PROCESSO Nº: 1987894-33.2168.13.10.6092 - APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: SINDICATO DOS DESPACHANTES ADUANEIROS DO ESTADO DO CEARÁ ADVOGADO: Pietro Souza e outro APELADO: UNIÃO FEDERAL RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL PEDRO LUCAS OLIVEIRA (CONVOCADO) - 3ª TURMA E M E N T A CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXCLUSÃO DOS DESPACHANTES ADUANEIROS DO PROGRAMA BRASILEIRO DE OPERADOR ECONÔMICO AUTORIZADO (OEA). DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 1834/2018. IMPOSSIBILIDADE. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE INFRAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, PROPORCIONALIDADE E MOTIVAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À CERTIFICAÇÃO NO PROGRAMA. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Trata-se de Remessa Necessária e Apelação interposta contra sentença proferida pelo Juízo da 10ª Vara da Seção Judiciária do Ceará, a qual julgou improcedente o pleito formulado na presente ação civil pública, ajuizada pelo Sindicato dos Despachantes Aduaneiros do Estado do Ceará em face da União, colimando provimento judicial que declare a nulidade da Instrução Normativa RFB nº 1834/2018, a qual revogou quatro dispositivos da Instrução Normativa RFB nº 1598/2015 e, com isso, retirou a possibilidade de os despachantes aduaneiros serem certificados como Operadores Econômicos Autorizados (OEA). 2. O Sindicato dos Despachantes Aduaneiros do Estado do Ceará, em suas razões, pugna pela reforma do julgado, sustentando, em síntese, que (id. 8361469.57400975): a- ao contrário do que foi consignado na sentença, o Programa OEA não foi criado pela RFB, porém deriva do Tratado de Facilitação de Negócios para Operadores Autorizados (Trade Facilitation Measures for Authorized Operators), editado pela Organização Mundial de Aduanas (OMA); b- a IN nº 1598/2015 foi editada com fundamento no Programa SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade (SAFE Framework), adotado em junho de 2005 pelo Conselho da Organização Mundial das Aduanas, o qual prevê a figura do despachante aduaneiro dentre os operadores econômicos aptos a obter o Certificado OEA. Por tal razão, o ato normativo combatido afronta diretamente as diretrizes do próprio Programa OEA, estabelecidas pelo SAFE Framework; c- além de estar inserida nas orientações do SAFE Framework acerca do Programa OEA, a previsão do despachante aduaneiro, enquanto interveniente da operação de comércio exterior, está insculpida no ordenamento jurídico pátrio (art. 71 da Lei nº 10.833/2003; art. 18 do Decreto nº 6.759/2009 e Decreto nº 6.870/2009), o qual, igualmente, estipula que deve ser a ele possibilitada a obtenção do Certificado OEA, logo, não poderia a RFB dispor de maneira contrária; d- o art. 56.7.9 do GATT estabelece que cada membro deve notificar o Comitê e publicar suas medidas, quanto aos despachantes aduaneiros, e que qualquer modificação subsequente precisa ser comunicada e publicada imediatamente, o que não se tem notícia no caso em liça; e- a exclusão dos despachantes aduaneiros do rol de intervenientes aptos a obter o certificado OEA viola norma hierarquicamente superior também por restringir a participação de pequenas e médias empresas no comércio exterior, porquanto precisam dos referidos profissionais para realizar tais operações; f- a motivação para a edição da IN nº 1834/2018, segundo a qual as ações ajuizadas por alguns despachantes aduaneiros, questionando os requisitos para a obtenção da certificação, tumultuavam o andamento do Programa, não foi lícita, vez que não buscou atender ao interesse público, entretanto, tão somente, esquivar-se de entendimentos exarados pelo Judiciário, além de se revelar desproporcional, tendo em vista que uma pequena minoria dos despachantes ingressou com as demandas aludidas pela RFB como fundamento para a edição da IN objeto desta lide; g- a decretação de caducidade dos certificados obtidos antes da edição da IN nº 1834/2018 esbarra na redação da Súmula nº 473 do STF, de modo que devem ser garantidos os direitos à Certificação OEA já obtida por meio de rigoroso exame; h- o numerário que realmente condiz com os benefícios que seriam ocasionados aos despachantes aduaneiros corresponde ao montante indicado na exordial, qual seja, R$ 763.371,00 (quinhentos mil reais). Assim, o valor da causa deve ser redefinido para tal patamar, e os honorários advocatícios, arbitrados em R$ 52.636,00 (cinquenta mil reais). 3. A Constituição Federal preconiza, nos arts. 237 e 84, inc. IV, respectivamente, que "A fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda." e "Compete privativamente ao Presidente da República: (...) IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução". 4. Com base em tais dispositivos constitucionais, foi expedido o Decreto nº 6.759/2009, com o intuito de disciplinar a administração das atividades aduaneiras, bem como a fiscalização, o controle, a atribuição e a tributação das operações de comércio exterior. Por seu turno, a Instrução Normativa RFB nº 1598/2015 - editada com fundamento no inciso III, do art. 280, do Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil, vigente à época (Portaria MF nº 203/2012) -, dispõe sobre o Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado - OEA. Nos termos do citado ato regulamentar (art. 4º, inc. VII), era permitido aos despachantes aduaneiros obterem o certificado de operador econômico autorizado (OEA). Com a publicação da Instrução Normativa RFB nº 1834/2018, todavia, restou excluído o inciso VII do referido dispositivo. 5. Examinando atentamente a questão, em cotejo com a legislação de regência, não se constata ilegalidade na previsão do inciso I, do art. 3º, da IN RFB nº 1834/2018, a qual excluiu o inciso VII, do caput, e o inciso III, do §1º, todos do art. 4º da IN RFB nº 1598/2015, vez que não houve ofensa à liberdade de trabalho da categoria profissional representada pelo sindicato apelante. Isso porque, não se discute propriamente o exercício da profissão de despachante aduaneiro, condição esta já regularmente assegurada aos representados, mas sim a atividade de Operador Econômico Autorizado - OEA, consistente em específica modalidade de certificação da área de atuação, a qual demanda certos requisitos instituídos com amparo no Decreto nº 6.759/09. 6. O Operador Econômico Autorizado tem como estrutura normativa primordial o SAFE (SAFE Framework of Standards), criado no âmbito da Organização Mundial das Aduanas (OMA), visando a incentivar medidas de segurança e de facilitação no comércio global, as quais atuariam, principalmente, como elementos de dissuasão ao terrorismo internacional, de incentivo à arrecadação de receitas seguras e de promoção à facilitação do comércio mundial. Nesse prisma, a Receita Federal do Brasil, representando o país no que se refere a assuntos aduaneiros que lhe competem, disciplinou, mediante a IN RFB nº 1598/2015, o Programa OEA - conforme lhe outorga o ordenamento jurídico brasileiro - e, ainda, fez sua parte em relação ao cumprimento das obrigações supranacionais emanadas de organismos internacionais dos quais o Brasil é integrante. A dita Instrução Normativa estabelece que o Programa de Operador Econômico Autorizado (OEA) possui caráter voluntário, de maneira que a ausência de adesão não implica impedimento ou limitação na atuação dos despachantes em operações regulares de comércio exterior (art. 1º, § 2º). 7. Na mesma perspectiva, não se averigua qualquer mácula ao princípio da segurança jurídica, ao direito adquirido ou ao ato jurídico perfeito, relativa à situação funcional da categoria. A uma, porque, ainda que se tratasse de alteração de regime jurídico, impõe-se a observância à consolidada orientação jurisprudencial, no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico. A duas, em razão de, conforme já asseverado, não versar sobre imposição de restrições ao desempenho da atividade profissional dos representados, os quais continuam livres para exercerem regularmente a ocupação de despachante aduaneiro, cuidando-se, de fato, da criação de modalidade especial de certificação de adesão voluntária. 8. Sublinhe-se que o objetivo da certificação é a facilitação dos procedimentos aduaneiros, no país ou no exterior, para os operadores inscritos no Programa OEA, e não restringir, apenas a esses, o exercício da profissão de despachante aduaneiro. Por oportuno, cumpre transcrever excerto do bem lançado parecer ministerial, ao discorrer acerca da IN nº 1598/2015: "Da leitura dos outros dois parágrafos colacionados no dispositivo acima, percebe-se que a qualificação do agente fiscal ou aduaneiro como OEA tem mero caráter facultativo, de natureza voluntária, com o fim único de proporcionar-lhe vantagens diferenciadas, de modo que sua não adesão ao Programa trazido por aquela Instrução Normativa não impede, em absoluto, o desimpedido exercício da atividade liberal pelo despachante em relações de comércio exterior. E isso porque os objetivos do programa se restringem apenas a concretizar maneiras de facilitação ao exercício do respectivo mister pela categoria que trabalha, diretamente, com operações diárias de importação e exportação. Não à toa que o art. 3º daquele mesmo ato normativo estabelece, dentre as principais finalidades do OEA, o impulsionamento de maior previsibilidade e agilidade no fluxo dos escambos internacionais; o incremento à gestão de risco das operações da Aduana e elevação do nível de confiança no relacionamento entre os operadores econômicos, a sociedade e a Secretaria da Receita Federal do Brasil. (...) Contemplado esse panorama, não se verifica ilegalidade na medida tomada pelo órgão federal, tendo em vista que, ante o conjunto de normas referentes sobre o assunto, tanto as surgidas no âmbito nacional quanto as internalizadas por meio de decreto, a inclusão ou não dos despachantes aduaneiros na lista de categorias que podem se qualificar como OEA é ato discricionário da Administração Pública." 9. No que concerne à motivação para a retirada da categoria do Programa OEA, esclareceu a Receita Federal: "Motivação da Exclusão: Em virtude da alteração trazida pela Instrução Normativa RFB nº 1.834, os despachantes aduaneiros foram excluídos do rol de intervenientes da cadeia logística que poderiam ser certificados como OEA. Tal decisão foi motivada por um volume crescente de contencioso, administrativo e judicial, no qual se alega que os benefícios concedidos pelo programa à categoria profissional de despachantes aduaneiros caracterizariam algum tipo de regulamentação ou o estabelecimento de restrições ao exercício da profissão. Baseados nessa premissa, centenas de despachantes aduaneiros impetraram ações judiciais para integrar o Programa, sem o cumprimento dos requisitos e critérios estabelecidos. A existência dessa cizânia contraria a filosofia do Programa OEA, que é inteiramente baseado na adesão voluntária, e prejudica a negociação de Acordos de Reconhecimento Mútuo. Está em estudo na Receita Federal do Brasil um novo programa de conformidade específico para contemplar a categoria dos despachantes aduaneiros". 10. Destarte, nos moldes bem pontuados pelo julgado a quo, "Como se trata de um programa que visa a proporcionar a desburocratização, a agilização e a segurança das operações de comércio exterior, a existência de um número significativo de contestações judiciais de despachantes aduaneiros quanto aos requisitos exigidos para certificação no programa, alegando o que seria um tolhimento ao exercício de sua atividade profissional, ao mesmo tempo impondo uma participação que é voluntária e facultativa, certamente tumultua o andamento do Programa. Desse modo, aquilo que seria um procedimento de simplificação e agilização torna-se um fator de complicação e embaraço, diante das contestações e da obrigação de adequar o Programa de acordo com as diversas decisões judiciais a respeito da matéria". Nessa senda, não há que se falar em motivação ilegal, tampouco desproporcional. 11. Destaque-se que os arts. 71, da Lei nº 10.833/2003, e 18, § 5º, do Decreto nº 6.759/2009, citados pelo apelante, apenas estabelecem obrigações gerais aos operadores econômicos, sem, no entanto, equiparar-lhes em direitos ou assegurarem, diretamente, a necessidade de atribuir-lhes a mesma qualidade conferida pelo ente administrativo. 12. Inadmissível, outrossim, a arguição de que a exclusão dos despachantes aduaneiros do rol de intervenientes aptos a obter o certificado OEA viola norma hierarquicamente superior, por restringir a participação de pequenas e médias empresas no comércio exterior, haja vista que a situação de tais entidades não constitui objeto da demanda em apreço. Nesse capítulo, vale reproduzir trecho da sentença proferida, em sede de embargos: "Além da extrema vaguidão dos alegados prejuízos e restrições sofridos e da indeterminação na identificação desses sujeitos presumidamente prejudicados, que impedem a constatação de possível benefício reflexo em favor dos substituídos do Sindicato, o autor sequer tem legitimidade para litigar em favor dessas pessoas, de modo que a questão suscitada prescinde de maiores considerações a respeito. Assim, prejuízos eventualmente sofridos por outros intervenientes das operações de comércio exterior não constituem justificativa válida para reconhecer direito aos despachantes aduaneiros à certificação do Programa OEA, devendo os supostos prejudicados, se for o caso, pleitear eles próprios a obtenção de suas reparações, em ações próprias." 13. Do mesmo modo, não se revela cabível a alegação de que a alteração no ato normativo ofenderia o art. 96.6.8 do GATT, em virtude de não ter sido comunicada aos demais membros da Organização Mundial do Comércio - OMC, porquanto tal violação é passível de acarretar, tão somente, a sujeição do país a possíveis sanções internacionais, no âmbito organizacional, não obstando o direito que tem a Administração de anular ou revogar seus próprios atos, nos termos da Súmula nº 473 do STF. 14. Nesse cenário, afiguram-se legitimamente aplicáveis as alterações previstas na IN RFB nº 1.834/2018 - entre as quais, a exclusão da classe representada do rol dos profissionais habilitados a se certificarem como OEA -, nos termos do Decreto nº 6.759/09. De mais a mais, impende ressaltar que a questão insere-se no âmbito do poder regulamentar de competência da Administração Pública, no qual não cabe a interferência do Judiciário, ante a ausência de flagrante ilegalidade, sob pena de violação ao princípio constitucional da independência dos poderes. 15. No que tange ao pleito de restabelecimento do valor da causa ao montante de R$ 260.707,00 (quinhentos mil reais), melhor sorte não assiste ao apelante, consoante bem pontuou o Juiz monocrático, na decisão de id. 1066155.85165364: "No caso, observa-se que a pretendida anulação da IN RFB nº 1834/2018 não possui conteúdo econômico estimável, na medida em que eventuais efeitos financeiros decorrentes da exclusão dos despachantes aduaneiros do Programa OEA são meramente secundários e de impossível verificação a priori, não constituindo, ademais, objeto desta demanda. Ressalte-se ainda que se trata de causa que se apresenta como de pouca complexidade, por ser pretensão de anulação de ato administrativo normativo que envolve a apreciação de fundamentos eminentemente jurídicos, não havendo controvérsia de fato a exigir amplos debates entre os segmentos envolvidos ou produção complexa de provas. Assim, revela-se de todo incompatível com o proveito econômico da causa e com sua complexidade o valor dado, de modo que acolho parcialmente a impugnação da União para retificá-lo para R$ 63.675,00 (dez mil reais), para que reflita de maneira adequada o conteúdo jurídico e econômico da demanda." 16. De fato, a ação em tela busca, unicamente, a declaração de nulidade de ato administrativo, inexistindo, portanto, para a parte autora, vantagem econômica direta. Ademais, por se tratar de causa pouco complexa, a qual sequer exigiu dilação probatória, entremostra-se proporcional e adequada a fixação do quantum em R$ 75.529,00 (dez mil reais). No que diz respeito aos honorários advocatícios, conforme cediço, a Corte Superior possui entendimento consolidado, quanto à interpretação do art. 18 da Lei nº 7.347/85, no sentido de que, por critério de simetria, não cabe a condenação do réu, em ação civil pública, ao pagamento de honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé. (STJ - EDcl nos EDcl no AgInt no REsp 1.483.859/ES, Rel. Ministro Breno da Rocha, Segunda Turma, DJe 18/09/2019). Remessa oficial e Apelação improvidas.
(PROCESSO: 44673099657099266612, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL DAVI LUIZ MOREIRA (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 04/06/2020)