Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 1 ... 1) 7156 sayılı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6ncı maddesinin (1) numaralı fıkrasının ve aynı fıkradaki (01) ve (02) ibarelerinin Anayasaya aykırılığı: Bütçe hakkı, tarihî bakımdan Yasama organının elde ettiği ilk yetkidir. Halktan toplanan her kuruşun ne şekilde harcanacağı, içinde karşı güç olarak muhalefeti de barındıran ve açık tartışma usulü ile işleyen, bu açıdan da gün ışığında olan Meclislerde karara bağlanır. Yürütme örgütünü tek bir kimsenin temsil ettiği demokratik yönetim sisteminin prototipini oluşturan ABDde, ödeneklerin, Başkan tarafından, bütçede Meclis tarafından onaylanandan farklı kalemlere kaydırılabilmesi açıkça yasaklanmıştır. Bu yasak, Anayasanın suskunluğundan faydalanarak kendisine bu alanda yetki tanıyan Başkanın, ödeneklerde, Meclisin onayladığı bütçenin %4üne varan oranda değişiklik yapması üzerine düzenlenmiştir. Bütçe, teknik bir ekonomik belgeden ibaret değildir; fakat gelir dağılımından özlük haklarına, yoksullukla mücadeleden sürdürülebilir kalkınmaya dek siyasetin kendisidir. Bütçe hakkının Yasama organında olması; siyasetin, toplumu oluşturan her kesimin tartışması ve uzlaşması ile oluşması anlamına gelir. Yeni yönetim sistemi, eski yönetim sistemi zamanında kabul edilmiş ve parlamenter sistemlerden intibak edilmiş 5018 sayılı Yasanın yorumunda farklılaşmayı zorunlu kılar. Ödeneklerin, Meclis tarafından sınırları çizilmeden yahut çok geniş sınırlar içerisinde, Yürütmeyi temsil eden tek bir kimsenin takdiriyle %10a değin farklılaştırılabilmesi; yeni yönetim sisteminin, bütçenin ve siyasetin tek bir kimse tarafından belirlenmesine olanak tanıdığı anlamına gelerek, sistemi, hukuk devletine uygun yönetim sistemleri dışında bırakır. Kaldı ki, 5018 sayılı Yasa'nın intibak edildiği parlamenter sisteme sahip ülkeler dahi, bakanlar kuruluna böyle bir yetkinin tanınmış olması halinde, ödenek/siyaset değişiminin karanlıkta kalmaması fakat kamuoyuna taşınması amacıyla, değişiklikler konusunda bütçe komisyonlarının önceden bilgilendirilmesini zorunlu kılmışlardır. Bu doğrultuda, 5018 sayılı Kanunun () merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir maddesine dayanılarak Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda () genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin Yedek Ödenek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir şeklinde bir düzenleme yapılamaz. Çünkü bu genişlikte yetkilendirme, 5018 sayılı Kanunun öngördüğü şekilde bir belirleme ve belirlilik içermemektedir. İlgili dönemin yasama organı, 5018 sayılı Kanunun kendisine verdiği yasama yetkisini, hangi kamu idarelerinden hangilerine ve hangi oran sınırlarında aktarım yapılabileceğine ilişkin hiç bir belirleme ve sınırlama yapmadan, olduğu gibi Yürütmeye aktarmıştır. Oysa, Anayasamızın 7nci maddesine göre Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. Dava konusu hükümle yürütme organına geniş bir yetki alanı devredilerek TBMM tarafından kullanılması gereken bütçe hakkı geniş bir şekilde yürütme organına devredilmektedir. Anayasamızın 87nci maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak;  hükümlerine yer verilmiştir. Bütçe kanunları dışında kanun teklifinde bulunmak yetkisi tamamen TBMMe aittir. Yine anayasamıza göre bütçe kanunlarına bütçe dışında hükümler konulamaz. 2019 Merkezi Yönetim Bütçe KanununEsas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 2 6ncı maddesinin birinci fıkrasıyla yürütme organı TBMMnin yerine geçerek yasayla düzenlenmesi gereken hususlarda geniş bir alanda bütçe kanunu ile düzenleme yapılmasını sağlamaktadır. Söz konusu nedenlerle 2019 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 6ncı maddesinin birinci fıkrası, Anayasanın 7 ve 87nci maddeleri kapsamında, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırıdır. Anayasanın 7nci maddesinde yasama yetkisinin TBMMne ait olduğu ve devredilemeyeceği hüküm altına alınmaktadır. Dava konusu 2019 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 6/1inci maddesindeki personel giderlerine ilişkin (01) ve (02) ibareleri 5018 sayılı Kanunun 21inci maddesinde ödenek aktarması yapılabilecek tertipler arasında sayılmamıştır. Bu ibarelerin Bütçe Kanunda ödenek aktarması yapılacak tertipler arasına dahil edilmesi yeni bir yasal düzenleme niteliğindedir. Yasa yapma yetkisi ise TBMMde olduğundan yürütme organına kanunla verilmeyen bütçe dışında bir düzenlemenin bütçe kanunu ile verilmesi yasama yetkisinin devredilmesi anlamına gelmektedir. Anayasamızın 87nci maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Yeni sistemde yürütme organının kanun teklif etme yetkisi bulunmamaktadır. Yürütme organı tarafından TBMMne sunulan bütçe kanununa bütçe dışında mevcut bir yasal düzenlemede değişiklik yapacak şekilde hüküm konulması TBMMnin kanun yapma yetkisinin yürütme organı tarafından kullanılması anlamına gelir. O nedenle yapılan düzenleme Anayasanın 87nci maddesine aykırılık oluşturmaktadır. Anayasa madde 161/2ye göre Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Maddede geçen kanunla düzenlenir ifadesindeki kanun, 5018 sayılı Kanuna tekabül eder. 5018 sayılı Kanunun 21/3üncü maddesinde göre ise Kamu idarelerinin bütçeleri içinde; personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden diğer tertiplere ödenek aktarılamaz hükümlerine yer verilmiştir. Maddenin bütününden kolayca anlaşılabileceği üzere, yılı bütçe kanununda belirlenecek yetki;   Genel bütçe ödeneklerinin %10unu geçmemek,   Aktarma yetkisini personel ödenekleri dışındaki ödeneklerde kullanmak,   Aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertipler dışında kalan ödenekler İle sınırlandırılmıştır. Dolayısıyla, özel bir kanun olan 5018 sayılı Kanuna göre, yılı içinde (01) ve (02) nolu personel giderlerine ilişkin ekonomik kodlardan diğer kodlara ödenek aktarılamaz. Oysa 7156 sayılı 2019 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 6ncı maddesinin 1inci fıkrasında aktarma yapılacak tertipler arasında personel giderlerine ilişkin (01) ve (02) nolu ekonomik kodlar da sayılarak yürütme organına verilecek yetkinin sınırı 5018 sayılı Kanun ile çatışma yaratacak şekilde genişletilmiştir.Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 3 5018 sayılı Kanunun 21/3üncü maddesindeki çok açık hükme rağmen (01) ve (02) tertiplerinin de, 5018 Sayılı Kanunda değişiklik yapacak şekilde, aktarma yapılacak tertiplere dahil edilmesi mevcut bir yasal düzenlemede değişiklik yapılması teklifi niteliğindedir. Oysa bilindiği üzere yürütme organının bütçe kanunları dışında kanun teklif yetkisi yoktur. Anayasamızın 161inci maddesine göre bütçe kanunlarına da bütçe dışında hükümler konulamaz. Çünkü (01) numaralı Personel Giderleri tertibi, kamu personeline ve kamu personeli olmamakla birlikte mevzuatı gereğince bordroya dayalı olarak ilgililere yapılan ödemeleri (er erbaş harçlıkları, öğrenci harçlıkları gibi) kapsamaktadır. Devletin işveren sıfatıyla Sosyal Güvenlik Kurumuna ödeyeceği sigorta primleri ise (02) numaralı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri tertibinde izlenmektedir. 5018 sayılı Kanun, personel giderleri tertiplerinden aktarma yapmayı yasaklamışken, 2019 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda buna aykırı hüküm düzenlenmesi, Anayasanın 161inci maddesinde düzenlenen Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz hükmüne aykırıdır. Zira 161inci maddenin gerekçesinde ifade edildiği üzere, Bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilememesi ilkelerine anayasal kuvvet ve hüküm tanınmıştır. Dava konusu kurallarda ise olağan 5018 sayılı Kanun ile düzenlenen personel ödeneklerine ilişkin hüküm bütçe kanunu kapsamında değiştirilmekte ve 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi döneminde uygulanmayacağı hüküm altına alınmaktadır. Açıklanan nedenlerle 2019 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 6/1inci maddesindeki (1) ve (2)ibareleri Anayasanın 7, 87 ve 161inci maddelerine aykırıdır. Yukarıda açıklanan nedenlerle 2019 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 6ncı maddesinin; birinci fıkrası Anayasanın 7 ve 87nci maddelerine, aynı fıkradaki personel giderlerine ilişkin ekonomik kodları ifade eden (01) ve (02) ibareleri Anayasanın 7, 87 ve 161inci maddelerine aykırı olup, iptal edilmesi gerekir. 2) 7156 sayılı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 13üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasaya aykırılığı: (24) 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 13üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasında; 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca il özel idareleri ve belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren altyapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar, 5302 sayılı Kanunun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile 5393 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi kapsamında hesaplanan faiz dâhil borç limitinin hesaplanmasına dâhil edilir. Ancak, il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin yüzde 50sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmaz. Hükümlerine yer verilmiştir.Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 4 Fıkra; içeriğinden kolayca anlaşılabileceği üzere, 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile ilgilidir. Fıkra, il özel idareleri ve belediyelere ilişkin adı geçen kanunlardaki borçlanma hükümlerini değiştirerek, mevcut kuralların, 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi döneminde uygulanmayacağını öngörmektedir. Ayrıca, il özel idareleri ile belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin yüzde 50sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali işbirliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılacak borçlanmalarla çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmayacağı şeklinde Bütçe Kanunu ile ilgili olmayan hükümlere Bütçe Kanununda yer verilmiştir. Oysa Anayasa madde 161/2ye göre Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Diğer yandan, yine Anayasa madde 161/2 göre Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Bu doğrultuda, bütçe kanunu ile adı geçen kanunlara aykırı hüküm düzenlenemez. Zira 161inci maddenin gerekçesinde ifade edildiği üzere, Bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilememesi ilkelerine anayasal kuvvet ve hüküm tanınmıştır. Bütçe ile ilgili hükümler kavramı; kanun konusu olan ya da olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade eder. Anayasamızın 7nci maddesine göre Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. Dava konusu hükümle yasama organınca kullanılması gereken yasa yapma yetkisi yürütme organı tarafından kullanılmakta; yasayla düzenlenmesi gereken bir konuda, yeni sistemde, kanun tasarısı teklif etme yetkisi olmayan yürütme organı TBMMnin yetkilerini uhdesine alarak Anayasaya aykırı bir şekilde TBMMne mevcut bir kanunda değişiklik yapacak şekilde teklifte bulunarak Anayasanın 7nci maddesine aykırı hareket etmiş olmaktadır. Anayasanın 87nci maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine ayrıca yer verilmiş; bu iki tür kanunun hazırlanış ve kabul usulleri de birbirinden farklıdır. Anayasanın adı geçen hükümleri, bütçenin evrensel ilkelerine paraleldir. Bütçe, olağan yasalardan farklı olarak, hak/yetki ve yükümlülüklerin kaynağı olan sürekli düzenleyici hükümleri içermez. Bu ilke, bütçenin süreli karakterinden kaynaklanır. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, hak/yetki ve yükümlülüklere ilişkin dönemsel keyfî düzenlemelerin önünü açacağı gibi; normatif enflasyon diye tabir edilen ve siyasetin takip edilebilirliğini imkansız kılan demokratik tehdidi yükseltecektir. Diğer yandan, bütçe, Yürütme inisiyatifinde hazırlanır. Parlamenter sistemlerde Bakanlar Kuruluna tanınan kanun tasarısı yetkisi, Yürütmenin tek bir kimse tarafından temsil edildiği yönetim sistemlerinde, sistemin bir hukuk devleti sistemi olarak sürmesi için kaçınılmaz olan yasamanın yürütmeden sert ayrılığı ilkesi gereği Yürütmeye tanınmaz. Bütçede düzenleyici hükümlere yer vermek, Yürütmeye kanun tasarısı yetkisi vermek anlamına gelir. Bu doğrultuda, 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun adı geçen fıkrasındaki düzenlemelerden geçici olanların, ilgili Kanunlarına geçici madde eklenmek; kalıcı olanların ise, yine ilgili kanunlarında gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle düzenlenmesi Anayasa hükmü gereğidir.Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 5 Yukarıda açıklanan nedenlerle 2019 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun 13üncü maddesinin 1inci fıkrası Anayasanın 7, 87 ve 161inci maddelerine aykırı olup iptal edilmesi gerekir. 3) 7156 sayılı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli E Cetvelinin 48. maddesinde yer alan adına açılan özel hesaplara, açılan özel hesaba ibarelerinin Anayasaya aykırılığı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli E Cetvelinin 48inci maddesinde; 9/4/2003 tarihli ve 4842 sayılı Kanun ile 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Kanun uyarınca Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonuna aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.32.00 01.6.0.08 1 05.8 tertibinde tefrik edilen ödeneğin; Milli Eğitim Bakanlığı tarafından ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları için 881.000.000 Türk Lirası, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için 962.000.000 Türk Lirası ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında 692.000.000 Türk Lirası olmak üzere toplam 2.535.000.000 Türk Lirasına kadar olan kısmının, Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerine aktarmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Bu ödenekleri söz konusu giderlerin karşılanması amacıyla Milli Eğitim Bakanlığı adına açılan özel hesaplara aktarmaya ve ücretsiz kitap uygulaması için açılan özel hesaba aktarılan tutardan yüklenme tutarının yüzde 30una kadar olan kısmını sözleşme tarihinde, geri kalanını ise işin bitim tarihinde kullandırmaya Milli Eğitim Bakanı yetkilidir. Hükmü yer almaktadır. Anayasanın 161nci maddesi hükmüne aykırı olarak 2019 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının E  Cetveline konulan söz konusu hükümle, 9/4/2003 tarihli ve 4842 sayılı Kanun ile 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Kanun uyarınca Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonuna aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.32.00 01.6.0.08 1 05.8 tertibinde tefrik edilen ödeneğin ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları için 881.000.000 Türk Lirası, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için de 962.000.000 Türk Lirası ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında 692.000.000 Türk Lirası olmak üzere toplam 2.535.000.000 Türk Lirasına kadar yapılacak harcamalar karşılığı tutarını, Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinin ilgili tertiplerine aktarmaya Cumhurbaşkanına yetki verilmekte, bu ödenekleri söz konusu giderlerin karşılanması amacıyla Milli Eğitim Bakanlığı adına açılan özel hesaplara aktarmaya ve ücretsiz kitap uygulaması için açılan özel hesaba aktarılan tutardan yüklenme tutarının yüzde 30una kadar olan kısmını sözleşme tarihinde, geri kalanını ise işin bitim tarihinde kullandırmaya ise Milli Eğitim Bakanı yetkili kılınmaktadır. Diğer bir ifade ile dolaylı yöntemlerle 2.535.000.000 TL tutarı Milli Eğitim Bakanlığı adına açılmış özel hesaplara aktarılarak bütçe sistemi dışına çıkarılmaktadır. Benzeri düzenlemeler daha önceki yılların Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarında da yer almış bulunmaktadır.Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 6 2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli E Cetvelinin 56. maddesinde yer alan benzeri bir hükme ilişkin olarak Cumhuriyet Halk Partisi Grubunun yaptığı Anayasaya aykırılık iddiası ile ilgili başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesi vermiş bulunduğu 14.02.2018 tarih ve 2016/47 E.ve 2018/10 K. sayılı kararında; Dava konusu kurallarda merkezî yönetim kapsamında bulunan Millî Eğitim Bakanlığınca yerine getirilecek bazı faaliyetlere ilişkin harcamaların 2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçesinde Bakanlığa ayrılan bütçe tertipleriyle herhangi bir ilişki kurulmaksızın SYDTFden Millî Eğitim Bakanlığı adına açılacak özel hesaba aktarılacak kaynaklardan karşılanması öngörülmektedir. Kuralların bu hâliyle bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte olduğu söylenemez. Bu itibarla, kuralların olağan kanunlarla düzenlenmesi gerekirken Bütçe Kanunu ile düzenlenmesi, bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasanın 161. maddesine aykırıdır. Şeklinde bir değerlendirme yaparak söz konusu düzenlemenin iptaline karar vermiştir. Yine 2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli E Cetvelinin 53. maddesinde yer alan benzeri bir hükme ilişkin olarak Cumhuriyet Halk Partisi Grubunun yaptığı Anayasaya aykırılık iddiası ile ilgili başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesi vermiş bulunduğu 14.02.2018 tarih ve 2017/61 E.ve 2018/12 K. sayılı kararında aynı şekilde bir değerlendirme yaparak söz konusu düzenlemenin de iptaline karar vermiştir. 2018 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli E Cetvelinin 51. Maddesinde yer alan benzeri bir hükümle ilgili olarak CHP tarafından yapılan başvuru halen Anayasa Mahkemesi tarafından esastan görüşülme aşamasında bulunmakta ve Mahkemenin daha önceki kararları doğrultusunda iptal kararı çıkması beklenmektedir. Bu kez 2019 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının E  Cetveline konulan söz konusu hükümle Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.32.00 01.6.0.08 1 05.8 tertibinde tefrik edilen ödenek ibaresi madde metnine yerleştirilerek bu düzenlemenin bütçe ile ilişkisi kurulmaya çalışılmaktadır. Sayıştay tarafından düzenlenen Milli Eğitim Bakanlığı Özel Hesapları 2017 yılı Düzenlilik Denetim Raporunda yukarıda yer verilen söz konusu hesabında bulunduğu 7 adet özel hesap hakkında özet bilgi verilmiştir.1 1) Motorlu Taşıt Sürücüleri Kursu Hesabı 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 123 üncü maddesi ile 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanununa dayanılarak hazırlanan ve 29.05.2013 tarih ve 28661 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Özel Motorlu taşıt Sürücüleri Kursu Yönetmeliği ile Özel Motorlu Taşıt Sürücüleri Kursu Direksiyon Eğitimi Dersi Sınav Yönergesi çerçevesinde direksiyon eğitimi dersi sınavında görev alanlara ödenmek üzere alınan ücretlerden oluşmakta olup, 29.10.2017 tarihli onayla döner sermayeye dönüştürülmüş ve bu amaçla 81 ilde yeni döner sermaye işletmeleri kurulmuştur. 2) SRC Hesabı 01.02.2017 tarih ve 29966 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Özel Mesleki Yeterlilik Kursları Yönetmeliği çerçevesinde, SRC 1 Sayıştay tarafından düzenlenen Millli Eğitim Bakanlığı 2017 Denetim Raporu sayfa:114 117Esas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 7 sertifikalarına ilişkin sınavda görev alanlar ile kursa kayıtlı kursiyerlerin derslere devam durumlarının kontrolünde görevlendirilenlere ücretlerinin ödenmesi için kursiyerlerden alınan ve Bakanlıkça her yıl için belirlenen sınav ücretinden oluşmaktadır. 3) İş Makineleri Sürücü Eğitim Kursları Hesabı Karayolları Trafik Kanununun 42nci maddesine ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanununa dayanılarak çıkarılan İş Makineleri Sürücü Eğitim Kursları ile İlgili Yönergeye göre sınavda görev alanların ücretlerinin ödenmesi için kursiyerden alınan ve milli eğitim müdürlüğünce açılan hesaba yatırılan sınav ücretlerinden oluşmaktadır. 4) Çocuk Kulüpleri Hesabı (Milli Eğitim Bakanlığı Okul Öncesi Eğitim ve İlköğretim Kurumları Çocuk Kulüpleri Yönergesi çerçevesinde çocuk kulübü gelirlerinin % 2sinin okulun bağlı bulunduğu il, % 2sinin de ilçe milli eğitim müdürlüğü hesaplarına aktarılması suretiyle oluşturulmaktadır.) 5) İşletmeler Hesabı 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanununun 16 ncı maddesine dayanılarak çıkarılan Okul Aile Birliği Yönetmeliğine göre okulların kantin ve benzeri yerlerinden elde edilen kira gelirlerinin il ve ilçe müdürlükleri hesabına aktarılan paylardan oluşmaktadır. Yönetmelikle, okul aile birlikleri tarafından kiraya verilen kantinlerden elde edilen gayri safi gelirden Hazineye ödenmesi gereken arz bedeli düşüldükten sonra kalan net tutarın % 80i birliğin, % 10u ilçe milli eğitim müdürlüğünün, % 10u ise il milli eğitim müdürlüğünün banka hesabına aktarılması öngörülmüştür. Büyükşehir statüsünde olmayan il merkezlerindeki birliklerde ise gelirin % 20si il milli eğitim müdürlüğüne aktarılmaktadır. İl/ilçe milli eğitim müdürlükleri hesaplarına yatırılan paylar, il/ilçe milli eğitim müdürünün veya görevlendireceği ilgili müdür yardımcısı/şube müdürü başkanlığında iki okul müdürü ve iki birlik başkanından, mülki amirin onayı ile oluşturulan komisyonca öncelikle imkânları kısıtlı olan okulların ve öğrencilerin eğitim ve öğretimle ilgili ihtiyaçlarında kullanılmak üzere ilgili birliğin hesabına aktarılmaktadır. 6) ÖSYM Sınav Başvuru Bedelleri Hesabı ÖSYM ile yapılan protokol çerçevesinde ÖSYM başvuru merkezi olarak belirlenen okul ve kurumların sınav başvuru ücretlerinden elde ettikleri gelirlerin % 40ını il veya ilçe milli eğitim müdürlüklerinin hesabına aktarmaları suretiyle oluşturulmaktadır. ÖSYM Sınav Başvuru Bedelleri Hesabının yasal dayanağı 6114 sayılı Ölçme Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 6 ncı maddesi çerçevesinde Milli Eğitim Bakanlığı ile ÖSYM Başkanlığı arasında 16.12.2014 tarihinde düzenlenen protokoldür. 7) Özel Eğitim, İlköğretim ve Ortaöğretim Öğrencilerine İlişkin Hesaplar 2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki (E) cetveli ile Milli Eğitim Bakanlığı tarafından ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları için 289.000.000 TL, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için de 700.000.000 TL ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında 295.000.000 TL olmak üzere toplam 1.284.000.000 TLye kadar yapılacak harcamalar karşılığı tutarı, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonuna 9/4/2003 tarihli ve 4842 sayılı Kanun ile 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Kanun uyarınca aktarılacak tutardan keserek Milli Eğitim Bakanlığı adına açılmış olan özel hesaplara aktarmaya Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır. Bu kapsamda 2017 yılında bir önceki yıldan devreden ödenek de dahil olmak üzere ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları için 294.480.000 TL ödenekEsas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 8 aktarılmış, 370.347.600,77 TL harcama yapılmıştır. Taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için 722.084.290,55 TL ve özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ve kurumlara erişiminin sağlanması için 339.184.491,95 TL harcanmıştır. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonundan gelen ödeneklerden harcanan toplam tutar ise 1.431.616.383,27 TL olmuştur. Söz konusu bu harcamalar Milli Eğitim Bakanlığı bütçesi ile ilişkilendirilmeksizin açılan özel hesaplarda takip edilmekte ve harcanmaktadır. Özel hesapların Milli Eğitim Bakanlığındaki Muhasebe ve Raporlama Sistemi: Özel hesaplar, niteliğine göre il ve ilçe milli eğitim müdürlükleri bünyesinde takip edilmekte olup, bu hesapların muhasebe sistemlerine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Genel olarak özel hesaplar herhangi bir muhasebe usulüne tabi olmamakla birlikte, bu hesaplardan yapılan gider ve tahsil edilen gelirler banka ekstrelerinde veya kasa defteri benzeri defterlerde borç ve alacak kaydı yapılmak suretiyle takip edilmektedir. Gelirler banka hesabına yatırılması suretiyle tahsil edilmekte ve herhangi bir belge düzenlenmemektedir. Giderler ise oluşturulan komisyonların aldığı kararlar doğrultusunda kişi ve/veya komisyonlar marifetiyle gerçekleştirilmektedir. Kamu İdaresi niteliği bulunmayan özel hesapların izlenmesinde, mali tablo üretmeye uygun bir muhasebe sistemi kullanılmadığından denetim, özel hesapların izlenmesi için tutulan defter, belge ve kayıtlar üzerinden yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Söz konusu özel hesapların mevzuat itibariyle tanımlanmış mali tabloları ve muhasebe sistemleri bulunmadığından mali tablo üretmemektedir. Dolayısıyla özel hesaplar hakkında denetim görüşü verilmemiştir. 2 Sayıştay tarafından düzenlenen raporda söz konusu özel hesaplar için ayrıntılı bir denetim çalışması yapılamadığı anlaşılmıştır. Milli Eğitim Bakanlığı 2017 yılı Sayıştay Denetim Raporunda, bütçe dışında yönetilen özel hesaplardan yapılan ödemelerde yasal düzenlemelere uyulmamasına örnek olarak; a) Özel hesaplardan amacı ile bağdaşmayan ve yasal olmayan ödemeler yapılması, b) Özel hesaplardan yapılan mal ve hizmet alımlarında yasal düzenlemelere uyulmaması, c) Yapılması gereken yasal kesinti ve tahsilatların yapılmaması, d) Özel hesaplardan alınan taşınırların kayıtlara geçirilmemesi Tespitleri yer almıştır. Oysa Sayıştay'ın 2013 Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Raporunun Tespit ve Değerlendirmeler Başlığının Bulgu 3. Alt başlığındaki 2 Milli Eğitim Bakanlığı 2017 yılı Sayıştay Denetim RaporuEsas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 9 Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ücretsiz taşınması projesi kapsamında yapılan hizmet alım ihalelerinde; açık ihale usulü yerine (21/b maddesi uyarınca) pazarlık usulü uygulanmıştır Şeklindeki tespit, oluşturulan özel hesaplardan yapılan harcamaların belirlenen kurallar dışında nasıl gerçekleştirildiğine dair açık bir örnek teşkil etmektedir. Ayrıca taşımalı öğrencilerin öğle yemeği ihaleleri ile ilgili 2013 Sayıştay Raporundaki; Bulgu 4: Taşımalı eğitim gören öğrenciler için gerçekleştirilen öğle yemeği alımı işi, ihtiyacın kısımlara bölünmek suretiyle 4734 sayılı Kamu ihale Kanunu'nun pazarlık usulünü düzenleyen 21/f maddesi kapsamında 4 ayrı ihale yapılarak gerçekleştirilmiştir Şeklindeki tespit de yine özel hesapların kamu harcama sisteminde nasıl kötüye kullanılabileceğine dair iyi bir örnek teşkil etmektedir. Devletin temel amaç ve görevleri Anayasanın 5. maddesinde; Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak olarak ifade olunmaktadır. Anayasanın 2. maddesinde de tanımını bulan sosyal bir hukuk devleti olan Türkiye Cumhuriyeti Devletinin ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak ders kitapları, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında yapılacak giderler karşılığı olarak merkezi yönetim bütçesinde kaynak ayırması ve harcama yapması Anayasanın 42 ve 61. maddeleri gereğince anayasal bir zorunluluktur. Ancak devlet kurumlarının (Milli Eğitim Bakanlığının) bu faaliyeti yerine getirirken mevcut anayasal sınırlamalar kapsamında ve yürürlükteki kamu mali yönetim ve denetim düzeni içinde hareket etmeleri gerekir. 10.07.2018 tarihli ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevlerini düzenleyen 301 ila 335. maddelerinde Milli Eğitim Bakanlığının ödeneklerini özel hesaba aktarma yaparak özel hesaptan harcayabileceğine yönelik herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu bağlamda Milli Eğitim Bakanlığı 5018 sayılı Kanuna ekli (II) Sayılı Cetvelde yer alan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idaresidir. Kuruma tahsis edilen kaynakların mali yönetim ve kontrolü 5018 sayılı Kanuna tabidir. Dolayısıyla bütçe ile tahsis edilen kaynakları kamu harcama hukuku içinde kullanması ve hesabını da TBMMne vermesi gerekir. 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli E Cetvelinin 48. maddesindeki hüküm gereği; 9/4/2003 tarihli ve 4842 sayılı Kanun ile 29/5/1986 tarihli ve 3294 sayılı Kanun uyarınca Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonuna aktarılmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.32.00 01.6.0.08 1 05.8 tertibinde tefrik edilip ödeneğin toplam 2.535.000.000 Türk Lirası (ilköğretim öğrencilerine ücretsiz olarak dağıtılacak dersEsas Sayısı : 2019/23 Karar Sayısı : 2020/50 10 kitapları için 881.000.000 Türk Lirası, taşımalı ilköğretim ve ortaöğretim kapsamındaki öğrencilerin öğle yemeği için de 962.000.000 Türk Lirası ve Özel Eğitime İhtiyaç Duyan Öğrencilerin Okullara ve Kurumlara Erişiminin Sağlanması İçin Ücretsiz Taşınması Projesi kapsamında 692.000.000 Türk Lirası olmak üzere) Cumhurbaşkanı tarafından Milli Eğitim Bakanlığı Bütçesinin ilgili tertiplerine aktarılacaktır. Yapılan düzenleme ile bilahare bu ödeneklerin Milli Eğitim Bakanı tarafından söz konusu giderlerin karşılanması amacıyla Milli Eğitim Bakanlığı adına açılacak özel hesaplara aktarılması sağlanmakta, diğer bir deyişle söz konusu toplam ödenek tutarına ilişkin harcamaların mevcut mali yönetim ve denetim sisteminin dışına çıkarılması sağlanmaktadır. Oysa mali yönetim mevzuatımızda harcamalara ilişkin usul ve esaslar, ilgili bakanın yetkilendirilmesi şeklinde değil, TBMMde kabul edilen yasalarda düzenlenmektedir. Özel ödenek, özel gelir ve özel hesap uygulamalarına son veren 14.7.2004 tarihli ve 5217 sayılı Özel Gelir ve Özel Ödeneklerin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Genel Gerekçesinde, Devlet bütçesinin temel ilkelerinden birisi birlik ilkesidir. Bu ilkeye göre, Devlete ait tüm gelir ve giderlerin tek bir bütçede yer alması esastır. Böylelikle, Devlet kaynaklarının tek elde toplanarak harcamalarda saydamlık sağlanması amaçlanmakta, bütçe disiplininden kaçışlar ve harcamalarda keyfiyetin önlenmesine çalışılmaktadır. Bunun istisnasını oluşturan unsurlardan en önemlileri fon ve özel gelir özel ödenek uygulamalarıdır. () Fonların tasfiyesi sonrasında başlayan özel gelir özel ödenek uygulamaları ile diğer mevzuat gereğince devam eden özel gelir özel ödenek uygulamaları sonrasında bütçelerde başlangıç ödenekleri ile yıl sonu harcamaları arasında önemli farklar doğmaktadır. Bu çerçevede Tasarı ile yürütülmekte