PROCESSO Nº: 5046641-74.1086.29.11.2262 - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: MUNICÍPIO DE TRIUNFO/PE ADVOGADO: Marcelo Lopes e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Cid Marcos Vinicius Lima - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Giovanna Dias Neto JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal João Correia EMENTA ADMINISTRATIVO. POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA. EQUIPES DE SAÚDE DA FAMÍLIA. MUNICÍPIO COM POPULAÇÃO INFERIOR A 30 (TRINTA) MIL HABITANTES. ENQUADRAMENTO NA MODALIDADE 1. PRESCRIÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. DADOS APRESENTADOS DIVERGEM DOS OFICIAIS. INOVAÇÃO RECURSAL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA RECURSAL. 1. Apelação, Recurso Adesivo e Remessa Necessária em face de sentença que julgou procedente em parte o pedido "para determinar seja o Município autor incluído na modalidade 1 do Incentivo Financeiro por Equipe de Saúde da Família, bem como condenar a União no pagamento da diferença dos valores atrasados, desde 02/03/2011, com juros e correção monetária incidindo sobre cada parcela, nos índices da Lei n. 11.960/09". 2. O Município Autor se insurge contra o fato de não ter sido enquadrado na modalidade 1 para fins de repasse do incentivo financeiro por Equipe de Saúde da Família relativo ao Plano Nacional de Atenção Básica de Saúde, consoante previsto nas Portarias nºs 648/2006 e 822/2006, que estabeleceram os critérios para tal enquadramento, bem como na Portaria nº 978/2012, que fixou novos valores relativos a esse repasse, todas elas do Ministério da Saúde. Argumenta que, desde 2006, vem tentando mudar essa realidade, por meio de ofícios e e-mails enviados ao Ministério da Saúde, sem lograr êxito. Segundo o Demandante, por ter população abaixo de 51.445 habitantes e IDHM inferior a 0,7, deveria ser enquadrado na modalidade 1 para fins do repasse do incentivo financeiro por Equipe de Saúde da Família. Esse valor é bem maior do que aquele destinado aos Municípios enquadrados na modalidade 2, que vem ocupando. 3. Se a discussão gira em torno da omissão de a Administração Pública em proceder ao enquadramento do Município Autor no patamar correto para fins de repasse de verba pública, que vem ocorrendo desde 2006, a lesão se renova mensalmente, ficando caracterizada, por conseguinte, relação jurídica de trato sucessivo. Assim, restam prescritas apenas as parcelas anteriores ao quinquênio que antecede o ajuizamento da ação. 4. No mérito, considerando que o Supremo Tribunal Federal já firmou posicionamento de que a motivação referenciada "per relationem" não constitui negativa de prestação jurisdicional, tendo-se por cumprida a exigência constitucional da fundamentação das decisões judiciais (HC 212961 AgR, Relator: Min. Bruno da Mota, Segunda Turma, julgado em 13/06/2019, Processo Eletrônico DJe-072, Public 04-02-5252 e AI 965152 AgR, Relator: Min. Luiz Miguel da Mota, Primeira Turma, julgado em 17/02/2012, Public 25-08-8388), adota-se como razões de decidir os termos da sentença. 5. Dentre as políticas públicas para prover as demandas da população, "surge a chamada Política Nacional de Atenção Básica, trazida pela Portaria n. 648/2006 do Ministério da Saúde (MS), definida como 'um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. É desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem essas populações' (item 1 do Capítulo I)." 6. "Dentre as atribuições do Ministério da Saúde, voltadas a garantir a efetiva implantação do programa, inclui-se 'garantir fontes de recursos federais para compor o financiamento do Piso da Atenção Básica'. É exatamente sobre a extensão de tal financiamento que controvertem as partes. 7. "Previa a mencionada Portaria n. 648/2006 do MS o seguinte (item 2.2 do Capítulo III): São estabelecidas duas modalidades de financiamento para as ESF: 1. ESF Modalidade 1: são as ESF que atendem aos seguintes critérios: I - estiverem implantadas em municípios com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) igual ou inferior a 0,7 e população de até 50 mil habitantes nos Estados da Amazônia Legal e até 30 mil habitantes nos demais Estados do País; ou II - estiverem implantadas em municípios que integraram o Programa de Interiorização do Trabalho em Saúde (PITS) e que não estão enquadrados no estabelecido na alínea I deste item; e III - estiverem implantadas em municípios não incluídos no estabelecido nas alíneas I e II e atendam a população remanescente de quilombos ou residente em assentamentos de no mínimo 70 (setenta) pessoas, respeitado o número máximo de equipes por município, publicado em portaria específica. 2. ESF Modalidade 2: são as ESF implantadas em todo o território nacional que não se enquadram nos critérios da Modalidade 1." No mesmo dia, a Portaria n. 650/2006 do MS definiu o valor do incentivo financeiro das Equipes de Saúde da Família (ESF) e listou, em rol anexo ao ato, quais Municípios se enquadrariam nos critérios da Portaria n. 648/2006. Ou seja, os critérios de quantidade de população e IDH não foram alterados. Menos de um mês depois, sobreveio nova portaria, de n. 822/2006, cujo objetivo foi alterar os critérios acima, na seguinte forma: I - ESF Modalidade 1 são: - Todas as ESF implantadas em municípios: a) com população de até 50 mil habitantes nos Estados da Amazônia Legal, ou b) com população até 30 mil habitantes e Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) igual ou inferior a 0,7, nos demais Estados do País; ou c) que já fazem jus ao recebimento de acréscimo de 50% no valor dos incentivos referentes ao total de ESF e ESB que implantar; e as ESF implantadas em municípios não incluídos no estabelecido na alínea I e atendam a população remanescente de quilombos e/ou residente em assentamentos de no mínimo 70 (setenta) pessoas, respeitado o número máximo de equipes por município, publicado em portaria específica. Igualmente restou alterado o anexo da Portaria n. 650/2006, com alteração dos Municípios enquadrados na modalidade 1 do programa de incentivo." 8. "Sobrevieram as Portarias n. 2.488/2011 e 978/2012. Enquanto a primeira norma manteve os critérios acima, a última promoveu marcada mudança, cujos termos transcrevo abaixo: Art. 1º Fica definido o valor do incentivo financeiro para o custeio das Equipes de Saúde da Família (ESF), implantadas em conformidade aos critérios estabelecidos pela Política Nacional de Atenção Básica. § 1º O valor do incentivo financeiro referente às ESF na Modalidade 1 é de R$ 05.434,00 (dez mil seiscentos e noventa e cinco reais) a cada mês, por Equipe. § 2º Fazem jus ao recebimento na Modalidade 1 todas as ESF dos Municípios constantes do Anexo I da Portaria nº 822/GM/MS, de 16 de novembro de 2006, as ESF dos Municípios constantes do Anexo da Portaria nº 90/GM/MS, de 13 de dezembro de 2008, que atendam a populações residentes em assentamentos ou remanescentes de quilombos, respeitado o número máximo de equipes definidos também na Portaria nº 90/GM, e as ESF que atuam em Municípios e áreas priorizadas para o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), definidos na Portaria nº 2.920/GM/MS, de 07 de janeiro de 2008." 9. "Aqui reside o primeiro ponto de controvérsia entre as partes: para a União, o advento da Portaria n. 978/2012 representou a alteração do critério anterior, o qual não mais se vincula aos critérios de população e índice de desenvolvimento humano, mas sim alberga um rol fixo, consolidando o anexo I da Portaria n. 822/2006. Ora, a tese defendida pelo ente público não se sustenta, seja pelo ponto de vista lógico, seja pelo prisma dos princípios constitucionais." 10. "Na primeira perspectiva, o histórico normativo trazido acima demonstra uma legítima preocupação do Ministério da Saúde em estabelecer um critério adequado para a correta distribuição dos recursos. Para tanto, valeu-se, como fator de discrímen, de critérios como população (30 mil ou 50 mil), localização (parte, ou não, da Amazônia Legal) e particularidades (como a presença de comunidades diferenciadas). O advento do rol de Municípios - trazido nos anexos das Portarias n. 650/2006 e 822/2006 - não representou a extinção do critério acima, mas tão somente instrumento de facilitação da gestão, por meio da identificação pontual dos Municípios. Isso fica ainda mais evidente quando da leitura da Portaria n. 822/2006, cujo teor altera o anexo de Municípios e altera os critérios no caso da Amazônia Legal. Ou seja, não há dúvidas de que a menção ao anexo I da Portaria n. 822/2006, feito pela Portaria n. 978/2012, não teve o objetivo de cristalizar a lista de Municípios - tornando-a independente dos critérios anteriores -, mas sim apenas reiterá-la." 11. "Ainda sobre o tópico, sob o prisma jurídico, caso a Portaria n. 978/2012 tivesse a intenção de estabelecer um rol fixo de Município, sem qualquer critério que os diferenciasse dos demais, estar-se-ia diante de manifesta inconstitucionalidade. Isso porque a escolha arbitrária de entes municipais violaria os princípios constitucionais da impessoalidade (art. 37) e igualdade (art. 5º)." 12. "Nessa linha de raciocínio, tenho que continuam aplicáveis os critérios expressos na Portaria n. 822/2006, sendo a listagem de Municípios trazida no anexo - reafirmada pela Portaria n. 978/2012 - mera conseqüência dos critérios, e não ato autônomo. Portanto, é possível promover o controle de legalidade sobre o anexo, com o fito de apreciar sua correspondência ao texto da norma." 13. "Firme em tal premissa, resta averiguar se o Município de Triunfo - embora não listado no anexo I da Portaria n. 822/2006 - atende os critérios normativos estabelecidos para locais fora da Amazônia Legal, para inclusão na modalidade 1 das Equipes de Saúde da Família (ESF), quais sejam: i) população de até 30 mil habitantes; e ii) IDH de até 0,7. A resposta é positiva, sendo ambas as informações extraídas do sítio do IBGE na internet, cujos dados refletem os censos realizados periodicamente pela autarquia federal. De acordo com o censo demográfico de 2000, Triunfo possuía 53.300 habitantes[7]. Já em 2010, o censo registra 26.096 habitantes, em ambos os casos reunindo população urbana e rural. Ou seja, o primeiro requisito populacional esteve presente desde o início da Política Nacional de Atenção Básica. Quanto ao índice de desenvolvimento humano, em 2000, o IDH do autor era de 0,552. Já em 2010, o IDH subiu para 0,670[8]. Em ambos os casos, portanto, inferior a 0,7, patamar exigido pela norma." 14. "(...), desde o advento da Portaria n. 822/2006 - antes, inclusive, quando dos critérios iniciais da Portaria n. 648/2006 -, o Município autor sempre esteve enquadrado nos critérios da modalidade 1 de incentivo da ESF, sendo ilícita sua não inserção no anexo 1 da portaria, motivo de todo o prejuízo à realização da Política Pública a partir daí experimentado. Cabe ao Judiciário, assim, corrigir o equívoco administrativo, de forma a inserir o autor no rol de Municípios merecedores da verba maior." 15. Quanto à antecipação de tutela, Leandro Dias esclarecer que o pedido, na exordial, foi feito no sentido de ser concedida a antecipação dos efeitos da tutela "para fins de determinar que a União efetue o repasse do Incentivo Financeiro por Equipe de Saúde da Família e Equipe de Saúde Bucal em valor equivalente aos Municípios enquadrados na modalidade 1, conforme as portarias 648/2006, 822/2006, 2.488/2011 e 978/2012". Portanto, trata-se de pretensão clara de obrigação de pagar. Nesses casos, cabe a aplicação o disposto no art. 100, da Constituição Federal, pagando-se os valores acaso devidos por meio de precatório/RPV, após o trânsito em julgado da decisão final. Ademais, o art. 2º-B, da Lei nº 9.494/97 dispõe que "a sentença que tenha por objeto a liberação de recurso (...) somente poderá ser executada após seu trânsito em julgado", constituindo um empecilho à concessão da tutela de urgência requerida. 16. Mesmo que se diga que a antecipação da tutela limitar-se-ia ao reenquadramento do Município na modalidade 1, essa situação resultaria, ao longo do tempo, no repasse de valores relativos ao incentivo financeiro por Equipe de Saúde da Família, antes mesmo do trânsito em julgado da demanda, o que, como visto, é vedado por lei. Ademais, ainda há o perigo da irreversibilidade da medida. 17. A alegação de que os dados apresentados pelo Município Autor divergem dos dados oficiais do Ministério da Saúde se caracteriza como uma inovação recursal, pois tal matéria foi trazida aos autos apenas em sede de Apelação, não tendo sido objeto de discussão no primeiro grau. Portanto, não merece conhecimento. 18. Apelação, Recurso Adesivo e Remessa Necessária improvidas. Condenação dos Recorrente no pagamento de honorários recursais, ficando majorados em R$ 300,00 (trezentos reais) os honorários sucumbenciais fixados na sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. ff
(PROCESSO: 56733570162443896159, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUCAS GOMES (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 29/03/2020)