


               PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº  71, DE 2009


                                 Susta a Resolução nº  SSP-231,  de  01-09-
                                 2009



      A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:



        Artigo 1º - Fica sustada, nos termos do inciso IX do artigo  20  da
Constituição do Estado, a Resolução nº SSP-231, de 01 de setembro  de  2009,
que regulamenta as atividades de escolta de presos.


        Artigo 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de  sua
publicação.


                                JUSTIFICATIVA



        A Constituição Federal define com clareza  a  competência  de  cada
órgão responsável pela  segurança  pública,  estabelecendo  que  incumbe  às
Polícias Civis as funções de polícia judiciária e a apuração  das  infrações
penais, exceto as militares, nos termos do artigo 144, § 4º.


        A Carta Magna fixa, também, a competência das  Polícias  Militares,
no § 5º do mesmo artigo 144, estabelecendo que a elas cabem  as  funções  de
polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, tarefas  estas  que  são
corroboradas por toda a legislação infraconstitucional.


        Enquanto não se promulga a lei que disciplinará a organização  e  o
funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de  maneira  a
garantir a eficiência  de  suas  atividades,  conforme  dispõe  o  §  7º  do
referido  artigo,  continuam  em  vigor  os  dispositivos  legais  que   não
contrariam a Carta Magna.


        Segundo o saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles,  “Polícia
Judiciária é a  que  o  Estado  exerce  sobre  as  pessoas  sujeitas  à  sua
jurisdição, através do Poder Judiciário  e  de  órgãos  auxiliares,  para  a
repressão de crimes  e  contravenções  tipificados  nas  leis  penais.  Essa
polícia é eminentemente repressiva, pois  só  atua  após  o  cometimento  do
delito e  visa,  precipuamente,  a  identificação  do  criminoso  e  de  sua
condenação  penal”  (Direito  administrativo  da   ordem   pública,   Álvaro
Lazzarini et. al., 2ª ed. – Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 153).


        De outra parte o ilustre  administrativista  José  Cretella  Júnior
afirma que  “A  polícia  judiciária  investiga  os  delitos  que  a  polícia
administrativa não conseguiu evitar que se cometessem, reúne as  respectivas
provas e entrega os autores aos tribunais encarregados  pela  lei  de  puni-
los. A polícia judiciária é também denominada repressiva,  nome  que  merece
reparo  porque  seus  agentes  não  reprimem  os  delitos,  mas  agem   como
auxiliares  do  poder   judiciário   nesse   mister”   (Curso   de   direito
administrativo, José Cretella Júnior, 11ª ed. –  Rio  de  Janeiro:  Forense,
1992, p. 535).


        Poderiam ser citados vários autores que lecionam no mesmo  sentido,
todos eles sustentando, em linhas gerais,  sem  dúvida  alguma,  competir  à
polícia  judiciária  o  exercício  das  atividades  que  digam  respeito  ao
indivíduo objeto de investigação ou  a  figura  do  preso  após  sua  formal
condução às Delegacias de Polícia.


        Assim, quando se aborda questões referentes à escolta de presos, há
de se ter sempre presente o  encerramento  da  atuação  da  Polícia  Militar
dentro do ciclo de polícia, enquanto que persiste  a  atividade  de  polícia
judiciária, inerente à  Polícia  Civil,  no  âmbito  estadual  e  à  Polícia
Federal, no âmbito da União, conforme preconiza o artigo 144, §  1º,  IV  da
Carta Política, tanto na fase investigatória como na processual, na  qual  o
preso já está diretamente à disposição do Poder  Judiciário,  por  força  da
ação penal.


        Todas as atividades de polícia, que  digam  respeito  ao  indivíduo
objeto  de  investigações  ou  a  figura  do  preso  após  sua  entrega  nas
Delegacias  de  Polícia,  são  de  competência  da  polícia  judiciária.   E
competência,  como  conjunto  de  atribuições  que  a  lei  estabelece  para
determinado  caso,  atividade  ou  função,  "sendo  um  requisito  de  ordem
pública, é intransferível e improrrogável  pela  vontade  dos  interessados"
(Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro -  15ª  Ed.,  p.
128).


        O serviço de escolta de presos somente passou a ser executado  pela
Polícia Militar a título de colaboração com as  Polícias  Civil  e  Federal,
haja vista as inúmeras dificuldades destes  órgãos  para  cumprimento  dessa
tarefa.


        No entanto, com o passar dos  anos,  paulatinamente,  a  Corporação
passou de mera colaboradora à grande responsável  pela  escolta  de  presos,
levando muitos, em especial  as  autoridades  públicas  a,  equivocadamente,
afirmarem que esse serviço é de competência da Polícia Militar.


        Deve-se salientar, ainda,  que  na  esfera  da  Justiça  Federal  a
escolta e a guarda de presos são executadas pela Polícia Federal, isto é,  a
polícia judiciária da União, mesmo porque não existe  uma  “Polícia  Militar
Federal” e, considerando este fato, desde há muito tempo, a Polícia  Militar
vêm se debatendo com a necessidade de se excluírem do  rol  das  atribuições
que lhe foram cometidas, as de escolta e guarda de presos e presídios.


        Indiscutível o fato de que são funções  que,  infelizmente,  acabam
por vir em prejuízo da missão constitucional  de  polícia  judiciária  e  de
apuração  de  infrações  penais,  como  também   em   prejuízo   da   missão
constitucional de polícia ostensiva e preservação da ordem pública.


        Não se trata,  pois,  somente  de  mera  vontade,  ou  de  pretensa
omissão, em cumprir as missões confiadas, mas sim,  de  análise  coerente  e
lógica,  respaldada  na  legislação  vigente,  afirmando  e  reafirmando   o
entendimento de que escoltas de presos não é  missão  afeta  nem  à  Polícia
Militar, nem à Polícia Civil do Estado.


        Portanto,  querer  dar  interpretação  diversa   aos   dispositivos
constitucionais  citados,  apresenta-se  tão  fora   de   propósito   quanto
pretender que um órgão policial,  para  executar  sua  atribuição,  no  caso
movimentar presos, necessite socorrer-se de outro órgão policial.


        Ademais, verifica-se, no  âmbito  da  Secretaria  da  Administração
Penitenciária, a existência de  dispositivos  legais  que  tratam  do  mesmo
assunto, a  começar  pela  Lei  Complementar  nº  498,  de  29-12-1986,  que
instituiu a série de classes de Agente de Segurança  Penitenciária  (ASP)  e
que em seu artigo 1º estabelece o seguinte:

        “Artigo 1º - Fica instituída (...) a série de classes de Agente  de
        Segurança Penitenciária (...) para o desempenho  de  atividades  de
        vigilância, manutenção da segurança, disciplina e movimentação  dos
        sentenciados  internos  em  presídios  sob   a   administração   da
        Coordenadoria  dos  Estabelecimentos  Penitenciários  do   Estado.“
        (grifei).

        A Lei Complementar nº 722,  de  01-07-1993,  que  dispõe  sobre  os
vencimentos e vantagens pecuniárias dos integrantes da  carreira  de  Agente
de Segurança Penitenciária, estabelece, em seu  artigo  2º,  o  percebimento
por esses funcionários da gratificação pela sujeição ao Regime  Especial  de
Trabalho Policial de que trata o artigo 44 da Lei Complementar  nº  207,  de
05-01-1979 (Lei Orgânica da Polícia), que se caracteriza:


        1. pela prestação de serviço em jornada de, no mínimo 40 (quarenta)
horas semanais de trabalho, em condições precárias de segurança;


        2. pelo  cumprimento  de  horário  irregular,  sujeito  a  plantões
noturnos e chamados a qualquer hora;


        3. pela proibição do exercício de  outras  atividades  remuneradas,
exceto as relativas ao ensino e a difusão cultural.


        Isto demonstra o  implícito  reconhecimento  do  Estado  acerca  da
importância de se atribuir aos ASP,  o  necessário  “poder  de  polícia”  e,
conseqüentemente, a exclusividade de prestação de serviço ao Estado,  aliás,
nem poderia ser diferente, eis que de longa data existe uma mobilização,  em
todo Brasil, visando a  criação  da  denominada  polícia  penitenciária,  ou
polícia penal, ou polícia prisional.


        Nesse  sentido,  ainda   que   em   alguns   locais,   a   “polícia
penitenciária” tenha caráter institucionalmente virtual,  ela  existe,  e  é
ela quem realiza as muitas das ações que  integram  a  execução  penal.  Ex-
surge daí a necessidade de reconhecimento dessa  “polícia  penal”  trazendo-
lhe respeito e dignidade profissional,  principalmente  quando  consideramos
que a Polícia Civil  (polícia  judiciária)  e  a  Polícia  Militar  (polícia
ostensiva) não se acham responsáveis pelo desenvolvimento de atividades  que
entendem, com muita razão, ser inerentes às funções  de  agentes  e  guardas
penitenciários.


        Oportuno  lembrar  que  em  nosso  Estado  é  sempre  recorrente  a
discussão em torno de quem deve, ou não,  realizar  as  escoltas  de  presos
para presídios, fóruns ou hospitais: se a Polícia Civil,  ou  se  a  Polícia
Militar, resultando na expedição de resoluções, como  no  presente  caso,  o
que sempre gera antagonismos entre as Instituições policiais.


        Ora se pretende que não seja a Polícia Militar, sempre empenhada em
melhorar a sensação de segurança da comunidade, por  meio  da  visibilidade,
da acessibilidade e da postura atenta dos  policiais  em  serviço,  além  do
controle da criminalidade,  mediante  a  prevenção  e  o  combate  ao  crime
organizado. Ora se pretende que não seja a Polícia Civil, que  deve,  e  com
toda a razão, canalizar seus esforços na investigação criminal.


        Nesse contexto verifica-se, também, a não tão recente edição da Lei
Complementar nº 898, de 13 de julho de 2001, que  instituiu,  no  Quadro  da
Secretaria da Administração Penitenciária, a classe de Agente de  Escolta  e
Vigilância Penitenciária (AEVP), em cujo  artigo  1º  vê-se  estabelecido  o
seguinte:

        “Artigo  1º  -  Fica  instituída,  no  Quadro  da   Secretaria   da
        Administração Penitenciária,  a  classe  de  Agente  de  Escolta  e
        Vigilância Penitenciária, composta por  6  níveis  de  vencimentos,
        identificados por algarismos romanos de I a VI, para  o  desempenho
        de atividades de escolta e custódia  de  presos,  em  movimentações
        externas, e a guarda das unidades prisionais, visando  evitar  fuga
        ou arrebatamento de presos.” (grifei).

        Fica evidenciado, diante a legislação citada,  que  inicialmente  a
Polícia  Civil,  e   posteriormente   a   Polícia   Militar,   foram   sendo
consideravelmente oneradas nas suas missões com o  exercício  de  atividades
relacionadas com a escolta de presos que, na verdade, são encargos de  outra
estrutura do Estado, ou seja, da Secretaria da Administração  Penitenciária,
segundo as atribuições legais vigentes.


        E não se afirme que os “presos provisórios”, recolhidos em  cadeias
ativas e cadeias de  trânsito,  sob  a  responsabilidade  da  Secretaria  da
Segurança Pública, devam ser movimentados pelos servidores  destas,  pois  a
lógica está a clamar que, se existem servidores treinados para a  realização
de  escoltas  de  presos,  são  estes  que  devem  promover  as  necessárias
movimentações dos presos para comparecimento  em  juízo,  como  também  para
atendimento médico, psicológico, odontológico ou  hospitalar,  e  ainda  nas
remoções entre unidades prisionais.


        Nesse sentido, não pode ser  rechaçado  o  entendimento  de  que  a
Resolução  SSP-231,  de  01-09-2009,  extrapola  a  competência   legal   da
autoridade que o expediu pois, segundo  o  ensinamento  sempre  oportuno  de
Hely Lopes Meirelles, “as resoluções, normativas ou individuais, são  sempre
atos inferiores ao regulamento e ao  regimento,  não  podendo  inová-los  ou
contrariá-los,  mas  unicamente  complementá-los  e  explicá-los”   (Direito
Administrativo Brasileiro, 14ª ed, São Paulo, Revista dos  Tribunais,  1989,
p. 159).


        Oportuno trazer à colação, ainda,  o  artigo  único  da  Disposição
Transitória, tanto do Decreto nº 48.653, de 12-05-2004,  quanto  do  Decreto
nº 48.658, de 13-05-2004,  que  estabeleceram  atribuições  para  a  Polícia
Militar, na seguinte conformidade:

        “Artigo único – Até a efetiva implantação do Núcleo  de  Escolta  e
        Vigilância Penitenciária e sua Equipe de Escolta e  Vigilância,  do
        Estabelecimento Penal de que trata este(s) Decreto(s), os  serviços
        de escolta e custódia de presos em movimentações externas e  os  de
        guarda e vigilância  das  muralhas,  alambrados  e  guaritas  serão
        prestados pela Polícia Militar do Estado de São Paulo.” (grifei).


        Ficou evidente, no texto transcrito, o entendimento de que escoltas
e custódia de presos não é missão afeta à Polícia Militar, e que,  portanto,
seriam atribuições temporárias, ainda que, infelizmente, acabassem  por  vir
em prejuízo de sua missão constitucional de polícia ostensiva e  preservação
da ordem pública. Neste aspecto, o auxílio fornecido  pela  Polícia  Militar
seria temporário, até  a  efetiva  estruturação  do  órgão  indicado  a  ser
responsável por tal mister.


        Ademais, conforme consta dos  editos  mencionados,  tal  atribuição
está disciplinada na Disposição Transitória, o  que  revela  a  percepção  e
consciência do Poder Executivo quanto a ausência de  um  órgão  estruturado,
tal como o é a Polícia Militar, em continuar o presente serviço,  destacando
a necessidade de não ocorrer a quebra de continuidade do  serviço,  pois  da
mesma forma como o policiamento ostensivo é de suma importância, também o  é
o serviço de vigilância, escolta e guarda de presos.


          Ocorre,  por  outro  lado,  que  o  Decreto  nº  48.653/04,   foi
expressamente  revogado  pelo  Decreto  nº  49.577,   de   04-05-2005,   que
reorganizou, na Secretaria da Administração Penitenciária (SAP), os  Centros
de Detenção Provisória  que  especifica,  ficando  evidente  que  a  PM  não
deveria realizar as missões determinadas pelo artigo  único  de  um  decreto
revogado.


        Cabe ainda registrar que a SAP tem um quadro de Agentes de  Escolta
e Vigilância Penitenciária - AEVP treinado e em atividade  com  milhares  de
servidores, aptos a serem, em face de um adequado  planejamento,  empregados
nas atribuições para as quais seus cargos foram criados  pela  Administração
Pública.


        Além disso, tanto o titular SSP, quanto o  titular  da  SAP  podem,
muito bem, assessorar o Chefe do Poder Executivo, e dele  obter  autorização
para a celebração de um Termo de Cooperação, aliás como já ocorreu em  época
não tão distante, de  maneira  que  a  Polícia  Militar  possa  auxiliar  na
seleção e na  formação  de  AEVP,  bem  como  realizar  o  treinamento  e  a
reciclagem desses agentes, cuja formação não ultrapassa cento e vinte  dias,
diferentemente do que ocorre com a formação do  policial  militar  que,  por
suas peculiaridades, envolve um período de tempo muito maior.


        Portanto, havendo vontade só há  um  caminho,  havendo  boa-vontade
haverá vários caminhos. É  perfeitamente  possível  ao  Estado  capacitar  a
Secretaria da Administração Penitenciária para  consecução  de  seu  mister,
ampliando seu efetivo, principalmente quando se sabe que hoje a  SAP  conta,
nas mais de 140 unidades prisionais, com cerca de 30 mil  servidores,  sendo
que, na área específica de segurança, que abrange as  categorias  de  Agente
de Segurança Penitenciária e Agente de Escolta  e  Vigilância  Penitenciária
são 25 mil em todo o Estado, contra uma população carcerária que  ultrapassa
a casa dos 130 mil.


        Ademais, a hipótese de aumento de efetivo da Polícia Militar,  para
cumprimento de suas missões passa, necessariamente, pelo  crivo  do  Estado-
Maior do Exército, por intermédio  do  Comando  de  Operações  Terrestres  –
COTER, que exerce o controle e a coordenação  das  polícias  militares,  nos
termos  da  legislação  federal   vigente,   abrangendo   os   aspectos   de
organização, efetivos, material bélico, etc., na  conformidade  da  política
traçada pelo Exército.


        Diante do exposto,  afigura-se  muito  simplista  a  afirmação  que
considera “o  imperativo  de  máxima  eficiência  da  segurança  durante  os
necessários  deslocamentos  de  presos;  a  necessidade  de  racionalizar  o
emprego  dos  recursos  humanos  e  materiais  dos  órgãos   que   lhe   são
subordinados; e, ainda, a necessidade de priorizar a  atividade  de  polícia
judiciária,  afeta  com  exclusividade  à  Polícia  Civil”,  utilizada  como
preâmbulo da Resolução SSP-231, de 01-09-2009.


        Pois, no mesmo sentido, pode-se afirmar “a necessidade de priorizar
a atividade de polícia ostensiva e de preservação da  ordem  pública,  afeta
com exclusividade à Polícia Militar”, com a certeza de que  a  sociedade  há
sempre  de  preferir  uma  intensa  prevenção,  que  impeça  ou  minimize  a
ocorrência de delitos,  do  que  a  priorização  de  atividades  de  polícia
judiciária para esclarecer o crime que não pode ser evitado.


        Feitas estas considerações propomos,  por  intermédio  do  presente
projeto de decreto legislativo, a sustação dos  efeitos  da  Resolução  SSP-
231, de 01-09-2009 firmada pelo senhor Secretário  de  Estado  da  Segurança
Pública.






                       Sala das Sessões, em 18-9-2009





                              a)  Olímpio Gomes