Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 1 ... 1) Kanunun 6. Maddesinin Birinci Fıkrasının ve Aynı Fıkradaki (01) ve (02) İbarelerinin Anayasaya Aykırılığı: 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin birinci fıkrasında; bütçe ile verilen ödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmek veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde 10unu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkanının yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır. Bütçe hakkı, tarihî bakımdan Yasama organının elde ettiği ilk yetkidir. Halktan toplanan her kuruşun ne şekilde harcanacağı, içinde karşı güç olarak muhalefeti de barındıran ve açık tartışma usulü ile işleyen, bu açıdan da gün ışığında olan Meclislerde karara bağlanır. Yürütme organını tek bir kimsenin temsil ettiği demokratik yönetim sisteminin prototipini oluşturan ABDde, ödeneklerin, Başkan tarafından, bütçede Meclis tarafından onaylanandan farklı kalemlere kaydırılabilmesi açıkça yasaklanmıştır. Bu yasak, Anayasanın suskunluğundan faydalanarak kendisine bu alanda yetki tanıyan Başkanın, ödeneklerde, Meclisin onayladığı bütçenin %4üne varan oranda değişiklik yapması üzerine düzenlenmiştir. Bütçe, teknik bir ekonomik belgeden ibaret değildir; fakat gelir dağılımından özlük haklarına, yoksullukla mücadeleden sürdürülebilir kalkınmaya dek siyasetin kendisidir. Bütçe hakkının Yasama organında olması; siyasetin, toplumu oluşturan her kesimin tartışması ve uzlaşması ile oluşması anlamına gelir. Yeni Cumhurbaşkanlığı yönetim sistemi, eski yönetim sistemi zamanında kabul edilmiş ve parlamenter sistemlerden intibak edilmiş 5018 sayılı Yasanın yorumunda farklılaşmayı zorunlu kılar. Ödeneklerin, Meclis tarafından sınırları çizilmeden yahut çok geniş sınırlar içerisinde, yürütme organını temsil eden tek bir kimsenin takdiriyle %10a değin farklılaştırılabilmesi; yeni yönetim sisteminin, bütçenin ve siyasetin tek bir kimse tarafından belirlenmesine olanak tanıdığı anlamına gelerek, sistemi, hukuk devletine uygun yönetim sistemleri dışında bırakır. Kaldı ki, 5018 sayılı Yasa'nın intibak edildiği parlamenter sisteme sahip ülkeler dahi, bakanlar kuruluna böyle bir yetkinin tanınmış olması halinde, ödenek/siyaset değişiminin karanlıkta kalmaması fakat kamuoyuna taşınması amacıyla, değişiklikler konusunda bütçe komisyonlarının önceden bilgilendirilmesini zorunlu kılmışlardır. Bu doğrultuda, 5018 sayılı Kanunun () merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. hükmüne dayanılarak Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda () genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. şeklinde bir düzenleme yapılamaz. Çünkü bu genişlikte yetkilendirme, 5018 sayılı Kanunun öngördüğü şekilde bir belirleme ve belirlilik içermemektedir. Bu tür bir düzenleme ile yasama organı, 5018 sayılı Kanunun kendisine verdiği yasama yetkisini, hangi kamu idarelerinden hangilerine ve hangiEsas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 2 oran sınırlarında aktarım yapılabileceğine ilişkin hiçbir belirleme ve sınırlama yapmadan, olduğu gibi yürütme organına aktarmış olmaktadır. Oysa, Anayasanın 7. maddesine göre Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. İptali istenen hükümle yürütme organına geniş bir yetki alanı devredilerek TBMM tarafından kullanılması gereken bütçe hakkı geniş bir şekilde yürütme organına devredilmektedir. Anayasanın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; () hükmüne yer verilmiştir. Bütçe kanunları dışında kanun teklifinde bulunmak yetkisi tamamen TBMMye aittir. Yine Anayasamıza göre bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili hükümler dışında hükümler konulamaz. 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin birinci fıkrasıyla, yürütme organı tarafından, TBMMnin yerine geçerek yasayla düzenlenmesi gereken hususlarda geniş bir alanda bütçe kanunu ile düzenleme yapılması sağlanmaktadır. Söz konusu nedenlerle 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin birinci fıkrası, Anayasanın 7. ve 87. maddeleri kapsamında, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırıdır. Ayrıca, iptali istenen fıkrada (01) ve (02) ibarelerine yer verilerek genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan personel giderlerine ilişkin ödeneklerin, kamu idareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine Cumhurbaşkanı tarafından aktarılmasına olanak sağlanmıştır. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin kurallar 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21. maddesinde belirtilmiştir. Maddenin birinci fıkrasında, Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. hükmüne, üçüncü fıkrasında ise Kamu idarelerinin bütçeleri içinde; personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek aktarılamaz. hükmüne yer verilmiştir. Bu hükümlere göre, ödenek aktarmalarına ilişkin olarak, bütçe kanununda belirlenecek yetki ve işlemler; Genel bütçe ödeneklerinin %10unun geçilmemesi, Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek aktarılmaması, kuralları ile sınırlandırılmıştır. Personel Giderleri tertibine dâhil ödenekler Bütçe Kanununda 01  Personel Giderleri ekonomik kodu ile 02  Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri ekonomik kodu altında gösterilmektedir. 01  Personel Giderleri ekonomik kodu kamuEsas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 3 personeline ve kamu personeli olmamakla birlikte mevzuatı gereğince bordroya dayalı olarak ilgililere yapılan ödemeleri (er erbaş harçlıkları, öğrenci harçlıkları gibi) kapsamaktadır. 02  Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri ekonomik kodunda ise Devletin işveren sıfatıyla Sosyal Güvenlik Kurumuna ödeyeceği sigorta primleri izlenmektedir. Bu itibarla, 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki hükümlere göre, bütçenin personel giderlerine ilişkin tertiplerini gösteren (01) ve (02) numaralı ekonomik kodlarındaki ödeneklerden diğer tertiplere ödenek aktarılması mümkün değildir. Buna karşın, iptali istenen kural ile 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki personel giderleri tertiplerinden diğer tertiplere ödenek aktarılamayacağı kuralı 2020 yılı için uygulanamaz hale getirilerek, bütçenin personel giderlerine ilişkin tertiplerini gösteren (01) ve (02) numaralı ekonomik kodlarındaki ödeneklerden diğer tertiplere ödenek aktarılmasına olanak sağlanmıştır. Anayasanın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını öteki kanunlardan ayrı tutan bu kural karşısında, kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi veya herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları ile değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasanın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük Millet Meclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken, bütçe kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeyle bütçe kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve Anayasanın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanına bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere TBMMye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Anayasanın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının da amaçlandığı anlaşılmaktadır. Anayasada birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır. Bu durum, Anayasanın 161. maddesinde Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. denilmek suretiyle ifade edilmiştir. Bütçe ile ilgili hükümler kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil, kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasanın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Anayasanın 161. maddesinin gerekçesinde de Bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilememesi ilkelerine anayasal kuvvet ve hüküm tanınmıştır. denilmek suretiyle hükmün getiriliş amacı açıkça ortaya konulmuştur. Bütçe kanunu, hukuki yapısı itibariyle genel, kişilik dışı ve tek yanlı bir işlem değil, içeriği statü olarak daha önceden belli olan şart işlemlere örnektir. Bundan dolayı bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Diğer yandan, Anayasanın 7. maddesinde Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. hükmüne ve 88. maddesinin birinci fıkrasında da Kanun teklif etmeye milletvekilleri yetkilidir. hükmüne yer verilerek, 161.Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 4 maddesi gereğince hazırlanarak TBMMye sunulan bütçe kanunu ve kesin hesap kanunu teklifleri dışında Cumhurbaşkanına diğer kanunlarda değişiklik yapılmasına ilişkin kanun teklifinde bulunma hakkı verilmemiştir. Bütçe, olağan yasalardan farklı olarak, hak/yetki ve yükümlülüklerin kaynağı olan sürekli düzenleyici hükümleri içermez. Bu ilke, bütçenin süreli karakterinden kaynaklanır. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, hak/yetki ve yükümlülüklere ilişkin dönemsel keyfî düzenlemelerin önünü açacağı gibi, normatif enflasyon diye tabir edilen ve siyasetin takip edilebilirliğini imkânsız kılan demokratik tehdidi yükseltecektir. Diğer yandan, bütçe, yürütme organının inisiyatifinde hazırlanır. Parlamenter sistemlerde bakanlar kuruluna tanınan kanun tasarısı yetkisi, yürütme organının tek bir kimse tarafından temsil edildiği yönetim sistemlerinde, sistemin bir hukuk devleti sistemi olarak sürmesi için kaçınılmaz olan yasamanın yürütmeden sert ayrılığı ilkesi gereği yürütme organına tanınmaz. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, yürütme organına kanun tasarısı yetkisi vermek anlamına gelir. İptali istenen kural ile 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki personel giderleri tertiplerinden diğer tertiplere ödenek aktarılamayacağı kuralı 2021 yılı için uygulanamaz hale getirilmiştir. Oysa, Anayasanın 88. ve 89. maddelerinde öngörülen süreçten geçerek yasalaşması sağlanmadan, Anayasanın 161. maddesine göre görüşülen bütçe kanunlarına bu şekilde konulan hükümler yoluyla yürürlükteki yasa hükümlerinin, örtülü veya açık şekilde uygulamadan kaldırılması, askıya alınması ya da uygulanamaz hale getirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle iptali istenen kural, bütçe kanunlarıyla mevcut kanun hükümlerinin açıkça veya zımnen değiştirilemeyeceği ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Bu uygulama bu yıla özgü bir durumdan da kaynaklanmamakta ve son 5 yılın bütçelerinde aynı ifadelerle yer almaya devam etmektedir. Bu bakımdan 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki personel giderleri tertiplerinden diğer tertiplere ödenek aktarılamayacağı kuralı son 5 yıldır fiilen yürürlükten kaldırılmış olup uygulanamamaktadır. Buna karşın Anayasa Mahkemesinin 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda yer alan benzer hüküm ile ilgili olarak verdiği kararda (E:2017/61 K: 2018/12) 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki personel giderleri tertiplerinden diğer tertiplere ödenek aktarılamayacağı kuralı bakımından bir değerlendirmede bulunulmamış ve konu sadece aynı maddede yer alan merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. hükmü çerçevesinde incelenmiştir. Söz konusu kararda ayrıca şu değerlendirmede de bulunulmuştur. Kuralda, kurumlar arası ödenek aktarmanın ancak genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıyla ve kamu idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını sağlamak amacıyla yapılabileceği belirtilerek ödenek aktarmaya ilişkin çerçeve ve maliye bakanına verilen ödenek aktarma yetkisinin sınırları belirlenmiştir. Kuralın cari yıl bütçesinde ödenek artışına olanak tanıması veya doğrudan ödenek üstü harcama yapmaya sebebiyet vermesi söz konusu değildir. Bununla birlikte iptali istenen kuralın ne ihtiyaç fazlası ödeneklerin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasına yönelik olduğu iddiası ne de kuralın cari yıl bütçesinde ödenek artışına olanak tanımayacağı veya doğrudan ödenek üstü harcama yapmaya sebebiyet vermeyeceği iddiası uygulamada gerçekleşmemektedir.Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 5 Şöyle ki, 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Kesin Hesap Kanununa teklifine göre Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinden net 33 milyar 191 milyon TLden fazla bir tutarda ödenek kurum dışı aktarma yoluyla düşülmüştür. Buna karşılık yine aynı Kanuna göre aynı Bakanlık için 33 milyar 717 milyon TLden fazla bir tutarda ödenek üstü harcama yapılmıştır. 2019 Yılı Kesin Hesap Kanunu ile genel bütçe kapsamındaki tüm kamu idareleri için verilen tamamlayıcı ödenek tutarı ise 42 milyar 712 milyon TLdir. Görüldüğü üzere gereksinim duyulan tamamlayıcı ödenek tutarının %79u Milli Eğitim Bakanlığının ödenek üstü harcamasından kaynaklanmış gibi görünmektedir. Yapılan ödenek üstü harcamanın ise ihmal edilebilecek bir kısmı hariç tamamı personel giderleri ile sosyal güvenlik ödemelerinden kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte yine 2019 yılı için Milli Eğitim Bakanlığının başlangıç ödeneği 113 milyar 813 milyon TL iken yılsonu giderleri ise 118 milyar 155 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Görüldüğü üzere aslında Milli Eğitim Bakanlığının ödenek üstü harcaması vardır ancak gerçekte sadece 4,3 milyar TLdir. Ancak yıl içinde Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinden diğer kurumlara yapılan aktarmalar nedeniyle bu Bakanlığın ödenek üstü harcaması hem olduğundan çok daha fazla görünmektedir hem de içerik olarak sadece personel giderleri ile sosyal güvenlik ödemelerinden kaynaklanmış gibi görünmektedir. Buna karşın sanki Milli Eğitim Bakanlığının personel giderleri ile sosyal güvenlik ödemeleri için gerekli olmuş gibi görünen 33 milyar TLden fazla bir tutarda ödenek üstü harcama ise diğer kurumlar tarafından gerçekleştirilmiştir. Bu örnek açıkça göstermektedir ki gerçekte Milli Eğitim Bakanlığının ihtiyaç fazlası ödeneği yoktur. Keza net başlangıç ödeneğine kıyasla 4,3 milyar TL fazla harcama yapmıştır. Ancak yüksek tutarlı personel giderleri ve sosyal güvenlik ödemeleri ödeneğine sahip olan bu Bakanlık bütçesinden diğer kurumlara yapılan aktarmalar nedeniyle 33 milyar 717 milyon TLden fazla bir tutarda ödenek üstü harcama da yapılmıştır. Söz konusu hüküm 2019 yılı için toplamda 42 milyar TLden fazla ödenek üstü harcama yapılmasına da zemin hazırlamıştır. Diğer yandan, 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki personel giderleri tertiplerinden diğer tertiplere ödenek aktarılamayacağı kuralını 2021 yılı için uygulanamaz hale getirdiği için iptali istenen kuralın, bütçeyi açıklayıcı veya uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte olduğu da söylenemez. Bu itibarla iptali istenen kuralın Bütçe Kanunu ile düzenlenmesi, bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı ilkesiyle de bağdaşmamaktadır. Anayasaya göre, yasama yetkisi TBMMye, yasama sürecinin ilk aşaması olan kanun teklifinde bulunma yetkisi ise; bütçe kanunu ve kesin hesap kanun teklifleri ile sınırlı olmak üzere Cumhurbaşkanına, diğer kanun teklifleri bakımından ise milletvekillerine aittir. Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanarak TBMM Başkanlığına sunulan 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifinde, iptali istenen kurala yer verilerek 5018 sayılı Kanun hükümlerinde değişiklik yapılmıştır. Bu itibarla, bütçe kanunu ile ilgisi olmadığı için sadece milletvekilleri tarafından teklif edilmesi ve olağan bir yasa ile düzenlenmesi gereken iptali istenen kural, Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilen 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile düzenlenerek yasalaştığından, Anayasanın Kanun teklif etmeye milletvekilleri yetkilidir. hükmüne dolayısıyla da Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. hükmüne aykırıdır. Yukarıda açıklanan nedenlerle, 7258 sayılı 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin; birinci fıkrası Anayasanın 7 ve 87. maddelerine, aynı fıkradaki personel giderlerine ilişkin ekonomik kodları ifade eden (01) ve (02) ibareleri, Anayasanın 7, 87, 88, 89 ve 161. maddelerine aykırıdır, iptal edilmesi gerekir.Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 6 2) Kanunun 13. Maddesinin Birinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı: 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 13. maddesinin birinci fıkrasında; 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca il özel idareleri ve belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren altyapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmaların, 5302 sayılı Kanunun 51. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile 5393 sayılı Kanunun 68. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi kapsamında hesaplanan faiz dâhil borç limitinin hesaplanmasına dâhil edileceği; il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin yüzde 50sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalarda, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda ise söz konusu borç stoku limitine uyma şartının aranmayacağı hüküm altına alınmıştır. 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51. maddesinin birinci fıkrasında il özel idarelerinin, 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68. maddesinin birinci fıkrasında ise belediyelerin, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla yapacakları borçlanmalara ilişkin usul ve esaslar hükme bağlanmıştır. Bu kapsamda, il özel idareleri ile belediyelerin; uymak zorunda olduğu borç limitinin hesaplanma şekli açıklanmış; ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmaların hesaplanan faiz dâhil borç limitinin hesaplanmasına dâhil edilmeyeceği belirtilmiştir. İptali istenen fıkranın ikinci cümlesindeki borçlanmalar bakımından; söz konusu borç stoku limitine uyma şartının aranmayacağı veya bütçe kanunu ile borç stoku limitine uyma şartının kaldırılabileceğine ilişkin herhangi bir kurala aynı Kanunda yer verilmemiştir. İptali istenen fıkrayla, 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51. maddesi ile 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68. maddesinde açıklanan borç limitine dâhil edilecek ve edilmeyecek borçlanmalara ilişkin kurallar değiştirilmiş ve söz konusu Kanunların borçlanmaya ilişkin bazı hükümleri 2021 yılı için uygulanamaz hale getirilmiştir. Anayasanın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını öteki kanunlardan ayrı tutan bu kural karşısında, kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi veya herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları ile değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasanın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük Millet Meclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken, bütçe kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeyle bütçe kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve Anayasanın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanına bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere TBMMye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır.Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 7 Anayasanın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Anayasada birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır. Bu durum, Anayasanın 161. maddesinde Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz denilmek suretiyle ifade edilmiştir. Bütçe ile ilgili hükümler kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil, kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasanın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Anayasanın 161. maddesinin gerekçesinde de Bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilememesi ilkelerine anayasal kuvvet ve hüküm tanınmıştır. denilmek suretiyle hükmün getiriliş amacı açıkça ortaya konulmuştur. Bütçe kanunu, hukuki yapısı itibariyle genel, kişilik dışı ve tek yanlı bir işlem değil, içeriği statü olarak daha önceden belli olan şart işlemlere örnektir. Bundan dolayı bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Diğer yandan, Anayasanın 7. maddesinde Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. hükmüne ve 88. maddesinin birinci fıkrasında da Kanun teklif etmeye milletvekilleri yetkilidir. hükmüne yer verilerek, 161. maddesi gereğince hazırlanarak TBMMye sunulan bütçe kanunu ve kesin hesap kanunu teklifleri dışında Cumhurbaşkanına diğer kanunlarda değişiklik yapılmasına ilişkin kanun teklifinde bulunma hakkı verilmemiştir. Bütçe, olağan yasalardan farklı olarak, hak/yetki ve yükümlülüklerin kaynağı olan sürekli düzenleyici hükümleri içermez. Bu ilke, bütçenin süreli karakterinden kaynaklanır. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, hak/yetki ve yükümlülüklere ilişkin dönemsel keyfî düzenlemelerin önünü açacağı gibi; normatif enflasyon diye tabir edilen ve siyasetin takip edilebilirliğini imkânsız kılan demokratik tehdidi yükseltecektir. Diğer yandan, bütçe, yürütme organının inisiyatifinde hazırlanır. Parlamenter sistemlerde bakanlar kuruluna tanınan kanun tasarısı yetkisi, yürütme organının tek bir kimse tarafından temsil edildiği yönetim sistemlerinde, sistemin bir hukuk devleti sistemi olarak sürmesi için kaçınılmaz olan yasamanın yürütmeden sert ayrılığı ilkesi gereği yürütme organına tanınmaz. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, yürütme organına kanun tasarısı yetkisi vermek anlamına gelir. İptali istenen kurallar ile 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51. maddesi ile 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68. maddesindeki borçlanmaya ilişkin kurallar değiştirilmiş ve bu Kanunların borçlanmaya ilişkin bazı hükümleri 2021 yılı için uygulanamaz hale getirilmiştir. Oysa Anayasanın 88. ve 89. maddelerinde öngörülen süreçten geçerek yasalaşması sağlanmadan, Anayasanın 161. maddesine göre görüşülen bütçe kanunlarına bu şekilde konulan hükümler yoluyla yürürlükteki yasaların, örtülü veya açık şekilde değiştirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle iptali istenen kurallar, bütçe kanunlarıyla mevcut kanun hükümlerinin açıkça veya zımnen değiştirilemeyeceği ilkesiyle bağdaşmamaktadır.Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 8 Diğer yandan, 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51. maddesi ile 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68. maddesindeki borçlanmaya ilişkin bazı hükümleri 2021 yılı için uygulanamaz hale getirdiği için iptali istenen kuralların, bütçeyi açıklayıcı veya uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte olduğu söylenemez. Bu itibarla iptali istenen kuralların Bütçe Kanunu ile düzenlenmesi, bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı ilkesiyle de bağdaşmamaktadır. Anayasaya göre, yasama yetkisi TBMMye, yasama sürecinin ilk aşaması olan kanun teklifinde bulunma yetkisi ise; bütçe kanunu ve kesin hesap kanun teklifleri ile sınırlı olmak üzere Cumhurbaşkanına, diğer kanun teklifleri bakımından ise milletvekillerine aittir. Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanarak TBMM Başkanlığına sunulan 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifinde, iptali istenen kurallara yer verilerek 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinde değişiklik yapılmıştır. Bu itibarla, bütçe kanunu ile ilgisi olmadığı için sadece milletvekilleri tarafından teklif edilmesi ve olağan bir yasa ile düzenlenmesi gereken iptali istenen kurallar, Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilen 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile düzenlenerek yasalaştığından, Anayasanın Kanun teklif etmeye milletvekilleri yetkilidir. hükmüne dolayısıyla da Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. hükmüne aykırıdır. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kurallar Anayasanın 7, 87, 88 ve 89. maddeleri ile 161. maddesine aykırıdır, iptal edilmesi gerekir. 3) Kanuna ekli (E) Cetvelinin; a. (46) Numaralı Sırasındaki Açıklamanın Birinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli (E) Cetvelinin (46) numaralı sırasındaki açıklamanın birinci cümlesi ile 9/4/2003 tarihli ve 4842 sayılı Kanun ile 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Kanun uyarınca Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonuna (SYDTF) aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin 6 12.32 01 05.08, 37 12.32  01 05.08, 40 12.32 01 05.08 tertiplerinde tefrik edilen ödeneklerin; Milli Eğitim Bakanlığı tarafından ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları için 540.000.000 Türk Lirası, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için 1.463.000.000 Türk Lirası ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında 954.000.000 Türk Lirası olmak üzere toplam 2.957.000.000 Türk Lirasına kadar olan kısmının, Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerine aktarılması konusunda Cumhurbaşkanına yetki verilmiştir. İptali istenen hüküm 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanununun uygulamasına ilişkindir. SYDTF, 3294 sayılı Kanunda öngörülen hizmetlerin gerçekleştirilmesi için kurulmuş bir fondur. 3294 sayılı Kanunun 1. maddesinde, Kanunun fakru zaruret içinde ve muhtaç durumda bulunan vatandaşlar ile gerektiğinde her ne suretle olursa olsun Türkiye'ye kabul edilmiş veya gelmiş olan kişilere yardım etmek, sosyal adaleti pekiştirici tedbirler alarak gelir dağılımının adilane bir şekilde tevzi edilmesini sağlamak, sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik etmek amacıyla ihdas edildiği ifade edilmiştir. 3294 sayılı Kanunun 4. maddesine göre Fonun gelirleri; Kanun ve kararnamelerle kurulu bulunan ve kurulacak olan fonlardan Cumhurbaşkanı kararıyla %10'a kadar aktarılacak miktardan, bütçeye konulacak ödeneklerden, trafik para cezası hasılatının yarısından, Radyo veEsas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 9 Televizyon Üst Kurulu reklam gelirleri hasılatından aktarılacak %15'lik miktardan, her nevi bağış ve yardımlardan ve diğer gelirlerden teşekkül etmektedir. Ayrıca 4842 sayılı Kanunun 38. maddesiyle Fona gelir ve kurumlar vergisi tahsilat toplamı üzerinden %2,8 oranında pay verilmesi öngörülmüştür. Fon, yukarıda sayılan kalemlerden elde ettiği gelirlerle Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirmektedir. Fonun çalışma usul ve esasları ile toplanacak kaynakların Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarına dağıtım esasları yönetmelikle tespit edilmektedir. İptali istenen kural ile Milli Eğitim Bakanlığı tarafından yapılacak bazı faaliyetlere ilişkin giderler için harcanmak üzere, 2021 yılında SYDTFye aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinde ayrılan ödenekten toplam 2.957.000.000 Türk Lirası tutarındaki miktarın Cumhurbaşkanı tarafından kesilerek Milli Eğitim Bakanlığı bütçesine aktarılması öngörülmüştür. Bütçe Kanunu ile yapılması öngörülen işlemin dayanağını yürürlükteki yasalardan alması ve yürürlükteki yasalara uygun olması da gerekir. Oysa 3294 sayılı Kanunda; 1  İptali istenen kuralda belirtilen harcamaların SYDTFye aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin ilgili tertibinde ayrılan ödenekten karşılanabileceğine, 2  Bu harcamalara ilişkin tutarların SYDTFye aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin ilgili tertibinde ayrılan ödenekten Cumhurbaşkanı tarafından kesilerek Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerine aktarabileceğine, dair herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu durum, iptali istenen kural ile 3294 sayılı Kanun hükümlerinde 2021 yılı için değişiklik yapıldığını ortaya koymaktadır. Anayasanın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını öteki kanunlardan ayrı tutan bu kural karşısında, kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi veya herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları ile değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasanın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük Millet Meclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken, bütçe kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeyle bütçe kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve Anayasanın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanına bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere TBMMye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Anayasanın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Anayasada birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır. Bu durum, Anayasanın 161. maddesinde Bütçe kanununa,Esas Sayısı : 2021/26 Karar Sayısı : 2022/19 10 bütçe ile ilgi