
                                              PROJETO DE LEI Nº 1131, DE
2015



        Dispõe sobre a cobrança da divida ativa do Estado e dos  Municípios,
        pelo Poder Judiciário Estadual, instituindo processo  administrativo
        contraditório  anterior  a  sua  inscrição,  com  os  objetivos   de
        viabilizar a solução consensual do conflito, assegurar a adoção  das
        garantias previstas no Código de Processo Civil, antes  de  eventual
        desconsideração da personalidade jurídica e determinar  providências
        para a localização do devedor e para a identificação  de  seus  bens
        penhoráveis.







        Artigo 1º - Apurado o débito tributário, antes de sua  inscrição  na
dívida ativa, será aberto processo administrativo, em contraditório,  com  a
notificação do devedor que,  acompanhado  de  advogado,  poderá  impugnar  o
débito, confessá-lo ou propor a celebração de acordo.
        § 1º -  Na busca do acordo, poderão ser utilizados a conciliação  ou
a mediação, por terceiros facilitadores devidamente  capacitados,  na  forma
da legislação em vigor.


        § 2º -  Se o devedor não for localizado ou, notificado  por  edital,
não comparecer nem se  fizer  representar  por  advogado  com  poderes  para
transigir, o processo administrativo será suspenso.


      Artigo 2º -  Se não houver acordo e  a  decisão  administrativa  final
apurar a existência do débito, este será inscrito na dívida ativa


        Parágrafo único - Uma vez inscrito  o  débito  na  dívida  ativa,  a
Procuradoria-Geral do Estado  ou  a  Procuradoria  do  Município,  antes  do
ajuizamento da ação de execução fiscal, providenciarão:


      1 - pesquisa para localização do atual endereço do devedor inscrito;
      2 - pesquisa para localização de bens de titularidade do devedor;
      3 - notificação extrajudicial do devedor para pagamento do débito.

      Artigo 3º - O ajuizamento da execução fiscal depende da comprovação do
endereço atual do devedor e da  existência  e  identificação  de  seus  bens
penhoráveis, feita por certidões das Procuradorias, que  indicarão  a  fonte
de suas informações.


        § 1º - Na busca do endereço atual e da  existência  e  identificação
dos bens penhoráveis do devedor, a Procuradoria poderá se valer  dos  sítios
de busca  disponíveis  na  internet,  tais  como  BACEN,  RENAJUD,  INFOJUD,
INFOSEG e, em caso de insucesso, providenciará  a  expedição  de  ofícios  a
todos os órgãos e entes pelos quais  poderiam  ser  localizados,  tais  como
Distribuidores  Judiciais,  Cartórios  de  Registro  de  Imóveis  e   outros
cartórios extrajudiciais, Departamento Estadual  de  Trânsito,  Comissão  de
Valores Mobiliários, Juntas Comerciais, Agência Nacional  de  Aviação  Civil
(ANAC) e  Capitania dos Portos, para que estes informem  o endereço atual  e
a existência  de bens de titularidade do devedor  inscrito,  nos  termos  do
art. 37, inciso XXII, da  Constituição  Federal,  podendo  as  Procuradorias
servir-se de investigadores próprios ou do fisco.


      § 2º - Os órgãos e entes mencionados no §  1º  deverão  responder  aos
ofícios com as informações requisitadas em até quarenta e  cinco  dias,  sob
pena de responsabilização, salvo disposição  diversa  estabelecida  mediante
convênio.


      § 3º  -  Aplica-se,  subsidiariamente  a  esta  lei,  no  tocante  aos
procedimentos anteriores ao ajuizamento da execução fiscal,  o  disposto  na
Lei estadual  nº 10. 177,  de  30/12/98  e  na  Lei  federal  nº  9.784,  de
29/01/99, no que couber.


      Artigo 4º - A petição inicial da execução fiscal deverá ser  instruída
com as certidões a que se refere o artigo 3º, sob pena  de  encerramento  do
processo por falta de interesse de agir, de acordo com o previsto no  Código
de Processo Civil.


      Parágrafo único – Sanado o vício, poderá ser  ajuizada  nova  demanda,
nos termos do Código de Processo Civil, observado o prazo de  prescrição  do
crédito fiscal previsto na Lei Federal n. 6830, de 22 de setembro de 1980.


      Artigo 5º - Caso as Procuradorias ou o  fisco  entendam  ser  caso  de
desconsideração  de  personalidade  jurídica,  deverão  seguir,  no   âmbito
administrativo  ou  judicial,   o   procedimento   criado   pelo   incidente
contemplado nos art. 133 a 137 do Código de Processo Civil de 2015,  no  que
couberem.


      Parágrafo único – Desconsiderada a personalidade  jurídica,  aplica-se
aos novos devedores o disposto nesta lei.


      Artigo 6º - Esta lei entra em vigor no prazo de 90  (noventa)  dias  a
partir de sua publicação, aplicando-se aos processos em que ainda não  tiver
havido o ajuizamento da execução fiscal.





                                JUSTIFICATIVA

       O  projeto  de  lei  supra-apresentado  visa  a  desafogar  o   Poder
Judiciário estadual da enorme massa de processos de execução  fiscal  que  o
assoberbam,  instituindo um processo administrativo prévio  à  inscrição  da
dívida ativa, que facilitará a solução consensual do conflito e  oferecendo,
antes da eventual desconsideração da personalidade  jurídica,  as  garantias
do incidente previsto  no  novo  Código  de  Processo  Civil.  Trata-se,  em
síntese,  de  desjurisdicionalizar  os   conflitos,   passando   atribuições
atípicas  do  Judiciário  a  entes   administrativos.   Observe-se   que   o
Anteprojeto não se ocupa do processo judicial de execução fiscal,
senão para aludir a normas existentes na  legislação  federal,  limitando-se
portanto a instituir regras procedimentais que o precedem.

      A proposta objetiva resolver  ou  atenuar  três  problemas  que  foram
detectados em relação à execução fiscal, mas que lhe são prévios.
      1 - A massa de processos de execução fiscal é hoje um problema comum a
todos  os  tribunais  brasileiros,  principalmente  às  Justiças  Estaduais.
Segundo o relatório “Justiça  em  Números  2014”  do  Conselho  Nacional  de
Justiça (CNJ), esse tipo de demanda representa 37% de todos os processos  em
tramitação na Justiça Estadual em 2013. A  taxa  de  congestionamento  é  de
90%. Assim, a cada 100 processos de execução fiscal  em  tramitação,  apenas
10 foram baixados no período de 1 ano.

      Além disso, o estudo demonstra que a cada 100  processos  de  execução
fiscal que foram baixados em 1 ano, 121 novos processos  da  mesma  natureza
adentraram as portas do Poder Judiciário  Estadual.  Em  números  absolutos,
enquanto em 1 ano foram baixados 2.603.053  processos  de  execução  fiscal,
3.153.007 foram ajuizados no mesmo  período.  Considerando  que  a  taxa  de
congestionamento desses processos  é  altíssima  (90%),  esse  número  tende
apenas a crescer de forma exponencial.

      Por  outro  lado,  uma  pesquisa  realizada  pelo  Cebepej  –   Centro
Brasileiro de Estudos  e  Pesquisas  Judidiciais  apurou  que  da  massa  de
execuções fiscais então existentes, apenas 1% conseguia  resultado  prático.
E a enorme maioria terminava com a decretação da prescrição, por  não  terem
sido localizados o devedor ou seus bens.

      Esses dados,  obviamente,  não  são  uma  surpresa  para  magistrados,
procuradores, advogados e  jurisdicionados.  Isso  porque  é  sabido  que  o
referido congestionamento de processos se dá  notoriamente  porque  o  Poder
Judiciário  é  usualmente  utilizado,  em  processos  dessa  natureza,  como
plataforma para a realização de  diligências  que  poderiam  ser  realizadas
prévia e extrajudicialmente pelas próprias Procuradorias-Gerais Estaduais  e
Municipais. Tais providências são de cunho simples, tais como  pesquisas  de
endereço dos devedores e para localização de seus bens.

      Importante deixar claro que a realização de tais  providências  não  é
privativa nem típica do Poder Judiciário. Isso  porque  se  trata  de  meras
medidas operacionais, que equivalem às normalmente tomadas pelas  partes  em
processos de qualquer natureza.

       Parece evidente que se o processo de execução fiscal  já  se  iniciar
com as informações oriundas de tais diligências, a tramitação será  reduzida
e  fará  com  que  o  Poder  Judiciário  atue  de  forma  mais  efetiva   em
providências eminentemente jurisdicionais e não de cunho  burocrático.  Além
disso, reduzindo esse lapso temporal, restará  também  garantido  o  direito
fundamental à razoável duração  do  processo,  previsto  no  art.  5º,  inc.
LXXVIII da Constituição Federal.

       2 - O segundo problema consiste no fato de que a inscrição da  dívida
ativa não é precedida de um processo administrativo, em  contraditório,  que
pode muito mais facilmente levar a um acordo livre e informado. O  presumido
devedor é colhido de surpresa por um débito que  não  teve  oportunidade  de
impugnar, sendo forçado frequentemente a um acordo, que nada mais é  do  que
um  parcelamento  oferecido  unilateralmente  pelo  fisco.  A  garantia   do
contraditório, constitucionalmente assegurada, deve ser  exercida  antes  da
pressão inquestionável que a inscrição da dívida ativa representa.

      3 - O terceiro problema está na  desconsideração  unilateral  e  quase
automática da personalidade jurídica,  nesse  caso,  também,  infringindo  a
garantia o contraditório. O contraditório,  pleno  e  prévio,  aplica-se  em
relação a todos que exerçam o poder, e o poder  do  fisco  é  incontestável.
Desse modo, a proposta prevê que, antes da desconsideração, se  aplique,  no
que couberem, as normas previstas no incidente criado pelo  Novo  Código  de
Processo Civil.

      Em conclusão, o presente Projeto de Lei foi elaborado com  o  objetivo
claro de i) diminuir o congestionamento de  processos  no  Poder  Judiciário
Estadual, a fim de que este atue de forma mais  efetiva  em  provimentos  de
cunho jurisdicional, atendendo aos seus objetivos de realização da  Justiça;
ii)  garantir  para  tanto  à  Procuradoria-Geral  Estadual  ou   Municipal,
conforme  o  caso,  acesso  efetivo  às  informações  que  sirvam   para   a
localização exata dos devedores, a fim de que esses recebam de forma  eficaz
a cobrança extrajudicial ou a citação  quando  do  ajuizamento  da  ação  de
execução  fiscal;  iii)  instituir  um  processo  administrativo  prévio   à
inscrição da  dívida  ativa,  destinado  a  diminuir  a  litigiosidade  e  a
favorecer acordos informados; iiii) aplicar, no caso de  desconsideração  da
personalidade jurídica, normas contidas  no  Código  de  Processo  Civil  de
2015.

      4 – Quanto à viabilidade jurídica ou à constitucionalidade do  projeto
ora apresentado, cabe destacar, em primeiro  lugar,  que  ele  cuida  de  um
único assunto: a cobrança de créditos tributários da fazenda  pública,  cujo
processo  (que é único) se desdobra  em  duas  fases,  sendo  a  primeira  a
constituição do débito certo de um devedor específico, e a  segunda  fase  a
execução,  propriamente  dita,  desse  débito.  Convém  lembrar   que   toda
atividade administrativa é instrumental, visando sempre à  concreção  de  um
interesse público, que, no caso,  é  a  efetiva  arrecadação  dos  tributos.
Porém, desde longa data e até hoje, em razão de um formalismo exacerbado,  a
fronteira entre essas duas fases do mesmo processo de cobrança dos  créditos
tributários ficou numa zona totalmente  equivocada,  de  tal  sorte  que  os
organismos fazendários se contentam com a  emissão  da  Certidão  da  Dívida
Ativa –CDA, sem se preocupar se ela é  cobrável  ou  não,  restando  para  o
Poder Judiciário a tarefa (que não lhe é própria) de localização  do  credor
e de seus bens. Em resumo: a Fazenda deixa de fazer  aquilo  para  que  está
aparelhada, dispondo de informações, meios e  instrumento;  e  o  Judiciário
fica com o encargo de fazer algo para o que não está  aparelhado  e  para  o
qual não dispõe de meios e instrumentos.

      É forçosa e inadiável a alteração desse cenário altamente  ineficiente
e que acarreta perdas  sensíveis  ao  erário.  O  princípio  da  eficiência,
inserido do Art. 37 da Constituição Federal, determina que  o  aparelhamento
administrativo substitua o  antigo  modelo  burocrático,  pelo  novo  modelo
gerencial, mais enfocado na realização concreta  dos  resultados  almejados,
podendo,  para  isso,  se  valer  da  atuação  participativa,  conjugada  ou
colaborativa  entre  órgãos  e  entidades  públicas,   como,   também,   com
particulares.

      Diante desse  quadro,  considerando  que,  se  cabe  ao  aparelhamento
judiciário estadual desenvolver a segunda parte  (tipicamente  judicial)  do
processo de cobrança dos créditos  tributários  estaduais  e  municipais,  é
imprescindível que  a  primeira  parte  desse  mesmo  e  único  processo  se
desenvolva  de  acordo  com  normas  uniformes,  estabelecidas  de   maneira
conforme ao modelo de administração gerencial, para que   todo  o  processo,
em sua integralidade,  atinja  sua  finalidade  última,  com   eficiência  e
economicidade. Dizendo claramente, numa síntese objetiva:  nessa  disciplina
uniforme da primeira fase do processo de  cobrança  dos  tributos,  por  lei
estadual,  não há violação da autonomia administrativa  municipal,  uma  vez
que  a Constituição Federal confere ao  Judiciário  estadual  a  competência
para a execução da dívida ativa municipal,  conferindo-lhe,  obviamente,  os
meios para que possa desenvolver essa atividade.

      5 – Cabe lembrar, ainda, que a  administração  fazendária,  em  geral,
recebe tratamento privilegiado na Constituição Federal (Art.  37),  que  lhe
assegura  precedência  sobre  os  demais   setores  administrativos  (inciso
XVIII) e que a  qualifica  como  atividade  essencial  ao  funcionamento  do
Estado(inciso XXII) , dispondo, expressamente  sobre  a  obrigatoriedade  do
compartilhamento de cadastros  e de informações fiscais, na forma da lei  ou
convênio.  Obviamente, o descumprimento desse dever pode e deve  ser  objeto
de sanções, para que funcione com rapidez e eficácia.

      6 – Como arremate final, destaca-se que  a  competência  dos  Estados,
fixada em norma constitucional, compreende a de legislar,  concorrentemente,
sobre  “procedimentos  em  matéria  processual”  (art.  24,   XI)   e   que,
“inexistindo lei  federal  sobre  normas  gerais,  os  Estados  exercerão  a
competência legislativa plena, para atender  a  suas  peculiaridades”  (art.
24, par. 3º).

      O projeto trata inequivocamente de procedimento em matéria processual,
não adentrando sequer o tratamento do processo judicial de execução  fiscal,
senão para repetir,  didaticamente,  regras  estabelecidas  pela  legislação
federal.

      Mas aqui convém, até para melhor entendimento do que se deve  entender
hoje  por  “procedimentos  em  matéria  processual”,  transcrever  o  estudo
apresentado recentemente  nessa  matéria  pela  Prof.a  Titular  de  Direito
Processual da Faculdade de Direito da USP, Ada Pellegrini Grinover:



                 “1 – Do processo ao procedimento: caminho evolutivo


                 Durante muito tempo, o procedimento foi visto apenas  como
           o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina
           o processo; ou  seja,  a  manifestação  exterior  deste,  a  sua
           realidade fenomenológica perceptível. A noção de processo seria,
           ao  contrário,  essencialmente  teleológica,   porque   ele   se
           caracteriza por sua finalidade de exercício do poder  (no  caso,
           jurisdicional). A noção de procedimento  era  puramente  formal,
           não passando da coordenação de atos que se sucedem.  Concluia-se
           portanto que o procedimento (aspecto formal do  processo)  seria
           apena o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem
           legal do processo.
              Mais tarde, a aceitação da teoria do  processo  como  relação
           jurídica processual passou a não significar, como se  pensou  no
           momento de sua formulação inicial, que o processo seja a própria
           relação processual, isto é, que processo  e  relação  processual
           sejam expressões sinônimas. Passou-se a ver o processo como  uma
           entidade complexa, podendo ser encarado pelo  aspecto  dos  atos
           que lhe dão corpo e da relação entre eles (procedimento) e  pelo
           aspecto das relações entre seus sujeitos (relação processual).
              Em tempos mais recentes surgiu na Itália o pensamento de Elio
           Fazzalari, repudiando a inserção da relação jurídica  processual
           no conceito de processo. Fala do módulo processual  representado
           pelo procedimento realizado em contraditório  e  propõe  que  no
           lugar daquela se passe a considerar como  elemento  do  processo
           essa  abertura  à  participação,   que   é   constitucionalmente
           garantida.
              É lícito  dizer,  pois,  que  o  processo  é  o  procedimento
           realizado mediante  o  desenvolvimento  da  relação  entre  seus
           sujeitos, presente o contraditório.
              A doutrina continuou evoluindo: investigações sociológicas  e
           sociopolíticas  sobre  o  processo  levaram  a  afirmar  que   a
           observância do procedimento constitui fator  de  legitimação  do
           ato imperativo a ser proferido a  final  pelo  juiz  (provimento
           jurisdicional,  esp.  sentença  de  mérito).  E  daí  surgiu   a
           exigência de legalidade no procedimento,  para  que  o  material
           preparatório do julgamento  final  seja  recolhido  e  elaborado
           segundo regras conhecidas de todos (Niklas Luhmann).  Por  outro
           lado, essa preocupação pela legalidade só tem sentido na  medida
           em que a observância  do  procedimento  constitua  meio  para  a
           efetividade do  contraditório  no  processo.  É  assegurando  às
           partes os caminhos para participar e meios de  exigir  a  devida
           participação do juiz em diálogo que o procedimento  estabelecido
           em lei recebe sua própria legitimidade  e,  ao  ser  devidamente
           observado, transmite ao provimento final a legitimidade  de  que
           ele necessita.
              Essas   considerações   correspondem   à   reabilitação    do
           procedimento na teoria processual,  especialmente  mediante  seu
           retorno ao conceito de processo, do qual estivera  banido  desde
           quando formulada a teoria da relação jurídica. E  mais:  para  a
           observância do procedimento ser  legitimadora  do  exercício  da
           atividade jurisdicional, é indispensável que  também  o  próprio
           procedimento concretamente desenvolvido seja legítimo, ou  seja,
           que ele propicie a efetividade das garantias constitucionais  do
           processo, incluindo a devida instrução probatória,  a  concessão
           de prazos razoáveis às partes, a motivação da sentença, a oferta
           de meios recursais (Cândido Dinamarco)


              2 – Tutela jurisdicional adequada e procedimento adequado


              A  instrumentalidade  do  processo  –  tema  muito  caro   ao
           processualista brasileiro  contemporâneo  –  pode  ser  de  duas
           espécies: finalística, no sentido de que  o  processo  deve  ser
           instrumento de atuação do direito material; e  metodológica,  no
           sentido de que o processo  deve  ser  estruturado  a  partir  do
           estudo  dos  conflitos  existentes  na  sociedade   (de   índole
           individual  ou  coletiva),  para  que  se   obtenha   a   tutela
           jurisdicional adequada (ou seja, a resposta jurisdicional  justa
           e  alinhada  com  as  pretensões  das  partes)  (Ada  Pellegrini
           Grinover et alii, Teoria  geral  do  processo,  31  ed.;  Carlos
           Alberto de Salles, Arbitragem em contratos administrativos). E a
           tutela jurisdicional adequada só pode ser obtida por  intermédio
           do procedimento adequado, ou seja do procedimento  apropriado  à
           solução de cada conflito surgido no plano sociológico.
              Eis mais uma vez destacada a relevância do procedimento,  que
           de mera ordenação de atos passa a ser instrumento do instrumento
           processo,  cioso  das  garantias  do  devido  processo  legal  e
           teleológicamente voltado  à  obtenção  da  tutela  jurisdicional
           adequada.


                 3 – Conteúdo do procedimento.


              Assim sendo, se processo  é  procedimento  em  contraditório,
           procedimento é tudo quanto o  processo  necessita  para  atingir
           seus objetivos. O  primeiro  é  voltado  à  atuação  do  direito
           material, o segundo à obtenção da tutela jurisdicional adequada.
           E se a finalidade última da jurisdição é pacificar com  justiça,
           processo e procedimento situam-se no mesmo plano, sendo  que  no
           máximo se pode dizer que o segundo é instrumento do primeiro.
              Regras estritamente processuais são apenas aquelas que moldam
           a  relação  jurídica  processual,  como:  jurisdição  estatal  e
           arbitral, limites da jurisdição, organização judiciária, funções
           estrutura e órgãos da jurisdição, competência, ação  e  exceção,
           condições da ação e mérito, sujeitos  da  relação  processual  e
           intervenção  de  terceiros,  nulidades,  recursos  e  ações   de
           impugnação, coisa julgada. Todo o restante é procedimento”.


              Sala das Sessões, em 13/8/2015.






              a) Comissão de Constituição, Justiça e Redação