Esas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 1 "... I  İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ Milletvekillerinin 23.6.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir '' 1) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci Cümlesi ile İkinci Fıkrasındaki 'Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla' İbaresinin Anayasaya Aykırılığı 05.05.2005 tarih ve 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 'Taşra Teşkilatı' başlığını taşıyan 23 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde 'Vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişiklikler Bakanlar Kurulunca belirlenir' denilmiştir. Bu hüküm ile; vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişikliklerin belirlenmesi Bakanlar Kuruluna bırakılmıştır. Anayasanın 'İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği' başlıklı 123 üncü maddesinin birinci fıkrasında, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olan idarenin, yasayla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Anayasanın belli konuların yasa ile düzenlemesini zorunlu kılması, bu hususların idari işlemlerle düzenlenemeyeceğini gösterir. Kanunda bir hususun 'Bakanlar Kurulunca' düzenleneceğinin belirtilmesi, o hususun kanunla düzenlenmiş olduğu anlamına gelmez. İptali istenen düzenleme kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme yetkisini Bakanlar Kuruluna verdiği için Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır. Anayasanın 8 inci maddesinde de; Yürütme yetkisi ve görevi'nin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceğinden söz edilmektedir. Buna göre, yürütme organının Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi bulunmamakta, bir başka deyişle yürütmeye türevsel bağlı bir düzenleme yetkisi verilmektedir. Asli düzenleme yetkisi Anayasanın 7 nci maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Bu nedenle; Anayasanın yasa ile düzenlenmesini öngördüğü bir konu hakkındaki düzenlemenin bizzat yasa tarafından yapılması zorunlu olup, yetkinin yürütmeye bırakılması, Anayasanın 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olarak asli düzenleme yetkisinin yürütmeye devredilmesi anlamına gelmektedir. Anayasanın 6 ncı maddesinde yer alan hiçbir kimsenin veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı ilkesi karşısında, devredilen bu yetkinin Anayasanın 6 ncı maddesi ile de bağdaşamayacağını söylemek gerekir. Yine böyle bir anlayışın 'Başlangıç' ta belirtilen 'Kuvvetler ayrımının Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip; belli Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak AnayasaEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 2 ve kanunlarda bulunduğu' ilkesine ve 11 inci maddedeki Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesine de ters düşeceği açıktır. 5345 Sayılı Kanunun bu maddesinin ikinci fıkrasında, vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubelerin kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi konusunda 'Bakana' yetki verilmesi de, yukarıda belirtilen nedenlerle Anayasaya aykırı düşmektedir. Çünkü burada da ilkeleri yasa ile belirlenmeden yürütmeye esas ve usulleri gösterme konusunda asli düzenleme yetkisi tanınmıştır. İptali istenen kurallar, 'Kuvvetler ayrımının Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu' ilkesine aykırı olduğu için Anayasanın 'Başlangıç' kısmına; yürütmenin kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine, vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişiklikleri Bakanlar Kurulu kararıyla düzenlediği için Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır. Anayasaya aykırı bir hükmün Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen 'hukuk devleti' ilkesiyle bağdaşmayacağı da açıktır. Açıklanan nedenlerle, 05.05.2005 tarih ve 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci cümlesi ile ikinci fıkrasındaki 'Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla' ibaresi Anayasanın 'Başlangıç' kısmına, 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir. 2) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 24 üncü Maddesinin Birinci ve İkinci Fıkralarının Anayasaya Aykırılığı 5345 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinin iptali istenen birinci ve ikinci fıkraları ile vergi dairesi başkanlığının amacı, görev ve yetkisi; 'yetki alanı' ile bağlantılı olarak açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiştir. İdarenin yetki alanının, yasa ile idareye verilen yetkinin kullanılabileceği bir alan olduğu açıktır. Diğer taraftan görevli olmak o görevin ifası zımnında yetkili olmayı da gerektirir. O halde 'yetki' ve 'görev' kavramları, birbirinden ayrılamayan kavramlardır. Bu nedenle yetki alanının çerçevesinin yasa ile çizilmesi zorunludur. Çünkü Anayasanın 123 üncü maddesi, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu ve yasa ile düzenleneceğini ifade etmektedir. Yasa ile düzenlenmesi gereken bir hususta esas ve ilkeleri yasa ile gösterilmeden yani asli düzenleme yetkisinin yürütmeye bırakılması, Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır. Söz konusu fıkralarda yapılan düzenleme, hukuk devleti ilkesiyle de bağdaşmamaktadır.Esas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 3 Anayasanın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devletinin unsurlarından biri de, vatandaşlarına hukuk güvenliği sağlamasıdır. Hukuk güvenliği, kurallarda 'belirlilik ve öngörülebilirlik' gerektirir. İptali istenen düzenlemeler, öncelikle 'belirlilik ve öngörülebilirlilik' sağlamadığı için Anayasanın 2 nci maddesine aykırı düşmektedir. Diğer taraftan, bu Yasada yetki alanı ile kuruluş yerleri arasında açık bir bağlantı da sağlanmamıştır ve bu hususun belirlenmesine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğunun kabulüne olanak bulunmamaktadır. Kaldı ki, böyle bir kabul, asli düzenleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna bırakılması anlamına geleceği için, yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 7 nci, 8 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı düşeceği gibi; yetki alanın birden çok ili kapsaması halinde, ayrıca 126 ncı maddenin son fıkrası hükmü ile de bağdaşmaz. Çünkü, bir vergi dairesi başkanlığının yetki alanına birden çok ilin girmesi demek, o illerle ilgili olarak vergi dairesi başkanlığının yetkili ve görevli olduğunun kabul edilmesi anlamını taşıyacaktır. Böyle bir düzenleme ise, Anayasanın 126 ncı maddesi uyarınca ancak kanunla yapılabilir. Çünkü Anayasanın 126 ncı maddesinin üçüncü fıkrasında 'Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.' denilmektedir. Diğer taraftan, bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf. 225). Açıklanan nedenle, 5345 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinin birinci ve ikinci fıkraları Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir. 3) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 25 inci Maddesinin Birinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı 5345 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrasında da, Vergi Dairesi Başkanı'nın yetki, görev ve sorumlulukları 'yetki alanı' ile bağlantılı olarak açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiş olduğundan bu fıkra hükmü de; yukarıda (2) numaralı başlık altında belirtilen nedenlerleAnayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir. 4) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 28 inci Maddesinin Birinci Fıkrasındaki 'Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın önerisi üzerine Bakan tarafından' İbaresinin Anayasaya Aykırılığı 5345 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin birinci fıkrasında yapılan bu düzenleme ile, Gelir İdaresi başkan yardımcıları, daire başkanları ve vergi dairesi başkanlarının, Gelir İdaresi Başkanı'nın önerisi üzerine Maliye Bakanı'nca atanmasına olanak sağlanmaktadır. 5345 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c), (d) ve (e) bendi hükümleriyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ekli (I) ve (II) sayılı Ek Gösterge Cetvelleri ile (IV) sayılı Makam Tazminatı Cetvellerinde yapılan değişiklikler ile; Gelir İdaresi başkan yardımcıları ile daire başkanlarına ve vergi dairesi başkanlarına, Başbakanlık veEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 4 bakanlıklar genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde ek gösterge verilmiş ve bu düzeyde makam tazminatı almaları öngörülmüştür. Bütün bu düzenlemeler; Gelir İdaresi başkan yardımcılarına, daire başkanlarına ve vergi dairesi başkanlarına, hiyerarşide genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde yer verildiğini göstermektedir. Çağdaş özgürlükçü demokrasilerde yürütme organı, yapısı bakımından monist ve dualist yürütme olarak ikiye ayrılmaktadır. Monist yürütmede tüm yürütme yetkisi bir tek organa verilmiştir. Buna karşılık dualist yürütmede yürütme yetkisi, bir kişi (Devlet Başkanı) ile bir kurul (Bakanlar Kurulu) arasında paylaşılmıştır. Parlamenter rejimi benimseyen Anayasamızın 8 inci maddesinde yer alan 'yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir' kuralı yürütme organının düalist yapısını açıkça ortaya koymaktadır (Özbudun E, Türk Anayasa Hukuku 1995, s.280). Anayasa Mahkemesinin 27.04.2003 tarih ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında, 'Anayasanın 104 üncü maddesinde 'kararnameleri imzalamak' Cumhurbaşkanı'nın yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. 1982 Anayasasında Cumhurbaşkanı'na 'güçlü' ve 'etkili' bir konum verilmiştir. Anayasanın 104 üncü maddesinde Anayasanın uygulanmasını gözetmesi de öngörülmüştür. Maddenin birinci fıkrasında şöyle denilmektedir: 'Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir.' Cumhurbaşkanı'nı böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında, kimi atamalarda Cumhurbaşkanı'nın imzasına gerek görmemek, Anayasanın 8 inci maddesine aykırılık oluşturur.' denilmiştir. Anayasanın 105 inci maddesinde Cumhurbaşkanının sorumluluğu, tarafsızlığı ve karşı imza ilkesi düzenlenmiştir. Anayasanın Devlet Denetleme Kurulu'na ilişkin 108 inci maddesi ile Cumhurbaşkanı'na; idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli bir biçimde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla her türlü inceleme, araştırma ve denetleme yaptırma yetkisi verilmiştir. Cumhurbaşkanına bu yetkiler, iktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi zedelemesini engellemek için verilmiştir. Cumhurbaşkanının denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde özel birEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 5 önem kazanmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korumasız kalmaktadır. Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla tamamlanır. Anayasamızın 105 inci maddesi de bu anlayışı yansıtmakta ve yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı'nın atama kararnamelerini, güvence niteliğinde 'karşı ' imza' kuramı uyarınca imzalaması gerektiğini kabul etmektedir. Bu durum, Cumhurbaşkanının aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu; kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir. Anayasamızın benimsediği parlamenter hükümet sisteminde Cumhurbaşkanı'nın yürütmenin başı olarak karşı ' imza kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104 üncü madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir. Anayasamızda Cumhurbaşkanına kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi Sayın Cumhurbaşkanı'nın 5333 sayılı Kanunun 28 inci maddesi ile ilgili Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne geri gönderme gerekçesinde de açıkladığı gibi, üç önemli amaca yöneliktir. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı'nın yansızlığı nedeniyle, kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasının ve siyasal emellere hizmet etmemesinin sağlanması; ikincisi, Cumhurbaşkanına, yürütme alanında Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de, Cumhurbaşkanının Devletin ve yürütmenin başı olarak Devlet organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır Belirtilen Anayasal kurallar karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı'nca da imzalanması Anayasal bir zorunluluktur. Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler. Kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu yararı bulunduğunu göstermektedir. Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu hizmetlerinin değişmez ögesi olan kamu görevlilerine sağlanacak 'görev güvencesi' ile gerçekleştirilebilecektir. Cumhurbaşkanının, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikliEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 6 atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden vazgeçilemeyecek ve olmazsa olmaz bir koşuldur. Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan Cumhurbaşkanı, yansız niteliği ile, siyasal nitelikli Hükümete karşı, kamu görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin Cumhurbaşkanınca imzalanması ile sağlanmaktadır. Nitekim, bu gerekçeler göz önünde tutularak, 23.04.2451 sayılı Kanunda, üst düzey kamu görevlileri sıralanarak, görevden alınmaları veya nakillerinin ortak kararname ile yapılması kurala bağlanmıştır. Anayasa Mahkemesi de, yukarıda değinilen 27.04.1993 tarihli ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında, Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek kamu görevlilerine ilişkin atama işlemlerinin, Anayasanın benimsediği parlamenter rejim gereği, ilgili Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanının onayına sunulmasını Anayasanın 8 inci, 104 üncü ve 105 inci maddeleri yönünden bir zorunluluk olarak görmüştür. Ayrıca söz konusu iptali istenen ibare ile, başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörlerinin Başkanın önerisi üzerine Maliye Bakanınca atanacağı belirtildikten sonra, '23.04.1981 tarih ve 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan diğer personelin atamaları' nın Başkan tarafından yapılacağı vurgulanırken, fıkrada sayılanlar dışında 2451 sayılı Kanun kapsamında bulunanların bu yasada öngörülen yöntemle atanacağı kabul edilmektedir. Bu durum bir çelişkiye yol açmaktadır. Çünkü iptali istenen ibarede sayılan üst düzey göreve atanacaklar için Maliye Bakanının onayı yeterli görülürken, 2451 sayılı Kanun kapsamına giren örneğin I. Hukuk Müşaviri ancak ortak kararname ile atanabilecektir. Bunun ise, hiyerarşik ilişkiler açısından, kamu yararına sonuç doğurmayacak, kamu hizmetinin nitelikleriyle bağdaşmayan, adalet anlayışına aykırı ve makul olmayan bir durum niteliği taşıyacağı tartışmasızdır. Böyle bir durum, Anayasanın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi ile bağdaştırılamaz. Çünkü bir hukuk devletinde tüm kamu işlemlerinin nihai amacı kamu yararıdır. Bir hukuk devleti, adil ve makul olmak durumundadır. Kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmayan, adil ve makul olmayan bir düzenlemenin, kamu yararına olduğu ve hukuk devleti ilkesi ile bağdaştığı söylenemez. Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenlemenin Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerindeki hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır. Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun 28 inci Maddesinin Birinci Fıkrasındaki 'Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın önerisi üzerine Bakan tarafından' ibaresi Anayasanın 2 nci, 8 inci, 11 inci, 104 üncü ve 105 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir. 5) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 29 uncu Maddesinin Birinci, İkinci, Üçüncü ve Dördüncü Fıkralarının Son Cümlelerinin Anayasaya Aykırılığı 5345 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde, gelirler kontrolörlerinin; ikinci fıkrasının son cümlesinde, vergi denetmenlerinin; üçüncü fıkrasının son cümlesinde Devlet gelir uzmanlarının, vergi istihbarat uzmanlarının ve gelir uzmanlarının, mesleğe alınmaları ve yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikleEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 7 düzenlenmesi öngörülmüş, dördüncü fıkrasının son cümlesinde de; vergi dairesi başkanlıkları emrinde çalıştırılacak Hazine avukatlarının çalışma usul ve esaslarının, Başkanlık ile Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü tarafından müştereken belirlenmesi hükme bağlanmıştır. Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında, 'Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve başka özlük işleri kanunla düzenlenir' denilmiştir. Anayasanın 128 inci maddesindeki 'nitelikler' sözcüğü, yalnız 'göreve alınmada aranan nitelikler' değildir. Bu nitelikler mesleğin sonuna kadar yani bütün mesleki yaşam boyunca taşınması, korunması, geliştirilmesi zorunlu koşulları da anlattığından, yalnız mesleğe kabul için gerekli niteliklerin değil, bütün mesleki yaşam boyunca taşınması ve korunması ve geliştirilmesi gereken niteliklerin de, yasa ile düzenlenmesi gerekir. Bu hükümde belirtilen hususların yasa ile düzenlenmesi memurlar ve diğer kamu görevlileri için bir güvencedir. Mesleğe alınmaya ve yeterlik sınavlarına ilişkin olarak yapılacak düzenlemelerin; söz konusu memuriyetlere atanma konusundaki düzenlemeler olduğu ve Anayasanın 128 inci maddesinde yasa ile düzenlenmesi zorunlu görülen hususlardan bulunduğu açık olup bu konudaki düzenlemelerin, yürütmenin çıkaracağı bir yönetmeliğe bırakılması; bizzat Anayasa tarafından öngörülen güvencenin ortadan kaldırılması sonucunu doğuran ve Anayasanın 128 inci maddesine aykırı düşen bir durumdur. Sözü geçen hususlarda esasları ve ilkeleri yasada gösterilmeden yürütmeye ' idareye bırakılan bu düzenleme yetkisinin asli bir düzenleme yetkisi taşıdığı açıktır. Yürütme ve idarenin Anayasada belirtilen ayrık durumlar dışında düzenleme yetkisi aslî değil, ikincildir; yani, yasayla çizilmiş bir alandadır. Önce, yasama, bir alanı temel ilkeleriyle belirler, düzenler; ondan sonra da, yürütme, bu çerçevesi çizilmiş alanda düzenleyici birtakım işlemler yapabilir. Anayasanın 7 nci maddesine göre yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindir ve bu yetki devredilemez. Anayasanın 128 inci maddesi uyarınca, memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev ve yetkileri ile hakları ve yükümlülüklerinin de yasa ile düzenlenmesi zorunlu olduğundan, belirtilen bu hususları kapsaması kuşkusuz olan 'çalışma usul ve esaslarının' düzenlenmesini yönetmeliğe bırakan düzenlenme de; Anayasanın 128 inci maddesine aykırı düşen, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine, yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine, böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine aykırı olan bir düzenlemedir. Diğer taraftan, Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenleme Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerinde ifade edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle de bağdaşmaz. Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının son cümleleri Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir. 6) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 30 uncu Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesi ile Bu Maddenin İkinci ve Son Fıkralarının Anayasaya AykırılığıEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 8 Anayasanın 128 inci maddesinde, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi, memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin, aylık, ödenek ve diğer özlük işlerinin yasayla düzenlenmesi kurala bağlanmıştır. 5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesindeki mükellef memnuniyeti, vergi gelirlerindeki tahakkuk ve tahsilat artış oranı, vergi toplama maliyeti, uyum oranı ve benzeri genel performans ölçütlerinin Başkanlık personelinin başarı göstergesi niteliğini taşıdığı ve dolayısıyla bu personelin hak ve yükümlülükleri kapsamına girdiği açıktır. Bu nedenle, genel performans ölçütlerinin ilkelerinin Anayasanın 128 inci maddesine göre kanunla belirlenmesi gerekir. Kuvvetler ayrılığının benimsendiği Anayasada, yasama, yürütme ve yargı organlarının görev ve yetki alanları ayrılarak düzenleme yapıldığından, Anayasa ile öngörülen ayrık durumlar dışında bunlar arasında yetki devri olanaklı değildir. Bu husus, Anayasanın 7 nci maddesinde açıkça ifade edilerek 'Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez' denilmektedir. Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi uyarınca, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi verilemez. Kaldı ki Anayasanın 8 inci maddesi yürütme yetki ve görevinin Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kullanılıp yerine getirileceğini, Anayasanın 123 üncü maddesi de idarenin yetki ve görevlerinin kanunla gösterileceğini ifade etmektedir. Bu hükümlerden idarenin ve yürütmenin Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi olmadığını göstermektedir. Bunun anlamı, yürütmenin yasayla düzenlenmiş bir alanda ikincil düzeyde düzenleme yapabileceğidir. Yürütme organının yasayla yetkili kılınmış olması, yasayla düzenleme anlamına gelmeyeceğinden, yürütmeye devredilen yetkinin Anayasaya uygun olabilmesi için yasada, yürütmenin düzenleyeceği alanla ilgili temel esasların belirlenmesi, sınırların çizilmesi gerekir. İptali istenen 30 uncu maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde Başkan'a asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için bu cümle Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine; idarenin kanuniliği ilkesine uymadığı için Anayasanın 123 üncü maddesine ve yasa ile düzenlenmesi gereken hususların belirlenmesi Başkan'a bırakıldığı için Anayasanın 128 inci maddesine aykırıdır. 5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin ikinci fıkrasında da, ilke ve esaslar gösterilmeden özel performans ölçütleri ve hedeflerini belirleme konusunda Başkan'a, bireysel performanslar için yine Başkan'a ve vergi dairesi başkanlarına asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Yine bu maddenin son fıkrasında, maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi yetkisi de, bu konuda asli bir düzenleme yapılmadan Bakan'a verilmiştir. Bu durumda, 30 uncu maddenin ikinci ve son fıkraları da, yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 123 üncü ve 128 inci maddelerine aykırı düşmektedir. Anayasanın çeşitli hükümlerine aykırı olan bir düzenleme Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti, 11 inci maddesindeki Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ile bağdaşamaz.Esas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 9 Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile bu maddenin ikinci ve son fıkraları Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci, 123 üncü ve 128 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir. 7) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Geçici 3 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (d) Bendindeki 'ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak' İbarelerin Anayasaya Aykırılığı 5345 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinde, Başkanlık karolarına bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren üç yıl içinde yapılacak atamalarda aranacak şartlar düzenlenmiştir. Bu hükme göre Başkanlığın müdür ve vergi dairesi müdürü kadrolarına atanabilmek için; Gelirler Genel Müdürlüğü şube müdürü kadrosunda bulunmak veya bu kadroda en az iki yıl süreyle görev yapmış olmak veya vergi dairesi müdürü, gelir müdürü veya takdir komisyonu başkanı kadrolarında bulunmak ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak şartı aranmaktadır. Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğinin (R.G. 29.05.2002, sa. 24769) '(C) Hizmet Grubu ve Atanma Şartları' başlığını taşıyan 31 inci maddesi şöyledir: 'Muhakemat Müdürü, Muhasebe Müdürü, Gelir Saymanlık Müdürü, Malmüdürü, Saymanlık Müdürü (Müdür unvanı olmayan saymanlar hariç), Gelir Müdürü, Vergi Dairesi Müdürü, Vergi Müdürü, Takdir Komisyonu Başkanı, Milli Emlak Müdürü, Emlak Müdürü, Mesleki Eğitim Kursu Müdürü, Maliye Kursu Müdürü, Şube Müdürü, Personel Müdürü, Eğitim Merkezi Müdürü ve Ayniyat Saymanı (Bakanlık Merkezinde) unvanları (C) hizmet grubunda yer alır. Bu grupta yer alan kadrolara atanabilmek için ilgilinin; 1  Meslekle ilgili en az dört yıllık yüksek öğrenimi bitirmiş olanların en az 8 yıl, meslekle ilgili olmayan dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olanların en az 9 yıl, meslekle ilgili dört yıldan daha az süreli yüksek öğrenimi bitirenlerin en az 10 yıl hizmeti bulunması, 2  (D) hizmet grubunda yer alan görevlerde veya denetmen kadrolarında en az 2 yıl çalışmış olması, 3  Mesleğin gerektirdiği bilgi, tecrübe ve temsil kabiliyetine sahip olması, 4  Yapılacak görevde yükselme sınavında başarılı olması, gerekir.' Aynı Yönetmeliğin (D) Hizmet Grubu ve Atanma Şartları Başlıklı 32 nci maddesi de şu şekildedir: 'Bütçe Dairesi Başkan Yardımcısı ile (C) hizmet grubunda sayılanların yardımcıları, Uzman, APK Uzmanı, Eğitim Uzmanı, kadroları Bakanlığa ait Sayman (Döner Sermaye) ve Fon Saymanı unvanları (D) hizmet grubunda yer alır.'Esas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 10 Bu hükümlere göre, (D) hizmet grubunda yer alan yukarıda belirtilen görevlerde veya denetmen kadrolarında en az 2 yıl çalışmış olanlar, yapılacak görevde yükselme sınavında başarılı olmak koşuluyla (C) hizmet grubunda yer alan Vergi Dairesi Müdürü ile Vergi Müdürü olmak imkanına sahipken, iptali istenen düzenlemeyle sadece Devlet gelir uzmanına ve vergi denetmenine bu hak sınavsız tanınmaktadır. Mevcut düzenlemeye yani Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğine göre, vergi denetmenleri ve Devlet gelir uzmanları ile (D) hizmet grubunda yer alan görevlerde en az 2 yıl çalışmış olan diğer personel (örneğin saymanlık müdür yardımcıları) aynı hukuksal durumda bulunduklarından bunlara farklı kuralların uygulanması sonucunu doğuran bir düzenleme ise, Anayasanın 10 uncu maddesinde ifade edilen eşitlik ilkesine aykırı düşecektir. Diğer taraftan, Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğine göre, (D) hizmet grubunda yer alan görevlerde en az 2 yıl çalışmış olan vergi denetmenleri ve Devlet gelir uzmanları dışındaki diğer personel için de görevde yükselme sınavına girerek Vergi Dairesi Müdürü ile Vergi Müdürü olmak kazanılmış bir haktır. Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan hukuk devletinin temel unsurları arasında 'kazanılmış haklara saygı' yer almaktadır. Bu nedenle yapılacak tüm düzenlemelerin, memurların ve kamu görevlilerinin kazanılmış haklarını koruması gerekir. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte sonuçlara yol açan düzenlemeler, Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan 'Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.' hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul edilemez. Diğer taraftan, bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti, onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf. 225). Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun Geçici 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendindeki 'ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak' ibareleri Anayasanın 2 nci, 10 uncu ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ 1) 5345 sayılı 23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci cümlesi ile ikinci fıkrasındaki 'Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla' ibaresi Anayasanın 'Başlangıç' kısmına, 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine açıkça aykırı olup kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanılması sonucu sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararların doğabileceği açıktır. 2) 5345 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinin iptali istenen birinci ve ikinci fıkralarında, vergi dairesi başkanlığının amacı, görev ve yetkisi; 'yetki alanı' ile bağlantılı olarak açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiştir. Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olan ve Anayasal bir vatandaşlık ödevi olan vergi ödevinin yerine getirilmesinde 'öngörülebilirlik ve belirlilik' ilkeleri ile bağdaşmadığı içinEsas Sayısı : 2005/66 Karar Sayısı : 2009/102 11 vatandaşlarına hukuk güvenliği sağlamayan bir bir hükmün uygulanması halinde sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararların doğabileceği kuşkusuzdur. 3) 5435 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrasında da, Vergi Dairesi Başkanı'nın yetki, görev ve sorumlulukları 'yetki alanı' ile bağlantılı olarak açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiş olduğun Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olan bu fıkra hükmünün uygulanması halinde de, yukarıda (2) numaralı başlık altında belirtilen nedenlerle sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararların doğabileceği kuşkusuzdur. 4) 5345 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin birinci fıkrası ile yapılan ve Anayasanın 2 nci, 8 inci, 11 inci, 104 üncü ve 105 inci maddelerine aykırı düşen, Gelir İdaresi Başkanlığının üst düzey yöneticilerinin Gelir İdaresi Başkanı'nın önerisi üzerine Maliye Bakanı'nca atanmasını öngördüğü i