环评（环境影响评价）能起到什么作用？
（一）环评能起到什么作用？ 环评本身的作用是决策参考。 环评是什么？“环境影响评价”制度诞生在上世纪60年代的美国，70年代末引入中国。环评是对规划或建设项目潜在的环境影响的理性、客观的预测。 大意： 这是环境影响评价制度的基石，也体现在我国当前环境影响评价工作的方方面面。譬如基于物理、化学技术手段的环境质量监测，基于流行病学和生理医学的环境标准，基于进出平衡的物质流、能量流分析，基于流体力学、大气扩散模型、声传播模型、土壤和地下水扩散模型等数值计算的预测体系，基于统计的环境风险分析，甚至包括，基于统计学和概率论的公众意见调查方法。此外，因为环境影响评价不仅包含对于“环境达标可能性”的分析，同时牵涉到环境治理工程的可行性分析，环境经济损益分析，因此会包含实际工程设计与运行数据对比、包含环境和社会成本调查等等实际上是半定量、甚至是仅仅定性的分析。但是，以上种种工作都是为了环评的目的服务的：决策参考。 不论是 提到的美国Bristol Bay案例( )中，还是在铁三院京沈铁路环评案例中[2]，环境影响评价都起到了应有的作用：他作为决策参考，为争论的双方提供了一个讨论、争论的基础。 不管这些争论之后隐藏的是什么样的政治或经济利益，譬如在美国案例里面体现出来的渔业资源及旅游资源定价，或者是在京沈铁路案例里面还没有充分体现出来的铁路沿线房地产定价，环评本身都作为一个核心内容供双方检验、争论。 至于公众参与或者报告编制过程中是否存在借用证书、数据造假，在项目上马的过程中是否得到充分的、公开的讨论，特别是在存在利益冲突的情况下在代议制政治体系中与中国特色社会主义政治体系中得到的不同结果，部分是环评制度运行中出现的问题，部分已经超越了环评本身的范畴。 提供尽可能客观、科学、理性的决策参考，就是环评的作用，也是环评人的立足之本。 （二）环评如何起到作用？ 答完第一部分，似乎不完整。尤其是对应 的Bristol Bay案例，如果不回答如何起到作用，按照环评人的话来说，就有“重大缺项”。我做的是最基层的脏活，还希望 等有跑部进京经验的人能够补充。 环评是决策参考，那么谁来做这个决策？目前直接的执行机构，是政府中的各级环保行政主管部门。Bristol Bay案例提到，大家吵来吵去，最后做决定的部门还是环保署： 这个是正常的情况，法律有授权，环保署搜集意见之后按照404(C)条款经综合考虑之后进行审批。在中国，按照《环境法》和《环境影响评价法》，也应该是这么干。 环评报告编制完成之后，会经过专家审查（ 和 都提到技术审查的问题），然后按照分级、分类的原则，逐级报到具有相应管理权限的环保行政主管部门审批。在审批的过程中，有几个重要的考察点： 其中“公众参与”一项，可能是近期大家关注的焦点。Bristol Bay案例之所以美好，读起来令人心向往之，最主要一点就是有“原住民”这个群体的出现，戳中了咱们“弱势群体”的软肋。我国的环评公众参与工作，目前从技术上来说，有一个《环境影响评价技术导则 公众参与（征求意见稿）》[3]，其立意是： 由于征求意见稿还未发布，不能算正式要求，但在工作中已经是重要参考。 也提到，像上海这样的地方为加强工作，已经发布了《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013年版）》，算是正式要求。在导则或者意见里面，重点对于公众参与的范围、方法进行了规定，审查的时候会对是否符合技术要求进行确认。 如果以上审查都通过，一般环评就能批了。 审批完成之后，环评及其批复就成了环境管理的基础性文件，环评的作用会体现在项目全生命周期中。在项目建成之后会按照环评进行验收，要求落实环评中提出的各项要求；在日常监察、监测中，会核实企业实际生产、排放情况是否符合环评内容，排放水平是否达到环评提出的指标；企业如果想要上市、或者找银行贷款，环评也是一个必要条件。 （三）存在冲突的时候怎么办？ 额外的一些牢骚。 大自然保护协会（TNC）在Bristol Bay案例中所起的基础性作用，在中国还遥不可及。我们的NGO和群众们不怎么讲道理，没几个人关注技术问题，没几个人真正想从技术上说话。 举一个例子，昆明大炼油项目（问题里面说的“昆明这么多人来”，指的是这个么？）闹得沸沸扬扬，最近自然之友在其网站上发布了《中石油云南千万吨项目环评报告书全本》和对应的批复文件[4]，这在环评历史上也是划时代的事件，简直可以说是一个巨大的飞跃——老百姓终于可以和专家一样，看到报告全文了！猜猜看，从7月4日发布到9月10日，两个多月，有多少人下载了这份报告？根据金山快盘上显示的数字，是230次，即使是自然之友的公开网页，也只有2354次访问。还记得吗，Bristol Bay案例中： 23万份反馈和230次查看，足足一千倍的差别！虽然这是审批之后公布，但“昆明这么多人来”，有几个人真正关注这个项目是做什么的，有哪些污染，能否治理？以至于报告摆在网上，也没几个人去看？ 所以，环境作为一种决策参考，在中国远远没有发挥出应有的作用，到现在基本上还是环保部门埋头在审批。京沈铁路项目已经算是比较良性的互动了——公众提出疑问，环评单位和建设单位给予答复，并对治理设施进行加强，增加环保方面的投资。更多的情况是，如果是一般的项目，爆出公众不满，闹成群体性事件，出于维稳的大局势，最终结果就是项目取消，也没啥可审批的了；如果确实是重大项目，如京沈铁路这种关系重大的，那就在技术上反复讨论和打磨，再通过别的渠道解决矛盾，等矛盾平息了再批——这就是当前的现状。 我们只看到美国人热热闹闹的讨论，没有看到他们在讨论什么。我们把改革开放积累的三十年的冲突，和社会中的种种问题，都从环评公众参与这个出口爆发了出来，却忘记了环评作为技术工具的本来属性。大家只有坐下来，都拿着这个技术工具来讨论，最后才能有的谈；还没谈、谈不拢就上街，那就没得谈。 可能是有鉴于此，从2012年开始，国家发改委在重大项目立项的时候，都要求做“社会风险调查”，在风险调查的过程中也要求进行公众参与，能够把属于“社会风险”的内容，在前期暴露出来，而不是积累到环评阶段。这对于环评人来说，也是一个好消息。 （四）达标了，就行了？不达标，怎么办？ 在评论中提到，很多人在提到环评的时候，都会提出类似的疑问。我国是标准控制和总量控制两手抓，前面已经提到了。总量更多是政策问题，是否能够达到排放标准和环境标准才是环评的技术核心。达标了，就行了？不达标，怎么办？这种问法相当的典型，在每一次关于环评的争论中都会出现，实际上也是对环评是否有作用、如何发挥作用的一种质疑。 达标了，就行了？可以从两个角度来考虑：第一，从技术角度考虑，数学模型算出来的预测结果和实际情况吻合吗？比如说，昆明大炼油所用的大气扩散计算模型是很标准的推荐模型，理论上来说，是考虑了时间维度上的累积的，算出来的SO2包含年均值。但是，如果项目运行之后，年均值出现了超标，或者出现了雾霾天气，是项目/环评的错误吗？这就好比波音公司用数值计算代替风洞来设计飞机一样（知乎： ），理论上是可以逼近的，但实际上总会有差异，需要物理实验来验证。而环境本身是开放的，影响因素不比一架飞机所要面对的少，但是我们并没有波音那么强大的计算能力、那么好的团队来做这个事情，当前用的计算模型，包括软件，很多都是来自于环评的发祥地美国，我们自己掌握的并不多，更别说环评单位的大规模计算能力了。所以我说，技术还是环评人的立足之本啊，要飞机能上天，才能让人服气。 第二，从经济的角度来考虑。边际收益递减的原理是很多人都能理解的——投入达到一定程度之后，进一步的污染治理就会事倍功半。但是人们往往不是这样要求，在环境运动中，人们要求的就是零。我就是不喜欢有噪音，我就是不允许旁边有垃圾焚烧厂，我就是不喜欢十公里以外有炼油厂，就是不行。达标了，就行了？就不行！这个没有太多办法，西方也有“避邻运动”——你滚到哪里去都行，就是别在我后院，最后就变成了政治的问题。 不达标，怎么办？主要说的是监管的问题，出现违法情况怎么处理。正因为存在监管上的各种问题，才会出现如此多的“虚无主义”的回答——环评就是个程序而已，就是RMB而已，就是遮羞布而已，等等。承平日久，官僚主义，腐败横行，公信不立。不管你技术上做的多么好，我就不相信你能够做到，那个神华集团不又往地下排污了么？那个紫金矿业不又污染河水了吗？你们又怎么着了？ 往好的一方面说：第一，虽然困难重重，但政府管理体系还是在运转的。各地的环境监察支队、监察大队，环保部分布在各大区的督查中心，工作量不可谓不饱满。在环评的基础上，对项目进行执法检查、监测，是环境管理的主要日常工作。第二，虽然缓慢，但是环境压力逐渐还是会转变为政策压力。在今年的雾霾天气影响下，京津冀已经把大幅度削减燃煤量作为作为一个重要的政治任务，而这项任务会落在每一个想要上锅炉的项目环评中——上燃煤锅炉的项目不可能再批。第三，虽然环保部门执法权比较弱，环境违法的处罚力度也很轻（罚款最高20万），但2013年6月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，使“严重污染环境”成为刑事犯罪，特别是有一条：“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的”，意味着依照环评结论，在运行中超标三倍就有可能被判刑。紫金矿业是作为一个环境污染刑事案件典型案例来公布的。 技术不能解决所有问题，如自由民主非一朝一夕可达成。愿环评人共勉。 [1]: Joe Weston, "EIA, Decision-making Theory and Screening and Scoping in UK Practice", 2000 [2]: [3]: [4]: