
PROJETO DE LEI DE Nº 240, DE  2.003.



                                        Regulamenta a  forma  de  realização
                                        das   audiências    públicas    para
                                        elaboração e  discussão  dos  planos
                                        plurianuais, orçamentos  e  leis  de
                                        diretrizes orçamentárias.


      A Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo decreta:




      Art. 1º - As audiências  públicas  para  elaboração  e  discussão  dos
      projetos de leis dispondo sobre  os  planos  plurianuais  (PPA),  leis
      orçamentárias (LO) e leis de diretrizes orçamentárias  (LDO)  têm  por
      finalidade figurarem como principais instrumentos de transparência  da
      gestão fiscal do Estado e incentivo à  participação  popular,  devendo
      ser realizadas nos moldes dispostos na presente lei.


      Parágrafo Único:  Para  que  sejam  assegurados  todos  os  mecanismos
      dispostos a garantir total transparência e participação popular,  deve
      haver  prévia  e  ampla  publicidade  das  datas,  local,  formas   de
      participação e conteúdo dos objetos que serão expostos e debatidos nas
      audiências públicas a que se refere o caput deste artigo.




      Art. 2º -  As  audiências  públicas  serão  realizadas  com  a  prévia
      observância das seguintes etapas, sob pena de nulidade:

      I)     divulgação  de  aviso  de  comunicação  de  audiência  contendo
                         informações precisas sobre os  locais,  horários  e
                         datas de realização;

      II)   o aviso de comunicação a que se refere a alínea anterior  deverá
                         se dar por meio de veículos de comunicação de fácil
                         e livre acesso à população e obrigatoriamente:

                               a) pela publicação na imprensa escrita local
                               e na de grande circulação estadual;
                               b) pela veiculação de  avisos  em  redes  de
                               televisão  com   audiência   nos   municípios
                               abrangidos;
                               c) por meios eletrônicos;
                        d) pela  entrega  de  correspondência  a  entidades
                        governamentais  municipais  e  não   governamentais
                        representativas da sociedade.
      III)  divulgação  de  extrato,  nos  moldes  do  inciso  anterior,  do
                        conteúdo do projeto a ser debatido, contendo  ainda
                        indicação clara e objetiva das formas  e  condições
                        de  participação  popular,  para  os  fins  de  ser
                        garantido o direito  de  efetiva  participação  dos
                        interessados ao debate;

      IV)  divulgação de endereço eletrônico, além de outros meios  eficazes
                        que possam  assegurar  aos  interessados  o  prévio
                        fornecimento de contribuições  para  complementação
                        ou alteração dos projetos, desde que fundamentadas,
                        a serem apresentadas com um período  mínimo  de  05
                        (cinco)  dias  de  antecedência  à  realização  das
                        audiências;

      V)  divulgação da realização de cada audiência pública para  o  debate
                        dos projetos de lei referidos  no  artigo  1º,  por
                        outros  meios   que   assegurem   o   incentivo   à
                        participação popular.

§1º : A ampla divulgação de todos os  aspectos  contemplados  em  cada  fase
anteriormente elencada deverá ocorrer durante o prazo de  30  (trinta)  dias
anterior à data marcada para a realização da audiência.

§ 2º: As audiências públicas somente poderão ser realizadas após o prazo  de
15  (quinze)  dias  contado  do  encerramento  da  divulgação  de  todas  as
informações que se encontram referidas neste artigo.


Art. 3º As audiências públicas deverão ocorrer em locais de fácil  acesso  à
população e aptos a suportar o número de participantes, sendo realizadas  em
cada região administrativa do Estado.

§ 1º: Em função da localização geográfica dos interessados, ou do  nível  de
dificuldade de discernimento de cada projeto debatido, poderá haver mais  de
uma audiência pública na mesma região, o que,  necessariamente,  deverá  ser
verificado no final de cada uma e devidamente registrado.
§  2º:  Na  ocorrência  da  hipótese  prevista  no  parágrafo  anterior,   a
divulgação deverá se dar na forma do que dispõe o artigo segundo desta lei.

Art. 4º - As audiências públicas serão dirigidas por representante do  Órgão
Estadual que, na qualidade  de  presidente  da  seção,  deverá  inicialmente
proceder à  exposição  objetiva  da  proposta  do  Governo  do  Estado,  com
respectivas  prioridades,  abrindo  em  ato  contínuo  a  discussão  com  os
presentes.

Parágrafo Único: Serão também expostas as propostas populares  já  ofertadas
para alteração, complementação ou detalhamento dos projetos do Governo.


Art. 5º - Aberta  a  discussão,  os  interessados  que  estiverem  inscritos
segundo as regras divulgadas no aviso de convocação,  poderão  manifestar-se
verbalmente pelo tempo mínimo de 05 (cinco) minutos, obedecendo-se  a  ordem
de inscrição.

Parágrafo Único: Toda exposição será  registrada  por  meio  eletrônico,  de
forma  a  preservar  a  integridade  de  seus  conteúdos  e  o  seu   máximo
aproveitamento como subsídio ao aprimoramento do projeto debatido.


Art. 6º - Ao final de cada audiência pública será lavrada uma ata sucinta  à
qual serão ainda anexados todos  os  documentos  escritos  e  assinados  que
forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a seção.

Parágrafo  Único:  Os   participantes   deixarão   o   recinto   devidamente
cientificados acerca do prazo e  forma  de  apresentação  do  resultado  das
discussões tidas em audiência, inclusive com a análise final  das  propostas
populares verbais e escritas apresentadas.


Art. 7º - Serão disponibilizados aos  interessados  uma  cópia  do  registro
eletrônico a que se refere o § único, do artigo 5º, bem como da ata  sucinta
lavrada ao final de cada seção, até o  prazo  de  05  (cinco)  dias  após  a
realização da respectiva audiência.


Art. 8º - Após o prazo máximo de 45 (quarenta  e  cinco)  dias,  deverá  ser
amplamente divulgado o resultado da análise das  propostas  apresentadas  em
cada audiência pública, com a publicação de extrato resumido  em  jornal  de
grande circulação local pelo menos por duas vezes.

Art. 9º -  As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por  conta
das dotações orçamentárias próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 10º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,  revogadas  as
disposições em contrário.

Art. 11º - O Poder Executivo regulamentará a presente lei  no  prazo  máximo
de 06 (seis) meses após a sua publicação.




                                JUSTIFICATIVA








                      Com vistas a garantir à sociedade civil  em  geral  o
      cumprimento aos princípios basilares inerentes a Administração Pública
      Direta e Indireta, especialmente aqueles insculpidos  na  Constituição
      Federal,  entre  outros,  no  “caput”  do  art.  37:   princípios   da
      legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade  e  eficiência,  é
      que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe grande ênfase ao princípio
      da transparência trazido  expressamente  pelo  artigo  49  da  Lei  de
      Responsabilidade Fiscal, e isto nos termos  e para os  fins  a  seguir
      assinalados:




                      Art. 48: “São instrumentos de transparência da gestão


                      fiscal,  aos  quais  será  dada   ampla   divulgação,
                      inclusive em meios eletrônicos de acesso público:  os
                      planos,   orçamentos    e    leis    de    diretrizes
                      orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
                      parecer prévio;  o  Relatório  resumido  da  Execução
                      Orçamentária e o Relatório da  Gestão  Fiscal;  e  as
                      versões simplificadas desses documentos.


                      Parágrafo  Único.  A  transparência  será  assegurada
                      também mediante incentivo à participação popular e  a
                      realização de audiências públicas, durante o processo
                      de elaboração e  de  discussão  dos  planos,  lei  de
                      diretrizes orçamentárias e orçamentos”.




                      Destarte, facilmente podemos inferir que a realização
      de  audiências  públicas  para  elaboração  e   discussão   das   leis
      orçamentárias (LO),  dos  planos  plurianuais  (PPA)  e  das  leis  de
      diretrizes orçamentárias (LDO),  deve  ser  pautada  estritamente  com
      total obediência aos princípios norteadores de toda atividade pública,
      quer seja esta exercida tanto pela Administração Pública  Direta  como
      pelos entes integrantes da Administração Indireta, dando-se,  contudo,
      relevante ênfase aos princípios da publicidade, da transparência e  da
      participação popular, o que, inclusive, não  é  por  menos.  Notem-se,
      pois, alguns dos principais motivos:




                      A um; as audiências públicas revelam-se como  um  dos
      principais   instrumentos   hábeis   para   assegurar    uma    gestão
      participativa. É por intermédio dessas audiências que a população pode
      equacionar as necessidades de sua região, tendo, contudo, oportunidade
      de estabelecerem um debate direto  e  amplo  com  o   próprio  Governo
      responsável pela atuação da  Administração  Pública,  seja  de  âmbito
      federal,  estadual  ou  municipal,  nos  limites  da   competência   e
      atribuições de cada uma dessas esferas.




                      A dois; a possibilidade de discussão desses  projetos
      de leis em questão de forma totalmente transparente entre a  população
      e os Órgãos de Governo por meio de audiências públicas realizadas após
      ampla divulgação e publicidade também não deixa de  expressar  o  que,
      logo no primeiro artigo, a Constituição Federal pretende  assegurar  à
      República Federativa do Brasil,  ou  seja,  a  sua  constituição  como
      Estado Democrático de Direito.


                      Nesse sentido, é que trazemos  à  colação  a  precisa
      expressão  utilizada  pelo   autor   da   obra   “Leis   Orçamentárias
      Brasileiras”, Ertúzio Calazans, ao referir-se  a  essas  leis  ora  em
      enfoque como sendo “leis áureas  da  democracia”,  lembrando,  também,
      que: “Temos nestas leis a  abertura  para  a  instalação  do  ‘governo
      participativo’ ou seja, para a participação do povo  nos  programas  e
      metas do governo”. (op. cit., Armazém de Idéias: Belo Horizonte, 1997,
      p. 107).


                      Além disso, temos que, dentre outros, é através do
      princípio da soberania popular segundo o qual “todo o poder  emana  do
      povo” (parágrafo  único,  do  artigo  1o)  que  se  conclui  que  este
      princípio  de  soberania  popular  assegura  e  garante  o  direito  à
      democracia  participativa,  processo  que   oferece   ao   cidadão   a
      possibilidade  de  participar  diretamente  das  tomadas  de  decisões
      governamentais, de deliberar a respeito das questões envolvendo  todos
      os aspectos da  coisa  pública,  legitimando  assim  a  aplicação  das
      decisões tomadas, afinal de contas “como  não  existe  uma  identidade
      entre governantes e governados e como  não  é  possível  legitimar  um
      domínio com base em  simples  doutrinas  fundamentais  é  o  princípio
      democrático  que  permite  organizar  o  domínio  político  segundo  o
      programa  de  autodeterminação  e  autogoverno:  o  poder  político  é
      constituído, legitimado e controlado por cidadãos  (povo),  igualmente
      legitimados para participarem no processo de organização da  forma  de
      Estado e  de  governo”  (J.J.  Canotilho,  J.J.  Gomes  Canotilho,  in
      “Direito Constitucional  e  Teoria  da  Constituição”,  ed.  Almedina,
      p.280).


                      Deste modo, é cediço que a  democracia  participativa
      encontra sua força e legitimidade exatamente no fato de que o  domínio
      político exercido pelos órgãos de  soberania  do  Estado  é  derivação
      direta da legitimação de poder conferido pelo povo, razão pela qual  o
      exercício de tal poder não pode ser feito para atingir outro  objetivo
      senão os fins e interesses do próprio povo, o qual deve, por evidente,
      participar diretamente das tomadas de decisões políticas fundamentais,
      notadamente no caso em  tela  que  se  destaca  a  obrigatoriedade  de
      realização de audiências públicas para a elaboração  e  discussão  das
      Leis  Orçamentárias,  Planos   Plurianuais   e   Lei   de   Diretrizes
      Orçamentárias.




                      A três; o chamado princípio  participativo  tem  sido
      utilizado largamente em favor da cidadania, mas não só. A eficácia  da
      administração pública, elevada ao  patamar  de  princípio  regente  da
      atividade administrativa pela emenda constitucional no. 19  (art.  37,
      caput, da CF) já não pode ser alcançada sem a participação  direta,  e
      isto porque esta funciona também  como  forma  de  desconcentração  da
      administração pública. A este respeito, vale transcrever a reflexão de
      Fabiana de Menezes Soares (“Direito Administrativo  de  Participação”,
      Del Rey:Belo Horizonte, 1997, p. 157):


                      “O modelo  tradicional  que  divide  a  Administração
                      Pública em Direta e Indireta  mostra-se  insuficiente
                      para  agasalhar  o  modelo  de  gestão  imposto  pelo
                      princípio  participativo.  Assim,  emerge  uma   nova
                      modalidade. A Administração Pública Participativa que
                      implica  no  reconhecimento  do   papel   social   de
                      canalização das demandas sociais, representada  pelas
                      associações,  bem  como  pela  atuação   do   cidadão
                      isolado, portador de um interesse metaindividual.  As
                      decisões tomadas pela Administração Pública, fruto da
                      vinculação   desta   aos   processos   participativos
                      (consulta popular,  audiência  pública  e  concerto),
                      revela  também  uma  modalidade  de   desconcentração
                      administrativa”.




                      A quatro; desrespeitar um princípio é até mesmo  mais
      grave do que desobedecer a um  mandamento  legal.  É  incontestável  a
      força normativa dos princípios gerais de direito e sua importância num
      dado ordenamento jurídico. Vejamos:


                      “Os princípios são idéias centrais de um sistema,  ao
                      qual  dão  sentido  lógico,   harmonioso,   racional,
                      permitindo a compreensão de seu  modo  de  organizar-
                      se”, diz Carlos Ari Sundfed, na sua  consagrada  obra
                      “Fundamentos de Direito Público”, Malheiros:SP, 1992,
                      p. 115. Atentando para as utilidades  mais  evidentes
                      da enunciação de princípios num dado sistema jurídico
                      – o  da  interpretação  da  norma  jurídica  e  o  da
                      colmatação de lacunas desta última  –  Celso  Antônio
                      Bandeira de Mello adverte que “é o  conhecimento  dos
                      princípios que preside a  intelecção  das  diferentes
                      partes componentes do todo unitário que há  por  nome
                      sistema jurídico  positivo”  (“Elementos  de  Direito
                      Administrativo”, RT:SP, 1991, p. 300).




                      Continuando,  temos   que   destacar   ainda   outros
      ensinamentos do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, in  “Curso  de
      Direito Administrativo”), quais sejam:


                      “Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um
                      sistema,   verdadeiro   alicerce   dele,   disposição
                      fundamental que se irradia  sobre  diferentes  normas
                      compondo-lhes o espírito e servindo de critério  para
                      sua exata compreensão e inteligência, exatamente  por
                      definir  a  lógica  e  a  racionalidade  do   sistema
                      normativo, no que lhe  confere  a  tônica  e  lhe  dá
                      sentido harmônico...Violar um princípio é muito  mais
                      grave que transgredir  uma  norma.  A  desatenção  ao
                      princípio implica ofensa não apenas a  um  específico
                      mandamento obrigatório,  mas  a  todo  o  sistema  de
                      comandos. É a mais  grave  forma  de  ilegalidade  ou
                      inconstitucionalidade,   conforme   o   escalão    do
                      princípio  violado,  porque  representa   insurgência
                      contra todo o  sistema,  subversão  de  seus  valores
                      fundamentais, contumácia irremissível a seu arcabouço
                      lógico e corrosão de sua estrutura mestra”.

                      “Diremos então que os princípios de Direito Público
                      contidos na Constituição são  normas  jurídicas;  mas
                      não é isso, enquanto a norma é  um  marco  dentro  do
                      qual existe uma  certa  liberdade,  o  princípio  tem
                      substância  integral  (...).  A  norma  é  limite,  o
                      princípio é limite  e  conteúdo  (...).  O  princípio
                      estabelece  uma  direção   estimativa,   em   sentido
                      axiológico,  de  valoração,  de  espírito  (...).   O
                      princípio  exige  que  tanto  a  lei   como   o   ato
                      administrativo lhe respeitem os limites e que além do
                      mais tenham o  seu  mesmo  conteúdo,  sigam  a  mesma
                      direção, realizem  o  seu  mesmo  espírito”(Gordillo,
                      p. 258/259).




                      Dessa forma, é fácil concluir que todo o  ordenamento
      jurídico tomado em seu conjunto só tem validade se for eficaz, e  para
      que seja eficaz é obrigatória a sua coerência intrínseca, a qual só  é
      conseguida através da construção de uma unidade sistêmica,  que  dê  a
      cada norma positivada e ato jurídico praticado uma função de uma  peça
      de um ordenamento jurídico concreto e coerente.


                      Portanto, e para concluir temos que se uma  norma  ou
      um ato jurídico encontra-se em oposição ao princípio geral  consagrado
      ou não, expressamente, na Lex Superior de uma Nação,  estamos  diante,
      respectivamente, de uma antinomia e de  um  ato  nulo  pelo  vício  da
      inconstitucionalidade, sendo que deste, por evidente, não se  originam
      quaisquer efeitos.


                      São por esses fundamentos, que  propomos  o  presente
      Projeto de Lei para regulamentar a forma de realização das  audiências
      públicas  para  a  elaboração  e  discussão  dos  planos  plurianuais,
      orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, pois, quer sejam  pelos
      princípios constitucionais  trazidos  pela  Magna  Carta,  quer  pelos
      princípios da transparência e publicidade consagrados no artigo 49  da
      Lei de Responsabilidade  Fiscal  (LC  101/00),  resta-nos  inegável  a
      relevância serem tais  devidamente  atendidos,  sobretudo,  porque  se
      trata de um dos instrumentos democráticos de participação popular, sob
      pena de sua inobservância ensejar nulidade do ato praticado,  isto  é,
      da própria audiência realizada.




                      De nada adianta a simples previsão no sentido de  que
      serão  efetuadas  tais  audiências  públicas  sem,  portanto,  existir
      qualquer normatização para estabelecer  de  forma  clara,  objetiva  e
      transparente todas as condições pelas quais as mesmas irão ocorrer,  e
      isto de forma que possa ser efetivamente garantida a  manifestação  da
      sociedade, com a absoluta publicidade pelos meios acessíveis a  todos.
      E, estas condições só podem ser observadas com total transparência, se
      existir um ato normativo nos moldes ora apresentados.




                      Isto  posto,  apresentamos  esta   propositura   para
      análise e discussão nesta Casa, e contamos com os nobres Pares para  a
      sua aprovação.


                      Sala das sessões, em  15/4/2003






                      a) Mário Reali  -  PT