Esas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 1 ... 1. 7161 Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3. maddesiyle 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 23. maddesinin birinci fıkrasına eklenen 17. bendin (Cumhurbaşkanı, bu oranı %100e kadar artırmaya, sıfıra kadar indirmeye yetkilidir.) şeklindeki cümlesinin Anayasaya aykırılığı Yasanın 3. maddesiyle 193 sayılı Gelir Vergisi Yasasının gelir vergisinden istisna edilmiş ücretleri düzenleyen 23. maddesinin birinci fıkrasına 17. Bent eklenmiştir. Buna göre, Türk Hava Kurumu ile sivil havacılıkta görevli pilotlar ve sertifikalandırılmış personele yapılan aylık ücret ödemelerinin gerçek safi değerinin %70i gelir vergisinden istisna edilmektedir. Ayrıca iptali istenen kural ile, Cumhurbaşkanına mevcut istisna oranını %100e kadar artırma ve sıfıra kadar indirme yetkisi verilmektedir. Anayasanın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri hukuki belirliliktir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu öngörebilmesi gerekir. Anayasanın vergi ödevi başlıklı 73. maddesi; Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir hükmünü içermektedir. Anayasa, her çeşit mali yükümlülüğün yasayla konulmasını emrederken, keyfi, takdiri ve sınırsız uygulamaları önleyecek ilkelerin yasada yer alması amacını güttüğünde kuşku yoktur. Bir mali yükümlülük, yasayla yeterince çerçevelenmemişse, kişilerin sosyal ve ekonomik durumlarını, hatta temel haklarını etkileyecek keyfi uygulamalara yol açması mümkündür. Bu bakımdan mali yükümlülükler, belli başlı öğeleri de açıklanarak ve çerçeveleri kesin çizgilerle belirtilerek yasalarla düzenlenmelidir. Anayasa Mahkemesine göre de Bu ilke takdire dayalı keyfi uygulamaları önleyecek sınırlamaların yasada yer almasını gerektirmekte ve vergi yükümlülüğüne ilişkin düzenlemelerin konulması, değiştirilmesi veya kaldırılmasının yasa ile yapılmasını zorunlu kılmaktadır. (AYMK, E.2003/33 K.2004/101, 15.7.2004). Ancak Anayasada vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde yasanın belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisinin Cumhurbaşkanına verilebileceği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi bu hükmü şöyle yorumlamıştır: 8. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük öngören kanunlarda sosyal, ekonomik, mali ve kültürel amaçlı birtakım muaflık, istisna ve indirimler getirilmesi, kanun koyucunun takdirine bağlı bir konudur. 9. Anayasada vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde değişiklik yapabilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilebileceği belirtilmekle birlikte Bakanlar Kuruluna verilen bu yetkinin kullanılabileceği altEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 2 ve üst sınırların da kanunda belirtilmesi zorunludur. Bakanlar Kurulunun bu sınırları aşacak biçimde herhangi bir düzenleme getirebilmesi olanaklı değildir. Bir başka deyişle Bakanlar Kuruluna verilen bu yetki koşullu ve sınırlı bir yetkidir. Vergilendirmede esas kural, vergilerin kanunla konulup kaldırılması ve değiştirilmesi olduğundan verginin yasallığı ilkesinin zedelenmesine yol açacak ve yasama yetkisinin yürütme organına devri sonucunu doğuracak şekilde yürütme organına sınırsız bir yetki verilmesi kabul edilemez. Bu çerçevede 14. Vergiye konu unsurlar arasında birtakım ölçütlerin gözetilerek farklı oran belirlenmesi de mümkün bulunmaktadır (AYMK, E.2017/117 K.2018/28, 28.2.2018). Mahkeme bu kararında harca konu gayrimenkullerin birtakım özelliklerine göre farklı oranlar belirleme yetkisinin, alt ve üst sınırlar içinde kalınmak kaydıyla Bakanlar Kuruluna bırakılmasını, söz konusu yetkinin kullanımına belirli bir ölçüt getirmiş olduğunu dikkate alarak (p. 13 16) iptali istenen kuralın belirsizliğinden ve öngörülemezliğinden söz edilemeyeceği kanaatine varmış ve anayasaya aykırılık görmemiştir. Ayrıca Mahkeme vergi yasalarında yer alması gereken hususları şu şekilde belirtmiştir: Bireylerin sosyal ve ekonomik durumlarını etkileyecek keyfi uygulamalara neden olunmaması için, vergilendirmede, vergiyi doğuran olay, matrah, oran, tarh, tahakkuk, tahsil, yaptırım ve zamanaşımı gibi vergilendirmenin belli başlı temel öğelerinin yasalarla belirlenmesi gerekir... Mahkemeye göre Vergi yasalarında sosyal, ekonomik, mali ve kültürel amaçlı kimi muaflık, istisna ve indirimler getirilmesi, yasa koyucunun takdirine bağlı bir konudur. Verginin bir bölümünden (indirim) veya tümünden vazgeçme ya da vergi kapsamındaki kimi konuları (istisna) veya kişileri (muaflık) vergi dışında tutma işlemi de en az vergi koyma ölçüsünde büyük önem taşımaktadır. Vergilendirmede esas kural, vergilerin yasayla konulup, değiştirilmesi veya kaldırılmasıdır. Buna göre, birtakım nedenlerle, kimi kişi veya konuların vergi dışında bırakılması ya da bir kısım vergiden vazgeçilmesi hususlarının da yasalarla belirlenmiş olması gerekmektedir. Mahkeme aynı kararda daha sonra vergiden indirim yapılması kavramını açıklar İndirim, vergi matrahından veya doğrudan vergiden belirli tutarda indirim yapılması suretiyle verginin bir bölümünden vazgeçilmesi veya bir bölümünün geri verilmesi sonucunu doğurmaktadır. Anayasanın 73. maddesinin son fıkrası vergide indirimi, yasayla belirlenen yukarı ve aşağı sınırlar içinde Bakanlar Kuruluna yetki verilebilecek konular arasında gösterecek kadar önemli görmüştür. (AYMK, E.2003/33 K.2004/101, 15.7.2004) Oysa iptali istenen cümle Cumhurbaşkanına yasada belirtilen kişilerin ücretlerinin gelir vergisinden istisna oranını sınırsız bir şekilde belirleme yetkisi tanımaktadır. Kanunun % 0 ile %100 arasında demesi ile sınırsız olarak belirleyebilir demesi arasında herhangi bir fark bulunmamaktadır. Anayasada öngörülen alt ve üst sınırın belirlenmesi koşulunun fiilen sınırsız yetki doğuracak şekilde % 0 ila %100 arasında şeklinde tespit edilmesi olmadığı açıktır. Böyle bir sınır ile sınır koymamak arasında herhangi bir farklılık bulunmamaktadır. Bu şekilde Cumhurbaşkanına sınırsız yetki tanınması suretiyle bu alanda vergiyi tamamen ortadan kaldırabilmesine veya istisnayı tamamen ortadan kaldırılarak tüm ücretin vergiye tabi tutulmasına karar verme yetkisi tanınmıştır. Başka bir ifadeyle Cumhurbaşkanına öyle bir oran belirleme yetkisi verilmiştir ki Cumhurbaşkanı ücret üzerindeki vergiyi tamamen kaldırabilir veya ücretin tamamını vergilendirebilir. Böyle bir düzenlemenin verginin yasallığı ilkesiyle bağdaşmadığı da açıktır. Bu açıdan iptali istenen cümle dolaylı yoldan Cumhurbaşkanına vergi koyma ve kaldırma yetkisi vermektedir. Her an kolayca değiştirilebilen bir işlemle, önceden bilinmesi olanaksız bir kuralla yapılan bu yetkilendirmenin, hukuk güvenliği ve hukuki istikrar ilkelerini zedelediği, vergilendirmede keyfi uygulamaların engellenmesi için getirilen verginin yasallığı ilkesiyleEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 3 uyumlu olmadığı açıktır. Vergiden istisna oranını % 0 ila % 100 aralığında değişen oranlara göre belirleme yetkisinin Cumhurbaşkanına verilmesi ilgililerin ücretlerinin ölçüsüz ve belirsiz bir müdahaleye açık hale getirilmesidir. Bu nedenle, iptali istenen cümle Anayasanın 2. ve 73. maddelerine aykırıdır, iptali gerekir. 2. 17/1/2019 tarihli ve 7161 Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 11. maddesiyle değiştirilen 5/5/1969 tarihli ve 1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanunun 3. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasaya aykırılığı 7161 sayılı Kanunun 11. maddesiyle değiştirilen 1173 sayılı Kanunun 3. Maddesinin üçüncü fıkrasında Cumhurbaşkanı tarafından, dış ülkelerde veya uluslararası kuruluşlar nezdinde büyükelçi gibi akredite edilmeksizin, büyükelçi unvanı verilerek özel bir misyonla görevlendirilenlerin büyükelçilik unvanı Cumhurbaşkanınca geri alınmadığı müddetçe devam edeceği hükme bağlanmıştır. Söz konusu maddede daha önce 703 sayılı KHK ile değişiklik yapılarak büyükelçi gibi akredite edilmeksizin bazı kişilerin dış ülkelerde veya uluslararası kuruluşlar nezdinde büyükelçi unvanı verilerek görevlendirilenlerin bu unvanlarının görev süresince devam edeceği hükme bağlanmıştır. Daha sonra aynı konu 1 sayılı CKnin 12. maddesinde yeniden düzenlenmiştir. Ancak 27 sayılı CK ile söz konusu hükümde değişiklik yapılarak bu unvanların Cumhurbaşkanınca geri alınmadıkça devam edeceği hükmü getirilmiştir. Bu kez de aynı yöndeki değişiklik iptali istenen kural ile yasada yapılmıştır. Buna göre kişilerin özel misyonu sona erse dahi, saikı bilinmeyen bir sebeple, unvanının devam edeceği; bu unvanın ancak Cumhurbaşkanı tarafından takdir edilecek bir sebeple ve bilinmeyen bir tarihte geri alınabileceği ya da Cumhurbaşkanının takdirine bağlı olarak hiçbir zaman geri alınmayacağı ve ilgilinin bu unvanın sağladığı tüm hak ve menfaatlerden faydalanmaya devam edeceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesinin bileşenlerinden biri olan kanunların kamu yararını gözetme unsurunu şöyle açıklamıştır: 56. Kanunların (kuralların) kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle kanun koyucunun (kural koyan otoritenin), hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması gerekir. 57. Kanun (kural) koyucu, düzenlemeler yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır Bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında da ölçülülük ilkesi gereğince makul bir dengenin bulunması zorunludur 80. Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinde kanunların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Bir kuralın Anayasaya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme yalnızca kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığı ile sınırlıdır. Kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı yönündeki değerlendirmeler ise anayasallık denetiminin kapsamı dışında kalmaktadır. (AYMK, E.2017/178 K.2018/82, 11/7/2018).Esas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 4 Hukuk devleti aynı zamanda yönetenlerin ve siyasal iktidar sahiplerinin keyfi işlem ve eylemlerine karşı yönetilenlere yani yurttaşlara hukuksal güvenceler sağlayan bir devlettir. Bu anlamda hukuk devleti, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerini de içerir. 28. Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin ön koşulları arasında hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri bulunmaktadır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi; hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. (AYMK E.2018/7 K.2018/80, 5/7/2018). Öte yandan Anayasanın 10. maddesindeki 15. Kanun önünde eşitlik ilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır (AYMK, E.2018/153 K.2018/119, 27/12/2018). eşitlik ilkesi yönünden yapılacak anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa'nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamelenin mevcut olup olmadığı tespit edilmeli Bundan sonra farklı muamelenin objektif ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve nihayetinde farklı muamelenin ölçülü olup olmadığı hususları irdelenmelidir. (AYMK, E.2018/8 K.2018/85, 11/7/2018). İptali istenen kural ile cumhurbaşkanlığı makamınca dış ülkelerde veya uluslararası kuruluşlar nezdinde özel bir misyonla görevlendirme yapılabileceği belirtilmiştir. Dolayısıyla birtakım kişilere büyükelçi unvanının verilmesinin nedeni, yani işlemin sebep unsuru, ilgilinin özel bir misyonla görevlendirilmesidir. Bu özel misyon çerçevesinde, misyonun daha kolay, sıkıntısız, hızlı ve başarılı ifa edilebilmesi için bir imkân düşünülmüştür. İşlemin amacı da böylece ortaya çıkmaktadır. İlke olarak özel bir misyonu ifa ile görevlendirilen kişinin bu gerekçeyle verilen unvanı misyon süresince taşıması beklenir. Görevin daha hızlı, kolay ve başarılı yerine getirilmesi unvanın verilme nedeni olduğuna göre, misyonun bitmesi unvanı kullanma imkânının kaldırılmasını gerektirir. Misyon varsa unvan vardır, misyon bitmiş ise unvan da kaldırılmalıdır. Dolayısıyla yapılan işin niteliği bu iş nedeniyle sağlanacak güvenceleri de belirler. Özel bir misyonla belli bir süre için görevlendirilenlerin bu misyon süresince salt misyonun daha iyi ifası için birtakım güvencelerle donatılması kabul edilebilir. Ancak misyon sona erdiğinde unvanın devamı hiçbir kamu yararı gerekçesi ile açıklanamaz. Böyle bir kuralın objektif, adil kurallar içerdiği ve hakkaniyet ölçütlerini gözettiği de söylenemez. Değişiklik öncesinde unvan misyonun devamı süresince öngörülmüşken iptali istenen düzenleme yaptığı değişiklik ile misyon sona erse dahi büyükelçilik unvanının Cumhurbaşkanınca geri alınmadığı müddetçe devam edeceğini düzenleyerek eşitlik ilkesine aykırı ve takdir yetkisinin keyfi kullanımının önünü açan bir düzenleme yapılmıştır. Öte yandan iptali istenen kural özel bir misyonla görevlendirilen kişiler arasında bu misyonun sona ermesinden sonra unvanın devam edip etmemesi açısından farklılık ortaya çıkacaktır. Cumhurbaşkanı kimilerinin unvanının korunmasını sağlarken kimilerinden de bu unvanı derhal veya belli bir süre sonra herhangi bir sebep göstermeksizin alabilecektir. Belli bir süreyle özel misyonla görevlendirme açısından aynı durumda bulunan kişiler arasında böylesine bir işlem, farklı muamele oluşturur. Bu farklı muamelenin ise hiçbir haklı ve objektifEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 5 gerekçesi gösterilmemektedir. Bu husus, tamamıyla kuralı uygulamakla görevli makamın takdirine bırakılmıştır. Nihayetinde kişilerin hukuka ve idareye güvenlerinin korunması hukuk devletinin gereklerindendir. Hukuk normlarının öngörülebilir olması, devletin de hukuki düzenlemeleri yaparken hukuka güveni zedeleyici yöntemlerden kaçınması gerekir. Ayrıca hukukun kişileri kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlemleri içermesi beklenir. İptali istenen kural ise unvanın geri alınmasını Cumhurbaşkanın tamamen takdirine bıraktığından öngörülebilir olmaktan uzaktır. Bu takdir yetkisinin hukuka güveni zedeleyici şekilde kullanılmasına karşı koruyucu hiçbir düzenleme içermediğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz. Bu nedenle, iptali istenen kural, Anayasanın 2. ve 10. maddelerine aykırıdır, iptali gerekir. 3. 17/1/2019 tarihli ve 7161 Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 16. maddesiyle değiştirilen 4/11/1983 tarihli ve 2941 sayılı Seferberlik ve Savaş Hali Kanununun 6. maddesinde yer alan ilgili mevzuatta ibaresinin Anayasaya aykırılığı 7161 sayılı Kanunun 16. maddesi maddesiyle 4/11/1983 tarihli ve 2941 sayılı Seferberlik ve Savaş Hali Kanununun 6. maddesinin birinci fıkrasında yer alan özel kanunu ile diğer kanunlarda ibaresi ilgili mevzuatta şeklinde değiştirilmiştir. Böylece Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğine sadece kanunlarla değil, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve yönetmeliklerle, hatta yönetmelik altı diğer adsız işlemlerle de görev verilmesine olanak sağlanmıştır. İlgili mevzuat kavramı, normatif anlamda belirtilen anayasa maddelerinde yer alan bir kavram değildir. 2017 Anayasa değişikliği ile, diğer mevzuat sözcüğü istisnai olarak Anayasanın 159. maddesine yazılmış olmasına rağmen kanun ve diğer mevzuata (hakimler için idari nitelikteki genelgelere) şeklinde, yine anayasal düzenleme tekniğine uygun olmasa da ayraç kullanılmak suretiyle bu ifade somutlaştırılmış bulunmaktadır. Diğer mevzuattan kastedilen parantez içinde hakimler için idari nitelikteki genelgeler şeklinde kavram açıklanmaya çalışılmıştır. Dolayısıyla mevzuat kavramının kapsamı açık değildir. Anayasa idari nitelikteki genelgeleri de bu kavram kapsamında saymıştır. Uygulamada her türlü düzenleyici işlem mevzuat olarak nitelendirilmektedir. Öncelikle Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da açıklandığı üzere; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, Anayasanın ve yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir. Hukuk devletinin temel amacı yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamaktır. Yönetimin hukuka uygunluğu yoluyla vatandaşlar için öngörülebilirlik güvence altına alınacaktır. Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yerEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 6 vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan, kanunun metni, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde olmalıdır. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir. (AYMK, E.2012/116, K.2013/32, 28.2.2013). Genel Kurmay Başkanlığı ve Milli Güvenlik Genel Sekreterliğinin görev ve yetkilerinin bu derece belirsiz bir şekilde her türlü idari düzenleyici işlemle belirlenmesine olanak tanıyan kural öncelikle öngörülebilir değildir ve hukuk devleti ilkesini zedeleyici niteliktedir. Bu nedenle Anayasanın 2. maddesine aykırılık oluşturur. Diğer taraftan Anayasanın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği ilkesine yer verilmiştir. Son fıkraya kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulacağı kuralına 2017 değişikliği ile cumhurbaşkanlığı kararnamesi ibaresi eklenmiş olmakla birlikte bu kuralın kanunla düzenleme ilkesini ortadan kaldırdığını söylemeye olanak bulunmamaktadır. Kaldı ki mevzuat kavramı Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini kapsamakla birlikte bununla sınırlı olmadığı, normlar hiyerarşisinde daha alt düzeyde bulunan yönetmelik ve hatta diğer adsız düzenleyici işlemleri de kapsadığı açıktır. Dolayısıyla getirilen düzenleme, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yapılması gereken düzenlemelerin diğer alt mevzuat yoluyla yapılmasına imkân tanınması anlamına gelmektedir. Bu nedenle Anayasanın 123. maddesine aykırıdır. Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 2. ve 123. maddelerine aykırıdır, iptal edilmesi gerekir. 4. 17/1/2019 tarihli ve 7161 Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 23. maddesiyle 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanununun 14. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine eklenen ile 3/6/2007 tarihli ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu ibaresi ile ile jeotermal kaynak ve doğal mineralli sular ibaresinin Anayasaya aykırılığı 7161 sayılı Kanunun 23. maddesiyle 4342 sayılı Mera Kanununun 14. Maddesinde değişiklik yapılarak jeotermal kaynakların ve doğal mineralli suların işlenmesi için bu amaçla yapılacak aramalar ve tesisler için meraların tahsis amacının değiştirilmesine olanak sağlanmıştır. Anayasanın 45. maddesinin birinci fıkrasına göre Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır. Bu maddenin gerekçesinde ise Devlete tarım arazilerinin ve çayırlarla meraların amaç dışı kullanılmasını önleme görevini yüklemektedir. Bu ifade ile amaçlanan tarım arazilerinin endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin önlenmesidir. Devlet, bu amaçla yasal düzenlemeler yapmalıdır. denilmektedir. Anayasa koyucunun devlete meraların amaç dışı kullanılmasını önleme görevi yüklemekteki ereği tarım arazilerinin endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin önlenmesidir. Yani bu arazilerin endüstri ve şehirleşme vb. birtakım sebeplerle tahrip edilmesi ve yok edilmesini önlemek devlete bir görev olarak verilmiştir. O halde maddenin ilgili hükümlerinin yorumunda bu amacın göz önünde bulundurulması gerekir.Esas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 7 4342 sayılı Yasanın 3. maddesinde mera: hayvanların otlatılması ve otundan yararlanılması için tahsis edilen veya kadimden beri bu amaçla kullanılan yeri; yaylak: ise çiftçilerin hayvanları ile birlikte yaz mevsimini geçirmeleri, hayvanlarını otlatmaları ve otundan yararlanmaları için tahsis edilen veya kadimden beri bu amaçla kullanılan yeri; kışlak: ise hayvanların kış mevsiminde barındırılması ve otundan yararlanılması için tahsis edilen veya kadimden beri bu amaçla kullanılan yeri ifade ettiği belirtilmektedir. Bu kapsamda, meraların geleneksel kullanım amacı, hayvanların otlatılması ve otundan yararlanılmasıyla sınırlı olup, geçici de olsa yerleşim amaçlı kullanılması mümkün değildir. Anayasa Mahkemesine göre de Anayasanın 45. maddesinde bu yerlerin sadece geleneksel kullanım amacıyla, yani sadece hayvanların otlatılması ve barındırılması amacıyla tahsis edileceği belirtilmiştir. İlgili iptali istenen düzenlemede bu amacın gerçekleşmesine yönelik önlemlere yer verilmemesi ve aksine söz konusu tahsisten yörede oturan ve öteden beri hayvancılıkla uğraşan çiftçilerle sınırlı olmayacak biçimde istekli olan herkesin yararlandırılacağının öngörülmüş olması bu amacın da gerçekleşme imkânının sağlanamadığını göstermektedir (AYMK, E.2013/114 K.2014/184, 4.12.2014). Anayasa koyucunun bu yerlerin sadece geleneksel kullanım amacıyla, yani sadece hayvanların otlatılması ve barındırılması amacıyla tahsis edileceği kaydını da dikkate almak gerekir. Ülkedeki mera, yaylak ve kışlak alanların dramatik bir şekilde küçüldüğü görülmektedir. 1928 yılında yaklaşık 46 milyon hektar olan mera alanının 14.6 milyon hektara indiği sayısal verilerle kanıtlanmaktadır. FAOnun (Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü) verilerinde mera alanımızın 8 8,5 milyon hektarlara düştüğü ifade edilmektedir. 2004 yılı FAO verilerine göre Hollanda toplam yüzölçümünün %30unu, Yunanistanda ise %36sını çayır ve mera alanı oluştururken ülkemizde bu oran aynı yılın verilerine göre %16 civarındadır. 2004 yılında tamamen değiştirilen Mera Kanununun 14. maddesi, bu tarihten itibaren de 6 ayrı yasayla 9 kez değiştirilmiş, mera alanlarının sınırlandırılması ve yitirilmesine yönelik adımlar atılmıştır. Anayasada devlete meraların tahribini, kalite ve verimliliğinin düşürülmesini ve amacı dışında kullanılmasını önleyecek adli, idari ve hukuki tedbirleri alma görevi verilmesine ve bu yerlerin sadece hayvanların otlatılması ve barındırılması amacıyla tahsis edileceği belirtilmesine karşın, bu çerçevenin dışına çıkan iptali istenen ibarelerin Anayasanın 45. maddesine aykırı olduğu açıktır. Öte yandan Anayasanın bu açık hükümlerine rağmen Anayasa Mahkemesi; Anayasa 45. maddedeki amaç dışı kullanımı yasaklayan kuralın mutlak bir yasaklamayı ifade etmediğini ve bu arazilerinin amaç dışı kullanımına hiçbir koşulda izin verilemeyeceği söylenemeyeceğini belirtmiştir. Hayvancılığın önemli geçim kaynaklarından birini oluşturduğu ülkemizde mera, yaylak ve kışlakların korunması, tarımla uğraşan halkın ve dolayısıyla ülkenin refahı ve gelirinin artması bakımından büyük önem taşımaktadır. Anayasa koyucu, mera, yaylak ve kışlakların sınırlılığını gözeterek bunların korunmasına ve amacı dışında kullanımının engellemesine yönelik tedbirler alınmasını bir ödev olarak Devlete yüklemiş ise de bunun mutlak bir yasaklamayı ifade ettiği ve mera, yaylak ve kışlakların amaç dışı kullanımına hiçbir koşulda izin verilemeyeceği söylenemez. Sosyal veya ekonomik bazı ihtiyaçlar, mera, yaylak ve kışlakların başka amaçlarla kullanımını zorunlu hâle getirebilmektedir. Bu gibi durumlarda, bir bölgenin mera, yaylak ve kışlak olarak kullanımına devam edilmesi, birtakım ekonomik ve sosyal ihtiyaçların karşılanamamasına ve neticede daha büyük kamusal yararların zedelenmesine yol açabilmektedir. Bu nedenle, bir alanın mera, yaylak veya kışlak vasfının ortadan kaldırılmasının, söz konusu alanın mera, yaylak veya kışlak olarak kullanımına devamEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 8 edilmesinden daha fazla kamusal yarar doğurduğu hâllerde, ilgili bölgenin başka amaçlarla kullanılmasına imkân sağlanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır. (AYMK, E.2014/177 K.2015/49, 14.5.2015). Ancak arazinin amaç dışı kullanımına izin verilebilmesi için çatışan iki kamusal yarar arasında makul bir denge kurulmalı ve tarım arazisinin amaç dışı kullanımının sosyal veya ekonomik açıdan daha fazla kamusal yarar sağlayacağının ortaya konulması gerekmektedir. Bu bağlamda önemli bir ekonomik veya sosyal ihtiyaca cevap vermeyen, kamu yararı bakımından zorunluluk taşımayan yatırım ve faaliyetlerin gerçekleştirilmesi amacıyla tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına izin verilmesi Anayasa'nın 44. ve 45. maddeleriyle Devlete yüklenen ödevle bağdaşmaz. Mahkeme bu kararında bu yoruma dayanarak mera arazilerinin tahsisine izin veren düzenlemeleri, ilgili yasada öngörülen önlemlerin, önemli bir ekonomik veya toplumsal ihtiyaca cevap vermeyen ve kamu yararı yönünden zorunluluk taşımayan plan ve yatırımlar sebebiyle arazilerin amaç dışı kullanımının engellenmesi bakımından yeterli bir güvence oluşturup oluşturmadığına bakmıştır (AYMK, E.2014/147 K.2015/25, 5.3.2015). Oysa 7161 sayılı Yasanın 24. maddesi sadece 4342 sayılı Yasanın 14. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine iptali istenen ibareleri eklemekte (ile 3/6/2007 tarihli ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu ve ile jeotermal kaynak ve doğal mineralli sular), bunun haricinde hiçbir hüküm ve açıklama içermemektedir. Arazilerin amaç dışı kullanımının engellenmesi bakımından hiçbir güvence içermemektedir. Örneğin bahsedilen arazilerde arama ve işletme faaliyetlerine dair usul ve esasları düzenlememiştir. Tahsis süresinin neye göre belirleneceği belli değildir. Bununla beraber benzer nitelikteki tahsisin Maden Kanunu ve Petrol Kanunu bağlamında yapıldığı hallerde 4342 sayılı Yasanın 14. maddesinde bu hususlara açıklık getiren düzenlemeler yer almaktadır. Yine düzenlemeden bu yatırım ve faaliyetlerin hangi önemli bir ekonomik veya sosyal ihtiyaca cevap verdiği, kamu yararı bakımından neden zorunluluk taşıdığı, mera arazilerinin amaç dışı kullanımının sosyal veya ekonomik açıdan daha fazla kamusal yarar sağlayacağı anlaşılamamaktadır. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi kararlarına göre de mera arazilerinin amaç dışı kullanımının engellenmesi bakımından yeterli güvenceleri içermeyen, geleneksel kullanım amacının gerçekleşmesine yönelik önlemlere yer vermeyen ve kamu yararı bakımından zorunluluğu, mera arazilerinin korunması karşısında içerdiği üstün yarar ortaya konulmadan iptali istenen ibarelerle yapılan değişikliğin Anayasanın 45. Maddesine aykırı olduğu kabul edilmelidir. Ayrıca Mahkemenin de belirttiği gibi mera ve çayırların amaç dışı kullanılmasının ve tahribinin önlenmemesinin Anayasanın 56. maddesinde koruma altına alınan çevreyi olumsuz yönde etkileyeceği açıktır. (AYMK, E.2016/133 K.2017/155, 15.11.2017). Çünkü meraların, sürdürülebilir çevre bağlamında toprak ve su muhafazası, erozyonun kontrolü, küresel ısınmaya yol açan sera gazlarının emisyonu ve gen kaynaklarının korunması açısından önemli işlevleri vardır. Anayasanın 56. maddesinde herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu belirtilmiş; çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevleri arasında sayılmıştır. Anayasanın 56. maddesinin gerekçesinde, vatandaşın korunmuş çevre şartlarında, beden ve ruh sağlığı içinde yaşamını sürdürmesini sağlamanın Devletin ödevi olduğu, Devletin hem kirlenmenin önlemesi hem de tabiî çevrenin korunması ve geliştirilmesi için gereken tedbirleri alması gerektiği belirtilmiştir. Mahkemeye göre 56. madde, ikinci fıkrasında, bu hakkın kullanılması yönünden Devlete birEsas Sayısı : 2019/32 Karar Sayısı : 2021/54 9 takım ödevler yüklemektedir. Bu ödevlerden biri ve önemine rağmen Devletin mali kaynaklarının ve parasal olanaklarının yeterliliğine bağlı bulunmayanı, çevrenin kirlenmesine ve çevre sağlığının bozulmasına yol açan tutum ve davranışlara engel olunmasıdır (AYMK, E.1985/11 K. 1986/29, 11.12.1986). Aynı zamanda Anayasa Mahkemesinin belirttiği üzere Çevrenin kirlendikten ve bozulduktan sonra eski hâline getirilmesinin çok güç ve külfetli olması hatta kimi zaman mümkün olmaması nedeniyle, kalkınma ve ekonomik gelişme için yapılacak yatırım ve faaliyetlerin, doğayı tahrip etmeden ve çevreyi kirletmeden gerçekleştirilmesi; kirlenen çevrenin temizlenmesi veya bozulan çevrenin onarılması yerine, kirliliği ve bozulmayı önleyici tedbirlere ağırlık verilmesi gerekir. (AYMK, E.2013/89, K.2014/116, 3/7/2014). Sağlıklı ve dengeli çevre kavramına, doğal güzelliklerin korunduğu, kentleşme ve sanayileşmenin getirdiği hava ve su kirlenmesinin önlendiği bir çevre kadar, işin niteliğine göre belirli esaslara uygun olarak madencilik (ya da jeotermal) faaliyetlerinin gerçekleştirildiği çevrenin de gireceği kuşkusuzdur. (AYMK, E.2011/10, K.2012/79, 24/5/2012). Anayasa bu maddeyle devlete, toplumun huzur ve mutluluğunun sağlanmasında ve bireylerin maddi ve manevi varlıklarının geliştirilmesinde önemi yadsınamaz olan çevrenin bozulmadan korunması ve geliştirilmesi konularında ödevler yüklemiştir. Sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı ekonomik ve mali gerekçelerle vazgeçilecek haklardan değildir. Devlet bu ödevin ifasında mali kaynaklarının ve parasal olanaklarının yetersizliği gerekçesine sığınamaz. Söz konusu hakka yönelik olarak devlete düşen görev, bu hakkın gerçekleştirilmesinin önünde yer alan engellerin kaldırılmasından ve yaşanılan çevre ortamının geliştirilmesinden ibarettir. Bu bağlamda, yasama organı bu Anayasa hükümlerine uygun hareket etmek zorundadır. Buna göre çevreyi ilgilendiren yasal düzenlemelerin, Anayasa tarafından devlete yüklenen çevrenin korunması, çevrenin geliştirilmesi ve çevre kirliliğinin önlenmesi ödevlerini yerine getirme amacıyla bağdaşacak şekilde çıkarılmaları gerekir. Devlete yüklenen sürdürülebilir ekonomik kalkınmanın sağlanması ödevinin yerine getirilmesi amacıyla sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına müdahaled