







PROJETO DE LEI N.º   2  , DE 2001




                            Institui o orçamento participativo no Estado  de
                            São Paulo e dá outras providências.




A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO APROVA:




CAPÍTULO I – DISPOSIÇÃO PRELIMINAR



       Art. 1º. A elaboração dos projetos de lei  do  plano  plurianual,  de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, de iniciativa  do  Governador
do  Estado,  contará  com  ampla  participação  dos  cidadãos,  através   da
realização de audiências públicas  e  das  ações  do  Conselho  Estadual  do
Orçamento Participativo, na forma prevista nesta lei.




CAPÍTULO II – DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS



       Art. 2º. As audiências  públicas  do  orçamento  participativo  serão
realizadas em todo o Estado de São Paulo e se classificarão em:


      I. municipais;
     II. regionais;
    III. temáticas.


       Parágrafo único. Durante as audiências públicas serão apresentadas  e
debatidas as previsões de receita, as  alterações  previstas  na  legislação
tributária e todas as medidas  que  possam  contribuir  para  o  aumento  ou
redução de receita.


       Art. 3º. As audiências temáticas abordarão qualquer tema  considerado
relevante e incluso na esfera de competência do Estado, conforme  cronograma
estabelecido pelo Conselho Estadual do Orçamento Participativo.


       Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput deste artigo,  são
temas obrigatórios das audiências temáticas:


      1. saúde;
      2. educação;
      3. habitação;
      4. meio ambiente e saneamento básico;
      5. segurança pública;
      6. desenvolvimento econômico sustentado.

       Art. 4º. Poderão ser realizadas audiências municipais a  critério  do
Conselho  Estadual  do  Orçamento  Participativo   que   regulamentará   seu
funcionamento e suas atribuições.


       Art. 5º. As audiências regionais listarão as  prioridades  da  região
administrativa e elegerão os  membros  do  Conselho  Regional  do  Orçamento
Participativo e os delegados  que  representarão  a  região  na  Conferência
Estadual do Orçamento Participativo.


       Parágrafo único. O cronograma das audiências regionais será  definido
pelo Conselho Estadual  do  Orçamento  Participativo,  sendo  obrigatória  a
realização de pelo menos uma audiência pública:

    1. em todas as regiões administrativas do Estado;
    2. na Capital;
    3. na região de Mogi das Cruzes;
    4. na região de Guarulhos;
    5. na região de Osasco;
    6. na região do ABC.


       Art. 6º. As audiências municipais, regionais ou temáticas deverão ser
amplamente divulgadas pelos órgãos oficiais de comunicação social  escritos,
falados e televisionados.

       § 1º. Para os efeitos desta lei, estão  compreendidos  nos  meios  de
comunicação social os meios de comunicação eletrônicos existentes e  os  que
vierem a existir.

       § 2º. A  divulgação  das  datas,  horários  e  locais  dos  encontros
temáticos e das audiências públicas ocorrerá,  pelo  menos,  em  três  datas
diversas, sendo a última com no mínimo cinco dias de antecedência.


       § 3º. Será disponibilizado permanentemente pela Internet:

      1. o orçamento aprovado para o exercício financeiro vigente;
      2.  a  evolução  mensal  da  execução  orçamentária  discriminada  por
         Secretaria de Estado e por região administrativa;
      3. demonstrativo detalhado da dívida fundada do Estado.

       § 4º. As empresas concessionárias de serviços públicos tarifados,  na
entrega das respectivas contas, deverão:

      1. divulgar as datas, horários e locais das audiências públicas;
      2. distribuir formulário padronizado, utilizados para o encaminhamento
         de sugestões de prioridades.


       Art.  7º.  As  sugestões  apresentadas,  por  meio  dos   formulários
previstos  no  §  4º  do  artigo  anterior  ou  transmitidas   por   correio
eletrônico, serão relacionadas e sistematizadas e deverão  ser  encaminhadas
para apresentação na respectiva audiência municipal ou regional.






CAPÍTULO III – DO CONSELHO REGIONAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO





       Art.  8º.  Ao  Conselho  Regional  do  Orçamento  Participativo,   na
respectiva região administrativa, compete:


       I – acompanhar a execução orçamentária, no que se refere à receita  e
à despesa prevista;


       II – organizar e coordenar as audiências públicas.


       Art. 9º. O Conselho Regional do Orçamento Participativo será  formado
observando-se a seguinte proporção:


       I – um terço por membros do Poder Público, municipal e estadual;
       II – dois terços por membros eleitos na audiência regional.







CAPÍTULO IV – DA CONFERÊNCIA ESTADUAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO




       Art. 10.  A Conferência Estadual do Orçamento Participativo realizar-
se-á  anualmente  e  será  composta  de  delegados  eleitos  nas   plenárias
regionais e temáticas.


       Parágrafo único. Os delegados serão eleitos de acordo  com  critérios
estabelecidos pelo  Conselho  Estadual  do  Orçamento  Participativo  e  que
levarão em conta o número de  habitantes  de  cada  região  e  o  número  de
participantes das audiências públicas.


       Art. 11. À Conferência Estadual do  Orçamento  Participativo  compete
definir as prioridades que serão incorporadas nos projetos de lei  previstos
no Art. 1º desta lei.


       Parágrafo Único - As  deliberações  da  Conferência  que  não  forem
acolhidas pelo Governador serão encaminhadas à Assembléia Legislativa como
anexo e claramente identificadas nos projetos de lei mencionados  no  Art.
1º desta lei.







CAPÍTULO V - DO CONSELHO ESTADUAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO




       Art.  12.  Fica  constituído  o  Conselho   Estadual   do   Orçamento
Participativo, vinculado à Secretaria de Estado da Economia e  Planejamento,
formado da seguinte forma:

       I  –  dois  terços  eleitos  na  Conferência  Estadual  do  Orçamento
Participativo;
       II – um terço de representantes do Poder Executivo Estadual.

       Parágrafo  único  -  Os  representantes  do  Poder  Executivo   serão
designados anualmente pelo Governador.


       Art. 13. Compete ao  Conselho  Estadual  do  Orçamento  Participativo
acompanhar a inclusão das prioridades definidas na Conferência  Estadual  do
Orçamento Participativo nos projetos de lei previstos no Art. 1º  desta  lei
e a sua execução durante o respectivo exercício financeiro.


       Parágrafo único.  O  Conselho  Estadual  do  Orçamento  Participativo
definirá as audiências públicas que ocorrerão  a  cada  ano,  observadas  as
disposições dessa Lei e expedirá as normas que deverão ser  observadas  para
a sua realização.








CAPÍTULO VI – DISPOSIÇÕES GERAIS



       Art. 14. Os projetos de  lei  do  plano  plurianual,  de  diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual serão  acompanhados  de  demonstrativos
detalhados por região administrativa do Estado.


       Art. 15. Poderão ser apresentadas, perante a Assembléia Legislativa,
emendas de iniciativa popular aos  projetos  de  lei  relativos  ao  plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento  anual,  desde  que
firmadas por, no mínimo, dois mil e quinhentos eleitores  ou  encaminhadas
por dez Câmaras Municipais.

       § 1º. A emenda dos eleitores, além da  assinatura,  conterá  o  nome
completo legível, endereço e o número do Título de Eleitor do signatário.


       § 2º. A emenda encaminhada pelas Câmaras Municipais será acompanhada
da comprovação da manifestação, de cada uma  delas,  da  maioria  de  seus
membros.


       §  3º.  Por  deliberação  da  maioria  de  seus  membros,  poderá  a
Assembléia Legislativa se reunir, temporariamente, em qualquer  cidade  do
Estado para discutir os projetos previstos no Art. 1º desta lei.

       Art. 16. Todos os órgãos da Administração Direta do  Estado  de  São
Paulo deverão colaborar  para  a  realização  das  audiências  municipais,
regionais e temáticas e prestarão, sempre que solicitados, as  informações
e esclarecimentos necessários para que as audiências alcancem  o  objetivo
previsto nesta lei.



CAPÍTULO VII – DISPOSIÇÕES FINAIS



   Art. 17. As despesas decorrentes da execução desta lei serão  suportadas
pelas dotações orçamentárias próprias.

   Art. 18. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

   Art. 19. Revogam-se as disposições em contrário.





                                JUSTIFICATIVA



1 – Introdução




       A presente proposição visa estabelecer a garantia da participação  da
sociedade na elaboração dos projetos de lei referentes ao Plano  Plurianual,
Diretrizes Orçamentárias e ao Orçamento Público das administrações direta  e
indireta do Estado de São Paulo.

       Entendemos que o nosso Estado está perdendo a oportunidade de aplicar
uma forma moderna de  elaborar  estes  projetos  de  leis,  especialmente  o
Orçamento Público. Um dos instrumentos que vem  obtendo  êxito  em  diversas
administrações públicas é o chamado “Orçamento Participativo”.

       O orçamento público é a peça central de qualquer  administração.  Ele
não é apenas uma Lei que define previsões de receita e  despesa.  Ele  é  um
instrumento de  planejamento  que  define  as  efetivas  prioridades  de  um
governo.  Não  só  o  futuro  das  políticas   públicas,   mas   o   próprio
desenvolvimento econômico é, em grande medida, delineado  pelas  opções  que
se faz nas peças orçamentárias.

       Tradicionalmente, o Orçamento Público é tratado como uma peça técnica
de difícil compreensão até para os que são responsáveis por sua definição  –
os administradores e os legisladores. Que dizer  do  cidadão  envolvido  nos
problemas do dia a dia que, às vezes, sequer percebe os impostos  que  paga?
O cidadão sente-se impotente, como se os técnicos não pudessem estar  a  seu
serviço!

       O processo de redemocratização do  país  trouxe  à  ordem  do  dia  a
necessidade  de  incorporar  o  maior  número  de  pessoas   nos   processos
decisórios da administração pública. Restabelecidas  as  eleições  livres  e
diretas,  buscou-se   fortalecer   a   representação   popular.   No   campo
orçamentário,  é  fundamental  destacar  o  resgate  das  prerrogativas   do
parlamento durante a apreciação dos projetos orçamentários.

       Ganhou força também a idéia de que é vital para  a  democracia  criar
mecanismos de participação direta do cidadão nas decisões  da  administração
pública. A participação da comunidade passou a  ser  quase  uma  unanimidade
nos discursos e programas dos agentes  públicos.  De  fato,  muitas  são  as
experiências interessantes  e  produtivas  de  participação  do  cidadão  na
definição das políticas públicas.  Elas  envolvem  desde  questões  sociais,
como a defesa dos direitos da criança e do adolescente,  até  temas  ligados
ao desenvolvimento urbano, como as  leis  de  uso  e  ocupação  do  solo.  A
atuação dos  vários  conselhos  compostos  pela  sociedade  civil  e  órgãos
governamentais é um bom exemplo, mesmo levando em conta o grande  número  de
“conselhos de papel”, criados apenas por obrigação legal.

       Apesar dos avanços que tivemos, o orçamento continuou  sendo  tratado
de forma hermética. As decisões praticamente se  restringiam  aos  técnicos,
ao chefe do Executivo e a alguns poucos parlamentares. Tal  quadro  produziu
basicamente  três  distorções  que   ocorrem   isolada   ou   conjuntamente:
orçamentos irreais com grandes margens  de  remanejamento  que  garantem  ao
administrador utilizar como bem  quiser  os  recursos  públicos;  orçamentos
definidos através de relações indevidas entre agentes  públicos  e  empresas
privadas e, por fim, orçamentos  elaborados  por  “tecnocratas”,  que  estão
distante das necessidades e da realidade social.

       A chamada “CPI dos anões do Orçamento” dissecou  parte  do  mecanismo
perverso de ingerência  indevida  de  empresas  na  definição  do  orçamento
federal e chamou a atenção para a necessidade de democratizar o processo  de
definição do Orçamento Público. Naquele momento já estavam em  curso  várias
experiências do chamado “Orçamento Participativo”




2 – O Orçamento Participativo




       O “Orçamento Participativo”, mais  que  a  discussão  de  receitas  e
despesas, é uma nova forma de gestão pública e suas  principais  finalidades
são: a integração entre os diversos bairros da cidade (quando  municipal)  e
a integração entre as  diversas  regiões  do  Estado  (quando  estadual);  a
educação política para a cidadania ativa;  a  justiça  na  distribuição  dos
investimentos públicos; a partilha de responsabilidade entre a  sociedade  e
o governo; o controle social do orçamento. Porém, o mais importante não é  o
investimento em novas obras, mas o papel pedagógico que  a  participação  da
sociedade desempenha. O “Orçamento Participativo” é uma escola  política  de
formação de cidadãos e cidadãs ativos.

       No Brasil, no final dos anos 70 há notícias de  que  o  Executivo  do
município de Lages, Santa Catarina,  discutia  o  orçamento  público  com  a
população. Temos o exemplo de Porto Alegre-RS,  no  início  dos  anos  90  e
muitos  outros  executivos  municipais  ligados  especialmente  ao  PT,  que
submetem o orçamento público à apreciação da sociedade. No  entanto,  vários
governos de outros partidos discutem o orçamento público  com  a  sociedade,
num arco que chega até ao PFL.

       É inegável o sucesso dessas experiências no plano municipal.  Prática
desenvolvida em administrações progressistas,  o  “Orçamento  Participativo”
passou  a  ser  reconhecido  como  uma  alternativa  viável  e  eficaz  para
democratizar o processo de elaboração orçamentária  e  hoje  é  adotado  por
administradores das mais variadas tendências partidárias.

       Alguns Estados estão implantando o “Orçamento Participativo”,  (Minas
Gerais, Acre, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul) e  o  fato  é  que  os
governos  possibilitaram  um  contato  muito  mais  direto   com   os   seus
habitantes, gerando um melhor diálogo com  a  sociedade.  Realizamos,  nessa
casa,  um  seminário  onde  a  maioria  dessas  experiências  estaduais  foi
apresentada e debatida. Ficou evidenciado que a realização  de  um  processo
de participação direta dos cidadãos,  no  âmbito  estadual,  é  desejável  e
viável. Pode-se, evidentemente, discutir a metodologia a ser utilizada,  mas
não há dúvida que a garantia da  democratização  da  gestão  orçamentária  é
prática moderna e indispensável para a boa administração do Estado.




3 – Garantir o controle social do Estado




       É importante ressaltar que existem diversas e distintas  experiências
de democratização do processo de elaboração do  orçamento  no  Brasil  e  no
mundo, tanto por iniciativa de instituições do Estado quanto  da  sociedade.
O Orçamento Participativo pode ser implementado tanto pelo Executivo  quanto
pelo Legislativo. No entanto, a maioria das experiências  em  curso  tem  se
viabilizado graças à vontade política  de  autoridades  do  Poder  Executivo
que,  afinal  de  contas,  é  quem  executa  o  orçamento,  que  é  uma  lei
autorizativa.

       Em  algumas  experiências  o  orçamento  público  é  discutido   pela
sociedade  através  dos  “Conselhos  Populares”   sem   a   participação   e
organização dos órgãos públicos. Após as plenárias,  as  reivindicações  são
entregues aos parlamentares e ao prefeito. Neste caso, o Poder  Público  não
se responsabiliza por acatar as sugestões  da  sociedade,  como  ocorre  nos
Conselhos  de  Orçamento  paritários  (metade  da   população,   metade   do
Executivo).

       Há casos em que o Poder Legislativo é quem impulsiona a  participação
do cidadão no debate orçamentário. É o caso do Estado de Minas Gerais,  onde
a Assembléia Legislativa realiza, já há  alguns  anos,  audiências  públicas
regionais onde se debate a proposta orçamentária e são  eleitas  prioridades
a serem incorporadas pelo Legislativo.

       Mais recentes, os processos implementados em âmbito  estadual  também
diferem de um caso para outro. No Estado de Minas Gerais, a partir da  atual
gestão, as plenárias regionais passaram  a  ser  organizadas,  em  conjunto,
pelo Poder Executivo e pela Assembléia Legislativa. No Rio  Grande  do  Sul,
onde a experiência da capital está  bastante  consolidada  e  onde  já  eram
realizados  encontros  regionais,  são  realizadas  plenárias  em  todos  os
municípios do Estado, que contaram com cerca  de  300.000  participantes  no
último ano. Metodologia semelhante foi adota no Mato Grosso do Sul,  onde  a
participação chegou à casa de 50.000 cidadãos em 2000.

       O que é fundamental, no nosso entender,  não  é  a  forma  como  está
organizado  o  Orçamento  Participativo  em  cada  cidade  ou  Estado,   mas
sobretudo a construção de mecanismos para que a sociedade possa controlar  a
aplicação dos  recursos  públicos.  Garantir  democracia  na  elaboração  do
orçamento é demonstrar efetiva disposição de promover o controle  social  do
Estado.




4 – O Orçamento Participativo para São Paulo




       Atualmente não existe, no Estado de São Paulo, nenhuma lei  ou  outro
mecanismo que garanta o direito dos  cidadãos  e  cidadãs  participarem,  de
forma  ativa,  na  elaboração  dos  projetos  de  leis  referidos.  O  Poder
Executivo  estadual  não  tem  demonstrado  disposição  em   implementar   o
Orçamento  Participativo  apesar  da  obrigatoriedade   de   realização   de
audiências públicas estar presente nas  leis  de  diretrizes  orçamentárias,
nos últimos anos.

       É preciso reverter esse quadro.

       O “Orçamento Participativo” é uma prática administrativa  sintonizada
com a Constituição da República Federativa  do  Brasil,  que  prevê  em  seu
artigo 1º, parágrafo único, que “Todo poder emana do povo, que o exerce  por
meio  de  representantes  eleitos   ou   diretamente,   nos   termos   desta
constituição”. Assim, a participação cidadã nos  destinos  da  administração
do Estado é um direito subjetivo público dos cidadãos e cidadãs.

       A democracia representativa,  exercida  por  meio  de  representantes
eleitos, é uma conquista da humanidade. Todavia,  cada  vez  mais  não  pode
prescindir de instrumentos institucionais que  possibilitem  a  participação
direta da sociedade em assuntos de interesses gerais.

       No rol desses assuntos se insere a destinação dos  recursos  públicos
recolhidos  pelo  Estado  dos  particulares,  através  dos   tributos,   das
transferências constitucionais e rendas públicas.

       No  atual  exercício  financeiro  o  montante  desses  recursos  está
estimado em aproximadamente quarenta bilhões de reais. O que demonstra,  por
si  só,  a  relevância  da  decisão  política  e  a  inadequação  da   atual
sistemática que define a forma  de  alocação  da  receita  pública  para  as
diversas áreas de atuação constitucional do Estado de São Paulo.

       Deve ser ressaltado que nosso projeto aproveita  várias  experiências
de incorporação do cidadão no processo de definição      do  orçamento.  Ele
não propõe uma estrutura rígida e imutável.  Ao  contrário:  sua  formatação
permite ao Conselho  Estadual  do  Orçamento  Participativo  regulamentar  e
detalhar o processo a cada ano.

       Ele procura incorporar a  Assembléia  Legislativa  na  discussão,  ao
prever no artigo 15 a possibilidade de sessões em qualquer cidade do  Estado
com  o  objetivo  de  debater  os  projetos  que  compõem   o   planejamento
orçamentário.

       Procuramos garantir, nessa proposta, a realização de, pelo menos, uma
audiência pública em cada região administrativa do Estado e cinco na  região
metropolitana de São Paulo, bem  como  a  realização  de,  no  mínimo,  seis
plenárias temáticas. As propostas discutidas nessas  plenárias  deverão  ser
avaliadas por uma conferência estadual que – por fim –  elegerá  o  Conselho
Estadual do Orçamento Participativo, que será o grande articulador  de  todo
esse processo.

       Em nossa proposta, estamos prevendo não só a discussão  das  despesas
mas também das receitas (Artigo 2º., parágrafo  único).  Constatamos  que  a
grande maioria dos Conselhos de Orçamento delibera apenas  sobre  os  gastos
da administração pública, não se importando com a receita.  Do  nosso  ponto
de vista, o “Orçamento Participativo” deveria ter  um  grande  avanço  neste
aspecto, porque na realidade a responsabilidade  pela  receita  fica  com  o
Executivo e o Legislativo, enquanto a despesa  fica  com  a  população.  Não
podemos esquecer que o orçamento é uma previsão de receitas  e  de  despesas
feita em um exercício para vigorar no seguinte.  Portanto,  acreditamos  que
tanto as plenárias realizadas  com  a  sociedade,  quanto  os  Conselhos  de
Orçamento  deveriam  discutir  os  investimentos,  o  custeio  da   “máquina
pública”,  a  política  tributária  e  o  desenvolvimento.  A  partilha   de
responsabilidades entre Poder Público e sociedade ficaria muito mais  ampla,
permitindo aos cidadãos e cidadãs compreenderem o todo e não apenas a  parte
do orçamento público.

       Dessa forma, os agentes públicos poderão discutir com a sociedade  as
receitas públicas do  Estado  de  São  Paulo  e,  inclusive  ,apresentar  os
limites, as suas dificuldades e propostas  para  elevar  as  receitas,  seja
através de adequações da legislação  tributária  seja  obtendo  o  apoio  da
sociedade para combater a sonegação e a evasão fiscal,  pois  é  fato:  quem
participa, fiscaliza!




5 - Conclusão




       Por fim, entendemos que a cultura da não  participação  da  sociedade
nas decisões se deve, em parte, pela falta de interesse dos  governantes  em
partilhar o poder e pela falta de vontade política dos próprios  governantes
em criar propostas pedagógicas que levem ao  espírito  de  cidadania  ativa.
Todavia, sabemos que nenhum direito de  participação  e  partilha  de  poder
será apenas uma doação de quem governa, mas, sim, uma conquista da  luta  da
sociedade.

       Assim, a simples regulamentação do “Orçamento Participativo”, através
de uma lei, não garantirá, por si só, a transformação das  consciências  dos
governos e da sociedade. Porém, a lei garantirá o direito subjetivo  público
dos cidadãos que desejam interferir nos  rumos  do  Estado  e  garantirá  ao
governo a utilização das estruturas públicas para  fazer  o  diálogo  com  a
sociedade.

       Ao protocolarmos este  projeto  de  lei  não  pretendemos  esgotar  o
assunto. Sabemos que  nossa  proposta  não  é  uma  panacéia.  Mas  temos  a
convicção de que o debate democrático e transparente  do  Orçamento  Público
muito contribuirá para o aperfeiçoamento das instituições do Estado  e  para
a promoção de  uma  cidadania  ativa.  Esse  PL  é  uma  proposta  para  ser
analisada e debatida amplamente  e  seu  principal  objetivo  é  promover  o
debate público  sobre  o  “Orçamento  Participativo”,  o  qual,  sem  dúvida
alguma, colaborará com a mudança da cultura de partilha do poder.





      Sala das Sessões, em



     Carlinhos Almeida              Vanderlei  Siraque              Hamilton
Pereira

          Deputado     -     PT                        Deputado     -     PT
Deputado - PT