


                       PROJETO DE LEI Nº 1241, DE 2015


                                 Dispõe  sobre  a  doação  com  encargo   à
                                 Administração Estadual  de  terrenos  para
                                 edificação  de  habitações  de   interesse
                                 social.





A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:



  Artigo 1º – A Administração Pública Estadual poderá aceitar por parte  de
  associações civis, cooperativas e sindicatos, a  doação  com  encargo  de
  terrenos urbanos para a edificação de habitações de interesse social.


  Parágrafo único – O encargo de que trata esta lei é aquele que atribui  à
  Administração o dever de:


        1. construir ou  financiar  a  construção,  no  terreno  doado,  de
           habitações de interesse social;


        2. dar  prioridade,  na  destinação  dos  imóveis  construídos,  às
           pessoas designadas pela entidade doadora.


  Artigo 2º - A doação só poderá ter por objeto o terreno que  atender  aos
  padrões físicos e urbanísticos fixados em regulamento.


  Parágrafo único – Somente será aceito o  terreno  onde  seja  possível  a
  construção de, no mínimo, 200 (duzentas) unidades habitacionais.


  Artigo 3º - A Administração só aceitará a doação  depois  de  avaliada  a
  conveniência e oportunidade do encargo, especialmente no que respeita  ao
  nível de prioridade da demanda a ser atendida.


  Parágrafo único – No que respeita à situação ou  às  características  dos
  imóveis  a  serem  construídos,  a  Administração  deverá   avaliar   sua
  adequação:


        1. aos padrões arquitetônicos, urbanísticos e de segurança adotados
           pelos programas estaduais de habitação de interesse social;


        2. aos preceitos e metas do Plano Diretor do Município.


  Artigo 4º - Constatado o interesse público e o atendimento dos requisitos
  constantes dos artigos 2º e 3º desta lei, a Administração poderá  aceitar
  a  doação,  sem  que,  para  tanto,  seja   necessário   qualquer   outro
  procedimento preliminar.


  Artigo 5º - O direito de prioridade de que trata o item  2  do  parágrafo
  único do artigo  1º  confere  ao  seu  titular,  na  compra  dos  imóveis
  construídos em terrenos doados nos termos desta lei, precedência sobre os
  demais inscritos no respectivo programa de habitação de interesse social.




         § 1º - A aquisição do direito de prioridade exige o cumprimento dos
  requisitos fixados em  lei  ou  regulamento  para  inscrição,  seleção  e
  atendimento dos beneficiários do programa.


         § 2º - Ressalvada disposição expressa  do  contrato  de  doação,  a
  ordem de precedência a ser observada entre os  titulares  do  direito  de
  prioridade será aquela determinada por lei ou regulamento para os  demais
  inscritos no programa.


  Artigo 6º - Não havendo entre  os  titulares  do  direito  de  prioridade
  demanda  para  todos  os  imóveis  construídos  no   terreno   doado,   a
  Administração destinará as unidades remanescentes aos demais inscritos no
  respectivo programa de habitação de interesse social.


  Parágrafo único –  Na  hipótese  do  “caput”,  o  preço  do  imóvel  será
  acrescido do valor estimado do terreno ou  da  fração  ideal,  devendo  o
  produto do acréscimo ser repassado à entidade doadora.


  Artigo 7º - A Administração não poderá ser parte do  contrato  de  doação
que:


        I  fixar prazo inferior  a  5  (cinco)  anos  para  a  execução  do
           encargo;


       II  ressalvada a reversão do terreno ao doador,  estipular  qualquer
           sanção pela inexecução do encargo;


      III  não facultar à donatária, com fundamento na execução parcial  do
           encargo, a prorrogação do prazo pertinente.


  Parágrafo  único  –  Serão  fixados  em  regulamento   os   padrões   que
  caracterizam a execução parcial do encargo.


  Artigo 8º - Esta lei entra em vigor na data da publicação.






                                JUSTIFICATIVA





   Tem o presente Projeto de lei o objetivo de disciplinar a aceitação pela
Administração Pública  Estadual  de  terreno  para  construção  de  moradias
populares.




   Uma das maiores dificuldades encontradas hoje por aqueles que se  ocupam
do problema da moradia popular é a aquisição  dos  terrenos  necessários  ao
atendimento da demanda existente, que é gigantesca. A despeito  da  evidente
ociosidade  de  vastas  glebas   urbanas,   seja   por   motivos   puramente
especulativos, seja por decorrência de intermináveis  disputas  sucessórias,
ou ainda, por puro equívoco no planejamento urbano, o fato é que a  reduzida
oferta de terrenos tem se constituído em fator importante  de  encarecimento
dos empreendimentos imobiliários.

   Por tal motivo, o negócio jurídico através do qual uma organização  não-
governamental doasse à CDHU um terreno adequado  à  construção  de  moradias
populares, comprometendo-se a Companhia a oferecer as  unidades  construídas
às pessoas  designadas  pela  Organização,  contanto,  é  claro,  que  estas
atendessem os requisitos estipulados para a generalidade  dos  beneficiários
dos  programas  de  moradia  popular,  ofereceria  vantagens  evidentes.   A
principal delas seria livrar a CDHU dos  custos  inerentes  ao  processo  de
identificação e aquisição de  terrenos  apropriados,  inclusive,  os  custos
burocráticos, que não são pequenos.




   Ocorre, contudo, que, pelo fato de há  muito  militarmos  no  âmbito  da
habitação popular, percebemos na Administração Pública certa  relutância  em
levar adiante tais parcerias, já que o legislador não parece ter se  ocupado
muito delas. Assim, ao elaborar e apresentar a presente  propositura,  nossa
intenção é suprir algumas omissões do ordenamento  jurídico  e  proporcionar
ao administrador  público  critérios  que  lhe  permitam  decidir  com  mais
segurança.




   Se a doação é produto de um contrato de caráter  bilateral,  no  qual  é
exigido o livre assentimento das partes, ao  efetuar  a  sua  declaração  de
vontade, a  administração  só  pode  fazê-lo  com  fundamento  no  interesse
público. Vale dizer: nenhum bem pode ser aceito pela administração se a  sua
propriedade não atender ao interesse  geral.  E  na  doação  com  encargo  a
valoração do interesse público se mostra especialmente relevante.




   Encargo, no sentido técnico-jurídico do termo, é a cláusula acessória de
um ato jurídico, que consiste em um  ônus  para  o  beneficiário.  Também  é
admissível nas declarações unilaterais de  vontade  como,  por  exemplo,  na
promessa de recompensa. Na doação  com  encargo,  tal  como  a  configuramos
neste Projeto, o  elemento  substancial  ao  negócio  jurídico  (essentialia
negotii)  seria  a  transmissão  gratuita  do  terreno  de  propriedade   da
associação, cooperativa ou sindicato à Administração Estadual e  o  elemento
acidental (accidentalia negotii), o encargo  de  construir  ou  financiar  a
construção de habitações de interesse social.




   Conforme o Código Civil, "o encargo  não  suspende  a  aquisição  nem  o
exercício  do  direito,  salvo  quando  expressamente  imposto  no   negócio
jurídico, pelo disponente, como condição suspensiva" (art. 136). Efetuada  a
doação do terreno, a Administração assumiria a  propriedade  do  terreno  na
plenitude  deste  direito,  só   vindo   a   perdê-lo   quando   configurado
descumprimento  da  obrigação  correspondente  ao   encargo.   Desse   modo,
estipulado um prazo de cinco anos para a construção das moradias, não  sendo
estas  concluídas  neste  período,  a  entidade  doadora  poderia  dar  como
inexecutado o encargo e requerer a reversão do imóvel ao seu patrimônio.




   A doação com encargo  implica  a  assunção  de  um  ônus  por  parte  da
administração. Tal ônus, logicamente, pode constituir-se em  benefício  para
o particular, inclusive o próprio doador.  É  instaurada,  desse  modo,  uma
relação entre o benefício público decorrente da incorporação de  um  bem  ao
patrimônio público e a vantagem material a ser obtida pelo  particular.  Não
se trata, na essência,  de  uma  relação  diferente  daquela  decorrente  do
fornecimento de bens ou serviços. Por meio  destes,  a  administração  obtém
elementos  indispensáveis  ao  desenvolvimento   de   suas   atividades   e,
simultaneamente,  confere   vantagens   econômicas   aos   fornecedores.   A
finalidade da licitação é exatamente permitir que,  nesta  relação  entre  o
benefício público e a vantagem privada, o  benefício  público  seja  o  mais
favorecido e que a vantagem privada  seja  atribuída  de  modo  impessoal  e
equitativo.




   No caso deste Projeto, o benefício a  ser  obtido  pelo  Poder  Público,
através da CDHU, seria a aquisição da propriedade de um  terreno  urbano;  a
vantagem privada seria a aquisição, por parte das  pessoas  designadas  pela
Entidade doadora, quando atendidos os critérios de inscrição  e  seleção  da
CDHU, de um direito de prioridade na compra das moradias a serem  edificadas
naquele terreno. E direito de  prioridade  aqui  significa,  inclusive,  ser
dispensado dos sorteios efetuados  pela  Administração  Estadual  quando  da
distribuição dos imóveis edificados no terreno. Tais  sorteios  decorrem  do
disposto na Lei Estadual nº 10.310, de 12 de maio de  1999,  com  a  redação
que lhe foi dada pela Lei nº 13.094, de 2008, podendo  ser  dispensados  nas
hipóteses enumeradas no art. 1º, § 4º, entre as quais  está  a  descrita  no
item 3, que favorece os

      “membros de associações, cooperativas ou  sindicatos  credenciados  na
  Secretaria da Habitação ou na CDHU,  que  disponham  de  terreno  para  a
  execução de empreendimento  habitacional,  ou  que  utilizem  terreno  de
  propriedade da CDHU ou Prefeituras ou,  ainda,  adquiridos  com  recursos
  públicos para essa finalidade, desde que atendidos os demais critérios de
  seleção previstos nos programas promovidos pela política estadual para  a
  habitação de interesse social” (grifo nosso).




   Logo, antes mesmo de ser aprovado este Projeto, já  seria  possível  aos
órgãos competentes da Administração Estadual isentar do sorteio  os  membros
da entidade que doasse o  terreno  onde  fosse  construída  a  habitação  de
interesse social.




   Tendo em vista que a compra de “imóveis construídos ou  financiados  com
recursos  públicos,  no  âmbito  dos  programas  promovidos  pela   política
estadual para  a  habitação  de  interesse  social”  é  objeto  de  subsídio
público, a aquisição do terreno por parte dos  interessados  é  um  elemento
que permite a redução do subsídio, o que, ao  nosso  juízo,  justificaria  a
dispensa do sorteio, até pelo fato de que, mesmo  dispondo  do  terreno,  os
beneficiários teriam mesmo assim de se enquadrar nos  critérios  de  seleção
da CDHU que, logicamente, restringem o acesso àqueles  imóveis  às  famílias
de baixa renda.  Este  e  outros  requisitos  introduzidos  pela  norma  ora
sugerida permitiriam que a vantagem privada proporcionada  pela  doação  com
encargo,  tal  como  a  delineamos,   fosse   atribuída   com   equidade   e
impessoalidade.




   Ao aceitar a doação,  a  administração  não  se  obriga  desde  logo  ao
cumprimento do encargo. Se julgar que  este  convém  ao  interesse  público,
poderá realizá-lo; se  outro  for  o  seu  entendimento,  poderá  omitir-se,
decorrendo deste ato  apenas  a  reversão  do  bem  ao  doador.  Conforme  o
Projeto, a realização do encargo só atenderá o interesse público se  (a)  as
pessoas designadas pela entidade doadora se  enquadrarem  nas  condições  de
financiamento previamente estipuladas pela  CDHU  e  (b)  se  o  terreno  se
mostrar adequado, seja por suas características, seja por  sua  localização,
à edificação de habitações populares. Atendidas tais condições, a doação  do
terreno adquirirá outro aspecto, constituindo-se tão-somente  no  meio  pelo
qual seria abatido o preço das unidades habitacionais  a  serem  construídas
ou, em outras palavras, numa forma de adiantamento.




   Este é o motivo pelo qual  o  artigo  4º  da  proposição  preceitua  que
constatado o interesse público e o  atendimento  dos  requisitos  constantes
dos artigos 2º e 3º, a Administração poderá aceitar a doação, sem que,  para
tanto, seja necessário qualquer  outro  procedimento  preliminar.  Aceita  a
doação do terreno, esta tomará a forma prática de um  pagamento  parcial  do
preço, não havendo, portanto, motivo para cogitar do  processo  licitatório,
pois não haverá ainda nesta fase a realização  de  uma  obra,  prestação  de
serviço, compra ou alienação de bem público, mas sim,  pessoas  qualificadas
a adquirir habitações de interesse  social  fazendo  uso  de  um  meio  para
reduzir o preço destes imóveis. Logo, não se configuraria aqui uma  hipótese
em que seria exigível a licitação. Esta deveria ser reservada a outra  fase,
que é a da execução do encargo, isto é, a das obras de construção das  casas
ou apartamentos.




   Imaginemos a seguinte situação:

   Pouco inclinado a arcar com os ônus econômicos e morais inerentes à ação
de reintegração de posse, o proprietário do terreno  ocupado  irregularmente
por uma favela decide doá-lo para a associação dos moradores, que,  por  sua
vez, o oferece à CDHU para que esta construa ali um  conjunto  habitacional.
Os moradores são então cadastrados pela  Companhia  e  a  maioria  deles  se
enquadra nos  critérios  de  seleção  para  a  aquisição  de  um  imóvel  de
interesse social. Nesta hipótese,  o  interesse  público  em  regularizar  a
situação do terreno no  plano  jurídico  e,  em  decorrência  disto,  tornar
possível a urbanização da área, é tão  evidente  e  relevante  quanto  o  de
atender uma demanda  específica  por  moradia  popular.  Então,  qual  razão
haveria para que fosse efetuada a licitação? Trata-se  de  uma  demanda  que
não poderia ser atendida de modo satisfatório por nenhum  outro  terreno  ou
entidade associativa, especificidade que, ao nosso juízo e  de  conformidade
com a legislação vigente, torna inexigível a licitação.




   Ao  esclarecer  melhor  a  questão  e  dar  solução  a  outras  questões
suscitadas pela doação com encargo na  hipótese  em  questão,  este  Projeto
pode  contribuir  eficazmente  para  que  seja  instaurada  uma  colaboração
profícua entre a Sociedade Civil e os órgãos  incumbidos  dos  programas  de
moradia popular da Administração Estadual.




   Por tais motivos,  solicitamos  o  concurso  dos  Nobres  Pares  para  a
aprovação da presente medida.








                       Sala das Sessões, em 8/9/2015.





                          a) Marcos Zerbini - PSDB