PJE 6434706-48.4470.15.5.4106 AGRAVO DE INSTRUMENTO EMENTA CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCLUSÃO DA OBRIGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Agravo de instrumento interposto em face de decisão que, proferida em sede de ação civil pública, deferiu a tutela de urgência postulada para determinar: a) ao INCRA, que conclua, no prazo de 1 (um) ano, os trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial, e elaboração do relatório técnico, etapas previstas nos artigos 7º e 8º do Decreto 4.887/2003, devendo, para tanto, realizar a contratação de servidores temporários, nos termos da Lei 8.745/1993, sem prejuízo da cessão de servidores da União; b) ao INCRA e à UNIÃO, a obrigação de, no prazo de 18 (dezoito) meses, contado a partir do encerramento do prazo fixado na alínea anterior, concluírem as posteriores etapas do processo, com exceção de eventual desapropriação judicial, até a expedição de título e do registro cadastral, e sua entrega a quem de direito. 2. A União, ora agravante, argumenta, em síntese, que: a) não possui legitimidade passiva para figurar na ACP, tendo sido, inclusive, já reconhecida a ilegitimidade passiva da União para figurar em ação que versa sobre atuação institucional do INCRA; b) sob pena de violação aos arts. 394 e 396 do Código Civil, é absolutamente inviável cogitar de inércia (ou 'retardamento indevido') da União quanto à tramitação e ultimação do procedimento administrativo, máxime se a mora do Poder Público alegada refere-se às providências relativas à identificação até a titulação das terras dos quilombolas, de competência, legal e institucional, do INCRA; c) no âmbito federal, a ação em tela deve ser respondida apenas pela autarquia, dotada de personalidade jurídica própria. Discorre sobre: demarcação de terras da Comunidade Quilombola Rural do Batoque (RTID); a cláusula constitucional da reserva do possível e a indevida ingerência na Administração (princípio da independência e da harmonia dos poderes). Destaca que eventual decisão de procedência do pedido do autor adentrará, inevitavelmente, no mérito do ato administrativo. Ressalta que se observa nos autos que não há nenhuma prova da efetiva urgência atual, isto é, decorrente do aguardo dos trâmites legais do processo administrativo em questão, em que a alegada existência de conflito no local dos fatos não foi efetivamente demonstrada e comprovada (tratando-se, ao revés, de tutela satisfativa). Também argumenta que a produção do RTID envolve um trabalho de campo de vários profissionais necessariamente em contato com a comunidade quilombola e os demais ao seu entorno, o que não encontra guarida explícita nas recomendações emergenciais de saúde pública do Decreto 25.514/2020, da Portaria INCRA 508/2020 e ainda de órgãos da Administração, como a Fundação Cultural Palmares e entidades da sociedade civil que recomendam que se evite o contato com essas comunidades durante a pandemia, visando à saúde desses grupos, para além da saúde dos próprios servidores e prepostos do INCRA (inexistindo na definição de serviços públicos e atividades essenciais a indicação de atividades administrativas ou serviços públicos que, na qualidade de essenciais, abarquem os procedimentos de demarcação e delimitação de terras, inclusa as quilombolas). 3. No que tange à alegada ilegitimidade passiva da União e, por conseguinte, à desnecessidade do litisconsórcio passivo com o INCRA, não merece reforma a decisão agravada, posto que a pretensão do MPF envolve a responsabilização também da União pelos recursos de pessoal e financeiros necessários ao custeio das despesas decorrentes do processo de identificação e delimitação das terras ocupadas pela comunidade de que se cuida, além de outras incumbências ali enumeradas. 4. Consoante destacado na decisão agravada, "segundo dispõe o art. 3º do Decreto nº 4.887/2003, compete ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Dessa forma, embora o procedimento da regularização fundiária tenha sido deflagrado e se processe perante o INCRA, o referido procedimento, conforme mencionado pela União em sua contestação, envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração Direta - como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção de Igualdade Racial da Presidência da República e o Ministério da Cultura -, e órgãos da Administração Indireta, como o próprio INCRA. Ademais, sendo o INCRA uma autarquia federal, criada por meio do sistema de descentralização administrativa, no intuito de especializar a prestação dos serviços públicos, prestigiando a eficiência, deve a União ser chamada a suprir suas deficiências de pessoal e orçamentárias, sob pena de restar inviável o atendimento das demandas quanto os entes descentralizados não forem dotados de capacidade para cumprir seu mister". 5. Por seu turno, não se desconhece as dificuldades decorrentes das medidas de contenção do avanço da pandemia do coronavírus, problema que acomete não só a Administração, mas a sociedade de forma geral. Contudo, insta destacar que para o cumprimento das determinações, notadamente a direcionada à União, foram concedidos prazos extensos. Especificamente no segundo item das determinações (item "b", direcionado à União, juntamente com o INCRA), foi concedido o prazo de 18 (dezoito) meses, contado a partir do encerramento do prazo de 1 (um) ano fixado para o INCRA concluir os trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial, e elaboração o relatório técnico, etapas previstas nos artigos 7º e 8º do Decreto nº 4.887/03 (item "a"). 6. A parte agravante não logrou afastar os fundamentos esboçados na decisão agravada, no sentido de que: "Quanto ao mérito, a Constituição assegura, no art. 216, a proteção ao patrimônio cultural do povo brasileiro, sendo que inegavelmente a proteção às comunidades remanescentes de quilombos é medida que se impõe. (...) Referido dispositivo, no seu parágrafo quinto, estabelece que "ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos". O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias prevê, como instrumento de proteção, a titulação das terras ocupadas por remanescentes de quilombos: Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. Quanto a situação específica da Comunidade Quilombola do Batoque, a nota técnica do INCRA esclarece que: O processo de regularização fundiária da Comunidade Quilombola do Batoque (nº 63091.637840/6315-73, aberto em 05/05/2016) aguarda composição de equipe técnica multidisciplinar para iniciar os estudos de identificação territorial, que ocorre por meio da elaboração de Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID). É importante ressaltar que a edição de Ordem de Serviço, que conformará a equipe técnica responsável pela elaboração do RTID, cuja competência é do Gabinete da Superintendência Regional do INCRA/CE, somente será possível quando houver recursos humanos, financeiros e orçamentários disponíveis para atender a demanda. Ainda que não haja prazo para a confecção do Relatório Técnico de Identificação e Demarcação - RTID, dada a sua inegável complexidade, não é razoável uma demora de mais de 5 (cinco) anos, sem que sequer tenha sido iniciado. Configurada a mora da Administração, está o Poder Judiciário autorizado a estipular prazo razoável para a conclusão do procedimento, porque não é lícito à Administração Pública prorrogar indefinidamente a finalização dos atos de sua responsabilidade, tendo em vista o direito dos administrados terem seus requerimentos apreciados em tempo razoável, a teor do art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, segundo o qual "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Ademais, deve ser ressaltado que a Administração Pública deve primar pela eficiência (art. 37, caput, CF). Nesse sentido, é legítima a atuação do Poder Judiciário, visando suprir eventual omissão do Poder Público, na implementação de políticas públicas, mormente em se tratando do exercício de garantia constitucional, como no caso, em que se busca dar eficácia ao direito de propriedade das terras ocupados por comunidades de quilombolas. Por fim, não se desconhece a teoria da reserva do possível, notadamente nos dias atuais em que os recursos públicos são cada vez mais escassos, sendo insuficientes para a concretização de todas as ações e medidas esperadas do Poder Público. Contudo, a concretização da demarcação tende a impedir a ocorrência de conflitos agrários, que, com muita frequência, terminam em morte, além de oportunizar que um grupo expressivo de pessoas, com a titulação da terra, tenha acesso às linhas de financiamento, e possam tornar-se autossuficientes, o que, em última análise, aliviará os cofres públicos. Em síntese, a despeito de todas as dificuldades existentes, os benefícios sociais e econômicos serão superiores. A urgência que o caso denota permite, ainda, abrir uma exceção ao princípio da separação dos Poderes, porque não obstante não caiba ao Poder Judiciário implementar políticas públicas, é possível sua intervenção quando a ausência de implementação pelos Poderes Legislativo e Executivo põe em risco direto a integridade de direitos individuais e coletivos. (...) Vale destacar, ainda, que não procede eventual óbice sobre a impossibilidade da tutela pleiteada com base em suposto esgotamento da lide (art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92). Isto porque a vedação legal invocada, além de não ser absoluta, apenas diz respeito à impossibilidade de concessão de medidas urgentes irreversíveis, não havendo que se falar em impedimento de tutelas provisórias satisfativas". 7. "É certo que o entendimento prevalente na atual composição da Segunda Turma deste Tribunal é o de que, de fato, a formulação de políticas públicas, como na hipótese em debate, é de competência exclusiva dos Poderes Executivo e Legislativo. Em assim sendo, é de rigor que não deve o Poder Judiciário assumir postura criadora de direito com base em decisões de cunho eminentemente valorativo e, por conseguinte, não lhe compete ordenar a aplicação dos recursos nessa ou naquela obra ou atividade, elegendo prioridades e exercendo juízo de conveniência e oportunidade. Essa é a regra. Contudo, há situações excepcionais a demandar atuação do Poder Judiciário, ainda que nesse agir envolva a aplicação de recursos públicos em favor de certa demanda social. Daí que a interpretação a ser dispensada ao princípio da separação dos Poderes da República não deve ser rígida, mas consentânea com o caso concreto em exame. Nesse caminhar, o Supremo Tribunal Federal, há muito firmou entendimento de que é possível, em bases excepcionais, atribuir-se ao Poder Judiciário a incumbência típica dos Poderes Legislativo e Executivo em seara de políticas públicas, justamente nas hipóteses em que estes não cumprem os encargos político-jurídicos expressos na Constituição da República e desta omissão advierem repercussões diretas na eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF-45, Relator Ministro Celso de Mello). E, no caso de que se cuida, não há dúvida de que a matéria em debate se enquadra na fresta da excepcionalidade encartada na decisão do Supremo. Isso porque os fatos e documentos acostados demonstram tratar-se de situação de relevância social a demandar intervenção urgente". (TRF5, 2ª T., PJE 0577958-29.6819.11.1.2599, Rel. Des. Federal Thiago da Paz, Data da assinatura: 12/03/2019) 8. Necessidade, porém, de ajuste na decisão agravada no que diz respeito à possibilidade de contratação de servidores temporários. 9. Agravo de instrumento parcialmente provido, apenas para excluir a obrigação da Administração de contratar servidores temporários. nbs
(PROCESSO: 58998890548282129804, AGRAVO DE INSTRUMENTO, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO FELIPE CARDOSO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 04/08/2021)