در سالهای اخیر میزان بالای بدهیهای دولت به بخش عمومی و خصوصی، به ویژه پیمانکاران یکی از چالشهای دولت بوده و اثر نامطلوبی بر رشد اقتصادی کشور داشته است. در بودجه سال 95 تبصرهای گنجانده شده است که بر مبنای آن به دولت اجازه میدهد با انتشار اوراق خزانه اسلامی، بدهی خود را به بخشهای خصوصی و عمومی پرداخت کند. از دو بند مهم تبصره 5 قانون برنامه بودجه امسال، هیات وزیران در تیرماه آییننامه اجرائی بند هـ را به تصویب رساند و بر اساس آن، دولت با ساز و کاری کاملاً مشخص 75 هزار میلیارد تومان از بدهیهای خود به طلبکاران غیردولتی را از طریق انتشار اوراق خزانه اسلامی تسویه خواهد کرد.
بر اساس آییننامه اجرایی بند هـ تبصره 5، این اوراق با سررسیدهای یک، دو و سه ساله توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی منتشر و با 15 درصد جبران قدرت خرید در اختیار پیمانکاران و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی طرف حساب با دستگاههای اجرائی که مجری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای بوده و همچنین تولیدکنندگان و عرضه کنندگان غیردولتی آب و برق از جمله سازمان تأمین اجتماعی واگذار میکند. به این ترتیب که اوراق خزانه اسلامی به میزان مبلغ صورت وضعیت یا فاکتورهای صادر شده به علاوه 15 درصد جبران قدرت خرید به طلبکاران دولتی واگذار میشود.
ماده 3 این آییننامه تعیین قیمت اسمی و تعداد هر سری از قطعات اسناد خزانه اسلامی، تاریخ و روش واگذاری را به وزارت امور اقتصادی و دارایی، تعیین سهم هر یک از دستگاههای اجرایی از اسناد خزانه اسلامی و نحوه تسویه حساب مطالبات را به سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و اولویتبندی طلبکاران غیردولتی برای واگذاری اسناد خزانه اسلامی را به دستگاه اجرایی ذیربط محول کرده است.
هیات دولت در ماده 8 آیین نامه اجرایی بند هـ تبصره 5 تاکید کرده است که دارنده اوراق در هر زمان پس از سررسید اوراق میتواند به بانک عامل مراجعه و قیمت اسمی اسناد را دریافت کند و مرور زمان بر این موضوع را ممنوع کرده است. همچنین واگذاری اسناد خزانه اسلامی در قبال سپرده حسن اجرای کار مجزا دانسته شده است که این دو موضوع به افزایش اعتبار این اسناد افزوده است.
به این ترتیب، علاوه بر مطالبات مربوط به عملکرد سال 95، کلیه پیمانکارانی که صورتوضعیت پروژههای خود در سالهای پیش را به کارفرما تحویل دادهاند، میتوانند مطالبات خود را در سریعترین زمان ممکن و در قالب اوراق خزانه اسلامی یک تا سه ساله دریافت کرده و در بازارهای ثانویه مجاز (از جمله فرابورس و بورس) به فروش برسانند.
هیات دولت در شهریورماه امسال آیین نامه اجرایی بند ز تبصره 5 را نیز تصویب و برای اجرا ابلاغ کرد. بر این اساس، دولت به منظور استمرار جریان پرداختهای خود، اوراق خزانه بانام و بینام با سررسید کمتر از یک سال منتشر میکند تا براساس تخصیصهای اولویت دار ابلاغی در اختیاردستگاه های اجرایی قرار گیرد. سقف این اوراق 10 هزار میلیارد تومان بوده و همانند بند هـ تبصره 5، مسوولیت انتشار آن بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی است.
تفاوت دو بند مذکور تبصره 5 قانون برنامه بودجه سال 95 در این است که مورد مصرف اوراق خزانه اسلامی موضوع بند هـ تنها برای پرداخت به طلبکاران غیردولتی است. این در حالی است که بر اساس آیین نامه اجرایی بند ز تبصره 5 این قانون، اوراق خزانه تنها برای تسویه تعهدات دستگاه های اجرایی ناشی از کسور پرداخت¬های قطعی مانند کسور متعلق به سازمان تأمین اجتماعی مجاز است.
هیات دولت خزانه را موظف کرده است تا اعتبارات لازم برای بازپرداخت قیمت اسمی اسناد خزانه اسلامی را در سررسید و هزینه حق عاملیت را از محل تخصیصهای ابلاغی دستگاه اجرایی متقاضی و در همان سال تأمین و پرداخت کند. از این رو منبع تامین اعتبار برای تسویه اوراق خزانه 10 هزار میلیارد تومانی تعیین شده و دستگاههای اجرایی بر اساس مانده اعتبارات تخصیص داده نشده خود، میتوانند برای 5 ماه باقیمانده از سال، به طلبکاران خود اوراق خزانه بدهند و در انتهای امسال خزانهداری وزارت امور اقتصادی و دارایی به میزان اوراق منتشر شده از اعتبار دستگاه اجرایی کسر و اوراق را از طریق بانکهای عامل از دارندگان خریداری میکند.
بر این اساس، تا پایان امسال در مجموع 17 هزار و 500 میلیارد تومان اوراق خزانه اسلامی با سررسید کمتر از یک سال تا سه سال منتشر میشود و کلیه پیمانکاران طلبکار دولت به مطالبات خود خواهند رسید. البته میزان بدهی دولت به بخش خصوصی کشور رقمی بسیار بیشتر از این مبالغ است اما با این سیاست و بدون فشار بر حجم نقدینگی بخشی از بدهیهای دولت پرداخت خواهد شد.
چرا باید از اوراق خزانه اسلامی استقبال کرد؟
با توجه به اینکه دولت به سبب کاهش درآمدهای نفتی توان پرداخت مطالبات طلبکاران خود را بهصورت یکجا و نقدی ندارد، تصویب واگذاری اوراق خزانه اسلامی در بودجه امسال برای طلبکاران دستگاههای اجرایی مطلوب است و آنها از چنین اقدامی استقبال خواهند کرد. چراکه در صورت فراهم شدن بستر خرید و فروش امن و منصفانه در فرابورس یا هر بازار مورد تائید دیگر، آنها میتوانند در کوتاهترین زمان به مطالبات خود دست یابند. با این حال، ممکن است در خصوص نقدشوندگی اوراق خزانه اسلامی جدید شبهات و سوالاتی وجود داشته باشد.
دولت برای اطمینان خاطر پیمانکاران از بابت نقد شوندگی، ساز و کار مناسبی را در نظر گرفته است. از یک سو، بازخرید اوراق به قیمت اسمی از طرف وزارت امو اقتصادی و دارایی تضمین شده است و دارنده این اسناد، در زمان سررسید هیچ نگرانی از این بابت نخواهد داشت. از اینرو، شخصی که اوراق را در دست دارد، علاوه بر اینکه میتواند به سودهای ناشی از معاملات بورسی (اختلاف قیمت خرید و فروش اوراق در بازار ثانویه) فکر کند، این اطمینان را دارد که در زمان سررسید دولت اوراق را به قیمتی نوشته شده بر اوراق بازخرید خواهد کرد.صاحب اوراق برای اینکه بتواند به پول نقد دست یابد، حاضر است اوراق را به مبلغی کمتر از قیمت اسمی به فروش برساند. بنابراین خریدار، که میتواند بانک یا هر فرد حقیقی و حقوقی باشد، از این اختلاف قیمت سود بهدست میآورد. از سوی دیگر، طلبکاران دولت بهدلیل جبران قدرت خرید 15 درصدی که دریافت کردهاند، از فروش اوراق در دستشان با قیمت پایینتر ضرری نمیکنند و هر دو سوی ماجرا از این معامله سود خواهند برد.
انتخاب فرابورس یا بازارهای ثانویه مورد تایید سازمان بورس و اوراق بهادار برای خرید و فروش اوراق خزانه اسلامی نیز اقدام هوشمندانهای بوده است.در فرابورس به دلیل اینکه روابط غیرشخصی است و حجم تقاضا بالاست، صاحب اوراق برای فروش نگرانی نداشته و مجبور نیست به هر پیشنهادی تن دهد. بنابراین اوراق خزانه دولتی در این بازار با قیمتهای منصفانه و بهشکل شفافتری کشف میشود.
انتشار اوراق خزانه اسلامی علاوه بر اینکه در سطح خرد برای فعالان اقتصادی جذابیت دارد، با ممنوعیت پرداخت به بخش دولتی یا حتی شرکتهایی که 20 درصد از سهام یا هیات مدیره در اختیار دولت است، امکان رانت و تزریق مجدد مطالبات به بخش دولتی را نیز سلب نموده که این مهم به نوبه خود به شفافیت و کارایی سیاست انتشار اوراق خزانه کمک میکند.
اثرات انتشار اوراق خزانه جدید
اوراق خزانه جدید اگر چه نسبت به نقدینگی موجود حجم کوچکی دارد اما با تاثیرگذاری بر عملکرد دولت و بخش واقعی اقتصاد کشور، بر رشد اقتصادی و تورم در کوتاهمدت، و در میانمدت بر اشتغال تاثیر خواهد داشت.بیشک پرداخت مطالبات بخش غیردولتی، روند اتمام پروژههای عمرانی نیمه تمام را سرعت میبخشد که این موضوع، میتواند رونق اقتصادی را حتی در کوتاهمدت بهدنبال داشته باشد. این امیدواری وجود دارد که در صورت انتشار سریع و به موقع اوراق خزانه جدید، رونق اقتصادی نسبی پروژههای عمرانی دولت، نرخ رشد اقتصادی کشور را طی دو سال آینده با بهبود اندک مواجه کند. در کنار این اثر مثبت، ورود 17 هزار و 500 میلیارد تومان به اقتصاد، احتمال وقوع تورم ناخواستهای را ایجاد میکند که با توجه به مصرف این مقدار پول برای تسویه بدهی به زنجیرههای ارزش، انتظار میرود مقدار این تاثیرگذاری ناچیز باشد.
اما مهمترین نگرانی در مورد انتشار اوراق جدید، به اثرات انتقالی ایجاد بدهیهای دولت در سالهای سررسید مربوط میشود. اینکه دولت از چه محلی وجوه مورد نیاز برای تسویه اوراق را در فاصله زمانی کمتر از یک سال تا حداکثر سه سال تامین و به دارندگان اوراق خواهد داد، موضوعی است مهم ما با توجه به عملکرد سه سال اخیر دولت، میتوان امیدوار بود که تصمیمات درستی برای این منظور اتخاذ خواهد شد.
تکلیف خرید اوراق موضوع بند ز تبصره 5 که در آیین نامه اجرایی آن به طور شفاف معین شده است. بنابراین تنها خرید اوراق موضوع بند هـ تبصره 5 میماند که اولاً در مقایسه با بودجه 9 میلیون و 800 هزار میلیاردی امسال مبلغ ناچیزی است و ثانیاً دولت میتواند مبلغ 7500 میلیارد تومانی این اوراق را بین سه سال آینده توزیع کند و بار مالی آن را بر سال خاصی تحمیل نکند. از این رو، نباید نگرانی در خصوص محل تامین مالی خرید تضمینی اوراق خزانه اسلامی وجود داشته باشد.
عبداله محمد علی پور- کارشناس مطالعات اقتصادی اداره کل امور اقتصادی و دارایی استان بوشهر