בחודשים האחרונים מתחולל ויכוח נרחב בשאלת תפקיד של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה - האם הם מוציאים לפועל של מדיניות השר או שומרי סף של החוק?
לאורך הקדנציה של הכנסת ה-20 התחולל ויכוח פוליטי וציבורי סביב הגדרת תפקידם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, ואף נידונו הצעות חוק שונות שמטרתן לשנות את תפקוד היועצים המשפטיים.  בהכללה, ניתן לחלק את העמדות לשתיים: צד אחד טוען שמדובר בשומרי סף וכי אסור לגעת בהם – בעוד הצד השני טוען שהיועצים פוגעים במשילות ומונעים מנבחרי הציבור ליישם את מדיניותם. חשוב להדגיש כי גבולות התפקיד של יועצים המשפטיים נגזרים בין היתר מחלוקת הכוח בין הרשויות השונות במדינה – מבצעת, מחוקקת ושופטת. ועם זאת, בכתבה זו לא נדון בהיסטוריה וביחסי הכוחות בין הרשויות בישראל (על אף שאנחנו עוסקים בנושא זה רבות בכתבות שלנו) – אלא נתמקד בפן הממוקד שהוא הגדרת מטרת עבודת היועצים המשפטיים, בישראל ובעולם. בכל מקרה חשוב לזכור כי אופי היחסים בין הרשויות מרחף ברקע כאשר משווים בין הגדרות התפקיד במדינות שונות. למעוניינים להתעמק עוד בזווית זו של הדיון, נמליץ לקרוא את מאמרו של גיל ברינגר ב"השילוח" ואת מאמר התגובה של מתן גוטמן.  את תפקיד היועץ המשפטי בממשרד ממשלתי ניתן להגדיר את הסקאלה שבין "מודל רחב" ל"מודל צר": יועץ משפטי עצמאי לחלוטין, כמו במודל הרחב, עלול לצמצם את חופש הפעולה החוקי בו המשרד יכול לפעול – משיקולים אידאולוגיים או אישיים. מאידך, יועץ משפטי הכפוף ישירות לשר עשוי לפגוע בציבור הרחב ולמתוח את גבולות החוק כדי להכשיר את מדיניות השר הנוכחי. ברמה התאורטית, סביר שבמידה ויהיו טעויות במודל הצר – הנזקים יהיו קשים. לדוגמא, בשנת 2004 הצבא האמריקני התעלל בעצירים עיראקיים בניגוד לחוק – באישור יועצים משפטיים (בארה"ב הייעוץ המשפטי הינו במודל הצר). עם זאת, כאמור, לא מדובר בתופעה שכיחה. מאידך ובתיאוריה גם כן, חסרונות המודל הרחב יהיו בתדירות גבוהה יותר אך בעוצמה נמוכה יותר. כדוגמא, ניתן להתייחס לדבריו של עדן בר טל, מי שהיה מנכ"ל משרד התקשורת במהלך יישום רפורמת הסלולר, שמתאר כיצד היועצים המשפטיים של המשרד הקשו על השינויים שהוא הוביל. היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה – אך מנהלתית כפופים למנכ"ל המשרד הרלוונטי בו הם מוצבים. היועצים אחראים מצד אחד להעניק את הכלים המשפטיים להתווית מדיניות השר, ומאידך עליהם להיות שומרי סף עבור הציבור הרחב. על פי הנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה, חוות הדעת של היועץ המשפטי של המשרד היא מחייבת. דהיינו אם היועץ המשפטי של המשרד קבע שפעולה זו או אחרת אסורה, על אף שאינה אסורה בפירוש בחוק, על המשרד הממשלתי לאמץ את החלטתו כאילו הייתה החוק עצמו. חשוב להדגיש, כי עומדת לשר לשר האפשרות לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לשנות את החלטתו של היועץ המשרדי. בשנת 2008 הוגש דו"ח של צוות בין משרדי בראשות מנכ"ל משרד החוץ דאז, עו"ד אהרון אברמוביץ, שבחן את הסוגיות הקשורות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי ממשלה. הדו"ח קבע כי תפקידו של יועץ משפטי למשרד הוא "מתן לבוש משפטי הולם למדיניות המשרד, תוך שמירה כי פעילות המשרד תיעשה במסגרת החוק וכללי המינהל התקין" (מתוך המחקר ההשוואתי של מרכז המחקר של הכנסת). עם זאת, מודגש בדו"ח כי יש לצפות מהיועץ שלא להסתפק בשלילת הצעות המשרד אלא לפעול ככל שניתן למציאת פתרונות משפטיים שיאפשרו את ביצוע מדיניות המשרד. בהיבט גיבוש העמדה המשפטית – היועץ המשפטי של המשרד עצמאי לחלוטין וכפוף רק ליועץ המשפטי לממשלה. לפיכך, עליו מחד לייעץ ולסייע לגיבוש המדיניות של המשרד ומאידך להיות שומר סף מפני פגיעה בשלטון החוק תוך התבססות על חוות דעת מקצועית – ללא מורא מן הדרג הנבחר. כלומר, בפועל, בישראל נהוגה שיטה הקרוב בספקטרום למודל הרחב. מרכז המחקר של הכנסת ביצע סקירה השוואתית של מעמד היועצים המשפטיים למשרדי ממשלה בשנת 2011, לבקשתו של שר התשתיות לשעבר עוזי לנדאו. מבין המדינות שנבדקו – אוסטרליה, בלגיה, בריטניה, ארה"ב וניו-זילנד – אין מודל דומה לנהוג בישראל. כמה דוגמאות מרחבי העולם: הדבר החשוב ביותר לטעמנו שניתן ללמוד מהסקירה הקצרה הזו הוא שעצם הדיון על גבולות תפקידם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה – לגיטימי. בעולם הדמוקרטי ניתן לראות מודלים מגוונים שניתן לבחון, עם התאמות, למערכת הישראלית. לתחושתי, השיח בנושא הזה לא מספיק אינפורמטיבי משני הצדדים ונתפס כמלחמה נגד או בעד שלטון החוק. עכשיו, אחרי שקראתם – אפשר להתחיל להתווכח 🙂 * מוזמנים לקרוא עוד לעומק ולהחליט בעצמכם. הנה המקורות וחומרי עיון המרכזיים בהם השתמשנו בהכנת הכתבה: 