党的十八大以来,我国加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,大力推动绿色发展,深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但是生态现状仍需攻坚克难,环境治理任重道远。习近平总书记一直将绿色发展理念贯穿于治国理政思想之中,在2018年5月全国生态环境保护大会上强调"坚决打赢蓝天保卫战是重中之重,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。"生态宜居的环境是美好生活的必要条件,是当前人民群众的主要诉求之一。因此环境治理作为我国治理的一项重要内容,作为人民群众的热切诉求,其治理的过程和成效具有十分重要的意义。
一、指标体系的建立
1.压力指标:表征人类活动给环境造成的压力,即污染控制能力,是指城市对于污染环境的处理和治理能力;
2.现象指标:表征环境质量与自然资源状况,即环境质量维持能力,指城市的生态环境质量或生态文明程度的高低;
3.反应指标:表征人类社会正在做什么以应对出现的环境问题,即环境治理支持能力,主要是指城市从政治、经济、文化和社会层面如何支持生态环境,以及如何应对环境污染的能力,如环保政策的执行情况、经济结构是否具有可持续发展特质,生态文明是否深入人心和公众的环境治理参与度高低等。
二、副省级城市总体状况分析
由上表可以看出19个副省级及以上的城市被聚为3类,每一个分类的市数分别是4、9、6,各组大致发展特征如下:
第一组:各城市的经济发展水平在全国范围内排名靠前,且在政治、经济、文化等领域具有较高的城市定位,而且都属于超大型城市。在19个副省级及以上的城市中,北京、上海、广州和深圳属于该类。
第二组:此类城市经济发展水平相对较高,除了直辖市外,城市都在所属省份内具有一定的经济战略地位,且都属于特大型城市。在19个副省级及以上的城市中,青岛、成都、武汉、杭州、南京、天津、重庆、西安和沈阳属于该类。
第三组:该类城市在19个副省级及以上城市中的人口规模相对较小,属于大型城市,人均地区生产总值排名相对较低。哈尔滨、宁波、长春、济南、大连和厦门属于该类。
处在不同发展阶段的城市不适宜以完全统一的指标体系去评价其环境治理能力。为此,文中一方面对于同组别的城市尽量与同组成员进行横向比较,另一方面,本测评考虑了不同经济发展阶段的城市在环境治理上应当着重发展的方向,对不同组别的城市分别进行纵向比较,使测评结果更加科学和客观。
三、测评结果
1.综合环境治理能力状况
综合环境治理能力主要是指城市治理污染、维持生态环境、以及支持其环境治理的社会、文化、经济和政治等指标的能力,因此包括三大指标,分别为污染控制能力、环境质量维持能力以及环境治理支持能力。通过对各城市环境治理能力状况的指标计算可知,北京市(88.13)在第一组排名中位列第一,杭州市(84.51)在第二组位列第一,第三组中厦门市得分最高(85.83)。
北京市在第一组综合环境治理能力中排名第一。经过长期的实践和努力,2017年,北京圆满完成了"大气十条"下达的任务。2018年3月北京市印发实施《北京市蓝天保卫战2018年行动计划》,同年7月,优良天数比例超过45%,同比上升3.3个百分点。就空气质量来看北京市并非第一组内得分最高的,但是北京市凸显出了较高的生态环境支持能力,综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段推进生态环境质量改善。
第二组城市的综合环境治理能力排名中,杭州位列榜首。杭州作为"美丽中国""两美"浙江建设的示范区,多年来践行生态环境保护理念,打造"生态文明之都",2015年杭州获得2022年亚运会举办权,2016年顺利举办G20杭州峰会,同年8月成为中国省会城市中的首个国家生态市。本次调查发现杭州排名靠前,主要是源于其较强的污染控制力和生态环境支持力。
十八大以来厦门市积极推进生态文明建设实践,2017年单位GDP能耗下降29.63%、水耗下降20.44%,环境保护投资占GDP比重则提高到3.67%,空气优良率达到99.2%,坚决打赢蓝天保卫战,宜居竞争力居全国前列,先后获评国家生态市、海洋生态文明示范区等称号。习近平总书记在2017年金砖国家领导人厦门会晤期间,盛赞厦门"人与自然和谐共生,是一座高颜值的生态花园之城"。
2.污染控制能力状况
通过对各城市环境污染控制能力状况的指标计算可知,深圳市(93.15)在第一组排名中位列第一,上海(91.77)紧随其后。武汉市(94.45)在第二组位列第一。第三组中厦门市得分最高(92.03)。
早在2000年,深圳市就成为全国第一批"生活垃圾分类收集试点城市"之一,近年来不断探索垃圾分类的模式。深圳对生活垃圾分类,从以往的鼓励为主转变为全面强制,垃圾分类减量以"源头充分减量,前端分流分类,中段干湿分离,末端综合利用"为工作思路,把生活垃圾强制分类作为一项系统工程来推进。深圳市不仅有较高的生活垃圾无害化处理率,其工业固体废物综合利用率也排名前列。2016年深圳市发布《深圳市固体废物污染防治行动计划(2016—2020年)》,提出要建立国内领先的固体废物全过程监管机制,安全妥善处置所有固体废物,增强固体废物处理处置能力。
武汉市在第二组内环境污染控制能力得分最高,主要得益于武汉有较强生活垃圾以及工业固体废物处理能力。截至2018年7月,在全市14700余家单位(公共机构和相关企业)、112个试点街道、196个试点社区和229个行政村实施了生活垃圾分类。同时武汉市加强一般工业固体废物综合利用,督促企业严格遵守《固废法》有关规定,建立、健全工业固废污染环境防治措施,一般工业固体废物综合处置利用率97.66%,在全国排名前列。
厦门在第三组排名第一,主要源于其较强的污水处理能力以及公众对其黑臭水体和空气治理情况的较高评价。2017年,厦门城镇污水集中处理率达95.76%,超过创建全国环保模范城市、国家生态市等指标要求。同时,厦门市在《美丽厦门战略规划》的引领下,以"部门联动、全民参与、责任追究、分析预警、督办约谈"五大保障机制,提升空气质量,打造"厦门蓝"。
3.环境质量维持能力状况
通过对各城市环境质量维持能力状况的指标计算可知,北京市(85.51)在第一组排名中位列第一,广州(85.12)紧随其后。南京市(83.97)在第二组位列第一。第三组中大连市得分最高(86.86)。
广州在第一组中环境质量维持能力的测评城市中排名第二,得分紧随北京市,主要是源于其较高的全年空气治理良好天数比例,以及公众对该城市生态文明环境的良好预期。近年来,"广州蓝"越来越多、空气越变越好是很多广州市民的共同感受。2017年广州PM2.5浓度35微克/立方米,比2013年下降18微克/立方米,降幅达34%;空气质量达标天数较2013年增加34天。广州市大力治理环境污染,多方位开展整顿,生态环境不断好转,令公众的生态良好预期也逐渐提升。
第二组中南京市排名第一,主要得益于其较高的城市绿化覆盖率、人均公园绿地面积。南京市一直着力挖潜增绿,扩大生态空间。截止到2016年,南京市建成环紫金山绿道等200多公里长的城市绿道,推进了绕城公路、绕越高速等18条总长720公里的进出城重要道路绿色通道建设,滨江风光带基本建成,提升了3800多个村庄的绿化水平,建设完成绿水湾、高淳固城湖国家湿地公园等一批湿地保护示范工程。
近年来,大连以绿色环保为标准,推进绿色建筑、绿色交通、海绵城市、城市绿网、美丽乡村等绿色城市建设,对景观、乡村、道路进行大规模绿化,实施了入海口生态绿化、滨海景观带绿化、森林公园建设等绿色工程,建设国家森林公园、湿地公园。截止到2017年,大连城市森林覆盖率保持在41.5%,林木绿化率达到50%,城市建成区绿化覆盖率为44.9%。
4.环境治理支持能力状况
通过对各城市环境支持能力状况的指标计算可知,北京市(91.64)在第一组排名中位列第一,杭州市(84.22)在第二组位列第一,第三组中厦门市得分最高(83.06),济南市(82.95)紧随其后。
第一组中环境支持能力得分最高的城市为北京市。北京市在19个副省级及以上城市中第三产业占地区生产总值的比例最高,超过80%。此外,北京通过转变经济发展模式、节能降耗,减低单位地区生产总值能耗和水耗,提高资源能源利用率。北京不仅表现出良好的经济支持能力,其文化、政治支持也得分较高。在主观问卷中,超过六成的北京市民表现出较高的生态文明践行度。超过七成(75.3%)的北京受访市民对北京市环保政策的执行情况表示满意。
第二组环境支持能力得分最高的城市是杭州市。杭州市经济产值的能耗水耗都在19个副省级及以上城市中排名前列,其中万元地区生产总值能耗下降比例排名第二。在生态文化中:超过七成的杭州受访市民表示非常或比较了解杭州关于生态环境的文化宣传活动,并表示此类活动效果显著或较好。在对消费行为的调查中发现:约六成的杭州受访市民表示"在出行或旅游时会注意自己的行为去保护环境",超五成的受访者认同"在条件允许的情况下,会多选择公共交通等绿色出行方式"。81.1%的杭州受访市民高度评价了杭州的生态文明建设,其中超过四成的受访者认为效果显著。
第三组环境支持能力得分最高的城市是厦门市,然而济南市在生态环境支持能力上得分排名第二,由于济南市在地理、经济结构等各方面和其他第三组的城市更具有相似性,因此济南市的做法有一定借鉴意义。济南市得分较高主要是由于在第三组中其节能环保占公共预算支出比例较高,此外,主观问卷调查发现济南市民在生态文明行为践行和绿色消费等文化社会支持领域得分较高。73.7%总是或经常和身边人讲一些有关环保的知识。65.8%的济南受访市民表现出良好的绿色消费习惯。
文章来源:《国家治理》周刊2018年11月丁《对19个副省级及以上城市环境治理状况的测评研究》