PROCESSO Nº: 9941943-96.3002.11.4.0731 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Cid Marconi Gurgel de Souza - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Maria Luiza Nogueira EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IDOSO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. VAGAS COM DESCONTO DE 50%. LIMITAÇÃO TEMPORAL. NÃO CABIMENTO.DECRETO REGULAMENTAR EIVADO DE ILEGALIDADE. INDEVIDA INOVAÇÃO NO PLANO LEGISLATIVO. EXCESSO NA REGULAMENTAÇÃO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público Federal em face da sentença que julgou improcedente a presente Ação Civil Pública, ajuizada contra a União e a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, objetivando provimento judicial que determine a suspensão dos efeitos do Decreto nº 5.934/2006 e da Resolução ANTT nº 1.692/2006, especificamente no que tangem à limitação temporal à aquisição, no sistema de transporte coletivo interestadual, de passagens com desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, com a notificação imediata das empresas de ônibus. 2. O Parquet Federal defende, em suas razões, que decretar a obtenção do desconto somente nos bilhetes adquiridos algumas horas antes da partida - consoante dispõe o art. 4º, parágrafo único, do Decreto nº 5.934/2006, e art. 3º, § 2º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006 - significa, em outros termos, ofertar aos idosos apenas as passagens remanescentes, se ainda existentes, o que torna totalmente incerta a realização da viagem e inviabiliza qualquer tipo de planejamento, o que acaba por atribuir prioridade aos passageiros não idosos, em sentido diametralmente oposto ao pensado pelo legislador. Aduz, outrossim, que tal limitação extrapola flagrantemente os comandos legais, impondo uma restrição que a própria lei não estabeleceu. 3. Consoante sumariado, o Ministério Público Federal ajuizou a presente Ação Civil Pública contra a União e a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, questionando a legalidade do Decreto nº 5.943/06, art. 4º, parágrafo único, e da Resolução ANTT nº 1.692/2006, art. 3º, § 2º, os quais teriam exorbitado do poder regulamentar, no que concerne ao disposto no Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/03, art. 40), especificamente quanto ao limite temporal imposto. 4. Eis o que dispõe art. 4º, parágrafo único, do referido Decreto, cuja redação é semelhante a do art. 3º, § 2º, da resolução: Art. 4º Além das vagas previstas no art. 3º, o idoso com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos terá direito ao desconto mínimo de cinqüenta por cento do valor da passagem para os demais assentos do veículo, comboio ferroviário ou embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros. Parágrafo único. Para fazer jus ao desconto previsto no caput deste artigo, o idoso deverá adquirir o bilhete de passagem obedecendo aos seguintes prazos: I - para viagens com distância até 500 km, com, no máximo, seis horas de antecedência; e II - para viagens com distância acima de 500 km, com, no máximo, doze horas de antecedência. Sublinhe-se que o dito ato normativo foi revogado pelo Decreto nº 9.921/2019, o qual estabelece idêntica previsão, em seu art. 40. 5. Inicialmente, passa-se à análise das preliminares arguidas. Suscitam a União e a ANTT a inadequação da via eleita, ao argumento de que o objetivo da ação - suspensão da eficácia de ato normativo - constitui verdadeira declaração de inconstitucionalidade. Consoante já se posicionou o Supremo Tribunal Federal, nas ações coletivas, não se nega a possibilidade da declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, de lei ou ato normativo, federal ou local, desde que a ação coletiva veicule uma lide, não sendo pretexto para realizar controle de constitucionalidade de lei em tese. 6. A ANTT pugna, ainda, pelo reconhecimento da litispendência e da ilegitimidade do Ministério Público Federal. Não se vislumbra a ocorrência de litispendência, porquanto, na Ação nº 0814865-74.3573.8.2.2603, a qual tramitou perante a Seção Judiciária do Distrito Federal e, atualmente, encontra-se no Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, não houve pedido de alcance nacional, tampouco foi assim nela decretado. Além disso, nos termos do art. 16 da Lei nº 7.347/85, a sentença proferida em ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator. 7. No que tange à legitimidade, cumpre destacar que o Ministério Público Federal, no exercício de sua função institucional (Constituição Federal, art. 129, incs. I e II; Lei Complementar 75/93, art. 6º, inc. VII, "c"; e Estatuto do Idoso, art. 74), tem competência para ajuizar Ação Civil Pública em defesa dos direitos e interesses difusos e coletivos, individuais indisponíveis e individuais homogêneos do idoso. 8. Superadas as preliminares, cumpre analisar o mérito. O Superior Tribunal de Justiça, ao debruçar-se sobre caso análogo ao presente - no qual se objetivava a declaração de nulidade do parágrafo único, do art. 8º, do Decreto nº 5.943/2006, bem como do parágrafo único, do art. 6º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006, de forma a garantir a gratuidade do transporte interestadual conferida ao idoso, nos termos do art. 40, inc. I, da Lei nº 10.471/2003 -, posicionou-se nos seguintes termos: "A gratuidade do transporte, ao idoso, vale lembrar, não foi estabelecida somente pela Lei 10.741/2003; encontra, antes disso, suporte constitucional. Nota-se, nesse particular, que o constituinte teve especial atenção ao transporte dos idosos, considerando tratar-se não só de um direito, mas de verdadeira garantia, que tem por escopo, além de facilitar o dever de amparo ao idoso, assegurar sua participação na comunidade, bem-estar e dignidade, conforme o disposto nos arts. 229 e 230 da Constituição Federal. 4. Ao reservar 2 vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, o Estatuto do Idoso não estabeleceu qualquer condicionante além do critério de renda a ser observado. (...) 5. Com efeito, o Decreto 5.943/2006, fulcrado no art. 84, IV da CF/1988, a pretexto de regulamentar o disposto do art. 40 do Estatuto do Idoso, exorbita o poder regulamentar, apontando ressalvas/condicionantes não previstas na legislação, sendo, portanto, nulo o parágrafo único do art. 8o.do mencionado Decreto". 9 .Mutatis mutandis, pode-se aplicar a mesma fundamentação jurídica à hipótese em tela, haja vista que, nesta, igualmente, postula o Ministério Público Federal provimento judicial que assegure ao idoso o pleno direito ao desconto de 50% (cinquenta por cento) nos transportes coletivos interestaduais, nos termos estabelecidos no art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, sem o estabelecimento de qualquer exigência não prevista na norma regulamentada. 10. Com efeito, a gratuidade do transporte ao idoso encontra, primeiramente, respaldo constitucional, consoante prevê o art. 230. Convém destacar, por oportuno, excerto do voto da eminente Ministra Ana Júlia Farias, quando do julgamento da ADI 3.768/DF, que questionava a constitucionalidade do art. 39 do Estatuto do Idoso:"4. Em essência, tem-se que o direito ao transporte gratuito dos que têm mais de 65 anos não é um fim em si mesmo. A facilidade de deslocamento físico do idoso pelo uso de transporte coletivo haverá de ser assegurado, como afirmado constitucionalmente, como garantia da qualidade digna de vida para aquele que não pode pagar ou já colaborou com a sociedade em períodos pretéritos, de modo a que lhe assiste, nesta fase da vida, direito a ser assumido pela sociedade quanto aos ônus decorrentes daquele uso." 11. O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003), por seu turno, ao disciplinar o transporte de passageiros interestadual, estabeleceu, no art. 40, inc II, a garantia de "desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos". 12. Constata-se, facilmente, que a legislação de regência assegura o desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, não estipulando qualquer condicionante afora o critério do rendimento a ser observado. 13. Em contrapartida - e com a intenção única de regulamentar a matéria, mediante a definição dos mecanismos e critérios para o exercício dos direitos previstos no art. 40, incs. I e II, do Estatuto do Idoso -, o Poder Executivo, com base no art. 84, incs. IV e VI, da CF/88, editou o Decreto nº 5.934/2006, estabelecendo condições não previstas na norma regulamentada, o que foi reiterado na Resolução ANTT nº 1.692/2006. 14. Trata-se, no caso, de transporte interestadual, de média a longa distância, que exige um planejamento por parte do viajante. Exigir que o idoso adquira a passagem com desconto apenas no dia do deslocamento, impede que ele possa programar sua viagem, bem como enseja o risco de não encontrar assentos disponíveis, vez que, diferentemente das poltronas gratuitas, aqueles podem ser comercializados livremente pelas empresas de transporte. Registre-se que o ordenamento jurídico brasileiro atribui ao decreto o papel de regulamentar a Lei, para a fiel execução dessa, sempre a observando estritamente, não podendo inovar, ampliar ou restringir direitos, sob pena de ilegalidade. 15. Diante disso, pode-se afirmar que o Decreto e a Resolução impugnados, na qualidade de fontes secundárias, as quais deveriam apenas regulamentar a matéria, foram além do previsto, pois restringiram a garantia emanada do Diploma Legal que visavam a disciplinar, ao fixar limite temporal para emissão de bilhetes não previsto na legislação. 16. De rigor declarar a ilegalidade do parágrafo único, do art. 4º, do Decreto nº 5.934/2006, atual parágrafo único, do art. 40, do Decreto nº 9.921/2019, bem como do § 2º, do art. 3º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006, reconhecendo o direito dos idosos de adquirir o bilhete com desconto de 50%, previsto no art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, independentemente de restrição temporal. Outrossim, imperioso condenar a União e a ANTT a notificarem as empresas de ônibus autorizadas, para que se abstenham de observar a limitação temporal combatida. Por fim, se faz necessário condenar a ANTT a fiscalizar o fiel cumprimento da medida deferida no bojo desta decisão, com apresentação de relatório, no prazo de 90 (noventa) dias. 17. Ressalta-se que o pedido do Ministério Público Federal, para que se determine que as Rés se abstenham, definitivamente, de realizarem nova regulamentação do art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, não merece acolhida, pois limitaria prerrogativa legal e constitucionalmente prevista. 18. Sem condenação em honorários advocatícios, por critério de simetria, consoante entendimento consagrado pelo STJ, segundo o qual, no âmbito da ação civil pública, não cabe a condenação da parte vencida em honorários advocatícios em favor do Ministério Público, salvo se comprovada má-fé (STJ - EAREsp 140.628/SP). Apelação parcialmente provida. LB
(PROCESSO: 41902326144645368114, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIGI RODRIGUES (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 04/06/2020)