


                 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 60, DE 2015


                                 Altera  a  Lei  Orgânica  do  Tribunal  de
                                 Contas  do  Estado  de  São   Paulo   para
                                 instituir o Termo de Ajustamento de Gestão
                                 e disciplinar o instituto da prescrição no
                                 âmbito daquela Corte.





A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:



   Artigo 1º – Acrescente-se ao artigo 2º da Lei Complementar nº 709, de 14
de janeiro de 1993, o inciso XXX, com a seguinte redação:

   “Artigo 2º – (...)

   XXX – celebrar Termos de Ajustamento de Gestão.” (NR).





   Artigo 2º – Acrescente-se à Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro de
1993, os artigos 31-A e subsequentes, com a seguinte redação:

    “Artigo 31-A – O Tribunal de Contas poderá firmar Termo de  Ajustamento
de Gestão (TAG) para regularização de  atos  e  procedimentos  dos  Poderes,
órgãos ou entidades sujeitos à sua jurisdição.

   Parágrafo  único  –  A  celebração  do  TAG  suspende  a  aplicação   de
penalidades ou sanções, conforme condições e prazos nele previstos.

   Artigo 31-B – O TAG poderá ser proposto pelo Tribunal  de  Contas,  pelo
Ministério Público ou pelos Poderes, órgãos e entidades  controlados,  desde
que não limite a competência discricionária do gestor.

   Parágrafo único – É vedada a celebração de TAG:

   1 – ao se verificarem indícios de improbidade administrativa;

   2 –  no  processo  em  que  houver  sido  prolatada  decisão  de  mérito
irrecorrível;

   3 – quando implicar renúncia de receita pública, salvo se esta  decorrer
de multa aplicada pelo Tribunal;

   4 – quando implicar violação  dos  limites  mínimos,  fixados  em  norma
constitucional, para o montante dos investimentos públicos.

   Artigo 31-C – Do documento de formalização do TAG deverá constar, dentre
outros elementos:

   I – a identificação  precisa  da  obrigação  ajustada  e  da  autoridade
responsável pelo seu cumprimento;

   II – a fixação de prazo para o cumprimento da  obrigação  e  comprovação
perante o Tribunal de Contas;

   III – a expressa adesão de todos os signatários às suas disposições;

   IV – as sanções cabíveis no caso de descumprimento do termo, inclusive o
valor da multa a ser aplicada.

   Parágrafo  único  –  Nos  casos  em  que  o  TAG  impuser  obrigações  a
particulares,  por  via  direta  ou   reflexa,   estes   serão   notificados
previamente.

   Artigo 31-D – Não serão retroativos os efeitos decorrentes da celebração
do TAG, se resultarem na invalidação de atos administrativos ampliativos  de
direito, salvo no caso de comprovada má-fé.

   Artigo 31-E – Do não cumprimento das obrigações previstas no  TAG  pelas
autoridades signatárias resultará a sua automática rescisão.

   Parágrafo único – Cumpridas as obrigações previstas no TAG,  o  processo
relativo aos atos e procedimentos objeto do termo será arquivado.” (NR).





   Artigo 3º – Acrescente-se ao artigo 52 da Lei Complementar nº 709, de 14
de janeiro de 1993, parágrafo único com a seguinte redação:

   “Artigo 52 – (...)

   Parágrafo único – São irrecorríveis as decisões homologatórias de Termos
de Ajustamento de Gestão.” (NR).


   Artigo 4º – Acrescenta ao artigo 104 da Lei Complementar nº 709,  de  14
de janeiro de 1993, o inciso VII, com a seguinte redação:

   “Artigo 104 – (...)

   VII – descumprimento de obrigação constante de Termo de  Ajustamento  de
Gestão.” (NR).





   Artigo 5º – Acrescente-se à Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro de
1993, o Título VII-A, com a seguinte redação:

                                “Título VII-A

                                Da prescrição

   Artigo  112-A  –  A  pretensão  punitiva  do  Estado,  nas  matérias  de
competência do Tribunal de Contas, prescreve no prazo de cinco anos.

   § 1º – O termo inicial do prazo de prescrição será a data:

   1 – da autuação de feito no Tribunal de Contas, nos casos de prestação e
tomada de contas;

   2 – da autuação de feito no Tribunal de Contas, nos casos  de  obrigação
imposta por lei ou ato normativo;

   3 – da ocorrência do fato, nos demais casos.

   § 2º – A prescrição será reconhecida de ofício, mediante  provocação  do
Ministério Público ou a requerimento da parte interessada.

   Artigo 112-B – São causas interruptivas da prescrição:

   I – a decisão que determinar  a  realização  de  inspeção,  verificação,
exame ou qualquer outro ato de fiscalização cujo objeto seja  suscetível  de
sanção a ser aplicada pelo Tribunal de Contas;

   II – a autuação de feito no Tribunal de Contas nos casos de prestação  e
tomada de contas;

   III – a autuação de feito no Tribunal de Contas em virtude de  obrigação
imposta por lei ou ato normativo;

   IV – a instauração de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas;

   V – o despacho que receber denúncia ou representação;

   VI – a citação válida;

   VII – a decisão de mérito recorrível.

   Artigo 112-C – As causas suspensivas da prescrição  serão  disciplinadas
em ato normativo próprio.

   Artigo 112-D – A prescrição da pretensão punitiva do Estado não impede o
exercício da função de controle pelo Tribunal de  Contas  para  apuração  de
dano ao erário, nem a imputação do débito respectivo.” (NR).




      Artigo 6º  –  Entra  lei  complementar  entra  em  vigor  na  data  da
publicação.















                                JUSTIFICATIVA





   A presente proposição objetiva a alteração da Lei Complementar  nº  709,
de 14 de fevereiro de 1993, o estatuto orgânico do  Tribunal  de  Contas  do
Estado, a fim de disciplinar a prescrição nas matérias de competência  deste
órgão. Tem ainda o propósito de introduzir um novo instrumento de  transação
entre a Corte de Contas e  os  entes  controlados,  já  adotado  por  outros
tribunais, que é o Termo de Ajustamento de Gestão.

   Órgão de controle externo da Administração Pública, o Tribunal de Contas
tem como principal finalidade a adequação da atividade financeira do  Estado
aos  padrões  de  regularidade,  eficácia  e  eficiência   que   emanam   do
ordenamento   jurídico.   Dotado   de   funções   consultivas,   opinativas,
contenciosas, sancionadoras e fiscalizadoras, o Tribunal de Contas  encontra
nesta última a sua verdadeira razão de existência.

   Fiscalizar, no dizer de Evandro Martins Guerra, “é velar pela escorreita
aplicação  dos  recursos  públicos,  vigiar   e   examinar   os   atos   dos
administradores,  verificando  a  conformidade  destes   com   o   orçamento
anteriormente aprovado” (Os Controles Externo  e  Interno  da  Administração
Pública e os Tribunais de Contas – Editora Fórum, 2003, pág. 41).

   No  exercício  da  função  fiscalizadora,  o  Tribunal  de  Contas  pode
defrontar-se com atos incompatíveis com a lei e os princípios  que  regem  o
nosso sistema jurídico. A fim de dissuadir o administrador de cometê-los,  a
Corte foi dotada ainda de uma  função  corretiva  ou  sancionadora,  que  se
expressa na aplicação de multas ou de medidas restritivas de direitos,  como
aquelas constantes dos artigos 108 e 109 da Lei Complementar nº 709,  de  14
de fevereiro de 1993.

   Tais sanções não se aplicam apenas às hipóteses em que do ato  irregular
resulta dano ao Tesouro Público, podendo recair também  sobre  condutas  que
impliquem no mero descumprimento de dever jurídico por  parte  do  ordenador
de contas, como o de não atender, no prazo fixado, a diligência  ou  decisão
do Tribunal de Contas (art. 104, III, da norma citada). Ao  lado  da  multa,
podem  ser  aplicadas  restrições  de  direitos  igualmente  severas,   como
inabilitação do gestor faltoso para ocupar cargo em comissão  ou  função  de
confiança no âmbito da Administração Pública, por  um  período  de  cinco  a
oito anos, bem como declaração de inidoneidade do licitante  fraudador  para
participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública

   No entanto, como a punição não é função precípua  do  Tribunal,  a  qual
cabe, sobretudo, induzir  a  Administração  a  mudar  de  conduta,  adotando
padrões compatíveis com o  pleno  atendimento  do  interesse  público,  nada
impede aquele Colegiado de obter o mesmo resultado por outros meios.

   O meio ora proposto é o Termo de Ajustamento  de  Gestão,  isto  é,  uma
transação entre o Tribunal de Contas e o órgão controlado, do  qual  decorre
o compromisso de adotar as providências  saneadoras  propugnada  por  aquela
Corte, furtando-se esta, em contrapartida, de aplicar  as  sanções  cabíveis
ou, pelo menos, de adotar as mais severas. Como é fácil  depreender,  trata-
se de sucedâneo do Termo de Ajustamento de Conduta, através do  qual,  tendo
constatado um ilícito qualquer, o Ministério Público  oferece  ao  agente  a
possibilidade de corrigir sua  conduta,  renunciando,  em  contrapartida,  a
demandá-lo em juízo. Renúncia que  não  é  definitiva,  pois,  constatada  a
reincidência na ilicitude, o Ministério Público esta livre para  postular  a
prestação jurisdicional.

   O mesmo princípio, por sinal, se  aplica  ao  Termo  de  Ajustamento  de
Gestão. Embora a adoção do compromisso  que  se  exprime  naquele  documento
permita à Corte de Contas se abster  de  exercer  a  pretensão  punitiva  do
Estado, a reincidência nas mesmas irregularidades autoriza  aquele  órgão  a
dar novo curso ao processo a fim de aplicar as sanções cabíveis.

   Mas, como dissemos, a adoção do Termo de Ajustamento de  Gestão  permite
ao Estado tão-somente  abdicar  do  exercício  de  sua  pretensão  punitiva;
qualquer dano ao erário deverá ser devidamente ressarcido, pois o direito  à
reparação de dano imposto ao patrimônio  público  não  pode  ser  objeto  de
renúncia.

   Tal ressalva é igualmente importante quando se  trata  do  instituto  da
prescrição.

   Câmara Leal define prescrição como a “extinção de uma ação ajuizável  em
virtude da inércia de seu titular  durante  um  certo  lapso  de  tempo,  na
ausência de causas preclusivas de seu  curso”  (Apud  Diniz,  Maria  Helena.
Curso de direito civil brasileiro: teoria geral do direito  civil.  21.  ed.
São Paulo: Saraiva, 2004. V. 1). Em outros termos, todo  direito  confere  a
seu titular uma pretensão, isto é, a faculdade de invocar  em  juízo  o  seu
exercício ou o cumprimento das obrigações dele decorrentes.  Mas  o  decurso
do  prazo  prescricional  resulta  na  perda  desta   faculdade   de   agir,
precisamente pela omissão do titular do direito em exercê-la.

   João Mendes de Almeida Jr. resume muito bem a questão ao ponderar que

       “1°)  a  necessidade  de  fixar  as  relações  de  direito  incertas,
   suscetíveis de dúvidas e contestações, impõe a conveniência de  encerrar
   a incerteza em um lapso de tempo determinado; 2°) a presunção  de  estar
   extinto o direito protegido pela ação resulta da natural suspeita de que
   o titular do direito tenha deixado por tanto  tempo  de  exercer  a  sua
   ação, se o próprio direito já não estivesse extinto por qualquer maneira
   cuja prova não existe mais; 3°) a punição da negligência do autor, razão
   essa que Savigny considera, não como motivo positivo de prescrição,  mas
   como uma resposta à alegação de injustiça da instituição;  4°)  é  justo
   evitar que o autor, adiando por tanto tempo a sua ação,  possa  aumentar
   as dificuldades da defesa e das provas  do  réu”  (Apud  CAHALI,  Yussef
   Said. Prescrição e decadência. São Paulo: Revista dos  Tribunais,  2008,
   p. 19).

   Ou, como explica Rodrigo Costa Chaves:

       “No  direito  civil,  o  objetivo  é  neutralizar  os  conflitos   de
   interesses surgidos entre particulares. Nesse contexto, muitas  vezes  o
   tempo é considerado como um  aliado,  no  sentido  de  que  seu  decurso
   influencia a aquisição e a extinção de direitos, no  sentido  de  manter
   situações já consolidadas, muito embora importem no  convalescimento  de
   uma violação ao direito subjetivo do particular. Dito de outra forma,  o
   direito tem  um  prazo  a  ser  exercitável,  não  podendo  ser  eterno,
   sujeitando-se, pois, à prescrição ou  à  decadência.  É  no  intuito  de
   preservar  a  paz  social,  a  tranqüilidade  da   ordem   jurídica,   a
   estabilidade das relações sociais que devemos buscar  o  fundamento  dos
   institutos da prescrição e da decadência.

       Intento,  aliás,  de  solidez  constitucional.  Entre   os   direitos
   fundamentais elencados no art. 5° da CR/88, há  o  direito  à  segurança
   jurídica, colocada em um  patamar  mais  alto  do  que  o  princípio  da
   justiça.”( A prescrição e a decadência no Direito  Civil.  Publicado  no
   portal Jus  Navigandi  (http://jus.com.br/artigos/5588/a-prescricao-e-a-
   decadencia-no-direito-civil#ixzz3odjHNu6g)

   Assim, o direito brasileiro aplica como regra geral o princípio de  que,
decorrido certo lapso temporal,  o  titular  do  direito  ofendido  perde  a
faculdade de exercitar a sua  pretensão,  isto  é,  de  invocar  a  proteção
jurisdicional. Em apoio  a  esta  assertiva,  Elody  Nassar  afirma  que  “a
imprescritibilidade desponta em todas as disciplinas jurídicas  como  imoral
e atentatória à estabilidade das relações sociais,  sendo  exceção  à  regra
geral da prescritibilidade  dos  direitos”  (Nassar,  Elody.  Prescrição  na
administração pública. São  Paulo:  Saraiva,  2004.  p.  1).  E  cita  ainda
Moreira Alves, ministro aposentado do Supremo Tribunal  Federal,  para  quem
“(...) em matéria de prescrição em  nosso  sistema  jurídico,  inclusive  no
terreno do direito disciplinar, não há que falar em jus  singulare  uma  vez
que a regra é a da prescritibilidade” (Apud Nassar, Elody. op. cit. –  grifo
do autor).

   A menção do Ministro Moreira Alves à singularidade decorre da tese, hoje
largamente superada, de que a  prescrição  não  prevaleceria  no  âmbito  do
direito administrativo.  Na  verdade,  desde  1943  que,  ao  decidir  sobre
dívidas de pequena monta, o Supremo Tribunal Federal já havia  decidido  que
a regra da prescrição ‘apanha as dívidas ativas  da  Fazenda  Pública’.  (in
Revista dos Tribunais, 152, 307, e RDA, 22, 74). No  mesmo  sentido,  afirma
Hely Lopes Meirelles que “a  prescrição  das  ações  a  favor  ou  contra  a
Fazenda  Pública  rege-se  pelos  princípios  do  Código  Civil,  salvo   as
peculiaridades estabelecidas em leis especiais”, aduzindo mais  adiante  que
“a prescrição das ações da Fazenda Pública contra o particular é a comum  da
lei civil ou comercial, conforme  a  natureza  do  ato  ou  contrato  a  ser
ajuizado” (in Direito Administrativo Brasileiro, 14. ed., p. 623). Também  o
mestre Pontes de Miranda preleciona que “o princípio, que hoje rege, é o  da
igual criação da prescrição. Corre ela contra quem  quer  que  seja,  (...),
pessoas jurídicas de fins  econômicos  e  pessoas  jurídicas  de  fins  não-
econômicos, inclusive (...) União,  Estados-membros,  Territórios,  Distrito
Federal e Municípios” (in Tratado  de  Direito  Privado,  v.  6,  p.  127  e
seguintes).

   A respeito da mesma matéria, em decisão  paradigmática  do  Tribunal  de
Contas da União,  o  Ministro  Adhemar  Palatin  Ghisi  teceu  as  seguintes
considerações:

   “(...)

   4. De fato, o estudo da  legislação  e  da  doutrina  demonstram  que  a
   imprescritibilidade em favor  do  Erário,  capitaneada  no  passado  por
   Clóvis Bevilaqua, não se apresenta como  a  tese  mais  aceita  no  meio
   jurídico, e que, ao contrário,  o  princípio  da  prescritibilidade  das
   ações que competem ao Estado,  como  pessoa  jurídica,  é  antiqüíssimo.
   Nesse sentido, vale mencionar a lição de Antônio  Luiz  da  Câmara  Leal
   quando relembra que ‘já o Reg. da Fazenda  (cap.  210),  e  o  Reg.  dos
   Contos (cap.  92)  estabeleciam  a  prescrição  quarentenária  contra  a
   Fazenda Nacional, mantida pela lei nº 243, de 30 de novembro de  1841  e
   pelo dec. 736, de 20 de novembro de  1850’  (‘in’  Da  Prescrição  e  da
   Decadência, 2ª ed., pp.303 e seguintes).

   5. O Código Civil confirmou expressamente  esse  princípio  ao  declarar
   como regra geral, em seu  art.  163,  que  as  pessoas  jurídicas  estão
   sujeitas aos efeitos da prescrição, sem fazer qualquer  ressalva  quanto
   às pessoas de direito público interno.

   (...)”

   (Acórdão 8/97 - Segunda Câmara - Ata 02/97 Processo nº TC 224.002/94-5).

   Percebe-se,  portanto,  que  mesmo  quando   se   trata   da   pretensão
correspondente aos créditos da Fazenda Pública, a  prescrição  prevalece.  O
que indica que, se existe exceção em favor da Administração no que  respeita
à incidência da prescrição, é das mais estritas.

   Tal conclusão é confirmada pelo próprio Texto Magno, que  nos  seu  art.
37, § 5º, prescreve o seguinte:

       “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos  praticados
   por qualquer agente, servidor ou não, que causem  prejuízos  ao  erário,
   ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.” (grifo nosso)

   Como se vê, o constituinte começa por reconhecer o princípio de  que  os
ilícitos danosos ao erário estão sujeitos a prescrição, cujos  prazos  devem
ser fixados por lei ordinária.  Mas,  ao  fazê-lo,  admite  desde  logo  uma
exceção, que recai sobre as ações de  ressarcimento  do  erário.  Em  outros
termos, se a pretensão punitiva do Estado se detém diante  do  instituto  da
prescrição, esta nada pode fazer contra a reparação dos danos sofridos  pelo
patrimônio público.

   Desse modo, ao nos determos  no  art.  37,  §  5º,  da  Constituição  da
República, devemos  ter  em  mente  que  a  imprescritibilidade  é  exceção,
devendo, portanto, ser interpretada restritivamente, de modo a  não  exceder
em um milímetro  sequer  os  limites  da  ação  de  ressarcimento.  Assim  o
recomendam as boas normas da Hermenêutica Jurídica. E como ressarcimento  de
danos nada tem a ver com pretensão punitiva, conclui-se disso que esta  fica
sujeita a prescrição.

   Isto posto, não deixa de causar estranheza a  interpretação  ainda  hoje
dominante na Corte  de  Contas  Paulista  seja  a  de  jamais  reconhecer  a
prescrição, em qualquer hipótese.

   Lembra o Professor Caio Tácito, insigne mestre do Direito Público, que:

       “A ordem jurídica contempla entre seus pressupostos, a par  da  busca
   da justiça e da equidade, os princípios da estabilidade e da  segurança.
   O efeito do tempo como fator de paz social conduz a que, salvo  direitos
   inalienáveis e  imperecíveis  por  sua  própria  natureza  —  como,  por
   exemplo, os direitos da personalidade e da cidadania — as pretensões  (e
   as ações que a exercitam) tenham, como regra, um limite temporal”  (Apud
   Mattos, Mauro Roberto Gomes. Da  prescrição  intercorrente  no  processo
   administrativo disciplinar. Fórum Administrativo, ano  2,  n.  19.  Belo
   Horizonte: Fórum, 2002, p. 1160-1164 – grifo nosso).

   A omissão do Tribunal em reconhecer a regra da  prescritibilidade  causa
inegável dano ao princípio da segurança jurídica  e  não  pode  continuar  a
prevalecer. Não é algo que se coadune  com  o  princípio  da  razoabilidade,
esposado pela Lei Fundamental do  Estado  em  seu  art.  111.  Diante  dessa
conduta, impõe-se a intervenção saneadora do legislador e, por  esta  razão,
o tema foi disciplinado nesta proposição.

   Antes de concluir, cabe enfatizar que a adoção do Termo  de  Ajustamento
de  Gestão  não  se  constituiria  em  temeridade  da  parte  do  legislador
paulista. O instrumento já foi adotado em  outros  Estados,  como  Amazonas,
Minas Gerais e Sergipe, e tem merecido a uma  acolhida  das  mais  calorosas
por parte da opinião  pública.  Por  sinal,  tanto  Minas  Gerais  quanto  o
Sergipe também já disciplinaram a incidência da prescrição nas  matérias  de
competência das respectivas Cortes de Contas. Na verdade, o regime  jurídico
de ambas as matérias, nos moldes ora propostos,  seria  apenas  a  expressão
adicional  de  uma  nova  tendência,  de  que  deve  resultar  um   sensível
aperfeiçoamento do controle externo da Administração Pública.

   Por tais  razões,  solicitamos  o  concurso  dos  Nobres  Pares  para  a
aprovação desta proposição.






                       Sala das Sessões, em 3/11/2015.






a) Caio França – PSB a) Gileno Gomes – PSL (apoio) a) Chico  Sardelli  -  PV
(apoio) a) Márcio Camargo – PSC (apoio) a) Clélia Gomes  –  PHS  (apoio)  a)
Marcos Neves – PV (apoio) a) Carlos Cezar –  PSB  (apoio)  a)  Paulo  Corrêa
Junior – PEN (apoio) a) André do Prado – PR (apoio) a) Marcos Damásio  –  PR
(apoio) a) Ricardo Madalena – PR (apoio) a) Igor Soares – PTN (apoio)