PROCESSO Nº: 2393292-18.8400.15.7.6440 - AGRAVO DE INSTRUMENTO AGRAVANTE: PETROLEO BRASILEIRO S A PETROBRAS ADVOGADO: KEVIN FERREIRA AGRAVADO: FELIPE ARAGÃO ADVOGADO: RAQUEL DE OLIVEIRA SOUSA RELATOR(A): DESEMBARGADOR(A) FEDERAL THOMAS CASTRO - 1ª TURMA EMENTA: CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REQUERIMENTO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. DECISÃO AGRAVADA QUE SUSPENDEU A VENDA DE PARTICIPAÇÕES DE CAMPOS PETROLÍFEROS DA PETROBRÁS. FORO COMPETENTE. DISCUSSÃO ACERCA DO PROCEDIMENTO ADOTADO PARA A ALIENAÇÃO DE ATIVOS DA PETROBRÁS. DEVER GERAL DE LICITAR. IMPOSIÇÃO DE OBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROBABILIDADE DO DIREITO. ACÓRDÃO DO TCU. PERICULUM IN MORA. DEMONSTRAÇÃO. 1. Agravo de instrumento interposto pela Petrobras contra decisão exarada pelo Juízo Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária de Davi Luiz Cunha, que deferiu a liminar requestada pelo autor da Ação Popular nº 1228409-09.2109.19.1.0478, para suspender a venda de 100% de participação do campo petrolífero de Baúna, localizado no pós-sal da Bacia de Santos, em São Paulo, e de 50% de participação do campo petrolífero de Tartaruga Verde, situado no pós-sal da Bacia de Campos, no Rio de Janeiro, sem o devido procedimento licitatório. 2. Constando a ANP no polo passivo da lide, é de se reconhecer a competência da Justiça Federal, ante o comando do art. 109, I, da CF/88. 3. Acolher a tese da agravante, no sentido de que, segundo o art. 5º, da Lei nº 4.717/65, o foro competente apenas poderia ser o do Rio de Janeiro ou de São Paulo (em que sediada a Companhia, com emanação dos atos decisórios, ou em que situados os ativos afetados), representaria, no mínimo, dificultar a concretização da norma constitucional inscrita no art. 5º, LXXIII, da CF/88, por limitar, em desfavor do cidadão, o foro competente para o processamento e o julgamento da ação popular. Por certo, a iniciativa do cidadão em defesa da coisa pública seria inibida pelas dificuldades decorrentes da eventual distância entre o seu domicílio e o local dos atos violadores ou dos danos. 4. O intuito do legislador constitucional, com a previsão do art. 5º, LXXIII, foi garantir a ampla participação do cidadão na defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e do meio ambiente natural e cultural. A acessibilidade ao Poder Judiciário é condição sine qua non de efetivação dessa participação popular, com a amplitude constitucional que lhe foi dada, cuidando-se de direito político fundamental. 5. Com base no art. 109, § 2º, da CF/88 ("As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal"), é possível ao cidadão ajuizar ação popular no foro do seu domicílio, ainda que pretenda, por essa via, proteger o patrimônio público que esteja em risco em localidade diversa. 6. Precedentes do STJ, levando ao reconhecimento da competência da Justiça Federal de João Felipe Barbosa. 7. O autor popular sustentou que a Petrobras está se desfazendo de seus ativos sem o devido procedimento licitatório. 8. A Petrobras aduziu que as alienações em questão estão sendo realizadas no âmbito de plano de desinvestimento adotado pela companhia, ante a severa crise financeira que atravessa, e que as vendas estão observando procedimento licitatório "moldado", chamado de "Sistemática para Desinvestimentos", "adaptado" a partir das regras estatuídas no Decreto nº 2.745/98 (ancorado na Lei nº 9.478/97), para atender às peculiaridades dos negócios em discussão, sendo inaplicáveis ao caso a Lei nº 13.303/2016, a Lei nº 8.666/93 e a Lei das Desestatizações, e não sendo possível preservar "as formalidades de um procedimento licitatório típico". 9. É a própria Petrobras quem afirma ter concebido uma "Sistemática" interna diferenciada, para a efetivação das alienações em debate. 10. O cerne da controvérsia reside em verificar se há probabilidade no direito alegado pelo autor popular, no sentido de que a conduta adotada pela Petrobras, o procedimento por ela envidado para as vendas teladas, viola o dever constitucional que lhe é posto de licitar. 11. Não se discute a situação fática calamitosa pela qual passa a agravante, por razões que não cabem nesta seara. É notória a necessidade que ela tem de fazer caixa, para conseguir sobreviver e se recuperar. Entretanto, a análise que, aqui, se impõe, deve ser jurídica, ou seja, deve-se resolver o impasse em atenção ao ordenamento jurídico. 12. Também não está em questão o direito da Petrobras de proceder à venda de seus ativos. O que está em debate é a forma pela qual ela está procedendo a essa disponibilização patrimonial. 13. A Petrobras é uma sociedade de economia mista, vinculada ao Executivo federal, exploradora de atividade econômica, e, como tal, submete-se ao dever geral de licitar que vincula todos os entes integrantes da Administração Pública, em favor da coisa pública (art. 37, XXI, e art. 173, § 1º, da CF/88. 14. A sujeição da Petrobras às normas que impõem o dever de licitar para fins de contratação de obras, serviços, compras e alienações não significa que ela esteja submetida aos procedimentos postos da Lei nº 8.666/93, conquanto esteja obrigada a respeitar os princípios constitucionais da Administração Pública. 15. A Lei de Desestatizações não se aplica aos procedimentos designados pela Petrobras de desinvestimento, porque são distintos os escopos almejados por cada uma dessas políticas. 16. Segundo os ditames constitucionais, a lei estabelecerá o estatuto das empresas públicas, sociedades de economia mista e subsidiárias exploradoras de atividade econômica, devendo ele dispor sobre as licitações e contratações de obras, serviços, compras e alienações a serem realizadas por essas pessoas, observados os princípios da Administração Pública. 17. No caso da Petrobras, anteriormente à revogação implementada pela Lei nº 13.303/2016 (art. 96, II), a Lei nº 9.478/97 fixava que "os contratos celebrados pela PETROBRÁS, para aquisição de bens e serviços, serão precedidos de procedimento licitatório simplificado, a ser definido em decreto do Presidente da República" (art. 67). Esse dispositivo continua em vigor, assim como o decreto regulamentador (Decreto nº 2.745/98), regendo as licitações "para aquisição de bens e serviços" iniciadas antes da nova lei de 2016, haja vista as normas de transição constantes do art. 91, da Lei nº 13.303/2016. 18. O procedimento adotado pela Petrobras, chamado "Sistemática para Desinvestimento", não se ancora na Lei nº 13.303/2016, nem na Lei nº 8.666/93, sequer refletindo as normas da Lei nº 9.478/97 e do Decreto nº 2.745/2008, consoante ela mesma reconhece. 19. A Petrobras criou, administrativamente (sem escora legal), uma nova modalidade de licitação. Mais que isso, numa análise perfunctória, própria deste momento processual, esse procedimento licitatório "atípico" não parece se compatibilizar com os princípios constitucionais regentes da Administração Pública, cabendo, aqui, especificamente, acentuar a preocupação com o mecanismo de composição do preço de referência e com as dificuldades impostas ao controle, ante o caráter sigiloso que expressivamente marca várias de suas fases. 20. No dia 21.01.7014, o Plenário do TCU, através do Acórdão nº 3.166/2016, examinando, em análise cautelar, a "Sistemática para Desinvestimentos" da Petrobras, entreviu a existência de vícios, identificados pela unidade técnica como ilegalidades formais e materiais (porque foi fundamentada em decreto, que não é instrumento hábil para inovar em matéria licitatória, e porque o Decreto nº 2.745/1998 foi editado por autorização da lei para negócios de aquisição de bens e serviços, e, não, para alienações) e desatendimento aos princípios constitucionais da Administração Pública ("[...] 'a falta de transparência do 'processo competitivo'; a possibilidade de escolha do Assessor Financeiro sem consulta ao mercado; a possibilidade de escolha dos potenciais compradores, em um processo sigiloso, e a discricionariedade conferida ao gestor para a escolha desses potenciais compradores; a possibilidade de restrição do número de participantes de forma arbitrária; a permissão para alteração do objeto alienado a qualquer momento, mesmo em etapas avançadas de negociação, sem dar oportunidades iguais aos licitantes de se manifestarem sobre as alterações promovidas no objeto; e a não condução à deliberação de órgãos diretivos de parcela considerável de atos relacionados à venda' [...]"). 21. A probabilidade do direito invocado pelo autor popular se materializa diante dos vícios que, segundo parece, acometem a "Sistemática", por fundamentação legal indevida e por mácula aos princípios constitucionais da Administração Pública. 22. Quanto ao perigo de demora, diferentemente da conclusão a que chegou o TCU, ele se faz presente, como requisito fundamental a autorizar a sustação do procedimento de alienação das participações dos campos de Baúna e Tartaruga Verde, que se inserem no "Portfólio 1", haja vista as consequências danosas que adviriam do desfazimento futuro do contrato, em razão de nulidades dos procedimentos antecedentes de venda, não sendo difícil conjecturar sobre a possibilidade do ajuizamento de pretensões indenizatórias de parte do contratado, ao ver o negócio desfeito, após os investimentos que tenha feito. 23. O próprio TCU, considerou ser impossível, naquele caso, "avaliar qual a solução que traria mais prejuízos - suspender as negociações que estão próximas a serem finalizadas ou mantê-las, mesmo com os indícios de irregularidades". Diferentemente da Corte de Contas, compreende-se que, em visão rigorosamente jurídica, se não é possível apurar - como no caso em exame - o que é mais prejudicial (manter o curso do procedimento ou suspendê-lo), a cautela recomenda a paralisação do procedimento, evitando expectativas que, eventualmente, não se convolem. 24. Pedido de efeito suspensivo ao agravo de instrumento INDEFERIDO. 25. Quanto ao requerimento da agravante, no sentido de que o processo passe a tramitar em segredo de justiça, caberá ao Juízo a quo avaliar melhor a matéria, inclusive identificando quais os documentos que, por sua natureza, demandam o sigilo. O processo, em si, deve continuar público.
(PROCESSO: 17498250105559054605, AGRAVO DE INSTRUMENTO, DESEMBARGADOR FEDERAL YURI MOREIRA, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 29/08/2016)