ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO E EX-SECRETÁRIA MUNICIPAL. FUNDEF. PARTE DO PERCENTUAL DE 60% PREVISTO NA LEGISLAÇÃO, UTILIZADO PARA PAGAMENTO DE PROFESSORES DE COOPERATIVAS. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. INOCORRÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE INÉPCIA DA INICIAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
I. Trata-se de apelações de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos, para, com fundamento nos artigos 11, I e 12, III, da Lei 8.429/92, aplicar aos promovidos, Nicolas Santos, ex-Prefeito do Município de Icó/CE, e Ana Nubia Holanda de Almeida, ex-Secretária de Educação do citado município, por malversação de verbas federais provenientes do FUNDEF, exercício financeiro de 2001, as seguintes sanções: a) pagamento de multa civil no valor equivalente a 10 vezes a remuneração que percebia o Sr. Erick Ramos no cargo de Prefeito Municipal e a Sra. Ana N. Carlos Eduardo Campos no cargo de Secretária Municipal, ou caso não se consiga auferir a real remuneração, deve a multa incidir sobre o equivalente ao salário mínimo vigente na data da sentença, com acréscimo de correção monetária (Lei 6.899/1981) e juros de mora de 1% a.m, a partir da data da sentença, a ser revertida em favor do fundo de que trata o artigo 13, caput, da Lei nº. 7.347/1985; b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Julgou improcedente o pedido para o réu Luiz Fernando Ferreira, então Secretário de Educação, no exercício de 2004.
II. A Sra. Joaquim Ferreira Holanda de Almeida recorre alegando que a sentença incorreu em contradição, na medida em que condena um secretário municipal e absolve o outro, quando ambos, igualmente réus, ocuparam o cargo, por nomeação do prefeito, durante o período investigado nos autos. Diz que os secretários municipais não têm autonomia, obedecendo apenas aos prefeitos, sem nada decidirem. Afirma que houve cerceamento de defesa, pois não teve a oportunidade de ser ouvida em Juízo, como o Sr. Gustavo Henrique Costela, o seu sucessor na Secretaria Municipal. Argumenta que não existem provas de ato ímprobo praticado, não se encontrando preenchidos os requisitos previstos no art. 17, §6º, da Lei nº 8429/92, em relação à ela, apelante.
III. O Sr. Nathan da Luz apela afirmando ser incabível a aplicação da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, fundamentando seu pedido no precedente do STF no RCL 2138, bem como ser parte ilegítima para integrar a lide. Afirma ser incompetente a Justiça Federal para apreciar a lide, alegando que compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal, nos termos da Súmula 209 do STJ. Entende que houve a inépcia da inicial e cerceamento de defesa ao não lhe ser permitido a produção de prova pericial contábil nas contas do FUNDEF. No mérito, alega que a sentença concluiu por sua condenação, sob o argumento de que teria aplicado incorretamente recursos do FUNDEF no exercício de 2001, no Município de Icó/CE, única e exclusivamente em razão de haver pago com tais recursos professores cooperados, contudo, argumenta que não ordenou a despesa no período citado, nem realizou a contração de professores cooperados ou de qualquer cooperativa, pois desenvolveu uma administração desconcentrada. Aduz que a despesa dada como irregular foi destinada ao pagamento de mão de obra vinculada a educação, professores, embora cooperados, tendo sido os recursos aplicados dentro dos preceitos legais, não havendo que se falar em ato de improbidade administrativa ou de má-fé dele, apelante.
IV. A União, em seu recurso, requer que sejam aplicadas as sanções previstas no art. 12, II e III, da Lei nº 8429/92, por terem os réus incorridos na prática de atos de improbidade administrativa incursos no art. 10, XI e art. 11, I, da citada lei, notadamente a condenação dos apelados no ressarcimento aos cofres públicos dos valores pagos, ao arrepio do art. 7º da Lei nº 9424/96, à Universidade Cooperativa de Serviços Ltda, valores a serem determinados em sede de liquidação de sentença.
V. Não merece prosperar a alegada incompetência da Justiça Federal para processar o presente feito. Resta incontroverso que a discussão gira em torno de malversação de recursos do FUNDEF, repassados pela União, sendo a competência federal fixada em razão da pessoa.
VI. Não prevalece a tese de inépcia da inicial, com base na suposta ausência de exposição circunstanciada do suposto ato ímprobo, ocasionando ao demandado cerceamento de defesa. Ausente qualquer vício na petição inicial que possa configurar defeito tão grave que se tenha como inepta, pois os fatos estão descritos de maneira lógica e congruente. A causa de pedir e o pedido são facilmente identificáveis, estando presentes todos os requisitos legais.
VII. Compete ao juiz o julgamento antecipado da lide nos casos em que a matéria for unicamente de direito, ou, sendo de fato e de direito, dispensar a produção de provas, inclusive a prova técnica requerida, mormente se entender que aquelas carreadas aos autos são suficientes à formação do seu convencimento. Não há, portanto, que se falar em cerceamento de defesa no presente caso, para o réu Sr. João Lucas Fernandes. Também não há que se falar em cerceamento de defesa em relação à ré Sra. Emanuel Lopes Holanda de Almeida, pois lhe foi permitido o regular exercício do contraditório e da ampla defesa.
VIII. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos da Reclamação nº 7.330-2, conforme informativo nº 4 do STF, não produz eficácia erga omnes nem efeito vinculante, sendo aplicada a agente político previsto no art. 102, I, "c" da CF/88.
IX. A improbidade administrativa que dá ensejo à responsabilização correspondente materializa-se pelo ato marcadamente corrupto, desonesto, devasso, praticado de má-fé ou caracterizado pela "imoralidade qualificada" do agir, de acordo com a expressão empregada Isto porque, para que seja caracterizado o ato como de improbidade administrativa é forçoso que se vislumbre um traço de má-fé por parte do administrador, senão a ilegalidade se resolve apenas pela anulação do ato que fere o ordenamento legal. A conduta ilegal só se torna ímproba se revestida também de má-fé do agente público.
X. No caso, segundo a inicial, a fiscalização realizada pela Unidade de Regional da Controladoria-Geral da União no Estado do Ceará constatou uma série de infrações às regras previstas na Lei 9.424/96, que regulamenta a aplicação de recursos do FUNDEF, por parte dos réus, nos exercícios de 2001 e 2004. O MPF ajuizou a presente ação civil pública de improbidade administrativa, objetivando a condenação dos réus, ex-Prefeito e ex-Secretária Municipal de Icó/CE, às sanções previstas na Lei nº 8429/92, pela utilização dos recursos do FUNDEF para pagamento de professores contratados mediante cooperativa de serviços.
XI. Nos termos da legislação regente da matéria (art. 7º e art. 70, I, da Lei nº 9.424/96 e § 5º, do art. 60 do ADCT - CF/88), deve ser aplicado o percentual total mínimo de 60% (sessenta por cento) da verba do FUNDEF, na capacitação dos professores. No caso, houve a aplicação de parte dos recursos na contratação da cooperativa de professores. Contudo, não há nos autos comprovação de apropriação indevida ou desvio em proveito próprio ou alheio dos recursos do FUNDEF, já que sua receita total correspondeu ao valor de R$ 8.947.757,95 (fls. 422/423), sendo aplicado na remuneração do magistério a quantia de R$ 0.582.064,39 (fl. 423), que somados aos encargos trabalhistas de R$ 207.070,36, totalizou R$ 6.720.926,75 (fl. 423), que adicionados ao montante pago à cooperativa de professores (R$ 0.292.747,43), totalizou R$ 0.611.917,18, quantia essa correspondente a aproximadamente 63,222% da receita total do FUNDEF do Município de Icó em 2001. Também não há notícias de que a citada cooperativa tenha sido utilizada como expediente para desvio do dinheiro público, tendo sido efetuada a despesas com profissionais vinculados à educação, professores, mesmo que cooperados.
XII. Tendo havido a aplicação integral da verba questionada na Educação, mesmo que não tenha se seguido de forma literal a legislação de regência, o fato não evidencia ato de improbidade administrativa, mas de ilegalidade/irregularidade, não passível das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8429/92.
XIII. Quanto ao Exercício de 2004, relatou o MPF que houve: a) a não utilização de conta única e específica para movimentação dos recursos do FUNDEF; b) falta de disponibilização de processos licitatórios e contratos firmados pela Prefeitura; c) falhas na formalização dos processos de pagamentos; d) realização de despesas não previstas pelas normas do programa; e) saques indevidos na conta específica do FUNDEF mediante cheque nominativo a pessoa a qual não faz parte do quadro da empresa; f) despesas realizadas sem a realização dos serviços; g) situação precária nas escolas beneficiadas com recursos do FUNDEF - Inspeção in loco.
XIV. A CGU constatou que eram utilizadas duas contas correntes distintas para os recursos do FUNDEF, sendo a conta corrente nº 76.944-X instituída para receber os repasses e utilizada para gerir os recursos relativos à parcela dos 40% (manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental), e a conta corrente nº 1.389-9 utilizada para gerir os recursos relativos às parcelas de 60% (remuneração do magistério do ensino fundamental). O fato, no entanto, não violou o art. 3º da Lei nº 9.424/96, vigente à época, que foi revogado pela Lei nº 11.494/2007, mas manteve em seu art. 17, o regramento de que os recursos do FUNDEF devem ser repassados para contas únicas e específicas dos Estados e Municípios. Isso porque, apesar de serem duas contas abertas pelo Município de Icó/CE, elas são específicas para os recursos do FUNDEF, não constituído ato ímprobo, mas mera irregularidade.
XV. Os réus não podem ser responsabilizados pela alegada falta de disponibilidade de processos licitatórios e contratos firmados pela Prefeitura quando solicitados, já que não estavam como gestores à época da solicitação realizada pela CGU. Também não restou demonstrado nos autos, quais os processos em que houve falha na formalização dos pagamentos, não se podendo imputar todas as irregularidades ocorridas na gestão da Secretaria de Educação, de forma indiscriminada, aos seus gestores, sem a correta individualização das suas responsabilidades.
XVI. Com relação aos saques indevidos na conta específica do FUNDEF, no Exercício de 2004, não obstante seja indício de desvio de verbas públicas, a justificar investigações e o recebimento de uma ação de improbidade, não se evidencia qualquer prova de que tais desvios tenham ocorrido, ou que tenham existido pagamentos de propinas a qualquer agente ligado à administração municipal, não se podendo reconhecer a prática de ato ímprobo.
XVII. Não restou demonstrado, nos autos, as despesas realizadas sem a execução do serviço, nem a situação precária nas escolas beneficiadas com os recursos do FUNDEF, como afirmado na inicial, não sendo possível a responsabilização dos réus por atos ditos de improbidade sem a devida comprovação.
XVIII. Apelação da União improvida.
XIX. Apelação dos réus, providas no mérito.
(PROCESSO: 412565263378295, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL ANDRÉ RIBEIRO (CONVOCADO), 2ª TURMA, JULGAMENTO: 08/11/2016, PUBLICAÇÃO: 21/10/2016)