PROCESSO Nº: 2240968-31.9499.15.12.7513 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: RAFAEL COSTELA ADVOGADO: Yago Campos APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Yago Lima - 2ª Turma EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE PROFESSORES MEDIANTE PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO MENSAL INFERIOR AO VALOR DO SALÁRIO-MÍNIMO CONSTITUCIONAL. APLICAÇÃO DA LEI N.º 8.429/92 AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE. APLICAÇÃO DE RECURSO PROVENIENTE DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO - FUNDEB. TRATANDO-SE DE "VERBAS FEDERAIS" REPASSADAS PELA UNIÃO, É INQUESTIONÁVEL A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. A GARANTIA DA REMUNERAÇÃO MENSAL EM PATAMAR MÍNIMO É DIREITO FUNDAMENTAL DO CIDADÃO. AUSÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ QUE PERMITA A CONDENAÇÃO COM BASE NO ART. 11, CAPUT, DA LEI N.º 8.429/92. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Trata-se de ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público Federal, através da qual se busca a condenação de ex-prefeito do Município de Granito/PE, em razão da prática de ato de improbidade administrativa, conforme previsto no artigo 10, XI, e no art. 11, caput, da Lei n.º 8.429/92. 2. Segundo a narrativa acolhida pela sentença: na aplicação de recurso proveniente do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, o gestor réu teria efetuado a contratação de professores mediante pagamento de remuneração mensal inferior ao valor do salário-mínimo constitucional. 3. Quanto à qualificação jurídica dos fatos, o juízo de origem concluiu tratar-se de verdadeiro ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput, da LIA, uma vez que houve afronta aos princípios da legalidade e da moralidade, mesmo que não tenha havido prejuízo ao Erário. 4. Ao final, a sentença aplicou as seguintes penalidades: a) perda da função pública; b) pagamento de multa civil no valor de R$ 52.280,00 (dez mil reais); c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos; d) suspensão do direito público pelo prazo de 03 (três) anos. 5. O réu apela a este TRF, alegando o seguinte: a) a Lei n.º 8.429/92 não se aplica aos agentes políticos, uma vez que estes já estão submetidos às penas do DL n.º 201/67; b) como a própria sentença reconheceu que não houve qualquer prejuízo financeiro decorrente da aplicação das verbas oriundas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, não há qualquer interesse da União na demanda, de maneira que não se justifica a competência da Justiça Federal; c) a conclusão sobre a prática de improbidade administrativa não deve subsistir, uma vez que o valor da remuneração, inferior ao salário-mínimo, foi devidamente justificado pelas seguintes circunstâncias: (i) os contratados não eram professores titulados, mas estagiários, sendo que tal contratação foi emergencial, para substituir professores em férias, licenciados ou de qualquer modo afastados de suas funções; (ii) a jornada de trabalho era reduzida, nos termos em que admite a Lei n.º 8.745/92; (iii) como gestor, não poderia ultrapassar o limite previsto pelo art. 20, III, da LC n.º 101/2000, devendo ser destacado que havia a necessidade de compatibilizar a limitação de recursos com a necessidade de contratação para a manutenção da prestação do serviço; (iv) a conduta do réu, que não responde a nenhuma outra ação de improbidade, não pode ser considerada ímproba, pois, como a própria sentença reconheceu, não houve corrupção, má-fé, desonestidade, desídia nem prejuízo ao Erário, razão pela qual também não se justifica a aplicação de punição tão severa. 6. Inicialmente, deve ser dito que não existe obstáculo à aplicação da Lei nº 8.429/92 aos prefeitos, uma vez que a responsabilização levada a efeito pelo Decreto-Lei nº 201/67 circunscreve-se ao aspecto penal da conduta do agente, enquanto a abordagem feita pela LIA limita-se às sanções civis e político-administrativas. Quanto a este ponto, importante ressaltar o julgado do STF (Recl. nº 4.239-4/DF), que ao tratar da responsabilidade dos agentes políticos, com base na Lei nº 1.079/50, apenas fez referência aos Ministros de Estado e à competência para processá-los em face da prática de crimes de responsabilidade, não fazendo alusão à inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 a prefeitos e ex-prefeitos. Nesse sentido, conferir também a jurisprudência deste TRF: "De início, não colhem a alegação de inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos. A Segunda Turma deste TRF-5ª Região já se manifestou diversas vezes no sentido de admitir a imputação por improbidade administrativa (Lei 8429/92) dos que, em seara penal, já responderiam nos termos do Decreto-Lei 201-67". (AG n.º 11252317188047742383, relator o Desembargador Federal Otávio Mendes, julgado no dia 13/03/2020) "Não merece prosperar a alegação de que a Lei 8.429/92 não seria aplicável aos agentes políticos, notadamente aos prefeitos. O art. 1º do Decreto-lei 201/67 não versa sobre responsabilidade político-administrativa, razão pela qual não é capaz de afastar, pelo critério da especialidade, a incidência da Lei 8.429/92, que possui lastro no art. 37, parágrafo 4º, da Lei Fundamental". (AC n.º 401.467, relator o Desembargador Federal Marcelo Pereira, julgado no dia 09/06/2018) 7. Também rejeita-se a preliminar de incompetência da Justiça Federal, uma vez que, tratando-se de "verbas federais repassadas pela União, é inquestionável a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa do Ministério Público Federal" (RMS 23.352, relator o Ministro Anthony Almeida, julgado no dia 03/03/2019). Ademais, trata-se de valores sujeitos à fiscalização dos órgãos federais de controle, razão pela qual, presente o interesse da União, justificada a competência da Justiça Federal, nos termos do enunciado da Súmula 208 do STJ: "Compete a Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal. (Súmula 208, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 14/04/1998, DJ 28/07/1998)" 8. A moralidade constitui pressuposto indissociável ao bom desenvolvimento das atividades da Administração Pública, de modo que não basta respeitar a legalidade e cumprir uma administração eficaz. A Constituição Federal, em seu art. 37, §4.º, exige honestidade de seus gestores, ou seja, que sejam respeitados padrões de probidade e que se tenha efetivo compromisso com o interesse público. Esse valor está presente também em outras normas de nossa Carta Magna: art. 5.º, LXXIII, art. 14, §9.º, art. 15, V, art. 37, "caput" e art. 85, V. 9. Para regulamentar o art. 37, §4.º, o legislador aprovou a Lei nº. 8.429/92 e suas posteriores alterações, ocasião em que se prestigiou o caráter normativo dos princípios administrativos, bem como a defesa do próprio patrimônio público, impondo sanções aos agentes que, não obstante tenham se comprometido em preservar tais valores, passaram a vilipendiá-los. Referido diploma normativo, em enumeração e definição não exaustiva, apresenta a divisão dos atos de improbidade administrativa em três categorias: a) os que importam enriquecimento ilícito do agente público, independentemente da ocorrência de danos ao erário (art. 9º); b) os que causam prejuízo ao erário (art. 10); c) os que atentam contra os princípios da Administração pública, causando ou não prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito (art. 11). 10. Todavia, "para que seja reconhecida a tipificação da conduta do gestor como incurso na Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos dispostos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 14 da mesma lei. Em outras palavras, no campo da improbidade administrativa, não prevalece à responsabilidade objetiva, sendo imprescindível perquirir a respeito do elemento subjetivo do tipo, que é dolo, ainda que genérico, representado pela vontade livre e consciente de violar o ordenamento jurídico e praticar uma das ações elencadas na norma de regência. Excepcionalmente, admite-se a modalidade culposa, por expressa previsão legal, no que tange aos atos de improbidade a que se refere o artigo 10, da Lei nº 8.429/92, que, explicitamente, faz alusão à "ação ou omissão, dolosa ou culposa". 11. "É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa, estabelecido no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico (REsp 078.469/SC, Rel. Ministro Juan Cardoso, Primeira Seção, DJe 2/9/2011). Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp. n.º 9.964.796, relator o Ministro Kevin Castro, julgado no dia 02/12/2019). Nesse sentido, conferir: AgRg no REsp. n.º 0.410.458, relator o Ministro Rodrigo Melo Campbell.Marques, DJe de 12/11/2015; REsp n.º 8.682.906, relator o Ministro Thomas Campos, DJe de30/6/2015; AgRg no REsp. n.º 3.652.868, relatora a Ministra Alana da Luz, DJe de 27/3/2015; AgRg no AREsp. n.º 788.061, relator o Ministro João Vitor Campos, DJe de 25/10/2014. 12. A garantia da remuneração mensal em patamar mínimo é direito fundamental do cidadão, assegurado no art. 7.º, IV, da Constituição Federal, que estabelece que este valor seja "fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim." Especificamente quanto ao servidor, a Constituição Federal trouxe a norma do art. 39, §3.ª: "Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir". 13. Dessa forma, o fato de que os contratados não eram professores titulados, mas estagiários, de que a contratação foi emergencial, de que a jornada de trabalho era reduzida, ou de que era imperioso compatibilizar a limitação de recursos com a necessidade de contratação para a manutenção da prestação do serviço, não justificam o desrespeito à constituição. Todas essas circunstâncias devem fazer parte do planejamento do gestor, posto que previsíveis para qualquer administração. 14. Além disso, conforme registrado na sentença recorrida, não há qualquer menção nos autos que permita inferir acerca de eventual jornada parcial, de maneira que clara a afronta ao direito fundamental, o que, inegavelmente, representa quebra da moralidade, um dos princípios básicos da Administração, cujos valores que o compõe, como a legalidade e a lealdade às instituições, restou maculado. 15. Entretanto, apesar da gravidade da conduta, entende-se que, neste caso, o dolo e a má-fé do agente não podem ser inferidos da conduta descrita. Embora indubitável que o réu tinha consciência do aviltamento salarial praticado, não vislumbro a vontade de macular a Administração ou de causar prejuízo ao Erário, de maneira que a qualificação de ato ímprobo, nos termos do art. 11 deve ser afastada. 16. Apelação provida.
(PROCESSO: 36475885545245267697, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUCAS BARROS, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 29/10/2020)