本周一,乌克兰总统泽连斯基在基辅的防空洞里正式提交了关于乌克兰加入欧盟的申请。第二天,欧洲议会高票通过了一项表决,支持乌克兰根据欧盟条约和择优录取的方式获得"候选国地位"(candidate status)。
尽管这项表决并无实际法律约束力,它也不意味着乌克兰立即成为欧盟候选成员国——但这仍是乌克兰在入盟道路上的重要一步。多年以来,与许多中东欧国家一样,乌克兰一直渴望加入欧盟,并在2019年将这个目标写入了宪法。眼下由于俄乌战事交火激烈,欧盟为乌克兰开启了"特别通道",使这个关于候选资格的议会投票能够快速启动。
然而,乌克兰的入盟之路仍然漫长。
耗时漫长,已有巴尔干多国排队等候
加入欧盟通常来说有四个步骤:提交申请,获得候选国资格,开启入盟谈判,入盟文件正式获得批准。
整个过程通常需要耗时数年。谈判由申请国与欧盟27个成员国一对一进行。谈判过程中,申请国需要按照欧盟要求实行各种改革。申请国必须通过采用欧盟的普通法体系、以及从环境标准到食品卫生规则的8万多页规则和条例,使其政治制度、司法和经济与欧盟兼容。
一位欧盟高级官员对《纽约时报》表示,欧盟委员会可能需要长达18个月的时间来评估一个国家的申请,然后再转给成员国。虽然有快速通道的先例,例如奥地利、芬兰和瑞典在两年内完成了任务,但最后一个加入欧盟的国家克罗地亚则花费了近八年时间。速度既取决于候选国的改革步伐,也取决于理事会对关闭和开放新章节的政治兴趣。平均而言,成功的谈判需要四到五年的时间来完成。
目前已被欧盟列为入盟候选国的国家包括:土耳其、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、北马其顿、黑山五个国家。它们均已等待多年,仍未成为正式成员。北马其顿2004年提出入盟申请,2005年成为候选国,但如今入盟谈判仍未正式启动。北约成员国土耳其,1987年提出申请,1999年成为候选国,2005年才开始入盟谈判。
乌克兰目前尚未正式成为"入盟候选国",只是与欧盟签订了加强联系的协议。该协议于2014年签署,2017年结束。正是对于该协议的不同看法导致了2014年有数十万乌克兰人走上街头,当时的亲俄派总统亚努科维奇在协定签订前夕临时改变主意,引发了国内的大规模抗议。
"乌克兰的快速加入在巴尔干国家中会被如何看待?这些国家已经等待了很长时间,它们也在不同程度上面临战争的风险。"欧洲政策中心的高级政策分析师斯特拉图特(Corina Stratulat)告诉欧洲新闻,加入欧盟是一个过程,而不是一个事件。它不是一夜之间就能实现的事情,它需要时间。因为欧盟目前面临的实际挑战和优先事项并不在这里。
腐败丛生,乌克兰仍需大量国内改革
另一个重要考量是,乌克兰目前恐怕尚未能满足加入欧盟的全部条件。
在冷战后的世界里,欧盟能向一个国家提供成员国资格的能力一直是其最大的外交政策工具之一。加入欧盟的前景促使保加利亚和罗马尼亚解决腐败问题,并加速了对克罗地亚、塞尔维亚和黑山的战犯的逮捕。
这也意味着欧盟对于申请国设置了较高的门槛,总结为一套名为"哥本哈根标准"的协议。它由欧洲理事会于1993年在哥本哈根提出。政治方面,它要求候选国有稳定的民主制、尊重人权、法治和保护少数族群;经济方面,它要求候选国真正地实行市场经济;法律方面,要求候选国的法律与欧盟法律兼容。
入盟谈判通常分为35个章节、6个主要组别,包括:基本要素;内部市场;竞争力和包容性增长;绿色议程和可持续连接;资源、农业和凝聚力;以及对外关系。谈判过程是严格线性的:每一章都是在前一章肯定结束后才开始。涵盖正义、人权和公共机构等问题的"基本要素"是第一个章节、也是最后一个被关闭的章节,强调了欧盟对核心民主价值观的重视。
对民主发展水平的强调可能会对乌克兰的入盟之路构成重大障碍。此前,在很多全球性的排名中,乌克兰在透明度、清廉度、社会开放度等方面的得分通常比较低。
"乌克兰在经历了2014年革命之后走上了进一步的亲欧洲路线,但它的民主仍然是脆弱的,法治仍然没有得到很好地落实。"专注于欧洲一体化的独立智囊团EUROPEUM的研究员尤佐瓦(Jana Juzová)对《欧洲新闻》表示。
尤佐瓦指出,一方面,乌克兰民主发展水平不高。另一方面,候选国必须有明确界定和巩固的边界,而乌克兰尚存在的领土争议及族群冲突,例如克里米亚和顿巴斯地区的纷争,都可能会让谈判变得更复杂,
东扩疲惫,欧盟内部对进一步扩大有分歧
更重要的因素还在于,接受新成员的决定要取决于欧盟现有成员国的政治意愿,而它们目前普遍感到了欧盟东扩的疲惫。自2013年克罗地亚入盟之后,欧盟再也没有接受过新的成员。
尽管欧盟委员会是领导谈判的机构,但需要有各成员国的一致意见来为每一步开绿灯。但各国的意见经常是不一致的。这可能是欧盟各国意见最分裂的议题之一。
例如,保加利亚目前正在阻止与北马其顿的入盟谈判,并延伸至与阿尔巴尼亚的谈判,原因是涉及历史和语言不满的长期争端。希腊争取了十余年要求马其顿将其名称改为北马其顿,作为其加入欧盟的一个条件。北马其顿于2020年改名,但它仍在等待加入。其他三个正式候选国——黑山、塞尔维亚和土耳其—仍然陷于谈判的困境,看不到突破。这种僵局反映出欧盟东扩的政治意愿其实不强。
法国总统马克龙曾经表示,他将投票反对所有新的成员申请,直到欧盟实施 "对我们的体制运作方式进行深入改革"。
乌克兰如果入盟,将改变原有欧盟机构内部的权力平衡,并使共识进一步向东倾斜。乌克兰的一些国家特质将成为重要考量:它有超过4100万公民,地理位置上俄罗斯共享较长的边境线,以及相对贫困——其人均国内生产总值是欧洲第二低的,仅高于摩尔多瓦。
鉴于目前乌俄局势的恶化,另一个笼罩在欧盟领导人头上的担忧可能是《马斯特里赫特条约》的第42条。该条约规定,如果任何其他成员国是"武装侵略的受害者",则有义务"通过一切手段提供援助和协助"。北约也有类似的集体防卫条款,与欧盟共享21个成员国,但北约一再表示,它不会在乌克兰境内部署任何部队与俄罗斯军队作战,也不会帮助在该国上空实施禁飞区。
对于乌克兰入盟,最明确的支持来自波罗的海和东欧国家,这或许是由它们与前苏联的特殊关系决定的。在泽连斯基提交申请的当日,爱沙尼亚、保加利亚、捷克共和国、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚这八国的政治领袖联名发表了一封公开信,敦促欧盟立即给予乌克兰候选国地位。信中写道:"我们呼吁欧盟成员国巩固对乌克兰的最高政治支持,并使欧盟机构能够采取措施,立即给予乌克兰欧盟候选国地位并开启谈判进程。在这一关键时刻,我们重申我们对乌克兰及其人民的声援。"
但法国、德国、西班牙和荷兰则表示谨慎,认为加入欧盟不是解决当前冲突的最有效方式。
荷兰首相吕特称,荷兰支持乌克兰人民的抗争,但入盟问题现在不适合讨论,也不是帮助乌克兰的最好方式。西班牙首相桑切斯称,入盟将是一个漫长的过程,他同时强调了改革的重要性。德国外交部长贝尔博克在与斯洛文尼亚外长会面时称,每个人都知道,加入欧盟不是几个月就能完成的事情,而是涉及到一个密集且意义深远的转变过程。法国爱丽舍宫的一位官员称,法国欢迎乌克兰的欧盟愿望,但它们应该是关于集团未来的更广泛辩论的一部分,"我们必须小心,不要做出我们无法兑现的承诺"。
本文作者:王磬、崔宇,来源:界面新闻,原文标题:《乌克兰想要加入欧盟,可没那么容易》