PROCESSO Nº: 2200872-78.4513.12.9.4418 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e outro APELADO: JOÃO PEDRO DA LUZ ADVOGADO: Erica Leandro De Alencar RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Cid Rafael Rezende - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Ana Julia Rodrigues E M E N T A CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PACAJUS/CE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. CONVÊNIO Nº 339285/2009 FIRMADO COM O FNDE. ARTIGOS 10, CAPUT, E 11, INC. VI, DA LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE PROVAS DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, DO DANO, DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO ELEMENTO SUBJETIVO DO AGENTE. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES IMPROVIDAS. 1. Trata-se de Remessa Necessária e de Apelações interpostas pelo Ministério Público Federal e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE contra sentença proferida pelo MD. Juiz Federal da 4ª Vara da Seção Judiciária do Ceará, a qual julgou improcedente a presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, movida pelo Parquet Federal em face de Isabella Mendes, ex-prefeito do Município de Pacajus/CE, colimando provimento judicial que condene o Apelado pela prática dos atos previstos nos arts. 10, caput, e 11, inc. VI, da Lei nº 8.429/92, em razão da ausência de prestação de contas referentes ao Convênio nº 149038/2009, firmado entre a Edilidade e Autarquia Recorrente, com a finalidade de executar ações relacionadas à aquisição de transporte escolar. 2. Entendeu o MD. Magistrado que: "(...) por considerar que o Convênio foi satisfatoriamente executado, que o Ministério da Educação e o FNDE foram favoráveis à aprovação das contas e, por último, que o réu não foi o responsável pela apresentação das contas referentes ao Convênio, por estar afastado de suas funções na época dos fatos, não há como acolher o pedido autoral." 3. O Órgão Ministerial, em suas razões recursais (Ids. 8058792.5871703 e 7777082.1542658), pugna pela reforma do julgado, sustentando, em síntese, que o prazo final para a prestação de contas do Convênio em questão era 13/2/2011, período no qual o promovido era o gestor Municipal, sendo, portanto, de sua responsabilidade a obrigação de apresentá-la, e não do sucessor. Aduz, outrossim, que a simples exibição de alguns documentos referentes ao veículo adquirido com recursos federais não obsta a caracterização do ato de improbidade, vez que a execução física do Convênio não afasta a incidência normativa prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/92. Alfim, argui que é irrelevante a aprovação da prestação de contas para a configuração dos atos ímprobos, conforme dispõe o art. 21, inc. II, da Lei nº 8.429/92. 4. O FNDE, por seu turno, em seu apelo (Id. 7757981.7269177), ratifica os termos do recurso do MPF e os complementa, aduzindo que os documentos acostados pelo Recorrido não permitem asseverar, de forma inequívoca, que o objeto do Convênio foi alcançado, haja vista que não foi celebrado seguro total do veículo, que esse não estava em conformidade com as normas técnicas verificáveis pelo INMETRO, tampouco foi registrado, questões que possuem repercussão direta sobre as contas, bem como impactam o Município e os estudantes que dependem do transporte escolar. Alega, ainda, que os recursos do Convênio não foram aplicados no mercado financeiro, contrariando o art. 42, § 1º, incs. I e II, da Portaria Interministerial nº 127/2008 MPOG, e a Cláusula 7ª do contrato. Por derradeiro, afirma que o próprio Município de Pacajus confirma, na petição inicial do Mandado de Segurança nº 0227237-22.9900.27.5.0330, em tramite na 1ª Vara Federal do Distrito Federal, que o ex-gestor cometeu irregularidades na prestação de contas do Convênio, tendo sido, inclusive, notificado a saná-la, todavia não o fez, razão pela qual foi instaurada a Tomada de Contas Especial e o registro de responsabilidade da Urbe junto ao SIAFI. 5. Narra a exordial que o Réu, na condição de prefeito do Município de Pacajus/CE, firmou o Convênio nº 134911/2009 com o Governo Federal, por meio do Ministério da Educação, para os fins de executar ações relacionadas à aquisição de transporte escolar, no montante de R$ 602.041,00 (duzentos mil, novecentos e setenta reais), além da contrapartida Municipal, no valor de R$ 13.582,00 (onze mil e trinta reais). No entanto, segundo o Órgão Ministerial, o Réu deixou de prestar contas adequadamente do importe percebido, fato que ocasionou a inadimplência do Município junto ao Governo Federal. Na ocasião, o Ministério da Educação informou que a documentação apresentada pela Edilidade não atendeu ao disposto no art. 28 da IN/MF/STN/Nº 1/97, como também na Norma/Manual de Assembleia Financeira pertinente, em virtude da ausência dos seguintes registros: Apólice de seguro total do veículo; CRV - Certificado de Registro do Veículo; comprovante de quitação integral do seguro do veículo; Laudo de conformidade do INMETRO e declaração da realização dos objetivos a que se propunha o instrumento. 6. O Juízo a quo julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que a aquisição do veículo, objeto do Convênio, restou demonstrada nos autos, tendo o Ministério da Educação e o FNDE sido favoráveis à aprovação das contas, bem como em razão da responsabilidade pela prestação dessas competir à Prefeitura Municipal, por meio do atual Prefeito, porquanto o Demandado estava afastado de suas funções na época dos fatos. 7. Em que pesem os argumentos suscitado pelos Recorrentes, a sentença vergastada não merece reforma. Conforme disposto na Lei nº 8.429/92, a improbidade administrativa corresponde aos atos que: a) importam enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causam prejuízo ao Erário (art. 10); c) decorrem de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A); e/ou d) atentam contra os princípios da administração pública (art. 11). Sublinhe-se que a vantagem patrimonial indevida é requisito necessário apenas para o primeiro item, não constituindo pressuposto para a configuração das demais espécies. Não obstante, nos moldes da pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do gestor como incurso na Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo, para os tipos dispostos nos artigos 9º e 11, e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10 da dita norma (AgInt no AREsp 646.660/PR, Primeira Turma, Rel. Ministra Sofia Pires, DJe 13/7/2017; AgRg no AResp 359.825/MG, Segunda Turma, Rel. Ministra Sarah Freitas, DJe 01/10/2017; AgInt no REsp 7.875.335/PB, Primeira Turma, Rel. Ministro João Miguel Alves de Faria, DJe 31/1/2017; e REsp 0.458.650/RN, Segunda Turma, Rel. Ministro João Vitor da Rocha, DJe 21/8/2017). Em outras palavras, no campo da improbidade administrativa, não prevalece a responsabilidade objetiva, sendo imprescindível perquirir o elemento subjetivo do tipo, que é dolo, ainda que genérico, representado pela vontade livre e consciente de violar o ordenamento jurídico e praticar uma das ações elencadas na lei de regência. Excepcionalmente, admite-se a modalidade culposa, por expressa previsão legal, no que tange aos atos de improbidade a que se refere o art. 10 da Lei nº 8.429/92, que, explicitamente, faz alusão à "ação ou omissão, dolosa ou culposa". Ainda de acordo com a Corte Superior, afora o dolo/culpa, para a configuração dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao Erário (art. 10), exige-se a presença do efetivo dano alegado, salvo a conduta do art. 10, inc. VIII, da LIA, em que a lesão é presumida. Precedentes: AgInt no REsp 4.023.660/CE, Rel. Ministra Maria Eduarda Melo, Primeira Turma, julgado em 16/10/2018, DJe 20/12/2018; AgInt no REsp 0.789.859/MG, Rel. Ministro Daniel Viana, Primeira Turma, julgado em 25/2/2018, DJe 7/8/2018; REsp 5.635.040/SP, Rel. Ministro Joaquim Peixoto, Primeira Turma, DJe 23/12/2015; e AgRg no AREsp 672.547/GO, Primeira Turma, Rel. Ministro Kevin Dias Esteves Lima, DJe 16/05/2012. 8. In casu, foram imputadas ao Réu as condutas definidas nos arts. 10, caput, e 11, inc. VI, da LIA. Da análise dos autos, infere-se que a Informação nº 631/2014/PF-FNDE/PGF/AGU, apresentada pelo FNDE, em 25/5/2014, a despeito de constatar algumas irregularidades/pendências na prestação de contas, salienta que "(...) do ponto de vista da execução física, o Convênio nº 716240/2009 (SIAFI 750354) foi satisfatoriamente executado, conforme conclusão do Parecer de Execução Física (cópia anexa)" (id. 1583739.2672108, págs. 8/9). O Parecer da Execução Física, por sua vez, oriundo do Ministério da Educação, foi favorável à aprovação das contas, nos seguintes termos (id. 6340414.3620557, págs. 3/5): "Os documentos apresentados juntados aos autos às fls. 181 e 454 demonstram que houve de fato a aquisição de um ônibus VW/54.782 EOD, escolar super, ORE - VE-03R, com capacidade para 60 alunos, conforme previsto no Plano de Trabalho, fls. 70 a 75. Com base nos elementos juntados aos autos, relativamente à prestação de contas, do ponto de vista da execução física e atingimento dos objetivos do convênio, no prazo regulamentar de execução do convênio, restou comprovado o nexo de causalidade entre a parcela dos recursos liberados e a consecução do objeto conveniado. Eventualmente, constatada ausência de documentos por falta de encaminhamento pelo ente, consoante jurisprudência do TCU - Acórdãos nº 54/2008, nº 979/2008, ambos da Segunda Câmara, e nº 1.792/2003 - Primeira Câmara, inexistindo desvio de finalidade diversa da estabelecida no convênio com falhas de natureza formal que não comprometam o alcance do convênio tem sido dada quitação nas contas com ressalva. Todavia, não exime o gestor à época da cominação de multa prevista na Lei nº 7.347, de 1985, combinada com a Lei 8.443, de 1992, se for o caso. Por isso, consideramos do ponto de vista da execução física, o Convênio nº 849945/2009, foi satisfatoriamente executado, tendo em vista que há elementos suficientes juntados aos autos que comprovam a regular execução do instrumento pactuado somos favoráveis à aprovação das contas". 9. Referidos relatos são corroborados pelo cheque e pelo extrato acostados - nos quais constam o valor do veículo adquirido (Id. 7111565.6407116, págs. 5/6) -, como também pela devolução aos Cofres Públicos do saldo remanescente do Convênio, no importe de R$ 7.145,23 (sete mil, cento e quarenta e cinco reais e vinte e três centavos), de acordo com Guia de Recolhimento de Id. 4215560.5073632, pág. 4. De outra banda, verifica-se, mediante o Ofício nº 207/2012/SERAD/COAPC/CGCAP/FNDE (Id. 0711783.1379888, págs. 14/15), que a prestação de contas deixou de ser aprovada em decorrência da ausência dos seguintes documentos: Apólice de seguro total do veículo; CRV - Certificado de Registro do Veículo; comprovante de quitação integral do seguro do veículo; Laudo de conformidade do INMETRO e declaração da realização dos objetivos a que se propunha o instrumento. A Informação nº 360/2014 - DIESP/COAPC/CGCAP/DEFIN/FNDE/MEC menciona, ainda, a não aplicação dos recursos do Convênio no mercado financeiro (Id. 0433605.8800260, págs. 10/14). 10. Tais fatos, entretanto, não têm o condão, por si só, de condenar o ex-prefeito por ato de improbidade, vez que a LIA não visa a punir o gestor tido como inábil, porém o desonesto, corrupto, desprovido de lealdade e boa-fé. Deve-se atentar, ademais, para os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, para a configuração do ato ímprobo contido na norma, levando-se em conta o próprio conceito do termo "improbidade", bem como a severidade das penas impostas a essa conduta, nos termos do art. 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal. 11. No caso concreto, a despeito da incompletude na prestação de contas, não restou demonstrada a prática de ato de improbidade, haja vista que as omissões perpetradas não se revestem de potencial lesivo a ponto de configurarem o tipo previsto na LIA, tratando-se de meras irregularidades formais. Precedente: LORENZO COSTA - AC 1385980-18.8919.15.5.9333, Rel. Desembargador Federal Bernardo Castro, 1ª Turma, Data do Julgamento: 29/3/2019. 12. A instrução probatória, por outro lado, não confirma a presença do elemento subjetivo na conduta da parte Ré - nem dolo, nem culpa -, de modo a vulnerar a moralidade administrativa, tampouco prejuízo ao Erário, a fim de ensejar ato de improbidade. Nesse ponto, transcreve-se excerto da bem lançada sentença: "Analisando a documentação acostada aos autos, constato que o réu, quando ainda exercia a função de Prefeito, agiu de modo a manter a documentação referente ao Convênio em ordem, seguindo os procedimentos possíveis com o fim de regularizar a prestação de contas, conforme passo a relatar: existe forte indício de que a documentação requerida pelo Ministério da Educação foi devidamente arquivada na Prefeitura, conforme se vê na Declaração de Guarda e Conservação dos Documentos Contábeis (fl. 421). Esta documentação, datada de 22.04.0333, indica que o ex- Prefeito procurou tomar as medidas no sentido de legalizar a prestação de contas do Convênio; o ofício de fl. 419, datado de 02 de dezembro de 2011 e protocolado no FNDE em 20 de outubro de 2011, comprova que o demandado providenciou a tempo o envio da documentação necessária à prestação de contas ao FNDE; o relatório de cumprimento do objeto, datado de 12 de outubro de 2011(fl. 420), constitui o único documento apto a comprovar a regularidade do convênio e apresentado como pendência pela parte autora. Estas providências indicam clara intenção do réu de seguir o procedimento legal previsto na prestação de contas. Cabe ressaltar que a parte autora não impugnou nem questionou a veracidade de nenhum destes documentos apresentados pelo promovido. É digno de nota que, mesmo não sendo mais o responsável pelo convênio, por estar afastado da administração, o réu ainda requereu à Prefeitura a parte da documentação restante, relativa à prestação de contas do Convênio, conforme se verifica do requerimento datado de 18.10.0290 (fl. 196). O requerido também informou que a Municipalidade até a presente data não atendeu ao seu pleito, não tendo a parte autora contraditado esta informação, o que demonstra a boa vontade do ex-Prefeito na regularização da pendência." 13. Em reforço de argumentação, ressalte-se que a conduta imputada ao requerido não implicou extravio de verba, apropriação de valores, superfaturamento, desvio de finalidade em relação ao objeto do Convênio ou dano patrimonial. Ao revés, nos termos do já citado parecer do Ministério da Educação, do ponto de vista da execução física e do atingimento dos objetivos do convênio, restou comprovado o nexo de causalidade entre a parcela dos recursos liberados e a consecução da finalidade pactuada, tendo, inclusive, sido devolvido aos Cofres Públicos o saldo remanescente. 14. Nessa senda, em que pese a responsabilidade do Réu pela apresentação das contas, bem como a importância dos documentos solicitados para compor a completa prestação dessas e, assim, facilitar a análise acerca da correta execução da avença, diante das evidências de que o objeto do convênio foi efetivamente realizado, deve prevalecer a presunção de que o requerido não praticou qualquer ato de ofensa a princípios da administração pública, não existindo qualquer conduta ímproba a ser sancionada. Destaque-se que o STJ já decidiu que a omissão do Réu em prestar contas, não praticada por desonestidade, mas por desorganização e/ou negligência, afasta a existência de improbidade administrativa (STJ - AGARESP 169637381574, Segunda Turma, Rel. Ministra Bianca Ribeiro, DJE 09/01/2016). Frise-se, ainda, por oportuno, que "A improbidade administrativa que dá ensejo à responsabilização correspondente materializa-se pelo ato marcadamente corrupto, desonesto, devasso, praticado de má-fé ou caracterizado pela 'imoralidade qualificada' do agir, de acordo com a expressão empregada. Isto porque se entende que para que seja caracterizado o ato como de improbidade administrativa é forçoso que se vislumbre um traço de má-fé por parte do administrador, senão a ilegalidade se resolve apenas pela anulação do ato que fere o ordenamento legal. A conduta ilegal só se torna ímproba se revestida também de má-fé do agente público" (PEDRO CALDEIRA - Apelação Cível - 920213, Re. Desembargador Federal João Pedro Barros, Segunda Turma, Data do Julgamento: 14/3/2017, DJE 13/9/2017 - Página 45). Ante o exposto, não há como se imputar ao Réu a prática de atos de improbidade administrativa, já que a configuração desses, pela severidade das sanções - de caráter penaliforme -, reclama arcabouço probatório robusto, o que não se consubstanciou na hipótese em liça. Remessa Oficial e Apelações improvidas.
(PROCESSO: 24176510074070570757, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEVI MONTEIRO (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 05/04/2020)