Though there are a number of initiatives that have been launched to tackle the problem of mis/disinformation, in this chapter we decided to focus on one particular type of endeavor – companies using AI-powered services to address this issue. Informed by Entman's (1993) framing theory as an analytical tool, we studied the strategic communication of six websites presenting AI solutions for various aspects of information verification. This chapter has captured the way AI-powered services frame the problem of information disorder (RQ1), how they view the cause and impact of the spread of mis/disinformation (RQ2), and how they frame their AI-based solutions as a way to deal with the situation (RQ3).

As our analysis shows, AI-powered services problematize current information ecosystems primarily in terms of a lack of factuality and credibility in media content, as well as a deficiency of credible and authentic information sources engaged in creating and circulating information online. The explanation for this state of affairs can certainly not be diminished to the few reasons we have identified in this chapter. From current geopolitics to economic struggles or various kinds of crises (public health, environment, migration, to name a few) the reasons behind this distorted informational reality can be found in many areas of the social-political realm. According to the websites of the selected AI-powered companies, the root causes of information disorder are the amplification of the information sources and media content, along with decreasing quality. Additionally, the websites highlight the increased pressure on people working within the information verification industry. Given the scale of harm, AI-based information verification services highlight the implications of spreading mis/disinformation in politics, especially on the state of democracy, on elections, etc. As the websites emphasize, the information ecosystem is saturated with fake news and other types of falsehoods that negatively affect other aspects of human life, such as the economy and public health.

To respond to this challenge, the companies offer various kinds of automated services. Even though these technologies are far from performing without mistakes, AI-powered organizations and initiatives emphasize that the key to solving the mis/disinformation problem might be in lifting the burden of manually verifying information from the shoulders of human fact-checkers. The selected companies suggest using services that we have identified as automated fact-checking, automated credibility assessment, and automated authenticity assessment.

Using the term "automated" in the presentation of these solutions creates an expectation that these services should be capable of conducting information verification, credibility assessment, or authenticity evaluation without humans. The limitations of this chapter prevent us from analyzing the performance of each AI solution within each category, but we can confidently say that this is not the case. Human effort is very much required even in the most basic steps of operating such technologies, either for producing and sorting the data, labeling it, taking final decisions regarding the correctness of facts, or simply initiating the information verification process. Some of the companies even express cautious optimism about the functioning of their tools, emphasizing that using AI might not be a "silver bullet" that will solve the problem of distorted information ecosystems. Company 1 expects "most fact-checks to be completed by a highly trained human, but we want to use technology to help". Nevertheless, some initiatives (Company 3) still keep pushing the idea that creating the "holy grail" or an end-to-end information verification system is possible, while others (Company 5) emphasize that their algorithm works without human input, and that they "can offer a consistent assessment of news articles in just seconds".

Different AI-powered services choose different approaches to communicate their strategic goals depending on their intended audience, which may vary from media professionals to laymen, depending on the simplicity of the tool or the goals the AI-powered companies are trying to achieve. Though all of these companies emphasize the importance of automation and express optimism about AI-based solutions for mis/disinformation, analyzing their websites illuminates that the involvement of humans in information verification remains immutable. Thus, the role of human effort in autonomous information verification systems, as well as the actual functioning of AI-powered services could be a topic of further exploration in order to observe the strategic positioning of the companies and the actual results their services yield.

### **References**

*International Conference on Knowledge Discovery and Data Mining*, 1803–1812. https://doi. org/10.1145/3097983.3098131

#### kapittel 10

## **Politisk påvirkningsarbeid sett med mottakerens øyne: Hva gir NGO-er innflytelse?**

**Tonje Merete Viken** uavhengig forsker, Conow **Arne H. Krumsvik** Institutt for kommunikasjon, Høyskolen Kristiania

**Abstract:** What are the factors that give NGOs influence in political processes? As a result of a deductive-inductive process, nine distinct capital forms have been identified that may influence how successful an NGO is in influencing Norwegian positions and policies. Informants in senior government and political positions have been interviewed to identify the relative importance of these capital forms. Key findings are that several capital forms have a higher importance than organizational size, such as competence, expertise, field operations and results. We also find indications that government officials and politicians value capital forms somewhat differently.

**Keywords:** advocacy, civil society, NGO, political communication

Sitering: Viken, T. M. & Krumsvik, A. H. (2024). Politisk påvirkningsarbeid sett med mottakerens øyne: Hva gir NGO-er innflytelse? I S. Alghasi, E. C. Vanvik, J. Barland & J. Falkheimer (Red.), *Strategic communication – contemporary perspectives* (Kap. 10, s. 199–222). Cappelen Damm Akademisk. https://doi.org/10.23865/noasp.208.ch10 Lisens: CC-BY 4.0

## **Introduksjon**

Dette kapitlet tar for seg politisk påvirkning som en form for strategisk kommunikasjon. Politisk kommunikasjon og påvirkning som forskningsfelt har vokst fram det siste tiåret. Hallahan et al. (2007) plasserer politisk kommunikasjon som en underdisiplin av strategisk kommunikasjon. Graber og Smith (2005) definerer feltet politisk kommunikasjon som utforming, sending og prosessering av budskap som potensielt har en vesentlig direkte eller indirekte effekt på politikk. Avsendere eller mottakere kan være politikere, journalister, medlemmer av interessegrupper eller enkeltindivider. Et vesentlig kjennetegn ved politisk kommunikasjon er blant annet at budskapet har en vesentlig politisk effekt på hvordan enkeltpersoner, grupper og institusjoner tenker. Påvirkning kan også ses som enkeltpersoners, gruppers og organisasjoners forsøk på å påvirke sosiale og politiske beslutninger i regjeringer, selskaper og samfunnet (Reid, 2000).

I takt med at globale styringsinstitusjoner som Den europeiske union (EU), Verdens handelsorganisasjon (WTO) og Forente Nasjoner (FN) har blitt stadig viktigere for å løse globale utfordringer, har de også blitt viktigere mål for internasjonale ikke-statlige organisasjoner (NGO-er) som vil påvirke utviklingen og gjennomføringen av global politikk (Carpenter, 2007; Corell & Betsill, 2008; Dellmuth & Bloodgood, 2019; Gotz, 2019; Kamstra, 2017; Nothhaft, 2017; Ruhlman, 2019; Saint-Martin, 1994; van Wessel et al., 2021). Som respons har NGO-er i økende grad prioritert påvirkning som del av sine aktiviteter (Coates & David, 2002). Vårt nedslagsfelt er NGO-er som ønsker å påvirke global politikk ved å påvirke norske myndigheter i internasjonale prosesser. Vår innfallsvinkel har vært å se på hva som kjennetegner de NGO-ene som politikere og byråkrater velger å lytte til i politikkutviklingen. Sagt på en annen måte: Hva mener politikerne og byråkrater skal til for å drive vellykket påvirkning?

## **Viktige begreper**

#### **NGO-er**

NGO-ene kan forstås som del av det bredere sivilsamfunnet. Sivilsamfunnet kan igjen forstås på en rekke ulike måter (Edwards, 2011). En vanlig definisjon er å se på sivilsamfunnet som den arenaen der borgere går til kollektiv handling relativt uavhengig av staten og markedet (Walzer, 1998, sitert i Edwards, 2011). Slik kan sivilsamfunnet omfatte frivillige grupper, ideelle organisasjoner, foreninger, stiftelser, veldedige organisasjoner eller geografiske eller interessebaserte samfunns- og støttegrupper, yrkes- og grasrotorganisasjoner, universiteter og forskningssentre, religiøse og ikkekonfesjonelle organisasjoner og menneskerettighetsforkjempere (Edwards, 2011). NGO-enes formål er å bidra til utvikling og sosial endring innen felter som klima- og miljøspørsmål, menneskerettigheter eller utviklingspolitikk. Dette gjør de ved å påvirke hvordan beslutninger tas, hvilke beslutninger som tas, hvordan de iverksettes, og hvem som skal stilles til ansvar for at de gjennomføres (Coates & David, 2002; Servaes, 2022). Påvirkningen kan rettes enten mot nasjonalstater eller direkte mot internasjonale institusjoner (Davies, 2019; Dellmuth & Bloodgood, 2019; Henry et al., 2019; Stroup, 2019). De NGO-ene vi ser på i dette kapitlet, er utviklingsorganisasjoner som forsøker å påvirke FN-prosesser innenfor utviklings- og klimapolitikk.

Det finnes ingen omforent definisjon av hva NGO-er er, men Fowler (2011) viser til noen felles trekk: 1) De henter sin legitimitet fra andre kilder enn myndighetene gjør; 2) De henter sin eksistensberettigelse fra læresetninger innen internasjonal bistand; 3) De skal ikke skape overskudd for eierne og får inntektene fra private givere eller over skatteseddelen; 4) De opererer på alle samfunnsnivåer (lokalt, internasjonalt og globalt); 5) De er partipolitisk uavhengige. Videre faller utviklings- og klimaorganisasjonene inn under kategorien «ideelle organisasjonsformer», som normalt vil være organisert som foreninger eller stiftelser. Mens en forening er en selveiende sammenslutning med medlemmer som skal fremme ett eller flere politiske, ideelle eller andre typer formål, har stiftelser verken eiere eller medlemmer.

Noen opererer med et skille mellom organisasjoner som har påvirkning som hovedaktivitet, og de som driver påvirkning som del av den øvrige virksomheten (Greenspan, 2014). Goncalves og Oliveira (2022) ser NGO-ene som en sarskilt gruppe innenfor nonprofit-sektoren, der den definerende forskjellen er graden av innsats for a drive politisk pavirkning i offentlighetens interesse. Dette kapitlet omfatter imidlertid både rene påvirkningsorganisasjoner og NGO-er som driver påvirkning som del av virksomheten.

#### **Påvirkning**

«Påvirkning» kan omtales som lobbyvirksomhet på norsk og på engelsk eller også som *advocacy* på engelsk. Påvirkning kan også forstås som en aktivitet der grupper søker og politikere gir innflytelse (Lucas et al., 2019).

I dette kapitlet ser vi på *innflytelse* som et (ønsket) resultat av *påvirkning*. Påvirkning kan omfatte å utvikle problembeskrivelser (*framing*), å formidle kunnskap og informasjon til myndighetspersoner eller å løfte fram marginaliserte og underrepresenterte gruppers perspektiver (Greenspan, 2014). Dette arbeidet foregår hovedsakelig gjennom formelle og uformelle bilaterale møter, brede konsultasjoner, skriftlige innspill og tekstsamarbeid, men kan også foregå indirekte gjennom media eller ulike former for kampanjer og offentlige markeringer. De ulike formene for påvirkning kan initieres av både myndighetene og NGO-ene selv. Mens politikerne utformer politikk og tar de endelige beslutningene knyttet til hvem som skal høres om hva, spiller embetsverket en viktig rolle i utformingen av tilrådinger med anbefalinger om hvilke organisasjoner som skal få tilgang på hvilket nivå, og hvordan politiske innspill skal behandles. Som sådant er embetsverket også gjenstand for påvirkning og hører naturlig med i en studie av hvordan effektiv påvirkning kan forstås.

#### **Kapitalformer**

Det er ikke nytt å se på organisasjoner i lys av ressurser – eller kapitalformer. Greenspan (2014) argumenterer for å trekke spesifikt på Pierre Bourdieus kapitalteori i analyser av påvirkning. Også Ihlen (2005) har tatt til orde for å anvende Bourdieu for å forstå hva slags ressurser en organisasjon trekker på for å nå sine mål. Greenspan (2014) argumenterer for at ikke bare personer, men også organisasjoner kan ha disse kapitalformene, og mener de er nyttige for å forstå hvordan politisk påvirkningsarbeid fungerer. Før vi går nærmere inn på hvordan Greenspans (2014) og Ihlens (2005) anvendelser av Bourdieu gir en god inngang til forståelsen av NGO-påvirkning, vil vi kort presentere noen andre teoretiske innfallsvinkler.

## **Forskning på NGO-påvirkning**

De ulike fagtradisjonene har litt ulik inngang til forskning på sivilsamfunnet og NGO-ene.

Sivilsamfunnsstudier er et eget fagfelt som tar for seg hvordan sivilsamfunnet har vokst fram og utviklet seg ulike steder i verden, sosial kapital og forholdet mellom markedet og sivilsamfunnet, metode og målbarhet samt politiske forhold som påvirker sivilsamfunnet (Anheier, 2014). Sivilsamfunnstudier har i mindre grad satt søkelys på myndighetenes

forventninger til sivilsamfunnet, og på hva slags merverdi som kan ligge i dette samarbeidet (van Wessel et al., 2017). Vi mener derfor det er interessant å se nærmere på hva slags merverdi og forventninger politikere og embetsverk tillegger organisasjoner som venter å påvirke norsk politikk.

Det er en krevende øvelse å måle hva som er vellykket påvirkning. Ett mulig indikatorsett er utviklet av Carole-Ann Senit (2020). Man kan si at én eller flere organisasjoner har innflytelse når problembeskrivelsen av et policy-spørsmål samsvarer med organisasjonen(e)s egen begrepsbruk i en forhandlingsposisjon; når regjeringens ambisjonsnivå er på linje med organisasjonens krav; når løsningsforslag og anbefalinger er i tråd med organisasjonens krav eller forslag; og når institusjoner, regler og prosedyrer opprettholdes eller endres på en måte som styrker organisasjonen(e)s mulighet til innflytelse i kommende forhandlinger (Sénit, 2020).

Forskning på påvirkning spenner over et bredt spekter av begreper, teorier og fagtradisjoner. Basert på hvilke tidsskrifter litteraturen er publisert i, finner vi forskning på NGO-ers påvirkning innen en rekke fagdisipliner (tabell 1).

#### **Tabell 1** Utvalgte publikasjoner om påvirkning

En gjennomgang av 15 statsvitenskapelige og 33 sosiologiske artikler (Burstein, 2019) viste at 34 av artiklene ikke påberopte seg å teste noen form for teori. Det mangler også et felles vokabular for å beskrive forskningen. På denne bakgrunnen synes det klart at vi har måttet ta noen pragmatiske valg med hensyn til både begrepsavklaring og litteraturgjennomgang. Nedenfor følger de mest sentrale perspektivene.

Interessegruppeteori er en vanlig inngang til å forstå påvirkning. I denne tradisjonen står strategier for å oppnå innflytelse sentralt (Dellmuth & Bloodgood, 2019). Det er vanlig å skille mellom innside- og utsidestrategier, også kjent som direkte og indirekte strategier (Binderkrantz et al., 2015, sitert i Dellmuth & Bloodgood, 2019). De indirekte strategiene involverer direkte kontakt med myndighetene og omfatter private møter, deltakelse i arrangementer organisert av myndighetene eller innspill til konsultasjoner. De direkte strategiene retter seg mot opinionen og kan være breveller e-postkampanjer, informasjonsarbeid, opprop og demonstrasjoner utenfor offentlige bygg. Interessegruppeteorien belyser spesielt hva som gjør at ulike organisasjoner velger ulike strategier, og hvilken effekt disse valgene kan tenkes å ha (Betzold, 2013; Binderkrantz et al., 2019; Colli & Adriaensen 2018; Dellmuth & Tallberg, 2017; Eilstrup-Sangiovanni, 2019; Ihlen & Raknes, 2022; Lisi & Loueiro, 2022). Påvirkning (*advocacy*) er et bredere begrep som kan sies å ta opp i seg både innside- og utsidestrategier (Arensman et al., 2018). I dette kapitlet retter vi søkelyset mot hvilke faktorer som gjør de ulike strategiene mer eller mindre effektive, sett fra myndighetenes perspektiv.

Mens interessegruppeteorien er orientert mot avsenderen, gir transaksjonsteorien et perspektiv på samspillet mellom den som påvirker, og den som blir påvirket, der interessegruppen gir politikeren noe som er nyttig for denne, og omvendt. Ihlen og Raknes (2022) har undersøkt hvilke strategier lobbyister bruker for å oppnå velvilje hos politikerne. De er opptatt av hvordan typen organisasjon lobbyisten representerer, påvirker hvilke strategier han eller hun velger. De påpeker at, fra et retorisk perspektiv, er ikke overtalelse bare avhengig av avsenderen, men krever også aktivt samarbeid fra publikum. Tilsvarende argumenterer Nothhaft (2017) i en omfattende studie av lobbyister i EU-apparatet for å se på lobbyvirksomhet som en sosialpsykologisk samhandling, der forholdet mellom lobbyisten og politikeren ble sett som gjensidig. Mottakersiden av lobbyvirksomhet og dennes perspektiver på hvilke betingelser som avgjør utfallet av lobbyvirksomheten,

har likevel fått lite oppmerksomhet i forskningen (Nothhaft, 2017). Det er dette spørsmålet vår studie forsøker å imøtekomme.

Andre perspektiver som har vært brukt for å undersøke påvirkning, er ressursmobiliseringsteori. I dette perspektivet blir vellykket påvirkning forstått som et resultat av organisasjonens evne til å mobilisere finansielle, politiske og menneskelige ressurser (Zald & McCarthy, 1987, sitert i Greenspan, 2014). Mens det i dag blir tatt nærmest «for gitt» at konkrete og påtakelige ressurser gjør en organisasjons påvirkning mer effektiv, blir ressursmobiliseringsteorien også kritisert for å underkjenne betydningen av sosiale, kulturelle og ideologiske faktorer (Buechler, 1993, sitert i Greenspan, 2014; Greenspan, 2014). Andre forskere har trukket inn konseptet sosial kapital, som omfatter nettverk basert på felles normer, verdier, tillit og gjensidighet (Coleman, 1988; Portes, 1998, sitert i Greenspan, 2014). Greenspan (2014) og Ihlen (2005) tar steget videre og argumenterer for å trekke spesifikt på Pierre Bourdieus kapitalteori i analyser av påvirkning.

#### **NGO-ene og Bourdieus kapitalteori**

Unikt for Bourdieu er ifølge Greenspan (2014) at kapitalen er uløselig knyttet til et spesifikt felt som kan være for eksempel økonomisk, organisatorisk eller politisk. Aktørenes slagkraft blir avgjort av hvor mye kapital de har, relativt til andre aktører innenfor sitt felt. Videre kan kapital både akkumuleres og veksles inn for andre kapitalformer. Ihlen og Raknes (2022) bygger videre på denne forståelsen i forskning på lobbyvirksomhet. Mens Greenspan (2014) tar utgangspunkt i de sentrale kapitalformene økonomisk, sosial og kulturell kapital, og i hvordan NGO-enes aktiviteter kan forstås i lys av disse, ser Ihlen sammen med Raknes på hvordan organisasjonene bruker ressurser til å oppnå velvilje hos myndighetene (Ihlen & Raknes, 2022).

Vår tilnærming har vært induktiv-deduktiv. Basert dels på litteraturgjennomgang og dels på pilotintervjuer med personer med lang fartstid fra både sivilsamfunn, storting og embetsverk utledet vi følgende ni tenkelige kapitalformer som kunne tenkes å bidra til vellykket påvirkning: *størrelse, prosjekter og resultater i felt, politisk ståsted, organisasjonsform, medlemsaktivitet, faglig kompetanse og ekspertise, synlighet i media og personlige relasjoner*. Framgangsmåten vil bli nærmere beskrevet under avsnittet om metode. Før vi kommer så langt, vil vi nå ta for oss hvordan våre ni utledede kapitalformer står seg i lys av eksisterende forskning.

En organisasjons *størrelse* kan måles på flere måter: antall ansatte, størrelse på budsjettet, antall medlemmer for medlemsorganisasjoner og antall medlemsorganisasjoner for paraplyorganisasjoner. En annen måte å måle størrelse på er å se hvor stor andel av statsbudsjettet NGO-ene får. Det er for eksempel denne kalkylen som ligger til grunn for begrepet «de fem store», altså Flyktninghjelpen, Røde Kors, Redd Barna, Norsk Folkehjelp og Kirkens Nødhjelp.<sup>1</sup> Økonomisk kapital som kriterium for vellykket påvirkning kan imidlertid fort bli for snevert, og Ihlen og Raknes (2022) vektlegger andre faktorer, som størrelse i form av antall ansatte og det de kaller for «politisk kapital», som de ansattes eller organisasjonens engasjement i partier og offentlige komiteer samt antallet ansatte som arbeider med strategisk kommunikasjon eller lobbyvirksomhet. Samtidig er det en organisasjons finansielle ressurser som gjør det mulig å ansette fagrådgivere og bestille eksterne rapporter som bidrar til kompetanseheving i organisasjonen. Tilsvarende vil størrelse i form av både dyktige kommunikasjonsfolk og en stor medlemsmasse gi mulighet til økt gjennomslag i media, noe som også er en form for kapital. Utspill fra en stor organisasjon vil ha større nyhetsverdi, og en organisasjon med konkurransedyktige lønninger vil ha større mulighet til å ansette markante og kjente ledere med bakgrunn fra embetsverket og den politiske ledelsen. Med andre ord styrker den finansielle kapitalen muligheten for å bygge både kunnskapskapital og symbolsk kapital. Vi vil her se størrelse som en form for symbolsk kapital, som en faktor som kan gi legitimitet og respekt.

*Nærvær i felt* viser til om NGO-en driver prosjekter i utviklingsland. Gjennom nærvær i felt opparbeider organisasjonene seg *ekspertise og kompetanse.* Greenspan (2014) ser også medarbeidernes utdanning og kompetanse som en form for kulturell kapital. Saint-Martin (1994) viser til tankegods, utredning og forskning som viktige kapitalformer. Gjennom prosjekter i felt får NGO-ene inngående kjennskap til lokalsamfunn og sivilsamfunn der de arbeider, og giverlandene gjør seg i økende grad nytte av denne kunnskapen (Saint-Martin, 1994). Denne tenkningen passer for øvrig godt inn i et transaksjonsteoretisk perspektiv, der NGO-er formidler kunnskap politikere og byråkrater selv ikke har, til gjengjeld for innflytelse.

Prosjekter i felt gir også tilgang til lokale og nasjonale nettverk og NGO-er i utviklingsland, som er en form for sosial kapital som kan formidles til myndighetene til gjengjeld for innflytelse. I det perspektivet kan

<sup>1</sup> https://www.panoramanyheter.no/bistandsbransjen-bistandsorganisasjoner-humanitaer-bistand/ disse-fem-har-kapret-6-av-10-statlige-kroner/328349

nærvær i felt også forstås som både symbolsk kapital i form av positiv assosiering med viktige grupper og sosial kapital i form av nettverk i de landene norske myndigheter betaler NGO-ene for å arbeide i. Dersom prosjektene i tillegg gir gode *resultater*, styrker de organisasjonens omdømme. Altså kan man tenke seg at gode resultater i felt kan være en form for symbolsk kapital som gir legitimitet i påvirkningsarbeidet.

Ettersom NGO-ene har blitt mer profesjonalisert, har enkelte forskere (og sivilsamfunnsrepresentanter) begynt å operere med et skille mellom NGO-ene og det øvrige sivilsamfunnet basert på organisasjonsform (Banks et al, 2014). Grovt forenklet har to forestillinger om NGO-ene vokst fram side om side. Den ene forståelsen vokste ut av 1990-årenes demokratiseringsbølger og bærer i seg synet på NGO-ene som drivere av sosial endring. Den andre forståelsen springer ut av nyliberalismens framvekst, der NGO-ene ble sett som kapable til å tette hull i statens tjenesteleveranser i tilfeller der staten trakk seg tilbake. Med det rykket personer med erfaring fra næringslivet inn i styrene i flere NGO-er – og med dem igjen en tanke om «profesjonalisering» i form av metoder fra kommersiell drift. Slik ble sivilsamfunnet et hedersbegrep langs hele den politiske aksen, fra høyre til venstre (Chandhoke, 2007, Carothers & Barndt, 1999; Fowler, 2011; Edwards, 2011; Lavalette & Ferguson, 2007).

Banks et al. (2014) setter en radikal politisk agenda i sammenheng med nettopp organisasjonsform. De har satt opp en typologi der medlemsorganisasjoner politisk blir sett som mer radikale enn NGO-er som er drevet av profesjonelle sekretariater, og som i stor grad opererer som tjenesteytere på vegne av myndighetene. I et lite land med stor sirkulasjon mellom politikk, embetsverk og organisasjonsliv ser vi det som sannsynlig at de to ulike synene lever side om side, både i organisasjonslivet og hos myndighetene, og at NGO-ansatte som i større grad oppfatter seg som radikale og i opposisjon til myndighetene, også vil velge en mer konfronterende stil og muligens også forvente et dårligere resultat av sin påvirkning. Tilsvarende er det grunn til å tenke seg at en politiker eller byråkrat i møte med sivilsamfunnet vil være mer positiv til å bli utfordret, enn en som primært tenker på NGO-ene som tjenesteleverandører og instrumenter for norsk utviklingspolitikk. I en studie av hva slags praksis, normer og ressurser lobbyister har i påvirkningen, trekker Nothhaft (2017) også fram felles tankegods, som kan ses som kulturell kapital. Med Bourdieus briller kan man se disse forståelsene som en slags habitus, der felles syn på sivilsamfunnets verdi kan spille inn på hvor mottakelig for politisk påvirkning en politiker eller byråkrat er.

Et annet aspekt ved organisasjonsform er hvordan medlemsdrevne organisasjoner utformer sin politikk før de går til myndighetene med den. Forskere som Saint-Martin (1994) har pekt på demokratisk involvering i NGO-enes interne styringsprosesser som en mulig kapitalform. I lys av denne hypotesen kan man tenke seg at *organisasjonens form*, det vil si om det er snakk om en stiftelse eller en medlemsorganisasjon, kan påvirke muligheten for innflytelse dersom den som blir påvirket, ser på demokratiske beslutningsprosesser som en verdi.

*Synlighet i media* er en viktig form for indirekte påvirkning av myndighetene. Synlighet i media gir organisasjonene en mulighet til å styrke sin egen merkevare, vise fram sine resultater fra felt og mobilisere tilhengere. Å oppnå slik synlighet er både en visuell og språklig oppgave, og Greenspan (2014) trekker inn lingvistisk kapital som en form for kulturell kapital. Med lingvistisk kapital mener han talerens evne til å produsere uttrykk som tillegges verdi hos målgruppen. Jo større lingvistisk kapital taleren har, desto bedre rustet er vedkommende til å bruke et system til sin fordel. Lingvistisk kapital kan brukes til produksjon, ikke bare av spissede politiske innspill, men også av presseutspill, kronikker og meningsytringer som bidrar til NGO-ens omdømme.

Vi har allerede sett at nettverk i felt kan være viktige. Også nettverk i Norge i form av *personlige relasjoner* mellom politikeren og byråkraten og organisasjonens ansatte kan tenkes å ha betydning. Med andre ord kan kort avstand mellom organisasjonene, embetsverket og politisk ledelse være en mulig kapitalform (Nothhaft, 2017; Tvedt, 2006). Overført til NGO-er kan sosial kapital ses som varige nettverk av mer eller mindre institusjonaliserte relasjoner som bygger på gjensidig kjennskap og anerkjennelse (Greenspan, 2014), som igjen kan resultere i innflytelse.

Vi har nå tatt for oss de ni ulike kapitalformene vi har identifisert, i lys av eksisterende forskning. For å undersøke de ni kapitalformenes relative betydning formulerer vi følgende forskningsspørsmål:

S1) *Hvilke kapitalformer gir NGO-ene størst innflytelse i møte med myndighetene?*

### **Metode**

Som tidligere nevnt har vår tilnærming vært deduktiv-induktiv. For å finne ut hvilke variabler som kunne tenkes å gi gjennomslagskraft, ble det gjennomført tre bakgrunnsintervjuer med tidligere og nåværende byråkrater i stortings- og regjeringsapparatet. Basert på litteraturen og disse intervjuene utledet vi følgende mulige kapitalformer som vi ønsket å teste: størrelse, nærvær og resultater i felt, politisk ståsted, organisasjonsform, eventuell medlemsaktivitet, synlighet i media, kompetanse og ekspertise og personlige relasjoner. Pilotintervjuene ble gjennomført med tidligere og nåværende byråkrater i stortings- og regjeringsapparatet i perioden oktober–desember 2021.

Dernest ble det i perioden februar–mai 2022 gjennomført 13 semistrukturerte intervjuer med byråkrater og politikere fra sittende og tidligere politisk ledelse i nåværende og tidligere stortingsperioder samt tidligere aktører i regjeringsapparatet. Intervjuene ble foretatt av førsteforfatteren som del av et prosjekt finansiert av Forum for utvikling og miljø, der noen av spørsmålene danner grunnlag for en oppdragsrapport, og noen av spørsmålene utgjør datamaterialet som analyseres i dette kapitlet.2

Samtlige informanter oppfyller minst to av kriteriene nedenfor:

Informantene har bakgrunn fra Klima- og miljødepartementet, Kommunalog moderniseringsdepartementet og Utenriksdepartementet samt er politikere med ansvar for relevante områder i Stortinget eller regjeringsapparatet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er relevant i denne sammenhengen fordi det koordinerer regjeringens arbeid med bærekraftsmålene, som ligger til grunn for alt norsk utviklingsarbeid (Meld. St. 40 (2020–2021)). Eksempler på prosesser våre informanter har vært i berøring med, er FNs klimakonvensjon (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), FNs høynivåforum for bærekraftig utvikling (High-Level Political Forum on Sustainable Development, HLPF) og FNs toppmøte om matsystemer (Conference on Food Security). Arbeidet med slike prosesser foregår over år og tiår, og påvirkning er derfor en

<sup>2</sup> Rapporten *Fra den andre siden av bordet: myndighetenes syn på samarbeidet med norsk sivilsamfunn i internasjonale prosesser* (Viken, 2023) ble publisert i januar 2023.

kontinuerlig prosess som endrer karakter med hvilken fase en prosess er i (Rostad & Viken, 2023).

Informantene ble først stilt åpne spørsmål om hva som kjennetegnet de organisasjonene de valgte å invitere inn i første omgang, og som dernest ble lyttet til. Motsatt ble de også spurt om hva som kjennetegnet de organisasjonene som ikke fikk møter, eller som ikke ble lyttet til. Etter den frie delen av intervjuet ble informantene bedt om å vekte kapitalformene i tabell 2 nedenfor på en skala fra 1 til 6, der 1 var lite viktig og 6 svært viktig. Intervjueren plottet inn skåren som ble oppgitt av informantene, som ble invitert til å dele sine refleksjoner rundt hvorfor de landet på den skåren de gjorde. Noen av intervjuene ble gjort ansikt til ansikt, mens andre ble gjort som videosamtaler på grunn av koronapandemisituasjonen. Varigheten på intervjuene har variert mellom 30 og 60 minutter. Intervjuene ble tatt opp og har blitt transkribert manuelt og kodet for kvalitativ analyse ved hjelp av programvaren Dedoose.

I presentasjonen av funn starter vi med en deskriptiv analyse av skårene som ble gitt i den strukturerte delen av intervjuene. Siden dette ikke er en representativ utvalgsundersøkelse, vil ikke tallene kunne gi grunnlag for en kvantitativ generalisering. Men de gir oss et numerisk uttrykk for hva respondentene legger mest vekt på, samt hva de i ulik grad er enige eller uenige om. Vi har også brukt programvaren SPSS for å se på korrelasjonen mellom skårene på de ni kapitalformene (tabell 2). Vi bruker Spearmankoeffisienten, siden den ikke forutsetter en lineær sammenheng mellom variablene. Sammen med analyse av svarene på de åpne spørsmålene kan tallmaterialet danne grunnlag for en konseptuell generalisering.

## **Funn og diskusjon**

For å avdekke konteksten for kapitalformenes relative betydning (S1) ble informantene først bedt om å reflektere rundt hva som kjennetegner konstruktivt samarbeid med norske sivilsamfunnsorganisasjoner. Tre faktorer utpekte seg tydelig: rolleforståelse, tillit og relevans. Embetsverkets rolle er å legge det faglige grunnlaget for politiske beslutninger, og våre respondenter er svært opptatt av rolleforståelse og grenseoppgangen mellom det faglige og det politiske. Respondentene er svært nøye med å understreke at det er politisk ledelse som avgjør politikken og hvilke møter statsråden tar avgjørelser om hvilke møter statsråden tar. Denne rolleforståelsen er en viktig del av embetsverkets selvforståelse.

Tillit ble også trukket fram som en forutsetning for godt samarbeid. Det handlet om tillit til at NGO-enes representanter forstår og respekterer de ulike rollene som embetsverket og politikerne har. Det handlet også om tillit til at NGO-representantene forstår sin egen rolle, og til at de forvalter informasjonen de får av embetsverket og politisk ledelse, på en klok måte. Én informant påpekte betydningen av at tilliten må gå begge veier, og av at sivilsamfunnet «tør å håpe på og tro på at [informasjonen de deler] vil bli brukt godt» (Intervju). Herunder er informasjon om uenighet internt i sivilsamfunnet, som ofte gjør at diskusjonene rundt bordet kan bli mindre verdifulle enn om man hadde hatt større åpenhet.

Sist, men ikke minst ble betydningen av relevans for regjeringens politiske prosjekt trukket fram. Som én byråkrat uttrykte det: «Først og fremst handler det om politikken, om å være relevant for politikken, om man er på den kritiske siden eller i en mer samarbeidsmodus eller har noe man kan samarbeide om, eller en felles interesse» (Intervju).

Rolleforståelse og evnen til å bygge tillit og til å framstå relevant kan ses som en form for kulturell kapital som legger grunnlaget for at de andre kapitalformene skal fungere optimalt.

#### **Relativ vekting av de ulike faktorene**

Denne delen av artikkelen tar for seg hvordan informantene vekter de ulike kapitalformene, som skissert i forskningsspørsmålet.

**Tabell 2** Hvor viktig er følgende faktor for gjennomslagskraft?

1 = lite viktig, 6 = svært viktig. Respondentene ga en skår på hver egenskap og reflekterte rundt nivå. N = 13 (redusert N i tabellen reflekterer at noen av respondentene ikke fant egenskapen relevant).

#### *Faglig kompetanse og ekspertise*

Samtlige av respondentene nevnte kompetanse og ekspertise som viktig for at en organisasjon skal bli hørt og oppleves som en nyttig samarbeidspartner. Disse egenskapene ble også rangert høyest av alle kapitalformene. Prosjekter og partnere ute ble sett som viktige kilder til denne kunnskapen. Flere av respondentene ga uttrykk for at faglig kompetanse er viktigere enn en organisasjons størrelse. Prosesskunnskap ble også ansett som viktig for å identifisere når i en prosess det er nyttig for myndighetene å motta innspill.

Mens faglig tyngde og faglige innspill er avgjørende for embetsverket, vil klare, korte og tydelige politiske budskap og argumenter kunne være vel så nyttige for å nå politisk ledelse. I noen tilfeller blir faglig ekspertise satt opp mot rent lobbyarbeid, der spissede lobbyinnspill blir sett som lite relevante for rollen som byråkrat:

Jo mer lobbyvirksomhet det er, desto mindre interessant er det for min del som embetsmann. Det er jo noe annet for politikere, som skal lytte til de interesser som finnes. […] Du hører jo på meg at jeg synes at alminnelig lobbyarbeid er ganske kjedelig å være mottaker av, for det er så forutsigbart. (Intervju)

Faglig kompetanse og ekspertise kan kompensere for liten størrelse. En representant for politisk ledelse gir for eksempel uttrykk for at hen gjerne snakker med en liten organisasjon som har spisskompetanse. Respondentene gir uttrykk for at terskelen er lavere for å få et møte med embetsverket enn for å få møte politisk ledelse. Tilsvarende er terskelen lavere for å få tid med en politiker på Stortinget enn med en politiker i regjeringsapparatet. Aller enklest er det å få møte med rådgiverne på Stortinget. Det vil si at jo nærmere politisk ledelse en organisasjon ønsker å nå, desto viktigere blir innpakningen, og desto mer nyttig er det med spissede innspill. Som en politiker uttrykte det: «Når du skal møte regjeringen, må du i alle fall ha veldig hardcore argumentasjon, for i regjering er det mye mindre tid. Du har ikke tid til å sette deg ned med kaffekoppen og prate» (Intervju).

Faglig tyngde kan forstås som en institusjonalisert form for kulturell kapital som har avgjørende betydning for vellykket påvirkning. Evnen til å tilpasse budskap etter målgruppe krever derimot lingvistisk kapital i form av evnen til å skreddersy innspill basert på findifferensiering av målgruppen.

#### *Størrelse og relasjoner*

Både byråkrater og politikere gir uttrykk for at størrelse trolig er enda viktigere for å nå fram i regjeringsapparatet enn for å nå fram i embetsverket. De som påpekte at det kan være vanskeligere for mindre organisasjoner å nå opp, pekte på samarbeid og alliansebygging som en mulig måte å øke sin egen tyngde på. Flere av respondentene trakk fram Forum for utvikling og miljø og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) som organisasjoner det er naturlig å samarbeide med, fordi de er paraplyorganisasjoner som når mange.

Størrelse ble forstått på en rekke ulike måter, som antall medlemmer, omsetning, størrelse på et sekretariat eller arbeidets omfang. I realiteten er flere av faktorene i noen grad en funksjon av finansielle ressurser, som er en direkte funksjon av størrelse. Finansielle ressurser er knyttet til kapasitet til å drive prosjekter som gir administrativ overhead, og til et organisasjonsapparat med kapasitet til å skrive søknader (lingvistisk kapital) og drive innsamling fra private givere og næringsliv gjennom sitt rykte (symbolsk kapital). Dermed har størrelse også en vesentlig indirekte betydning som ikke kommer fram i materialet.

Blant refleksjonene respondentene gjorde seg på direkte spørsmål, var at større organisasjoner vil ha opparbeidet seg profesjonalitet over mange år, og at en stor medlemsmasse gir uttrykk for at de representerer et bredt lag av befolkningen. Altså gir det mening å se størrelse som en form for symbolsk kapital som gir økt legitimitet og respekt, i den grad man blir oppfattet som en aktør som snakker på vegne av mange. Respondentene ga imidlertid uttrykk for at de ikke hadde oversikt over verken medlemsmasse eller størrelse på sekretariatet hos organisasjonene de møter. Størrelse synes viktigere for å få gjennomslag i regjeringsapparatet enn for å nå gjennom i Stortinget.

Vi fant en signifikant positiv sammenheng mellom betydningen av organisasjonens størrelse og betydningen av personlige relasjoner med ansatte og medlemmer av organisasjonen (rs(13) = 0,76, p = 0,003).

For møter med politisk ledelse er det andre faktorer som kan spille inn, og pågangen for å møte politisk ledelse i form av statsråden eller en statssekretær er høy. Her vil personlig bekjentskap være en stor fordel for dem som er i posisjon til selv å kunne kontakte politisk ledelse på egen kjøl, uten å gå veien om formelle kanaler. Tjenestevei vil være en skriftlig henvendelse til forkontoret, og embetsverket vil så skrive en tilråding der embetsverket gir en anbefaling om hvorvidt det skal tas et møte, og på hvilket nivå. Til syvende og sist er det statsråd eller statssekretær som har siste ord i saken.

Selv om byråkrater også gir uttrykk for at det er enklere å kontakte folk de allerede kjenner, er de i større grad opptatt av å møte hele bredden av sivilsamfunnet, og av å understreke at de ikke sier nei til å møte noen organisasjoner.

Vi ser altså at nettverk, som vi kan se på som sosial kapital, er viktig. Imidlertid vil kunnskapskapitalen og den lingvistiske kapitalen gi tilgang til enkeltpersoner, som igjen bygger den sosiale kapitalen. Størrelse kan forstås – og ble forstått av informantene – på ulike måter. Målt i antall ansatte eller omsetning kan størrelse også ses som større prestisje og bedre rykte, altså symbolsk kapital.

#### *Nærvær og resultater i felt*

Det går et skille mellom organisasjoner som har prosjekter i utlandet, og organisasjoner som driver rent politisk påvirkningsarbeid i Norge. Men også organisasjoner som ikke selv driver prosjekter ute, kan ha «øret til bakken» gjennom nettverk og samarbeid med sivilsamfunnsorganisasjoner i land Norge er engasjert i. Geografisk nedslagsfelt og kunnskap om utfordringer og hva som fungerer i land der Norge har utviklingsprosjekter, blir vektet høyt av respondentene og kommer også opp som en viktig faktor i de ubundne spørsmålene. Prosjekter i felt blir sett på som en viktig forutsetning for organisasjonenes faglige tyngde og spisskompetanse, slik at de som jobber med internasjonale rammeverk og regelutvikling, gjør det som er relevant på bakken.

Vi fant en signifikant negativ sammenheng mellom betydningen av organisasjonens nærvær i felt og betydningen av organisasjonens evne til å skape medlemsaktivitet (rs(11) = − 0,68, p = 0,021).

Gode resultater gir godt rykte (symbolsk kapital), som igjen kan gi tilgang (sosial kapital). Resultatene ble imidlertid oppfattet som mindre viktig enn den kunnskapskapitalen selve nærværet i felt kunne gi. (Resultater vil imidlertid være avgjørende for å få prosjektfinansiering i neste omgang, men vårt anliggende her er ikke ressursmobilisering i form av støtte over statsbudsjettet.)

#### *Organisasjonsform og medlemsaktivitet*

I lys av Saint-Martins (1994) antakelse om at kunnskapskapital og symbolsk kapital i form av demokratisk involvering og sosial kapital i form av nettverkskapital er i ferd med å bli like viktig som prosjektvirksomhet og finansielle ressurser, kunne man forvente at organisasjonsform var av betydning.

Funnene ser imidlertid ikke ut til å styrke denne forventningen. Ingen av respondentene nevner organisasjonens form (stiftelse eller medlemsbasert organisasjon) som svar på åpne spørsmål om hva som gjør at en organisasjon får eller ikke får gjennomslag. Vi skal imidlertid ikke se bort fra at svarene reflekterer at man ikke oppfatter «mange medlemmer» som et kjennetegn ved organisasjonens «form», men at medlemstall også blir sett på som en funksjon av «størrelse». På direkte spørsmål så noen av respondentene det som positivt at medlemsorganisasjoner har et medlemsdemokrati som gjør dem representative.

Som vi så i litteraturgjennomgangen, er de fleste norske utviklingsorganisasjoner hybrider mellom medlemsorganisasjoner og NGO-er. Dette kan bidra til å gjøre den typiske distinksjonen mellom medlemsorganisasjoner og NGO-er mindre relevant for respondentene. En organisasjonsform som derimot dukket opp ubundet, var paraplyorganisasjoner som Forum for utvikling og miljø og LNU, som ble ansett som effektive kanaler både til å nå ut til mange og til å få inn større bredde av perspektiver uten å måtte forholde seg til et stort antall aktører.

En paraplyorganisasjon vil imidlertid skåre både på form og størrelse. Den skårer på form fordi den har medlemsorganisasjoner og demokratiske strukturer for felles politikkutforming. Den vil også kunne skåre på størrelse hvis den har mange medlemsorganisasjoner, som igjen kan ha flere eller færre medlemmer. En byråkrat sier det slik:

Det finnes ikke en statsråd og et embetsverk som ikke vet det at når representanter for sivilsamfunnet ber om et møte, gjør de det på vegne av sine medlemmer. Det finnes paraplyorganisasjoner med mer enn en halv million personer i ryggen. (Intervju)

Selv om form i seg selv ikke ble ansett som viktig, blir demokratiske medlemsorganisasjoner sett som noe som kan gi en organisasjon økt legitimitet og troverdighet (symbolsk kapital). Mens form hadde lav grad av oppmerksomhet, ble medlemsaktivitet noe høyere rangert, i den grad det ble sett på som viktig. En respondent påpekte også at den demokratiske

legitimiteten som ligger i å ha medlemmer og demokratiske prosesser, kan brukes proaktivt i organisasjonenes kommunikasjons- og profileringsarbeid vis-à-vis politikere.

Standardavviket i tabell 2 gir en indikasjon på at respondentene var minst enige om viktigheten av medlemsaktivitet og organisasjonsform, noe som indikerer at det er vanskeligere å si noe definitivt om betydningen av typiske organisasjonsformer (dvs. medlemsorganisasjon kontra stiftelse) med utgangspunkt i vårt datamateriale.

Vi fant som forventet en signifikant positiv sammenheng mellom organisasjonsform og evne til å skape medlemsaktivitet (rs(12) = 0,69, p = 0,013).

#### *Politisk ståsted*

Ingen av respondentene ga uttrykk for at de ikke ønsket å snakke med organisasjoner som var politiske meningsmotstandere. Det betyr imidlertid ikke at alle blir tatt like seriøst.

Vårt spørsmål om politisk ståsted er formulert på en måte som åpner for mange ulike tolkninger, for eksempel uenighet om problembeskrivelse eller løsning, tempo og ambisjonsnivå, partipolitisk uenighet eller graden av radikalitet. Ut fra funnene er det ingenting som tyder på at meningsulikhet vil være diskvalifiserende, men organisasjoner som blir oppfattet som ytterliggående i den ene eller den andre retningen, vil ha problemer med å bli hørt. På spørsmål om hva som gjør at en organisasjon eventuelt blir tatt mindre seriøst, nevnes urealistiske eller ytterliggående synspunkter, eksemplifisert med organisasjoner som Human Rights Service, Extinction Rebellion, klimafornektere, enkeltpersoner og aktører med kommersielle interesser.

#### *Synlighet i media*

Respondentene vektet synlighet i media i varierende grad. Også her indikerer dybdeintervjuene at dette er viktigere for politisk ledelse enn for embetsverket. Synlighet i media kan forstås som en form for symbolsk kapital, i den forstand at synlighet styrker organisasjonens rykte og prestisje. Samtidig vil synlighet i media, dersom den kommer i form av kronikkog debattutspill, representere kulturell kapital i form av både institusjonell kulturell kapital og språklig kapital.

#### *Embetsverkets rolle*

De færreste av byråkratene vil si at det er organisasjoner som ikke får innpass i form av et møte med myndighetene. Tvert imot gir respondentene i embetsverket selv inntrykk av at de ønsker å snakke med hele bredden av sivilsamfunnet.

De ulike departementene har også ulik kultur for sivilsamfunnsinvolvering, og folkevalgte i både storting og regjering vil ha sine personlige syn på hva som er sivilsamfunnets merverdi og rolle i politikkutvikling. Dette er ikke nødvendigvis noe byråkrater ønsker å snakke åpent om. Representanter for politisk ledelse erkjenner imidlertid at embetsverket kan ha stor definisjonsmakt i form av bakgrunnssjekk, håndtering av søknader i første runde og tilrådinger. Dette gjelder særlig på områder der en statsård selv ikke nødvendigvis er veldig engasjert. Forespørsler knyttet til budsjett og større saker går til politisk ledelse sammen med en tilråding fra embetsverket. I en travel hverdag kan det lett bli til at en politiker bare følger tilrådingen.

Noen av byråkratene ga uttrykk for at for høy grad av lobbykarakter, idealisme og patos kan bidra til at en organisasjon blir oppfattet som mindre interessant for embetsverket. På spørsmål om hva som kjennetegner de organisasjonene som får innpass, er faglig ekspertise, nærvær og partnere i felt samt tematisk og geografisk relevans de faktorene det oftest vises til. Mens byråkratene i prinsippet lytter til alle, er de særlig opptatt av en faglig dialog om det området de selv arbeider med.

Vi ser en tendens til at embetsverket legger større vekt på kompetanse og dokumenterte resultater, mens politikere i større grad også vektlegger legitimerende faktorer som organisasjonsform og størrelse. Vårt datamateriale er imidlertid for lite til å kunne generalisere statistisk. Derfor behøves mer forskning, kanskje med andre metoder, for sikkert å dokumentere en eventuell systematisk forskjell i vektlegging.

## **Konklusjon**

Vi ser at de ulike kapitalformene spiller sammen og forsterker hverandre gjensidig. For eksempel er faglig kompetanse og ekspertise den kapitalformen som tillegges størst vekt, og som flest er enige om. Relativt sett ses faglig kompetanse og nærvær og resultater i felt (altså bistandsprosjekter i utviklingsland) som viktigst, både av politikere og av byråkrater, og vektes

høyere enn for eksempel størrelse. Både politikere og byråkrater sier imidlertid at det er fullt mulig for svært små organisasjoner å få møter og å bli lyttet til, dersom de har spisset kompetanse på et område andre ikke har kompetanse på.

Organisasjonsform og evne til å engasjere medlemmer er de faktorene respondentene er minst enige om betydningen av. Som nevnt kan størrelse i form av medlemmer for en medlemsorganisasjon gi økt synlighet i media, noe som har indirekte effekt på graden av innflytelse. En stor medlemsmasse blir også sett på som noe som gir en grad av representativitet. Derimot finner vi ikke entydig støtte for at medlemsinvolvering i organisasjonens beslutningsprosesser spiller en vesentlig rolle for hvordan NGO-en blir møtt eller lyttet til. Unntaket er paraplyorganisasjoner, som blir oppfattet både som representative og som at de har mange i ryggen. En mulig forklaring kan ligge i de ulike synene på NGO-enes og sivilsamfunnets oppdrag, der interne prosesser gjerne blir sett på som viktigere i forbindelse med politisk påvirkning og samfunnsendring enn når det gjelder tjenesteleveranser.

Denne studien har undersøkt påvirkning av internasjonale prosesser. Gjennom intervjuene ble det imidlertid nokså klart at påvirkning av internasjonale prosesser har mye til felles med politisk påvirkning generelt. Det er grunn til å forvente tilsvarende resultat i studier av andre politikkområder. Funnene i intervjuene indikerer at vektingen av de ulike faktorene er knyttet til mottakerens plassering i myndighetsapparatet. Jo høyere opp mottakeren er, desto viktigere ser det ut til at faktorer som synlighet, størrelse og relevans vil være. Med en kvantitativ tilnærming vil det kunne avdekkes om dette funnet har generell gyldighet.

### **Referanser**

in global governance: Populations, strategies, and political opportunity structures. *Interest Groups and Advocacy, 8*, 270–290. https://doi.org/10.1057/s41309-019-00060-1

#### kapittel 11

## **Kommunikasjon er ikke en del av puslespillet – det** *er* **puslespillet: ledelseskommunikasjon fra et kompleksitetsperspektiv**

**Magne Johannesen** Institutt for kommunikasjon, Høyskolen Kristiania **Lene Pettersen** Institutt for kommunikasjon, Høyskolen Kristiania

**Abstract:** This chapter explores management communication, which is an important corner of the strategic communication discipline. Management communication denote communication from managers to internal and external target groups where the goal typically is to create visions and establish trust in the management. Yet, how we understand and approach management communication depends on how we conceptualize what an organization is. We argue that the field of management communication rests on a positivistic theoretical foundation inspired by scientific management and system theory thinking. In these perspectives, managers can "stand outside" the systems they have designed themselves, and point to parts and pieces that should be changed or adjusted in a certain way. However, if we look at organizations from the perspective of complexity theory, organisations and managers' communication are understood as ordinary everyday actions, interactions, and processes, and it is thus impossible to extract the manager from this interaction. We therefore propose an alternative approach to management communication that is based on complexity theory. By employing a complexity theory approach to management communication, management should be exercised to influence communication themes that nurture the experience of people's belonging and identity for the organization. From a complexity approach, management communication is formulations of initiatives and emerging themes that are perceived as meaningful by the organization.

**Keywords:** management communication, system theory, complexity science, meaning

Sitering: Johannesen, M. & Pettersen, L. (2024). Kommunikasjon er ikke en del av puslespillet – det er puslespillet: Ledelseskommunikasjon fra et kompleksitetsperspektiv. I S. Alghasi, E. C. Vanvik, J. Barland & J. Falkheimer (Red.), *Strategic communication – contemporary perspectives* (Kap. 11, s. 223–240). Cappelen Damm Akademisk. https://doi.org/10.23865/noasp.208.ch11 Lisens: CC-BY 4.0

## **Innledning1**

En betydelig andel av kommunikasjonslitteraturen benytter en rekke metaforer for å forklare hva kommunikasjon er, det være seg *livsblodet* i organisasjonen, *transportveien* for vitale ressurser (van Riel & Fombrun, 2007) eller *oljen* som smører funksjonene (Goldhaber, 1993). I ledelseskommunikasjon forstås lederens viktigste jobb som å kommunisere på måter som bidrar til at organisasjonen når sine overordnede mål. Slike metaforer og teoretiske innramminger mener vi tingliggjør kommunikasjon. Dessuten fører denne tankegangen til at kommunikasjon frikobles fra menneskene i en organisasjon og dermed gjør kommunikasjon til en uavhengig variabel. Kommunikasjon forstås dermed også som noe som kan planlegges, og som noe som vil kunne føre til at virksomheten når sine overordnede mål. En slik tankegang kan vi kjenne igjen innenfor en rekke fagfelter. Tankegangen kan for eksempel spores i strategifaget, med Harvardprofessoren Michael Porter i spissen (Pettersen, 2020). Dette konseptuelle og teoretiske kapitlet kritiserer en slik forståelse av kommunikasjon for å være positivistisk, og vi foreslår en kompleksitetsteoretisk inngang til ledelseskommunikasjon. Kompleksitetsvitenskapen blir anvendt i ledelses- og organisasjonsfag, og vi mener at kommunikasjonsfaget i større grad også bør være orientert den veien. På den måten vil vi få en annen forståelse av kommunikative aspekter ved ledelse enn dem som gis i den øvrige kommunikasjonslitteraturen. Mer spesifikt adresserer vi tre spørsmål i dette kapitlet:

Kapitlet er strukturert som følger: Vi begynner med å presentere kommunikasjonsbegrepet, fordi de ulike kommunikasjonsperspektivene påvirker hvordan man forstår begrepet kommunikasjon, og derfor også hvordan man ser for seg at en leder (kan) kommunisere(r) (Falkheimer & Heide, 2014). Deretter viser vi hvordan særlig ett av disse perspektivene er knyttet til ledelseskommunikasjon og organisasjoner. Dette er etterfulgt av en

<sup>1</sup> Kapitlets tittel er inspirert av B. W. Hennestads artikkel «Kan bedriftskultur ledes?», publisert i *Magma*, 2004.

presentasjon av kompleksitetsteoriskolene, som vi deretter viser hvordan ledere kan anvende i deres kommunikasjon i dagens organisasjoner. Vi konkluderer med at vi ved å anvende et kompleksitetsteoretisk rammeverk på ledelseskommunikasjon vil få frem betydningen som sosiale relasjoner, mikroaktiviteter og samtaler har for ledelseskommunikasjon, og hvordan organisatoriske virkeligheter blir tolket og konstruert. Denne måten å tenke rundt ledelseskommunikasjon er relativt ny, noe vi mener er viktig fordi verken kommunikasjon, organisasjon eller ledelse er noe en virksomhet har, men noe mennesker gjør. Dette kapitlet viser hvilke perspektiver som preger ledelseskommunikasjon, og det har som ambisjon å presentere en ny og alternativ måte å tenke rundt nettopp ledelseskommunikasjon.

## **Kommunikasjonsbegrepet**

Forenklet opererer vi gjerne med to hovedperspektiver på hva kommunikasjon er: 1) kommunikasjon som overføring av budskap og 2) kommunikasjon som deling av budskap. I det første perspektivet ses kommunikasjon som en lineær prosess fra en avsender til en mottaker. Her kan vi knytte metaforen *transport* til kommunikasjon. Et budskap *sendes av gårde* til en mottaker. Ifølge Carey (2001) har overføringsperspektivet sitt opphav i metaforer knyttet til geografi og transport. I det 19. århundre var kommunikasjon og transport nærmest synonyme begreper, avstedkommet av innovasjoner innen telegrafi og jernbane. Det sentrale i denne oppfatningen er overføring av budskap for å utøve kontroll. Det underliggende og logiske premisset i overføringsperspektivet er at språket representerer og gir et objektivt bilde av verden. Så lenge begge parter snakker eller forstår samme språk, vil meningsinnholdet tre frem. Betydningen og meningsinnholdet er altså direkte knyttet til ordene. Det er gjennom overføring, snakking og lytting meningsinnholdet overføres fra sender til mottaker. Utfordringen er dog å forklare hvorfor ikke alle oppfatter det samme budskapet på samme måte (Johannessen, 2011).

I det andre perspektivet ses imidlertid kommunikasjon som en dialogisk aktivitet (Bakhtin, 1986; Gadamer, 1975; Wittgenstein, 1997). Kommunikasjon ses her på som noe som foregår i et samspill. Mens man i det første perspektivet ser kommunikasjon som overføring av budskap fra A til B, er man i det andre perspektivet opptatt av hvordan mening etableres. Fremfor å rette oppmerksomheten mot avsender, budskap, kanal og mottakere, rettes blikket her mot tegn (semiotikken). Et tegn er en konvensjonell eller kjent forbindelse mellom et uttrykk og et meningsinnhold. Det betyr

at for at noe skal kunne være et tegn, må menneskene kjenne til hvilken mening som skal legges i ulike uttrykk. «Kvikklunsj» vil for eksempel bety påskefjellet for mange nordmenn, mens for en person utenfor en norsk kontekst og kultur vil ikke «kvikk lunsj» forbindes med andre meninger enn et hurtig måltid. I semiotikken undersøkes tegnet, man ser på hvordan tegnet rommer mening, og på hvordan det relaterer seg til dem som bruker det. Man undersøker også systemene og kulturen tegnet inngår i. Med andre ord er kommunikasjon her forbundet med at mening blir til, og at kommunikasjon er derfor noe som skapes sammen (Fiske, 1990). Det er i dette perspektivet vi plasserer oss teoretisk. Vi er kritiske til den tradisjonelle oppfatningen av kommunikasjon fordi denne plasserer mennesket og organisasjonen som separate enheter, i subjekt–objekt-relasjoner. Det tradisjonelle ledelseskommunikasjonsperspektivet med sitt søkelys på effektivitet, kontroll og makt følger også slike ideer. Tanker om standardisering, homogenitet og hierarki har preget både forskningen og lærebøkene i ledelse og organisasjonsteori (Sætre, 2009), og vi trenger å løfte frem andre, nyere perspektiver. Et perspektiv på kommunikasjon som deling er nært knyttet til sosialkonstruksjonismen. Kjernen i sosialkonstruksjonismen er at vi gjennom relasjoner og interaksjoner skaper og forstår virkeligheten. Språket speiler ikke virkeligheten, men skaper den (Gergen, 2009). For Weick (1969) er organisasjonen gjentakelser hvor prosesser skapes gjennom kommunikasjon. Gergen (2009, s. 144) og Falkheimer og Heide (2018, s. 28) mener Weick er den som hatt størst betydning når det gjelder å påpeke sammenhengen mellom organisasjonen og kommunikasjon. Andre sentrale bidragsytere til perspektivet kommunikasjon som deling er Gergens (2009) analogi om organisasjonen som en arena av samtaler, og Shaws (2002) perspektiver på hvordan samtalene i organisasjonen har potensial til å endre organisasjonen. Det er dog gjerne det første perspektivet på kommunikasjon vi kan kjenne igjen i ledelseskommunikasjon, som er én av flere betegnelser som strategisk kommunikasjon favner.

## **Ledelseskommunikasjon** *quo vadis***?**

En hyppig brukt definisjon av strategisk kommunikasjon viser til organisasjonens målrettede bruk av kommunikasjon for å oppfylle sitt overordnede oppdrag og mål (Hallahan et al., 2007, s. 3). I dag er det allment akseptert at virksomheter må forholde seg til, kommunisere med og påvirke ulike interessenter, som kunder, eiere, ansatte og viktige interessegrupper. Det finnes knapt den ledelsesteori der man ikke er opptatt av kommunikasjon, fra det utforskende om hva kommunikasjon er, til det normative om hvordan lederen bør kommunisere for å nå definerte mål. Strategisk kommunikasjon figurerer i litteraturen under ulike betegnelser, det være seg ledelseskommunikasjon, virksomhetskommunikasjon, organisasjonskommunikasjon eller omdømmeledelse, PR og strategisk kommunikasjon. Det disse teoretiske inngangene deler, er at kommunikasjon ses på som uløselig knyttet til organisasjonen den kommuniserer på vegne av. En av de første som påpekte viktigheten av den tette forbindelsen mellom kommunikasjon og organisasjon, var Chester Barnard i klassikeren *The functions of the executive* fra 1938. Barnard understreker her at organisasjoner er relasjoner mellom mennesker som arbeider mot et bestemt mål. Her er det et gjensidig avhengighetsforhold mellom organisasjonen og lederens rolle, på samme måte som det er en relasjon mellom organisasjonen og markedet. Ifølge Barnard ([1938]1968) var kommunikasjon en av lederens viktigste arbeidsoppgaver for å sikre organisasjonens *effektivitet.* For å lykkes var det viktig at det forelå tydelige interne kommunikasjonskanaler som alle i organisasjonen både kjente og hadde tilgang til. Kommunikasjonslinjene skulle dessuten være korte og direkte. Kommunikasjon er for Barnard (1968) uløselig tilknyttet det å oversette mål til handling og derav virksomhetens målsetting (Pettersen, 2020). En interessant sidebemerkning er at Barnard (1968) var inspirert av Talcott Parsons. Parsons er en av frontfigurene i funksjonalismen, en teoretisk retning som dominerte sosiologien i 1950- og 1960-årene, derav antakelig også tittelen til Barnards bok: *Ledelsens funksjoner*. Forenklet forklarer funksjonalismen handlingsmønstre og institusjoner med henvisning til deres funksjon eller rolle innenfor en større sosial sammenheng. Funksjonen til familien er for eksempel å produsere barn. Funksjonen til en leder er å forsøke å nå organisasjonens målsettinger. En hovedkritikk mot retningen var dog at den ikke forklarer konflikt.

I ledelseskommunikasjonslitteraturen videreføres tankegangen beskrevet ovenfor om kommunikasjon som uløselig knyttet til måloppnåelse. Kommunikasjon betraktes som en av de viktigste *ferdighetene* en leder kan besitte (van Riel & Fombrun, 2007). En god leder kommuniserer godt og leverer gode resultater. Ifølge Brønn (2018) handler ledelseskommunikasjon primært om å formidle kunnskap. Oppmerksomheten er rettet mot hvordan ledere bygger relasjoner med ansatte og andre betydningsfulle interessenter (Brønn, 2018). Lederen skal realisere organisasjonens mål, og kommunikasjon skal bidra til å utvikle en felles visjon om selskapet, etablere og opprettholde tillit til organisasjonens ledelse, initiere og administrere endringsprosessen samt bidra til at ansatte identifiserer seg med selskapet.

Litteraturens beskrivelse av ledere som utformere av strategiske planer og meddelere av disse gjennom en veldefinert struktur med den hensikt å fremkalle forutsigbare og effektive tiltak betegnes som et tiltalende, men villedende bilde (Bolman & Deal, 1996). Kritikken er at beslutninger ikke blir fattet, men vokser frem av flytende og iblant forvirrende serier av samtaler, møter og memorandumer (Bolman & Deal, 1996). På samme måte blir planer og strategier sjelden slik de var planlagt og tenkt (Pettersen, 2020). Hvordan vi tenker rundt og forstår organisasjoner, får følgelig konsekvenser for hvordan vi tenker om (og praktiserer) kommunikasjon. Vi kan kjenne igjen tankegodset i ledelseskommunikasjon beskrevet ovenfor i en bestemt måte å tenke rundt hva en organisasjon er.

### **Arven etter Galileo, Descartes og Newton**

Ifølge Gergen og Thatchenkery (2006) og Johannessen (2011) drives fortsatt den store andelen av moderne teori og praksis i organisasjonsvitenskapen av en rådende idé om at mennesker, grupper, organisasjoner og samfunn er separate enheter eller «ting» (Hosking & McNamee, 2006). En slik tingliggjøring foreslår at det er mulig å trekke en grense rundt organisasjonen. Det er ikke en fysisk grense, men en abstrakt grense som gjør det mulig å se på organisasjonen som et fysisk objekt. Det er en abstrakt tingliggjøring som skal gjøre det mulig å modellere, analysere, designe og kontrollere organisasjonen. Denne tingliggjøringen åpner for forestillingen om at organisasjonen har et indre og et ytre miljø. Det ytre miljøet, plassert utenfor grensene til organisasjonen, er for eksempel markeder, konkurrenter, myndigheter og teknologisk utvikling. Det indre miljøet består av et sosialt, teknologisk og administrativt delsystem. Hvor grensen går mellom det indre og det ytre miljøet, er ikke alltid klart, men det er lederens ansvar å definere den. I tillegg må lederen designe, styre og mestre ulike prosesser i de ulike delsystemene, for eksempel innovasjonsprosesser, omstilling, reorganisering osv. (Stacey, 2007; Johannessen, 2011).

Slike prosesser er ment å bidra til å produsere helheten. Dette tenkes som et systemnivå utenfor, men i samspill med individet. Denne helheten presenteres ofte som et komplekst, dynamisk og åpent system som tilpasser seg omgivelsene. Den grunnleggende ideen er at lederne står utenfor

systemene de selv har utformet. På avstand kan de analysere og studere systemet, gjøre helhetsvurderinger, kommunisere og informere om planlagte tiltak (Johannessen, 2011).

Tanken om organisasjoner som systemer har resultert i ulike teorikonsepter og -tradisjoner. En av disse er kybernetikken, et perspektiv som er påvirket av ingeniører og mekanikk. Innenfor kybernetikken er man opptatt av hvordan systemer og maskiner regulerer seg i retning av predefinerte standarder og mål (Solsø & Thorup, 2015). I moderne ledelses- og organisasjonsteori er organisasjonen systemet, og lederen er en objektiv aktør som kan designe og påvirke systemet. Denne oppfatningen av organisasjonen som både et levende og et mekanisk system ble utfordret av det som benevnes *andre ordens kybernetikk* (Bateson, 1972). I andre ordens kybernetikk kan organisasjonen forstås *som om* den er systemet. Ideen om lederen som en objektiv aktør er også til stede i dette perspektivet og følger derfor også en idé basert på styring og kontroll. Det er fra denne tradisjonen begreper som positiv og negativ tilbakemelding («feedback») og tilbakemeldingssløyfer («feedback loops») stammer fra.

Hvorfor blir slike forestillinger om organisasjonen som noe som kan kontrolleres, nærmest tatt for gitt? For å svare på dette spørsmålet må vi vende blikket tilbake til den vitenskapelige revolusjonen som fant sted på 1500-tallet, med Copernicus, Galileo og Kepler som hovedfigurer, og som fortsatte utover 1600-tallet med Descartes og Newton (Fløistad, 1991). Her ble synet at evige og tidløse naturlover ikke kunne oppdages gjennom åpenbaringer, men via menneskelig fornuft. Blikket rettes hovedsakelig mot enkeltmennesket og mot naturvitenskapelige og observerbare hypoteser om omgivelsene. Dette tankegodset kan vi kjenne igjen i to senere historiske tradisjoner som har hatt stor betydning for hvordan organisasjoner har blitt betraktet i litteraturen: 1) scientific management (taylorismen) med dens ideer om effektivitet, spesialisert arbeid og funksjonell ledelse og 2) systemteori. Disse teoretiske perspektivene danner bestemte syn på relasjoner og interaksjoner i organisasjoner. Fra et scientific management-ståsted følger en logikk om at dersom ansatte har klare, enkle og tydelige arbeidsinstrukser og følger disse, vil produksjonen være effektiv. Ledernes oppgave er å stå utenfor produksjonen og planlegge, koordinere og kontrollere de ansatte gjennom regler de skal følge. I systemteori er menneskelig frihet, deltakelse og interaksjon «ekskludert» og plassert utenfor enheten eller systemet. Dette problemet gjenkjennes i den dominerende organisasjonsdiskursen. Et forsøk på å løse denne utfordringen gikk ut på

å utvide systemets grenser. Dette kan innebære ulike former for demokratisk deltakelse eller å prøve å innlemme kunnskap og kontinuerlig læring i systemene, for eksempel vist gjennom begrepet lærende organisasjoner. Man ser for seg at en rekke prinsipper og teknikker vil sikre samarbeid innenfor et system eller en organisasjon, men lederen står fortsatt utenfor eller på grensen til systemet, og skillet mellom leder og organisasjon (og dermed de andre organisasjonsmedlemmene) opprettholdes (Stacey, 2007; Johannessen, 2011).

Da systemteoretikere utviklet sine bidrag, overførte de denne årsakssammenhengen direkte til menneskelig interaksjon (Stacey, 2007). De antok med andre ord at organisasjoner er levende organismer der ulike deler og helhet kan utvikles samtidig. Denne ideen lever i beste velgående den dag i dag. «Delene» jobber sammen for å flytte «systemet» til et modent stadium, for eksempel gjennom en plan eller strategi som strekker seg over flere år. Det er lett å forestille seg organisasjonen som et spatialt (romlig) objekt hvor lederen kommuniserer fra ett system til et annet. Det er lett å tenke slik fordi vi opplever det slik, og fordi store deler av litteraturen sier at det er slik.

### **Kompleksitetsteoriene**

Som et motstykke til det rådende systemteoretiske synet har forskere søkt alternative forklaringer for å forstå og beskrive hva som foregår i organisasjoner. Slike felter beskrives noen ganger som kompleksitetsteori og bygger på fire hovedområder: i) kaosteori, ii) teorien om dissipative strukturer, iii) komplekse adaptive systemer og iv) komplekse responderende prosesser. Kompleksitetsperspektivet eller -tenkningen trekker på alle disse fire retningene for å forstå menneskelig atferd og kommunikasjon. Vi gjør derfor kort rede for disse fire teoriene.

**Kaosteori** er en matematisk teori som har sitt utspring i systemteori, og som prøver å forklare hvordan stabilitet og ustabilitet samspiller i systemer med ikke-lineære interaksjoner. Kaosteori er orientert mot modellering av gjentakelser av egenskaper over tid for å forstå egenskapene til det dynamiske forholdet. Resultatene viser hvordan bevegelser kan veksle mellom sykluser med stabil atferd i en dramatisk ustabil atferd. Dynamikken i matematisk kaos er et paradoks. Det stabile og ustabile, forutsigbare og uforutsigbare eksisterer på samme tid. Endringer i stabilitet kommer fra egenskapene til selve systemet og ikke utenfra. Det betyr at systemet i seg

selv ikke kan skape noe nytt, men er avhengig av innblanding (at noe skjer). Værsystemer er et eksempel på naturlige kaotiske systemer (Johannessen, 2002). Kjennetegnet på værsystemer er at vi vet hvilke grenser de beveger seg innenfor, men vi kan ikke si nøyaktig hvilket vær vi får over en lengre periode. Vi vet omtrent hvordan vintervær og sommervær er, uten at vi vet hvilket vær vi får i neste uke. Værsystemer kan modelleres med et sett matematiske regler, hvor resultatet av én beregning er input til den neste beregning. Denne prosessen er basert på gjentakelse av en matematisk algoritme, og de ulike parametrene kan trekke systemet mot et spesielt atferdsmønster. Grensene til mønstret er forutsigbare, men systemet kan ikke bevege seg til et annet mønster (Johannessen, 2002). Slik kan vi vite hvordan været oppfører seg. Den samme tankegangen har vært forsøkt overført til organisasjoner, for eksempel ved å beskrive hvordan informasjon, som ordrer, beveger seg gjennom en forsyningskjede (Johannessen, 2002). Men mennesker er ikke matematiske algoritmer som beveger seg i forutsigbare mønstre. Snarere er det tvert om. Men innsikten som kaosteori gir omkring atferdsmønster og uforutsigbarhet, utfordrer den etablerte systemtenkningen i organisasjoner, samt tradisjonelle vitenskapelige tanker om linearitet og forutsigbarhet (Solso & Thorup, 2015; Stacey 2007).

**Teorien om dissipative strukturerer** trekker inn viktigheten av å ta høyde for tidsbegrepet. «Dissipativ» betyr «resultatet av en irreversibel prosess». Vi kan for eksempel ikke gjenskape fortiden helt eksakt, og vi kan heller ikke se inn i fremtiden. Likevel er det bemerkelsesverdig hvordan vi handler som om det var motsatt (Johannessen, 2002). Vi viser gjerne til fortiden for å begrunne våre handlinger når vi planlegger for fremtiden (Johannessen, 2002). Ledere oppfører seg ofte på samme måte, og derfor er et av de viktigste argumentene til kompleksitetsvitenskapen at vi må ta inn over oss hva *tid er*. Teorien om dissipative strukturer henter inspirasjon fra kjemiske systemer og termodynamikken til ikke-likevektssystemer for å forklare dette poenget. For kjemiske systemer som befinner seg langt fra likevekt, det vil si i nærheten av kaos, viser det seg at støy og svingninger er svært viktig. Orden kan skapes av disse svingningene og skjer gjennom en prosess med spontan selvorganisering. Denne ordensdannelsen kalles dissipativ struktur. I overført betydning innebærer dissipativ struktur at vi ikke kan forutsi hva som vil skje i fremtiden (Johannessen, 2002), noe som gjør det vanskelig å planlegge, blant annet kommunikasjon.

**Komplekse adaptive systemer** viser til dynamiske systemer som har evnen til å tilpasse og endre seg innenfra eller som del av omgivelser i

endring. Her rettes blikket mot de enkelte agenters eller aktørers bevegelser for å forstå et system som en helhet. Typiske eksempler er flokker av fugler, nevroner eller maurtuer, alle fenomener med høy grad av interaksjon. Teorien beskriver systemer med et stort antall enheter eller aktører som hver oppfører seg i henhold til sine egne prinsipper for lokal interaksjon (Johannesen, 2002; Stacey, 2007). Det er for eksempel ingen lederfugl (aktør) som setter en kurs som de andre (systemet) følger. I motsetning til den tradisjonelle systemanalytiske tradisjonen blir ikke det komplekse adaptive systemet sett på som et system som kan brytes opp i biter og analyseres. Det gir for eksempel ikke særlig mening å studere enkelte stærfugler i en formasjon bestående av flere hundre tusen individer som flyr med lynraske vendinger. Hele systemets egenskaper vokser frem gjennom en uforutsigbar prosess. Man har ingen kontroll på utviklingen, og man kan ikke påvirke utfallet av tiltak.

Gjennom datasimuleringer forsøkes denne interaksjonen gjenskapt ved at hver agent programmeres med et sett regler eller instruksjoner for hvordan den skal opptre med andre agenter i en lokal interaksjon. Man kan for eksempel simulere trafikksystemer i store byer eller utviklingen av nasjonale økonomier (Johannessen, 2002). Atferden til komplekse adaptive systemer er et resultat av lokal interaksjon, der unike aktører gjennom utallige gjentakelser av selvorganiserende interaksjoner produserer en rekke nye globale mønstre (som flokkformasjonene til stærfugler). Disse globale mønstrene kan over tid observeres på makronivå (Solsø & Thorup, 2015). Et viktig poeng for temaet vi diskuterer i dette kapitlet, er at slike mønstre som er beskrevet ovenfor, trer frem uten et overordnet opplegg eller en plan. For at innsikten fra komplekse adaptive systemer skal kunne brukes på menneskelig interaksjon, kreves dog en nøye fortolking innenfor en sosiologisk og psykologisk forståelse av menneskelig atferd (Johannessen, 2002). Dessuten må vi akseptere at dersom disse tankene skal ha overføringsverdi til organisasjoner og mennesker, må vi akseptere at det finnes organisasjonsmessige mikrotilstander, det vil si tilfeldige hendelser i atferdsprosesser (Johannessen, 2002). Hovedpoenget i komplekse adaptive systemer er å innse at det ikke er i stabilitet trygghet ligger (Johannessen, 2002). Stabilitet er unaturlig og representerer en tilstand hvor ingenting utvikler seg, men hvor alt gjentar seg, hvor ingen lærer noe nytt, og hvor lite kreativitet skjer.

Teoriene ovenfor viser til både et naturvitenskapelig og et sosialvitenskapelig fundament. En slik kombinasjon gir opphav til Staceys (2007)

teori, der organisasjoner ses i et radikalt nytt perspektiv som han kaller «komplekse responderende prosesser» (*complex responsive processes,* CRP).

**Komplekse responderende prosesser (CRP)** er et teoretisk forslag fra Stacey (2007) hvor det er verdt å merke seg at begrepet «adaptive systemer» er endret til «responderende prosesser». Ifølge Stacey (2007) er ikke menneskelige organisasjoner systemer. Tvert om er menneskelig aktivitet prosesser som hele tiden uttrykker seg gjennom responser overfor omgivelsene, enten de er selvskapt eller er svar på ytre stimuli (Johannesen, 2002). I det komplekse samspillet med andre mennesker trer det frem handlinger som sammen utgjør et mønster som verken kan forutsies eller brytes ned i én forklarende analyse. Organisasjonens virkelighet skapes av relasjonene til – og samspillet mellom – mennesker. Organisasjoner beskrives i CRP som komplekse og selvorganiserende. Det betyr at kommunikasjon er noe som skjer lokalt, og at samtaleemner eller -temaer skapes, reproduseres og transformeres. Konsekvensen er at folks forhold til hendelser og ideer endrer og utvikler seg over tid. På samme måte vil strategiske planer – programmer for organisasjonene som en «helhet» – for eksempel eksistere bare når folk diskuterer dem i sine lokale interaksjoner (Stacey, 2007).

En annen viktig tanke i CRP er at mennesker, organisasjoner og samfunn er aspekter ved samme fenomen, det vil si at de står i et forhold og ikke som grupper på ulike nivåer. Mennesker samhandler og formes gjennom sosial interaksjon. Slik dannes fellesskap. Denne måten å se på organisasjoner gjør det mulig å tenke at fremtiden kontinuerlig konstrueres gjennom prosessene bestående av menneskelig interaksjon, som er *kommunikasjon* (Stacey, 2007). Vi forlater dermed begrepet «organisasjon» til fordel for «organisering», som vektlegger et handlingsperspektiv. Organisering er en kontinuerlig reproduksjon av visse interaksjonsmønstre. Siden mennesker har evnen til spontanitet og fantasi, er nøyaktig gjengivelse av samtaler og handlinger rett og slett umulig. Noen samtaletemaer stabiliserer seg og blir til kultur, andre temaer forsvinner eller får andre betydninger. Mening og identitet kommer frem i interaksjoner. Mening etableres kontinuerlig fordi mening ikke er noe som skjer hos den enkelte, men i relasjonen (Stacey, 2007). Her kan vi derfor ta opp tråden igjen der vi begynte i dette kapitlet, med forskjellene i hva som legges i begrepet kommunikasjon. I *kommunikasjon som deling av et budskap,* i likhet med CRP, forstås kommunikasjon som en dialogisk aktivitet, og som noe som foregår i et samspill. Vi tar med oss disse tankene tilbake til ledelseskommunikasjonsfeltet.

## **Ledelseskommunikasjon fra et kompleksitetsperspektiv**

Som nevnt er ledelseskommunikasjon i litteraturen i all hovedsak uløselig knyttet til måloppnåelse og personlige ferdigheter. Lederens kommunikasjon skal bidra til å utvikle en felles visjon om selskapet, etablere og opprettholde tillit til organisasjonens ledelse, initiere og administrere endringsprosessen samt bidra til at ansatte identifiserer seg med selskapet. Lederen kan stå på «utsiden» av organisasjonen eller systemet og peke på tiltak som bør gjøres for, for eksempel, å iverksette endringsprosesser, en ny visjon og så videre. Planlegging og tiltak er med andre ord to stikkord. Innen CRP forstås kommunikasjon derimot som et grunnleggende paradoks bestående av forutsigbarhet og uforutsigbarhet (Johannessen, 2011; Stacey, 2007). Kommunikasjon er ikke noe som kan planlegges, både fordi vi ikke kan vite så mye om fremtiden, men også fordi lederen er del av organisasjonen, ikke en figur som kan stå utenfor denne virkeligheten og kikke inn. Kommunikasjon er noe som skjer i samspill og samtaler med andre, og det oppstår både «forståelser» og misforståelser hele tiden. Slike forståelser er ikke representative for verken en ytre virkelighet eller en indre menneskelig erfaringsverden. Det som oppstår, er forståelser som skaper nye innadrettede og utadrettede kommunikasjonshandlinger. I denne prosessen blir vi oppmerksom på hvilke mennesker vi kommuniserer godt med (og hvilke vi ønsker å unngå). Kommunikasjon er på den ene siden uforutsigbar, fordi det er umulig å vite hundre prosent hvilken mening som skal tilskrives noe som helst. Samtidig er kommunikasjon til en viss grad forutsigbar, fordi mennesker har evnen til å innta andres holdninger gjennom empati (Mead, 1934). God ledelseskommunikasjon fra et kompleksitetsperspektiv handler derfor ikke utlukkende om å formulere presise budskap. Ledelseskommunikasjon handler vel så mye om å forstå det ofte komplekse samspillet mellom mennesker og grupper. Dette krever av ledelsen en utviklet empatisk evne til å forstå de emosjonelle aspektene ved interaksjonen (Solsø & Thorup, 2015, s. 44).

Den tradisjonelle litteraturen innen organisasjon og kommunikasjon har derimot ofte normative perspektiver på det som foregår i organisasjon. I CRP hevdes det imidlertid at hverdagen i organisasjonen er stabil og ustabil på samme tid, mennesker samarbeider og konkurrerer på samme tid, mennesker inkluderes og ekskluderes, og konsensus og uenighet eksisterer samtidig. Det finnes ikke *én beste praksis*. I stedet utspiller det seg et

paradoks; en kreativ og destruktiv natur som skjer i ordinære samtaler som utspiller seg i lokale situasjoner (Johannessen, 2011, s. 138). Dette er kommunikasjon mellom mennesker som på samme tid både konkurrerer og samarbeider i vanlige hverdagslige interaksjoner og samtaler som ikke nødvendigvis alltid er trygge eller harmoniske. I alle sosiale situasjoner er det noe som er uforutsigbart og tvetydig. Det vil hele tiden være usikkerhet om hvilken mening som gjelder (Dehlin, 2005, s. 76). Virkeligheten vil alltid fortone seg subjektiv og intersubjektiv. Det interessante spørsmålet er *hvordan vi forholder oss* til virkelige sitasjoner og utfordringer, *ikke hvordan vi skal løse abstrakte problemer* i en tenkt eller idealisert kontekst.

Kompleksitetsteoriene har, som gjennomgangen viser, både likheter og forskjeller. Vi finner CRP mest meningsfylt fordi mennesker er handlende og spontane vesener med følelser og egen vilje.

### **Implikasjoner for praksis og videre forskning**

Kommunikasjon har en nærmest mytisk status i organisasjons- og ledelseslitteraturen. Organisasjonens suksesser forklares ofte med kommunikasjon. Men også feil og manglende måloppnåelse tilskrives kommunikasjon. De gangene kommunikasjon ikke bidrar til å oppfylle bedriftens målsettinger, plasseres skylden typisk hos sender (leder) eller hos mottaker (medarbeider) eller tilskrives støy på linjen. I det første tilfellet må leder trenes i kommunikasjon, eller en kommunikasjonsrådgiver formidler på vegne av sender. Hvis det er mottaker det er noe galt med, iverksettes tiltak for å øke motivasjonen og engasjementet hos medarbeideren. I det siste tilfellet plasseres feilen i omgivelsene, fra utformingen av kontorer og kontorlandskaper til organisasjonskulturen (Johannessen, 2011). Dette speiler den klassiske dominerende overføringsmodellen og følger en kybernetisk tenkning hvor lederen går inn og justerer slik at systemet er i likevekt. Man trenger kun å justere der feilen ligger, og så vil ting gå seg til. Samtidig er det en forestilling at kommunikasjon skal virke harmoniserende. Vi mener at en slik systemtenkning og overføringsperspektivet har bidratt til myter om hva vi kan forvente av ledelseskommunikasjon. Disse mytene er til hinder både for videre forskning og for utøvelse av ledelse og kommunikasjon.

Innenfor CRP stiller man seg som nevnt skeptisk til forestillingen om menneskelig kommunikasjon som overføring av budskap (Stacey, 2007). Mennesker utrykker seg gjennom kroppslige handlinger og koordinerer disse handlingene for å samarbeide. Dette gjør det vanskelig å kontrollere

eller styre kommunikasjon, for mening skapes ikke av lederen alene, men i interaksjon med omgivelsene. Dette perspektivet inkluderes dog sjelden i den tradisjonelle organisasjonslitteraturen. I stedet får vi som sagt reprodusert forestillinger og myter. Som Kotter formulerer det:

They [managers] do not function in a crisply designed environment or direct through formally delineated organizational channels, of systematically set and follow formal plans – in other words, they don't fit the stereotype. (Kotter, 2000, s. 156)

Kotter beskriver lederens hverdag nærmest som improvisasjoner. Når ledelsesfunksjoner skal diskuteres, skjer det innenfor en ramme av begreper som planlegging, kontroll og organisering, men det som kjennetegner det som faktisk foregår, er lange dager, fragmenterte episoder (hendelser) og muntlig kommunikasjon.

I et kompleksitetsperspektiv er ikke lederen en distansert og objektiv observatør. Lederens rolle og identitet vokser i stedet frem i samspill med andre mennesker. En leder er ikke en person som «vet» hva som er riktig for organisasjonen, og som meddeler hvordan dette skal være. Fordi slike forventninger skapes, involverer lederen seg gjerne i aktiviteter som fjerner oppmerksomheten fra der organisasjonen vokser frem, som er i de daglige samtalene mellom virksomhetens mange mennesker og personene de er i kontakt med (Johannessen, 2002, 2011). Fremfor å se på organisasjonen som et spatialt (rom) objekt, kan vi anvende en temporær (tid) forståelsesramme. Da vil vi kunne forstå organisasjoner som kommunikasjonsmessige handlingsmønstre som vokser frem i lokale interaksjoner mellom mennesker. Fra et slikt ståsted blir det umulig for ledere å bestemme verdier, forandre kulturer eller flytte helheter eller organisasjoner i en tenkt retning. Ledelse fra et CRP-perspektiv er *sosiale relateringsaktiviteter* hvor koordinerte intensjoner kontinuerlig skapes, gjenskapes og potensielt forandres i samspillet mellom mange mennesker. Ledelse er formuleringer og kommunikasjon av initiativer og fremvoksende temaer som anerkjennes av andre som meningsfulle, selv om resultater ofte ikke er kjent ennå. Ledelse og ledelseskommunikasjon fremstilles derimot gjerne i litteraturen som et metodevalg eller en verktøykasse. Effektiv ledelse handler dermed om å velge den riktige kommunikasjonsformen og den rette kanalen. Resultatet blir gjerne at lederen kommuniserer fraser og klisjeer, som «ledergruppen har tatt ansvaret for visjon- og strategiimplementering». Innen CRP er man skeptisk til en slik instrumentell tilnærming. I stedet rettes søkelys

mot refleksivitet, dømmekraft og lokal interaksjon. Refleksjon kan forstås som å gjøre seg tanker rundt tidligere erfaringer, både individuelt og kollektivt. Effektiv ledelseskommunikasjon handler her ikke om én metode som kan anvendes i alle tenkelige situasjoner, men heller om forsøk på å kommunisere klokt i flertydige, komplekse og usikre situasjoner. Dette krever at lederen hele tiden reflekterer over sin deltakelse i interaksjoner og situasjoner. Å bruke praktisk dømmekraft på ledelseskommunikasjon betyr å forholde seg og snakke om det som *faktisk* foregår i organisasjonen. Samtaler, presentasjoner og orienteringer i organisasjonen fjernes ofte fra de direkte erfaringene og gjenfortelles (eller tar en form) som preges av klisjeer eller tomt *business lingo*; ansvaret for implementering av strategisk visjon og verdier er gitt ledergruppen (Solsø & Thorup, 2015).

Lederen bør beherske denne sjargongen, men utsagn som vist over, gjør det vanskelig å fordype seg reflektere over hva vi faktisk opplever i de lokale interaksjonene.

Før vi avslutter kapitlet, oppsummerer vi hovedpunktene vi har diskutert, i tabell 1.

**Tabell 1** Forskjellene mellom hovedpunktene i ledelseskommunikasjon slik den er fremstilt i storparten av litteraturen, og CRP som ledelseskommunikasjon

**Tabell 1** (*Fortsat*)

Vi vil nå avslutte og konkludere.

## **Avslutning**

Vi har i dette konseptuelle kapitlet foreslått en alternativ måte å tenke rundt ledelseskommunikasjon enn den som tradisjonelt gjerne fremstilles i litteraturen. Tre spørsmål har veiledet teksten. Som svar på det første av disse spørsmålene (Hvilke teoretiske perspektiver gjennomsyrer ledelseskommunikasjonsfaget?) kommer det frem at litteraturen er preget av en tradisjonell forståelse av organisasjoner og kommunikasjon (se tabell 1). Organisasjoner ses her gjerne på som systemer med en utside og en innside, og kommunikasjon ses på som overføring av budskap. Dette medfører at vi overser at ledere er del av organisasjonen, og at kommunikasjon er verken en egenskap hos lederen eller noe som kan planlegges, slik vi spør oss i forskningsspørsmål 2 (Hva risikerer vi å overse med disse perspektivene på ledelseskommunikasjon?). Det som fungerte i organisasjonen i går, er ikke garantert å fungere i morgen. Vårt tredje spørsmål er hva kompleksitetsteori kan tilføre ledelseskommunikasjonsfeltet som kan være til nytte for dagens organisasjoner og ledere. Her viste vi hvordan komplekse responderende prosesser (CRP) flytter oppmerksomheten vår fra planlegging og kontroll til det ordinære hverdagslige livet i organisasjonen. Ved å rette blikket mot menneskelige interaksjoner og det dynamiske samspillet mellom ansatte i en organisasjon blir det vanskelig å snakke om innsiden og utsiden av organisasjonen, fordi

det gir lite mening å snakke om innside og utside av menneskelige handlinger, interaksjoner og kommunikasjon. Selvorganiserende prosesser i organisasjonen skaper et utall av ulike kommunikasjonstemaer mellom mennesker, noe som innebærer at det er vanskelig å lede eller styre en organisasjon. Det lederen imidlertid kan gjøre, er påvirke temaene som ansatte snakker om, og som skaper mening og tilhørighet til organisasjonen.

Tradisjonelt har ledelseskommunikasjon vært orientert mot forhold som verdier, organisasjonskultur og visjoner. Dette bidrar til at ledelseskommunikasjonen får et dårlig rykte og feiler på det den skal bidra med: mening, kunnskap og samhold. Vi mener snarere at organisasjonskultur i likhet med kommunikasjon viser til de daglige interaksjonene. Kommunikasjon er ikke en del av puslespillet; kommunikasjon *er* puslespillet. Lederen bør derfor ta del i samtalene, være observant på temaer som vokser frem, og uttrykke disse temaene hvis det er sjanse for at de kan endre samtalemønstrene. I stedet for å kommunisere og forsøke å lede hele systemet bør lederen rette oppmerksomheten mot sin egen deltakelse i lokale situasjoner og interaksjoner.

### **Referanser**

Goldhaber, G. M. (1993). *Organizational communication*. Brown and Benchmark.

## **Author Biographies**

**Dr. Sharam Alghasi** is a professor of media sociology in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Alghasi holds a PhD in sociology (2009), and his research includes various topics related to the field of media-sociology. His doctoral dissertation deals with the relationship between Iranian-Norwegians' media consumption and their construction of identity, and adaptation strategies in Norwegian society. His field of inquiry includes issues such as media production/reception, media theories, integration, multiculturalism, nationalism, transnationalism, Islam, and the Norwegian public discourse on "diversity management".

**Dr. Jens Barland** is an associate professor in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Barland is also currently Vice Chancellor at Kristiania University College. He holds a PhD in media innovations and has 20 years of experience within the media industry as a journalist, media manager, editor, editor-in-chief and CEO.

**Øystein Pedersen Dahlen** is an assistant professor in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Dahlen has published articles on PR history, online news, media sociology, and historical sociology in Norwegian and international academic journals. He has also co-written a book on practical strategic communication.

**Dr. Audra Diers-Lawson** is a professor of risk and crisis communication in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. She also heads the PhD program in communication and leadership at Kristiania, is the editor of the *Journal of International Crisis and Risk Communication Research*, a member of the Risk Communication, Community Engagement, and Infodemic Management Technical Advisory Group for the WHO-Europe, and holds a number of leadership positions in international communication associations.

**Dr. Jesper Falkheimer** is a professor of strategic communication in the Department of Strategic Communication at Lund University, Sweden, and professor II in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Falkheimer's research interests are strategic communication in general and, more specifically, communication management, crisis communication, public relations, terrorism and place branding. Falkheimer's research is structured around a core interest in the persuasive communication processes between organizations and their stakeholders in a social theoretical framework.

**Nanna Alida Grit Fredheim** is an associate professor in media and communication in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. She has a PhD from the University of Oslo (2021) and was a visiting scholar at the University of California, San Diego in 2020. Fredheim has previously worked as a researcher at the Norwegian Institute of Public Health and lead government communication projects. Her research focuses on political communication, lobbyism, journalism, health and medicine, and interest groups.

**Dr. Helge Hiram Jensen** is an associate professor in social sciences and public management in the Faculty of Economics and Social Science at Inland Norway University of Applied Science, Norway. Jensen researches social movements for land and water rights. As a communicator, he has practiced research dissemination, art education, and media activism. He holds a PhD in political and social sciences from the European University Institute, Florence, Italy.

**Magne Johannessen** is a lecturer and study program manager in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Johannessen teaches subjects in communication, marketing and market communication, and has written books on consumer behavior and market communication. Johannesen has a master's degree in relationship marketing. His research interests include marketing, marketing communication and complexity science. Alongside his work, he is a PhD student at the University of Bedfordshire, England.

**Dr. Bente Kalsnes** is a professor of media and communication in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. She received her PhD from the University of Oslo, Department of Media and Communication. Kalsnes' research interests include how social media and other communication technologies impact politics, digital journalism, fake news and disinformation. Her book about fake news and disinformation in a Norwegian and Nordic context entitled *Falske nyheter: Løgn, desinformasjon og propaganda i den digitale offentligheten (Fake News: Lies, Disinformation and Propaganda in the Digital Public Sphere)* was published in Norway in August 2019.

**Dr. Faltin Karlsen** is a professor of media studies in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Karlsen conducts research on digital detox and dating apps, as well as media users, computer games, and game culture with special attention to public discourses about media effects and questions concerning media violence, problem gaming, and people who are opting out of digital media.

**Lasha Kavtaradze** is a PhD fellow at the Department of Communication at Kristiania University College in Oslo, Norway, and a PhD candidate at the University of Bergen, Norway. Kavtaradze holds a master's degree in digital media and society from Uppsala University, Sweden, and has a professional background in journalism and media research. As part of the Source Criticism and Mediated Disinformation (SCAM) project, funded by the Norwegian Research Council, Kavtaradze is conducting research on the automation of fact-checking and the current initiatives that are working on AI solutions for information verification.

**Dr. Arne H. Krumsvik** is a professor of media and communication in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway, and professor II at the Department of Journalism, Volda University College, Norway. He has a PhD from the University of Oslo (2009). Krumsvik has a background as a professor of journalism at OsloMet, head of the Department of Media and Communication at the University of Oslo, and rector at Kristiania University College. He has previously held various management positions in press, broadcasting and new media.

**Anders Nilsen** is an assistant professor is in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. He has a master's degree in documentary and journalism and 20 years of experience as a photojournalist working with documentary photography. Nilsen teaches both photojournalism and visual storytelling, and has published documentary books.

**Dr. Lene Pettersen** is an associate professor in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. Pettersen is a social anthropologist, and her research includes topics related to the interplay of users, organizations, and technology – such as digital communication, digital platforms and platformization, digital dating and dating apps, the digital economy, AI and data practices, and digital business models, among others.

**Bård Blytt Sandstad** is an associate professor and head of the Institute of Media Studies at the Danish School of Media and Journalism, Denmark. He has a master's degree in graphic communications management and technology from New York University, USA.

**Peder Laumb Stampe** is a senior consultant at Ramboll Management Consulting in Oslo, Norway. Stampe has a master's degree in international relations from the London School of Economics and Political Science. He has worked on a number of investigations, evaluations, service and strategy development projects for the public sector, primarily within working life, integration, culture and welfare.

**Dr. Sigmund Valaker** is a researcher at the Norwegian Defence Research Establishment and holds a PhD in organisational psychology from BI Norwegian Business School, Oslo, Norway, and a Cand. Philol. in history of ideas from the University of Oslo, Norway. He has researched topics such as communication and coordination.

**Ester Conings Vanvik** is the program head for the bachelor's degree in PR and strategic communication in the School of Communication, Leadership, and Marketing at Kristiania University College in Oslo, Norway. She is a PhD candidate at the Department of Strategic Communication at Lund University, Sweden. Vanvik has experience as a former program head for

the bachelor's degree in PR and strategy at Westerdals. Additionally, she has held roles as a strategic advisor and leader in the advertising and media industry in both Belgium and Norway.

**Tonje Merete Viken** is a partner in the consulting firm Conow in Oslo, Norway. She has a master's degree in Middle Eastern and North African studies and a major in English from the University of Oslo, Norway. Viken has experience from several Norwegian organizations, among others, the Norwegian Parliament.