Artigo: Para entender as pedaladas fiscais*
Publicado em 06/08/2015
Hoje, oferecemos ao leitor uma visão jurídica das pedaladas fiscais à luz do Direito Financeiro, por uma abordagem didática, sem viés político ou ideológico, objetivando esclarecer e permitir o acompanhamento consciente e crítico da apreciação da matéria pelo TCU e Congresso Nacional, o que acontecerá em breve.
Preliminarmente, devemos ter em mente que estamos tratando de regras eminentemente jurídicas, estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), norma cogente e imperativa como qualquer outra lei do nosso país, e não de uma boa prática contábil ou recomendação de ordem econômica.
Ademais, apesar de as “pedaladas fiscais” estarem hoje em dia sendo questionadas apenas em relação ao Governo Federal, as regras jurídicas supostamente violadas são aplicáveis aos três níveis da federação: União, Estados/DF e Municípios.
E, como qualquer tema jurídico, a aplicação das normas aos fatos não é incontroversa e nem se opera de maneira simples e objetiva, já que não estamos no campo de uma ciência exata, razão pela qual devemos respeitar as opiniões eventualmente divergentes.
No linguajar das finanças públicas, “pedalar” nada mais é do que a expressão usada para fazer referência a atrasos de pagamento.
Figurativamente, a expressão “pedalada fiscal” também nos lembra o jargão futebolístico para indicar o drible criativo dado em uma regra do Direito Financeiro, visando à obtenção de um benefício fiscal para o governo. Aliás, reza a lenda urbana em Brasília que um dos mentores da prática, um Ex-Secretário do Tesouro Nacional, que tinha o hábito de ir trabalhar de bicicleta, mudou o seu meio de transporte para não ser mais visto pedalando.
A manobra das pedaladas consistia na postergação mensal do repasse, para certos bancos públicos, de recursos financeiros destinados ao atendimento de programas sociais e previdenciários (bolsa família, abonos, pensões, aposentadorias etc.), gerando para o Governo, como benefício, um temporário aumento no superávit primário das contas públicas e uma aparente maior capacidade de cumprimento das metas fiscais, diante de um real desequilíbrio fiscal e das sérias dificuldades financeiras que o país atravessa.
Fato é que, no Brasil, assim como em qualquer nação do mundo, o Estado depende de recursos financeiros para pagar as suas despesas. E, quanto mais despesas tiver, mais dinheiro será necessário. Assim, se gastar além do que arrecada, terá déficit nas suas contas; se arrecadar mais do que gasta, terá superávit; e se mantiver as receitas e despesas no mesmo nível, teremos o sonhado equilíbrio fiscal.
No início do século XX, o Estado e sua máquina administrativa eram menores e menos atuantes, oferecendo ao cidadão apenas serviços públicos básicos, tais como policiamento, justiça, exército para defesa das fronteiras e, em uma medida mínima, escolas e hospitais públicos. Para tanto, arrecadava-se pouco, algo em torno de 10% da renda nacional (PIB). Após as duas grandes guerras mundiais e até os dias atuais, os Estados mudaram o seu perfil e adotaram uma postura mais atuante e provedora. Ao passarem a gastar mais, tiveram que arrecadar mais tributos, hoje em torno de 30% a 55% do PIB, dependendo do país (p.ex., Estados Unidos, Inglaterra, França, Alemanha etc.). No Brasil, a carga fiscal está na ordem de 36% do PIB.
Porém, ainda não era suficiente para fechar a conta, e buscou-se outra forma complementar de financiamento: o crédito público. E, como todo empréstimo, ele precisa ser pago (e devidamente remunerado). Para as nações com economias mais sólidas, o custo financeiro é menor. Já para países com probabilidade maior de inadimplência, o mercado exige uma remuneração com taxa de juros maior para compensar o risco: é o caso do Brasil. Ter uma boa saúde financeira possibilita ao país manter o seu “grau de investimento” e a confiança do mercado, atrair o capital de investidores e reduzir os custos da dívida.
Apesar de a dívida pública brasileira não ser das maiores (em torno dos 2,5 trilhões de reais), seu custo de manutenção é muito alto, gerando um gasto anual de mais de 40% do orçamento público federal apenas com juros e amortização (cerca de 1,2 trilhões de reais).
Para termos uma ideia desta dimensão financeira, basta dizer que o gasto federal com educação e saúde gira, respectivamente, em torno de 3,5% e 4,5% do orçamento. Portanto, o custo da dívida pública é quase dez vezes maior do que com saúde ou educação. Reduzindo-a, parcela deste gasto poderá ser redirecionada ao atendimento dos serviços públicos fundamentais e dos direitos sociais, tais como educação, saúde, segurança, previdência, assistência social etc.
Por isso, a legislação brasileira, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), preocupou-se em estabelecer limites para a dívida pública e fixar metas fiscais de superávit para reduzir parte da dívida pública. Portanto, o tão propagado superávit primário nada mais é do que a economia feita para pagar juros e demais encargos da dívida pública.
Muito em breve, o Tribunal de Contas da União (TCU) irá apreciar e opinar tecnicamente sobre a regularidade das contas do Governo Federal do ano de 2014, para que, com base no seu parecer, o Congresso Nacional julgue tais contas.
A Constituição estabelece, nos artigos 70 e 71, que a fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete fiscalizar e julgar contas de administradores públicos e de todos aqueles que utilizem dinheiro público e, neste caso específico, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governo da República, mediante parecer prévio.
A aprovação ou a rejeição das contas pelo Congresso Nacional (art. 49, IX, CF), como toda votação que prescinde de fundamentação, será um ato de natureza política, não estando vinculado – mas tão somente subsidiado – pela manifestação técnica do TCU, especialmente quanto ao respeito e adequação às normas da Constituição, às leis do país e, no caso das pedaladas, às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Neste sentido, constaram do Relatório Prévio do TCU (Acórdão nº 1464/2015, no Processo nº TC 005.335/2015-9), diversas supostas infrações às leis financeiras, com destaque para indícios de 13 (treze) possíveis irregularidades fiscais, objeto de pedido de esclarecimentos ao governo e que, infelizmente, vão além das “pedaladas fiscais”, atingindo os pilares de sustentação da LRF: planejamento, transparência e gestão fiscal responsável.
Em relação às pedaladas, destaca-se a possível violação ao artigo 36 da LRF, que proíbe operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Tal infração seria originária dos adiantamentos concedidos para a União pela Caixa Econômica Federal para cobertura dos programas Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial de 2013/2014, dos adiantamentos concedidos pelo BNDES para a cobertura do Programa de Sustentação do Investimento de 2010/2014, e dos adiantamentos concedidos pelo FGTS para as despesas do Programa Minha Casa, Minha Vida de 2010/2014 (item 2.3.6 do Relatório do TCU). Assim, enquanto as instituições financeiras efetuavam os pagamentos em dia aos beneficiários sem ter recebido o repasse da União, esta, por sua vez, não contabilizava como dívida o adiantamento, não afetando as estatísticas oficiais do resultado primário.
A proibição do art. 36 da LRF não é em vão e se justifica por razões de transparência, de controle e de gestão fiscal responsável. Afinal, quem não se recorda da crise dos bancos públicos estaduais que o país viveu na década de 1990, jogando-se pelo ralo bilhões de reais com programas de reestruturação do sistema financeiro, como o PROER?
Ocorre que esta prática das pedaladas fiscais já foi objeto de análise recente pelo Plenário do TCU no Acórdão nº 825/2015, em que o Ministro Relator José Múcio Monteiro chegou a equipará-la a um “cheque especial” da União na CEF, expressando, ao final, a sua perplexidade ao dizer que: “ainda não compreendo como é que dezenas de bilhões de reais em passivos da União tornaram-se imperceptíveis ou indiferentes aos olhos do Banco Central”. Pelos cálculos do TCU, as manobras fizeram com que não fossem contabilizados R$ 40,2 bilhões na Dívida Líquida do Setor Público no ano passado.
Além das pedaladas, o Relatório Prévio do TCU aponta outras possíveis violações à LRF, como a falta de contingenciamento em gastos discricionários de mais de 28 bilhões de reais, diante da queda da arrecadação; a omissão nas estatísticas da Dívida Pública de 2014 das dívidas da União com o BB, BNDES e FGTS; a ausência do rol de prioridades no Projeto da LDO de 2014; distorções nas informações relacionadas a indicadores e metas do PPA 2012/2015; o pagamento pela União de dívida contratual junto ao FGTS sem autorização orçamentária em 2014; os gastos superiores ao autorizado no orçamento de estatais como Telebrás e Furnas; a utilização da execução orçamentária de 2014 para influenciar a apreciação do Projeto de Lei PLN 36/2014 que reduzia a meta de superávit primário; etc.
Por sua vez, o Procurador Júlio Marcelo Oliveira, do Ministério Público de Contas junto ao TCU, em sua dura manifestação, destaca que “foram praticadas graves e intencionais violações à lei de Responsabilidade Fiscal com o objetivo de expandir gastos públicos, sem sustentação orçamentário-financeira, com a agravante de terem sido cometidas em ano eleitoral, a indicar uma incidência em condutas que a LRF veio justamente combater”.
Já o Ministro da Advocacia-Geral da União, Luís Inácio Adams, nos esclarecimentos prestados ao TCU, afirma que não houve descumprimento da lei e que a prática das “pedaladas fiscais” não se equipararia a uma operação de crédito vedada pela LRF, já que estaria amparada por um contrato de prestação de serviços para o pagamento de benefícios com compensação pelos atrasos, com ganhos para as próprias instituições financeiras.
Argumenta ainda o Ministro Adams que o TCU não considerou irregulares essas operações em anos anteriores, configurando um padrão jurisprudencial da Corte de Contas, cuja eventual mudança de entendimento deverá respeitar o Princípio da Segurança Jurídica e ter efeitos apenas prospectivos, citando o Acórdão nº 992/2014 do próprio TCU, onde foi dito que: “não seria razoável classificar como operações de crédito meros atrasos de curtíssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro, previstos e em condições estipuladas contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por intermédio da CEF”.
De fato, todos os questionamentos são preocupantes. Porém, independentemente de como eles e as pedaladas fiscais serão considerados pelo TCU e pelo Congresso Nacional, acredito que o mais importante é percebermos que o tema está sendo objeto de amplo debate crítico e construtivo e, sobretudo, que temos instituições atentas e republicanas, como o TCU e Ministério Público de Contas, que buscam a aplicação e respeito da legislação financeira, bem como a própria AGU, que, ao justificar as práticas, manifesta, com transparência e lealdade, o compromisso de corrigir eventuais irregularidades fiscais.
Enfim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao estabelecer um código de conduta aos gestores públicos, nestes seus 15 anos de vigência, demonstra tratar-se de importante instrumento de fortalecimento dos valores do Estado Democrático de Direito. O seu cumprimento precisa ser exigido por todos para que possa realizar o seu desígnio: oferecer ao cidadão brasileiro e aos governos os mecanismos necessários para o desenvolvimento econômico e social, com a criação de uma sociedade mais digna e justa.
*Por Marcus Abraham (Desembargador federal do TRF2, doutor em Direito Público e professor de Direito Financeiro e Tributário na Uerj)
** Publicado no site jota.info (Coluna Fiscal, 6/8/15)