


                PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº  14 , DE 2009


                                 Dispõe  sobre   a   reversão   da   gestão
                                 hospitalar   conferida   a    organizações
                                 sociais e dá outras providências.





A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:


Artigo 1º. O Poder Executivo fica impedido de habilitar e  qualificar,  como
organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado,  ainda  que  sem
fins  lucrativos,  e  entidades  filantrópicas,   cujas   atividades   sejam
dirigidas à saúde.

Artigo 2º. Os contratos de gestão para parceria de  fomento  e  execução  de
atividades de saúde, já firmados  e  vigentes  entre  o  Poder  Executivo  e
entidades  qualificadas  como  organizações   sociais,   não   poderão   ser
renovados.

Parágrafo único. Os contratos de  gestão  vigentes,  com  prazo  de  duração
superior a 12 (doze) meses, deverão ser revistos pelo Poder Executivo,  para
que se limite sua duração a esse novo período máximo.

Artigo 3º. Durante o período máximo de  duração  dos  contratos  de  gestão,
limitados por  esta  lei  a  12  (doze)  meses,  deverá  o  Poder  Executivo
acompanhar  a  reversão,  ao  patrimônio  público,  dos   bens   e   valores
eventualmente transferidos à organização social, zelando  pela   integridade
dos produtos e pela continuidade dos serviços.

Parágrafo único.  Durante  o  processo  de  reversão  patrimonial,  o  Poder
Executivo fica autorizado a abrir concurso  público  de  provas  e  títulos,
para provimento em cargos dos profissionais de saúde que  deverão  suprir  a
carência das unidades médica, e assim evitar a interrupção dos  serviços  de
saúde aos usuários da unidade gerida pela organização social.

Artigo 4º. Ficam revogados o art. 20 e seus parágrafos, da Lei  Complementar
nº 791, de 09 de março de 1995, e a íntegra da Lei Complementar nº  846,  de
04 de junho de 1998.

Artigo 5º. Esta lei complementar entra em vigor na data de sua publicação.





                                JUSTIFICATIVA



              Primeiramente, quanto aos aspectos técnicos da proposição, há
que se destacar para a legitimidade da sua iniciativa.


              Trata-se de  matéria  de  natureza  legislativa,  competência
concorrente   quanto   à   sua   iniciativa,   obedecendo   às   disposições
constitucionais previstas nos artigos  19,  caput,  21,  inciso  III  e  24,
caput.  Afinal,  compete  à  Assembleia  Legislativa,  com   a   sanção   do
Governador, dispor sobre todas as matérias de  competência  do  Estado,  por
meio de processo legislativo que compreende a elaboração de  lei  ordinária,
cuja  iniciativa  cabe  a  qualquer  membro  ou   comissão   da   Assembleia
Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-
Geral de Justiça  e  aos  cidadãos,  na  forma  e  nos  casos  previstos  na
Constituição Estadual.


              Neste  diapasão,  há  que  se  atentar  que  o  projeto   ora
apresentado não fere as competências do Poder Executivo, constantes do §  2º
do citado art. 24, tampouco  as  atribuições  do  Governador,  arroladas  no
artigo 47.


              Ressalte-se,  por  oportuno,  que  o  presente  projeto   não
constitui limitação  ao  exercício  da  direção  superior  da  administração
estadual (inciso II do art.  47  da  Constituição  Estadual)  ou  disposição
sobre a organização e funcionamento da administração  estadual  (impedimento
constante do art. 47, inciso XIX, alínea “a”, da Constituição Estadual).


              Ao contrário, o intuito desta proposta legislativa  segue  no
mesmo diapasão Lei Complementar nº 791, de 09 de março  de  1995,  originada
de iniciativa parlamentar, que instituiu o Código de Saúde do Estado de  São
Paulo.


              Evidencia-se, assim, que a presente proposta não se choca com
a organização do sistema estadual de saúde, mas  tão-somente  regulariza  as
diretrizes e as orientações das políticas do setor.


              Em  referência  ao  mérito  do  projeto,  sua  relevância   é
indiscutível e o torna plenamente justificado.


Dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito.


              A problemática decorrente da terceirização na  prestação  dos
serviços médico-hospitalares é assunto atual e foi objeto  de  investigação,
por meio de Comissão Parlamentar de Inquérito.


              Iniciada pelo  Requerimento  nº  365,  de  2007,  a  CPI  foi
constituída  pelo  Ato  nº  122,  de  2007,  do  Presidente  da   Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo, publicado no Diário  Oficial  do  Estado
de 18/09/2007.


              Durante  as  investigações,  este  subscritor  foi  designado
Subrelator de Organizações Sociais, que por meio  do  Relatório  apresentado
estabeleceu uma análise histórica da questão  da  saúde  no  Estado  de  São
Paulo, construída a partir de reuniões com membros do Conselho  Nacional  de
Saúde, do Conselho Estadual de Saúde, médicos sanitaristas  e  profissionais
da saúde.


              Foram analisadas as deliberações da 13ª Conferência  Nacional
de Saúde,  realizada  em  novembro  de  2007,  em  Brasília,  e  a  Comissão
Parlamentar de Inquérito foi pauta de discussão em reunião  da  Comissão  de
Políticas de Saúde do Conselho Estadual de  Saúde,  em  06  de  novembro  de
2007.


              Dos treze hospitais gerenciados pelas  Organizações  Sociais,
sete foram objeto de diligência, sendo priorizada a visita a um hospital  de
cada uma das sete OS's. visitadas, também, unidades hospitalares  do  Estado
de  São  Paulo,  nelas  se  mostrou  mais   evidente   a   problemática   de
terceirização, com base em debates e encontros de trabalho  com  integrantes
de  movimentos  sindicais  e  trabalhadores  de  diversas  dessas  unidades,
visando esclarecer o campo de atuação e embasar as investigações que  seriam
posteriormente feitas.


              Diante de  todos  esses  trabalhos  foi  possível  um  melhor
entendimento sobre  a  questão  da  saúde,  tanto  em  âmbito  federal,  mas
principalmente no âmbito do Estado de São Paulo, o que dá maior respaldo  ao
conteúdo do presente documento.


Breve histórico sobre as organizações sociais.


              O processo de publicização é uma  das  principais  diretrizes
neoliberais  no  que  tange  à  implantação  das  políticas  neoliberais  na
estrutura do Estado.  Uma  vez  que  no  âmbito  institucional-legal  não  é
possível uma privatização stricto sensu, com  transferência  de  propriedade
para o setor privado, há pelo  menos  a  transferência  da  responsabilidade
administrativa,  sendo  que  o  financiamento  continua  sendo  público.  As
principais áreas em que a publicização deve ser  adotada,  segundo  o  Plano
Diretor, são a saúde, as universidades,  as  escolas  técnicas,  centros  de
pesquisa, bibliotecas e museus.


              O  instrumento,  pelo  qual  se  utilizam  os  governos  para
implementar o processo de publicização, surge por meio  dessas  Organizações
Sociais. Segundo o Plano Diretor  da  Reforma  do  Estado,  “entende-se  por
‘organizações sociais’ as entidades de direito privado que,  por  iniciativa
do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato  de
gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária”.


              As Organizações Sociais estão regulamentadas pela Lei Federal
nº 9.637, de 15 de março de 1998, em  conjunto  com  a  aprovação  do  Plano
Nacional de Publicização. No Estado de São Paulo a Lei Complementar nº  846,
de 04 de junho de 1998, qualifica as entidades como Organizações Sociais.


              Estava  criado  o  arcabouço  jurídico  necessário   para   a
implementação das OS's e para  o  avanço  do  processo  de  publicização  no
Brasil. Isto se afirma na medida em que, quando analisamos  o  orçamento  do
Estado  destinado  à  saúde,  especificamente  em  relação   à   assistência
ambulatorial e hospitalar, destaca-se o  montante  atualmente  destinado  às
Organizações Sociais de Saúde (OSS), que atinge a ordem de  grandeza  de  um
bilhão de reais de gasto para o ano de 2008.


              O modelo das Organizações  Sociais  de  Saúde  também  é  uma
proposta recente e pioneira do Estado de São Paulo para a gestão  da  saúde,
sendo que também por esse motivo os hospitais gestados pelas  OS´s  mereciam
particular investigação por parte desta CPI.


              No âmbito federal, a legislação que  cuida  das  Organizações
Sociais (Lei nº 9.637, de 15 de março de 1998) sofre  questionamento  quanto
à sua constitucionalidade, por meio de Ação Direta de  Inconstitucionalidade
proposta em 27/11/1998  (ADIN  1923),  pendente  de  julgamento  no  Supremo
Tribunal Federal.


              Essa  ação   aponta   afronta   da   legislação   a   artigos
constitucionais sobre autoria  de  legislação  sobre  licitações  (art.  22,
inciso  XXVII);  administração  pública  (art.  37,  incisos  II   e   XXI);
competências da União, Estados, Municípios e Congresso Nacional (art.  23  e
art. 49); e sobre participação do setor privado na saúde (art. 199),  dentre
outros. O  principal  teor  do  questionamento  constitucional  refere-se  à
substituição  do  Estado,  mediante  suas  responsabilidades,   pelo   setor
privado; em outras palavras, há um questionamento legal sobre a retirada  da
responsabilidade estatal de sua função administrativa para as áreas  de  que
trata a Lei.


              A participação popular é outra diretriz constitucional para a
execução das ações e serviços de saúde, sendo conhecida de modo  geral  como
Controle Social,  tendo  nos  Conselhos  de  Saúde  (Nacional,  Estaduais  e
Municipais) os órgãos do controle.


              A regulamentação da forma como se aplicaria o Controle Social
no SUS foi definida pela Lei Federal nº 8.142, de 28 de  dezembro  de  1990,
que  estabelece  duas  instâncias  de   participação   da   comunidade:   as
Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde.


              Sobre os Conselhos de Saúde, sua função é  descrita  no  art.
1º, § 2º:


Art. 1º (...).
§ 2° O Conselho de  Saúde,  em  caráter  permanente  e  deliberativo,  órgão
colegiado composto por representantes do governo,  prestadores  de  serviço,
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de  estratégias  e  no
controle da execução da  política  de  saúde  na  instância  correspondente,
inclusive nos  aspectos  econômicos  e  financeiros,  cujas  decisões  serão
homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído  em  cada  esfera  do
governo.


              Em âmbito  nacional  há  o  Conselho  Nacional  de  Saúde  e,
estadualmente, o Conselho Estadual de Saúde de  São  Paulo.  Em  relação  às
OS´s, ambos têm atualmente posição contrária à sua utilização para a  gestão
da saúde. Segue a deliberação número  001,  de  10  de  março  de  2005,  do
Conselho Nacional de Saúde:


a) Posicionar-se contrário à  terceirização  da  gerência  e  da  gestão  de
serviços  e  de  pessoal  do  setor  saúde,  assim  como,  da  administração
gerenciada de ações e serviços, a exemplo  das  Organizações  Sociais  (OS),
das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) ou  outros
mecanismos com objetivo idêntico, e ainda, a toda e qualquer iniciativa  que
atente contra os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS).


b) Estabelecer o prazo de 12 (doze) meses, a partir desta data, para que  os
órgãos de gestão do Sistema Único de  Saúde  (SUS)  adotem  medidas  para  o
cumprimento do estabelecido no item “a” desta Deliberação.


              A posição do Conselho  Estadual  de  Saúde  de  São  Paulo  é
idêntica e ratifica a posição do Conselho Nacional. Tal  posicionamento  foi
aprovado na reunião de número 143 do pleno do Conselho  Estadual  de  Saúde,
realizada dia 24 de novembro de 2006. Assim  sendo,  o  prazo  para  que  os
órgãos de gestão cumprissem tal deliberação expirou no dia  24  de  novembro
de 2007 e nada foi alterado, sequer  justificado  por  parte  da  Secretária
Estadual de Saúde.


              A decisão do  Conselho  Nacional  de  Saúde  foi  baseada  em
relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho do próprio CNS,  criado  na  138ª
Reunião,  para  embasar  parecer  sobre  as  OS´s   e   sobre   as   OSCIP´s
(Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público),  sendo  aprovado  na
150ª Reunião Ordinária do CNS, em 2005.


              Abaixo segue tabela  presente  no  relatório  que  resume  os
principais pontos que diferenciam a administração direta na saúde  (SUS)  da
administração pelas OS´s.



              1 Síntese do modelo de gestão do SUS e das OS´s



              |Sistema Único de Saúde (SUS)        |Organizações Sociais (OS)        |
|Gestão Única do Sistema de Saúde em |Autonomia Administrativa e       |
|cada esfera de Governo (Gestão do   |Financeira de cada OS.           |
|Sistema e da Rede de Ações e        |                                 |
|Serviços).                          |                                 |
|Descentralização da Gestão entre as |Descentralização das Ações e     |
|três esferas de Governo.            |Serviços de Saúde para a         |
|                                    |Iniciativa Privada e não para os |
|                                    |Municípios.                      |
|Hierarquização dos Serviços,        |Autonomia Gerencial dos Serviços |
|conforme a complexidade da atenção à|de Cada OS.                      |
|saúde                               |                                 |
|Financiamento Solidário entre as    |Financiamento definido no        |
|três esferas de Governo, conforme o |orçamento público, para cada OS, |
|tamanho da população, suas          |conforme a influência política de|
|necessidades epidemiológicas e a    |seus dirigentes, com             |
|organização das ações e serviços.   |"contrapartida da entidade" por  |
|                                    |meio da venda de serviços e      |
|                                    |doações da comunidade e com      |
|                                    |reserva de vagas para o setor    |
|                                    |privado, lucrativo.              |
|Regionalização                      |Inexistente, porque a entidade   |
|                                    |possui autonomia para aceitar ou |
|                                    |não a oferta regional de         |
|                                    |serviços, já que seu orçamento é |
|                                    |estabelecido por uma das esferas |
|                                    |de Governo.                      |
|Universalidade e Integralidade da   |Focalização do Estado no         |
|Atenção à Saúde                     |atendimento das demandas sociais |
|                                    |básicas.                         |
|Participação da Comunidade, com a   |Inexistente.                     |
|política de saúde definida em       |                                 |
|Conferências de Saúde.              |                                 |
|Controle Social, com Conselhos de   |Inexistente. O Controle Social   |
|Saúde que acompanham e fiscalizam a |tal como previsto na Lei 8.142/90|
|implementação da política de saúde e|é substituído pelos tradicionais |
|a utilização de seus recursos.      |conselhos de administração       |
|                                    |internos.                        |


(Conselho  Nacional  de  Saúde.  As  Organizações  da  Sociedade  Civil   de
Interesse Público – OSCIP´s como Instrumento  de Gestão Pública na  Área  de
Saúde, 2004).


              Durante o processo de investigação da Comissão Parlamentar de
Inquérito,  surgiu  a   questão   referente   ao   ostensivo   processo   de
terceirização presente nos hospitais estaduais.

Do problema da terceirização.


              Muitas dessas terceirizações são questionadas  quanto  à  sua
necessidade e quanto à sua interferência na qualidade dos  serviços  médicos
prestados. Para além disso, uma parcela dos  servidores  públicos  da  saúde
estão tendo suas funções e direitos afetados por conta de terceirizações.


              Os últimos governos do Estado de São Paulo  têm  implementado
uma política ofensiva de privatização do patrimônio público, um dos  pilares
para a aplicação do  projeto  neoliberal  no  estado.  Somando-se  o  ajuste
fiscal para pagamento da dívida pública e o arrocho  das  políticas  sociais
temos um tripé que sustenta a  política  dos  governos  no  último  período,
caracterizada pela entrega do patrimônio público para o capital privado.


              Embora a saúde não  possa  ser  totalmente  privatizada,  com
transferência total de  responsabilidades  e  de  patrimônio  para  o  setor
privado – pois a Constituição Federal a define como um dever do Estado –  há
inúmeras formas utilizadas para transferir  ao  setor  privado  funções  que
deveriam ser públicas.


              O   mais   importante   processo    de    transferência    de
responsabilidades para o setor privado no Estado de São Paulo, no que  tange
à saúde, é a entrega da gestão de hospitais públicos  para  as  Organizações
Sociais. Mas o governo estadual tem lançado mão  de  outra  estratégia  para
entregar as responsabilidades do Estado com  saúde  para  o  setor  privado:
inúmeros  hospitais  públicos  sob  administração  direta  tiveram  diversos
serviços que exerciam terceirizados.  Desde  os  serviços  menos  complexos,
como segurança e limpeza, até serviços mais complexos, como a  radiologia  e
o atendimento médico, estão sendo prestados por empresas  terceirizadas  nos
hospitais.


              Ainda, há a questão trabalhista que não pode ser afastada, na
medida  em  que  as  questões  atinentes   à   terceirização,   dentro   das
Organizações Sociais, ocasionam graves prejuízos à qualidade do ambiente  de
trabalho dos funcionários, caracterizados por desvio de  função,  sobrecarga
de serviços e usual assédio moral e alta  rotatividade  quanto  às  empresas
terceirizadas.


              A terceirização também implica um processo de precarização do
trabalho, uma vez que  as  funções  desempenhadas  por  servidores  públicos
serão desempenhadas por profissionais  contratados  por  empresas  privadas,
que possuem menos direitos trabalhistas em relação ao  funcionário  público.
A longo prazo isso pode  inclusive  acarretar  diminuição  da  qualidade  do
serviço prestado por conta das condições mais  precárias  sob  os  quais  os
funcionários da empresa contratada são obrigados a trabalhar.


              As terceirizações  também  não  estão  submetidas  a  algumas
regras da administração pública como a  lei  de  licitações,  fundamental  à
transparência dos serviços prestados pelo Estado ou para o Estado.


              Essa falta de transparência pode inclusive  proporcionar  uso
indevido dos recursos públicos, que foi o teor de  uma  série  de  denúncias
recebidas  sobre  os   processos   de   terceirização   nos   hospitais   da
administração direta: superfaturamento de contratos,  prestação  de  serviço
aquém do contratado, favorecimento individual, dentre outros.


              Por  decorrência  das   observações   acima   reiteradas,   o
subrelatório concluiu pela necessidade de reversão  do  processo  de  gestão
das unidades de saúde conferidas às organizações sociais:


“Diante de  todo  o  exposto,  entendemos  ser  necessário  um  processo  de
reversão da gestão por parte das OS´s, por meio de um processo planejado  de
retorno da administração desses hospitais para a  administração  direta.  Os
recursos para tal ação seriam realocados da  própria  receita  destinada  às
OS´s atualmente, que hoje passa do montante  de  um  bilhão  de  reais  como
também da diminuição dos valores  enviados  pelo  Estado  de  São  Paulo  ao
Governo Federal para remunerar os juros da dívida pública do Estado  de  São
Paulo, que está previsto este ano pelo  orçamento  aprovado  por  esta  Casa
para cerca de 8  bilhões  de  reais.  Uma  pequena  diminuição  nesse  valor
poderia, não só reverter o processo  das  OS´s,  como  melhorar  e  muito  a
qualidade  da  saúde  em  nosso  Estado,  me  especial   a   dignidade   dos
trabalhadores da saúde, contribuindo para o  desenvolvimento   econômico  e,
sobretudo, o social do Estado.”


              Todavia, esta conclusão foi removida,  pela  base  governista
presente à votação do relatório final da Comissão Parlamentar de  Inquérito,
deixando  de  constar,  da  relação  de  indicações  e  encaminhamentos,   a
elaboração de legislação nesse sentido.


              Assim,  diante  de  todo  o  exposto,  há  plena  e  evidente
justificativa e justiça no bojo desta propositura, pois amparada em  estudos
específicos e em conclusões técnicas que evidenciam  o  prejuízo  do  erário
público com os contratos de gestão firmados –  além  de  ser  irrefutável  a
perda da qualidade dos serviços de saúde, quando providos pelas  famigeradas
organizações sociais.





                       Sala das Sessões, em 14-4-2009





                           a)  Raul Marcelo - PSOL