
          PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº    9, DE 2003






                                  Dispõe sobre a  sustação  do  Decreto  nº
                                  48.237, de 13 de novembro de 2003.






A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:




          Artigo 1º - Fica sustado, nos termos do artigo 20, inciso  IX,  da
Constituição do Estado, o Decreto nº 48.237, de 13 de novembro de 2003,  que
disciplina a dispensa e a redução de juros e  multas  e  o  parcelamento  de
débitos fiscais relacionados com o ICM e o ICMS, nas situações  e  condições
que especifica.
          Artigo 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua
publicação.







                                JUSTIFICATIVA





                  O Decreto nº 48.237, de 13 de novembro de 2003, trata  de
dois assuntos de matéria tributária: anistia (art. 1º) e parcelamento  (art.
2º).
                  Fundamenta-se o Decreto nº 48.237/03 no artigo 100 da Lei
nº 6.374/89 e no Convênio ICMS-104/03.
                  Dispõe a Lei de ICMS, em seu artigo 100, que  os  débitos
fiscais podem ser recolhidos parceladamente, nas condições estabelecidas  em
regulamento.
                  O  Convênio  ICMS-104/03  foi  celebrado  pelo   Conselho
Nacional  de  Política   Fazendária   -   CONFAZ,   na   sua   75ª   reunião
extraordinária, realizada em Brasília, DF, no dia 17  de  outubro  de  2003,
tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 24,  de  7  de  janeiro  de
1975. Ratificado pelo Decreto Estadual nº 48.175, de 23 de outubro de  2003,
autoriza os Estados da Bahia, Paraná, Rio  Grande  do  Sul  e  São  Paulo  a
dispensar ou reduzir juros e multas e a  conceder  parcelamento  de  débitos
fiscais relacionados com o ICM e o ICMS, além de  autorizar  a  remissão  de
créditos de origem tributária, nas condições de sua cláusula décima  quarta.

                  Vê-se,  portanto,  que  a  origem  de  todo  esse  método
utilizado para a obtenção de anistia e parcelamento é a Lei Complementar  nº
24, de 7 de janeiro de 1975, que dispõe sobre convênios para a concessão  de
isenções do imposto sobre operações relativas à circulação  de  mercadorias,
e dá outras providências. Suas principais disposições são:
                       Art. 1º - As  isenções  do  Imposto  sobre  Operações
                       relativas   à   Circulação   de   Mercadorias   serão
                       concedidas  ou  revogadas  nos  termos  de  convênios
                       celebrados e ratificados pelos Estado e pelo Distrito
                       Federal, segundo esta Lei.
                       Parágrafo único – O disposto neste artigo  também  se
                       aplica:
                       (...)
                       IV – a quaisquer outros incentivos ou favores fiscais
                       ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto
                       sobre Circulação de Mercadorias,  dos  quais  resulte
                       redução  ou  eliminação,  direta   ou   indireta   do
                       respectivo ônus;
                       (...)


                       Art. 4º  -  Dentro  do  prazo  de  15  (quinze)  dias
                       contados  da  publicação  dos  convênios  no   Diário
                       Oficial da União,  e  independentemente  de  qualquer
                       outra comunicação, o Poder Executivo de cada  Unidade
                       da Federação publicará decreto ratificando ou não  os
                       convênios  celebrados,  considerando-se   ratificação
                       tácita dos convênios a falta de manifestação no prazo
                       assinalado neste artigo.
                       (...)


                       Art. 10 – Os convênios definirão as condições  gerais
                       em que se poderão conceder, unilateralmente, anistia,
                       remissão,  transação,  moratória,   parcelamento   de
                       débitos fiscais e ampliação do prazo de  recolhimento
                       do Imposto sobre Circulação de Mercadorias.


                  Entretanto, tal forma  de  reger  as  referidas  matérias
tributárias,  que  afasta  a  necessidade   do   pronunciamento   do   Poder
Legislativo, não se coaduna com o Sistema Tributário Nacional, vigente  após
a promulgação da Constituição Federal de 1988, como se passa a expor.


                  Promulgada uma constituição, instaura-se uma  nova  ordem
jurídica, que afasta a incidência da constituição  anterior,  bem  como  das
normas infraconstitucionais que lhe forem contrárias. Trata-se do  princípio
da supremacia da Constituição Federal.
                  Nesses termos, desnecessária seria a disposição  expressa
da Constituição a tal respeito, não  obstante,  assim  se  fez  no  Ato  das
Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, artigo  34,  onde  se  quis
dar especial tratamento à matéria:
                       Art. 34 – O sistema tributário  nacional  entrará  em
                       vigor a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte
                       ao  da  promulgação  da  Constituição,  mantido,  até
                       então, o da Constituição de 1967, com a redação  dada
                       pela Emenda nº 1, de 1969, e pelas posteriores.
                       § 1º  -  Entrarão  em  vigor  com  a  promulgação  da
                       Constituição os arts. 148, 149,  150,  154,  I,  156,
                       III, e 159,  I,  “c”,  revogadas  as  disposições  em
                       contrário da Constituição de 1967 e das Emendas que a
                       modificaram, especialmente de seu art. 25, III.
                       (...)
                       §  3º  -  Promulgada  a  Constituição,  a  União,  os
                       Estados, o Distrito Federal e os  Municípios  poderão
                       editar as leis necessárias  à  aplicação  do  sistema
                       tributário nacional nela previsto.
                       § 4º - As  leis  editadas  nos  termos  do  parágrafo
                       anterior produzirão efeitos a partir  da  entrada  em
                       vigor do  sistema  tributário  nacional  previsto  na
                       Constituição.
                       § 5º - Vigente o novo  sistema  tributário  nacional,
                       fica assegurada a aplicação da  legislação  anterior,
                       no  que  não  seja  incompatível  com  ele  e  com  a
                       legislação referida nos §§ 3º e 4º (grifei).


                  A Constituição Federal estabelece  os  parâmetros  dentro
dos quais devem se guiar os entes federados  a  fim  de  estabelecer  a  sua
principal fonte de custeio: os tributos. As limitações ao poder de  tributar
são impostas visando ao interesse do cidadão individualmente,  ao  interesse
da coletividade, bem  como  ao  relacionamento  entre  as  próprias  pessoas
jurídicas públicas titulares de competência tributária.
                  Dentre  os  princípios  constitucionais,  um   dos   mais
importantes, sem  duvida,  é  o  princípio  da  legalidade,  justamente  por
constituir uma garantia contra o arbítrio do detentor do poder.
                  O princípio da legalidade, que  vem  formulado  de  forma
genérica no artigo 5º, inciso II, da Constituição  Federal  é  reiterado  no
título relativo à tributação, dando ênfase, portanto,  à  sua  exigibilidade
nas relações entre  Fisco  e  contribuinte.  Este  cuidado  do  constituinte
demonstra o seu zelo quanto à normatização do uso do  poder  constritivo  do
Estado sobre o patrimônio particular, uma vez que  a  propriedade  constitui
um direito fundamental (art. 5º, XXII, CF).
                  Daí resulta a  insistência  do  constituinte  em  somente
permitir a exigência ou aumento de tributo por meio de  lei  (art.  150,  I,
CF).
                  O § 6º, do artigo 150 da Constituição Federal ainda exige
que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,  concessão  de
crédito presumido, anistia ou  remissão,  relativos  a  impostos,  taxas  ou
contribuições, só poderá ser concedido  mediante  lei  específica,  federal,
estadual  ou  municipal,  que  regule  exclusivamente  as   matérias   acima
enumeradas ou o correspondente tributo  ou  contribuição,  sem  prejuízo  do
disposto no art. 155, § 2º, XII, “g” (grifou-se).
                  Pode-se  dizer  que  no  campo  do   direito   tributário
prevalece o princípio da estrita legalidade.
                  E por que se exigiria lei em sentido estrito  também  nos
casos de isenção, subsídio, remissão ou anistia, se aí não há  imposição  ao
particular, mas, pelo contrário, um benefício?  Porque  nesse  caso  toda  a
coletividade precisa concordar em abrir mão de  recursos  que  serviriam  ao
bem-estar de todos para beneficiar apenas alguns.
                  Note-se, que só escapa ao princípio da estrita legalidade
a  alteração  das  alíquotas  dos  impostos  sobre  importação,  exportação,
produtos industrializados (IPI) e  sobre  operações  de  crédito,  câmbio  e
seguro, ou relativos a títulos ou valores mobiliários (IOF). O  artigo  153,
§ 1º, da CF faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os  limites
estabelecidos em lei, alterar suas alíquotas.
                  Mesmo as  medidas  provisórias  não  rompem  o  princípio
constitucional, pois, ressalvado o caso dos impostos supramencionados e  dos
impostos extraordinários (art. 154, II), a medida  provisória  que  implique
instituição ou majoração de  impostos  só  produzirá  efeitos  no  exercício
financeiro seguinte se houver sido  convertida  em  lei  até  o  último  dia
daquele em que foi editada.
                  A Lei nº 5.172,  de  25  de  outubro  de  1966  –  Código
Tributário Nacional, recepcionada pela Carta de 1988 e com  caráter  de  lei
complementar para os fins do artigo 146 da CF, em especial para  regular  as
limitações constitucionais ao poder de tributar e estabelecer normas  gerais
em matéria de legislação  tributária,  determina,  em  seu  artigo  97,  que
somente lei em sentido estrito pode estabelecer as  hipóteses  de  exclusão,
suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou  redução  de
penalidades.
                  Vale lembrar que a anistia exclui  o  crédito  tributário
relativo a penalidades pecuniárias (arts. 175, 180 e 113, § 3º, CTN), e  que
o parcelamento suspende a exigibilidade do  crédito  tributário  (art.  151,
CTN), concedido apenas na forma e condição estabelecidas em  lei  específica
(art. 155-A, CTN), aplicando-se subsidiariamente as  disposições  do  Código
relativas à moratória (art. 155-A, § 2º, CTN).
                  Como se viu acima, o art. 150, § 6º, da CF dispõe que:


                       Qualquer subsídio ou  isenção,  redução  de  base  de
                       cálculo, concessão de crédito presumido,  anistia  ou
                       remissão,   relativos   a    impostos,    taxas    ou
                       contribuições, só poderá ser concedido  mediante  lei
                       específica,  federal,  estadual  ou  municipal,   que
                       regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou
                       o  correspondente  tributo   ou   contribuição,   sem
                       prejuízo do disposto no art. 155,  §  2º,  XII,  “g”.
                       (grifou-se)


                  O artigo 155, §  2º,  XII,  “g”,  da  CF,  por  sua  vez,
estabelece que:


                       Art. 155 – Compete aos Estado e ao  Distrito  Federal
                       instituir impostos sobre:
                       (...)
                       II – operações relativas à circulação de  mercadorias
                       e  sobre  prestações  de   serviços   de   transporte
                       interestadual  e  intermunicipal  e  de  comunicação,
                       ainda que as operações e as prestações se iniciem  no
                       exterior;
                       (...)
                       § 2º - O imposto previsto no inciso  II  atenderá  ao
                       seguinte:
                       (...)
                       XII – cabe à lei complementar:
                       (...)
                       g) regular a forma  como,  mediante  deliberação  dos
                       Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e
                       benefícios  fiscais  serão  concedidos  e  revogados;
                       (grifou-se)


                  Convém salientar que o art. 150, § 6º,  da  CF  diz  “sem
prejuízo do disposto” e não “ressalvado o disposto” no  artigo  155,  §  2º,
XII, “g”. Essa observação é importante para  realçar  que  a  regulamentação
que vier por meio de lei complementar  não  poderá  deixar  de  observar  os
preceitos relativos às limitações do poder de tributar,  nem  os  princípios
norteadores da Constituição Federal.
                  Nem poderia ser  de  outra  maneira  a  interpretação  do
dispositivo,  tendo  em  vista  os  princípios  que  regem  a  interpretação
constitucional, especialmente os da unidade da  constituição,  o  da  máxima
efetividade  ou  da  eficiência  e  o  da   concordância   prática   ou   da
harmonização,  que  impõem  o  dever  de  harmonizar  os  conflitos   e   as
contradições entre normas.
                  Registre-se, ainda, que nem todas as  matérias  referidas
no § 6º, do artigo 150, estão repetidos na alínea “g”, inciso XII, § 2º,  do
artigo 155, a não ser que se dê uma abrangência muito grande  às  expressões
aí referidas, o que contraria a regra de interpretação  segundo  a  qual  as
exceções interpretam-se restritivamente.
                  Disso tudo resulta que não é razoável, não  é  lógico,  e
contraria  o  espírito  da  Constituição  Federal,  imaginar   que   a   lei
complementar a que se refere a alínea “g” possa retirar do campo da  estrita
legalidade as matérias a que se refere, conferindo ao Poder  Executivo,  com
exclusividade, o poder de expedir decretos regulando matérias tributárias.
                  Preceito inserido em lei complementar poderia retirar  do
Poder Legislativo competência que  lhe  é  própria,  estabelecida  na  Carta
Magna?  Poderia,  ainda,  contrariar  os  princípios  gerais   relativos   à
tributação contidos na Constituição Federal?
                  Ademais, não parece razoável exigir lei específica para a
concessão de anistia, remissão ou parcelamento para o caso do imposto  sobre
propriedade de  veículos  automotores  (IPVA)  ou  sobre  transmissão  causa
mortis e doação, de quaisquer  bens  ou  direitos,  que  constituem  parcela
ínfima da arrecadação do Estado, e, por  outro  lado,  quando  se  trata  do
ICMS, o imposto mais importante da unidade da federação  permitir  que  tais
atos de benevolência se façam por mera ratificação de  convênio,  expediente
do qual somente participam o  Governador  e  o  Secretário  de  Negócios  da
Fazenda.
                  Pelo próprio conceito, cabe  à  constituição  estabelecer
regras concernentes ao modo de aquisição e exercício do poder e aos  limites
de sua ação. Pelos princípios de interpretação acima  vistos,  não  se  deve
dar interpretação que retire valor  de  princípios  ou  produza  contradição
entre as normas constitucionais nem pode  a  legislação  infraconstitucional
violar tais disposições.
                  A Constituição do Estado de São Paulo dispõe:


                       Artigo 19 - Compete à Assembléia Legislativa,  com  a
                       sanção do Governador, dispor sobre todas as  matérias
                       de   competência   do    Estado,    ressalvadas    as
                       especificadas no art. 20, e especialmente sobre:
                       I  –  sistema  tributário  estadual,  instituição  de
                       impostos,  taxas,   contribuições   de   melhoria   e
                       contribuição social


                  Portanto, não pode ser retirado do Poder  Legislativo,  a
competência,  constitucionalmente  conferida,  de   dispor   sobre   matéria
tributária.
                  Mas  o  constituinte  estadual  foi  além,  pois  inseriu
disposição que se ajusta perfeitamente ao caso de  ratificação  de  convênio
para anistia tributária, e o faz exigindo para tanto  a  edição  de  decreto
legislativo, não de decreto do Poder Executivo. De fato, expõe o  artigo  20
da Constituição Estadual:


                       Artigo  20  –  Compete  exclusivamente  à  Assembléia
                       Legislativa:
                       (...)
                       XIX – autorizar  ou  aprovar  convênios,  acordos  ou
                       contratos de que resultem para o Estado encargos  não
                       previstos na lei orçamentária


                  A solução faz sentido. Se o Poder Executivo participou da
celebração  do  convênio,  a  ratificação  deve  ficar  a  cargo  do   Poder
Legislativo, no âmbito do qual deverá ser discutida  a  sua  conveniência  e
oportunidade, a fim de não  se  burlar  os  princípios  constitucionais  que
exigem manifestação deste Poder.
                  Os convênios-ICMS, para integrarem o ordenamento jurídico
do Estado, precisam  ser  aprovados  pela  Assembléia  Legislativa,  pois  o
Estado manifesta juridicamente  sua  vontade  por  meio  da  conjugação  das
vontades de seus Poderes Legislativo e Executivo.
                  O  artigo  4º  da  Lei  Complementar  nº   24/75,   viola
flagrantemente o princípio da separação, independência e harmonia  entre  os
poderes (arts. 2º, da CF e 5º, da CE),  ao  estabelecer  que  o  decreto  de
ratificação compete ao Poder Executivo, suprimindo a  manifestação  da  Casa
Legislativa Estadual.
                  Para terem validade dentro do território  do  Estado,  os
convênios deverão ser ratificados por  decreto  legislativo.  A  ratificação
por  decreto  do   Poder   Executivo   constitui   violação   do   princípio
constitucional da separação dos Poderes e autoriza a Assembléia  Legislativa
a sustar o decreto por  exorbitar  do  poder  regulamentar,  nos  termos  do
artigo 20, IX, da Constituição do Estado de São Paulo.


                  São estas as razões que nos levam a solicitar a aprovação
do Projeto de Decreto Legislativo  que  ora  submetemos  á  deliberação  dos
nobres parlamentares desta Casa.





                       Sala das Sessões, em 19/11/2003




                       a) JORGE CARUSO


                       a) BALEIA ROSSI


                       a)  GERALDO LOPES