PROCESSO Nº: 1538069-31.7490.7.11.2989 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL e outros ADVOGADO: Rodrigo Viana e outros APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Noah Duarte - 1ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Ronivon De Aragão EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESOCUPAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DEGRADADA ÀS MARGENS DO RIO VAZA-BARRIS, NA REGIÃO DO ROBALO, AREIA BRANCA E MOSQUEIRO, ZONA DE EXPANSÃO DE ARACAJU, COM A RETIRADA DOS INVASORES E A DEMOLIÇÃO DAS RESIDÊNCIAS IRREGULARES. PEDIDO GENÉRICO. SENTENÇA SEM RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO DIRETA COM A PRETENSÃO DEDUZIDA. INGERÊNCIA INDEVIDA NA ELEIÇÃO E EXECUÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES 1. Cuida-se de apelações interpostas pela UNIÃO FEDERAL, ADMINISTRACAO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE - ADEMA, EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZACAO - LAÍS SILVEIRA, INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIEN E DOS REC. NAT. RENOVAVEIS - IBAMA e MUNICÍPIO DE ARACAJU, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a desafiar sentença oriunda do Juízo Federal da 2ª Vara da Seção Judiciária do Estado de Sergipe, que, em sede de ação civil pública, julgou parcialmente procedente o pedido para: "a) a condenação da UNIÃO à obrigação de não fazer, consistente em não conceder autorizações de ocupações para qualquer atividade ou construção a ser desenvolvida nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; b) a condenação do MUNICÍPIO DE ARACAJU e da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO à obrigação de não fazer, consistente em não conceder alvarás de construção para qualquer atividade ou construção nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; c) a condenação da UNIÃO a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: 1) a demarcação e o registro dos terrenos federais existentes nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a identificação de todas as ocupações (inclusive rampas, atracadouros/píeres, muros) existentes nas áreas da União delimitadas na forma do item anterior; 3) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição de multa e a expedição de ordem para remoção da(s) edificação(ões) irregular(es), na forma do art. 6º do Decreto-Lei n.º 2.398/87; 4) o cancelamento de eventuais inscrições de ocupação em áreas de preservação permanente e a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em tais áreas, nos termos dos artigos 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998; e e) o encaminhamento à Advocacia-Geral da União (Procuradoria da União em Sergipe) de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes; d) a condenação da IBAMA a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 90 (noventa) dias: 1) a delimitação das áreas de preservação permanente situadas às margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a identificação de todas as ocupações ocupações (inclusive rampas, atracadouros/píeres, muros) existentes em APPs delimitadas na forma do item anterior; 3) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do art. 72 da Lei nº 9.605/1998; 4) a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente; e 5) o encaminhamento à Procuradoria Federal Especializada (PFE) em Sergipe de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes; e) a condenação do MUNICÍPIO DE ARACAJU e da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: 1) a identificação de todas as edificações realizadas sem a necessária licença prévia do município nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a notificação e a autuação dos responsáveis por tais edificações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do artigo 214 do Plano Diretor do Município de Aracaju; e 3) a remoção das edificações, obras e/ou aterros executados sem a competente licença, nos termos dos artigos 221 e 230 do Plano Diretor do Município de Aracaju; f) a condenação solidária do MUNICÍPIO DE ARACAJU, da LARA REZENDE e da UNIÃO a obrigação de fazer, consistente em promover, após a conclusão das medidas indicadas nos itens anteriores, a recuperação das áreas degradadas, de modo a restituir as funções ambientais dos locais ambientalmente afetados pelas ocupações detectadas, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária, nos termos do art. 11 da LACP e do art. 84 do CDC, devendo os demandados adotar as seguintes providências: 1) apresentação à ADEMA, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após a remoção das ocupações irregulares, de projeto de recuperação de área degradada (PRAD), lavrado por profissional habilitado; 2) correção, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, do PRAD, caso necessária, de acordo com a análise do mesmo realizada pela ADEMA; e 3) execução do PRAD, após a sua aprovação definitiva pela ADEMA, com o cumprimento integral das medidas de reparação do dano ambiental e do cronograma de execução definidos; g) a condenação solidária de todos os requeridos, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância das áreas definidas em cumprimento aos itens anteriores, mediante a afixação, a manutenção e conservação, desde o início da execução do plano de recuperação da área degradada, de placas indicativas de que o local constitui área pública de propriedade da União e área de preservação permanente, insuscetíveis de ocupação; h) a fixação multa diária no aporte de R$ 1.000,00 (hum mil reais) para os réus pelo eventual descumprimento da sentença condenatória aqui postulada, devendo os valores ser revertidos em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei. 2. Em suas razões recursais, defende a UNIÃO: a) em preliminar, a necessidade de citação dos moradores da área objeto da presente lide, litisconsortes passivos necessários, nos termos do art. 47, do Código de Processo Civil; b) ausência de omissão de sua parte, eis que teria atuado de modo a impedir a configuração do dano ambiental; c) seria parte ilegítima, já que o poder de polícia ambiental não caberia, no caso, a si; d) não disporia de estrutura organizacional, nem recursos humanos para executar demolições; e) ausência de interesse de agir quanto ao pedido de não concessão de autorização de ocupação em área de preservação permanente; f) não haveria, por parte dos seus órgãos, especialmente por parte da Superintendência do Patrimônio da União, qualquer recalcitrância em relação à legalização de posses ou ocupações em áreas de preservação ambiental; g) 'cessões de uso' requeridas por entidades governamentais (art. 18 da sobredita Lei), tratando-se de projetos de relevante interesse social ou público (construção de pontes, por exemplo), em áreas de preservação permanente, somente seriam autorizadas mediante prévia aprovação dos órgãos ambientais especializados, constando na formalização do respectivo contrato a obrigação de que seja observada, por parte dos concessionários, as atenuantes porventura apontadas; h) não haveria responsabilidade do ente público federal por quaisquer danos causados no local, na medida em que, de acordo com a previsão constante da Lei nº 6.938/87, o responsável principal seria o poluidor, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental; i) não teria havido incúria, negligência ou deficiência de atuação de sua parte, uma vez que, o dever de defender o meio ambiente e de preservá-lo, seria outorgado ao INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, serviço descentralizado de proteção federal ao meio ambiente, nos termos do inciso VI do art. 23 da Constituição da República, combinado com a Lei nº 6.938, de 1981, e com o art. 2º da Lei nº 7.735, de 2002; j) inexistência de nexo de causalidade ou relação de causa e efeito entre o ato ou omissão levada a efeito por si e eventuais danos causados à área objeto do litígio; k) a reparação deveria ser efetivada pelos responsáveis que, na presente hipótese, são os ocupantes ilegais, o Município de Aracaju/SE e a ADEMA, a teor do art. 72, inc. VII, da Lei nº. 9.605/98; l) cabe ao ente municipal impedir a prática de infrações ao Meio Ambiente, o acesso aos bens públicos e ordenamento do solo urbano, conforme artigos 23, I; 30, I, VIII e 225, todos da Constituição Federal; m) o afastamento da pena cominatória de mil reais; n) subsidiariamente, sejam individualizadas as obrigações dos réus, objetivando, principalmente, evitar a invasão de atribuições, a repetição de ações, o desperdício e o não cumprimento integral das obrigações impostas por falta dos meios humanos e materiais. 3. Por sua vez, o MUNICÍPIO DE ARACAJU apresentou apelação alegando: a) preliminarmente, ser parte ilegítima, pois no perímetro urbano do município, quem possui atribuição para tratar de questões afetas a direito urbanístico é a EMILLY COSTA, de acordo com a Lei Municipal nº 1.659/90, alterada pela Lei Municipal nº 1.996/93, bem como pela Lei Municipal nº 2.276/95; b) a área invadida seria federal (terreno de marinha e seus acrescidos) cabendo à União adotar as medidas requeridas na ação, tendo em vista que não possui poder de polícia em relação a questões urbanísticas, tarefa delegada à ARTHUR BARBOSA; c) a necessidade de redução do valor fixado a título de multa diária cominatória. 4. Enquanto isso, a RAQUEL ALVES apresentou suas razões de apelação, amparada nos seguintes argumentos: a) preliminarmente, ilegitimidade passiva ad causam, eis que sua atuação se restringiria à implantação dos planos urbanísticos e execução das obras elegidas pelo Poder Executivo Municipal de Aracaju, considerando também que a área em questão pertencia ao Município de São Cristóvão e uma boa parte dos loteamentos foram aprovados por aquele Município e a União, a exemplo dos terrenos acrescidos de marinha, localizados à margem do Rio Vaza barris e Canal Santa Maria; b) a necessidade de reforma dos capítulos "b", "e", "f" e "g" da sentença; c) por fim, a redução do valor fixado a título de multa diária cominatória. 5. Já a ADEMA, em seu apelo, arguiu: a) a condenação teria se fundado em meras "declarações" prestadas por supostos moradores da região; b) não se pode obrigar o IBAMA e a HELOÍSA CORREIA a salvaguardarem patrimônio da UNIÃO; c) as condenações contidas nos itens "d", "g", "h" não merecem prosperar, pois não seria a responsável pela ocorrência do dano; d) estaria fora do contexto da presente lide, por não poder influir no ordenamento urbano, possuindo competência para licenciar e fiscalizar as questões ambientais locais, no âmbito do município de Aracaju/SE, conforme Acordo de Cooperação Técnica - ACT nº 02/2014, Lei Complementar 140/2011 e Resolução nº 84/2013, do Conselho Estadual do Meio Ambiente; e) por fim, requereu o afastamento da multa cominatória. 6. Por seu turno, o IBAMA apelou da sentença agitando as seguintes razões: a) a delimitação das áreas preservação permanente já são definidas por lei, não havendo qualquer necessidade de que o IBAMA o faça, não sendo a sentença específica sobre qual os limites territoriais do julgado, consoante a exigência do capítulo II, da Lei n° 12.651/12, de 25 de maio de 2012 e a legislação vigente obriga que tais áreas devam ser cercadas, isoladas ou bloqueadas pelo poder público; b) não haveria justificativa legal para a condenação, pois a APP deveria ser de livre acesso, sendo proibida a supressão de vegetação; c) a tarefa de fiscalização das APPs seria, originalmente, de competência dos Estados, a teor da Lei Complementar n° 140/2011, não havendo razoabilidade na condenação, pois transfere para a sociedade o dever de realizar gastos públicos para desfazer lesões ambientais praticadas por pessoas certas e determinadas, quem deve arcar com os custos a recomposição da APP é o poluidor; d) tanto a ADEMA como IBAMA são órgãos integrantes do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) a teor da Lei n° 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), na medida em que o IBAMA é órgão executor (art. 6°, IV), e a ADEMA é órgão seccional (art. 6°, V), sendo o órgão estadual responsável pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e) as atividades especificamente tratadas na ACP estariam inclusas na competência fiscalizatória originária do Estado, que, no caso, caberia à ADEMA, não sendo da eficiência administrativa atribuir a realização das mesmas medidas de polícia administrativa para dois órgãos ambientais; f) não haveria previsão legal para que o IBAMA promova levantamentos/mapeamentos dos bens da União, ainda que ambientalmente protegidos, na medida em que lhe compete apenas desenvolver as ações para atender à requisição, ou solicitação, de outra instituição, seguindo diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente - MMA; g) o responsável pelo processo de licenciamento ambiental tem melhores condições para fiscalizar, pois conhece o empreendimento e as condicionantes da licença ou autorização que expediu; h) omissão na sentença quanto à responsabilidade originária do IBAMA para fiscalizar e licenciar as atividades descritas na inicial; i) sua atuação repressiva administrativa somente ocorreria em caso de omissão dos demais entes estatais. 7. Quanto à necessidade de citação, como litisconsortes, dos moradores das áreas afetadas, conquanto, em princípio, considerada a abrangência e natureza das pretensões apresentadas na inicial, fosse de rigor a participação dos moradores da área, de modo a permitir a individualização das condutas praticadas, tem-se, no caso, como desnecessária tal providência, considerado o recorte realizado pelo douto juízo sentenciante. Preliminar afastada. 8. O art. 225, § 3º, da CF/88 prevê a tríplice responsabilização ambiental, estando, portanto, o causador de danos ambientais sujeito à responsabilização administrativa, cível e penal, de modo independente e simultâneo. Como instrumento de concretização da tutela ambiental, a ação civil pública pode (art. 3º da Lei 7.347/85) ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, prevalecendo, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que a conjunção "ou" - contida no citado artigo - tem sentido de adição, não representando uma alternativa excludente. 9. Ainda que se considere a importância da proteção ao meio ambiente - direito fundamental de terceira geração - ou mesmo a interpretação que deve ser dada à legislação ambiental, de modo a integra-la de acordo com o princípio hermenêutico do in dubio pro natura, o fato é que, considerada a abrangência da pretensão inicial - notadamente de pessoas envolvidas e obrigações a serem cumpridas - tem-se por inviável o seu acolhimento, seja nos moldes em que apresentada, ou ainda que se considere o extenso decote realizado por ocasião da sentença ora recorrida. 10. A medida consistente na vedação irrestrita à "concessão de autorizações de ocupações para qualquer atividade ou construção a ser desenvolvida às margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueteiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008", além de pecar pela indeterminação das áreas a serem atingidas pela mencionada ordem, representa desproporcional e indevida interferência do Poder Judiciário na seara administrativa. De mesma forma, a condenação da UNIÃO na obrigação de fazer consistente em, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, realizar a "demarcação e registro de terrenos federais existentes nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008", interfere - de forma desproporcional - na eleição de prioridades que cabe ao administrador, considerada a estrutura e recursos que dispõe. Não se pode deixar de mencionar que, a demarcação da faixa de marinha, depende de complexo procedimento administrativo prévio de atribuição do Poder Executivo, com notificação pessoal de todos os interessados e observância à garantia do contraditório e da ampla defesa. E justamente por se tratar de procedimento complexo e oneroso, a demarcação de terreno de marinha se submete a um juízo de oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública. 11. Relativamente às razões apresentadas pelo IBAMA, ainda que se considere a abrangência da atuação da referida autarquia em questões ambientais, de modo que a atividade fiscalizatória das atividades nocivas ao meio ambiente lhe "concede interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado em área cuja competência para o licenciamento seja do Município ou do Estado. Nos termos da legislação federal de regência, a competência concorrente (rectius: competência comum) não inibe a atuação do IBAMA, ainda mais não tendo havido a interferência de órgão ambiental local." (STJ. 2ª Turma. REsp 4245704/AL, Rel. Min. Yuri Azevedo, julgado em 22/09/2016), sendo que "Havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa, porque não se pode confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar." (STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 4151486/CE, Rel. Min. Antônio da Cruz, julgado em 25/06/2017); o fato é que, as obrigações impostas - pela sentença ora recorrida - à mencionada autarquia, igualmente constituem indevida interferência na atuação administrativa, notadamente no que se refere à determinação de delimitação de áreas e remoção de qualquer ocupação reputada irregular. Ainda neste concernente, cumpre destacar que, também segundo o que prevalece na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil por dano ambiental tem natureza objetiva, enquanto as responsabilidades penal e administrativa são de natureza subjetiva. 12. No tocante aos apelos do MUNICÍPIO DE ARACAJU, da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO e da ADEMA, o comando sentencial se caracteriza pelo mesmo caráter genérico e excessivamente interventivo na eleição e execução de política pública, tarefa que constitucionalmente cabe ao Poder Executivo. Não se está a afirmar que a tutela do meio ambiente não pode se dar por meio de ação coletiva. Diversamente, a restrição é quanto ao conteúdo das pretensões apresentadas e das providências determinadas (em caráter geral e de modo a intervir na eleição e execução de política pública ambiental). Situação diversa seria aquela em que as providências fossem pedidas e determinadas em face de pessoas específicas, individualizadas na presente ação civil pública. Ainda a título argumentativo, ressalte-se a inadequação de medidas relativas à obrigação de remoção de áreas ou demolição de construções, ou ainda de realização, pelos próprios entes públicos, de recuperação das áreas degradadas, além da condenação de todos os entes públicos ora apelantes "em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância das áreas definidas". 13. Dessa forma, o que se identifica nos autos é a apresentação de uma pretensão de recuperação da área degradada na APP das margens do Rio Vaza-Barris, contemplando não somente a demolição de todas as ocupações irregulares, mas a completa restauração ambiental da região, com obrigações direcionadas aos entes públicos ora apelantes, e não aos moradores. Não cabe ao Poder Judiciário editar normas genéricas e abstratas de conduta, ou fixar prioridades no desenvolvimento de atividades de administração, na implementação de medidas administrativas ou na execução de programa de natureza política. 14. Apelações providas para julgar improcedente o pedido.
(PROCESSO: 38903178264328787719, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL MURILO CAVALCANTI (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 08/12/2019)