PROCESSO Nº: 8065650-30.4725.2.10.9188 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Cid Caio Pires - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Bryan da Costa E M E N T A CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. GESTÃO FISCAL. FISCALIZAÇÃO. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E TRIBUNAL DE CONTAS. JOÃO LUCAS REZENDE UNIÃO. INTERESSE DE AGIR DO MPF. LEI DA TRANSPARÊNCIA E LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. CUMPRIMENTO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS. 1. Trata-se de remessa oficial e apelação, interposta pela UNIÃO, em face da sentença que, confirmando a tutela de evidência liminarmente deferida, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, para condenar o MUNICÍPIO DE AQUIDABÃ/SE a dar o devido cumprimento aos ditames legais atinentes à divulgação de informações de interesse público, bem como para condenar a União na obrigação de incluir, no sistema CAUC (Cadastro Único de Convênio) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), uma ferramenta destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações de transparência pública de todos os entes estaduais e municipais, além de somente proceder à liberação de recursos derivados de transferências voluntárias e de formalizar termos de ajustes, convênios e outros repasses de natureza voluntária com a devida comprovação do cumprimento dos arts. 48, parágrafo primeiro, incisos II e III, e 48-A, da Lei Complementar nº 101/2000, pelos Estados e Municípios, não suprindo a mera declaração de cumprimento por parte dos gestores dos citados entes. 2. Esta egrégia Turma vinha se posicionando no sentido de que, inobstante o inquestionável intuito de assegurar o efetivo cumprimento das disposições legais retrocitadas, o MPF careceria de legitimidade ativa para deduzir as pretensões aludidas em desfavor do município, haja vista considerar que se trata de pedido cuja legitimidade ativa pertence ao Ministério Público Estadual, por versar sobre matéria não afeta aos interesses federais. No entanto, o STJ, ao apreciar o Recurso Especial 0.076.479, interposto nos autos do Processo nº 6158150-83.9020.5.8.5136, o qual envolve controvérsia fático-jurídico análoga ao presente caso, reconheceu a legitimidade ativa do Parquet Federal. Por tal razão, mister analisar o pedido formulado em face da edilidade. 3. Especificamente, no que concerne à transparência das contas públicas, figura como uma das obrigações impostas ao gestor municipal, em atenção ao direito de acesso à informação, o zelo pela escorreita prática de atos de disponibilidade de patrimônio público e a garantia de transparência das suas despesas, com vistas à viabilização do controle e da fiscalização de seus atos, assegurando-se a supremacia do interesse público. A inobservância das referidas regras e a desídia em atentar para a implantação do Portal da Transparência, como ora se imputa ao município réu, indubitavelmente revelam um deficitário desempenho da atividade administrativa e um reprovável descuido para com o bem público. 4. Compulsando os autos, constata-se que o MPF colacionou o espelho da avaliação do município (id. 6576933.8978268), realizada em 15/2/2017, a qual registra que, àquela data, a edilidade disponibilizava, apenas parcialmente: a) informações sobre a receita nos últimos 6 meses, incluindo natureza, valor de previsão e valor arrecadado; b) Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RRO) dos últimos 6 meses; c) Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 meses; d) divulgação de diárias e passagens por nome de favorecido e constando, data, destino, cargo e motivo da viagem. Por outro lado, o referido espelho dá conta que o site não apresentava: a) Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes; b) divulgação de remuneração individualizada por nome do agente público. 5. Não obstante, ao consultar o site do Município de Aquibadã/SE (https://aquidaba.se.gov.br/portaltransparencia), observa-se que a prefeitura disponibiliza informações detalhadas em relação a cada um dos itens supra mencionados. Além disso, o Índice de Transparência Municipal (escala de notas baseada no nível de conformidade com a Lei da Transparência e a Lei de Acesso à Informação, obtidas pela soma dos requisitos para cumprimento da transparência pública), registrado pelo Portal de Sistemas e Consultas dos Municípios do TCE/SE, para Município de Aquibadã/SE, em 2017, foi de 8,5, nota considerada excelente. Ademais, o próprio Diogo Cunha, na petição de id. 0719183.8949669, que inexistem pendências quanto ao atendimento da Lei nº 12.527/2001 e da Lei Complementar nº 131/2009, consoante demonstra o documento de id. 9140771.7864797. Na ocasião, requereu, inclusive, a extinção do processo, com decreto de procedência. 6. Com efeito, demonstrado que o pleito ministerial foi atendido, não se afigura razoável, tampouco proporcional, o prosseguimento da ação contra o município que, desde o primeiro momento, não resistiu, ao revés, submeteu-se à pretensão do Parquet, cuidando de adotar providências para executar as exigências da transparência na Administração Pública. 7. Noutro giro, no que concerne à União, pretende o MPF responsabilizá-la por não ter cumprido uma obrigação, que o Parquet alega que ela possui, porém que, consoante será visto adiante, não é prevista em lei. 8. Os arts. 48, parágrafo primeiro, incs. II e III, e 48-A, ambos da LC nº 101/2000, estabelecem os instrumentos de transparência das contas públicas e os meios de conferir-lhes efetividade.O parágrafo §2º do art. 48, por sua vez, deixa claro que: "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público". Não restam dúvidas, portanto, que a obrigação de garantir transparência às contas públicas é de todos os entes federativos. 9. Outrossim, nos termos do caput, do art. 51, da LC nº 101/2000, de fato, o Poder Executivo da União promoverá a consolidação das contas dos entes federativos, dando-lhe divulgação. Entretanto, o seu § 1º é claro ao disciplinar que cabe aos Estados e Municípios encaminharem suas respectivas contas à União, a fim de essa possa se desincumbir da obrigação imposta no caput. 10. Dessa sorte, cria-se para os municípios desidiosos uma sanção que pode ser aplicada tanto pela União quanto pelos Estados, que também efetuam repasses de transferências voluntárias aos Municípios. O fato de haver a previsão de uma sanção para o ente municipal que não cumpre as normas de transparência das contas públicas, não permite concluir, por si só, que existe o dever isolado da União de fiscalizar e controlar o cumprimento de todos os requisitos legais exigidos para a regularização dos Portais da Transparência de todos os entes municipais e estaduais. Esse dever não encontra respaldo legal, de modo que não se pode presumir uma obrigação que a lei não criou expressamente. 11. Conforme cediço, a Administração Pública é regida pelo princípio da legalidade, segundo o qual o administrador somente pode agir quando existe expressa previsão legal para tanto. Não se pode presumir que, ante o silêncio da legislação em vigor, há uma obrigação tácita para que a União, solitariamente, fiscalize e controle o cumprimento da lei da transparência por todos os demais entes federativos. Ademais, não há como se afirmar, com a segurança necessária para se impor uma obrigação de tal monta, que o sistema unificado (de duvidosa viabilidade prática), o qual o Ministério Público Federal pretende impor a criação à União, possa garantir a fiel fiscalização do cumprimento da legislação pelos demais entes federativos, mormente porque dependerá também do preenchimento regular por um servidor encarregado, que, igualmente, é passível de falhas. 12. Pretender operacionalizar o procedimento de fiscalização e controle da transparência pública de maneira unificada, concentrando toda a responsabilidade na União, afigura-se utópico e de difícil aplicabilidade. Por melhor que seja tal sistema, é tarefa impossível que a ferramenta, e a STN, sejam incumbidas solitariamente de monitorar se houve o cumprimento e a atualização efetiva das informações de todos os Portais da Transparência de todos os entes da federação. Afora a dificuldade e o grande ônus a ser suportado pela União para concretizar - repita-se, uma obrigação não imposta por lei -, o sistema pretendido pelo MPF carece de garantia de funcionalidade ou mesmo de que vá resolver o problema da desídia dos entes municipais quanto às normas da transparência. Ao contrário, revela-se temerário permitir, com base apenas em comando automático de um único sistema de reunião de informações, que é passível de falhas técnicas, a suspensão das transferências. 13. Diante do contexto, a LC nº 101/2000, em seu art. 59, estabelece que compete ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas respectivos a fiscalização acerca do cumprimento das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, na qual está prevista, ainda, o dever de transparência (arts. 48 e 48-A). De mais a mais, verifica-se que a própria Lei de Acesso à Informação deixa claro que a atribuição de definir as regras para a concretização das normas de transparência cabe a todos os entes federativos, e não somente à União (art. 45). 14. Em contrapartida, a legislação mencionada na sentença vergastada para fundamentar a suposta obrigação da União de promover a inclusão no CAUC, da STN, de uma ferramenta unificada e integrada destinada a monitorar o cumprimento e a atualização das informações relativas às normas de transparências, a Lei nº 11.945/2009, trata, em verdade, de um sistema contábil, que prevê a inscrição pela União no CAUC de pendências referentes a obrigações fiscais, legais ou de natureza financeira ou contratual, que não se confunde com o sistema pretendido pelo MPF. 15. Por fim, igualmente se pode asseverar, pelos elementos colacionados aos autos, que a União possui vários instrumentos de fiscalização da veracidade e existência dessas informações de interesse da população, como o SICONV, que é alimentado por uma rede descentralizada de informantes dos diversos Tribunais de Contas. A recorrente trouxe, inclusive, a informação de que a pretensão do MPF já se encontra atendida pelo art. 38, inc. XVII, da Portaria Interministerial nº 507/2011, que cumpre o papel de monitorar o implemento das obrigações, ficando a cargo de cada órgão convenente realizar a "verificação de regularidade", mecanismo implantado desde 4/9/2016, como ferramenta existente no SINCOV (Sistema de Convênios do Ministério do Planejamento), especificamente para registro do cumprimento do disposto nos arts. 48, parágrafo primeiro, incs. II e III, e 48-A da LRF, a ser preenchido pelos Tribunais de Contas dos Estados, DF e Municípios, a quem cabe a atribuição de fiscalizar o atendimento do requisito de transparência. 16. Não há como apontar, portanto, qualquer conduta omissiva da União que tenha contribuído para o descumprimento, por parte do município, da legislação que garante o acesso às informações públicas.Outrossim, evidenciado o implemento das exigências previstas na Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e na Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência) pelo município réu, revela-se despicienda as determinações constantes dos itens b.2 e b.3 da sentença. 17. Apelação e Remessa Oficial providas, para julgar improcedente a ação.
(PROCESSO: 57705970992465826788, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL GUSTAVO HENRIQUE LOPES (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 28/10/2020)