Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 1 "... I  İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ A  Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından verilen 04.03.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir: "III  İPTAL İSTEMİNİN GEREKÇESİ İptal isteminin gerekçelerine, iptali istenen her madde için ayrı ayrı değil, topluca aşağıda yer verilmiştir. Bunun nedeni, Yasa Koyucu'nun kimi maddeleri dava konusu yapılan 5302 sayılı Yasa ile yeni bir "il özel idaresi sistemi" yaratmayı amaçlamasıdır. Yeni sistem ve bununla yaratılan modelin Anayasa'ya aykırılığı ancak, iptali istenen maddelerin birlikte değerlendirilmesiyle ortaya çıkmaktadır. Kuşkusuz bu gerekçeler, aynı zamanda, yeni sistemin oluşmasına katkıda bulunan dava konusu her madde için de geçerlidir. 1  5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasası'nın 3, 7, 10, 11, 13, 15, 18, 25, 35, 45, 47, 51 ve 52. maddelerinde;   İl özel yönetimlerine ilk kez idari ve mali özerklik getirilmekte; il özel yönetimleri, merkezi yönetimin onayına bağlı olmadan,   Gerçek ve tüzel kişilere izin ve ruhsat vermek,   Yasak koymak ve uygulamak, Taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak, kiralamak, kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesis etmek,   İç ve dış borç almak,   Özelleştirme yapmak,   Yurt içi ve dışındaki yerel yönetimler ve birlikleri ile işbirliği yapmak,   Sermaye şirketleri kurmak,  Bütçeyi kabul etmek, gibi görev ve yetkilerle donatılmakta,   Valiliğin organlar içindeki yeri son sıraya düşürülüp, valilerin il genel meclisi başkanlığı görevine son verilmekte; il genel meclisi tek karar organı olarak düzenlenip, başkanını kendi üyeleri arasından seçmesi, meclis gündemini başkanın belirlemesi, yılda iki kez yerine her ay toplanması öngörülmekte; meclis kararlarının kesinleşmesi için vali "onay"ıEsas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 2 zorunluluğu kaldırılmakta; valinin hazırladığı yıllık etkinlik raporunun yetersiz görülmesi durumunda yetersizlik kararının "gereği yapılmak üzere" İçişleri Bakanlığı'na gönderileceği belirtilerek, özerklikten öte bağımsız niteliğe kolayca dönüşebilecek yerel bir meclis oluşturulmakta,   İl özel yönetimi örgütlenmesinde genel sekreterlik oluşturulup, il özel yönetimi hizmetlerinin genel sekreterce yürütüleceği, genel sekreterin valiye karşı sorumlu olacağı, il encümenine valinin bulunmaması durumunda genel sekreterin başkanlık yapacağı vurgulanarak, merkezi yönetimin diğer temsilcisi olan vali yardımcılarının yerel organlardaki yetkisi kaldırılmakta,   Bütçenin ve kesinhesabın kabulünde ve kesinleşmesinde il genel meclisi kararı yeterli görülmekte,   İl özel yönetimleri "genel yetkili" organlara dönüştürülmektedir. İl özel yönetimlerinin yapılanması ve işleyişine yönelik köklü değişiklikler getiren bu düzenlemelerin anayasal kurallara uygun düşüp düşmediğinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Bunun için, Türkiye Cumhuriyeti Devleti Yönetimi'nin yapılanmasında esas olan anayasal ilkeleri ortaya koymak; ulus devletin düşünsel temellerine ve tekil devlet modelinde örgütlenmeye egemen olan "merkeziyetçilik" ve "yerinden yönetim" ilkeleriyle bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü" ve "idari vesayet" kavramları üzerinde durmak gerekli görülmüştür. 2  Anayasa'nın başlangıç bölümünde, Anayasa'nın Yüce Türk Devleti'nin bölünmez bütünlüğünü belirlediği, hiçbir etkinliğin Türk ulusal çıkarları, Türk varlığı, Devlet'i ve ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında koruma göremeyeceği belirtilmiş; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde de, Türk Ulusu'nun bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini korumak Devlet'in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır. Bu kurallar, Anayasa'da "tekil devlet" modelinin kabul edildiğini göstermektedir. Tekil devlet modeli, merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun denetim ve gözetiminde merkez dışı örgütlenmeyi olanaklı kılmaktadır. Anayasa'da, hem yasama, yürütme ve yargı erki merkeze bağlanarak siyasal, hem de yönetim düzeneğinde merkez esas alınarak yönetsel yönden merkeziyetçilik benimsenmiştir. Anayasa'nın 123. maddesinde, yönetimin,   Kuruluş ve görevleriyle bir "bütün" olduğu,   Merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, kuralına yer verilmiştir.Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 3 Merkezi yönetim Anayasa'nın 126., yerel yönetimler ise 127. maddelerinde düzenlenmiştir. 126. maddeye göre,   Türkiye, merkezi yönetim kuruluşu yönünden coğrafya durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılmakta,   İllerin yönetimi "yetki genişliği" esasına dayanmaktadır. 127. maddeye göre de,   Yerel yönetimler, il, belediye ya da köy halkının yerel ortak gereksinimlerini karşılamak üzere, kuruluş ilkeleri yasayla belirlenen, yasada gösterilen karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.   Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri "yerinden yönetim" ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenecektir.   Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde   Yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi,   Kamu görevlerinde birliğin sağlanması,   Toplum yararının korunması,   Yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması, amacıyla, yasada belirtilen esas ve usuller çerçevesinde "idari vesayet" yetkisine sahiptir. Görüldüğü gibi, Anayasa'da, tekil devlet modelinin yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, "merkezden yönetim", "yerinden yönetim" ve bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü" olarak belirlenmiştir. Ayrıca, yönetsel örgütlenme,   Merkez taşra ilişkisi yönünden "yetki genişliği",   Merkezi yönetim yerel yönetim ilişkisi yönünden "idari vesayet", ilkelerine dayanmaktadır.Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 4 Merkezi yönetim ve yerel yönetimler, Devlet iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede farklı sonuçlara yol açmaması için, Anayasa'da, yerinden yönetim, "devletin ülkesi ve ulusuyla bölünmezliği" ve "idarenin bütünlüğü" ilkeleriyle sınırlandırılmıştır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, tekil devlet modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların "bir bütün" oluşturduğunu anlatmaktadır. Tekil devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır ve devlet tek yetkilidir. Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği "idarenin bütünlüğü" ilkesi sağlamaktadır. Parçalı yapıda olan yönetimde, "bütünlüğü" sağlamaya yönelik iki hukuksal araç, "yetki genişliği" ve "idari vesayet"tir. Hiyerarşiyi de içeren "yetki genişliği" ilkesi, tek tüzelkişilik içinde yer alan merkezi örgüt ve birimler, "idari vesayet" ise, merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki "bütünleşmeyi" sağlamakta, ayrışmayı, farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi "hiyerarşik denetim"; yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise "vesayet denetimi"dir. Yerinden yönetimin en önemli sakıncası, Devlet'in birliğini ve kamu hizmetlerinin tutarlılığını bozabilmesidir. Bu sakıncayı önlemek için Devlet'e ve onu temsil eden merkezi yönetime, yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemlerini denetlemek ve gerektiğinde bozabilmek yetkisi tanınmıştır. Bu yetki, "idari vesayet" kavramı ile Anayasa'da yerini almıştır. "İdari vesayet"i, kamu düzenini ve ülke bütünlüğünü sağlamak için, kamu yaran amacıyla, yasaların verdiği yetkiye dayanarak, merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu hizmeti yönetimi tüzelkişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynaklan üzerindeki denetimi olarak tanımlamak olanaklıdır. Bu yönüyle idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin ayrıklığını oluşturmaktadır. Anayasa'nın 127. maddesine göre idari vesayet, hukuksallık denetimi yanında yerindelik denetimini de içermektedir. İdari vesayet yetkisi, il özel yönetimlerinin tüm eylem, işlem ve etkinliklerinin merkezi yönetimin denetiminde olmasını; bu bağlamda, yasada belirtilen il genel meclisi kararlarının valinin onayına bağlı tutulmasını gerektirmektedir. 5302 sayılı Yasa'yla il özel yönetimindeki yetkileri zayıflatılan vali, Devlet'in ve Hükümet'in ildeki temsilcisi olmasına karşın gücünü ve etkisini yitirmektedir. Ayrıca, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için geri gönderilen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa'da, merkezi yönetimin il örgütlerinin çoğunun kaldırılması, kimilerinin de yerel yönetimlereEsas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 5 devredilmesi öngörülerek valinin il genel yönetimindeki egemenliği ve yetkileri azaltılmaktadır. Bu düzenlemeler, Anayasa'da öngörülmeyen bir yönetim sistemine geçilmesine neden olabilecek niteliktedir. Çünkü, 5302 sayılı Yasa'nın iptali istenen maddeleriyle;   Tekil devlet modeli yerine, "idari vesayet" zayıflatılarak "yerel" ağırlıklı devlet modeline geçilmesine olanak sağlanmakta,   Yetki genişliğine dayanan güçlü merkezi yönetim yerine, görev ayrılığına dayalı güçlü yerel yönetimlere yer verilmekte,   İl özel yönetimleri, mali ve idari özerkliğe kavuşturularak merkezi yönetimin denetim ve gözetimi kaldırılmaktadır. Bu içerikleriyle anılan maddeler, Anayasa'da öngörülen "tekil devlet yapısı"na, "idarenin bütünlüğü", "yetki genişliği" ve "idari vesayet" ilkelerine aykırı düşmektedir. 3  Her ne kadar, Demokratik Kitle Partisi'nin kapatılmasına ilişkin Anayasa Mahkemesi'nin 26.02.1999 günlü, E.1997/2 (SPK), K.1999/1 sayılı kararında, davalı Parti programındaki yerel yönetimleri daha etkili duruma getirmeye dönük anlatımların Siyasi Partiler Yasası'nın 80. maddesinde öngörülen "Devlet'in tekliği" ilkesine aykırılık oluşturmadığı kabul edilmekte ise de; bu kararın, bir siyasal partinin Anayasa değişikliğini de öngören programına dayanılarak verildiği gözetildiğinde, uygulamayı doğrudan etkileyecek olan bir yasanın Anayasa'ya uygunluk denetiminde örnek oluşturamayacağı açıktır. IV  SONUÇ 1  Yukarıda yer verilen gerekçelerle, 22.02.2005 günlü, 5302 sayılı "İl Özel İdaresi Kanunu"nun 3., 7., 10., 11., 13., 15., 18., 25., 35., 45., 47., 51. ve 52. maddelerinin, Anayasa'nın başlangıcı ile 2., 5., 123., 126. ve 127. maddelerine aykırı olmaları nedeniyle iptallerine, 2  Uygulanmaları durumunda doğacak giderilmesi güç ya da olanaksız hukuksal sonuçlar göz önünde bulundurularak, söz konusu maddelerin yürürlüklerinin durdurulmasına, karar verilmesini arzederim." B  Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Ali TOPUZ Ve Haluk KOÇ ile birlikte 116 milletvekili tarafından verilen 01.04.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir: "III  GEREKÇE A  GENEL GEREKÇE 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 3, 7, 10, 11, 13, 15, 18, 25, 35, 45, 47, 51 ve 52 nci maddelerindeki iptalini ve iptal kararı verilinceye kadar yürürlüğünün durdurulmasını talep ettiğimiz hükümlerinde:Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 6   İl özel yönetimlerine ilk kez idari ve mali özerklik getirilmekte; il özel yönetimleri, merkezi yönetimin onayına bağlı olmadan,   Gerçek ve tüzel kişilere izin ve ruhsat vermek,   Yasak koymak ve uygulamak,   Taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak, kiralamak, kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesis etmek,   İç ve dış borç almak,   Özelleştirme yapmak,   Yurt içi ve dışındaki yerel yönetimler ve birlikleri ile işbirliği yapmak,   Sermaye şirketleri kurmak,   Bütçeyi kabul etmek, gibi görev ve yetkilerle donatılmakta,   Valiliğin organlar içindeki yeri son sıraya düşürülüp, valilerin il genel meclisi başkanlığı görevine son verilmekte; il genel meclisinin başkanını kendi üyeleri arasından seçmesi, meclis gündemini başkanın belirlemesi öngörülmekte; meclis kararlarının kesinleşmesi için vali "onay" ı zorunluluğu kaldırılmakta; valinin hazırladığı yıllık etkinlik raporunun yetersiz görülmesi durumunda yetersizlik kararının "gereği yapılmak üzere" İçişleri Bakanlığı'na gönderileceği belirtilerek, özerklikten öte bağımsız niteliğe kolayca dönüşebilecek yerel bir meclis oluşturulmakta,   İl özel yönetimi örgütlenmesinde genel sekreterlik oluşturulup, il özel yönetimi hizmetlerinin genel sekreterce yürütüleceği, genel sekreterin valiye karşı sorumlu olacağı, il encümenine valinin bulunmaması durumunda genel sekreterin başkanlık yapacağı vurgulanarak, merkezi yönetimin diğer temsilcisi olan vali yardımcılarının yerel organlardaki yetkisi kaldırılmakta,   Bütçenin ve kesinhesabın kabulünde ve kesinleşmesinde il genel meclisi kararı yeterli görülmekte,   İl özel yönetimleri "genel yetkili" organlara dönüştürülmektedir. Bu düzenlemeler Anayasamızın 3 üncü maddesinde belirtilen ve Anayasamızın 123, 126 ve 127 nci maddelerinde şekillendirilmiş olan tekil devlet modeline aykırı düşmektedir. Anayasamız, yönetsel bakımdan merkeziyetçi bir yapıya sahip olan bir tekil devlet modelini benimsemiş; merkez dışı yönetsel örgütlenmeyi ise merkezi idarenin denetim ve gözetimi altına almıştır.Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 7 Anayasanın 123 üncü maddesinde idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı açıklanmış; 126 ncı maddede merkezi yönetime, 127 nci maddede de yerel yönetime ilişkin ilkelere yer verilmiştir. Anayasanın 126 ncı maddesine göre:   Türkiye, merkezi yönetim kuruluşu yönünden coğrafya durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılmakta,   İllerin yönetimi "yetki genişliği" esasına dayanmaktadır. Anayasanın 127 nci maddesine göre de:   Yerel yönetimler, il, belediye ya da köy halkının yerel ortak gereksinimlerini karşılamak üzere, kuruluş ilkeleri yasayla belirlenen, yasada gösterilen karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.   Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri "yerinden yönetim" ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenecektir.   Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde,   Yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi,   Kamu görevlerinde birliğin sağlanması,   Toplum yararının korunması,   Yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması, amacıyla, yasada belirtilen esas ve usuller çerçevesinde "idari vesayet" yetkisine sahiptir. Görüldüğü gibi, Anayasada, tekil devlet modelinin yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, "merkezden yönetim", "yerinden yönetim" ve bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü" olarak belirlenmiştir. Ayrıca yönetsel örgütlenme,   Merkez   taşra ilişkisi yönünden "yetki genişliği",   Merkezi yönetim   yerel yönetim ilişkisi yönünden "idari vesayet", ilkelerine dayanmaktadır. Merkezi yönetim ve yerel yönetimler, Devlet iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede farklı sonuçlara yol açmaması için, Anayasada yerinden yönetim, "devletin ülkesi ve ulusuyla bölünmezliği" ve "idarenin bütünlüğü" ilkeleriyle sınırlandırılmıştır.Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 8 "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, tekil devlet modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların "bir bütün" oluşturduğunu anlatmaktadır. Tekil devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır ve devlet tek yetkilidir. Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği "idarenin bütünlüğü" ilkesi sağlamaktadır. Parçalı yapıda olan yönetimde, "bütünlüğü" sağlamaya yönelik iki hukuksal araç, "yetki genişliği" ve "idari vesayet" tir. Hiyerarşiyi de içeren "yetki genişliği" ilkesi, tek tüzelkişilik içinde yer alan merkezi örgüt ve birimler, "idari vesayet" ise, merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki "bütünleşmeyi" sağlamakta; ayrışmayı, farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi "hiyerarşik denetim"; yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise "vesayet denetimi" dir. Yerinden yönetimin en önemli sakıncası, Devlet'in birliğini ve kamu hizmetlerinin tutarlılığını bozabilmesidir. Bu sakıncayı önlemek için Devlet'e ve onu temsil eden merkezi yönetime, yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemlerini denetlemek ve gereğinde bozabilmek yetkisi tanınmıştır. Bu yetki, "idari vesayet" kavramı ile Anayasada yerini almıştır. "İdari vesayet" i, kamu düzenini ve ülke bütünlüğünü sağlamak için, kamu yararı amacıyla, yasaların verdiği yetkiye dayanarak, merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu hizmeti yönetimi tüzelkişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynakları üzerindeki denetimi olarak tanımlamak olanaklıdır. Bu yönüyle idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin ayrıklığını oluşturmaktadır. Anayasanın 127 nci maddesine göre idari vesayet, hukuksallık denetimi yanında yerindelik denetimini de içermektedir. İdari vesayet yetkisi, il özel yönetimlerinin tüm eylem, işlem ve etkinliklerinin merkezi yönetimin denetiminde olmasını; bu bağlamda, yasada belirtilen il genel meclisi kararlarının valinin onayına bağlı tutulmasını gerektirmektedir. 5302 sayılı Kanunun 3, 7, 10, 11, 13, 15, 18, 25, 35, 45, 47, 51 ve 52 nci maddelerindeki iptali istenen hükümler ile ise:   "İdari vesayet" zayıflatılarak, merkeziyetçi yapıdan, "yerel" ağırlıklı bir yönetsel yapıya geçilmesine imkan verilmekte,   Yetki genişliğine dayanan güçlü merkezi yönetim yerine, görev ayrılığına dayalı güçlü yerel yönetimlere geçilmekte,   İI özel yönetimleri, tam mali ve idari özerkliğe kavuşturularak, merkezi yönetimin denetim ve gözetimi kaldırılmakta,Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 9   Böylece Anayasanın 123, 126 ve 127 nci maddelerinde belirtilen "idarenin bütünlüğü", "idari vesayet", "yetki genişliği" ilkelerine aykırı bir yapı ortaya konulmaktadır. Bu nedenle söz konusu hükümlerin iptal edilmesi gerekmektedir. B  MADDE GEREKÇELERİ 1) 22.02.2005 Tarih ve 5302 Sayılı İI Özel İdaresi Kanununun 3 üncü Maddesinin (a) Bendinde Yer Alan "idari ve mali özerkliğe sahip" İbaresinin Anayasaya Aykırılığı 5302 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (a) bendinde il özel idaresinin idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzelkişiliği olduğu belirtilmiş; merkezi idarenin bu tüzelkişi üzerindeki vesayet yetkisinden söz edilmeyerek, bu tüzelkişi vesayet denetimi dışında bırakılmıştır. Bu durum, Anayasamızın 126 ve 127 nci maddelerine aykırıdır. Anayasamızın 126 ve 127 nci maddelerine göre merkezi yönetim ve yerel yönetimler, Devlet iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede farklı sonuçlara yol açmaması için, Anayasada "idarenin bütünlüğü" ilkesine yer verilmiş ve yerinden yönetim, devletin ülkesi ve ulusuyla bölünmezliği ve yönetimin tümlüğü ilkeleriyle sınırlandırılmıştır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, tekil devlet modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların "bir bütün" oluşturduğunu anlatmaktadır. Tekil devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır. Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği "idarenin bütünlüğü" ilkesi sağlamaktadır. Bu ilkeyi yaşama geçirmeye yönelik hukuksal araçlar ise "hiyerarşi" ve idari vesayet" tir. Hiyerarşi, bir başka deyişle "yetki genişliği" ilkesi, tek bir tüzelkişilik içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler, "idari vesayet" ise merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamaktadır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi "hiyerarşik denetim"; yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise "vesayet denetimi" dir. Yerinden yönetimin en önemli sakıncası, Devlet'in birliğini ve kamu hizmetlerinin tutarlığını, ayrılığını ve eşitliğini bozabilmesidir. Bu sakıncayı önlemek için Devlet'e ve onu temsil eden merkezi yönetime, yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemlerini denetlemek ve gerektiğinde bozabilmek yetkisi tanınmıştır. Bu yetki, "idari vesayet" kavramı ile Anayasada yerini almıştır. "İdari vesayet" i, kamu düzenini ve ülke bütünlüğünü sağlamak için, kamu yararı amacıyla, yasaların verdiği yetkiye dayanarak, merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu hizmeti yönetimi tüzelkişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynakları üzerindekiEsas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 10 denetimi olarak tanımlamak olanaklıdır. Bu yönüyle idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin ayrıklığını oluşturmaktadır. Anayasanın 127 nci maddesine göre idari vesayet, hukuksallık denetimi yanında yerindelik denetimini de içermektedir ve Anayasamızın 127 nci maddesi, il özel yönetimlerinin tüm eylem, işlem ve etkinliklerinin merkezi yönetimin vesayet denetiminde olmasını gerektirmektedir. 3 üncü maddenin (a) bendinde il özel idarelerine idari vesayet denetimi söz konusu olmaksızın idari ve mali özerklik tanınması ise, bu gereğe uygun düşmemektedir. Böylesi bir düzenleme ile il özel idareleri üzerindeki vesayet denetiminin kaldırılması ve dolayısı ile valinin yerel yönetimler üzerindeki yetkilerinin azaltılması, yasanın tümündeki valinin yetkilerini azaltan, ortadan kaldıran veya yerel yönetimlere devreden düzenlemeler ile birlikte değerlendirildiğinde, tekil devlet ilkesi çerçevesinde Anayasada ortaya konulan yönetsel merkeziyetçi modelden uzaklaşma anlamına gelmektedir. Bunun ise Anayasanın 123, 126 ve 127 nci maddeleri ile bağdaşmayacak bir durum olduğu ortadadır. Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenleme Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ve 11 inci maddesindeki Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle de çelişir. Bu nedenlerle, 5302 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (a) bendindeki, Anayasanın 2, 11, 123, 126 ve 127 nci maddelerine aykırı olan "idari ve mali özerkliğe sahip" ibaresinin iptali gerekmektedir. 2) 22.02.2005 Tarih ve 5302 Sayılı İI Özel İdaresi Kanununun 6 ncı Maddesinin Birinci Fıkrasının (a) Bendinde Yer Alan "sağlık", "tarım", "sanayi ve ticaret", "bayındırlık ve iskan", "toprağın korunması", "erozyonun önlenmesi", "sosyal hizmet ve yardımlar" "ile diğer" İbareleri ile (b) Bendindeki "çevre", "kültür", "turizm" ve "gençlik ve spor" İbarelerinin Anayasaya Aykırılığı İl özel idaresinin görevleri, 5302 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde belirlenmiştir. Kanunda, görevlerin bir bölümü belirgin ve sınırlı biçimde tek tek sayılarak değil, sadece hizmet alanlarının belirtilmesi suretiyle belirlenmiştir 5302 sayılı Kanunun 6 ncı maddesindeki düzenlemeyle il özel idaresi, a) Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları, ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binaların yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde, b) İmar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma, kültür, turizm, gençlik ve spor; orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında, yapmakla görevli ve yetkili kılınmıştır.Esas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 11 İl özel idaresinin yapı ve işleyişine yönelik köklü değişiklikler getiren 5302 sayılı Kanun, örneğin, sağlık; tarım; sanayi ve ticaret; bayındırlık ve iskan; toprağın korunması; erozyonun önlenmesi; çevre; kültür; turizm; gençlik ve spor, sosyal hizmet ve yardımlar olarak sıralayabileceğimiz bazı hizmet alanlarında il özel idarelerini genel yetkili organa dönüştürmektedir. 5302 sayılı Kanuna göre, il özel idaresi, sağlık; tarım; sanayi ve ticaret; bayındırlık ve iskân, sosyal hizmet ve yardımlar ile ilgili görevler bakımından il sınırları içinde, imar; çevre; kültür ve turizm; gençlik ve spor ile ilgili görevler bakımından belediye sınırları dışında genel yetkili kılınmıştır. İl özel idarelerini, yukarıda sayılan görevler bakımından genel yetkili kılan bu düzenlemeye karşılık, aynı il özel idareleri, bazı görevler bakımından özel yetkili kılınmıştır. İl özel idarelerine verilen görevlerden, çevre düzeni planı; yoksullara mikro kredi verilmesi; çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları, ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binaların yapım, bakım ve onarımı ilişkin hizmetler; yol; su; kanalizasyon; katı atık; acil yardım ve kurtarma; orman köylerinin desteklenmesi; ağaçlandırma; park ve bahçe tesisine ilişkin görevler, il özel idarelerine özel yetkili idare olarak verilmiştir. Çünkü, il özel idarelerini Anayasaya uygun biçimde özel yetkili kılan bu düzenlemede görevler genel ve soyut olarak değil, tek tek sayılarak, açık, sınırları belli ve somut bir şekilde, belirlenmiştir. Öte yandan, il özel idarelerine ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binaların yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde yapma görevi verilmiştir. İI özel idarelerine verilen "ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binaların yapım, bakım ve onarımı" görevleri Anayasaya uygun biçimde bu idareleri özel yetkili kılan bir görevlendirme olmakla birlikte "diğer ihtiyaçları" ibaresi, il özel idarelerini ilk ve orta öğretim kurumlarının bütün ihtiyaçlarını karşılayabilecek şekilde genel yetkili kılan bir ibaredir. Sayın Cumhurbaşkanı'nın 5197 sayılı "İI Özel İdaresi Kanunu'nu" geri gönderme yazısında dile getirdiği gibi, "Anayasanın başlangıç bölümünde, bu Anayasanın Yüce Türk Devleti'nin bölünmez bütünlüğünü belirlediği, hiçbir etkinliğin Türk ulusal çıkarları, Türk varlığı, Devlet'i ve ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında koruma göremeyeceği belirtilmiş; 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış; 5 inci maddesinde de, Türk Ulusu'nun bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini korumak Devlet'in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır. Bu kurallar, Anayasada "tekil devlet" modelinin kabul edildiğini göstermektedir. Tekil devlet modeli, merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun denetim ve gözetiminde merkez dışı örgütlenmeyi olanaklı kılmaktadır. Anayasada, hem yasama, yürütme ve yargı erki merkeze bağlanarak siyasal, hem de yönetim düzeneğinde merkez esas alınarak yönetsel yönden merkeziyetçilik benimsenmiştir. Anayasanın 123 üncü maddesinde, yönetimin, kuruluş ve görevleriyle bir "bütün" olduğu, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, kuralına yer verilmiştir. Merkezi yönetim Anayasanın 126 ncı, yerel yönetimler ise 127 nci maddelerinde düzenlenmiştir. 126 ncı maddeye göre, Türkiye, merkezi yönetim kuruluşu yönünden coğrafya durumuna, ekonomik koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılmakta, illerin yönetimi "yetki genişliği" esasına dayanmaktadır. 127 nci maddeye göre de, yerel yönetimler; il, belediye ya da köy halkının yerel ortak gereksinimlerini karşılamak üzere, kuruluş ilkeleri yasayla belirlenen, yasada gösterilen karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri "yerinden yönetim" ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenecektir. Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi, kamu birliğin sağlanması, toplum yararınınEsas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 12 korunması, yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması, amacıyla, yasada belirtilen esas ve usuller çerçevesinde "idari vesayet" yetkisine sahiptir. Görüldüğü gibi, Anayasada, tekil devlet modelinin yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, "merkezden yönetim", "yerinden yönetim" ve bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü" olarak belirlenmiştir. Ayrıca, yönetsel örgütlenme, merkez   taşra ilişkisi yönünden "yetki genişliği", merkezi yönetim   yerel yönetim ilişkisi yönünden "idari vesayet", ilkelerine dayanmaktadır. Merkezi yönetim ve yerel yönetimler, Devlet iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede farklı sonuçlara yol açmaması için, Anayasada "idarenin bütünlüğü" ilkesine yer verilmiş ve yerinden yönetim, devletin ülkesi ve ulusuyla bölünmezliği ve yönetimin tümlüğü ilkeleriyle sınırlandırılmıştır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, tekil devlet modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların "bir bütün" oluşturduğunu anlatmaktadır. Tekil devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır ve devlet tek yetkilidir. Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği "idarenin bütünlüğü" ilkesi sağlamaktadır. Parçalı yapıda olan yönetimde, "bütünlüğü" sağlamaya yönelik iki hukuksal araç, "hiyerarşi" ve "idari vesayet" tir. Hiyerarşi, başka bir deyişle "yetki genişliği" ilkesi, tek bir tüzelkişilik içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler, idari vesayet ise, merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki "bütünleşmeyi" sağlamaktadır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi "hiyerarşik denetim"; yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise "vesayet denetimi" dir. Anayasamız idari örgütlenmede, merkezi yönetimi konu yönünden genel, yerel yönetimleri ise özel görevli kılmıştır. Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine göre, illerde, merkezi yönetimin uzantısı olan ve "yetki genişliği" esasına göre oluşturulan il genel yönetimi ile, bir yerel yönetim örgütlenmesi olan ve "idari vesayet" ilkesine göre oluşturulan il özel yönetimi bulunmaktadır. İI halkının ortak yerel gereksinmelerinin karşılanması il özel idaresinin, il halkının ortak yerel gereksinmeleri dışında kalanlar ile "il" in tüm hizmetlerinin karşılanması da il genel yönetiminin görev alanına girmektedir. Anayasanın yerel yönetimleri düzenleyen 127 nci maddesinde, yerel yönetimlerin, "il ... halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere..." kurulacakları açık biçimde belirtilmiştir. Anayasanın 126 ncı maddesinde, merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler "coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri" olarak sayılmıştır. Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır. Buna karşın, Anayasanın 127 nci maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem "coğrafya" hem de "konu" yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir. Anayasaya göre merkezi yönetim, Devlet iktidarını ve tüm kamu hizmetlerini ülke genelinde örgütlerken, yerel yönetimler, sınırlı bir coğrafyada ortak yerel gereksinimlerin karşılanması gibi sınırlı bir konuda örgütlenebilmektedir. Buna göre, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden genel, yerel yönetimler ise özel görevlidir. Başka bir anlatımla, yasalarda merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri somut ve belirgin biçimde düzenlenmelidir. İI Özel İdaresi Kanununun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde sayılan hizmetlerin il sınırları içinde; (b) bendinde sayılan hizmetlerin ise belediye sınırları dışında il özel yönetimince yürütüleceği kurala bağlanarak, kimi görevler yönünden yetkinin sınırları, konu yönünden değil, yalnızca yer yönünden çizilmektedir. Yapılan düzenlemede, her ne kadar il özel idaresine verilen görevlerin "mahalli müşterekEsas Sayısı : 2005/32 Karar Sayısı : 2007/3 13 nitelikte olması şartı" aranarak, konu yönünden sınır getirilmiş izlenimi yaratılmaya çalışılmış ise de; bu düzenleme yine soyut olup, il özel yönetimlerini "genel görevli" konumdan çıkarmaya yetmemektedir. Düzenlemenin soyutluktan çıkarılıp somut bir görünüme sokulabilmesi ve il özel idarelerinin genel görevli konumundan çıkarılıp özel görevli konumuna geçirilebilmesi için, görevlerinin her birinin, içeriğini ve kapsamını açıkça ortaya koyacak biçimde ifade edilmesi gerekme