


            PROPOSTA DE EMENDA Nº 2     , DE 2014, À CONSTITUIÇÃO
                           DO ESTADO DE SÃO PAULO


                                 Dá  nova   redação   ao   artigo   26   da
                                 Constituição do Estado de São Paulo







A Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo,  nos  termos  do  §
3º, do artigo 22, da Constituição do Estado, promulga a seguinte  Emenda  ao
texto constitucional:

         Artigo 1º - O artigo 26 da Constituição do  Estado  de  São  Paulo,
passa a vigorar com a seguinte redação:


         “Artigo 26 - O Governador poderá solicitar, em casos de urgência  e
relevância, que os projetos de sua iniciativa possam tramitar em  regime  de
urgência.
         § 1º –  A  solicitação  deverá  ser  analisada  e  deliberada  pelo
Plenário.
         § 2º - Uma vez aprovada a solicitação de urgência pelo Plenário, se
a Assembleia Legislativa não deliberar em  até  quarenta  e  cinco  dias,  o
projeto será incluído na ordem do dia até que se ultime sua votação (NR)


         Artigo 2º - Esta Emenda Constitucional entra em vigor  na  data  de
sua publicação.




                                JUSTIFICATIVA





      Alguns  pontos  envolvem  o  instituto   da   urgência   no   processo
legislativo. O primeiro diz respeito ao seu conceito.  Em  segundo  lugar  a
sua  previsão  normativa,  requisitos  e  competência  para  solicitá-la.  O
terceiro diz respeito as consequências  nos  procedimentais  no  tramite  da
matéria considerada urgente, para só após toda  esta  argumentação  concluir
com as razões que nos levaram a propor  a  presente  Proposta  de  Emenda  à
Constituição do Estado de São Paulo de 1989.
      O conceito de urgência nos remete para a ideia de rapidez,  decorrente
de alguma causa ou necessidade que não pode esperar a tramitação  normal  ou
ordinária. Portanto, trata-se de uma exceção e  deve  ser  considerada  como
tal. Esse conceito traz consigo não só a ideia de rapidez, mas também  a  de
necessidade, prejuízo,  tempo  exíguo,  motivação  e  prazo  para  algo  ser
realizado não de forma comum, para solução de algo não previsível, ou  seja,
como dito anteriormente, uma exceção.[1]
      Urgência é a qualidade do que é urgente,  o  que  não  admite  demora,
traduz situação  grave  ou  crítica  que  requer  satisfação  imediata,  não
podendo ser protelado,  sob  pena  de  provocar  ou  ocasionar  um  dano  ou
prejuízo.[2]
      O mesmo sentido é considerado


            “juridicamente,   a   justificativa    da    urgência    provém,
         invariavelmente, não somente da necessidade da feitura das  coisas,
         como do receio, ou do temor, de que qualquer demora,  ou  tardança,
         possa trazer prejuízos”.[3]
      Assim, seja juridicamente falando ou em outro qualquer processo e seus
devidos procedimentos:


         “....  o  reconhecimento  da  urgência,  em  regra,  estabelece   a
         preferência em relação à coisa, ou ao fato, para que seja feita, ou
         executada, em primeiro lugar e em maior  brevidade,  dispensando-se
         mesmos, em certos casos, o cumprimento de certas formalidades ou  o
         decurso de prazo, próprios aos casos normais.”[4]


      Por outro lado,


         “[a]  urgência  jurídica  é  (...)  a  situação  que  ultrapassa  a
         definição normativa regular de desempenho ordinário das funções  do
         Poder Público pela premência de que se reveste e pela imperiosidade
         de atendimento da hipótese abordada, a demandar, assim, uma conduta
         especial em relação àquela que se  nutre  da  normalidade  aprazada
         institucionalmente.”[5]


      Ao mesmo tempo, remete-nos a ideia  de  algo  precário,  com  prazo  e
objetivo  determinado,  que  deve  ser  objeto  de  atenção,  mas   não   de
transformação em algo ordinário, pois, para qualquer adoção de  medida  para
solução de uma situação de emergência, pressupõe-se deixar  de  lado  alguns
procedimentos previamente estabelecidos que  devam  posteriormente  retornar
ao normal.
      O conceito de urgência e sua aplicabilidade  nos  remete  aos  que  os
doutrinadores denominam de conceitos indeterminados, sendo  seus  principais
exemplos às expressões: relevância e urgência, ordem pública,  preço  justo,
necessidade  pública.   Assim   como   os   exemplos   das   expressões   de
discricionariedade seriam a sanção a uma lei pelo chefe do Poder  Executivo,
a nomeação de ministros de Estado e a iniciativa de leis.

      A imprecisão terminológica dos  conceitos  indeterminados,  dentre  os
autores pátrios que abordam o assunto, Eros  Roberto  Grau  ressalta  que  a
indeterminação será do termo como signo lingüístico do conceito  e  mediador
desse ao  objeto.   Não  obstante,  a  nomenclatura  utilizada  na  doutrina
brasileira é de conceitos indeterminados:


           “...conceito, na concepção aristotélica, compreende, em  sentido
           amplo,  a  simplex  apprehensio   rei,   envolvendo   também   a
           representação sensitiva ou  imagem  do  objeto  conceituado.  Em
           sentido estrito, compreende a simplex apprehensio essentiae rei.
           Ao formulá-lo, extraímos mentalmente  do  objeto  sua  aparência
           singular ou individual. Daí porque o  conceito,  em  oposição  à
           imagem  ou  à  representação  concreta,  ou  gráfica,  é  sempre
           abstrato. A cada conceito corresponde um termo, este é  o  signo
           lingüístico do conceito. Assim, o conceito,  expressado  no  seu
           termo, é coisa (signo) que representa outra coisa (seu  objeto).
           Logo, o conceito, na expressão aristotélica, está referido, pela
           mediação do termo (signo do conceito), a um objeto. (...)

           A  perturbação  do  pensamento  claro  e  da  expressão  lúcida,
           relativamente   à   compreensão    dos    conceitos,    resulta,
           fundamentalmente,  da  circunstância  de   serem   ambíguos   ou
           imprecisos (vagos, elásticos, fluidos) os seus termos.”[1




   No  direito  comparado  já  há  muito  foi  dirimida  a  confusão  entre
discricionariedade  e  conceitos  jurídicos  indeterminados,  dentre  outros
autores estão Eduardo G. de Enterría e Tomás-Ramon Fernández que  demonstram
que  um  conceito  não  se  confunde  com  o  outro,   porque   enquanto   a
discricionariedade  pressupõe  a  utilização  de  critérios  valorativa   de
justiça, mas não normativos, os  conceitos  indeterminados  requerem  que  o
interprete aplique a norma através da  concretização  desta  ante  o  evento
fático, através do prisma silogístico.

   Para tanto identificam abstratamente a estrutura dos conceitos jurídicos
indeterminados com três núcleos  de  consistência  teórica  à  expressão.  O
primeiro é “núcleo fixo  ou  zona  de  certeza”,  inexiste  qualquer  dúvida
quanto à certeza  do  conceito  no  caso  concreto;  o  segundo  é  a  “zona
intermédia, incerta ou halo do conceito”, onde há patente  dificuldade  para
precisar a solução, dando ensejo a certa margem de apreciação, sem confundi-
la com a discricionariedade -,  isto  porque  essa  margem  é  meramente  de
cognição e interpretação, a fim de que fique caracterizada  a  identificação
e justificação do conceito-; por terceiro esta a “zona de certeza  negativa”
de segurança na exclusão do conceito.

   Afirmam os referidos autores que a discricionariedade  é  essencialmente
uma liberdade de eleição entre alternativas igualmente justas  e,  portanto,
do ponto de vista jurídico, torna-se  indiferente  a  alternativa  acolhida,
isto porque os critérios de oportunidade e conveniência foram  delegados  ao
servidor público para  que  esse  profira  um  julgamento  subjetivo.  Assim
concluem que a aplicação de conceitos  jurídicos  indeterminados  difere  da
discricionariedade, porque :

           .”..a aplicação de conceitos jurídicos indeterminados é um  caso
           de aplicação da  lei,  já  que  se  trata  de  subsumir  em  uma
           categoria legal (configurada, não  obstante  sua  imprecisão  de
           limites, com a intenção de demarcar uma hipótese concreta)  umas
           circunstâncias reais  determinadas.  Portanto,  na  presença  de
           conceitos jurídicos indeterminados, a atuação do servidor  é  de
           intérprete que só se esgota após a apreensão do  conceito  legal
           indeterminado  perante  a  realidade,  e,  nesse   processo,   a
           subjetividade do aplicador não  deverá  interferir,  pois  nesse
           caso não se exercita uma potestade discricional. [2]




   Apesar de inseridas nos denominados  casos  difíceis  ou  hard  case,  a
valoração dos conceitos imprecisos não está  isenta  de  controle  do  Poder
Judiciário, pois a  doutrina  jurídica  contempla  a  análise  jurisdicional
desses casos através de demorada análise e de detalhada  avaliação  do  fato
frente à norma jurídica.

   Sempre haverá certa dificuldade para identificar com  rigor  o  conceito
nas controvérsias que se situam na zona de incerteza ou no halo  conceitual,
porém, é possível se reduzir essa zona de penumbra ou  de  incerteza  às  de
certeza positiva ou negativa e assim conferir  aplicabilidade  ao  conceito.
Diferentemente, na discricionariedade e aí reside  a  principal  e  decisiva
diferença entre ambas, a lei outorga ao  administrador  a  possibilidade  de
agir de  formas  diversas,  inclusive  excludentes  ou  contrárias  umas  às
outras, todas, porém, justas de acordo com a lei.

      Germana de Oliveira Moraes atenta para  o  controle  jurisdicional  da
administração  pública  através  do  exame  diferenciado   entre   conceitos
indeterminados e discricionariedade, sobretudo quando sintetiza que:




           “...o  controle  jurisdicional  da   valoração   dos   conceitos
           jurídicos indeterminados somente  se  confunde  com  o  controle
           sobre o exercício do poder discricionário diante  dos  casos  de
           conceitos indeterminados atributivos de discricionariedade”.[5]




      Para  a  autora,  os  conceitos  indeterminados   são   passíveis   de
verificação  objetiva  perante  a  avaliação  do  caso   concreto,   só   se
confundindo discricionariedade e indeterminação de conceitos  apenas  quando
se tratar de casos imersos na zona intermédia, incerta ou halo do  conceito.


      Diante disto, verifica-se que doutrinariamente é possível transpor  um
primeiro obstáculo, o da equiparação dos conceitos indeterminados aos  casos
de discricionariedade, tornando possível a diferenciação dessas hipóteses  e
suas decorrentes consequências.

      Ainda no  Direito  Processual  a  discricionariedade  e  os  conceitos
indeterminados, Teresa  Arruda  Alvim  Wambier,  encampando  a  doutrina  de
Arruda Alvim, José Carlos Barbosa Moreira e Castanheira Neves[6], frisa  que
a distinção entre discricionariedade e indeterminação:




           “não se pode,  todavia,  ligar  necessariamente  o  fenômeno  da
           discricionariedade à só circunstância de  a  norma  aplicável  à
           espécie conter um conceito vago.

           ......

           A diferença fundamental que há entre o preenchimento in concreto
           de um conceito vago (fenômeno a que muitos designam, com  alguma
           impropriedade,   de    discricionariedade    judicial)    e    a
           discricionariedade propriamente dita, é  que  quando  uma  norma
           encampa o conceito vago, em sua redação, esta norma é  concebida
           com o escopo de gerar uma só interpretação, ou seja, a gerar uma
           situação tal,  de  molde  a  que  dela  só  se  extraia  uma  só
           interpretação, um só resultado”.[7]




      O que se infere da distinção explicitada por Teresa Wambier é mais  do
que a separação entre discricionariedade e conceitos vagos,  é  a  adesão  à
tese segundo a qual, diante do princípio da legalidade, a  interpretação  da
lei conduz a apenas uma resposta correta na presença de  um  caso  concreto,
para quem

           “seria burlar este princípio  constitucional,  base  do  próprio
           Estado de Direito, admitir-se que a lei é uma só, mas  que  pode
           ter várias interpretações, todas válidas”.[8] (Grifo nosso)




      Assim,   a    equiparação    entre    conceitos    indeterminados    e
discricionariedade  vem  sendo   substituída   pela   distinção,   pois   se
equiparados conceitos indeterminados e discricionariedade,  não  se  poderia
impor restrições de uso, e desse  modo,  diante  da  hipótese  de  conceitos
fluidos, nenhum instrumento haveria no ordenamento jurídico que detivesse  o
juiz em agir de  acordo  com  critérios  eleitos  subjetivamente,  ou  seja,
discricionariamente.

      Dworkin, outro autor contemporâneo, afirma que a concepção  equivocada
sobre a existência e as consequências da utilização de termos vagos  na  lei
conduz  à  atribuição  de  discricionariedade  em  casos  de   interpretação
jurídica e mesmo à tese da inexistência de uma  resposta  correta.  A  razão
disto  advém  da  ideia  de  que  a   vagueza   de   um   termo   signifique
indeterminabilidade, o que equivale ao assumir a presunção de que diante  de
um termo vago “φ”, as  soluções  que  indiquem  que  “x”  é  “φ”  podem  ser
verdadeiras ou falsas. Ou mesmo que as asserções “x” é “φ” e “x” não  é  “φ”
são ambas falsas, em face da inexistência de uma resposta correta  em  casos
judiciais. Assim, no que tange aos termos vagos, não há uma  real  diferença
entre os significados  atribuíveis  ao  termo,  mas  sim,  a  utilização  de
métodos interpretativos distintos. [9]

      Esta  afirmação  conduz  à  visualização  de  que  tudo  se  resume  a
diferentes concepções sobre o que é o Direito e sobre o papel dos juízes  na
administração da Justiça. Para tanto  caberá,  atuação  do  interprete  deve
estar  pautada  na  racionalidade,  na  aferição  dos  valores   consagrados
constitucionalmente  e  na  realização  democrática  da  Justiça,   buscando
resultados reafirmadores da legitimidade  do  poder  jurisdicional  ou  não,
presentes nas democracias contemporâneas.

      Para analisar a urgência no processo  legislativo  se  faz  necessário
lembrar os ensinamentos de José Afonso da Silva sobre o conceito de  projeto
de lei:


             “Projeto de lei revela, no seu conteúdo, o objeto que  se  quer
             atingir com o exercício do  poder  de  iniciativa;  representa,
             enfim, o instrumento jurídico por via  do  qual  os  interesses
             sociais pré-escolhidos são submetidos à  deliberação  do  Poder
             Legislativo. É nele que se configuram os interesses relativos a
             determinada matéria que o titular do poder de  iniciativa  quer
             ver   tutelados   pela   ordem   jurídica,   mediante   a   lei
             projetada.”[6]


      O Poder Legislativo não é absoluto,  pois  suas  linhas  centrais  são
limitadas pelos princípios  maiores  da  Constituição[7].  Da  mesma  forma,
ocorre com o Poder Executivo e com o Poder Judiciário.
      Pertinentes, também, são  as  lições  de  Clèmerson  Merlin  Clève  ao
afirmar que o princípio da  iniciativa  legislativa  decorre  da  iniciativa
reservada de algumas leis e impede as alterações  de  tais  matérias  sem  a
prévia provocação do poder que possui essa reserva legal.  Ressalta,  ainda,
as competências do Poder Judiciário[8] e do  Presidente  da  República,  nos
termos aqui transcritos:
           “Do princípio da iniciativa  legislativa  decorre  a  iniciativa
           reservada de algumas leis.(....)  O  princípio  da  inicialidade
           legislativa impede a alteração de tais  matérias  sem  a  prévia
           provocação  do  Judiciário.  Onde,  em  que  país  do  mundo,  o
           Judiciário detém poder de iniciativa legislativa? De se  lembrar
           que nos EUA nem o Presidente da República detém tal poder.”[9]


      A iniciativa legislativa, em termos simples:  é  a  faculdade  que  se
atribui a alguém ou algum órgão para apresentar projetos  de  lei  ao  Poder
Legislativo.  Em termos  rigorosos:  consiste  no  poder  de  estabelecer  a
formação do direito objetivo - a lei - e no poder de escolha dos  interesses
a serem tutelados pela ordem jurídica em forma de lei em sentido técnico.  A
rigor não se trata do processo legislativo, mas o  ato  que  o  desencadeia.
Sem essa iniciativa o Poder Legislativo não funciona.[10]
      Isto posto, passamos a previsão de urgência  no  processo  legislativo
que pode ocorrer  de  duas  maneiras:  segundo  sua  fonte  normativa  -  as
contidas  no  próprio  texto  constitucional   são   denominadas   urgências
constitucionais - e as previstas nos textos regimentais  -  são  denominadas
regimentais.  Ambas  têm  por  objetivo  dar  celebridade  à  tramitação  de
determinada propositura durante o processo até  o  final  da  sua  formação.
Além dessas disposições, há previsão em casos específicos as  resoluções  do
Congresso Nacional.
      Como objeto da presente Proposta de emenda à Constituição do Estado de
São Paulo, não iremos abordar  as  urgências  previstas  normativamente  nos
Regimentos Internos, por não  se  tratar  objeto  da  presente  propositura,
somente iremos nos ater a urgência prevista constitucionalmente do Chefe  do
Poder Executivo poder solicitar que matéria de sua iniciativa seja urgente.
      A Constituição Federal de 1988, em seu  texto,  prevê  três  tipos  de
urgências. São elas: a prevista nos §§ 1º a 4º de artigo 64, a  prevista  no
§ 6º de artigo 62, e no § 1º do artigo 223.  Recebem  essa  denominação  por
estarem  previstas  expressamente  no  texto  constitucional,  não  deixando
margem para duvidas quando a sua natureza normativa. A Constituição  Federal
e os próprios regimentos internos visam delimitar,  de  forma  explícita,  o
procedimento de urgência,  ora  determinando  as  matérias  passiveis  dessa
tramitação,  ora  exigindo  requisitos  diferenciados  para   dificultar   e
justificar o seu uso.
      A previsão dadenominada urgência  constitucional  não  é  novidade  em
nosso ordenamento jurídico. Nas Constituições de  1946  estava  prevista  no
artigo 70, § 3º, na Constituição de 1967 no artigo 54, § 3º mas  foi  com  o
artigo 4º, do Ato Institucional n.º 1, de 1964, que introduziu  no  processo
legislativo  a  medida  relativa  aos  prazos  fatais  para  a  conclusão  e
discussão da matéria.
      A solução incisiva adotada pelo  Estado  autoritário  passou  a  fixar
prazos   para   aceitação   de   um   projeto,   sob   pena   de   aprovação
tácita.Textualmente o referido artigo assim estabelecia:
           “O Presidente da República poderá enviar ao  Congresso  Nacional
           projetos de lei sobre qualquer matéria,  os  quais  deverão  ser
           apreciados  dentro  de  30  (trinta)  dias,  a  contar  do   seu
           recebimento na Câmara dos Deputados, e de igual prazo no  Senado
           Federal; caso contrário, serão tidos como aprovados. 
           ...
           Parágrafo único - O Presidente da República, se julgar urgente a
           medida, poderá solicitar que a apreciação do projeto se faça, em
           30 (trinta) dias, em sessão conjunta do Congresso  Nacional,  na
           forma prevista neste artigo."


      A previsão do dispositivo na Emenda nº 1/1969 à Carta de 1967 dispunha
que a deliberação fosse realizada em sessão conjunta do  Congresso  Nacional
no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias após  o  recebimento  do  projeto  de
lei, excluindo as 10 (dez) sessões subsequentes a serem realizadas  em  dias
sucessivos. Caso o mesmo não fosse analisado e aprovado no espaço  de  tempo
previsto pelos dispositivos legais,  sua  aprovação  seria  tácita.  Estavam
assim dispostos:


           "Artigo.  51.  O  Presidente  da  República  poderá  enviar   ao
           Congresso Nacional projetos de lei sôbre  qualquer  matéria,  os
           quais, se o solicitar, serão apreciados  dentro  de  quarenta  e
           cinco dias, a contar do seu recebimento na Câmara dos Deputados,
           e de igual prazo no Senado Federal.
           § 1º A solicitação do prazo mencionado neste artigo  poderá  ser
           feita depois da remessa do projeto e em  qualquer  fase  de  seu
           andamento.
           § 2º Se o Presidente da  República  julgar  urgente  o  projeto,
           poderá solicitar que a  sua  apreciação  seja  feita  em  sessão
           conjunta do Congresso Nacional,  dentro  do  prazo  de  quarenta
           dias.
            § 3º - Na falta de deliberação dentro dos prazos  estabelecidos
           neste artigo e no parágrafo anterior, cada projeto será incluído
           automaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas  dez
           sessões subseqüentes em dias sucessivos, se,  ao  final  dessas,
           não for  apreciado,  considerar-se-á  definitivamente  aprovado.
           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1982)
           § 4º - A apreciação das emendas do Senado  Federal  pela  Câmara
           dos Deputados far-se-á, nos casos previstos neste artigo e no  §
           1º, no prazo de dez  dias;  findo  este,  se  não  tiver  havido
           deliberação, aplicar-se-á  o  disposto  no  parágrafo  anterior.
           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1982)"


      Na Constituição de 1988 a discussão e a votação de projetos de lei  de
iniciativa do Presidente da República  estão  disciplinadas  no  artigo  64,
cujo  § 1º  que prevê a possibilidade  de  solicitar  urgência  para  a  sua
tramitação, conforme transcrições abaixo:
             “Art. 64.  A  discussão  e  votação  dos  projetos  de  lei  de
             iniciativa do Presidente da República  ,  do  Supremo  Tribunal
             Federal e dos Tribunais Superiores terão início na  Câmara  dos
             Deputados”.
             “§ 1º O Presidente da República poderá solicitar urgência  para
             apreciação de projetos de sua iniciativa.”[11]


      Ambos dispositivos da Constituição Federal tratam substancialmente das
iniciativas pertinentes  aos  Poderes  Executivo  e  Judiciário.  Em  outras
palavras, a previsão legal contida nos referidos  dispositivos  refere-se  à
apresentação  do  projeto  de  lei,  cuja   iniciativa   provém   do   Poder
Legislativo,  cabendo  ressaltar,   ainda,   que   o   texto    não   trata,
propriamente, do processo legislativo, mas sim  da  competência  legislativa
para dar  início ao mesmo.
      A prerrogativa do Chefe do Poder Executivo  em  solicitar  a  urgência
constitucional, fica adstrita apenas aos projetos de  sua  iniciativa.,  que
se originam mediante a solicitação  e  justificação  expressas  em  mensagem
enviada ao Poder Legislativo, caso contrário, o tramite da propositura  será
normal. O prazo para essa tramitação especial previsto na  norma  reguladora
aplica-se à  Câmara  dos  Deputados,  ao  Senado,  isoladamente,  e  a  todo
Congresso Nacional.
      A urgência no processo legislativo  tem  sido  alvo  de  analise  pelo
Supremo Tribunal Federal e duas decisões se fazem necessárias mencionar.

      A primeira diz respeito ao sobrestamento da pauta da Ordem do Dia  por
matéria urgente. Decidindo sobre se as medidas provisórias e  de  como  elas
sobrestam  a  pauta  das  Casas  Legislativas,  o   reflexo   na   sequência
estabelecida para a elaboração da Ordem do  Dia  foi  alterado.  Em  caráter
liminar  e  monocrático,  pelo  Supremo  Tribunal  Federal,  por  conta   do
julgamento, de 2, de março de 2009, sobre a medida cautelar  no  Mandado  de
Segurança nº 27.931- DF[12], o ministro Celso de Mello, em análise  liminar,
considerando correta a interpretação emprestada pelo  presidente  da  Câmara
de Deputados fundamentada no § 6º  do  artigo  62,  indeferiu  o  pedido  de
medida cautelar no caso, justificando que:


         “A Lei Fundamental há de” ser interpretada de modo compatível com o
         postulado da separação de poderes, em ordem a evitar  exegeses  que
         estabeleçam a preponderância institucional de  um  dos  Poderes  do
         Estado sobre os demais, notadamente se, de tal interpretação, puder
         resultar o comprometimento (ou,  até  mesmo,  a  esterilização)  do
         normal exercício, pelos órgãos da soberania nacional,  das  funções
         típicas que lhes foram outorgadas.
         ...
         Expansão do poder presidencial, em tema  de  desempenho  da  função
         (anômala) de legislar, além de viabilizar a  possibilidade  de  uma
         preocupante ingerência do Chefe do  Poder  Executivo  da  União  no
         tratamento unilateral  de  questões,  que,  historicamente,  sempre
         pertenceram  à  esfera  de   atuação   institucional   dos   corpos
         legislativos, introduz fator de desequilíbrio sistêmico que atinge,
         afeta  e  desconsidera  a  essência  da  ordem  democrática,  cujos
         fundamentos  -  apoiados  em  razões  de  garantia  política  e  de
         segurança jurídica dos cidadãos - conferem justificação teórica  ao
         princípio da reserva de Parlamento e ao postulado da  separação  de
         poderes.
         ...
         A construção jurídica formulada pelo Senhor  Presidente  da  Câmara
         dos Deputados, além de  propiciar  o  regular  desenvolvimento  dos
         trabalhos legislativos no  Congresso  Nacional,  parece  demonstrar
         reverência  ao  texto  constitucional,  pois   -   reconhecendo   a
         subsistência do bloqueio da pauta daquela Casa  legislativa  quanto
         às  proposições  normativas  que  veiculem  matéria   passível   de
         regulação por medidas provisórias (não  compreendidas,  unicamente,
         aquelas abrangidas pela cláusula de pré-exclusão inscrita  no  art.
         62, § 1º, da Constituição, na redação dada pela EC  nº  32/2001)  –
         preserva, íntegro, o  poder  ordinário  de  legislar  atribuído  ao
         Parlamento.
         ...
         […] a decisão em causa teria a virtude de devolver,  à  Câmara  dos
         Deputados,  o  poder  de  agenda,   que   representa   prerrogativa
         institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a  essa  Casa
         do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de  apreciar,  de
         modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de
         importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a
         vida do País, o que ensejará – na visão e na perspectiva  do  Poder
         Legislativo (e não nas do Presidente da República) - a formulação e
         a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta  temática
         própria, sem prejuízo da observância do  bloqueio  procedimental  a
         que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição".


      Apesar desta interpretação, a Constituição Federal não  faz  distinção
sobre quais matérias devem ou não recair o sobrestamento, determina o  mesmo
expressamente que ele deverá ocorrer nos casos a medidas  provisórias,  para
a urgência previstas nos parágrafos do artigo 64, e pronto,  não  permitindo
a interpretação contrária.
      Assim, no caso das medidas provisórias, o sobrestamento  da  pauta  só
poderá ocorrer nas matérias de reserva de lei ordinária, liberando  a  pauta
para a deliberação das demais especies legislativas.[13]Ora, ao  adotar  tal
interpretação, o Supremo Tribunal  Federal  criou  mecanismos  para  existir
mais  de  um  tipo  de  urgência  e  mais  de  um  tipo  de   sobrestamento,
interferindo  diretamente  na  agenda  do  Poder   Legislativo,   de   forma
equivocada, apesar da boa intenção do ministro realtor.
      A  segunda  foi  quanto  a  ordem  cronológica,  regra  adotada   para
apreciação das matérias no âmbito do Poder Legislativo, excetuando os  casos
em que a propositura tem o rito de urgência, mas ainda assim, essa  regra  é
aplicada no grupo das matérias urgentes quanto a urgência aprovada, tendo  a
mais antiga precedencia sobre as recentes.
      Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal cassou  a
liminar concedida  pelo  ministro  Luiz  Fux  no  Mandado  de  Segurança  nº
31.816[14], no qual se questionava a apreciação,  pelo  Congresso  Nacional,
do veto parcial da presidenta Dilma Rousseff ao Projeto de Lei nº 2.565,  de
2011, convertido na Lei nº  12.734,  de  2012,  que  trata  da  partilha  de
royalties relativos à exploração de petróleo e gás  natural.  A  decisão  do
Supremo  Tribunal  Federal  foi  pelo  provimento  do   agravo   regimental,
interposto pela Mesa do Congresso Nacional, no qual se questionava a  medida
liminar.
      O ministro Teori Zavascki invocou como  um  precedente  semelhante  ao
Mandado de Segurança nº 31.816 a na Ação Direta de  Inconstitucionalidade  –
ADIn – 4.029, cujo entendimento do  Supremo  Tribunal  Federal  em  vista  o
grande número  de  leis  aprovadas  com  base  na  mesma  prática,  ficariam
preservadas  da  declaração  de  inconstitucionalidade  todas   as   medidas
provisórias convertidas em lei até a data do julgamento, inclusive a Lei  nº
11.516, de 2007.


         “O grave cenário de fato que agora se apresenta induz  à  convicção
         de que, a exemplo do decidido na ADI 4029, também no julgamento  do
         presente mandado de segurança o Tribunal deverá  adotar  orientação
         semelhante”.[15]


      Portanto, o ministro Teori Zavascki ponderou que  deveria  atribuir  à
decisão do Mandado de Segurança nº 31.816 eficácia ex-nunc ,  ou  seja,  não
retroativa, excluindo dos seus efeitos as deliberações já tomadas e  aquelas
pendentes de apreciação.
      O efeito desta decisão sobre o critério  da  antiguidade  e  da  ordem
cronológica prevista nos mais diversos dispositivos dos regimentos  internos
foi intenso, pois o referido critério poderá ser relativizado, uma  vez  que
ao adotar a  interpretação  de  que  as  normas  constitucionais  podem  ser
descumpridas por anos, e depois, com base  na  segurança  jurídica  para  as
relações causadas por tal descumprimento, abre  sem  dúvida  a  oportunidade
para novas  situações  futuras,  inclusive  quanto  à  apreciação  da  ordem
cronológica aplicada às medidas provisórias.
      Nesse  caso  específico  muito  dos  vetos  não  apreciados  foram  em
decorrência de acordos entre o próprio Poder Executivo e sua base aliada  no
Congresso Nacional,  por  constarem  assuntos  e  matérias  que  não  seriam
interessantes terem o veto presidencial derrubado, e  esta  prática  poderá,
seguindo esta interpretação poderá ser  estendida  a  ordem  cronológica  de
apreciação das medidas provisórias.
      Diante de todo exposto, a afirmação  que  a  elaboração  de  uma  lei,
sobretudo quando se trata de uma  Carta  Constitucional,  encontra  inúmeras
restrições de ordem prática que  impedem  a  regulamentação  específica  dos
fatos da vida cotidiana e impelem ao legislador a  utilização  de  conceitos
fluidos e  indeterminados.  Estas  ocorrências  derivam  da  impossibilidade
material de previsão sobre a variedade de fatos vertidos na complexidade  do
cotidiano, ante a inviabilidade de transcendência do ser para o dever ser.

      Portanto  é  nesse  sentido  que  a   legitimidade   de   adoções   de
procedimentos de urgência deve  ser  criteriosamente  executada  dentro  dos
limites  estabelecidos  previamente,  para  que  sua   existência   não   se
transforme em algo rotineiro e  autoritário,  servindo  como  desculpa  para
burlar o procedimento normativo preestabelecido em  detrimento  de  atitudes
outras.[16] Por outro lado, aquilatar quais são os bens a serem  preservados
e qual a necessidade a ser atendida, com a devida justificativa, não  é  uma
simples solução.
      O procedimento de urgência no processo legislativo,  ou  como  prefere
alguns autores, o procedimento sumaríssimo,[17]  consiste  na  supressão  de
certas formalidades ou requisitos  regimentais,  previstos  no  procedimento
comum, também denominado ordinário, de elaboração e formação das leis.
      Uma  vez  solicitada  a  urgência,  esta   determina   o   perfil   de
procedimento. Quer ele seja abreviado quer ele seja sumário  ao  tramite  da
propositura, as duas Casas irão manifestar-se, cada uma, em 45  (quarenta  e
cinco) dias a contar do seu  recebimento.  Ou  seja,  o  prazo  total  é  de
noventa dias para o pronunciamento de ambas as Casas. Quando há  emendas  do
Senado as mesmas deverão ser  apreciadas  pela  Câmara  em  10  (dez)  dias,
aumentando o prazo para 100 (cem) dias, a totalidade exigida na  tramitação.
O objetivo principal a ser atingido é  que  chegue  a  termo  a  votação  do
projeto aludido.
      Após este prazo, independentemente  das  manifestações  das  Casas,  e
isto significa, a presença de um parecer concluso e aprovado em reunião  das
comissões pertinentes ou não, será o projeto de lei  incluído  na  Ordem  do
Dia sobrestando a  deliberação  quanto  aos  demais  assuntos,  com  exceção
àquelas que tenham prazo constitucional determinado, até  que  se  ultime  a
votação. Não há mais a aprovação  por  decurso  de  .prazo,  fato  esse  que
permite destacar  que o projeto de lei deve ser - inexoravelmente  discutido
– encerrando-se quer na aprovação quer na rejeitação encaminhada pelo  Poder
Legislativo.
      Ressalte-se aqui a importância da fase  das  discussões  seguida  pela
votação de  um  determinado  projeto  de  lei.  É  nessa  fase  do  processo
legislativo que ocorrem  os  debates  mais  profícuos  nas  comissões  e  no
Plenário, sejam em reuniões convocadas, sejam naquelas que constam da  Ordem
do Dia, respectivamente. Nessa etapa o  enfrentamento  dos  interesses  é  o
conteúdo  dos  discursos  parlamentares.  A  fase  subseqüente  à  etapa  de
discussão é a da votação do projeto. Quando há  o  quorum  previsto  para  a
ocorrência desta última etapa, o projeto  de  lei  poderá  ser  aprovado  ou
rejeitado  de forma simbólica, nominal, eletrônica ou ainda  por  escrutínio
secreto.  A  forma  de  votação  a  ser  implantada  é  estabelecida   pelos
Regimentos Internos de cada Casa.
      Cabe observar que o Congresso Nacional contará  com  100  (cem)  dias,
contados os 45(quarenta e cinco) dias para a examinar a propositura  e  mais
10 (dez) para cada em caso de emenda, para analise da urgência  prevista  no
artigo 64, § da Constituição de 1988. Não é o  caso  que  a  Carta  Paulista
reproduz.
      A Constituição do Estado de São Paulo de 1989 assim dispõe:

         “Artigo 26 - O Governador poderá solicitar que os projetos  de  sua
         iniciativa tramitem em regime de urgência.

         Parágrafo único – Se a Assembléia Legislativa não deliberar em  até
         quarenta e cinco dias, o projeto será incluído na ordem do dia  até
         que se ultime sua votação. “(NR)
         - Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 25/5/2006.

      Na XIV Consolidação do Regimento Interno está previsto que:
          Artigo 141,Tramitarão em regime de urgência:
          ...
          IV – matéria objeto de Mensagem do Poder Executivo com prazo de 45
          dias para apreciação pela Assembléia.”


      E o conceito de urgência, que  não  diverge  dos  diplomas  normativos
anteriormente citados previsto no artigo 225 que dispõe a urgência  dispensa
as  exigências  regimentais,  salvo  número  legal  e  parecer,   para   que
determinada proposição seja considerada.
      Ocorre que no ordenamento  jurídico  Estadual  o  prazo  se  restringe
sobremaneira por ser  uma  única  Camara  a  45  (quarenta  e  cinco  dias),
diferentemente do sistema federal que é  bicameral  que  conta  maior  prazo
para analisar  a  propositura  pelas  das  Casas  que  compões  o  Congresso
Nacional, resultando em uma maior legitimidade na discussão e deliberação.

      Por todo o exposto, uma vez superados os dogmas dos conceitos urgência
e  relevância,  tanto  na  doutrina  como  a  jurisprudência,   vislumbramos
claramente que esta Casa pode analisar a solicitação  de  urgência  prevista
no Artigo 26 onde está previsto que o Governador  poderá  solicitar  que  os
projetos de sua iniciativa tramitem em regime de urgência.

      Esta prerrogativa prevista no artigo 26 da Carta Bandeirante  não  nos
parece razoável que tenha tratamento diferente  das  solicitações  previstas
no âmbito do Poder Legislativo,  onde  o  requerimento  para  tramitação  de
urgência a uma determinada propositura deve ser deliberado em Plenário.
      Tal prerrogativa não impede  o  avanço  democrático,  quando  o  Poder
Executivo faz uso do dispositivo com  moderação,  ao  deflagrar  o  processo
legislativo em matérias que necessitem serem  avaliadas  com  urgência,  sem
violar os princípios maiores dos  componentes  constitucionais.  Mas  com  o
intuito de harmonizar as disposições quanto à solicitação de  tramitação  de
regime  de  urgência,  apresentamos  a  presente  Proposta   de   emenda   à
Constituição com a finalidade de adequar a previsão estabelecida  no  artigo
26 da Constituição do Estado de São Paulo a evolução doutrinária e  jurídica
que o conceito de urgência e relevância hoje se põe,  e  que  no  âmbito  do
Poder Legislativo possamos concretizar os princípios basilares e  fundadores
do devido processo legislativos  e  da  sua  ampla  legitimidade,  em  total
atendimento ao Estado  Democrático  de  Direito  esculpido  em  nossa  Carta
Magna.
      Cabe ressaltar que a matéria não esta inserida no  rol  das  cláusulas
pétreas, motivo pelo qual esperamos contar com o apoio e o voto  dos  nobres
Pares para a aprovação da presente Proposta  de  Emenda  a  Constituição  do
Estado de são Paulo.







                       Sala das Sessões, em 16/5/2014



                              a) Fernando Capez


a) Antonio Mentor a) Geraldo Cruz a) José Bittencourt a) Adilson Rossi a)
Carlos Cezar a) Ana do Carmo a) Luiz Claudio Marcolino a) Marco Aurélio a)
José Zico Prado a) Edson Ferrarini a) Campos Machado a) Isac Reis a)
Heroilma Soares a) Rafael Silva a) Bruno Covas (apoiamento) a) Olímpio
Gomes a) Antônio Salim Curiati a) Davi Zaia a) Jooji Hato a) Beth Sahão a)
Rita Passos a) Osvaldo Vergínio a) Jorge Caruso a) Rodrigo Moraes a) Carlos
Giannazi a) Alencar Santana Braga a) Welson Gasparini a) Ramalho da
Construção a) Ulysses Tassinari a) Itamar Borges a) Edson Giriboni a) Ana
Perugini a) Roque Barbieri a) João Paulo Rillo a) Adriano Diogo


                           -----------------------
[1] “Urgência é conceito que suscita: idéia de rapidez além do ordinário e
necessidade a demandar esta celeridade incontida na feitura ou desempenho
regular da situação de que se cuide. Urgente é o que não pode esperar sem
que prejuízo se tenha pelo vagar ou que benefício se perca pela lentidão do
comportamento regular, demasiado lerdo para a precisão que emergiu. No
Direito, o conceito de urgência não refoge a estas idéias que se alocam na
definição leiga da palavra. Também o conteúdo jurídico da palavra urgência
contém quer o sentido de tempo exíguo e memento imediato, de um lado, quer
a ideia de necessidade especial e premente, de outro. ROCHA Carmem
Lucia.Antunes O conceito de urgência no Direito Público brasileiro. RDP.  v
16  p 233 – 254.São Paulo: Malheiros, 1996. p235.
[2] Urgência: 1. Qualidade do que é urgente, caráter do que não admite
demora. 2. Necessidade que requer satisfação imediata, pressa, aperto. 3.
Situação muito grave ou crítica. (Infopédia [Em linha]. Urgência. Porto:
Porto Editora, 2003-2013. Disponível em: <http://www.infopedia.pt/lingua-
portuguesa/urg%C3%AAncia;jsessionid=yl9POQ9u4dAZXjp3x9+JFQ>. Acesso em: 03
de jul. 2013).
[3] Urgência: do latim urgentia de urgere, exprime a qualidade do que é
urgente, isto é, é premente e imperioso, é de necessidade imediata, não
deve ser protelado, sob pena de provocar, ou ocasionar um dano, ou um
prejuízo. (SILVA, de Plácido e. Vocabulário Jurídico. 10. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1987, p. 440. 3 vol.)
[4] SILVA. Op. cit.
[5] SILVA. Op. cit.
[1] O direito posto e o direito pressuposto, 1988.
[2] Direito Administrativo, p. 394.
[5] Controle Jurisdicional da Administração Pública, p. 194.
[6] Cf. a propósito, Arruda Alvim em Argüição de  Relevância,  p.  90;  José
Carlos Barbosa Moreira, “Regras de Experiência e Conceitos  Indeterminados”,
Temas de Direito Processual, 2ª série, p. 61 e  ss.;  e  ainda,  Castanheira
Neves, em Questão-de-Fato – Questão-de-Direito, p. 354.
[7] Os agravos no CPC, pp. 239/263.
[8] Op. cit., p. 249.
[9] A Matter of Principle, pp.128/129.
[6] SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. São  Paulo:
Malheiros, 2005. p. 455.
[7] MARTINS,Ives Gandra. Comentários à Constituição do  Brasil.  São  Paulo:
1995.v. 4. Tomo I. p. 449
[8]  “A  primeira  delas  é  o  Estatuto  da  Magistratura   Nacional,   lei
complementar de iniciativa privativa do Supremo Tribunal Federal. Diante  do
disposto do  artigo  93  da  Constituição  Federal,  não  pode  o  Congresso
Nacional dispor sobre essa matéria sem a preliminar  provocação  da  Suprema
Corte Brasileira. Ao depor, cabe unicamente aos tribunais  a  iniciativa  de
leis que dispunham sobre (1) a alteração do número de membros dos  tribunais
inferiores; (2) a criação e a extinção de cargos e a fixação de  vencimentos
de seus membros,  dos  juízes,  inclusive,  dos  Tribunais  inferiores,  dos
serviços auxiliares e dos juízos que lhe forem vinculados; (3) a  criação  e
extinção dos tribunais inferiores, bem como (4) a alteração  da  organização
e da divisão judiciária (art. 96, II, da CF).”
[9]  CLÈVE,  Clèmerson  Merlin.  Temas  de   direito   constitucional.   Ed.
Acadêmica, 1993. p. 39
[10] SILVA, José  Afonso  da.  Comentário  contextual  à  Constituição.  São
Paulo: Malheiros, 2005. p. 455.
[11] Histórico do dispositivo nas Cartas anteriores: Constituição de 1937,
art. 65, parágrafo único; Constituição de 1946, art. 67, § 3º; Constituição
de 1967, art. 59, parágrafo único; Emenda Constitucional n. 1/69, art. 56,
parágrafo único.
[12] Mandado de Segurança nº 27.931- DF.
[13] Interpretação do então presidente da Câmara dos Deputados, Michel
temer, confirmada pelo Supremo Tribunal Federal do sobrestamento da pauta
por medidas provisórias somente sobre matérias reservadas a leis
ordinárias.
[14] Mandado de Segurança nº 31.816 – Distrito Federal. Rel. Ministro Luiz
Fux.
[15] MS 31816.
[16]“A urgência conta, portanto, com dois elementos: o primeiro relativo ao
tempo para a prática legislativa, administrativa ou judicial em questão e a
segunda a uma necessidade a ser neste prazo suprida. Tenho, pois, que, além
do elemento tempo, o qual se apressa quanto ao desempenho do Poder Público
em relação ao decurso previsto para a normalidade dos provimentos públicos,
e do elemento necessidade, que denota o conteúdo da situação concreta sobre
a qual o prazo de desempenho da função pública em questão é acelerado, deve
caracterizar esta, sempre, a objetiva manifestação no caso concreto, a
gravidade nele obviada e a excepcionalidade da circunstância. Quero dizer,
pois, que, ao lado da situação regularmente prevista para o que se
considera o desenvolvimento ordinário de funções estatais, a urgência impõe
uma norma ou um comportamento público que subtrai, extraordinariamente, a
aplicação daquela primeira, substituindo-a por outra de maior tensão e
força impositiva. Esta substituição somente terá legitimidade quando se
manifestar a necessidade que altera a dinâmica temporal para a adoção do
comportamento estatal, acelerando-o. Consequência L”@   A    ´     ¹    Ã
ACG:
imediata desta constatação é que a urgência jurídica é sempre situação
transitória, precária, passageira” (SILVA. Op. cit)
[17] Alguns autores denominam esse rito de processo legislativo
sumaríssimo.