PROCESSO Nº: 2982261-87.8006.5.8.6495 - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: COLEGIO SALESIANO SAGRADO CORACAO ADVOGADO: Thiago Moraes ADVOGADO: Nathan Viana APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: Os mesmos ADVOGADO: Os mesmos RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Vitor Alves - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Maria Cecília Aragão EMENTA: ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. SUPERVISÃO. ADOÇÃO DE MEDIDAS CAUTELARES PELO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. POSSIBILIDADE. NOTIFICAÇÃO PARA ASSINATURA DO TERMO DE SANEAMENTO DE DEFICIÊNCIAS. EXISTÊNCIA. MEDIDAS ADICIONAIS IMPOSTAS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. CONSTATAÇÃO. CONTROLE JUDICIAL. POSSIBILIDADE. IMPROVIMENTO. 1. Trata-se de apelações interpostas contra sentença que julgou procedente em parte o pedido da inicial, para declarar nula a Portaria SERES/MEC n.º 361/2014, no tocante à imposição das penalidades de "suspensão de novos contratos de financiamento estudantil (FIES) e de participação em processo seletivo para oferta de bolsas do Programa Universidade para Todos (PROUNI), bem como restrição de participação do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC)", facultando à parte ré a adoção de medidas outras, condizentes com o saneamento das deficiências identificadas, quando da avaliação promovida por órgão de fiscalização, e com as determinações legais aplicáveis ao caso. Não houve condenação em honorários, em razão da sucumbência recíproca (art. 21 do CPC/73). 2. No presente caso, FACULDADE SALESIANA DO NORDESTE, órgão educacional de ensino superior do Colégio Salesiano Sagrado Coração, ajuizou ação ordinária com pedido antecipação dos efeitos da tutela em face da União, objetivando a anulação da Portaria SERES/MEC nº 361/2014, com a determinação de que a Ré informe as deficiências eventualmente identificadas, concedendo prazo para a Faculdade Autora aderir ao Termo de Saneamento de Deficiências. 3. Na inicial, a demandante argumentou, em síntese, que: a) desde 27/11/2000, é credenciada pelo MEC para atuar como instituição de ensino superior (Portaria nº 177/2000), tendo apresentado pedido de recredenciamento, ainda nos idos de 2007, o qual, desde 27/02/2011, aguarda parecer final do referido Ministério (Processo Administrativo nº 40152993); b) a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior - SERES/MEC publicou o Despacho nº 207, de 23.11.2693, determinando a instauração de processo de supervisão em seu desfavor, aplicando medidas cautelares incidentais, além de estabelecer que as IES referidas no respectivo anexo protocolassem pedido de recredenciamento no sistema e-MEC no prazo de até 30 (trinta) dias da publicação do indicador, excetuando-se dessa obrigação as IES que possuam e mantenham processo de recredenciamento em trâmite válido (processo não arquivado nem cancelado no sistema e-MEC); c) não protocolou pedido de recredenciamento institucional, considerando que possuía e mantinha processo de recredenciamento em trâmite válido; d) mesmo cumprindo com todas as etapas para que haja o efetivo Recredenciamento, o referenciado processo até aquela data não logrou êxito, e, foi sobrestado em razão de medida cautelar incidental constante no Despacho do Secretário nº 207; e) foi surpreendida com o contido na Portaria nº 361 de 23 de abril de 2014, publicada em 10 de fevereiro de 2014, ao expressar que a HELOÍSA DA MATA não assinou o Termo de Saneamento de Deficiências (TSD) perante o Ministério da Educação; f) o MEC, através da SERES, determinou a abertura de processo administrativo para aplicação de penalidades, manteve as medidas cautelares anteriormente aplicadas, e aplicou uma série de medidas cautelares incidentais adicionais, fundamentando a referenciada decisão na possibilidade de a Administração Pública Federal adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado em caso de risco iminente, como bem determinam o artigo 45 da Lei Federal n.º 9.784/1999 c/c o artigo 69-A e 61, § 2º, do Decreto nº 5.773/2006; g) não houve qualquer notificação quanto à necessidade de celebração de TSD, e, em nenhum momento, a CAMILA COSTELA recebera Oficio circular estabelecendo as condições para adesão ao TSD; h) não há que se falar abertura de processo administrativo para aplicação de penalidade e de aplicação de medidas cautelares incidentais em desfavor da BRUNA ALVES, pois em nenhum momento a demandante se negou a assinar o TSD; i) a citada portaria é totalmente desproporcional, haja vista que o referenciado ato afeta os interesses, impõe sanção e importa em aplicação de medidas cautelares adicionais, abertura de processo para aplicação de penalidades, dentre outros; j) a manutenção das medidas cautelares dispostas na Portaria SERES nº 361/2014 vem causando prejuízos à LUIGI DA LUZ, impossibilitada de atender solicitações de novos e antigos alunos em relação à inscrição no FIES, o que significa diminuição de novas matrículas e perda do atual corpo discente; k) Após receber a intimação do ato administrativo impugnado, a Faculdade Autora protocolou junto ao SERES/MEC defesa e pedido de reconsideração, porém a suspensão ainda permanece, estando a Faculdade Autora suspensa do FIES em razão, repita-se, do ato administrativo ilegal; l) aceita a assinatura do TSD, registrando-se que no momento oportuno e, logo na efetiva assinatura do TSD, informará quantos dias serão necessários para o efetivo cumprimento das exigências constantes no Termo de Saneamento de Deficiências. 4. Na sua contestação, a União sustentou que: a) a aplicação das medidas cautelares sem prévia manifestação das instituições de ensino superior encontra amparo no art. 45 da Lei nº 9.484/99 (Lei do Processo Administrativo Federal); b) o Despacho SERES/MEC nº 207/2013 atingiu todas as instituições de ensino superior que apresentaram reiterados resultados insatisfatórios no IGC, referente aos anos de 2009 a 2012; c) a aplicação das medidas cautelares se deu de forma motivada, no intuito de evitar que novos alunos se matriculassem em curso de baixa qualidade e que a própria sociedade recebesse profissionais com má formação; d) para ter direito à revisão das cautelares aplicadas, a autora deveria ter protocolado pedido de recredenciamento no sistema e-MEC, em até 30 dias da publicação do indicador; e) após, e desde que tivesse processo de recredenciamento válido em trâmite, a autora deveria ter assinado o Termo de Saneamento de Deficiências, no prazo de 30 (trinta) dias de sua notificação; f) à luz do Memorando nº 2791/2014-CGSE/DISUP/SERES/MEC, de 07/10/2014, e do espelho do módulo "comunicador" do Sistema e-MEC, a autora, por meio do Ofício SERES/MEC nº 15, de 2013, foi notificada sobre a necessidade de aderir ao Termo de Saneamento de Deficiências, no âmbito do Processo de Supervisão nº 22868.492228/3105-385; g) a autora perdeu a oportunidade de adotar alguma das seguintes medidas g.1) aderir ao Termo de Saneamento de Deficiências (sendo notificada para tanto), g.2) impugnar o Termo de Saneamento de Deficiências ou g.3) recorrer administrativamente da decisão cautelar; h) as medidas cautelares do Despacho nº 207/2013 e da Portaria SERES nº 361/2014 foram praticadas no âmbito da discricionariedade administrativa, não havendo de se falar, no ponto, em ilegalidade ou abuso de poder, o que justificariam o controle do Judiciário; i) a suspensão da Portaria SERES nº 361/2014 traria mais danos mais gravosos à sociedade do que à própria autora. 5. Na sentença recorrida, o juízo de primeiro grau entendeu que, em relação às medidas cautelares consubstanciadas na suspensão de novos contratos de financiamento estudantil (FIES) e de participação em processo seletivo para oferta de bolsas do Programa Universidade para Todos (PROUNI), bem como restrição de participação do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC), "a Portaria SERES/MEC nº 361/2014, não foi idônea para o fim almejado, qual seja, corrigir as deficiências evidenciadas quando da avaliação da IES autora, devendo ser desconsiderada por ofender, entre outros, o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade. Portanto, não possui validade no ordenamento jurídico vigente.". Além de declarar a nulidade da referida portaria no tocante à imposição das referidas penalidades, reputou pertinente "facultar à parte ré a adoção de medidas outras, condizentes com o saneamento das deficiências as determinações legais identificadas, quando da avaliação promovida por órgão de fiscalização, e com aplicáveis ao caso.". 6. Irresignadas, ambas as partes interpuseram apelação. A demandante requereu a reforma da sentença para "anular completamente a Portaria SERES/MEC n.º 361/2014, determinando, assim, que a Apelada cumpra com a finalidade do texto constitucional, no tocante a providenciar todas as medidas necessárias à melhoria do ensino superior, notadamente a abertura do TSD para saneamento das supostas deficiências a serem apontadas pelo órgão fiscalizador.". Já a União defende que, em síntese, que inexiste ilegalidade na tomada da decisão cautelar por parte do MEC e que a sentença acabou por avançar sobre o mérito administrativo, tendo em vista que, sob a premissa de verificar a proporcionalidade e razoabilidade do ato administrativo, enveredou por "revisar" a valoração realizada pela administração pública. 7. Acerca da questão em comento, a Lei 9.394/1996 prevê que a autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento de instituições de educação superior, terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após processo regular de avaliação. Estabelece também que após um prazo para saneamento de deficiências eventualmente identificadas pela avaliação a que se refere este artigo, haverá reavaliação, que poderá resultar, conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervenção na instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da autonomia, ou em descredenciamento (art. 46, §1º). 8. Por sua vez, a Lei 10.861/2004, ao tratar da avaliação das instituições de ensino superior e de seus cursos, reza, no art. 10, §2º, que os resultados considerados insatisfatórios ensejarão a celebração de protocolo de compromisso, a ser firmado entre a instituição de educação superior e o Ministério da Educação, cujo descumprimento, no todo ou em parte, poderá ensejar a aplicação das seguintes penalidades: I - suspensão temporária da abertura de processo seletivo de cursos de graduação; II - cassação da autorização de funcionamento da instituição de educação superior ou do reconhecimento de cursos por ela oferecidos; III - advertência, suspensão ou perda de mandato do dirigente responsável pela ação não executada, no caso de instituições públicas de ensino superior. 9. Além disso, o art. 45 da Lei 9.784/99 dispõe que "Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.". 10. Da análise, dos autos, observa-se que, no Despacho SERES/MEC nº 207, de 26/07/2013, foi determinada a instauração de processo específico de supervisão em face da IES e aplicadas medidas cautelares incidentais, quais sejam: sobrestamento vedação de abertura de novos de processos de regulação em trâmite no sistema e-MEC referentes a recredenciamento, autorização de cursos, aditamentos ao ato de credenciamento ou recredenciamento que impliquem em expansão ou alteração da abrangência geográfica; vedação de abertura de novos processos de regulação; limitação das quantidades de novos ingressos de estudantes nos respectivos cursos da IES, durante o período de vigência da medida cautelar, com a manutenção, por curso, da mesma quantidade de ingressos informados no Censo da Educação Superior de 2012. Determinou-se, ainda, que as IES discriminadas no respectivo anexo protocolassem pedido de recredenciamento institucional no sistema e-MEC, excetuando-se dessa obrigação as IES que possuam e mantenha processo de recredenciamento em trâmite válido (processo não arquivado nem cancelado no sistema e-MEC. 11. Já a Portaria SERES/MEC nº 361/2014 dispõe sobre a abertura de processos administrativos para aplicação de penalidades em face das Instituições de Educação Superior (IES) que obtiveram resultados insatisfatórios em Índice Geral de Curso (IGC), e que não tenham assinado Termo de Saneamento de Deficiências (TSD) perante o MEC. Foram mantidas as medidas cautelares incidentais aplicadas pelos Despachos SERES/MEC nº 5/2011, nº 235/2011, nº 237/2011, nº 238/2011, nº 197/2012, nº 198/2012, nº 207/2013 e nº 208/2013, em face dos cursos ofertados pelas IES constantes do anexo do referido ato. Além disso, foi aplicada, como medida cautelar incidental adicional, a suspensão de novos contratos de financiamento estudantil (FIES) e de participação em processo seletivo para oferta de bolsas do Programa Universidade para Todos (PROUNI), bem como restrição de participação no Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC). 12. A demandante defende que, de boa-fé, entendeu pela desnecessidade de adesão ao TSD pelo fato de ter processo de recredenciamento em curso, perante o MEC, conclusão extraída pela análise conjunta do Ofício Circular nº 15/2013 e do Despacho SERES/MEC nº 207/2013. 13. O Ofício Circular nº 15/2013 - CGSE/DISUP/SERES/MEC trata da notificação da IES para aderir ao Termo de Saneamento de Deficiência. O referido documento foi encaminhado por meio do Sistema e-MEC, no dia 30/11/2013, tendo sido lido na mesma data (id. 1491193.6203788, pg. 29). Assim, não merece prosperar a alegação de que a demandante não foi regularmente intimada para aderir ao Termo de Saneamento de Deficiências - TSD. 14. Além disso, o item 6 do citado ofício-circular previa que "Ressalve-se que é condição para adesão do TSD o cumprimento integral do quanto foi determinado no Despacho SERES/MEC nº 207, de 2013, em especial a previsão do item 'iii' referente à protocolização de processo de recredenciamento institucional no sistema e-ME, em cumprimento ao art. 35-C da Portaria Normativa MEC nº 40, de 2007 excetuando-se dessa obrigação apenas as IES que possuam e mantenham processo de recredenciamento em trâmite válido (processo não arquivado nem cancelado no sistema e-MEC)." 15. Portanto, fato de a demandante ter processo de recredenciamento em curso perante o MEC não afastaria o seu dever de aderir ao TSD, tendo em vista que apenas foi dispensada a apresentação de novo processo de recredenciamento - o que constituía condição para adesão ao TSD. Desse modo, não se mostra justificável o não atendimento aos termos do Ofício Circular nº 15/2013, por parte da autora. 16. Por outro lado, comunga-se do entendimento do juízo de origem no sentido de que, embora haja previsão na legislação de regência, as medidas cautelares que foram impostas - suspensão de novos contratos de financiamento estudantil (FIES) e de participação em processo seletivo para oferta de bolsas do Programa Universidade para Todos (PROUNI), bem como restrição de participação do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) - se mostram desproporcionais, "diante da dissonância entre o resultado e o motivo que a ensejou (deficiências na qualidade do ensino), destoando as medidas, enquanto meio, do fim a que se prestaria, isto é, se o objetivo da avaliação foi identificar possíveis deficiências e proporcionar às Instituições de Ensino Superior o seu Saneamento, mediante a assinatura do Termo de Saneamento de Deficiências, a aplicação das referidas penalidades não logrou corrigir tais deficiências, mas tão somente contribuiu para o esvaziamento da possibilidade de saneamento destas, principalmente, nos casos em que as Instituições de Ensino continuam ativas, com processo de recredenciamento válido, como ocorre in casu.". Acrescenta-se, ainda, que "se o problema é na qualidade, a medida adequada e necessária seria a correção dos problemas a esta ligados, como se dispôs a IES autora a fazê-lo, e não a suspensão de novos contratos de financiamento estudantil ou de participação em programas como o PROUNI e o PRONATEC, pois tais medidas não têm o condão de garantir a qualidade do ensino, que deve ser privilegiada e proporcionada a toda a comunidade acadêmica. Ao contrário, vem causando diversos prejuízos não só para a Faculdade Autora, como, principalmente, para os atuais e novos alunos, privados de obter ou continuar a usufruir benefícios oriundos de programas governamentais que visam ao fomento e promoção do acesso à educação técnica e superior no país, como o PROUNI, o FIES e o PRONATEC. O prejuízo alcança também os alunos não participantes dos mencionados programas, haja vista que continuam a receber o ensino supostamente fora das especificações consideradas adequadas pelo órgão fiscalizador, por não ter sido oportunizado à IES autora, por uma questão meramente formal, assinar e executar o Termo de Saneamento de Deficiências, mesmo tendo esta se demonstrado disposta a fazê-lo.". 17. Ressalto que embora se trate de ato discricionário da Administração, a imposição das medidas cautelares deve observar os princípios constitucionais sob pena de intervenção do Poder Judiciário no controle da constitucionalidade e/ou legalidade de tais atos. 18. No que diz respeito às demais medidas cautelares que foram aplicadas pelo Despacho SERES/MEC n.º 207/2013 e mantidas pela Portaria SERES/MEC nº 361/2014, não se vislumbra qualquer ilegalidade, já que atende ao objetivo identificar possíveis deficiências e proporcionar às Instituições de Ensino Superior o seu saneamento. Ademais, o Decreto nº 5.773/06, vigente à época dos fatos, previa no §3º do art. 11 que "O Ministério da Educação determinará, motivadamente, como medida cautelar, a suspensão preventiva da admissão de novos alunos em cursos e instituições irregulares, visando evitar prejuízo a novos alunos". E, nesta hipótese, era previsto o cabimento de recurso administrativo ao CNE, no prazo de trinta dias, sem efeito suspensivo, de acordo o § 4º do mesmo artigo. 19. Vê-se, inclusive, que o Despacho SERES/MEC nº 207/2013 que aplicou as referidas medidas cautelares se deu antes da expedição do Ofício Circular nº 15/2013 - CGSE/DISUP/SERES/MEC que tratou da notificação da IES para aderir ao Termo de Saneamento de Deficiência. Já os argumentos contidos na inicial buscam apontar ilegalidade na Portaria SERES/MEC nº 361/2014, dando enfoque à alegação de que não houve notificação para assinatura do Termo de Saneamento de Deficiências (TSD) perante o MEC. Com efeito, foi sustentado expressamente que o referido ato "não obedeceu os ditames legais, fato que, por si só, determina a anulação do referenciado ato administrativo, notadamente quanto a instauração de processo administrativo para aplicação de penalidade em face da CAROLINA CAVALCANTI, além das medidas cautelares incidentais adicionais constantes na referenciada Portaria SERES n.º 361.". Portanto, nota-se que a insurgência principal da demandante diz respeito às medidas cautelares incidentais adicionais que foram impostas na citada Portaria, por não ter sido entregue o Termo de Saneamento de Deficiências devidamente assinado. 20. Além disso, na exordial foi dito que após receber a intimação do ato administrativo impugnado, a Faculdade Autora protocolou junto ao SERES/MEC defesa e pedido de reconsideração. Desse modo, tendo sido observados os preceitos do contraditório e da ampla defesa, com a instauração do processo administrativo pertinente, entendo não haver razão para afastar a exigência administrativa imposta à demandante. 21. Apelações improvidas. Drq
(PROCESSO: 59151437203911009741, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL FERNANDO DA COSTA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 22/07/2020)