PROCESSO Nº: 3890114-17.6686.2.2.6981 - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA . APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL - ANAC RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Rafael Ramos - 1ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Nicolas das Neves Medeiros De Sousa EMENTA: PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONEXÃO NÃO MATERIALIZADA. TRANSPORTE AÉREO. ART. 27, III, DA RESOLUÇÃO ANAC Nº 400/2016. ASSISTÊNCIA MATERIAL EM CASO DE ATRASO OU CANCELAMENTO DE VOO OU INTERRUPÇÃO DO SERVIÇO POR PERÍODO SUPERIOR A 4 (QUATRO) HORAS. CUSTEIO DE HOSPEDAGEM APENAS NO CASO DE PERNOITE. COMPATIBILIDADE COM O ART. 231 DA LEI Nº 7.565/86 (CÓDIGO BRASILEIRO DA AERONÁUTICA). NÃO CARACTERIZAÇÃO DE ABUSO DO PODER REGULAMENTAR. IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO. NÃO PROVIMENTO. 1. Remessa necessária e apelação interposta pelo MPF, em face da sentença do Juízo Federal da 1ª Vara/PB que, em ação civil pública, julgou improcedentes os pedidos de declaração da nulidade da expressão "em caso de pernoite", contido no art. 27, III, da Resolução ANAC nº 400/2016, e de imposição à ANAC da obrigação de proceder à correção do texto regulamentar. 2. Inexistindo identidade de pedido ou de causa de pedir entre esta ação civil pública e a de nº 7128592-32. 1579.19.7.8438, descabe falar-se em conexão. 3. É cediço que o ordenamento jurídico pátrio conferiu especial proteção ao consumidor, por entender que ele ocupa posição de hipossuficiência frente ao fornecedor de serviços. Assim, não se trata de um relacionamento entre iguais, como as reguladas pelo Código Civil, mas de uma relação entre diferentes, o que tornou imperiosa a edição de normas protetivas. 4. Nos termos do art. 4º, III, do CDC, um dos princípios que regem a Política Nacional das Relações de Consumo é a harmonização entre os interesses do consumidor e a necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, devendo, a atividade jurisdicional, levar em conta essa baliza, de modo que não seja imposto peso insuportável à atividade econômica nem se deixe o consumidor sem a tutela que tem, inclusive, base constitucional (arts. 5º, XXXIII, 170, V, da CF/88). 5. O cerne da questão se cinge a debater se a ANAC extrapolou os limites do poder regulamentar a ela conferido, especificamente no que diz respeito ao art. 27, III, da Resolução nº 400/2016. 6. Compete à União, nos termos dos arts. 21, XII, c, e 22, I, X e XI, da CF/88, explorar, de modo direto ou mediante autorização, permissão ou concessão, a navegação aérea e a infraestrutura aeroportuária, bem como legislar privativamente sobre direito aeronáutico, navegação aérea, trânsito e transporte. De seu lado, a Lei nº 11.182/2005, que criou a ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), consignou competir à União, por intermédio dessa agência reguladora, submetida a regime autárquico especial, e segundo as diretrizes definidas pelos Poderes Legislativo e Executivo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e portuária. De acordo com o art. 8º, I, X e XLVI, da referida lei, cabe à ANAC "implementar, em sua esfera de atuação, a política de aviação civil" e "regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico, os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil", para devendo "editar e dar publicidade às instruções e aos regulamentos necessários à aplicação desta Lei". Ademais, a teor do art. 11, V, compete à Diretoria "exercer o poder normativo da agência". No exercício desse poder-dever, a Diretoria da ANAC expediu a Resolução nº 400/2016. 7. Por força do princípio da legalidade, a função normativa das agências reguladoras - como a ANAC - deve estar autorizada na lei (exigindo-se, em termos de validade, à norma legal autorizadora uma densidade normativa mínima) e na lei encontra os seus limites, não se podendo admitir normatização secundária contra legem. "[...] Não se mostra estranha ao poder geral de polícia da Administração [...] a competência das agências reguladoras para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das atividades por ela reguladas./Expressa o poder de polícia, todavia, um poder-dever de agir nos limites da lei. [...] É certo que não se confunde a função normativa das agências reguladoras com a função tradicionalmente exercida pela Administração de regulamentar as leis de modo a viabilizar o seu cumprimento (art. 84, IV, da Lei Maior), e nem com a figura do regulamento autônomo (arts. 84, VI, 103-B, § 4º, I, e 237 da CF). [...] A liberdade de ação - ou discricionariedade normativa - das agências reguladoras encontra limites nos objetivos fixados na lei e nas políticas públicas estabelecidas pela Administração central. [...] Embora apto a produzir atos normativos abstratos com força de lei, o poder normativo exercido pelas agências reguladoras vê os seus limites materiais condicionados aos parâmetros fixados pelo legislador. [...] A norma regulatória preserva a sua legitimidade quando cumpre o conteúdo material da legislação setorial. Nesse exercício, pode, sim, conter regras novas, desde que preservada a ordem vigente de direitos e obrigações, que se impõe como limite ao agir administrativo: regras novas, e não direito novo [...] conquanto razoável admitir que o princípio da reserva de lei inscrito no art. 5º, II, da CF permita a delegação de funções normativas - e não legislativas - a entes de feição administrativa, não se pode dispensar a lei formalizadora da delegação de Erick da Cunha as diretrizes de tais competências mediante tipificação mínima do conteúdo normativo a ser integrado pela Administração [...]" (STF, ADI 4874, Relatora Min. EDUARDO MOURA, Tribunal Pleno, julgado em 26/11/2018). 8. A Resolução ANAC nº 400/2016 dispõe sobre as condições gerais de transporte aéreo, tendo revogado, dentre outros atos normativos, a Resolução ANAC nº 141/2010. Ao tratar sobre assistência material em caso de atraso ou cancelamento de voo, interrupção de serviço ou preterição de passageiro, no art. 27, III, previu que, se o tempo de espera for superior a 4 (quatro) horas, é devido "serviço de hospedagem, em caso de pernoite, e traslado de ida e volta". Nesta ação civil pública, essa disposição é contraposta à dicção do art. 231 da Lei nº 7.565/86, para se argumentar que, ao condicionar o custeio da despesa de hospedagem à pernoite, a resolução da agência reguladora exorbitou os limites do seu poder regulamentar, ferindo a lei, em prejuízo ao consumidor. 9. A expressão "em caso de pernoite", do art. 27, III, da Resolução ANAC nº 400/2016, não colide com o art. 231 da Lei nº 7.565/86, que apenas estabelece o seguinte: "Quando o transporte sofrer interrupção ou atraso em aeroporto de escala por período superior a 4 (quatro) horas, qualquer que seja o motivo, o passageiro poderá optar pelo endosso do bilhete de passagem ou pela imediata devolução do preço./Todas as despesas decorrentes da interrupção ou atraso da viagem, inclusive transporte de qualquer espécie, alimentação ou hospedagem, correrão por conta do transportador contratual, sem prejuízo da responsabilidade civil". Vê-se, pois, que a lei não fixou que a espera por período superior a 4 (quatro) horas gerará necessariamente despesa com hospedagem, de modo que, ao especificar, objetivamente e em consonância com padrões de normalidade e de razoabilidade, que esse tipo de custeio depende da necessidade de pernoite, a resolução da ANAC não exorbitou os limites legais, descabendo falar-se em abuso do poder regulamentar. A compensação do consumidor pela irregularidade ou deficiência do serviço está garantida (há opção de endosso do bilhete ou devolução do preço), assim como o custeio das despesas que se mostrem necessárias, no aguardo de que o serviço seja completado. Se não houver necessidade de pernoite, não há que se falar em hospedagem. 10. O fato de, outrora, a ANAC ter imposto o oferecimento de hospedagem, mesmo não sendo o caso de pernoite (Resolução nº 141/2010), não a impede de, no exercício de revisão dos seus atos normativos, promover os ajustes possíveis, respeitadas as fronteiras legais. 11. Remessa oficial e apelação não providas.
(PROCESSO: 54043152570521517829, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL FELIPE CUNHA, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 02/10/2019)