Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 1 ... 1) 7066 SAYILI 2018 YILI MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE KANUNUNUN 6. MADDESİNİN (1) NUMARALI FIKRASININ (A) BENDİNİN ANAYASAYA AYKIRILIĞI İptali istenen düzenlemelerin Anayasaya aykırılıklarını, Türkiyenin mali sistemi bağlamında ortaya koyabilmek için aşağıdaki açıklamaların yapılmasına ihtiyaç duyulmuştur. (Bu başlık altında yapılan ortak açıklamalar, 7066 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun iptali istenen tüm kuralları için geçerlidir.) A) Parlamentonun Bütçe Hakkı ve Anayasanın Bağlayıcılığı Anayasa, siyasal iktidarın yapısını, işleyişini, siyasal kurumların statülerini, görev ve yetkilerini belirleyen, vatandaşların hak ve özgürlüklerini tespit eden ve bunların hukuki güvencelerini içeren bir Toplum Sözleşmesidir. Kişilerin hak ve özgürlüklerinin güvence altına alınabilmesi için yasama ve yürütme organlarının yetkilerinin sınırlanması ihtiyacı sadece temel hak ve özgürlükler alanında değil, kamu harcamalarına ilişkin düzenlemeler alanında da gerekli olup, bu bağlamda çeşitli kurallar anayasalarda yer alır. Demokrasilerde kamu harcamalarının büyüklüğü ve kapsamı ile bu harcamaların yapılabilmesi için vatandaşlara getirilecek yükümlülüklere halk karar verir ki buna Bütçe Hakkı denilmektedir. Halk sahip olduğu ve sahip olmak üzere yüzyıllarca mücadele ettiği Bütçe Hakkını seçtiği temsilcileri aracılığıyla kullanır. Kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanım meşruiyeti, parlamentoların varlık sebebiyle özdeş tutulan ulusal egemenliğin bütçe hakkına dayanır. Bütçe hakkı, dünya tarihinde demokrasi için vazgeçilmez bir kurum olarak çetin mücadelelerin ürünüdür. İngilterede Magna Carta (1215), Haklar Dilekçesi (1627), Haklar Yasası (1689), Fransada 1789 ihtilali, 1791 ve 1793 Anayasaları yaklaşık sekiz yüzyıllık tarihin bilinen uğraklarıdır. Bütçe hakkı bu uzun tarihsel süreçte demokrasinin gelişmesi açısından anahtar role sahip olmuştur. Öncelikle vergi toplanması temsil yeteneği sınırlı çevrelerin iznine tabi tutulmuştur. Daha sonra harcamaların yapılması temsil yeteneği kısmen güçlenen zeminlerce izne tabi kılınmış ve nihayet gelir ve harcamaların birlikte bütçe olarak her yıl için izin ve onaya tabi tutulması ve gerçekleşmelerin denetimi suretiyle bütçe hakkı bugünkü çehresine kavuşmuştur. 19 20. yüzyılın ilk yarısında bütçe hakkı hem birçok bütçe ilkesinin (önceden izin ilkesi, yıllık olma ilkesi, bütçe birliği ilkesi, genellik ilkesi, gelir ve giderlerin gayrisafiliği ilkesi) oluşması ve yerleşmesiyle güçlenmiş, hem de tedrici olarak diğer devletlerce de bütçe hakkı benimsenen evrensel bir değer haline gelmiştir. Her ülke, kendi tarihsel koşulları içinde bütçe hakkının kurumsallaşma sürecine farklı bir uyarlanma deneyimi yaşamıştır. Çağdaş demokrasilerde hükümetler politika önceliklerini amaç ve hedefler seti, kaynak  harcama yapısı, uygulama adımları ve benzeri açılardan ortaya koyarak Parlamentoya sunarlar ve Parlamentodan izin/onay isterler. İlgili dönemin sonunda Milletin Meclisince döneme ilişkin gerçekleşmeler ve yürütülen faaliyetler, bütçenin amaç ve hedeflerine ulaşma derecesi açısından değerlendirilir. Böylece, hükümetin performansı; bütçenin amaç ve hedefleri ile gerçekleşmeler arasındaki açıklık ve meydana gelen sapmalar üzerinden müzakere edilir ve hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hükümetten hesap sorulur.Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 2 Ülkemizde 1982 Anayasasının 87, 160, 161, 162, 163 ve 164. maddelerinde Bütçe Hakkı çeşitli yönleri ile hüküm altına alınmıştır. Bu anayasal normlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu gibi kod düzenlemelerle somut ve uygulanabilir kılınmıştır. 5018 sayılı Kanun, benzer dünya örneklerinde olduğu gibi bütçe hakkının kullanılmasında TBMMnin konumunu güçlendirmiş, getirdiği yeni mali yönetim sistemi düzenlemeleri ile Bütçe Hakkının daha etkin kullanımının alt yapısını oluşturmuştur. Nitekim 5018 sayılı Kanunun genel gerekçesine bakıldığında, Kanun ile bütçe kapsamının genişletilerek bütün kamu kaynaklarının TBMM denetimine sunulması suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Aşağıda (D Anayasaya Aykırılık Sorunu başlığı altında) ayrıntılarıyla açıklanacağı üzere temsili demokrasi, parlamentonun bütçe hakkından doğmuştur. Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da belirtildiği üzere, Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. () Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. () Bütçe yapısının fonksiyonunu ifa edebilmesi, temel bütçe ilkelerine uyulması ile mümkün olmaktadır. Bütçe ilkeleri; bütçenin hazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları ifade eder. Bu ilkeler, devlet bütçelerinin temel özellikleri ve amaçlarının gerçekleşmesi için uygulanması zorunlu olan ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş klasik maliye biliminin ilkeleridir. (Bkz. Anayasa Mahkemesinin 30.12.2010 günlü ve E.2008/84, K.2010/121 sayılı kararı). Anayasanın 150. maddesinin yetkili kıldığı Cumhurbaşkanı, iktidar ve ana muhalefet partisi Meclis grupları veya 110 milletvekili, bütçe kanununun Anayasaya ve ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş klasik maliye biliminin bütçe ilkelerine aykırı olduğu düşüncesini taşıyorlar ise aynı maddeye göre Anayasa Mahkemesine iptal davası açma hakları vardır. Anayasanın 148. Maddesi kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunun denetlenmesini Anayasa Mahkemesinin görevleri arasında sayılmıştır. Anayasanın 11. maddesine göre Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organları ile idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Anayasanın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesi, devletin hukukla var olduğu ve hukukla yaşayacağı kabulüne dayanır ve devlet organlarıyla idarenin tüm eylem ve işlemlerinde hukuka ve hukukun evrensel ilkelerine bağlılığı gerektirir. Anayasanın 36. maddesindeki adil yargılanma hakkı ise davaların makul bir süre içinde karara bağlanmasını da içerir. Anayasanın 161. maddesinin birinci fıkrasında bütçenin yıllık olduğu açıkça belirtilmiştir. Söz konusu hükümler dikkate alınarak Bütçe kanununa ilişkin iptal isteminin yürürlük tarihi içindeki makulEsas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 3 bir sürede görüşülüp karara bağlanarak Resmi Gazetede yayınlanması parlamentonun bütçe hakkının korunması açısından da gerekli bulunmaktadır.1 Bu itibarla bu iptal dava dilekçesinin Anayasanın 2., 11., 36, 148., 150. ve 161. maddeleri uyarınca karara bağlanmasını talep ediyoruz. B) Türkiyenin Mali Sistemi 1050 Sayılı Kanunla Kurulan Mali Sistem Osmanlı Batılılaşması, imparatorluğun ekonomik, mali, siyasi ve askeri çöküşü kaynaklı bir zorunluluktan doğmuş ve çöküşe dayalı toprak kaybından kurtuluşun reçetesi olarak görülmüştür. Pragmatik yanı ağır basan Osmanlı Batılılaşması Kıta Avrupası Hukuk Sisteminin özgün örneğini oluşturan Fransayı örnek almış; Napolyonun merkeziyetçi idari ve mali sistemi Osmanlı İmparatorluğuna uyarlanmıştır. İkinci Meşrutiyet (1908)ten sonra çıkarılan iki geçici kanunla İmparatorluğun merkeziyetçi idari ve mali sistemi, Cumhuriyete taşınacak şekilde kurulmuştur. Bunlardan ilki, 1878 tarihli Fransız Genel Muhasebe Kararnamesinin çevirisinden oluşan ve 1910 yılında çıkarılan Muhasebe i Umumiye Kanunu Muvakkatdır. Bu Geçici Kanunu, Cumhuriyet küçük eklemeler yaparak 1927 yılında 1050 sayılı Muhasebe i Umumiye Kanunu adıyla tekrar yasalaştırmıştır. Osmanlının Fransa modelini esas alarak hazırladığı ve tüm illerde uygulanması öngörülen İdare i Umumiye i Vilayet Kanunu 6 Eylül 1864de yasalaşmıştı. İkinci Meşrutiyetten sonra ise 1876 Anayasasında yer alan ilkeler esas alınarak İdare i Umumiye  i Vilayet ve İdare i Hususiye i Vilayet ismiyle iki kanun tasarısı hazırlanarak 1912 yılında Mebusan Meclisine sevk edilmiştir. Tasarıların Mecliste görüşülmesi sırasında Balkan Savaşının çıkması üzerine Meclis tatil edildiğinden tasarılar yasalaşamamıştır. Hükümet ise, bazı değişiklikler yaparak iki tasarıyı birleştirmiş ve İdare i Umumiye i Vilayet Kanunu Muvakkatı adıyla 13 Mart 1913 tarihinde yürürlüğe koymuştur. Vilayet Genel İdaresi Geçici Kanunu (İdare i Umumiye i Vilayet Kanunu Muvakkatı), iki kısımdan oluşmuştu: Birinci kısımda (1 74. maddeler) illerin genel idaresi; ikinci kısımda (75. maddeden sonrası) ise illerin özel idaresi. İllerin genel idaresinin düzenlendiği birinci kısmını Cumhuriyet, 18.04.1929 tarihli ve 1426 sayılı Vilayet İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırmış; il özel idaresinin düzenlendiği ikinci kısım ise 22.02.2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 71. maddesi ile yürürlükten kaldırılana kadar uygulamada kalmıştır. 1050 sayılı Kanun ile mali sistemin merkezine Maliye Bakanlığı oturtulmuş ve esas aldığı mali merkeziyetçiliğe, idari merkeziyetçiliği tamamlayan bir işlev yüklenmiştir. Devlet adına yüklenim altına girilen sözleşme tasarısı ve taahhütlerin vizesi Maliye Bakanlığının yetkisindedir. Giderlerin mali mevzuata uygunluğu konusunda saymanlara tanınan yasal yetki çerçevesinde Maliye Bakanlığına kamu idareleri üzerinde mali kontrol yetkisi verilmiştir. Bu bağlamda merkezin taşra teşkilatı üzerindeki idari temsilcisi vali ve 1 6682 sayılı 2016 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun bazı maddelerinin iptali ile ilgili olarak CHP tarafından yapılan 12.05.2016 tarihli başvuru ile 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun bazı iptali ile ilgili olarak CHP tarafından yapılan 20.02.2017 tarihli başvuru halen Anayasa Mahkemesi tarafından esastan görüşülme aşamasında bulunmaktadır.Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 4 kaymakamlar; mali temsilcisi ise saymanlardır (1050 sayılı Kanunun yasalaştığı dönemde ve uzun bir süre saymanlar illerde defterdar, ilçelerde malmüdürleriydi) ve bunların merkezin taşra teşkilatı üzerinde idari ve mali kontrol işlevleri vardır. Maliye Bakanlığı, bütçenin hazırlanması ve uygulanması ile ödeneklerin dağıtımı, yeni ödenek tertibi açılması, kurum içi ve kurumlar arası aktarma ve serbest bırakılmasında tek belirleyicidir. 1050 sayılı Kanunun 36. maddesinde, tertibi bütçede bulunup yetersizliğinden dolayı ilave olarak alınan ödenek ek ödenek, bütçenin hazırlanması ve kabulü sırasında öngörülmeyen yeni bir hizmet için alınan ödenek ise olağanüstü ödenek olarak tanımlanıp, ek ve olağanüstü ödeneğin mali yıl içinde alınabileceği kurallaştırılırken; 38. maddesinde, düşünülmeyen giderler bölümüne bütçenin hazırlanması sırasında öngörülemeyen ve bütçelerde tertipleri bulunmayan hizmetlerin karşılığı ödeneğin konulacağı belirtilmiş; 59. maddesinde ise, Maliye Bakanlığı bütçesinde düşünülmeyen giderler tertibinde yer alan ödenekten, bütçenin hazırlanması sırasında öngörülmeyen ve bütçede tertipleri bulunmayan olağanüstü hizmet ve giderleri karşılamak amacıyla kamu idareleri bütçelerinde gerekli tertipleri açarak ödenek aktarmaya ve bu tertiplerden yapılacak ödemelerin esaslarını belirlemeye Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır. Bu geniş yetkilere ek olarak, Kanunun 37. maddesinde, Bütçe kanunlarında belirtilecek hizmet ve amaçlar için genel ve katma bütçelere gerektiğinde aktarma yapılmak üzere Maliye ve Gümrük Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerinde yedek ödenek bulundurulabilir. denilerek yedek ödeneğe herhangi bir kapsam ve miktar sınırlaması getirilmemiştir. Ayrıca, Kanunun Ödenek İşlemlerinde Yetkiler başlıklı 56. maddesinin birinci fıkrasında, Bütçeler ve bölümler arasında ödenek aktarması yasa ile olur. cümlesiyle ana kural ortaya konulduktan sonra devamında, Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere bu tür aktarmaları yapmaya ve yeni tertipler açmaya, bütçe kanunlarıyla Maliye ve Gümrük Bakanı yetkili kılınabilir. denilerek, yasa ile yapılması gereken bütçeler ve bölümler arası ödenek aktarma yetkisinin bütçe kanunlarıyla Maliye Bakanına verilmesinin önü açılmış; maddenin ikinci fıkrasında ise, kamu idaresi bütçeleri içindeki bölüm içi aktarmalar Maliye Bakanının iznine bağlanmıştır. Tüm bu yetkilere rağmen, Ödenek Aktarmalarında Yasaklar başlıklı 57. maddesinde, Maaş ve ücret tertiplerinden (diğer) gider tertiplerine ve aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek nakledilemeyeceği gibi, yedek ödenekten aktarılan tertiplerden de aktarma yapılamaz. denilerek klasik bütçe ilkelerinden oluşturulan mali sentez, yasa kuralı haline getirilmiştir. 5018 Sayılı Kanunla Kurulan Mali Sistem 1050 sayılı Muhasebe i Umumiye Kanunu, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yürürlükten kaldırılmış ve 5018 sayılı Kanununun bütün maddeleriyle yürürlüğe girdiği 1.1.2006 tarihinden itibaren yeni bir mali sisteme geçilmiştir. 1050 sayılı Kanunun amacı, idari merkeziyetçiliği mali merkeziyetçilikle tamamlamak ve kamu maliyesinde mevzuata uygunluğu (mevzuata uygunluk üzerinden de verimliliği) sağlamak iken; 5018 sayılı Kanunun amacı, katılımcılığı esas alan; hukuka uygun, verimli, etkili ve tutumlu çalışan; mali saydamlık ile yönetsel ve siyasal hesap verebilirliğe dayanan;Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 5 ancak denetim bakımından istenmese bile bazı handikapları da barındıran, fakat saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması için yetkileri kamu idarelerine devreden ve T.B.M.M.nin bütçe hakkına güvence oluşturan bir kamu mali yönetimi kurmaktır. 5018 sayılı Kanunun temelinde, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme yatmaktadır. Bu amaçla bütçenin hazırlanması, uygulaması ve uygulama sonuçlarının raporlanmasında Maliye Bakanlığının tekeline (ödeneklerin serbest bırakılması hariç) son verilerek görev ve yetkilerle sorumluluklar kamu idarelerine bırakılmaktadır. Kamu idarelerinin bütçeleri, kalkınma planı – stratejik plan   orta vadeli program ve orta vadeli mali plan – performans programı (ve performans programında yer alan performans hedefi/göstergesi)   bütçe gibi birbirine bağlı ve birbirini tamamlayan ve yukarıdan aşağıya hiyerarşik bir yapı oluşturan bütünsel bir süreç olarak tasarlanmıştır. Buna göre, kamu idareleri, kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve belirledikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin olarak temel görev ve görüşleri ile stratejik amaç ve ölçülebilir hedeflerini saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla uzun süreli stratejik plan (md. 9/1) ile stratejik plana göre yürütecekleri faaliyet ve projeleri ve bunların kaynak ihtiyacı ile performans hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programı hazırlamak (md. 9/4) ve kamu hizmetlerini istenilen düzeyde ve kalitede sunabilmek için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar (md. 9/2). Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre hazırlanacak, uygulanacak ve kontrol edilecek (md. 13/1 c); kamu idareleri gelir ve gider tekliflerini hazırlarken; orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esasları, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile stratejik planı çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanlarını, stratejik planı ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışını ve performans hedeflerini dikkate alacaklardır (md. 17). İdarelerce her yılın sonunda hazırlanacak idare faaliyet raporları ise, kullanılan kaynaklar, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri, stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetler ile performans bilgilerini içerir şekilde hazırlanacak (md. 41/4); Sayıştay söz konusu raporları değerlendirerek değerlendirme sonuçları ile birlikte TBMMye sunacak, TBMM ise bu raporlar ve değerlendirmeler ile Sayıştayın düzenlilik ve performans denetimleri sonucunda ulaştığı denetim bulguları temelinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşecektir (md. 41/3). Başka bir anlatımla kamu idareleri, kalkınma planı, kalkınma planına dayalı hazırlanan programlar ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin temel görev (misyon) ve temel görüşleri (vizyon) ile stratejik amaç ve hedeflerini belirledikleri birer stratejik plan hazırlayacaktır. Stratejik planda, stratejik amaçları, temel stratejileri, ölçülebilir hedefleri ve performanslarını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için önceden belirlenmiş performans göstergeleri yer alacaktır. Kamu idareleri stratejik planları ile orta vadeli program ve orta vadeli mali plana göre her yıl yıllık performans programı hazırlayacaklar ve performans programlarında yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacına ve performans hedef ve göstergelerine yer vereceklerdir. Her yıl bütçelerini yaparken ise, program ve proje bazında kaynak tahsislerini stratejik planlarına ve performans programında yer alan yıllık amaç,Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 6 hedef ve performans göstergelerine dayandıracaklardır. Nihayetinde ise, bütçe ve faaliyet sonuçlarını T.B.M.M.ye raporlayacaklar; Sayıştay ise kamu idarelerinin raporladıkları mali tablolar ile faaliyet raporlarını inceleyip, denetleyip, değerlendirerek ve bunlara düzenlilik ve performans denetimi bulgularını ekleyerek TBMMye kamu idarelerinin mali tabloları ile faaliyet raporları hakkında görüş bildirecektir. Böylece, yasama organının bütçe hakkının gereği olarak yürütmeyi sadece ödenek miktarları ile faaliyetlerin mevzuata uygunluğu açısından değil, ayrıca ölçülebilir somut hizmet göstergeleri temelinde denetlemesi de sağlanmış olacaktır. Verimli, etkili, ekonomik ve mevzuata uygun çalışan bir kamu mali yönetiminin kurulması ile kamu idarelerinde hesap verebilirliğin sağlanması, kamu idarelerinin bütçe ödenek tahsislerinin stratejik plan ve performans programlarına dayandırılması, faaliyet ve projelere tahsis edilen ödeneklerin performans göstergelerine bağlanması, stratejik plan ile performans programında yer almayan ve performans göstergesine bağlanmayan alanlara harcama yapılmamasını gerektirmesi nedenleriyle, 1050 sayılı Kanunun Maliye Bakanına/Bakanlığına verdiği yetkilere 5018 sayılı Kanunla son verilmiştir. Kanunun 23. maddesinde, bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için Maliye Bakanlığı bütçesine konulacak Yedek Ödenek miktarı, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisi ile sınırlandırılmıştır. Diğer yandan 5. maddesinin (d) bendinde, kamu malî yönetiminin Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütüleceği kamu mali yönetiminin temel ilkeleri arasında sayılırken, diğer yandan 19. maddesinin son fıkrasında merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülemeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek şartıyla ek bütçe yapılacağı kurallaştırılarak TBMMnin bütçe hakkı güvence altına alınmıştır. C) İptali İstenen Düzenlemelerin Anlamı, Kapsamı ve Sonuçları 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendiyle; Bu Kanunla verilen ödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmek veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde 10unu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya, Maliye Bakanı yetkili kılınmaktadır. İptali istenilen 2018 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi ile ilgili değerlendirmelere yer verilmeden önce; söz konusu hüküm düzenlemesine örnek teşkil eden geçmiş yıllar (2012 2016 yılları) Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarında yer alan benzeri hükümlerin uygulama sonuçlarının mevcut bütçe sisteminde yarattığı sonuçların Sayıştayın Genel Uygunluk Bildirimlerindeki tespitler de kaynak gösterilmek suretiyle irdelenmesi gerekli bulunmaktadır. Maliye Bakanına Anayasa hükümlerine aykırı olarak 2018 yılı Merkezi Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendiyle verilen yetkiler, daha farklı kapsamda 2007 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunundan itibaren tevdi edilmiş bulunmaktadır. Örneğin; benzer yetkiler 2010 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Aktarma ve ekleme işlemleri başlıklı 10. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi, 2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Aktarma ve eklemeEsas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 7 işlemleri başlıklı 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bentleri, 2013, 2014, 20152 , 20163 ve 20174 yılları Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarının Aktarma, ekleme devir ve iptal işlemleri başlıklı 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bentlerinde de verilmiştir. Bu nedenle daha önceki yıllardan farklı gözüken ancak içerik olarak benzeri hükümleri içeren bu maddenin geçmişte geçirdiği aşamaların bilinmesinde yarar bulunmaktadır. Örneğin; 2013, 2014, 2015 ve 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi şöyledir: Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinin Personel Giderleri ile Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri tertiplerinde yer alan ödenekleri, Maliye Bakanlığı bütçesinin Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği ile gerektiğinde ‘Yedek Ödenek tertibine; diğer ekonomik kodlara ilişkin tertiplerde yer alan ödenekleri ise 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinde yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın kurum bütçeleri arasında aktarmaya veya Maliye Bakanlığı bütçesinin ‘Yedek Ödenek tertibine aktarmaya, () Maliye Bakanı yetkilidir. 6761 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 1nci maddesi ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21 inci maddesinde yapılan değişiklik sonrası yeniden düzenlenen 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi ise 2018 yılı Merkezi Bütçe Kanununun 6. Maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi hükmüyle aynıdır.5 2 2015 yılı Merkezi Bütçe Kanununun 6/1 a maddesi CHPnin başvurusu üzerine Anayasa Mahkemesi tarafından 26.05.2016 tarih ve E.2015/7,K.2016/47 sayılı kararı ile Anayasanın 87 ve 161. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Bu durum üzerine söz konusu AYM kararı gerekçe gösterilerek 6761 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 1nci maddesi ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21 inci maddesinde değişiklik yapılmıştır 3 6682 sayılı 2016 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun bazı maddelerinin iptali ile ilgili olarak CHP tarafından yapılan 12.05.2016 tarihli başvuru halen Anayasa Mahkemesi tarafından esastan görüşülme aşamasında bulunmaktadır. 4 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun 6 1/a maddesi yukarıda bahsedilen AYM Kararı ve 6761 sayılı Kanunla 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 21 inci maddesinde yapılan değişiklik sonrası özde aynı olan fakat farklı bir içerikle yasalaştırılmıştır. 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Bütçe Kanununun bazı maddelerinin iptali ile ilgili olarak CHP tarafından yapılan 20.02.2017 tarihli başvuru da halen Anayasa Mahkemesi tarafından esastan görüşülme aşamasında bulunmaktadır. 5 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi; Bu Kanunla verilen ödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmek veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde 10unu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulanEsas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 8 Maliye Bakanının ilgili yıllar Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarının ilgili maddelerinde bulunan söz konusu yetkileri nasıl kullandığı ise Sayıştay Genel Uygunluk Bildirimlerinde yer almaktadır. Bu bağlamda, Sayıştayın 2012, 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildirimlerinde yer alan saptamalara aşağıda yer verilmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 09.09.2013 gün ve 5366 sayılı Kararı ile TBMMne sunulan 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde (s.9); 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı Bütçesinin, 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 Yedek Ödenekler tertibine 665.250.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Aktarma ve ekleme işlemleri başlıklı 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendiyle Maliye Bakanına verilen yetki çerçevesinde, diğer kamu idareleri bütçesinden 30.130.910.716,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 295.891.614,00 TL ödenek aktarılıp, 172.090.402,00 TL ödenek düşülmesi sonucu Yedek Ödenek toplamının (yaklaşık 45 kat artışla) 30.919.961.928,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 8.64üne karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı belirtilmektedir. 2012 yılı genel bütçe başlangıç ödeneğinin 344.512.858.921,00 TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı bütçe başlangıç ödeneğinin % 8.97sine karşılık gelmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 08.09.2014 gün ve 5377/1 sayılı Kararı ile TBMMne sunulan 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde (s.32); 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 949.178.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, diğer kamu idareleri bütçelerinden 34.637.550.832,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 325.520.156,00 TL ödenek aktarılması sonucu yedek ödenek toplamının yıl sonunda (yaklaşık 38 kat artışla) 35.912.248.988,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 8.77sine karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı belirtilmektedir. Genel bütçe başlangıç ödeneğinin 396.705.004.350,00 TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı, bütçe başlangıç ödeneğinin % 9.05ine karşılık gelmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 07.09.2015 gün ve 5392/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde yer alan açıklamalardan, 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 1.199.178.000,00 TL başlangıç ödeneği konulduğu, diğer kamu idareleri bütçelerinden 18.711.746.905,00 TL, Maliye Bakanlığı bütçesinden ise 5.449.480.310,00 TL ödenek aktarılması sonucu yedek ödenek toplamının yıl sonunda (yaklaşık 21 kat artışla) 25.360.405.215,00 TLye ulaştığı; genel bütçeli (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya, () Maliye Bakanı yetkilidir. hükmünü taşımaktadır.Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 9 idareler yıl sonu toplam ödeneğinin % 5.6sına karşılık gelen bu ödeneğin tamamının diğer kamu idarelerinin farklı bütçe tertiplerine aktarılıp yıl sonunda sıfırlandığı anlaşılmaktadır. Genel bütçe başlangıç ödeneğinin 428.396.493.000,00TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı, bütçe başlangıç ödeneğinin % 5.9una karşılık gelmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 01.09.2016 gün ve 5404/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde yer alan açıklamalardan, 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla, 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 1.547.000.000,00 Türk Liralık başlangıç ödeneği konulduğu, bu tertibe, Kurum dışı aktarmalarla 33.293.992.135,00 Türk Lirası, kurum içi aktarmalarla 408.769.419,00 Türk Lirası ödenek ilave edildiği, yıl sonunda (yaklaşık 22.7 kat artışla) yedek ödenek toplamının 35.249.761.554,00 Türk Lirasına ulaştığı 35.249.761.554,00 Türk Liralık ödeneğin tamamının yedek ödenekten aktarmalarla düşüldüğü ve bu tertipteki genel ödenek toplamının sıfırlanmış olduğu, tespit olunmuştur. Genel bütçe başlangıç ödeneğinin 464.163.399.000,00TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı, bütçe başlangıç ödeneğinin % 7.59una karşılık gelmektedir. Sayıştay Genel Kurulunun 07.09.2017 gün ve 5413/1 sayılı Kararı ile TBMMye sunulan 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Uygunluk Bildiriminde yer alan açıklamalardan, 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla, 12.01.31.00 01.1.2.00 1 09.6 yedek ödenekler tertibine 2.064.576.000,00 Türk Liralık başlangıç ödeneği konulduğu, bu tertibe, Kurum dışı aktarmalarla 33.138.509.776,00 Türk Lirası, kurum içi aktarmalarla 277.629.177,00 Türk Lirası ödenek ilave edildiği, yıl sonunda (yaklaşık 16.18 kat artışla) yedek ödenek toplamının 35.480.714.953,00 Türk Lirasına ulaştığı 35.480.714.953,00 Türk Liralık ödeneğin tamamının yedek ödenekten aktarmalarla düşüldüğü ve bu tertipteki genel ödenek toplamının sıfırlanmış olduğu, tespit olunmuştur. Genel bütçe başlangıç ödeneğinin 560.782.309.000,00TL olduğu göz önüne alındığında, yılsonu Yedek Ödenek tutarı, bütçe başlangıç ödeneğinin % 6.32sine karşılık gelmektedir. Tablo:1 Yedek Ödenek Tutarının Yıl içerisindeki gelişimini gösterir tablo Yıllar Maliye Bakanlığı Bütçesinde Bulunan 12.01.31.00.01.1.2.00 1  09.6 Tertibindeki Yedek Ödeneğin Başlangıç Ödeneği Yedek Ödeneğin Aktarmalar Sonrası Ulaştığı Yılsonu Ödeneği Yedek Ödenek Tutarının Genel Bütçeli İdarelerin Başlangıç Ödeneğine Oranı 2012 665. 250.000 TL 30. 919.961.928 TL 8,67 2013 949. 178.000 TL 35. 912.248.988 TL 9,05 2014 1.199.178.000 TL 25. 360.405.215 TL 5,90 2015 1.547.000.000 TL 35. 259.761.554 TL 7,59Esas Sayısı : 2018/27 Karar Sayısı : 2020/49 10 2016 2.064.576.000 TL 35. 480.714.953 TL 6. 32 5018 sayılı Kanuna göre stratejik plana dayanmadan ve performans göstergesine bağlanmadan harcanabilecek yedek ödenek, genel bütçe başlangıç ödeneğinin %2si ile sınırlı ve bunu aşan harcamalar için ek bütçe yapılacak iken, 2012 yılında yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 45 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %8,97si oranında, 2013 yılında ise yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 38 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %9.05i oranında, 2014 yılında ise yasal yedek ödenek miktarının yaklaşık 21 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %5.9u oranında, 2015 yılında yasal yedek ödenek tutarının yaklaşık 22.7 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %7.59u oranında, 2016 yılında yasal yedek ödenek tutarının yaklaşık 16.18 katı tutarında ve başlangıç ödeneğinin %6.32si oranında ödenek stratejik plana dayanmadan ve performans göstergesine bağlanmadan harcanmış bulunmaktadır Bu durum, 2012, 2013, 2014, 2015 ve 2016 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarıyla Maliye Bakanına verilen, Anayasa ve 5018 sayılı Kanuna aykırı yetkilerin birinci sonucudur. Bu durumun ikinci sonucu ise 2012, 2013, 2014, 2015 ve 2016 yılları Genel Uygunluk Bildirimlerindeki ödenek üstü harcama tabloları incelendiğinde karşımıza çıkmaktadır. Genel Uygunluk Bildirimlerindeki verilerden; kamu idarelerinin personel giderleri ile sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri tertiplerinde yer alan ödeneklerin, 5018 sayılı Kanunun Ödenek 