
              PROPOSTA DE EMENDA Nº 4, DE 2016, À CONSTITUIÇÃO
                           DO ESTADO DE SÃO PAULO


                                 Inclui o § 6º ao artigo 24 da Constituição
                                 do Estado de São Paulo.




A Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo,  nos  termos  do  §
3º, do artigo 22, da Constituição do Estado, promulga a seguinte  Emenda  ao
texto constitucional:


Artigo 1º - Inclua-se o § 6º ao artigo 24 da Constituição do Estado  de  São
Paulo, com o seguinte teor:

Artigo 24 – ...
...

                      “§6º - A atribuição de denominação de próprio  público
dar-se-á  concorrentemente  pela  Assembleia  Legislativa  e  Governador  do
Estado, na forma de legislação competente a cada um,   atendidas  às  regras
da legislação específica.”

Artigo 2º - Esta Emenda  Constitucional  entra  em  vigor  na  data  de  sua
publicação.

                                JUSTIFICATIVA

                    Recentemente, o Procurador Geral de  Justiça,  chefe  do
Ministério Público do Estado, ingressou perante o Tribunal  de  Justiça  com
pedido de declaração de inconstitucionalidade em face  da  expressão...  “ou
com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante da alínea “b”  do
inciso I do artigo 1º da Lei Estadual nº 14.707, de 08  de  março  de  2012,
que trata das regras para denominação de  prédios,  rodovias  e  repartições
públicas estaduais, e da Lei Estadual nº 15.531, de 22  de  julho  de  2014,
que atribui denominação à Escola Pública, de pessoa com mais de  sessenta  e
cinco anos, argumentando, em seu libelo inaugural, que as  medidas  afrontam
os princípios da moralidade  e  da  impessoabilidade,  e  da  separação  dos
poderes.

           O  Judiciário,  através  de  Acórdão  prolatado  pelo  seu  Órgão
Especial, julgou procedente a ação, declarando as normas,  acima  referidas,
inconstitucionais, e, indo além, conforme  voto  do  Desembargador  Relator,
Dr. João Carlos Saletti, declarando “que o ato de atribuir nomes a  próprios
públicos, é da competência  privativa  do  Executivo,  restando  concorrente
apenas a  competência  para  edição  de  regras  que  disponham  genérica  e
abstratamente sobre a denominação de próprios públicos.

            Transcrevemos  abaixo,  na  íntegra,  para  ciência  dos  nobres
pares, o teor do acórdão e do voto do relator da matéria, objeto da ADIN  nº
2220776-81.2015.8.26.0000, Comarca de São Paulo.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2016.0000456651
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de
Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000, da Comarca de São
Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO,
são réus GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "AFASTARAM A PRELIMINAR E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO DIMAS
MASCARETTI (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, TRISTÃO RIBEIRO, NEVES AMORIM, BORELLI THOMAZ, JOÃO NEGRINI FILHO,
SÉRGIO RUI, SALLES ROSSI, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, AMORIM CANTUÁRIA,
SILVEIRA PAULILO, ARTUR MARQUES, ELCIO TRUJILLO, ADEMIR BENEDITO, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
PÉRICLES PIZA E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 29 de junho de 2016.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica
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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 2
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2220776-81.2015.8.26.0000
COMARCA - SÃO PAULO
REQUERENTE - PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SÃO PAULO
REQUERIDO - GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Interessados - Procurador Geral do Estado de São Paulo e Fazenda do Estado
de São Paulo.
V O T O Nº 26.933
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Pedido de declaração de inconstitucionalidade em face da
expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de
idade” constante da alínea “b” do inciso I do art. 1º da Lei
nº 14.707, de 08 de março de 2012, bem como da Lei nº
15.531, de 22 de julho de 2014, ambas do Estado de São
Paulo Preliminar suscitada pelo Presidente da
Assembleia Legislativa do Estado, pelo Governador do
Estado de São Paulo e pelo Procurador-Geral do Estado
no sentido da impossibilidade de impugnação de lei de
efeitos concretos por meio de ação direta de
inconstitucionalidade, quanto à Lei nº 15.531/14, que “dá
denominação ao estabelecimento de ensino que especifica”
Cabível, no caso, o controle de constitucionalidade, pela
via de ação direta, porquanto a norma impugnada, de
efeito concreto, tem grau suficiente de abstração,
indeterminação, generalidade e prospecção, com violação
a preceitos constitucionais Norma, a que atribui nome a
estabelecimento de ensino, que, não obstante de efeito
concreto, pode ser a qualquer tempo modificada para
outro nome ser atribuído ao mesmo estabelecimento
Preliminar afastada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE A
alínea “b” do art. 1º da Lei nº 14.707, de 08 de março de
2012, do Estado de São Paulo, ao autorizar a atribuição de
nome de pessoa viva a prédios, rodovias e repartições
públicas estaduais, desrespeita os princípios da
moralidade e da impessoalidade (arts. 111 e 115, § 1º, da
CE) Igualmente, a Lei Estadual 15.531/2014, que “dá
denominação ao estabelecimento de ensino que
especifica”, porque homenageia pessoa viva, também viola
os mesmos princípios da moralidade e da impessoalidade
(arts. 111 e 115, § 1º, da Constituição Estadual), além do
princípio da separação de poderes, por invadir a esfera de
competência privativa do Chefe do Poder Executivo (arts.
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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 3
5º, §§ 1º e 2º; 47, II e XIV, da CE), ao atribuir nome a bem
público (estabelecimento de ensino) Ação procedente.
Preliminar afastada e ação direta de inconstitucionalidade
julgada procedente.
O libelo inaugural veicula pedido de declaração de
inconstitucionalidade em face da expressão “ou com mais de 65 (sessenta e
cinco)
anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1º da Lei nº
14.707, de 08
de março de 2012, bem como da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, ambas
do
Estado de São Paulo (fls. 1/16).
Afirma o proponente, consoante a síntese lançada na ementa da
petição inicial:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 14.707, DE 08 DE
MARÇO DE 2012 E Nº 15.531, DE 22 DE JULHO DE 2014, DO
ESTADO DE SÃO PAULO. DENOMINAÇÃO DE PRÓPRIOS
PÚBLICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. RESERVA DA
ADMINISTRAÇÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. NOME DE PESSOA
VIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA
IMPESSOALIDADE. 1. A denominação de bens, prédios, logradouros e
vias do patrimônio público é ato privativo da gestão administrativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo. 2. Leis estaduais de iniciativa
parlamentar que usurpam a reserva da Administração, com ofensa ao
princípio da separação dos poderes (arts. 5º e 47, II e XIV, da
Constituição
do Estado). 3. Lei Estadual que autoriza ou atribuir nome de pessoa viva a
próprios públicos não se afina aos princípios da moralidade e da
impessoalidade (arts. 111 e 115, § 1º, da Constituição do Estado).”
O senhor Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de São
Paulo prestou informações (fls. 206/221). Alega, preliminarmente, a
incompatibilidade do controle abstrato de constitucionalidade da Lei
Estadual nº
15.531/14 com a lei de efeito concreto, como é o diploma questionado. No
mérito,
sustenta: a) inocorrência de usurpação de competência do Poder Executivo na
edição da Lei Estadual nº 15.531/14; b) constitucionalidade do critério
normativo
definido na Lei Estadual nº 14.707/12 que parametriza a denominação de
próprio
público em homenagem à pessoa viva; c) constitucionalidade da Lei Estadual
nº
15.531/14. Requer seja acolhida a preliminar e assim extingo o processo,
sem
apreciação do mérito no tocante à Lei Estadual nº 15.531/14 e, caso assim
não
entendido, seja julgada improcedente a ação. Ainda, pleiteia “o
prequestionamento
dos seguintes regramentos congêneres da Constituição Federal: arts. 2º e
84, caput
e incs. II e XXVII, bem como o artigo 37, caput, c.c. o § 1º, todos da
Carta da
República de 1988”.
A douta Procuradoria Geral do Estado se manifestou (fls. 223/227):
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a) concordou “com o pedido formulado na exordial, no sentido de ser
declarada
inconstitucional a expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de
idade”,
contida na alínea “b” do inciso I do artigo 1º da Lei estadual nº 14.707,
de 8 de
março de 2012”, assinalando que “a atribuição de nome de pessoa viva a bem
público permite ao homenageado a promoção de sua imagem e a divulgação de
seu
nome entre a população, ferindo frontalmente os princípios da
impessoalidade e
moralidade, de cariz constitucional”; b) ressaltou que, “com relação à Lei
15.531, de
22 de julho de 2014, sem menoscabo aos argumentos submetidos à apreciação
deste
Órgão Especial, impende assinalar que não é possível excogitar interesse do
Estado
de São Paulo na declaração de sua inconstitucionalidade”, assinalando que a
jurisprudência do STF “é firme no sentido da impossibilidade de impugnação
de lei
de efeitos concretos por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade”
O senhor Governador do Estado prestou informações (fls. 231/235).
Alega: a) “o Estado de São Paulo, desde o ano de 1992, permite que se
homenageie
pessoas vivas, maiores de 65 anos, desde que preenchidos os demais
requisitos
legais, conforme a então nova redação da Lei estadual nº 1.284/1977, dada
pela Lei
estadual nº 8.118, de 30 de outubro de 1992, de teor semelhante ao da norma
impugnada”; b) “a Lei nº 14.707/2012 originou-se do Projeto de Lei nº
1059/2011,
cujo intuito, declarado expressamente na exposição de motivos do
parlamentar autor
do texto, era tão somente “incorporar em um único texto as sucessivas
alterações da
Lei nº 1.284, de 18 de abril de 1977, que dispõe sobre a denominação de
prédios,
rodovias e repartições públicas”, “além de facilitar a consulta à
legislação, (...)
atende à Lei Complementar nº 863, de 29 de dezembro de 1999, que dispõe
sobre a
elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis”; c) “por seu
turno, a
Lei n. 15.531/2014, que alterou denominação de escola estadual localizada
no
Município de Promissão, atribuindo-lhe nome de pessoa viva, é ato normativo
de
efeito concreto, que não se sujeita a controle abstrato de
constitucionalidade”,
conforme já decidiram o Órgão Especial desta Corte e o Supremo Tribunal
Federal;
d) “notório que a Lei nº 15.531/2014 encerra conteúdo concreto, sem carga
de
abstração necessária que autorize o conhecimento de ação direta de
constitucionalidade que a tenha por objeto”.
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo não
acolhimento da preliminar e pela procedência da ação (fls. 237/253).
É o relatório.
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta em face
da expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante
na
alínea “b” do inciso I do art. 1º da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012,
bem como
da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, ambas do Estado de São Paulo.
A Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, do Estado de São Paulo,

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“dispõe sobre a denominação de prédios, rodovias e repartições públicas
estaduais”
(fls. 25/26), estabelecendo no art. 1º, inciso I, alínea “b”:
“Art. 1º. Poderão ser atribuídos nomes de personalidades
nacionais ou estrangeiras a prédios, rodovias e repartições públicas
estaduais, desde que:
“I. a proposta seja acompanhada de:
“(...)
“b) documento que comprove ser o homenageado pessoa
falecida ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade;
(...)”.
A Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, de
sua vez, “dá denominação ao estabelecimento de ensino que especifica” (fls.
27 e
48), estabelecendo:
“Artigo 1º. Passa a denominar-se “Professor Doutor Moacyr
Miranda Pinto” a Escola Estadual Jardim Bela Vista, em Promissão.
“Artigo 2º. Esta lei entra em vigor na data de sua
publicação”.
2. Dispõem os arts. 5º, 47, II e XIV, 111 e 115, § 1º, da Constituição
do Estado de São Paulo:
“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
“Art. 47 Compete privativamente ao Governador, além de
outras atribuições previstas nesta Constituição:
“(...)
“II exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a
direção superior da administração estadual;
“(...)
“XIV praticar os demais atos de administração, nos limites
da competência do Executivo;
“(...)”
“Artigo 111 - A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade,
finalidade, motivação, interesse público e eficiência.” (com redação dada
pela EC 21/2006).
“Artigo 115 - Para a organização da administração pública
direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por
qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes

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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 6
normas:
“(...)
“§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas da administração pública direta, indireta, fundações e órgãos
controlados pelo Poder Público deverá ter caráter educacional, informativo
e de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos e
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
“(...).”
Dispõe a Constituição Federal nos dispositivos a seguir transcritos,
que se acham reproduzidos ou replicados na Constituição do Estado acima
apontados, mas que são invocados pela Assembleia Legislativa para sustentar
a
constitucionalidade da norma questionada:
“Art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
“(...)
“§ 1º. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou
de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
República:
“(...)
“II exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a
direção superior da administração federal;
“(...)
“XXVII exercer outras atribuições previstas nesta
Constituição”.
3. Não vinga a preliminar suscitada pelo Presidente da Assembleia
Legislativa do Estado, pelo Governador do Estado de São Paulo e pelo
Procurador-
Geral do Estado no sentido da impossibilidade de impugnação de lei de
efeitos
concretos por meio de ação direta de inconstitucionalidade quanto à Lei
Estadual nº
15.531/2014.
Cabível, no caso, o controle de constitucionalidade, pela via de ação
direta, porquanto a norma impugnada, de efeito concreto, tem grau
suficiente de

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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 7
abstração, indeterminação, generalidade, com violação a preceitos
constitucionais,
como adiante se verá.
São dois os diplomas objeto da ação. O primeiro, em que inserta a
expressão combatida pelo proponente, tem caráter geral, permissivo de que
se
atribua a prédios, rodovias e repartições públicas estaduais, o nome de
pessoas que,
dentre outros requisitos a serem preenchidos pela proposta, relaciona o de
que haja
documento que comprove ser o homenageado pessoa falecida ou com mais de 65
(sessenta e cinco) anos de idade, expressão esta em destaque a objetivada
na
demanda.
A permissão é dada ao administrador com caráter geral, de atribuir
nome de qualquer pessoa a ditos bens públicos, des'que preenchidos
determinados
requisitos, requisitos que de certo modo limitam a discricionariedade da
autoridade
encarregada do ato, de sorte a que não se distancie dos princípios
constitucionais a
um só tempo orientador e sancionador da atuação da mesma autoridade ou do
poder
do administrador.
O segundo diploma, este sim, tem efeito concreto ao atribuir nome a
certo prédio público, com assento no primeiro, e por isso igualmente
questionado.
Mas esse efeito não é definitivo, irreversível, porquanto a norma
atributiva do nome
à escola por certo que vigora até que outra, da mesma natureza, venha a
revoga-la ou
substitui-la para atribuir o nome de outra pessoa ao mesmo estabelecimento.
Assim
é o que vez ou outra acontece com a alteração da denominação de ruas e
avenidas da
cidade, ou de rodovias, como sucedeu com a dos Trabalhadores, batizada e
hoje
chamada Ayrton Senna.
Em caso semelhante já decidiu esta Corte (ADI nº
2032984-81.2015.8.26.0000, Relator o Desembargador XAVIER DE AQUINO, j.
29.07.2015), citando jurisprudência da Corte Suprema. Essa demanda teve por
objeto as Leis nºs 10.222/2012, 10.296/2012 e 10.367/2012, de iniciativa
parlamentar, do Município de Sorocaba que atribuíram nome a logradouros e
escola
do Município:
“Afasta-se, por primeiro, a preliminar de inadequação da
presente ação direta de inconstitucionalidade para o controle concentrado
de norma de caráter concreto.
“É que o Supremo Tribunal Federal já decidiu, na
oportunidade do julgamento do ADI 4048 MC/DF, Rel. Min. GILMAR
MENDES, que “O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função
precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional
suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico,
concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas
orçamentárias ou controle abstrato de constitucionalidade.

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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 8
“No bojo do julgado, interessante lição do Ministro Relator:
““A extensão da jurisprudência, desenvolvida para
afastar do controle abstrato das normas os atos administrativos de
efeito concreto, às chamadas leis formais suscita, sem dúvida,
alguma insegurança, porque coloca a salvo do controle de
constitucionalidade um sem-número de leis.
““Não se discute que os atos do Poder Público sem
caráter de generalidade não se prestam ao controle abstrato de
normas, porquanto a própria Constituição elegeu como objeto desse
processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles
dotados de um mínimo de generalidade e abstração.
(...)
“Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida
de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o
Constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e
aqueloutras, confirmadas sem o atributo da generalidade e
abstração. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador
ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados
atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei
(*v.g., lei do orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade
de economia mista, autarquia, fundação).
“Ora, se a Constituição submete as leis ao processo
de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na
ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem
constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa
garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos
aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito
provavelmente, de qualquer forma de controle...”.
No mesmo sentido manifestação do C. Supremo Tribunal Federal
(RE 412921 AGR/MG, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, j.
22.02.2011, DJe 048, divulg 14.02.2011, public. 15.03.2011, ement. Vol.
02481 pp
0100):
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS
ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE
ATRIBUIR A LEGITIMAÇÃO PARA AGIR A UM ÚNICO ÓRGÃO.
PARTIDO POLÍTICO SEM REPRESENTAÇÃO NO PODER
LEGISLATIVO LOCAL. POSSIBILIDADE. CONTROLE ABSTRATO
DE CONSTITUICONALIDADE. LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.

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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 9
VIABILIDADE. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO. PRORROGAÇÃO POR PERÍODO ALÉM DO PRAZO
RAZOÁVEL PARA A REALIZAÇÃO DE NOVO PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO. VIOLAÇÃO À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE
PRÉVIA LICITAÇÃO PÚBLICA. AGRAVO IMPROVIDO. I A
exigência do art. 125, § 2º, da Constituição Federal, pertinente aos
legitimados para a representação e inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, é
que a Carta Estadual não os restrinja a um único órgão legitimado.
Precedente. II No julgamento da ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes, esta Corte admitiu o exercício de controle abstrato de leis de
efeitos concretos. III A prorrogação não razoável de concessão de serviço
público ofende a exigência constitucional de que ela deve ser precedida de
licitação pública. Precedentes. IV Agravo regimental improvido.”
(negritei)
Não sem razão, portanto, sustenta a douta Procuradoria Geral de
Justiça, com esteio em julgados deste Órgão Especial e do Colendo Supremo
Tribunal Federal (fls. 237/253), que
“O ato normativo impugnado, embora não dotado de
densidade normativa com grau suficiente de abstração, indeterminação e
generalidade, requisitos dos atos normativos, é suscetível de controle
jurisdicional de constitucionalidade por via de ação, uma vez que traz em
si
e reveste formalmente de ato normativo com clara violação de princípio
constitucional.
“Cabe ressaltar que a jurisprudência constitucional vem
flexibilizando a denegação de trânsito da sindicância de
constitucionalidade
dos denominados atos normativos de efeito concreto especialmente quando
veiculam questões sensíveis ou uma controvérsia constitucional suscitada
em abstrato como no presente caso em que ela consiste num grave
conflito institucional envolvendo o princípio da separação de poderes e os
limites da competência do Poder Legislativo. Neste sentido ...:
“... (RTJ 212/372).
“... (RT 911/412).
“... (RTJ 206/232).
“... (STF, AgR-RE 421.921-MG, 1ª Turma, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, 22-02-2011, v.u., DJe 15-03-2011).
“... (STF, RE 422.591-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Dias Toffoli, 01-12-2010, v.u., DJe 11-03-2011).

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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 10
“... (RTJ 211/247).”.
“Vale ainda ressaltar que a Lei nº 15.531/14 não teve seus
efeitos exauridos no momento de sua promulgação, espargindo-se para
outros domínios como a permanência de seus efeitos no tempo relativo à
identificação de um bem público, até que por outra norma venha a ser
alterado. E sob esta ótica importa considerar que a jurisprudência
constitucional só inadmite a ação direta de inconstitucionalidade diante de
norma de efeito exaurido (RTJ 212/29).
“Não se pode obliterar que a questão nuclear na presente
ação é da usurpação de competência do Executivo com violação do
princípio da independência e harmonia entre os Poderes, remetendo
diretamente ao princípio da separação de poderes, sendo irrelevante as
características de abstração, generalidade e indeterminação do ato
normativo, mas, sim, sua posição no concerto da divisão funcional do
poder, merecendo idêntico tratamento a transgressão da competência
normativa dos entes federados.
“A lei local impugnada nesta via (Lei nº 15.531/14)
preenche as condições enunciadas na jurisprudência para habilitação do
contencioso de constitucionalidade”.
Com essas razões, repilo a preliminar de descabimento da
ação.
4. Passo à análise do mérito.
A alínea “b” do art. 1º da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, do
Estado de São Paulo, ao autorizar a atribuição de nome de pessoa viva a
prédios,
rodovias e repartições públicas estaduais, desrespeita os princípios
constitucionais
da moralidade e da impessoalidade (art. 111 e 115, § 1º, da CE).
A Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, que
“dá denominação ao estabelecimento de ensino que especifica”, malgrado com
observância do primeiro diploma, porque homenageia pessoa viva, também
viola os
mesmos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, além
do
princípio da separação de poderes, por vício de iniciativa, conforme se
verá adiante.
Conforme o ensinamento clássico de HELY LOPES MEIRELLES
(Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 35ª ed./2009,
atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle
Filho,
págs. 88/94):
“(...)

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“A moralidade administrativa está intimamente ligada ao
conceito do “bom administrador”, que, no dizer autorizado de Franco
Sobrinho, “é aquele que, usando de sua competência legal, se determina
não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum”. Há que
conhecer, assim, as fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do
injusto, nos
seus efeitos. E explica o mesmo autor: “Quando usamos a expressão nos
seus efeitos, é para admitir a lei como regra comum e medida ajustada.
Falando, contudo, de boa administração, referimo-nos subjetivamente a
critérios morais que, de uma maneira ou de outra, dão valor jurídico à
vontade psicológica do administrador”. O inegável é que a moralidade
administrativa integra o Direito como elemento indissociável na sua
aplicação e na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade. Daí por
que o TJSP decidiu, com inegável acerto, que “o controle jurisdicional se
restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas por legalidade
ou legitimidade se entende não só a conformação do ato com a lei, como
também com a moral administrativa e com o interesse coletivo”. (TJSP,
RDA 89/134, sendo o acórdão da lavra do Des. Cardoso Rolim).
“Com esse julgado pioneiro, a moralidade administrativa
ficou consagrada pela Justiça como necessária à validade da conduta do
administrador público.” (... STF, ADI 2.661, com excelente relatoria do
Min. Celso de Mello. O TJSP já decidiu que, pela só infringência do
princípio da moralidade administrativa, é possível a anulação de ato
administrativo (RJTJSP 135/31), bem como a anulação de lei de efeitos
concretos (RT 673/61).
“(...)
“... O princípio da impessoalidade, referido na Constituição
de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da
finalidade,
o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim
legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
“Esse princípio também deve ser entendido para excluir a
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas
realizações administrativas (CF, art. 37, § 1º).
“E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável
de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se
apartar
desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a
nossa lei da ação popular conceituou como o “fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência” do agente (Lei
4.717/65, art. 2º, parágrafo único, “e”).
(...)
“O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato
administrativo sem interesse público ou conveniência para a
Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por

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favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de
desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui
uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder ...”.
Os princípios fundamentais da administração pública enunciados no
artigo 37 da Constituição Federal, replicados na Constituição do Estado,
são de
observância obrigatória, deles não podendo as leis de algum modo se afastar
ou, por
vias travessas, permitir a prática de atos cujos fundamentos e objetivos,
sob a
aparência de legalidade, não resultam mais que beneficiar pessoas ou, por
intermédio da homenagem que a elas se presta, tirar proveito muitas vezes
de caráter
político-eleitoral.
Afinal, atribuir o nome de pessoa viva a rodovia, por exemplo, sem
embargo de merecida a homenagem, afasta-se desses princípios, porque pode,
sem
respeito à moralidade administrativa, incidir no vício da pessoalidade e
assim afastarse
do princípio da finalidade.
Bem pondera a douta Procuradoria Geral do Estado (fls. 223/227) ser
“... cediço que a nomenclatura de imóveis estaduais detém
uma elevada carga de publicidade, que vai desde a veiculação no Diário
Oficial do diploma normativo que atribui determinado nome ao bem
imóvel, até a colocação de placas indicativas no edifício ou rodovia, e
placas comemorativas. Assim, a atribuição de nome de pessoa viva a bem
público permite ao homenageado a promoção de sua imagem e a
divulgação de seu nome entre a população, ferindo frontalmente os
princípios da impessoalidade e moralidade, de cariz constitucional.
“... O princípio da impessoalidade visa, no magistério de
Uadi Lammêgo Bulos, “coibir o desvio de finalidade de ato comissivo ou
omissivo na Administração Pública, impedindo que o administrador
pratique ação ou omissão para beneficiar a si próprio ou a terceiros”.
“... Por sua vez, segundo o mesmo professor, “a ideia de
moralidade atrela-se ao princípio da proporcionalidade ou da
razoabilidade entre os meios e os fins perseguidos pelo administrador”.
“... A atribuição de nome de pessoa viva a patrimônio
público gera benefícios de ordem pessoal ao homenageado, e demonstra a
contrariedade à moral jurídica da finalidade buscada pelo administrador e
instrumentalizada no ato normativo que deu a denominação ao imóvel.
“... O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo já
se debruçou sobre o tema, e apresentou o seguinte entendimento:
““DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

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Municipal nº 967 de 20 de setembro de 2002 de Caraguatatuba que
altera a redação da lei Municipal nº 739/99 para permitir a
denominação de vias, logradouros e de próprios municipais com
nome de pessoa viva. Vício formal de inconstitucionalidade, por
desvio do Poder Legislativo. Violação aos princípios da moralidade e
da impessoalidade, permitindo a prática de atos com finalidade de
promoção pessoal. Ofensa aos artigos 5º, 47, II e XIV; 111, 115, § 1º
e 144 da Constituição Paulista. Inconstitucionalidade configurada.
Ação procedente.” (TJSP ADI 0176537-94.2013.8.26.0000, j.
12.02.2014. Rel. Des. Péricles Piza)”.
A douta Procuradoria Geral de Justiça, de seu turno, bem assinalou
em seu parecer de fls. 237/253 que,
“Como pormenorizadamente explicado na petição inicial, a
expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante
na alínea “b” do inciso I do art. 1º da Lei nº 14.707, de 08 de março de
2012, do Estado de São Paulo, é inconstitucional por não se afinar aos
princípios constitucionais da moralidade administrativa e da
impessoalidade insculpidos nos arts. 111 e 115, § 1º, da Carta Paulista.
“Ao autorizar que seja conferido a bens públicos o nome de
pessoa viva, a lei potencialmente permite a promoção de imagem pessoal
do homenageado perante a opinião pública, com potencial de
aproveitamento político, estritamente pessoal, por parte do beneficiado, em
decorrência dessa situação. Neste sentido, inclusive, o Procurador-Geral
do Estado se manifestou, pleiteando a declaração de
inconstitucionalidade da expressão impugnada (fl. 224).
“Nessa hipótese, aqui deduzida exemplificativamente, estará
nitidamente caracterizada a situação de benefício pessoal do homenageado,
cuja imagem terá sido evidentemente, “alavancada” perante a opinião
pública através da “propaganda” realizada pela homenagem, consistente na
denominação do bem público.
“Ora, utilizar a concessão de nomes a bens públicos não
se afina à moralidade administrativa, bem como ao princípio da
impessoalidade. A prática dos atos autorizados na lei, inevitavelmente,
significará utilização da atividade administrativa e dos bens públicos
para benefício dos homenageados.
“A inconstitucionalidade, em situações análogas, já foi
assentada na jurisprudência do Col. STF, como se infere dos julgados a
seguir transcritos, aplicáveis à hipótese mutatis mutandis:
(...)
O inciso V do art. 20 da CE veda ao Estado e aos
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Municípios atribuir nome de pessoa viva a avenida, praça, rua,
logradouro, ponte, reservatório de água, viaduto, praça de esporte,
biblioteca, hospital, maternidade, edifício público, auditórios, cidades
e salas de aula. Não me parece inconstitucional. O preceito visa a
impedir o culto e a promoção pessoal de pessoas vivas, tenham ou
não passagem pela Administração. Cabe ressaltar, que Proibição
similar é estipulada, no âmbito federal, pela Lei 6.454/1977. (ADI
307, voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 13-2-2008,
Plenário, DJE de 1º-7-2009).
(...)
Publicidade de atos governamentais. Princípio da
impessoalidade. (...) O caput e o parágrafo 1º do art. 37 da CF
impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e
os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que
pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o
princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter
educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a
menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que
caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A
possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido
político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio
da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de
orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos
oitenta. (RE 191.668, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em
15-4-2008, Primeira Turma, DJE de 30-5-2008).
(...)”.
“Nesse sentido, recorda CELSO ANTÔNIO BANDEIRA
DE MELLO (“Curso de Direito Administrativo”, 25. Ed., São Paulo:
Malheiros, 2008, p. 114), ao tratar do princípio da impessoalidade, que
“nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os
administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem
favoritismo nem perseguições são toleráveis.”
“Restou claro, portanto, que a expressão “ou com mais de 65
(sessenta e cinco) anos de idade” constante do inciso I do art. 1º da Lei
nº
14.707, de 08 de março de 2012, do Estado de São Paulo, violou os arts.
111 e 115, § 1º, da Constituição Estadual”.
5. Tanto não bastasse, a Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do
Estado de São Paulo, de autoria do Poder Legislativo, além de ofender os
referidos
princípios da moralidade e da impessoalidade (arts. 111 e 115, § 1º, CE),
invade a
esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, ao atribuir
nome a
bem público (estabelecimento de ensino), contrariando o princípio da
separação dos
poderes (arts. 5º, §§ 1º e 2º; 47, II e XIV, da CE).
Ensina HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro,
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Malheiros, 2014), a propósito, que a
“Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que
só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que
disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias,
órgãos
e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos,
funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica,
fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores
municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os
orçamentos
anuais, créditos suplementares e especiais” (p. 760/761).
O cotejo da norma em apreço com o ensinamento clássico e,
sobretudo, com as normas constitucionais, revela ter o legislador local
extrapolado
suas atribuições para adentrar o campo da iniciativa reservada ao Chefe do
Poder
Executivo.
Nesse ponto, bem ressalta a douta Procuradoria Geral de Justiça (peça
inicial fls. 1/16 e parecer de fls. 237/253):
“Indubitavelmente, os Estados possuem autonomia
administrativa e legislativa para regulamentar acerca de denominação de
seus bens públicos, posto que não há na Constituição em vigor reserva
dessa matéria em favor de qualquer dos Poderes, donde se conclui que a
iniciativa das leis que dela se ocupem só pode ser geral ou concorrente.
“Contudo, afigura-se necessário distinguir as seguintes
situações:
“(a) a edição de regras que disponham genérica e
abstratamente sobre a denominação de próprios públicos, caso
em que a iniciativa é concorrente;
“(b) o ato de atribuir nomes a próprios públicos,
segundo as regras legais que disciplinam essa atividade, que é da
competência privativa do Executivo.
“No Estado, à Assembleia Legislativa incumbe as funções
legislativas e ao Governador as executivas. Entre esses Poderes não existe
subordinação administrativa ou política, mas simples entrosamento de
funções e de atividades político-administrativas.
“Em sua função normal e predominante sobre as outras, a
Assembleia Legislativa elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e
obrigatórias de conduta. Esta é sua atribuição específica, bem diferente
daquela outorgada ao Poder Executivo, que consiste na prática de atos
concretos de administração. Ou seja, a Assembleia Legislativa edita normas
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gerais, enquanto que o Governador as aplica aos casos particulares
ocorrentes.
“Assim, no exercício de sua função normativa, a
Assembleia Legislativa está habilitada a editar normas gerais,
abstratas e coativas a serem observadas pelo Governador, para a
denominação de bens públicos, vias e logradouros como, por exemplo:
proibir que se atribua o nome de pessoa viva, determinar que nenhum nome
poderá ser composto por mais de três palavras, exigir o uso de vocábulos da
língua portuguesa, etc. (Cf. ADILSON DE ABREU DALLARI, “Boletim
do Interior”, Secretaria do Interior do Governo do Estado de São Paulo,
2/103).
“O ato de denominar os próprios públicos não se destina
apenas a permitir a orientação da população, como essencialmente
acontece no que diz respeito aos logradouros públicos, mas sim
homenagear determinadas pessoas ou fatos históricos.
“Definidas essas premissas básicas, entretanto, é imperativo
o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 15.531, de 22 de
julho de 2014, do Estado de São Paulo.
“Ou seja, a Assembleia não pode, em nosso regime
constitucional, invadir a esfera da gestão administrativa, que cabe ao
Poder
Executivo, atribuindo, especificamente e de modo individualizado, a
determinados próprios integrantes do Estado, denominação concreta.
“As leis formais não se mostram regras jurídicas, mas
simples atos administrativos do Poder Legislativo, que invadem a esfera
de competência constitucional do Poder Executivo.
“Na ordem constitucional vigente, que incorporou o
postulado da separação de funções, a fim de limitar o poder estatal, na
consagrada fórmula de Montesquieu, não existe a menor possibilidade de a
Administração municipal ser exercida pela Assembleia, por meio de leis
(Estado legal), pois a Constituição é clara ao atribuir ao Governador a
competência privativa pra exercer, com o auxílio dos Secretários do Estado,
a direção superior da administração municipal (CE, art. 47, II) e praticar
os
atos de administração, nos limites de sua competência (CE, art. 47, XIV).
“...
“Nesse contexto, a aprovação de lei, de iniciativa
parlamentar, que atribui nome a bem público estabelecimento de ensino
só pode ser interpretada como atentatória ao postulado constitucional da
independência e harmonia entre os poderes (CE, art. 5º).
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“Em outras palavras, a concessão de denominação a
determinado bem estadual é ato concreto de administração,
estabelecimento de ensino, parte integrante do respectivo serviço, cujo
único responsável é o Governador.
“Não há como aceitar a interpretação que inclui no rol dos
poderes implícitos da Assembleia a competência para editar leis formais,
desvestidas dos atributos de generalidade e abstração, tampouco estender
esses poderes sobre área de atuação exclusiva do Poder Executivo, a quem
compete administrar os bens públicos e prestar os serviços públicos
estaduais. O ato de atribuir nomes a prédios públicos é mero corolário do
poder de administrar.
“Em suma, a Assembleia Legislativa não pode arrogar a si a
competência para autorizar a prática de atos concretos de administração. E
a nomenclatura de próprios públicos que constitui atividade relacionada
ao serviço público municipal de educação enquadra-se exatamente nessa
hipótese, resultando, daí, a conclusão inafastável de que a lei em epígrafe
é
manifestamente incompatível com o princípio da separação dos poderes.”
6. Por fim, observo que a ASSEMBLEIA ressalta “o
prequestionamento dos seguintes regramentos congêneres da Constituição
Federal:
arts. 2º e 84, caput e incs. II e XXVII, bem como o artigo 37, caput, c.c.
o § 1º,
todos da Carta da República de 1988”.
Para fins de prequestionamento, desnecessária menção expressa aos
dispositivos legais indicados, bastando que a questão controvertida tenha
sido objeto
de análise.
Consoante tem decidido este Tribunal de Justiça (Embargos de
Declaração nº 261.401.4/1-01, 10ª Câmara de Direito Privado, Relator
Desembargador MAURÍCIO VIDIGAL, j. 02.09.2003),
“Não há a obrigação de mencionar expressamente as
disposições legais referidas pelas partes. Como já afirmou o Ministro
Marco Aurélio, em julgamento transcrito em RT, 703/226, “não há
necessidade de constar, do acórdão, os números dos artigos, dos incisos,
dos parágrafos relativos à matéria examinada. Basta que o tema tenha sido
decidido...”. No mesmo sentido, há decisões do Superior Tribunal de
Justiça, relator Ministro Adhemar Maciel (RSTJ, 102/170) e relator
Ministro Antonio de Pádua Ribeiro (RSTJ, 148/247), referidas nesta última
várias outras decisões do mesmo tribunal no mesmo sentido. Finalmente,
em acórdão constante de RSTJ, 157/31, a Corte Especial do Superior
Tribunal de Justiça repetiu essa tese, sustentando que basta o debate pelo
tribunal de origem sobre a questão federal controvertida, não se exigindo
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Direta de Inconstitucionalidade nº 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs 18
menção expressa aos dispositivos cuja violação é alegada no recurso
especial. No início do terceiro milênio e quando há consenso sobre a
necessidade de modernizar os procedimentos judiciais, não é razoável o
entendimento contrário, de caráter formalista e retrógrado, segundo o qual
há a obrigação de o juiz mencionar expressamente disposições legais em
decisões que as apreciem”.
7. Ante o exposto, afasto a preliminar e julgo procedente a ação.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente
            Ora, com  todo  o  respeito  que  deve  receber  o  nosso  Poder
Judiciário, essa decisão foi equivocada, pois não há,  nem  na  Constituição
Federal, nem na  Constituição  Estadual,  nenhum  dispositivo  expresso  que
discipline a exclusividade do Poder  Executivo  na  atribuição  de  nomes  a
próprios públicos.

             Tal fato é tanto verdade que, desde a  edição  da  Carta  Magna
paulista, em 1989, todas as proposituras  de  denominação  apresentadas  por
membros do Poder Legislativo, são sancionadas pelo Governador do Estado,  e,
quando  vetadas,  o  embasamento   para   a   negativa   de   sanção   recai
exclusivamente pelas ponderações de que tal imóvel  já  possui  denominação,
ou que a homenagem a ser prestada contraria o interesse público.

               Fato é que, após  a  publicação  do  Acórdão  aqui  esposado,
todos os projetos de  lei  de  denominação,  aprovados  conclusivamente  nas
Comissões Técnicas da Assembléia Legislativa, em cumprimento  às  normas  do
Regimento Interno, e encaminhadas ao  Executivo  para  sanção,  estão  sendo
invariavelmente   vetadas,   sob   o   argumento   da   ADIN   nº   2220776-
81.2015.8.26.0000

                Nesse sentido, não só  por  se  tratar  de  inexistência  de
medida que expresse a competência exclusiva do  Executivo  no  assunto  aqui
referenciado, mas, e principalmente, por ferir  as  legítimas  prerrogativas
conferidas ao Poder Legislativa, pelo seus integrantes, é que  formulamos  a
presente Proposta de Emenda Constitucional, contando  com  a  aprovação  dos
ilustres pares nessa propositura.






                       Sala das Sessões, em 17/8/2016.


   a) Campos Machado a) Gileno Gomes a) Milton Vieira a) Cássio Navarro a)
    Roque Barbiere a) Estevam Galvão a) André do Prado a) Carlos Cezar a)
     Marcos Damasio a) Geraldo Cruz a) Jooji Hato a) Wellington Moura a)
  Sebastião Santos a) Vaz de Lima a) Luiz Turco a) Luiz Fernando a) Antonio
   Salim Curiati  a) Chico Sardelli a) Carlos Giannazi a) Itamar Borges a)
  Celso Nascimento a) Jorge Caruso a) Cezinha de Madureira a) Ed Thomas a)
   Luiz Carlos Gondim a) Ana do Carmo a) Raul Marcelo a) Coronel Camilo a)
    José Zico Prado a) Barros Munhoz a) Luiz Fernando Machado a) Coronel
     Telhada a) Jorge Wilson Xerife do Consumidor a) Abelardo Camarinha