Esas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 1  1) 16.11.2016 tarihli ve 6761 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1. maddesiyle değiştirilen 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21. Maddesinin birinci fıkrasında yer alan genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir ibaresinin Anayasaya Aykırılığı 6761 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1inci maddesi şöyledir: MADDE 1  10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. MADDE 21  Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin yüzde yirmisine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Ancak, ihtiyaç halinde yüzde yirmiyi aşan ödenek aktarma işlemlerini kurum bütçesinin başlangıç ödenekleri toplamının yüzde yirmisini geçmemek üzere yapmaya Maliye Bakanlığı, yılı yatırım programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerde değişiklik yapılması halinde değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamını yapmaya ise ilgili idareler yetkilidir. Kamu idarelerinin bütçeleri içinde; personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek aktarılamaz. Ancak, yılı yatırım programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerde değişiklik yapılması halinde, aktarma yapılan tertiplerden diğer tertiplere ödenek aktarılabilir. hükmünü içermektedir. 6761 sayılı Kanununun 1nci maddesi ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21 inci maddesinde yapılan değişikliğin gerekçesi tasarı metninde;  22/12/2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri, ikinci fıkrası ve anılan Kanuna ekli E  Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan düzenlemeler, "yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve harcama konusunda sahip olduğu yetkinin, dava konusu kurallar ile kısmen ilgili bakanlara ya da kurumlara verilerek, çerçevesi çizilmemiş, esasları belirlenmemiş bir alanda hiçbir sınırlamaya bağlı olmaksızın geniş yetkiler tanıması Meclisin sahip olduğu bütçe hakkının; bütçe kanununa bütçe dışı hükümler konularak, mevcut kanun hükümlerinin açıkça veya dolaylı olarak değiştirilmesi veya bütçe yılı itibariyle zımnen kaldırılmasının iseEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 2 bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı ilkesinin ihlali olduğu" gerekçesiyle, Anayasa Mahkemesinin 22/9/2016 tarihli ve 29835 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 26/5/2016 tarihli ve E.:2015/7, K.:2016/47 sayılı Kararıyla iptal edilmiştir. Dolayısıyla, söz konusu hususa ilişkin olarak 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinde değişiklik yapılması ihtiyacı hasıl olmuştur. şeklinde açıklanmıştır. İptali istenilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun değişik 21. Maddesinin 1. fıkrası; genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. hükmünü içerdiğinden söz konusu madde uygulaması ilgili yıl merkezi yönetim bütçe kanunlarına konulacak hükümlerle işlerlik kazanacaktır. Şöyleki 01.01.2017 tarihinden itibaren yürürlüğe giren 16.12.2016 tarih ve 6767 sayılı 2017 Yılı MerkezC YönetCm Bütçe Kanununun 6. maddesCnCn (1) numaralı fıkrasının (a) bendCyle; Bu Kanunla verilen ödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmek veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya, MalCye Bakanı yetkClC kılınmaktadır. MalCye Bakanına aynı yetkCler, daha genCş kapsamlı olarak daha öncekC yıllar MerkezC YönetCm Bütçe Kanunlarında da verClmCştCr. Bu nedenle söz konusu yasa maddesC değCşCklCğCnCn geçmCşte geçCrdCğC aşamaların bClCnmesCnde yarar bulunmaktadır. 2010 Yılı MerkezC YönetCm Bütçe Kanununun Aktarma ve ekleme CşlemlerC başlıklı 10. maddesCnCn (1) numaralı fıkrasının (a) bendC, 2011 ve 2012 Yılı MerkezC YönetCm Bütçe Kanunlarının Aktarma ve ekleme CşlemlerC başlıklı 8. maddesCnCn (1) numaralı fıkrasının (a) bentlerC, 2013, 2014, 2015 ve 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarının Aktarma ve ekleme işlemleri başlıklı 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bentlerinde benzeri hüküm yer almaktadır. Örneğin; 2013, 2014, 2015 ve 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi şöyledir: Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinin ‘Personel Giderleri ile ‘Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri tertiplerinde yer alan ödenekleri, Maliye Bakanlığı bütçesinin ‘Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği ile gerektiğinde ‘Yedek Ödenek tertibine; diğer ekonomik kodlara ilişkin tertiplerde yer alan ödenekleri ise 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinde yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın kurum bütçeleri arasında aktarmaya veya Maliye Bakanlığı bütçesinin ‘Yedek Ödenek tertibine aktarmaya, ()Esas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 3 Maliye Bakanı yetkilidir. MalCye Bakanının söz konusu yetkClerC nasıl kullandığı Cse Sayıştay Genel Uygunluk BCldCrCmlerCnde yer almaktadır. Bu bağlamda, Sayıştayın 2012 ve 2013, 2014, 2015 yılları MerkezC YönetCm BütçesC Genel Uygunluk BCldCrCmlerCnde yer alan saptamalara aşağıda yer verClmektedCr. Sayıştay Genel Kurulunun 09.09.2013 gün ve 5366 sayılı Kararı ile TBMMne sunulan 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde; 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı Bütçesinin, 12.01.31.00 01.1.2.00 1  09.6 Yedek Ödenekler tertibine 665.250.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Aktarma ve ekleme işlemleri başlıklı 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendiyle Maliye Bakanına verilen yetki çerçevesinde, diğer kamu idareleri bütçesinden 30.130.910.716,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 295.891.614,00 TL ödenek aktarılıp, 172.090.402,00 TL ödenek düşülmesi sonucu Yedek Ödenek toplamının (yaklaşık 45 kat artışla) 30.919.961.928,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 8.64üne karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı, 2012 yılı genel bütçe başlangıç ödeneğinin 344.512.858.921,00 TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı bütçe başlangıç ödeneğinin % 8.97sine karşılık gelmektedir. denilmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 08.09.2014 gün ve 5377/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde; 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 949.178.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, diğer kamu idareleri bütçelerinden 34.637.550.832,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 325.520.156,00 TL ödenek aktarılması sonucu yedek ödenek toplamının yıl sonunda (yaklaşık 38 kat artışla) 35.912.248.988,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 8.77sine karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı belirtilmekte, Genel bütçe başlangıç ödeneğinin 396.705.004.350,00 TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı, bütçe başlangıç ödeneğinin % 9.05ine karşılık gelmektedir. denilmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 07.09.2015 gün ve 5392/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde yer alan açıklamalardan, 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 1.199.178.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, diğer kamu idareleri bütçelerinden 18.711.746.905,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 5.449.480.310,00 TL ödenek aktarılması sonucu yedek ödenek toplamının yıl sonunda (yaklaşık 21 kat artışla) 25.360.405.215,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 5.9una karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı anlaşılmaktadır. Sayıştay Genel Kurulunun 01.09.2016 gün ve 5404/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde yer alan açıklamalardan, 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla, 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 1.547.000.000,00 Türk Liralık başlangıç ödeneği konulduğu, bu tertibe, Kurum dışı aktarmalarla 33.293.992.135,00 Türk Lirası, kurum içi aktarmalarla 408.769.419,00 Türk Lirası ödenek ilave edildiği, yıl sonunda (yaklaşık 22.7 kat artışla) yedek ödenek toplamının 35.249.761.554,00 Türk Lirasına ulaştığı 35.249.761.554,00 Türk LiralıkEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 4 ödeneğin tamamının yedek ödenekten aktarmalarla düşüldüğü ve bu tertipteki genel ödenek toplamının sıfırlanmış olduğu, tespit olunmuştur. Tablo:1 Yedek Ödenek Tutarının Yıl içerisindeki gelişimini gösterir tablo Yıllar Maliye Bakanlığı Bütçesinde Bulunan 12.01.31.00.01.1.2.00 1  09.6 Tertibindeki Yedek Ödeneğin Başlangış Ödeneği Yedek Ödeneğin Aktarmalar Sonrası Ulaştığı Yılsonu Ödeneği Yedek Ödenek / Genel Bütçeli İdarelerin Başlangıç Ödeneğine Oranı 2012 665.250.000 TL 30.919.961.928 TL 8,97 2013 949.178.000 TL 35.912.248.988 TL 9,05 2014 1.199.178.000 TL 25.360.405.215 TL 5,90 2015 1.547.000.000 TL 35.249.761.554 TL 7,59 5018 sayılı Kanuna göre stratejik plana dayanmadan ve performans göstergesine bağlanmadan harcanabilecek yedek ödenek, genel bütçe başlangıç ödeneğinin % 2si ile sınırlı ve bunu aşan harcamalar için ek bütçe yapılacak iken, 2012 yılında yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 45 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin % 8,97si oranında, 2013 yılında ise yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 38 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin % 9.05i oranında, 2014 yılında ise yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 21 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin % 5.9u oranında, 2015 yılında yasal yedek ödenek tutarının yaklaşık 22.7 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %7.59u oranında ödenek stratejik plana dayanmadan ve performans göstergesine bağlanmadan harcanmış bulunmaktadır. Olayın ikinci boyutu 2012, 2013, 2014 ve 2015 yılları Genel Uygunluk Bildirimlerindeki ödenek üstü harcama tabloları incelendiğinde karşımıza çıkmaktadır. Genel Uygunluk Bildirimlerindeki verilerden; kamu idarelerinin personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri tertiplerinde yer alan ödeneklerin, 5018 sayılı Kanunun Ödenek aktarmaları başlıklı 21. maddesinin üçüncü fıkrasındaki Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz. kuralına aykırı olarak Maliye Bakanı tarafından Maliye Bakanlığının Yedek Ödenek tertibine aktarıldıktan sonra buradan kamu idarelerinin hizmet alımı ve sermaye giderleri tertiplerine aktarıldığı ve böylece sanki personel giderleri tertiplerinde ödenek üstü harcama yapılmasına cevaz veren yasal kurallar varmış gibi kamu idarelerinin personel giderleri tertiplerinde ödenek üstü harcama yapmaya mecbur bırakıldıkları; daha açık deyişle Maliye Bakanının kamu idarelerinin personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi gideri tertiplerini kamu idarelerinin iradesi dışında ödenek üstü harcama kaynağı olarak kullandığı anlaşılmaktadır.Esas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 5 Sayıştayın 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde belirtildiğine göre, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 15.056.878.194,39 TL, özel bütçeli idareler için ise 17.943.305,67 TL olmak üzere toplam 15.074.821.500,06 TL ödenek üstü harcama yapılmıştır. Genel bütçeli idarelerin 15.056.878.194,39 TL tutarındaki 2012 yılı toplam ödenek üstü giderinin yaklaşık % 98ini oluşturan 14.800.059.706,55 TLsi Milli Eğitim Bakanlığına ait bulunmaktadır. Genel Uygunluk Bildiriminde belirtildiğine göre bu durum, Milli Eğitim Bakanlığının personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri kalemlerine 2012 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen ödeneklerden 12.212.000.000,00 TLsinin Maliye Bakanı tarafından kendisine, Anayasaya ve 5018 sayılı Kanuna aykırı olarak verilen yetkilerin kullanılması sonucu Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarılmasından kaynaklanmıştır. 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde belirtildiğine göre genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 9.284.415.318,31 TL, özel bütçeli idareler için 59.213.292,08 TL olmak üzere toplam 9.343.628.610,39 TL ödenek üstü harcama yapılmıştır. Genel bütçeli idarelerin 9.284.415.318,31 TL tutarındaki 2013 yılı toplam ödenek üstü giderinin yaklaşık % 99,45ini oluşturan 9.233.964.516,06 TLsi Milli Eğitim Bakanlığına ait bulunmaktadır. Genel Uygunluk Bildiriminde belirtildiğine göre bu durum, Milli Eğitim Bakanlığının personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri kalemlerine 2013 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen ödeneklerden 15.633.770.000,00 TLsinin Maliye Bakanı tarafından Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarılmasından kaynaklanmıştır. Genel bütçeli idarelerin 14.179.652.525,19 TL tutarındaki 2014 yılı toplam ödenek üstü giderinin yaklaşık % 99unu oluşturan 14.040.150.433 TLsi Milli Eğitim Bakanlığına ait bulunmaktadır. Bu durumun, Milli Eğitim Bakanlığının personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri kalemlerine 2014 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen ödeneklerden yaklaşık 11.985.665.832 TLsinin Maliye Bakanı tarafından Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarılmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Yine genel bütçeli idarelerin 31.207.551.183,33 TL tutarındaki 2015 yılı toplam ödenek üstü giderinin yaklaşık % 62sini oluşturan 19.607.289.223,43 TLsi Milli Eğitim Bakanlığına ait bulunmaktadır. Bu durumun, Milli Eğitim Bakanlığının personel giderleri ve sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri kalemlerine 2015 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen ödeneklerden yaklaşık 18.061.492.611 TLsinin Maliye Bakanı tarafından Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarılmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Tablo 2: Ödeneküstü gider ve bazı kamu kurumlarının personel giderlerinin yedek ödeneğe aktarılmasını özetleyen tablo Yıllar Genel Bütçeli Kuruluşların Toplam Ödeneküstü Gideri(TL) Milli Eğitim Bakanlığı Ödeneküstü harcama toplamı(TL) Milli Eğitim Bak.Ödeneküstü harcama top. genel bütçeli idarelerin toplam olağanüstü gid.% oranı Milli Eğitim Bak.Bütçesinden Yedek Ödeneğe Aktarılan Personel ve SosyalEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 6 Güv.Prim tutarı(TL) 2012 15.056.878.194,39 14.800.059.706,55 98,00 12.212.000.000,00 2013 9.284.415.318,31 9.233.964.516,06 99,45 15.633.770.000,00 2014 14.179.652.525,19 14.040.150.433,00 99,00 11.985.665.832,00 2015 31.207.551.183,33 19.607.289.223,43 62,00 18.061.492.611,00 Yukarıdaki Tablo 2den de açıkça görüleceği üzere, Anayasanın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu halde Bütçe Kanunlarının 6 1/aıncı fıkrasında yer alan hükümdeki olanakları kullanmak suretiyle Maliye Bakanlığı başka bir Bakanlığa (Örneğin;Milli Eğitim Bakanlığına) Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen personel ve sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri ödeneklerinin büyükçe bir bölümünü yıl içinde Maliye Bakanlığı Bütçesi içerisinde bulunan 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine aktararak yedek ödenek tutarını başlangıçtaki yasal tutarının1 çok ötesine ulaştırmakta2, daha sonra buradaki ödeneği kamu idarelerinin hizmet alımı ve sermaye giderleri tertiplerine aktarmakta, aynı zamanda sanki personel giderleri tertiplerinde ödenek üstü harcama yapılmasına cevaz veren yasal kurallar varmış gibi kamu idareleri (Örnek: Milli Eğitim Bakanlığı) personel giderleri tertiplerinde ödenek üstü harcama yapmaya mecbur bırakılmakta; daha açık deyişle Maliye Bakanı kamu idarelerinin personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi gideri tertiplerini kamu idarelerinin iradesi dışında ödenek üstü harcama kaynağı olarak kullanmakta, ayrıca bu yöntemle yıl içinde ek bütçe kanunu çıkarma mükellefiyetinden de kurtulmaktadır.3 Yani Anayasaya göre ek bütçe ile karşılanması gereken tutarlar ödenek üstü harcama olarak gösterilerek hem TBMMnin bütçe hakkı hem de yasama yetkisi fiilen yürütme organı tarafından kullanılmış olmaktadır. Bu durum, 2012, 2013, 2014 ve 2015 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarıyla Maliye Bakanına verilen, Anayasa ve 5018 sayılı Kanuna aykırı yetkilerin sonucudur. 2015 yılı Merkezi Bütçe Kanununun 6/1 a maddesi CHPnin başvurusu üzerine Anayasa Mahkemesi tarafından 26.05.2016 tarih ve E.2015/7,K.2016/47 sayılı kararı ile Anayasanın 87 ve 161. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir. 6682 sayılı 2016 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun bazı maddelerinin iptali ile ilgili olarak CHP tarafından yapılan başvuru halen Anayasa Mahkemesi tarafından esastan görüşülme aşamasında bulunmaktadır. İptali istenilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun değişik 21. maddesinin 1. fıkrası hükmünün uygulaması ilgili yıl merkezi bütçe kanunlarına konulacak hükümlerle işlerlik kazanacaktır. Bu açıdan konunun öncelikle Parlamentonun Bütçe Hakkı 1 5018 sayılı Kanunun 23. Maddesi hükmüne göre Maliye Bakanlığı Bütçesine genel bütçe ödeneklerinin % 2 sine kadar yedek ödenek konulabilir. 2 Yedek ödenek tertibinde 2012 yılında başlangıç tutarının 45 katı, 2013 yılında başlangıç tutarının 38 katı, 2014 yılında başlangıç tutarının 21 katı, 2015 yılında başlangıç tutarının 22 katına ulaşmıştır. 3 Bu yöntemle yedek ödenekte yer alan tutar genel bütçe başlangıç ödeneklerinin 2012 yılında % 8.67, 2013 yılında %9.05, 2014 yılında % 5.90 ve 2015 yılında % 7.59una ulaşmaktadır.Esas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 7 ve Anayasanın Bağlayıcılığı ve Türk Kamu Mali Yönetim ve Denetim sisteminin geçirdiği aşamalar açısından da değerlendirilmesi gerekmektedir. Anayasa, siyasal iktidarın yapısını, işleyişini, siyasal kurumların statülerini, görev ve yetkilerini belirleyen, vatandaşların hak ve özgürlüklerini tespit eden ve bunların hukuki güvencelerini içeren bir "Toplum Sözleşmesidir. Kişilerin hak ve özgürlüklerinin güvence altına alınabilmesi için yasama ve yürütme organlarının yetkilerinin sınırlanması ihtiyacı sadece temel hak ve özgürlükler alanında değil, kamu harcamalarına ilişkin düzenlemeler alanında da gerekli olup, bu bağlamda çeşitli kurallar anayasalarda yer alır. Demokrasilerde kamu harcamalarının büyüklüğü ve kapsamı ile bu harcamaların yapılabilmesi için vatandaşlara getirilecek yükümlülüklere halk karar verir ki buna "Bütçe Hakkı" denilmektedir. Halk sahip olduğu ve sahip olmak üzere yüzyıllarca mücadele ettiği "Bütçe Hakkı"nı seçtiği temsilcileri aracılığıyla kullanır. Kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanım meşruiyeti, parlamentoların varlık sebebiyle özdeş tutulan ulusal egemenliğin bütçe hakkına dayanır. Bütçe hakkı, dünya tarihinde demokrasi için vazgeçilmez bir kurum olarak çetin mücadelelerin ürünüdür. İngiltere'de Magna Carta (1215), Haklar Dilekçesi (1627), Haklar Yasası (1689), Fransa'da 1789 ihtilali, 1791 ve 1793 Anayasaları yaklaşık sekiz yüzyıllık tarihin bilinen uğraklarıdır. Bütçe hakkı bu uzun tarihsel süreçte demokrasinin gelişmesi açısından anahtar role sahip olmuştur. Öncelikle vergi toplanması temsil yeteneği sınırlı çevrelerin iznine tabi tutulmuştur. Daha sonra harcamaların yapılması temsil yeteneği kısmen güçlenen zeminlerce izne tabi kılınmış ve nihayet gelir ve harcamaların birlikte bütçe olarak her yıl için izin ve onaya tabi tutulması ve gerçekleşmelerin denetimi suretiyle bütçe hakkı bugünkü çehresine kavuşmuştur. 19 20. yüzyılın ilk yarısında bütçe hakkı hem birçok bütçe ilkesinin (önceden izin ilkesi, yıllık olma ilkesi, bütçe birliği ilkesi, genellik ilkesi, gelir ve giderlerin gayrisafiliği ilkesi) oluşması ve yerleşmesiyle güçlenmiş, hem de tedrici olarak diğer devletlerce de bütçe hakkı benimsenen evrensel bir değer haline gelmiştir. Her ülke, kendi tarihsel koşulları içinde bütçe hakkının kurumsallaşma sürecine farklı bir uyarlanma deneyimi yaşamıştır. Çağdaş demokrasilerde hükümetler politika önceliklerini amaç ve hedefler seti, kaynak harcama yapısı, uygulama adımları ve benzeri açılardan ortaya koyarak Parlamentoya sunarlar ve Parlamentodan izin/onay isterler. İlgili dönemin sonunda Milletin Meclisince döneme ilişkin gerçekleşmeler ve yürütülen faaliyetler, bütçenin amaç ve hedeflerine ulaşma derecesi açısından değerlendirilir. Böylece, hükümetin performansı; bütçenin amaç ve hedefleri ile gerçekleşmeler arasındaki açıklık ve meydana gelen sapmalar üzerinden müzakere edilir ve hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hükümetten hesap sorulur. Ülkemizde 1982 Anayasası'nın 87, 160, 161, 162, 163 ve 164. maddelerinde Bütçe Hakkı çeşitli yönleri ile hüküm altına alınmıştır. Bu anayasal normlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu gibi kod düzenlemelerle somut ve uygulanabilir kılınmıştır. 5018 sayılı Kanun, benzer dünya örneklerinde olduğu gibi bütçe hakkının kullanılmasında TBMM'nin konumunu güçlendirmiş, getirdiği yeni mali yönetim sistemi düzenlemeleri ile Bütçe Hakkının daha etkin kullanımının alt yapısını oluşturmuştur. Nitekim 5018 sayılı Kanunun genel gerekçesine bakıldığında, Kanun ile bütçe kapsamının genişletilerek bütün kamu kaynaklarının TBMM denetimine sunulması suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve buEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 8 suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Türkiyede 1050 sayılı Muhasebe i Umumiye Kanunu ile kurulan mali sistemde Maliye Bakanlığı, bütçenin hazırlanması ve uygulanması ile ödeneklerin dağıtımı, yeni ödenek tertibi açılması, kurum içi ve kurumlar arası aktarma ve serbest bırakılmasında tek belirleyici role sahip bulunmaktaydı. 1050 sayılı Kanunun 36. maddesinde, tertibi bütçede bulunup yetersizliğinden dolayı ilave olarak alınan ödenek ek ödenek, bütçenin hazırlanması ve kabulü sırasında öngörülmeyen yeni bir hizmet için alınan ödenek ise olağanüstü ödenek olarak tanımlanıp, ek ve olağanüstü ödeneğin mali yıl içinde alınabileceği kurallaştırılırken; 38. maddesinde, düşünülmeyen giderler bölümüne bütçenin hazırlanması sırasında öngörülemeyen ve bütçelerde tertipleri bulunmayan hizmetlerin karşılığı ödeneğin konulacağı belirtilmiş; 59. maddesinde ise, Maliye Bakanlığı bütçesinde düşünülmeyen giderler tertibinde yer alan ödenekten, bütçenin hazırlanması sırasında öngörülmeyen ve bütçede tertipleri bulunmayan olağanüstü hizmet ve giderleri karşılamak amacıyla kamu idareleri bütçelerinde gerekli tertipleri açarak ödenek aktarmaya ve bu tertiplerden yapılacak ödemelerin esaslarını belirlemeye Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır. Bu geniş yetkilere ek olarak, Kanunun 37. maddesinde, Bütçe kanunlarında belirtilecek hizmet ve amaçlar için genel ve katma bütçelere gerektiğinde aktarma yapılmak üzere Maliye ve Gümrük Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerinde yedek ödenek bulundurulabilir. denilerek yedek ödeneğe herhangi bir kapsam ve miktar sınırlaması getirilmemiştir. Ayrıca, Kanunun Ödenek İşlemlerinde Yetkiler başlıklı 56. maddesinin birinci fıkrasında, Bütçeler ve bölümler arasında ödenek aktarması yasa ile olur. cümlesiyle ana kural ortaya konulduktan sonra devamında, Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere bu tür aktarmaları yapmaya ve yeni tertipler açmaya, bütçe kanunlarıyla Maliye ve Gümrük Bakanı yetkili kılınabilir. denilerek, yasa ile yapılması gereken bütçeler ve bölümler arası ödenek aktarma yetkisinin bütçe kanunlarıyla Maliye Bakanına verilmesinin önü açılmış; maddenin ikinci fıkrasında ise, kamu idaresi bütçeleri içindeki bölüm içi aktarmalar Maliye Bakanının iznine bağlanmıştır. Tüm bu yetkilere rağmen, Ödenek Aktarmalarında Yasaklar başlıklı 57. maddesinde, Maaş ve ücret tertiplerinden (diğer) gider tertiplerine ve aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek nakledilemeyeceği gibi, yedek ödenekten aktarılan tertiplerden de aktarma yapılamaz. denilerek klasik bütçe ilkelerinden oluşturulan mali sentez, yasa kuralı haline getirilmiştir. 1050 sayılı Muhasebe i Umumiye Kanunu, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yürürlükten kaldırılmış ve 5018 sayılı Kanununun bütün maddeleriyle yürürlüğe girdiği 1.1.2006 tarihinden itibaren yeni bir mali sisteme geçilmiştir. 5018 sayılı Kanunun amacı, katılımcılığı esas alan; hukuka uygun, verimli, etkili ve tutumlu çalışan; mali saydamlık ile yönetsel ve siyasal hesap verebilirliğe dayanan; saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması için yetkileri kamu idarelerine devreden ve TBMMnin bütçe hakkına güvence oluşturan bir kamu mali yönetimi kurmaktırEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 9 5018 sayılı Kanunun temelinde, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme yatmaktadır. Bu amaçla bütçenin hazırlanması, uygulaması ve uygulama sonuçlarının raporlanmasında Maliye Bakanlığının tekeline (ödeneklerin serbest bırakılması hariç) son verilerek görev, yetki ve sorumluluklar kamu idarelerine bırakılmıştır. Kamu idarelerinin bütçeleri, kalkınma planı – stratejik plan   orta vadeli program ve orta vadeli mali plan – performans programı (ve performans programında yer alan performans hedefi/göstergesi)   bütçe gibi birbirine bağlı ve birbirini tamamlayan ve yukarıdan aşağıya hiyerarşik bir yapı oluşturan bütünsel bir süreç olarak tasarlanmıştır. Buna göre, kamu idareleri, kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve belirledikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin olarak temel görev ve görüşleri ile stratejik amaç ve ölçülebilir hedeflerini saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla uzun süreli stratejik plan (md. 9/1) ile stratejik plana göre yürütecekleri faaliyet ve projeleri ve bunların kaynak ihtiyacı ile performans hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programı hazırlamak (md. 9/4) ve kamu hizmetlerini istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmek için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar (md. 9/2). Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre hazırlanacak, uygulanacak ve kontrol edilecek (md. 13/1 c); kamu idareleri gelir ve gider tekliflerini hazırlarken; orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esasları, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile stratejik planı çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanlarını, stratejik planı ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışını ve performans hedeflerini dikkate alacaklardır (md. 17). İdarelerce her yılın sonunda hazırlanacak idare faaliyet raporları ise, kullanılan kaynaklar, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri, stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetler ile performans bilgilerini içerir şekilde hazırlanacak (md. 41/4); Sayıştay söz konusu raporları değerlendirerek değerlendirme sonuçları ile birlikte TBMMye sunacak, TBMM ise bu raporlar ve değerlendirmeler ile Sayıştayın düzenlilik ve performans denetimleri sonucunda ulaştığı denetim bulguları temelinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşecektir (md. 41/3). Başka bir anlatımla kamu idareleri, kalkınma planı, kalkınma planına dayalı hazırlanan programlar ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin temel görev (misyon) ve temel görüşleri (vizyon) ile stratejik amaç ve hedeflerini belirledikleri birer stratejik plan hazırlayacaktır. Stratejik planda, stratejik amaçları, temel stratejileri, ölçülebilir hedefleri ve performanslarını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için önceden belirlenmiş performans göstergeleri yer alacaktır. Kamu idareleri stratejik planları ile orta vadeli program ve orta vadeli mali plana göre her yıl yıllık performans programı hazırlayacaklar ve performans programlarında yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacına ve performans hedef ve göstergelerine yer vereceklerdir. Her yıl bütçelerini yaparken ise, program ve proje bazında kaynak tahsislerini stratejik planlarına ve performans programında yer alan yıllık amaç, hedef ve performans göstergelerine dayandıracaklardır. Nihayetinde ise, bütçe ve faaliyet sonuçlarını TBMMye raporlayacaklar; Sayıştay ise kamu idarelerinin raporladıkları mali tablolar ile faaliyet raporlarını inceleyip, denetleyip, değerlendirerek ve bunlara düzenlilik ve performans denetimi bulgularını ekleyerek TBMMye kamu idarelerinin mali tabloları ileEsas Sayısı : 2017/19 Karar Sayısı : 2018/11 10 faaliyet raporları hakkında görüş bildirecektir. Böylece, yasama organının bütçe hakkının gereği olarak yürütmeyi sadece ödenek miktarları ile faaliyetlerin mevzuata uygunluğu açısından değil, ayrıca ölçülebilir somut hizmet göstergeleri temelinde denetlemesi de sağlanmış olacaktır. Verimli, etkili, ekonomik ve mevzuata uygun çalışan bir kamu mali yönetiminin kurulması ile kamu idarelerinin hesap verebilirliğinin sağlanmasının, kamu idarelerinin bütçe ödenek tahsislerinin stratejik plan ve performans programlarına dayandırılmasını, faaliyet ve projelere tahsis edilen ödeneklerin performans göstergelerine bağlanmasını, stratejik plan ile performans programında yer almayan ve performans göstergesine bağlanmayan alanlara harcama yapılmamasını gerektirmesi nedenleriyle, 1050 sayılı Kanunun Maliye Bakanına/Bakanlığına verdiği yetkilere 5018 sayılı Kanunla son verilmiş; 23. maddesinde, bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için Maliye Bakanlığı bütçesine konulacak Yedek Ödenek miktarı, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisi ile sınırlandırılmış ve bir yandan 5. maddesinin (d) bendinde, kamu malî yönetiminin Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütüleceği kamu mali yönetiminin temel ilkeleri arasında sayılırken, diğer yandan 19. maddesinin son fıkrasında merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülemeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek şartıyla ek bütçe yapılacağı kurallaştırılarak TBMMnin bütçe hakkı güvence altına alınmıştır. 6761 sayılı Kanunun 1. maddesiyle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21. Maddesinde yapılan değişiklikle; anılan Kanunun 21. maddesinin birinci cümlesindeki merkezi yönetim kapsamındaki k