


              PROPOSTA DE EMENDA Nº 1, DE 2015, À CONSTITUIÇÃO
                           DO ESTADO DE SÃO PAULO


                                 Altera  os  artigos  174,  175  e  176  da
                                 Constituição do Estado a fim de  instituir
                                 o orçamento impositivo





      A Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, nos termos do
§ 3º, do artigo 22, da Constituição do Estado, promulga  a  seguinte  Emenda
ao texto constitucional:


   Artigo 1º – O artigo 174 da Constituição do Estado fica acrescido  do  §
10, nos termos seguintes:

   “Artigo 174 – (...)

   § 10. Cabe à lei complementar dispor sobre  critérios  para  a  execução
equitativa,  além  de  procedimentos  que  serão  adotados   quando   houver
impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a  pagar  e  limitação
das programações de caráter obrigatório, para a realização  do  disposto  no
4º do artigo 176.” (NR).

   Artigo 2º – O artigo 175 da Constituição do  Estado  fica  acrescido  do
seguinte § 6º, nos termos seguintes:

   “Artigo 175 – (...)

   § 6 – As  emendas  individuais  ao  projeto  do  orçamento  anual  serão
aprovadas no limite de 1,2%  (um  inteiro  e  dois  décimos  por  cento)  da
receita  corrente  líquida  prevista  no  projeto  encaminhado  pelo   Poder
Executivo, sendo que a metade deste percentual  será  destinada  a  ações  e
serviços públicos de saúde. ” (NR).

   Artigo 3º – O artigo 176 da Constituição do Estado fica acrescido dos §§
3º a 10, nos termos seguintes:

   “Artigo 176 – (...)

   §  3º  –  É  obrigatória  a  execução  orçamentária  e  financeira   das
programações  a  que  se  refere  o  §  6º  do  artigo  175,   em   montante
correspondente a 1,2% (um inteiro e  dois  décimos  por  cento)  da  receita
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os  critérios  de
execução equitativa da programação, definidos na lei  complementar  prevista
no § 10 do artigo 174.

   § 4º – As programações orçamentárias previstas no § 6º do artigo 175 não
serão de execução obrigatória no caso de impedimento de ordem técnica.

   § 5º – Na hipótese de  impedimento  de  ordem  técnica,  no  empenho  de
despesa que integre a programação, na forma do  §  3º  deste  artigo,  serão
adotadas as seguintes medidas:

   1. até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o
Poder Executivo, o Poder  Legislativo,  o  Poder  Judiciário,  o  Ministério
Público  e  a  Defensoria  Pública  enviarão   ao   Poder   Legislativo   as
justificativas do impedimento;

   2. até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no  item  1,  o
Poder  Legislativo  indicará  ao  Poder   Executivo   o   remanejamento   da
programação cujo impedimento seja insuperável;

   3. até 30 (trinta) dias após  o  prazo  previsto  no  item  2,  o  Poder
Executivo encaminhará projeto de lei sobre o  remanejamento  da  programação
cujo impedimento seja insuperável;

   4. se, até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no item  3,
a Assembleia Legislativa não deliberar  sobre  o  projeto,  o  remanejamento
será  implementado  por  ato  do  Poder  Executivo,  nos   termos   da   lei
orçamentária.

   § 6º – Na hipótese de impedimento justificado de acordo com o item 1  do
§ 5º, após o prazo fixado no item 4 do mesmo  dispositivo,  as  programações
orçamentárias previstas no § 3º não serão objeto de execução obrigatória.

   § 7º – As transferências do Estado aos Municípios, para  a  execução  da
programação prevista no §  3º  deste  artigo,  independerão  da  adimplência
destas Unidades e não integrarão a  base  de  cálculo  da  receita  corrente
líquida  para  fins  de  aplicação  dos  limites de   despesa   de   pessoal
estipulados de conformidade  com  o  “caput” do  art.  169  da  Constituição
Federal.

   § 8º –  Os  restos  a  pagar  poderão  ser  considerados  para  fins  de
cumprimento da execução financeira prevista no §  3º  deste  artigo,  até  o
limite de  0,6%  (seis  décimos  por  cento)  da  receita  corrente  líquida
realizada no exercício anterior.

   § 9 – Constatado que nova estimativa da  receita  e  da  despesa  poderá
resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal constante da lei  de
diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 3º  deste  artigo  poderá
ser reduzido até a mesma proporção  em  que  for  limitado  o  conjunto  das
despesas discricionárias.

   § 10 – Considera-se equitativa a execução das  programações  de  caráter
obrigatório  que  atenda  de  forma  igualitária  e  impessoal  às   emendas
apresentadas, independentemente da autoria.” (NR).

   Artigo 4º – Esta  Emenda  Constitucional  entra  em  vigor  na  data  da
publicação.







                                JUSTIFICATIVA





   No último dia 17 de março,  o  Congresso  Nacional  promulgou  a  Emenda
Constitucional  nº  86,  que  introduz  no  âmbito  da  União  o   orçamento
impositivo.

   O Orçamento Público é o  diploma  legal  através  do  são  estimadas  as
receitas a serem obtidas e as despesas a serem realizadas por  cada  um  dos
Poderes do Estado em um determinado exercício. No Brasil, os orçamentos  são
adotados por lei de iniciativa do Poder Executivo,  discutida,  aprovada  e,
eventualmente, modificada pelo Parlamento. É elaborado de  conformidade  com
o plano plurianual e  a  lei  de  diretrizes  orçamentárias,  observadas  as
normas  constitucionais   e   complementares,   especialmente   a   Lei   de
Responsabilidade Fiscal e a Lei Federal nº 4.320, de 17 de  março  de  1964,
esta última, recepcionada como lei complementar  pela  vigente  Constituição
da República.

   No que tange aos seus efeitos  sobre  a  administração  pública,  a  lei
orçamentária pode ser de natureza autorizativa  ou  impositiva. No  primeiro
caso, é apenas facultado à administração realizar as despesas  previstas  na
lei orçamentária, ou  seja,  tais  despesas  não  são  obrigatórias.  Já  no
segundo, a administração  fica  obrigada  a  realizar  tais  despesas  e  no
montante determinado pela lei. Quando há risco de não se  atingir  as  metas
constantes do próprio orçamento  anual,  ou  então,  da  lei  de  diretrizes
orçamentárias,  por  frustração  de  receitas  ou  despesas  excessivas,   a
administração vê-se compelida a obter junto ao Poder Legislativo  a  votação
de créditos adicionais. Autorizativa  é  a  lei  orçamentária  no  Brasil  e
imperativo é  o  orçamento  nos  Estados  Unidos  da  América  e  em  outras
democracias consolidadas, como é o caso da Grã-Bretanha,  da  França  ou  da
Suíça.
   No entanto, como sublinha Sócrates  Arantes  Teixeira  Filho  (Orçamento
impositivo no Brasil:  impactos  na  administração  pública  e  no  processo
legislativo orçamentário – Instituto Serzedêllo Corrêa –  ISC,  Tribunal  de
Contas       da        União        –        TCU,        publicado        no
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2550140.PDF).
      No orçamento público brasileiro, a  maior  parte  das  despesas  é  de
execução obrigatória. Entre  elas,  é  possível  citar  as  despesas  com  o
sistema da dívida, transferências constitucionais e legais,  e  as  despesas
de pessoal. Apesar disso, a doutrina diz que  orçamento  público  brasileiro
possui caráter meramente autorizativo, ou seja, não há garantia  de  que  as
despesas públicas fixadas por  meio  das  leis  orçamentárias  anuais  sejam
realizadas, de fato.
   De fato, como leciona o mesmo autor,
      Em relação às despesas discricionárias, fica aberta a possibilidade de
que o poder executivo, quando discorde de algumas despesas  aprovadas,  tome
medidas que inviabilizem a sua execução, ou  que  utilize  a  sua  liberação
como uma forma de influenciar no  comportamento  dos  parlamentares,  ou  de
barganhar a aprovação de  leis  de  seu  interesse,  influenciando  no  jogo
político.  Tendo  em  vista  essas  situações,  existem  algumas   propostas
legislativas com o objetivo de  fazer  com  que  as  despesas  elencadas  no
orçamento público brasileiro sejam  de  execução  obrigatória,  ou  seja,  o
orçamento passaria a ser impositivo.
   No Brasil, a defesa do  orçamento  de  caráter  autorizativo  sempre  se
prevaleceu da ideia de que  o  orçamento,  definido  como  peça  de  caráter
eminentemente  técnico,  poderia  ser  desfigurado   por   uma   intervenção
inconsistente  do  Poder  Legislativo,  sobretudo  se  esta   fosse   guiada
exclusivamente pela ação isolada  de  grupos  de  interesse.  Entretanto,  o
próprio Executivo não é estranho a  influência  de  tais  grupos,  ao  mesmo
tempo em que não se pode afirmar “a priori” que  um  Legislativo  dotado  de
maiores  poderes  e,  portanto,  de  maiores  responsabilidades,  faria  uso
mesquinho deles. No fundo, trata-se de indagar se  a  usurpação  de  funções
típicas  do  Legislativo  pelo  Chefe  de  Governo   tem   imprimido   maior
racionalidade ou eficácia à  ação  do  Poder  Público.  Pela  qualidade  dos
serviços públicos no Brasil, é fácil intuir  a  resposta.  Por  conseguinte,
neste momento especialmente sensível da história nacional, seja  o  caso  de
fazer exatamente o contrário: de devolver  ao  Parlamento  as  prerrogativas
que lhe foram  usurpadas  e  cobrar  mais  responsabilidade  por  parte  dos
legisladores, principalmente no exercício de sua função de controle.
   Para Roberto Bocaccio Biscitelli, “não se pode minimizar os efeitos  das
prerrogativas hoje atribuídas – para  não  dizer  transferidas  –  ao  Poder
Executivo,  consistentes  em   verdadeiras   delegações   irrestritas,   que
possibilitam a abertura de créditos adicionais e remanejamentos de  dotações
em limites e  condições  que  equivalem  a  subtrair  do  Poder  Legislativo
competências  que  penosamente  foram  conquistadas  e  recuperadas  com   a
Constituição de 1988”  (Orçamento  Autorizativo  x  Orçamento  Impositivo  –
Câmara dos Deputados: Biblioteca Digital-grifos nossos). Entre  os  efeitos,
como foi lembrado acima, está o uso das  emendas  ao  orçamento  anual  como
moeda de troca nas negociações entre  o  Governo  e  o  Parlamento,  prática
generalizada  entre  nós  e  importante  fator   na   desmoralização   desta
instituição perante a opinião pública.
   O orçamento impositivo vem, portanto,  abrir  um  novo  caminho  para  a
democracia brasileiro, caminho que, talvez, se  constitua  não  apenas  numa
forma estabelecer maior equilíbrio entre os Poderes do Estado,  mas  também,
de enobrecer a função  legislativa,  submetendo  os  titulares  desta  a  um
escrutínio mais rigoroso por parte dos eleitores.
   No que respeita a esta minuta, sua fonte  de  inspiração  evidente  é  a
Emenda nº 86 à Constituição Federal, mas adaptada às  nossas  singularidades
e à topografia de nosso Texto Magno.
   A Constituição do Estado trata do processo orçamentário em três  artigos
distintos, constantes do Capítulo III (“Dos Orçamentos”), do Título  V  (“Da
Tributação, das Finanças e  dos  Orçamentos”).  Do  artigo  174  constam  os
conceitos e princípios fundamentais da matéria,  inclusive  a  definição  de
cada peça orçamentária. No artigo 175 estão as disposições  que  tratam  das
proposições  de  que  resultarão   o   plano   plurianual,   as   diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual e, por fim, no artigo 175  estão  contidos
os preceitos relativos à execução orçamentária.
   Por esta razão, o dispositivo que  reserva  à  lei  complementar  dispor
sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que  serão
adotados quando  houver  impedimentos  legais  e  técnicos,  cumprimento  de
restos a pagar e limitação  das  programações  de  caráter  obrigatório  foi
introduzido como § 10 no artigo 174, assim como as disposições relativas  às
emendas individuais e as respectivas restrições foram acrescidas como  §  6º
ao artigo 175. Finalmente, os preceitos que tornam  obrigatório  a  execução
desta emendas foram introduzidos sob a forma de oito parágrafos,  acrescidos
ao artigo 176.
   Além disso, no que tange ao conteúdo, não seguimos a Emenda  nº  86  nas
disposições  relativas  à  saúde  pública,  que  deram   causa   a   intensa
controvérsia e severas críticas por parte de profissionais do setor,  exceto
para dispor que a metade do percentual da receita líquida a ser  objeto  das
emendas individuais será empregada nas ações e serviços públicos de  saúde”.

   Acreditamos, assim, que esta Proposta  de  Emenda  constitua  importante
contribuição ao aperfeiçoamento de nossas instituições  democráticas  e  que
sua aprovação mereça, portanto, o concurso dos Nobres Colegas.





                       Sala das Sessões, em 25/3/2015.



a) Enio Tatto a) Alencar Santana Braga a) Ana do Carmo a) Beth Sahão a)
Carlos Neder a) Geraldo Cruz a) João Paulo Rillo a) José Américo a) Luiz
Fernando Teixeira a) Luiz Turco a) Marcia Lia a) Marcos Martins a) Teonilio
Monteiro da Costa a) Milton Leite Filho a) Barros Munhoz a) Helio Nishimoto
a) Ramalho da Construção a) Carlos Giannazi a) Antonio Salim Curiati a)
Abelardo Camarinha a) Raul Marcelo a) Campos Machado a) Afonso Lobato a)
Welson Gasparini a) André do Prado a) Ricardo Madalena a) Gilmaci Santos a)
Jorge Wilson a) Sebastião Santos a) Ed Thomas a) Atila Jacomussi a) Roberto
Massafera a) Coronel Telhada a) Carlão Pignatari a) Chico Sardelli a) Edmir
Chedid a) Wellington Moura a) Jooji Hato a) Auriel Brito Leal a) Jorge
Caruso a) Celso Giglio a) Itamar Borges a) Rogério Nogueira a) Antonio Olim
a) Carlos Cezar a) Leci Brandão a) Paulo Correa Junior a) Roque Barbiere a)
Coronel Camilo a) Marta Costa a) Estevam Galvão