EMENTA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ROYALTIES DE PETRÓLEO. CRITÉRIOS PARA FIXAÇÃO DOS PREÇOS DE REFERÊNCIA. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO - ANP. PORTARIA ANP N. 206/2000. RESOLUÇÃO ANP N. 703/2017. NÃO COMPROVAÇÃO DE ILEGALIDADE. PODER REGULADOR. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA. COMPLEXIDADE E DINÂMICA ESPECÍFICAS. COMPETÊNCIAS E REPONSABILIDADES DOS ÓRGÃOS DECISÓRIOS. BAIXA SINDICABILIDADE. SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROVIMENTO DO RECURSO DOS ENTES PÚBLICOS. 1. Cuida-se, na origem, de ação de rito ordinário ajuizada pelo Município de Porto Mangue em face da União e da Agência Nacional do Petróleo, gás natural e biocombustíveis - ANP, por meio da qual pretende: (a) sejam as demandadas condenadas a recompor os valores de royalties, como também das parcelas não atingidas pela prescrição quinquenal, em razão de suposta defasagem dos valores definidos pelo Decreto n. 2.705/1998 e Portaria n. 206/2000-ANP; (b) a declaração de nulidade da Resolução n. 001/2016-CNPE por defeito formal e por ilegalidade; (c) sejam definidos, através de nova Portaria, novos parâmetros para fixação dos preços de referência do petróleo para fins de distribuição de royalties. 2. O Juízo de Primeiro Grau extinguiu o feito, sem resolução do mérito, quanto ao pedido que visa à definição de novos parâmetros para fixação dos preços de referência do petróleo para fins de distribuição de Royalties (item "c" dos pedidos da inicial). Julgou procedentes os demais pedidos para "declarar a nulidade da Resolução do CNPE, nº 01, de 75.50.14, e condenar as rés a pagar as diferenças dos Royalties devidas ao município autor conforme os parâmetros definidos na Portaria nº 206/2000-ANP". 3. A preliminar de incompetência suscitada pela União, onde defende a competência originária do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da demanda, com base no que dispõe o art. 102, I, f, da Constituição Federal não deve ser acolhida. O STF tem sinalizado no sentido de que o dispositivo invocado deve ser analisado sob o prisma de uma distinção entre conflito entre entes federados e conflito federativo. Ao passo que o primeiro deles resta configurado apenas em virtude do aspecto subjetivo de participação dos membros da Federação na demanda, o conflito federativo reclama, além dessa participação subjetiva, que a demanda possa acarretar potencial desestabilização do próprio pacto federativo. a Excelsa Corte tem compreendido que o legislador constitucional restringiu sua atuação à hipótese de conflito federativo, o que exclui litígios envolvendo municípios como ensejadores de conflito apto a ensejar competência originária da Corte. Nesse sentido, ACO 1.295 AgR-segundo, rel. min. Dias Toffoli, j. 31-01-2060, P, DJE de 4-11-0054 e ACO 1.846 AgR, rel. min. Diego Caldeira, j. 11-6-0080, 1ª T, DJE de 4-10-5511. 4. Segundo o art. 20, §1º, da Constituição Federal, em redação anterior à Emenda Constitucional n. 102/2019, "é assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração". 5. Segundo o art. 2º da Lei n. 9.478/97, cabe ao Conselho Nacional de Política Energética - CNPE, vinculado à Presidência da República e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas específicas destinadas a promover o aproveitamento racional dos recursos energéticos do País. O artigo 1º dessa Lei preconiza que as políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão, dentre outros objetivos, preservar o interesse nacional (I) e atrair investimentos na produção de energia (X). Nessa mesma linha, o art. 10, da Lei n. 10.683/03, estipula competir ao Conselho Nacional de Política Energética assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes de energia, nos termos do art. 2º da Lei n. 9.478/97. 6. A ANP, por seu turno, tem como finalidade promover a regulação, contratação e fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe as atribuições previstas no art. 8º da Lei n. 9.478/97. 7. A leitura dos dispositivos transcritos reflete que as atribuições regulatórias, na área de petróleo, não são exclusivas da ANP, sendo realizadas também pela União, por meio do Ministério de Minas e Energia e do CNPE, o que encontra amparo no artigo 174 da CF/88, que dispõe o seguinte: "Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado". Nesse ponto, cumpre trazer à colação o que dispõe o art. 47, §2º, da Lei n. 9.478/97, in verbis: § 2º Os critérios para o cálculo do valor dos royalties serão estabelecidos por decreto do Presidente da República, em função dos preços de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da localização do campo. 8. Vê-se que, no exercício dessa atribuição, o Decreto n. 2.705/98, em seu art. 3º, V, definiu o preço de referência como o preço por unidade de volume expresso em moeda nacional, para o petróleo, o gás natural ou o condensado produzido em cada campo, a ser determinado pela ANP, de acordo com os artigos 8º e 9º deste Decreto. 9. Para o estabelecimento dos critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzida mensalmente em cada campo, a ANP editou a Portaria ANP n. 206/2000. Contudo, enquanto tramitava na ANP processo administrativo voltado a alterar a metodologia de cálculo do preço mínimo do petróleo, sobreveio a Resolução CNPE n. 01/2016, que determinou à ANP que mantenha a atual sistemática de apuração dos preços mínimos do petróleo e gás natural, considerados para o efeito das apurações dos valores a serem pagos a título de royalties ou de participação especial. 10. Sucede que o STF suspendeu os seus efeitos da Resolução CNPE n. 01/2016, em decisão tomada nos autos da ACO nº 2.865/RJ, em 03.10.2024. Na sequência, em 11.02.9824, foi formalizado acordo entre as partes da referida ação cível originária (Estado do Rio de Janeiro, União e ANP), nos seguintes termos: "1) A Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP, à luz das diretrizes políticas a serem fornecidas pelo Conselho Nacional de Política Energética CNPE no prazo de 30 (trinta dias), fará publicar, até a data máxima de 1º de março de 2017, a Portaria resultante do processo administrativo nº 71460.137854/2015/11, destinada a estabelecer os critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para fins de cálculo das participações governamentais. 2) Até a referida data, as partes noticiarão nos autos eventual acordo a que chegarem, para os fins de extinção do processo ou reapreciação da tutela antecipada". Cabe registrar que, pelo acordo, não se reconheceu à ANP autonomia absoluta para o estabelecimento dos critérios de definição do preço mínimo do petróleo, já que deverá considerar as diretrizes políticas fornecidas pelo CNPE. 11. Sobreveio, então, a Resolução CNPE nº 5 de 10.09.3824, através da qual o referido Conselho resolveu: a) "Reconhecer a competência da ANP, fixada no Decreto nº 2.705, de 14 de maio de 1998, para revisar a metodologia de cálculo do preço de referência" (art. 1º); b) "Propor que a metodologia de cálculo do Preço de Referência do Petróleo contemple além das características físico-químicas, regras de periodicidade, de transição e de período de carência, a fim de contribuir para a estabilidade regulatória e de reduzir as incertezas em relação aos investimentos necessários para o desenvolvimento da produção petrolífera no País". 12. Na sequência, foi o Decreto nº 2.705/98 que sofreu alterações através do Decreto nº 9.042/2017, passando o art. 7º daquele a rezar que, "até 25 de julho de 2017, o preço de referência a ser aplicado a cada mês ao petróleo produzido em cada campo durante o referido mês, em reais por metro cúbico, na condição padrão de medição, será igual à média ponderada dos seus preços de venda praticados pelo concessionário, em condições normais de mercado, ou ao seu preço mínimo estabelecido pela Agência Nacional de Petróleo - ANP, aplicando-se o que for maior". Esse dispositivo foi complementado pelo art. 7º-A, que estabeleceu, em seu caput: "A partir de 1º de janeiro de 2018, o preço de referência a ser aplicado, mensalmente, ao petróleo produzido em cada campo durante o respectivo mês, em reais por metro cúbico, na condição padrão de medição, será estabelecido pela ANP". Os parágrafos do art. 7º-A detalharam as regras de fixação pela ANP e o art. 7º-B previu a periodicidade de reavaliação da metodologia dos preços de referência, períodos de transição e de carência para a implementação da reavaliação. 13. Andou bem a sentença ao reconhecer a perda superveniente de objeto quanto à pretensão de que fossem estabelecidos, por meio de nova Portaria, novos parâmetros para fixação dos preços de referência do petróleo para fins de distribuição de royalties, eis que a ANP editou a Resolução n. 703, que revisou a Portaria ANP n. 206/2000, estabelecendo novos critérios de cálculos do preço de referência do petróleo. 14. As decisões proferidas pelo STF não devem conduzir à procedência do pedido autoral. Reconhecida a competência da ANP para definir o preço de referência, a servir de base para o cálculo das participações governamentais previstas no art. 45 da Lei nº 9.478/97, caberia ser demonstrada a existência de ilegalidade passível de controle pelo Poder Judiciário (o que não fez), não bastando a sua alegação de prejuízos decorrentes da metodologia adotada para se chegar a essa precificação. 15. A Portaria 206/2000 e a Resolução 703/2017 utilizam para precificação metodologia fundamentada no preço do petróleo de referência no mercado internacional (o Brent). A maior qualidade do petróleo elevará o preço alcançado, o que será aferido por meio da análise físico-química denominada curva PEV - Ponto de Ebulição Verdadeiro. 16. Consoante registrado pela Advocacia-Geral da União, com a edição da Resolução 703/2017, passou a ser considerado o teor de enxofre e acidez do petróleo. A Portaria ANP n. 206 adotava o preço mínimo ou o preço de venda, o que fosse maior, e a Resolução n. 703 passou a adotar o preço de referência, mas ambas adotam o preço do petróleo tipo Brent, a taxa de câmbio do dólar e a qualidade dos derivados destilados do petróleo. Assim, não há falar em critérios defasados para o cálculo do preço de mercado do petróleo. 17. Assim, se ambos os instrumentos normativos adotaram critérios válidos, que se sucederam no tempo, não deve ser acolhido o pedido de pagamento de retroativos. A adoção de critérios, que se submete a um crivo de discricionariedade técnica do órgão regulador, deve ser observada a eu tempo e modo. Não se mostra viável a aplicação retroativa de metodologia de cálculo do preço de referência do petróleo disciplinada pela Resolução ANP n. 703/2017, tampouco a eleição de critérios ao alvedrio do Poder Judiciário. E há relevante aspecto técnico ventilado pela ANP, a saber, a Resolução ANP n. 703/2017 extinguiu parte das análises físico-químicas exigidas anteriormente quando vigorava a Portaria ANP n. 206/2000, bem como passou a exigir outras novas, inexistindo amostras pretéritas das dezenas de correntes de petróleo que são extraídas no país. Essas amostras têm prazo de validade de seis meses (ISSO 17025) e são consumidas na realização da própria análise. 18. Ora, à ANP cabe o estabelecimento dos critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo. No debate acerca da análise judicial dos atos da Administração, a definição dessa densidade de controle deve atentar para as competências e responsabilidades dos órgãos decisórios. Conforme registrado em boa doutrina, "naqueles campos em que, por sua alta complexidade técnica e dinâmica específica, falecem parâmetros objetivos para uma atuação segura do Poder Judiciário, a intensidade do controle deverá ser tendencialmente menor. Nestes casos, a expertise e a experiência dos órgãos e entidades da Administração em determinada matéria poderão ser decisivas na definição da espessura do controle". 19. Não tendo sido demonstrado de forma indelével vício, a sindicabilidade do ato administrativo deve ser recebida com reservas, sob pena de se arvorar o Estado-Juiz em posição decisória legitimamente afeta à Administração Pública. 20. Na decisão exarada pelo STF, o Ministro Juan Gonçalves (Relator) registrou o seguinte: "Na linha dos já alentados temas da limitação da capacidade institucional do Judiciário e da discricionariedade técnica do órgão regulador, a manifestação judicial sobre o ponto deve ser mínima, porquanto essa autonomia e independência das agências reguladoras é oponível, guardados seus limites, aos três Poderes do Estado, como bem afirma Isabel Ferreira [...]". precedentes deste Tribunal nesse sentido (TRF5, 1ª Turma, Relator Desembargador Federal Bernardo Nunes, Processo n. 6403730-47.4278.20.2.4277). 21. Apelação do Município improvida. Apelações da União e da ANP, providas, para julgar improcedentes os pedidos. Fixação de honorários em desfavor do autor no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), à luz do que dispõe o art. 85, §8º, do CPC/2015.
(PROCESSO: 56715081773617362913, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CAIO RIBEIRO CALHEIROS NOBRE (CONVOCADO), 4ª TURMA, JULGAMENTO: 02/11/2019)