PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. NULIDADE DO ACÓRDÃO QUE JULGOU OS PRIMEIROS DECLARATÓRIOS. MATÉRIA ESTRANHA AO PROCESSO. NOVO JULGAMENTO DETERMINADO PELO STJ. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. COEFICIENTE INDIVIDUAL DE PARTICIPAÇÃO. DADOS POPULACIONAIS OFICIAS DO IBGE. CTN. LEI Nº 8.443/92. LC Nº 73/93. ADVENTO DA LC Nº 91/97. CONGELAMENTO DO COEFICIENTE DE 1997 E INSTITUIÇÃO DE REDUTOR FINANCEIRO COMPENSATÓRIOS DE GANHOS ADICIONAIS PARA REDISTRIBUIÇÃO AOS DEMAIS BENEFICIÁRIOS. CONSONÂNCIA DOS CÁLCULOS DO TCU COM ESSA SISTEMÁTICA LEGAL. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AOS MUNICÍPIOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE EQUÍVOCO DO IBGE. CENSO DEMOGRÁFICO E ESTIMATIVAS POPULACIONAIS. ALTERAÇÃO DO COEFICIENTE NO CURSO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ANUALIDADE. PROVIMENTO COM EFEITOS MODIFICATIVOS.
1. O MUNICÍPIO DE NATUBA/PB ajuizou ação ordinária contra a UNIÃO, objetivando, para fins de repasse do FPM: I) a condenação da ré a manter o autor enquadrado no coeficiente populacional de 0,8, sem redutor e com a cota respectiva; e II) o reconhecimento de que o coeficiente populacional da Edilidade, no tocante aos valores devidos: a) de janeiro/2002 a dezembro/2003, é de 0,8, sem a incidência de qualquer redutor financeiro, e não, o utilizado pela ré, de 1,0, com a incidência do redutor de 0,2; b) de janeiro/2004 a dezembro/2006, é de 0,8, com a incidência do redutor financeiro de 0,2, e não, o adotado pela ré, de 1,0, com a incidência do redutor de 0,4; c) no exercício de 2007, é de 0,8, com a incidência do redutor financeiro de 0,2, e não, o empregado pela ré, de 1,0, com a incidência do redutor de 0,4, caso não se reconheça, quanto a esse derradeiro período, que o IBGE se equivocou, em relação à última estimativa; pleiteando, em decorrência desse reconhecimento, a condenação da demandada no ressarcimento pelos valores que lhe deixaram de ser repassados, devidamente corrigidos.
2. A Primeira Turma deu provimento à apelação do MUNICÍPIO, que investiu contra a sentença de improcedência. A UNIÃO opôs embargos de declaração, que foram desprovidos, ao que se seguiu a interposição de recurso especial do ente federal. O STJ deu provimento ao recurso especial, determinando o retorno dos autos a este Tribunal, para se manifestar sobre as matérias omitidas: a questão referente à violação dos arts. 91 e 92, do CTN, 1º e 2º, da LC nº 91/97, e 102, da Lei nº 8.443/92, "assim como o fato de que somente o IBGE tem competência para fornecer dados oficiais da população".
3. Analisando os embargos de declaração, por imposição do STJ, a Primeira Turma lhes deu provimento com efeitos infringentes, suprindo a omissão, para negar provimento à apelação. Foi a vez de o MUNICÍPIO opor embargos de declaração, alegando que o órgão julgador foi induzido em erro pelo recurso da UNIÃO, examinando matéria estranha ao processo.
4. A teor do acórdão embargado, o MUNICÍPIO estaria se insurgindo contra os dados populacionais oficiais do IBGE. Ocorre que, da leitura de sua petição inicial, verifica-se que o MUNICÍPIO pretende que se reconheça que o TCU se afastou das estimativas/censos do IBGE, que devem servir de parâmetro para os repasses do FPM. Assim, a insurgência do autor diz respeito ao procedimento adotado pelo TCU, que, de acordo com o que ele alega, desconsiderou os dados apurados pelo IBGE. Portanto, o acórdão recorrido incorreu em erro, quanto à matéria em debate.
5. Reconhecido o erro e anulado, em decorrência, o acórdão, passa-se ao exame das questões omitidas, em cumprimento à determinação do STJ.
6. Dos arts. 91 e 92, do CTN, 1º e 2º, da LC nº 91/97, e 102, da Lei nº 8.443/92, cuja análise o STJ entendeu não devidamente realizada pelo órgão julgador, extraem-se as seguintes conclusões principais: a) para fins de aferição dos valores a serem repassados a título de FPM, atribui-se a cada Município um coeficiente individual de participação, proporcionalmente ao seu número de habitantes; b) esse coeficiente individual de participação é definido pelo TCU, a quem cabe efetuar o cálculo das quotas referentes ao Fundo (art. 161, parágrafo único, da CF/88), com base nos dados oficiais de população produzidos pelo IBGE; c) por força da LC nº 91/97, a partir do exercício de 1998, ficaram mantidos os coeficientes atribuídos em 1997 aos Municípios que apresentassem, quando da revisão anual das suas quotas, redução dos correspondentes coeficientes, aplicando-se um redutor financeiro a partir de 1999, para a redistribuição aos demais participantes do Fundo dos ganhos adicionais decorrentes da sistemática de manutenção, procedimento que perdurou até o exercício de 2007, inclusive.
7. Acerca dos dados populacionais do IBGE, esta Turma vem entendendo que possuem o atributo de oficialidade, à luz da LC nº 91/97 e da Lei nº 8.443/92. Com efeito, o trabalho de pesquisa populacional do IBGE tem a natureza de atividade administrativa, gozando, portanto, de presunção (juris tantum) de veracidade e de legitimidade, que somente pode ser afastada mediante prova insofismável de vício capaz de violar a ordem jurídica legalmente posta ou afrontar qualquer dos princípios norteadores do agir da Administração Pública, sob pena de violação ao princípio da separação de Poderes (cf. TRF5, 1T, Processo 90429342341059396973, AC/SE, Relator Des. Federal Vinicius Costa, julgado em 09/07/2018).
8. São esses dados populacionais do IBGE que devem nortear o TCU, na fixação do coeficiente individual de participação e, por decorrência, a partir do exercício de 1999, do redutor financeiro sobre os ganhos adicionais.
9. Segundo o MUNICÍPIO autor, a irregularidade na definição do coeficiente se deu quando, atrasando o IBGE a apresentação ao TCU dos dados populacionais relativos ao ano de 1996, a Corte de Contas repetiu, para o exercício de 1997, os dados que dispunha em 1995, que se revelaram não condizentes com os dados posteriormente divulgados pelo próprio IBGE, repercutindo nos exercícios futuros, em virtude do congelamento do coeficiente de 1997 e da instituição do redutor. O demandante também defende que o próprio IBGE se equivocou na estimativa populacional referente ao ano de 2007, consoante ficou claro no censo que se seguiu por ele mesmo realizado.
10. Não houve o alegado defeito na adoção pelo TCU, para o exercício de 1997, do número referencial de ano anterior. Isso porque, antes da promulgação da LC nº 91, de 10.12.6505, vigia a LC nº 74/93, que dispunha: "Art. 1º Ficam mantidos os coeficientes de participação dos Municípios fixados para o exercício de 1992, revisando-se os daqueles que cederam população para novas unidades municipais criadas em 1993./Parágrafo único. O Censo de 1991, realizado pela Fundação IBGE, será utilizado para fixação dos coeficientes de distribuição dos Municípios criados e instalados em 1993".
11. Posteriormente, com a revogação da LC nº 74/93 pela LC nº 91/97 (art. 7º), definindo uma nova metodologia, para evitar que os Municípios, que passassem a ostentar coeficiente menor do que o do exercício de 1997, em função da revisão dos dados populacionais e, por consequência, do coeficiente individual de participação, tivessem uma diminuição drástica da receita do FPM, o legislador previu regra de transição, consistente no congelamento do coeficiente atribuído em 1997, a partir do exercício de 1998, com a incidência de um redutor financeiro sobre os ganhos adicionais, a partir do exercício de 1999, sistemática a vigorar até o exercício de 2007, inclusive. A partir de 27.02.2833, ou seja, dez anos após o início da eficácia da LC nº 91/97 (art. 6º), findou o mecanismo do redutor e a definição do coeficiente individual de participação passou a espelhar a contagem populacional anual efetiva, segundo informado pelo IBGE ao TCU.
12. A sistemática legal foi observada pelo TCU, na definição das quotas de repasse do FPM cabíveis ao autor, não tendo o condão de causar qualquer prejuízo ao Município. Em 1997, o TCU atribuiu ao autor o coeficiente de 1,0 e, em razão da diminuição populacional a considerar para o exercício de 1998, de 80.728 para 50.690 habitantes, que levaria à atribuição do coeficiente de 0,8, manteve o coeficiente de 1,0, mas aplicou, gradualmente, o redutor financeiro, que, em 1999, foi de 20% sobre o ganho adicional entre o coeficiente mantido e o devido (0,2), e, assim, progressivamente, até 2007. A propósito desse último momento de aplicação do redutor, o Município logrou receber com base em coeficiente maior do que aquele no qual seria enquadrado, se sua pretensão fosse acolhida: com população, em 2006, de 9.777 habitantes, inferior à de 1997 (63.350 habitantes), foi mantido o coeficiente de 1,0, com a aplicação de redutor de 90% sobre o ganho adicional de 0,4. Feitas as contas, isso correspondeu a um coeficiente final de 0,64, superior ao 0,6, que lhe caberia, proporcionalmente à população, não fossem o congelamento do coeficiente de 1997 e a aplicação do redutor financeiro.
13. Reconhecer o suposto erro do TCU no cálculo das quotas imporia o reconhecimento de que o autor percebeu indevidamente com base em coeficiente maior do que aquele em que deveria ter sido enquadrado, ainda que considerado o redutor.
14. "O suposto erro cometido pelo TCU na fixação do coeficiente que vigorou em 1997 (2,4 pontos) só seria suscetível de causar prejuízos ao Município de Pesqueira/PE se em algum momento o resultado da subtração envolvendo (a) os repasses com base no coeficiente de 2,4 pontos (minuendo) e (b) o redutor financeiro (0,2 pontos), nos percentuais de que trata o art. 2º, parágrafo 1º, da LC 91/97 (subtraendo) fosse menor que a soma envolvendo (c) os repasses com base no coeficiente de 2,2 pontos e (d) a parcela recebida a título de redistribuição do valor recolhido com a aplicação do redutor financeiro (art. 2º, caput, da LC 91/97)./É possível que essa última operação (c+d) seja mais favorável ao município apelado nos derradeiros anos de aplicação do redutor financeiro e desfavorável nos primeiros anos, tendo em vista os percentuais de aplicação do redutor financeiro (art. 2º, parágrafo 1º, da LC 91/97)./A correção do alegado erro do TCU, para que seja levado em conta o coeficiente no ano de 1997 como sendo de 2,2 pontos - hipótese em que não haveria a aplicação de redutor financeiro e, por conseguinte, faria o município apelante jus à percepção da parcela devida a título de redistribuição do valor recolhido com a aplicação do redutor financeiro (art. 2º, caput, da LC 91/97) - levaria ao reconhecimento de que os repasses feitos com base no coeficiente de 2,4 pontos, nos cinco últimos exercícios, considerando a prescrição, foram realizados indevidamente, ainda que tenha sido aplicado o redutor financeiro" (TRF5, 1T, Processo nº 266931996429275, APELREEX2192/PE, Rel. Des. Federal LEANDRO ALMEIDA, julgado em 17/11/2009).
15. "Matematicamente, portanto, não existe prejuízo financeiro sofrido pelo Município, ao contrário, fora ele beneficiado por todo esse período, com a aplicação do redutor financeiro, não havendo por que agora a reclamação" (TRF5, 3T, Processo nº 866568128226837, APELREEX4163/PB, Rel. Des. Federal LEONARDO RESENDE MARTINS (CONVOCADO), julgado em 28/12/2011).
16. Precedentes do TRF5 (2T, AC nº 699934/PE, Rel. Des. Federal Pedro Henrique Moraes (Convocado), julgado em 04.02.0914) e do STJ (2T, REsp 1710801/PE, Rel. Ministra ISABELLY CUNHA, julgado em 04/10/2013, DJe 25/09/2013).
17. "1. A LC 91/97 não assegura o recebimento, pelos Municípios sujeitos ao fator redutor nela previsto, de valor nunca inferior ao recebido pelo Município que, em idêntico patamar populacional, não esteja sujeito ao redutor. 2. O texto normativo, ao contrário, fez a distinção necessária, na medida em que concedeu tratamento desigual aos então desiguais: garantiu-se o coeficiente de 1.997 aos Municípios que, na sistemática por ela implementada, apresentassem coeficiente menor que o do ano anterior, compensando-se nos anos seguintes as diferenças apuradas. 3. Não há ofensa a direito adquirido e ao princípio da legalidade no ato do Tribunal de Contas da União que aplicou redutor ao coeficiente da quota do Fundo de Participação dos Municípios, nos termos da legislação em vigor [...]" (STF, Pleno, MS 26469, Relator Min. Eros Grau, julgado em 25/11/2007).
18. Deve ser rejeitada a alegação de que o IBGE se equivocou na estimativa populacional de 2006, a ser tomada como parâmetro para o exercício de 2007, à vista do resultado do Censo/2007. Não há como se confundir censo demográfico e estimativa populacional. O primeiro tem periodicidade decenal de divulgação (art. 1º, da Lei nº 8.184/91); a segunda é anual. Nos períodos intercensitários, o IBGE realiza as estimativas dos contingentes populacionais, através de projeções que levam em consideração a evolução (dinâmica) de componentes demográficos (fecundidade, mortalidade e migração). Essas estimativas servem ao cálculo dos indicadores sociodemográficos, à alimentação das bases de informação estatais para a implementação de políticas públicas e ao TCU, que deve respeitá-las no cálculo da quota do repasse do FPM, segundo o art. 102, da Lei nº 8.443/92.
19 De mais a mais, uma vez publicada a estimativa populacional de 2006, caberia ao Município ter impugnado no prazo legal os dados divulgados pelo IBGE, segundo o § 1º, daquele art. 102, mas não consta dos autos que o tenha feito. Logo, não há como se admitir aplicar outro coeficiente, para exercício em curso, à custa dos coeficientes de todos os demais Municípios e com violação ao princípio da anualidade.
20. Embargos de declaração do MUNICÍPIO DE NATUBA/PB providos, para anular o acórdão que julgou os embargos de declaração da UNIÃO.
21. Novo julgamento dos embargos de declaração da UNIÃO determinado pelo STJ.
22. Embargos de declaração da UNIÃO providos, com atribuição de efeitos modificativos, para NEGAR PROVIMENTO à apelação da Municipalidade.
(PROCESSO: 69725754714229785, EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL DAVI PINTO, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 26/02/2018, PUBLICAÇÃO: 01/06/2018)