כיצד משפיעה שיטת הממשל החדשה שצמחה פה כמעט באין מפריע - ממשלת החילופים - על כוחו של מקבל ההחלטות מספר 1? שלושה מומחים מתחום מדעי המדינה מסבירים: כך הממשלה הכי חריגה שהייתה פה שינתה את הנוף הפוליטי • ואיזה חותם עשוי להשאיר בנט אחריו? • "שקוף" בפרויקט חג: מה נשתנה בשלטון בשנה החולפת?
חשבת פעם למה פוליטיקאים בעצם חולמים להפוך לראשי ממשלה?  אחת התשובות כנראה תהיה שהם רוצים להוביל מהלכים גדולים. להשאיר חותם. לסחוף מדינה שלמה לעבר אירוע היסטורי. דוד בן גוריון עם הסכם השילומים, למשל, מנחם בגין עם הסכם השלום ואריאל שרון עם ההתנתקות. בכמה מילים הם יכולים לשנות גורל של מדינה שלמה. למעשה, כוחם כה רב שגם בלי מילים הם יכולים לחולל מהפכות. עדות לכך עלתה לאחרונה במשפט המו"לים, שם נחשף כי רה"מ לשעבר בנימין נתניהו סימן למנכ"ל משרד התקשורת דאז שלמה פילבר בתנועת יד לקדם מהלך לטובת בזק, בשווי הון עתק. זו העוצמה השמורה למתי המעט שמגיעים לרם שבתפקידים. לפסגת הפסגות של הפוליטיקה הישראלית. אלא שהקואליציה הנוכחית שאותה מנהיג נפתלי בנט היא הטרוגנית וחריגה במיוחד. כל אחת משמונה המפלגות החברות בה מושכת לכיוון אחר ולעתים מנוגד. בסיטואציה כזו, גם עם קואליציה שתמנה יותר משישים חברי כנסת, המנהיג חלש מאי פעם. עוד לפני עזיבתה של עידית סילמן (ימינה), נראה שעיקר תפקידו של בנט הוא לא יותר מאיתור הקרקע המשותפת שעליה מסכימים שאר הפוליטיקאים לצעוד יחד. לא רק זאת, אם בנט ישרוד בכיסאו, אז מחליפו יאיר לפיד יהיה אף חלש ממנו: יש עתיד – המפלגה הגדולה בקואליציה – היא בעלת התמריץ הגדול ביותר לשמר את הממשלה כי היא הבאה בתור. אך ברגע שלפיד יתיישב בכיסא רה"מ, יתבטל התמריץ הפוליטי של מפלגה שלמה – ימינה – לשימור הממשלה. כל מהלך שלא יהיה לרוחה יוכל לשמש כעילה להפלתה. לא סתם ימינה קיבלו את המקום הראשון ברוטציה – מדובר בחברי הכנסת שעבורם היה הכי מורכב מבחינה פוליטית לצאת ממחנה "רק-לא-נתניהו". שני ח"כים מכהנים שלה כבר מרדו בה. לכן גם אם לפיד ישב בסוף בלשכת רה"מ בקפלן 3 ויישן בבית בבלפור, הוא עשוי להיות חלש יותר מיושבי הספסלים האחוריים במליאה.  וזה לאו דווקא דבר גרוע.  שלושה מומחים למדעי המדינה מסבירים – מה נשתנה בתפקיד ראש הממשלה? "מנקודת מבט דמוקרטית, עדיף שהספינה תנוע לאט ובהסכמות רחבות. תשאלו את האבות המייסדים של הדמוקרטיה האמריקאית" רוב הציבור מתקשה לבחור מי האיש החזק בממשלה, כך עולה מסקר טרי של פרופ גדעון רהט וד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. מנקודת מבט דמוקרטית שמסתייגת מריכוז עוצמה בידי מנהיג יחיד, זה דווקא מצוין. אלו גם בשורות טובות במדינה שבה הפוליטיקה, לדבריהם, עברה תהליך פרסונליזציה קיצוני: הציבור והתקשורת תופסים פוליטיקה כמשחק בין אנשים בודדים.  "לביזור העוצמה יש חסרונות", נימקו במכון. "ספינה המובלת בידי כמה נווטים, כך יגידו המבקרים, לא תתקדם לשום מקום – כי כל אחד מהם ימשוך את ההגה לכיוון אחר. אבל מנקודת מבט דמוקרטית, עדיף שהספינה תנוע לאט ובהסכמות רחבות. תשאלו את האבות המייסדים של הדמוקרטיה האמריקאית, שבנו מבנה מסורבל של איזונים ובלמים – שמחזיק מעמד עד היום, ושרד גם מנהיגים בעייתיים מאוד. לעומת זאת בדקו במזרח אירופה או באמריקה הלטינית – ותראו לאן מגיעים כשמנהיג אחד גורר את המדינה כרצונו, ללא מגבלות".  האזינו לפודקאסט של "שקוף" בשיתוף עם תאגיד השידור הציבורי על סמכויות מקבל ההחלטות מספר 1: זה נשמע הגיוני. אם כוח משחית, אולי כוח מרוסן משחית פחות. המשמעות של ראש ממשלה חלש עשויה להוביל לכך שאנשי עסקים פחות ינסו להשחיתו – משום שגם כך איננו יכול להזיז את הספינה לכיוון שלהם. ומה אם הספינה תיקלע לצרות? לדברי רהט, "למזלנו, במשטר הפרלמנטרי שלנו – שלא כמו המשטר הנשיאותי – יש שסתום ביטחון – תמיד ניתן להחליף ממשלה בהצבעת אי-אמון או לפזר את הכנסת וללכת לבחירות חדשות". "האם זה חשוב מיהו ראש הממשלה? האם חשובה זהותו?" תהה לאחרונה סגן השר אביר קארה (ימינה), "אני חושב שלא". האם קארה צודק והמבנה החדש יצר ראש ממשלה כה חלש עד שהוא כמעט בלתי רלוונטי? שאלתי את פרופ רהט, לפני פרישתה של סילמן, האם שיטת המשטר בישראל השתנתה מבלי ששמנו לב. "לתפריט החוקתי נוסף משהו חדש מבלי שכמעט שמנו לב – ממשלת חילופים, סמי הסכמית שיש בה חלוקת עוצמה – בהגדרה – בין שני ראשי ממשלה ובין שני גושים", אמר. "גנץ ונתניהו יצרו את זה, ולא יישמו את זה. אבל עכשיו זה קורה".  איך המבנה החדש משפיע על עוצמתו של רה"מ? "הכוח של בנט מוגבל מאוד ובנוי על זה שהוא צריך כל הזמן לבנות קואליציה ולשכנע רוב בתוך ממשלה מגוונת. הוא מצליח לעשות מהלכים הסכמיים. האם זה בהכרח מראה חולשה? לדעתי לא. בניית קואליציה היא מיומנות מספר 1 של ראשי ממשלה, במיוחד בישראל. אריק שרון היה חזק בזה –  יצאו ונכנסו מפלגות והוא הצליח להחזיק את המבנה המורכב הזה. נתניהו נכשל בזה, אחרת היה רה"מ בהליכה". אם בנט עסוק תמידית בבניית קואליציות כיצד יוביל מהלכים גדולים משלו? "בזמן שנתניהו ניסה להראות שהוא מנהל את החוץ, הביטחון, הכלכלה ועוד כמה דברים, בנט מבזר, נותן לשרים להתעסק בתחומים שלהם. בעיניי זה יותר דמוקרטי ולא פחות אפקטיבי. משרד החוץ היה משותק במשך שנים, ופתאום יש שר חוץ במשרה מלאה שלא צריך לשאול את רה"מ מה לעשות, ולפעמים מעדיף לא לשאול. אבל יכול להיות שהעסק יתפורר". אחרי החילוף, לבנט יהיה תמריץ קטן יותר להישאר בממשלת לפיד "זה יהיה קשה ללא ספק. אבל נוצר מודל חדש, הסכמי, של שילוב כוחות. אז אולי נראה שינוי. יש תרחיש שאנו בעידן חדש של הסכמיות, ויש תסריט של תקופת ביניים ונחזור עוד מעט ללעומתיות, ורוב קטן ישלוט".  "יש מנהיגים כמו בגין שהם טרנספורמטיבים, באים לשנות את המדינה ומסתכלים על עצמם כחוליות בשרשרת של נביאי ישראל. בנט תופס את תפקידו כ-CEO של הממשלה" אם כך, מצב הדמוקרטיה בימי ממשלת חילופים מגוונת – לאו דווקא רע יותר. אבל בסוף, הציבור זוכר את ההחלטות הגדולות שראשי הממשלה קיבלו. מה יזכרו מראש ממשלה שמתמקד, מרצונו או בעל כורחו, בניהול? אבי שילון, היסטוריון מאוניברסיטת ניו יורק שכתב ספרים על בגין ובן גוריון, אומר שזה יכול בהחלט להספיק כדי להותיר חותם משמעותי. שילון ישב עם בנט לפני הבחירות האחרונות והתרשם ממנו. לדבריו, בנט לא שונה בהרבה בתפיסת העולם מנתניהו. "עדיין מתנגדים להסכם עם איראן, והכלכלה הולכת לכיוון ניאו ליברלי", הוא מסביר. "אין פה שינוי ערכי. השינוי העיקרי נוגע לניהול. יש מנהיגים כמו בגין שהם טרנספורמטיבים. הם באים לשנות את המדינה ומסתכלים על עצמם כחוליות בשרשרת של נביאי ישראל. נתניהו למשל תופס עצמו כאחד שעיצב את האומה מחדש. בנט הגיע לתפקידו בדרך שהולמת את רוח התקופה. הוא תופס את תפקידו כ-CEO של הממשלה. והוא בעצם בא לתקן את הניהול של נתניהו, שלא ידעת כבר אם החלטות מתקבלות בגלל יאיר, שרה או ביבי". האם בנט יכול בכלל להוביל מהלכים גדולים? "בנט הוא כמו מאמן כדורגל. הוא לא בא לשנות את הכל, אלא לתקן את הניהול של הקבוצה. על פניו אין ללפיד ובנט את התמיכה והגיבוי שהיו לנתניהו, ובטח לא את המשקל ההיסטורי שהיה לבן גוריון ובגין. אבל שניהם נועזים ושאפתנים. השאלה היא עד כמה יהיה להם חזון מקורי משלהם. עד כמה יהיה להם אומץ לסיים את הדברים שהתחילו איתם – לנקות את הפשע מהחברה הערבית, למשל, שזה יסייע גם למדינה וגם לדו קיום. האם יצליחו ללכת עד הסוף? האפשרויות שיש להם בממשלה הזו, שכוללת ימין ומפלגה איסלאמית, הן גדולות. אין בישראל התנגדות שהחברה הערבית תשגשג, אבל זה משהו שלא טורחים לטפל בו. אני חושב שזה מהלך גדול שהם יכולים לבצע". אילו מהלכים גדולים נוספים הם יכולים לבצע? "לבן גוריון היה חלום שבית הדין הבינלאומי בהאג יעמוד בירושלים ויפתור סכסוכים בין מדינות. אם יעמידו חזון כזה – זה יהיה מעניין מאוד. גם הצבת הנגב לפני איו"ש".  לדברי שילון, "לפיד ובנט בעיניי יכולים להיות מנהיגים כמו לוי אשכול – שאף אחד לא בנה עליו, ודווקא בימיו הייתה מלחמת ששת הימים, הוא קירב בין השמאל והימין, שיתף פעולה עם בגין והעלה את עצמות זבוטינסקי (בניגוד לבן גוריון שסירב לכך, ת.א). אז הם יוכלו להפתיע מבחינה היסטורית אף אם נכנסו לתפקיד בלי משקל של מנהיג גדול". שילון מזכיר את נשיא אוקראינה ולודימיר זלנסקי, שהגיע לתפקיד מתחום הקומדיה: "מנהיגים היום לא חייבים לנבוע מההיסטוריה ולהגיע עם מעמד היסטורי". "הממשלה הזו פועלת ללא מישהו עם הסמכות של רה"מ, וזה לא ישתנה משמעותית עם לפיד, על אף שהוא חזק יותר" בשונה משילון ורהט, ד"ר יצחק קליין, ראש המחלקה למחקרי מדיניות בפורום קהלת, דווקא רואה את הניהול המבוזר בתור מכשול להתנעת מהלכים חשובים, ולאו דווקא בתור שיפור במצב הדמוקרטי. "בנט מצליח לקדם חלק מהדברים החשובים לו, בעיקר רפורמות כלכליות", הוא אומר. "אך פה ושם סיעות שגונבות את ההחלטות מהצד השני, כגון רשות האסדרה שנחטפה על ידי גלעד קריב ממפלגת העבודה ויצאה דרדלה ולא אפקטיבית".  דוגמה נוספת, לדבריו, היא הפקק בנמלים. "הם בשליטת מרב מיכאלי שלא מעוניינת לפגוע בעבודה המאורגנת ובנט תקוע", הוא טוען (כמה ימים לאחר הריאיון פעלה מיכאלי לפתיחת הפקק). "בימי נתניהו אף שר לא היה מעז לפעול כך נגד עמדת רה"מ סביב נושא לאומי שמשפיע על הכיס של כל אחד במדינה. זה לא קשור לאופי של בנט או נתניהו, אלא ביכולת של רה"מ להידרש לסוגיות לאומיות".  אני מזכיר שאותו נתניהו חלם לאפשר לחברת UBER לפעול, וישראל כץ – שר התחבורה דאז – סירב. "נכון, זה קרה גם בימי נתניהו", הוא מסכים. "אבל אם נתניהו היה מתאבד על אובר כמו מתווה הגז, כץ היה מתיישר. אובר לא היה מספיק חשוב לנתניהו כדי לכפות את רצונו על כץ. בעצם הממשלה הזו פועלת ללא מישהו עם הסמכות של רה"מ, וזה לא ישתנה משמעותית עם לפיד, על אף שהוא חזק יותר".  ולמרות כל אלה, קליין חושב שבנט ולפיד "מצליחים לנהל את ענייני ישראל בזירה הבינלאומית, ברמה המתקרבת לניהול של ממשלות קודמות. אפשר להתווכח אבל כשיש בסוגיות בינ"ל כמו רוסיה ואיראן קונצנזוס בין שני האנשים המובילים בקואליציה – זה עובד".  בנושא מרכזי אחד – "איו"ש" – בנט "מושבת", לדברי קליין. אפילו יותר ממושבת: "בגלל שגנץ אחראי על איו"ש ומיכאלי מקדמת דברים כמו הקלות לפלסטינים, הם מצליחים לשים את החותם יותר ממנו בנושא. בשורה התחתונה – המבנה הקואליציוני מכתיב את האפשרויות, ובמפלגה גדולה, ח"כים סרים למרותו של רה"מ פופולרי. דוד ביטן למשל (שהיה במקום נמוך ברשימת הליכוד, ת.א) לא יכל לצאת נגד נתניהו, בניגוד לישראל כץ שהיה בצמרת".  חזרה לפרופסור רהט מהמכון לדמוקרטיה. הוא מחבב במיוחד את המושג "משטר הסכמי". מה זה אומר? שמי שצריך לשלוט בדמוקרטיה איננו הרוב המספרי אלא רוב גדול יותר הבנוי על בניית הסכמות רחבה. "אנשים מאמינים שבמשטר הבנוי על רוב פשוט, ונעדר איזונים ובלמים – קל יותר לקדם מדיניות", הוא אומר. "החוקר ארנד ליפהרט הראה שדווקא משטרים הסכמיים מצליחים יותר, גם אם נאלצים להתקדם לאט עם הסכמות רחבות". מדינה שעובדת ככה היא למשל שוויץ. כמעט כל המפלגות יושבות בממשלה, המדינה מונהגת במשותף על ידי שבעה שרים ממפלגות שונות, שלכולם מעמד שווה. אחד מהם מכהן כנשיא, לשנה אחת בלבד, ואז הוא מתחלף. יש משאלי עם כל הזמן וצריך הסכמות וקונצנזוס כמעט על כל מהלך. "זה הולך לא רע", טוען רהט. "מבחינת דמוקרטיה ליברלית, לפזר עוצמה זה טוב. לגבי האפקטיביות, יש טענות לשני הצדדים, ולא ברור למי יש יתרון". רהט מציג את רוסיה כדוגמה שלילית למה שקורה במשטרים לא הסכמיים: "פוטין זה ריכוז הכוח המושלם. במהלך 20 שנה הפכה רוסיה מדמוקרטיה עקומה, עם ביזור מסוים של כוח, למשטר פוטין. תראה לאן הם הגיעו, תקועים במלחמה שלא ברור כיצד יצאו ממנה". בנט לא יוכל לצאת למלחמה? "איפה שיש פיזור עוצמה יש לאנשים עזר כנגדם ודברים כאלו לא יכולים לקרות. לפעמים כשלא זוכרים מי המנהיג יש יותר ריסון. מילת המפתח היא ביזור עוצמה". לא מעט אנשים מאמינים שאם רק יתנו להם להחזיק במושכות ולשבת בכיסא מקבל ההחלטות מספר 1, הם יוכלו לתקן את כל הבעיות של מדינת ישראל. אבל חשוב שתדעו: גם בתקופה "רגילה", ללא ממשלות חילופים, כוחו של רה"מ מוגבל. לתפקיד הכי בכיר בפוליטיקה הישראלית אין כמעט אזכור בחוק. פורמלית, כוחו של ראש הממשלה, הנוכחי והקודמים, מוגבל בתקנון הממשלה, שם נקבעות סמכויותיו (לפודקאסט שהקלטנו בנושא).  בפועל, כל רה"מ השתמש באסטרטגיה שונה כדי להשיג את מבוקשו, כנגזרת של המציאות הפוליטית. מציאות שבה הקואליציה היא הגוף המרכזי שמאתגר את כוחו. לא משנה אם אתם מתחברים יותר לגישות של קליין וקהלת, של ההיסטוריון שילון או של רהט והמכון לדמוקרטיה – ניתן לומר שהכוח האובייקטיבי של ראש הממשלה פחת במסגרת ממשלות החילופים וביזור הכוח. ועדיין, ככל שיצליח לרתום את שותפיו, כל ראש ממשלה יוכל להניע מהלכים משמעותיים שיהיו אפקטיביים במיוחד בטווח הארוך – לאור העובדה שהתקבלו בהסכמה רחבה.  