"התמונה הכללית המצטיירת היא שחוק חופש המידע איננו משמש כלי עזר עבור אמצעי התקשורת בניסיונם לחשוף מידע המצוי בידי רשויות השלטון" 
[...] כל הסודיות הזו, המקימה מחיצה ופורשת מסך בין השלטון והאזרח, לא יכירנה מקומה במינהל תקין במשטר חפשי. יש ומן הסתם היא נובעת מגאוות השררה ויש והיא נותנת מקום לחשד שבאמת יש מה להסתיר.[1] חלקם הגדול של העקרונות ותפיסות היסוד העומדים בבסיסו של חוק חופש המידע, התשנ"ח–1998 (להלן: החוק), הוכרו והתבססו בפסיקה קודמת לו. עם זאת אין חולק כי חוק חופש המידע חולל מהפכה שקופה בכל הנוגע לחשיפת מידע הנמצא בידי הרשויות הציבוריות. עשר שנים חלפו מאז חקיקתו של החוק, ותשע מאז כניסתו לתוקף. במהלך שנים אלו החל תהליך של הטמעת החוק אצל רשויות השלטון, והתעצבה עמדה פסיקתית ביחס לאופן יישומו. מטרתו הראשית של החוק היא להטמיע תפיסת יסוד של שיתוף במידע הציבורי. המחוקק ביקש להפוך את המידע השלטוני לשקוף, נגיש וזמין. חידושו של החוק נובע מהנחת היסוד שהמידע שבידי הרשות הוא ממילא גם קניינו של האדם הפרטי. לכן אין צורך שלמבקש המידע יהיה עניין מיוחד במידע שאותו הוא מבקש. המהפכה שחולל חוק חופש המידע מתבטאת בכך שהחוק אינו דורש כי הפונה יציין את עניינו במידע; אם המידע המבוקש איננו מוגבל מטעם מיוחד, הוא אמור להיות נגיש לכל פרט, יהא עניינו במידע אשר יהא.[2] מחקר זה בוחן ומנתח את יישומו של חוק חופש המידע מאז כניסתו לתוקף בשנת 1999 ועד תחילת שנת 2006. הניתוח נערך ביחס למוסדות שונים האמונים על יישום החוק, ובאמצעים מתודולוגיים שונים. זאת מתוך התפיסה שישנם קשרי גומלין בין המוסדות החברתיים השונים המשפיעים על מידת הטמעתו של החוק. כך למשל, תפיסותיהם של הפקידים האמונים על ביצוע החוק, כמו גם אלה של היועצים המשפטיים שעמם מתייעצים פקידים אלה, משפיעות על התשובה הנמסרת למבקש המידע; תשובה זו עשויה להשפיע על הנטייה לערור לבתי המשפט על החלטות הנוגעות למסירת מידע, והחלטות שיפוטיות והתפיסות המונחות ביסודן תשפענה על החלטות עתידיות של פקידים ויועצים משפטיים. יישום החוק בקרב המוסדות השלטוניים השונים, ובראשם משרדי הממשלה, נבדק באמצעות סקירת הדוחות הנוגעים ליישום החוק באתרי האינטרנט של הארגונים; ניתוח איכותני השוואתי של אתרי האינטרנט העומדים לרשות האזרח והעוסקים בחופש המידע; שאלונים שהופצו בקרב הממונים על חופש המידע ופקידים בכירים במשרדים; וראיונות עומק עם מספר ממונים על חופש המידע, יועצים משפטיים, דוברים של משרדים ממשלתיים ומוסדות ציבוריים, ועיתונאים. בד בבד נבדקה לעומק הטמעת החוק כפי שהיא משתקפת בפסיקתם של בתי המשפט המינהליים, המחוזיים, בג"ץ ובית המשפט העליון. לשם כך נסקרה כל הפסיקה שדנה בחוק במישרין (כלומר העתירות לבית המשפט המינהלי לפי חוק חופש המידע), ומרביתה של הפסיקה שדנה בחוק בעקיפין, אם כשאלה עיקרית ואם כדיון בטענה משנית של העותרים. הפסיקה נותחה לפי כמה קריטריונים שמטרתם ללמוד לא רק על ההחלטות העקרוניות, אלא גם על מאפייני הסכסוכים הנוגעים לחופש המידע ועל המגמות המשפיעות עליהם במשך השנים. הוקדש מקום נרחב לניתוח הגישה העקרונית כלפי החוק, כפי שהיא מוצאת את ביטויה בפסיקה. זאת באמצעות סקירה וביקורת של חלק מהחלטות בית המשפט לאור עקרונות היסוד שלפיהם נחקק החוק. לאור ממצאיו, מטרתו של מחקר זה היא להציע דרכים לשיפור הטמעתו של חוק חופש המידע. לפיכך ייערך דיון בסעיפי החוק השונים, ובייחוד בסעיפים הנוגעים לאינטרסים חברתיים המגבילים את הזכות למידע, כפי שאלה פורשו על ידי בתי המשפט וכפי שהם מובנים על ידי מקבלי ההחלטות ברשויות השלטון השונות. מחקר השוואתי יסייע בהבנה כיצד מתבצעים איזונים בין חופש המידע לבין אינטרסים חברתיים כאלה בדמוקרטיות מערביות. חלק גדול מהדיון שלהלן יוקדש לדרכים שבהן ניתן לשפר את הטמעתו של החוק, אם על ידי אימוץ דרכי פרשנות חדשות, אם על ידי בניית מנגנוני עזר מינהליים וחקיקתיים. מטרה נוספת של חיבור זה היא להיות כלי עזר לכל המבקש לממש את זכותו לפי חוק חופש המידע, וכן לממונים על יישום החוק ולמבקשים להבין את מהותה של זכות זו בדין הישראלי. בכך מצטרף המחקר הנוכחי למדף הספרים המצומצם העוסק בחופש המידע בישראל. אנו מקווים כי תהיה לו השפעה ממשית על מהפכת השקיפות, וכי הוא ישמש כלי לעיצוב מדיניות ומשאב להיכרות עם החוק ולמחקר. בסוף הדברים הבאנו סיכום קצר של המסקנות העיקריות הנובעות ממחקר זה, והמבקש להכיר את עיקרי המחקר בקצרה מוזמן להתחיל בקריאתם. ד"ר יובל קרניאל ליווה את המחקר ושימש יועץ מדעי, ועל כך נתונה לו תודתנו העמוקה. אנו מודים לעו"ד עידית קירזון, אשר שימשה עוזרת המחקר של החלק החברתי–משפטי של המחקר ועמלה בחריצות על חיבור השאלונים, על איסוף התוצאות ועל חלק מן הראיונות. תודתנו גם למר טל אוטיקר על הסיוע בניתוח הסטטיסטי. יונתן ארבל תהילה שוורץ אלטשולר מרדכי קרמניצר דצמבר 2008 [1] השופט ויתקון בבג"צ 337/66 עזבון קלמן פיטל נ ועדת השומה שליד עירית חולון, עמ 71. [2] סעיף 7א לחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998. עיתונאים וכלי תקשורת כמגישי בקשות מכוח חוק חופש המידע מהשאלונים עולה כי פחות מ–10% מהממונים זוכרים פניות מכוח החוק על ידי עיתונאים. ממצא זה תואם את הממצאים שיוצגו להלן בפרקים הבאים לגבי הנוכחות הדלה של אמצעי תקשורת בין מגישי העתירות מכוח חופש המידע. התמונה הכללית המצטיירת היא שחוק חופש המידע איננו משמש כלי עזר עבור אמצעי התקשורת בניסיונם לחשוף מידע המצוי בידי רשויות השלטון. דברים אלה מתבהרים הן מראיונות עם הממונים על חופש המידע הן מראיונות עם עיתונאים. מה הסיבה לזה? כמה ממונים שהשתתפו בראיונות סברו כי העיתונאים אינם זקוקים להליך בקשת המידע הקבוע בחוק, משום שהם יכולים להשיג את המידע בדרכים אחרות, בעיקר על ידי הדלפות או פנייה לדובר המשרד. הממונה על חופש המידע בעיריית תל אביב הוסיף כי לדעתו העיתונאים שוגים כאשר הם בוחרים לבקש מידע מהדוברים ולא מן הממונים על חופש המידע, משום שבכך מפסידים ערוץ תקשורת חיובי המתאפשר על ידי החוק. ואולם החסם המרכזי מפני הפיכת החוק לכלי אפקטיבי בידי העיתונאים הוא סד הזמנים, המאפשר לרשות להשיב בתוך שלושים יום, טווח זמנים שאיננו מאפשר לעיתונאי לעשות את עבודתו, הדורשת מהירות. כמה ממונים על חופש המידע אמרו במפורש כי הם עושים שימוש במכשיר זה על מנת לסייע לארגון שבו הם עובדים להיפטר מבקשות של עיתונאים. ממונה אחת אמרה: אני אומרת לדובר או לגורמים אחרים במשרד, תפנה את העיתונאים אלי ואני אחכה חודש. ממונה אחר אמר: היועצים המשפטיים [...] ישכילו להתיש את העיתונאים עד שאלה האחרונים ייכנעו ויפסיקו את תהליך בקשת המידע [...] הייתי אומר ליועץ המשפטי, "גרור אותו עוד חודשיים, תתיש אותו מבחינה משפטית: תלך, תבוא, תגיש...". תפיסתם של חלק מן הממונים היא שלהבדיל מבקשות של פרטים או עורכי דין, בקשות למידע מצד עיתונאים מטרתן לנגח את הארגון ולייצר רייטינג. תפיסה זו של הממונים בנוגע לעיתונאים בוודאי אינה מוסיפה לנכונותם לסייע לעיתונאים מכוח החוק. מחקר שנערך בקנדה תומך בתחושת האי–נוחות המתעוררת בשל דברים אלה. לפי המחקר, משך הטיפול בבקשות של גורמי תקשורת ארוך יותר בשלושה שבועות בממוצע לעומת הטיפול בבקשות רגילות.[1] אישור למצב זה הובע גם בדבריהם של עיתונאים המכירים את המכניזם שמכוחו אפשר להפעיל את החוק. העיתונאי והתחקירן גיא לשם אמר בריאיון כי הוא משיג מידע בדרכים אחרות שהוא מוצא אפקטיביות, מהירות ויעילות הרבה יותר, והוא סבור כי הפרוצדורה המסורבלת, פרקי הזמן, תשלום האגרה וההתמודדות עם הצורך לפנות לצדדים שלישיים, הופכים את החוק לכלי לא יעיל עבור עיתונאים. בשל כך הופך החוק לכלי שרת דווקא בידי הגופים השלטוניים, המצליחים בעזרת יועציהם המשפטיים למצוא את העילה הנסתרת בחוק, המאפשרת להם שלא לספק המידע, וכך יטרטרו את מבקשי המידע עד שאלה האחרונים יתייאשו. העיתונאי מיקי רוזנטל הדגיש גם הוא בריאיון את חוסר התחשבות החוק בלחצי הזמן המאפיינים את העבודה העיתונאית, בייחוד בשוק המאופיין בתחרות מתמדת. השימוש בחוק על ידי עיתונאים הוא לדבריו מלחמת התשה מבחינת לוחות הזמנים. נוסף על דברים אלה יש להניח שכפי שהדבר נכון לגבי אזרחים, גם עיתונאים רבים אינם בקיאים בפרוצדורה הקבועה בחוק ונרתעים מלהתמודד עם כלים או מושגים משפטיים שהם אינם מכירים. היבט נוסף הוא כספי; מראיונות עם עיתונאים עולה כי החוק איננו מביא בחשבון את המסגרת התקציבית הדלה של העבודה העיתונאית (יוצאים מכלל זה התחקירים גדולים שמאחריהם עומד העיתון כולו או מערכת של תכנית תחקירים כגון עובדה, אבל אלה מיעוט בקרב העבודה העיתונאית). עם זאת אמר מיקי רוזנטל שאף שהחוק איננו כלי לעבודה יום–יומית הוא ישתמש בו כאשר המידע המבוקש ייתן תשובה ברורה לסוגיה עמומה (למשל, מתי שמירה על סודות מסחריים תיסוג מפני זכות הציבור לדעת), כאשר הפסיקה שתינתן תהיה עקרונית וחשובה באופן שישרת את העיתונאים ורק כאשר הסיכוי לניצחון בעתירה מכוח חוק חופש המידע יהיה גבוה ביותר. דוגמה מעניינת שהביא רוזנטל נגעה לפנייה שלו אל דוברות הנהלת בתי המשפט על מנת לקבל את שמות של כל השופטים, מכל המחוזות, המאחרים במועדי מתן פסקי דין. מכיוון שנתקל בסירוב פנה שנית מכוח חוק חופש המידע, ואז זומן לפגישה עם מנהל בתי המשפט. בסופה של הפגישה הוא קיבל עשרה שמות בלבד, וגם זה רק לאחר שהכריז כי אם לא ייענה יגיש עתירה מכוח החוק. לשאלה מדוע הסתפק בעשרה שמות ענה רוזנטל כי רצה לשדר את הכתבה בהקדם, אך הוסיף כי פשוט הרים ידיים ונכנע. בגלל דברים כאלה וכפי שיודגם להלן, גם בעתירות נמוך מאוד חלקם היחסי של אמצעי תקשורת. השימוש המועט של אמצעי התקשורת בכלים המוקנים בחוק הוא אפוא חסם משמעותי בהטמעת החוק, בייחוד לנוכח תפקידה המרכזי של התקשורת בפיקוח על רשויות השלטון. [1] A. S. Roberts, ‘Is there a Double Standard on Access to Information?’, Policy Options (May–June, 2002) 49–55. אמנם אפשר להסביר את התמשכות הטיפול בבקשות המופנות על ידי התקשורת בכך שהן מקיפות ומסובכות יותר מבקשות שהופנו על ידי פרטים. עם זאת, לאור מטרות החוק, נראה כי אין להסתפק בהסבר זה. למעשה, אם ההסבר נכון, הוא מאיר את הבעיה שיש לפתור ולא את הפתרון שלה. מחקר זה עסק בהטמעת הזכות לחופש המידע בישראל במבט רב–תחומי. בהיבט החוקתי עסק המחקר בהצדקה התאורטית של הזכות ובמעמדה בשיטת המשפט הישראלי. בהיבט הכמותי והאיכותני נערכו מחקרים הנוגעים בהטמעת החוק בקרב רשויות השלטון השונות; במעקב אחר בקשות למידע ודרכי הטיפול בהן; בהסתגלות המוסדית–הארגונית לחוק ובהשקפות פקידי השלטון על החוק ומשמעויותיו; ובטיפול של בתי המשפט בעתירות מכוח החוק. בהיבט המשפטי נבחנה הפרשנות השיפוטית הנוגעת לסעיפי החוק השונים תוך מחקר משווה של החקיקה והפסיקה זרה. המחקר הושתת על התפיסה שמעגלים נורמטיביים, ארגוניים, פרוצדורליים וחברתיים קשורים ומשפיעים אלה על אלה, ורק באמצעות התייחסות אל כולם אפשר יהיה לאבחן בצורה מקיפה היכן נמצאים כשלי ההטמעה של חוק חופש המידע. להלן נציג את סיכום מסקנות המחקר, מתוך כוונה להמליץ על שינוי ושיפור המצב הקיים. א. עיגונה החוקתי של הזכות לחופש המידע. לזכות לחופש המידע קשר ישיר אל החוקה הלא כתובה של מדינת ישראל, הן מבחינת מעמדה העצמאי הן מבחינת קשריה אל זכויות אדם אחרות, ובראשן חופש הביטוי. הצענו כי הפסיקה תכיר בזכות זו כבזכות בעלת מעמד חוקתי על–חוקי, כפי שנעשה ביחס לזכויות אדם אחרות. אנו סבורים כי הדבר ישלח מסר שיפוטי–חינוכי–ערכי אל בתי המשפט, אל הממונים על יישום החוק ואל הציבור בכללותו. בכך תהיה תרומה של ממש לדמותה הדמוקרטית של מדינת ישראל ולביסוס שלטון החוק בה. ב. החלת חוק חופש המידע על גופים מסוגים שונים. החוק קובע גישה נוקשה ובעייתית כלפי החלתו על גופים שאינם משתייכים לגרעין הקשה של הפעילות השלטונית. עמדנו על כך שגם ההתפתחות במשפט המנהלי הישראלי, לכיוון החלת המשפט המנהלי על גופים דו–מהותיים, איננה מספקת בהקשר של שקיפות וחופש המידע, וכי ראוי להתאים את החוק לעידן המדינה הרגולטורית, ההפרטה ומיקור החוץ. הכוונה היא שלא ליצור מצב של פחות שלטון ויותר סודיות ושל פגיעה בעקרונות האחריותיות, עם המעבר למודל המשילות. המלצתנו היא להרחיב את תחולת החוק, אם בדרך של חקיקה ואם בדרך של פסיקה, לעברם של גופים דו–מהותיים ורשויות רגולטוריות שלטוניות למחצה. ג. ההטמעה הארגונית של חוק חופש המידע: דוחות ופרסום באתרי האינטרנט. הצורה החיצונית של הדוחות מכוח החוק ורמת השירות הניתנת באתר האינטרנט של המוסדות השלטוניים השונים אינן אחידות. הדבר פוגע פגיעה חמורה בזכויות המבקשים לעשות שימוש בחוק, אך לא פחות מכך נפגעת האפשרות לבצע מעקב אחר יישום החוק. אנו קוראים ליצירת מערכת אחידה מבחינה צורנית שתאפשר נגישות למידע (ערוך בצורה זהה) הנוגע לזכויות מכוח החוק; ולהקמת מערך דיווח זהה בכל משרדי הממשלה (בהיר וברור ככל האפשר) שיאפשר לערוך השוואה בין הנעשה במשרדים השונים ולעקוב אחר יישום החוק לאורך זמן. ד. ההטמעה הארגונית של חוק חופש המידע: מינויים ומערך יחסים פנים–ארגוני. חלק מן הממונים על חופש המידע עוסק בעת ובעונה אחת בתפקידים נוספים, שביניהם לבין תפקיד הממונה ניגוד עניינים פוטנציאלי. מוצע להפריד בין תפקידים אלו, ובייחוד להפריד בין תפקיד הדובר לתפקיד הממונה על חופש המידע. ה. ההטמעה הארגונית של חוק חופש המידע: תפיסת חשיבות השקיפות השלטונית. שתי תפיסות מנוגדות מצטיירות מן המחקר ביחס לשקיפות השלטונית. האחת היא התפיסה שהמיניסטריון הוא בעל המידע, ואילו התפיסה ההפוכה היא שהמידע מוחזק בנאמנות למען הציבור. מן המחקר עולה כי הטמעת הגישה האחרונה היא בעיקרה אישית ולא ארגונית. על כן ההמלצה המרכזית בהקשר זה היא יצירת רשת של הכשרה, השתלמויות ומפגשים בין ממונים שונים. רשת זו תספק את המצע הערכי הבסיסי לפעולת הממונים, ותאפשר להם להיחשף לדילמות שממונים בארגונים מקבילים מתמודדים עמן. ו. טיפול בבקשות למידע: מבקשי המידע. מספר הבקשות מכוח חוק חופש המידע נמוך. הדבר מלמד על היעדר הסברה מספקת — המתבטא בכמות גדולה של בקשות שלא מכוח החוק — וגם על אמון נמוך בסיכויי הפנייה מצד מבקשי המידע. אנו ממליצים לפתוח במסע הסברה לצורך הבהרת הזכויות הקיימות מכוח החוק ולהבהרת הרווח האזרחי מן השימוש בו. במקביל, ולנוכח המספר הנמוך מאוד של מבקשי מידע ציבוריים ובקשות מידע מצד אמצעי התקשורת, אנו ממליצים ליצור מסלול בקשות מהיר שיאפשר קבלת מידע בהליך מזורז, וכך יתאפשר שימוש במידע לצורכי תחקירים עיתונאיים. ז. טיפול בבקשות למידע: משך זמן הטיפול. התקופות הקבועות בחוק לצורך טיפול בבקשות למידע ארוכות יתר על המידה. מרבית הבקשות מטופלות בטווח זמן קצר מזה שניתן בחוק, ומכאן שאפשר לקצר את המועדים ללא פגיעה של ממש בטיפול בבקשות. אנו ממליצים גם לאמץ הסדר דומה לזה שבחקיקה האמריקנית וליצור רשימה מצומצמת של עילות שרק בגינן אפשר יהיה להאריך את תקופת הטיפול בבקשה למידע. נוסף על כך ראוי שהארכת פרק זמן הטיפול תיעשה באישור רמה ממונה מחוץ לרשות (דוגמת נציב לענייני חופש המידע). כן רצוי לאמץ את הגישה האמריקנית שלפיה אי–עמידה במועדים שקובע החוק כמוה כמיצוי תרופותיו של הפונה. אם לא נענתה פנייתו במועד הנקוב, לא יצטרך מבקש המידע לפנות בשנית לרשות כתנאי להגשת עתירה. ח. טיפול בבקשות למידע: אגרה. מן המחקר עולה בבירור כי האגרה היא משום חסם של ממש בפני המבקשים להגיש בקשות מכוח החוק. נוסף על כך ניכר היעדר אחידות בכללים ובהנחיות לגבי קביעת האגרה, הן בקשר לפטור מאגרה ראשונית הן בקשר לפטור מאגרת טיפול. אנו מציעים לבטל, לפחות לתקופת ניסיון, את אגרת הפנייה הראשונית, ובכך לעודד את הציבור למודעות ולשימוש בזכותו למידע. אנו קוראים גם ליצירת נהלים אחידים בכל רשויות השלטון בקשר לגובה האגרה הנוספת, וכללים ברורים בקשר לפטור מאגרה. ט. עתירות מכוח חוק חופש המידע. אנו סבורים שמספר העתירות הנמוך, היורד עם השנים, נובע מיחסו המסויג של בית המשפט לבקשות מטעם החוק וקוראים לאימוץ גישה פתוחה וליברלית יותר כלפי הוראותיו. שיעורי הקבלה הנמוכים של עתירות, בייחוד לנוכח היעדרו של מסלול ערעור פנימי בתוך הרשויות, הם ממצא מטריד המהווה חסם בפני הגשת עתירות עתידיות. הוצאות המשפט, המושתות בשיעור גבוה של המקרים על העותרים, מהוות גם הן חסם ממשי לגישה לערכאות, ואנו קוראים לאמץ מדיניות של הפחתה בתשלום הוצאות משפט. גם במקרים שבהם העתירה התקבלה רק בחלקה, אין לחייב את העותר בהוצאותיו (אלא אם כן הוכח חוסר תום לב). הדבר עשוי להשפיע גם על העלאת מספר העותרים הציבוריים והעתירות בנושאים ציבוריים, שהוא מספר נמוך בצורה מטרידה. בד בבד הראינו כי בית המשפט מסתייג מקביעת הנושאים בנטל ההוכחה. עמדה זו בעייתית, ואנו סבורים כי על בית המשפט לקבוע עמדה ברורה בסוגיה. לעמדתנו, הנטל הראשוני מוטל (וראוי שיוטל) על הרשות — להראות כי קיים טעם קונקרטי להימנעותה מחשיפת מידע, ואין היא יכולה להסתפק בקיומו העקרוני של קשר בין המידע לבין טעם פוטר. י. מודל שיקול הדעת של הרשות. במהלך הדברים הצבענו על מודל שיקול הדעת של הרשות בעת קבלת בקשות למידע. השלב הראשון במודל הוא בחינת התחולה העקרונית של אחת מהוראות הפטור. אם הרשות סבורה כי אחד (או יותר) מהערכים המוגנים בסעיפי הפטור נפגע, עליה לבחון אם קיים טעם קונקרטי שבשלו ראוי להחיל את הפטור הקבוע בסעיף — לא די בהצבעה על קיומו של סעיף פטור. בשלב השני, על הרשות לאזן בין האינטרסים הציבוריים השונים, כשבכללם הזכות למידע, האינטרס הציבורי והערכים המוגנים על ידי סעיפי הפטור. אם הרשות סבורה כי האיזון נוטה לרעתו של המבקש, היא רשאית להודיעו כי בהיעדר טעם נוסף — דוגמת עניינו במידע המבוקש — המידע לא יימסר. אם יענה המבקש על בקשת הרשות ויציג טעמים נוספים שהרשות לא שקלה בשלב השני, הרשות תגיע לשלב השלישי — שהוא שיקול מחודש של עמדתה. השלב הרביעי איננו חלק ממודל שיקול הדעת, אך הוא בעל השלכה חשובה: אם המבקש סבור כי הרשות שגתה בהחלטתה, הוא רשאי לפנות לבית המשפט וזה יערוך את האיזונים De Novo, מתחילתם (להבדיל מבדיקה של חריגה ממתחם הסבירות בשיקול דעתה של הרשות). יא. מבחן החזקת המידע בידי הרשות. הראינו שאין בישראל מבחן להחזקת המידע בידי הרשות, והצענו לאמץ את המבחן האוסטרלי. לפי מבחן זה מספיקה החזקה של הרשות במידע כדי שהיא תחויב במסירתו — להבדיל מהמבחן הנהוג בארצות הברית ולפיו על המידע להיווצר על ידי הרשות או שהיא השיגה את ההחזקה בו, ועל המידע להיות בהחזקתה בעת הגשת הבקשה. כפי שהראינו, אף בארצות הברית הובעו דעות התומכות באימוץ מבחן הדומה למבחן האוסטרלי, כלומר מבחן המתעלם במופגן מזהות יוצר המידע. המלצתנו נסמכה על כך שחוק חופש המידע קובע בגופו שורה של איזונים מול זכויות של צדדים שלישיים ופרטיותם, כך שאין להניח שאלה ייפגעו פגיעה שאינה מוצדקת. לעומת זאת טענו שיצירת חסמי כניסה על ידי הצבת מבחנים להחזקת הרשות במידע עלולה לפגוע פגיעה ממשית באפקטיביות של החוק. יב. ההבדל בין הרשות למסירת מידע לבין החובה להימנע ממסירת מידע. הדיון בהבדל שבין הרשות למסור מידע לבין החובה להחסותו העלה שההבדל בין השניים הוא למראית עין בלבד וממילא קיים שיקול דעת בשני המקרים. להצעתנו, יש לבטל את ההגדרה מידע שחובה להחסותו, ולאזן בכל מקרה מול האינטרס הציבורי של כל בקשה. השינוי הגלום בהצעה זו אינו דרמטי עקב משקלם הרב יחסית של הערכים שעליהם מבקשים להגן. עם זאת קביעה של זכות או אינטרס מסוים ככאלה שתמיד גוברים על הזכות למידע — יהיה העניין הציבורי אשר יהיה — אינה ראויה, ואנו מציעים לבחון כל מקרה לגופו בד בבד עם הפעלה קפדנית של איזונים. יג. סמכות בית המשפט לעיון מחודש. הראינו כי הפסיקה חלוקה בשאלת סמכותו של בית המשפט לפי סעיף 17(ד) לחוק — אם מדובר בסמכות לעיון מחדש בהחלטת הרשות אגב שקילה מבראשית של כל השיקולים הרלוונטיים (De Novo), או אם מדובר בסמכות ערעור רגילה — והצענו כי הפסיקה תאמץ את הפרשנות (המתבקשת לדעתנו), כי לבית המשפט שמורה סמכות רחבה לעיון מחודש. יד. הזכות לחופש מידע מול הפטור הניתן לפרסום דיונים פנימיים. הראינו כי דיונים פנימיים הם הבטן הרכה של הטמעת עקרונות השקיפות בקרב הממונים וכן בקרב בעלי תפקידים במנהל הציבורי. ככל הנראה בשל כך זכה למרב הערעורים הסעיף המאפשר לרשות למנוע חשיפה של דיונים פנימיים. הצבענו בחלק זה על השיקולים התומכים במניעת חשיפתו של מידע כזה, והראינו כי הם מעלים קשיים רבים. הצענו לפיכך כי כלל בררת המחדל, המשקף איזון ראוי בין האינטרסים הנוגדים, יהיה כי ניתן לחשוף דיונים פנימיים תוך מחיקת שמות הדוברים. רק בהתקיים שיקולים קונקרטיים חזקים לסתור, ניתן יהיה להורות על חיסיונם של הדיונים הפנימיים או על חשיפת שמות הדוברים בהם. הצענו גם כי בכל הקשור לבחינת היותו של מידע מידע פנימי, יאומצו קווי המתאר של המבחן הדליברטיבי האמריקני, הבוחן את ההקשר של המידע להליך שיקול הדעת של הרשות. טו. סודות מסחריים ומקצועיים. עמדנו על פרשנותו של מונח זה לפי הפסיקה. כן עמדנו על כמה בעיות שמתעוררות מפרשנות הסעיף. הראינו כי התיבה עניין מקצועי או מסחרי מיותרת, ואין לה משמעות מעשית (למעט, אולי, הכוונה הפרשנית). הראינו גם כי רצוי לקרוא את הסעיף ככזה שאינו חל במקרה של פגיעה שאינה ממשית, וזאת מטעמים הקשורים לחופש המידע. ההצעה העיקרית בחלק זה הייתה הצגתה של קונסטרוקציית הוויתור מכללא, ולפיה גוף המתקשר עם הרשות נחשב למסכים לוותר על זכויות הסודיות שלו בפרטי ההתקשרות. הראינו עד כמה חשובה חשיפת מידע על התקשרויות של הרשות, ולפיכך הצעתנו היא לאמץ ולהטמיע את דרך הפרשנות הזו בצורה רחבה. טז. הגנת הפרטיות. עמדנו על הקושי שבתיחום הקו בין חוק הגנת הפרטיות וחוק חופש המידע, ועל העמימות הרבה בסוגיה. אנו סבורים כי סוגיה זו ראויה לפיתוח פסיקתי נרחב אשר יקבע קווי מתאר עקרוניים. יז. שיבוש פעולת הרשות. לאחר שעמדנו על פרשנות סעיף 9ב(1), הצגנו את עמדת הפסיקה — שאנו מצטרפים אליה — שלפיה יידרשו ראיות ממשיות לפגיעה קשה בהתנהלות פעולת הרשות כדי להכיר בחיסיון מידע לפי סעיף פטור זה. יח. הקצאה בלתי סבירה של אמצעים. הצענו כי פרשנות סעיף 8(1) תיעשה בשלושה מישורים: במישור הראשון, יש למדוד את סבירות הקצאת האמצעים על פי עצמת הזכות הנפגעת; כאשר מדובר בקיפוח מוחלט של זכות יסוד, תידרש הרשות להקצאת משאבים רבה, ולהפך. במישור השני, אנו מציעים להכיר בחובות פרסום תקופתיות של מסמכים שונים של הרשות, ואם כך ייעשה, יושתקו הרשויות מלטעון בדבר הקצאת משאבים בלתי סבירה כאשר הבקשה נוגעת למסמכים אלו. במישור השלישי, על בתי המשפט להציב רף הוכחה גבוה מבחינה עובדתית לטענות מסוג זה. על הרשות יהיה להציג תמונת מצב של זמינות המידע, על כל חלקיו. אם זמינותו הנמוכה של מידע נובעת מהתרשלותה של הרשות, יש מקום לחייבה לספקו על אף הקושי שבדבר. כהמלצה עקרונית ורוחבית אנו סבורים כי ראוי להקים נציבות לענייני חופש מידע במשרד המשפטים. תפקיד הנציבות יהיה לשמש ציר מרכזי בהפעלת החוק ובהטמעתו: לנהל מעקב אחר מינוי ממונים על חופש המידע ולדאוג להכשרתם; לעקוב אחר יישום החוק על ידי הממונה בכל ארגון שלטוני; לפרסם מתווה ותבנית אחידים ליצירת הדוחות הנדרשים מכוח החוק, ולהגדיר את המידע אשר אמור להיכלל בהם; לבחון מתן אישורים להארכת מועדי טיפול בבקשות או לסרב לתת אישורים כאלה; ולהורות על עיון מחודש בבקשות שנדחו בתוך רשות שלטונית ספציפית. עידן המידע הדיגיטלי מאפשר להעביר סוגי מידע שונים במהירות וכמעט ללא עלויות. מדינת ישראל שייכת לחזית המדינות המובילות את המהפכה הדיגיטלית, והדבר מתבטא גם במידע הרב הנמצא באתרי משרדי הממשלה ובאתר שער הממשלה. אך בכך לא די. אנו קוראים להתאים את חוק חופש המידע לעידן הדיגיטלי באמצעות פרשנות אשר תכיר בהיבטים שונים של הזכות למידע. הזכות המוכרת כיום היא בעיקרה זכות לחופש מידע פסיבי, כלומר מתן גישה למידע הנמצא בידי הרשות. בייחוד בעידן של הצפת המידע הופך חופש המידע האקטיבי — כלומר ארגון המידע בצורה שתאפשר למבקש לעיין בו, להבינו ולתרגמו למשאב בן–שימוש עבורו — לחיוני מאי פעם. הקצאת תקציבים לארגון המידע והנגשתו הופכים להיות בסיסיים בעידן המידע. נוסף על כך עוסק חוק חופש המידע במשמעותו החיצונית של המידע, כלומר בהחצנת המידע מן הרשות אל מבקש המידע. בכך למעשה עסק מחקר זה, ולכך נוגעות ההמלצות שהובאו כאן. עם זאת ראוי לזכור כי בעידן המקוון פוטנציאל השימוש בחופש המידע במשמעותו הפנימית — כלומר, במשמעות העברת המידע בצורה אפקטיבית בין רשויות השלטון השונות — הופך גם הוא לפן חיוני של מימוש הזכות והטמעתה. יישומן של מסקנות המחקר מחייב שינוי מקיף — חקיקתי, ארגוני וציבורי — וכן שינוי בגישת בתי המשפט. אנו סבורים כי שינויים אלה ראויים וחשובים, ותועלתם תעלה על עלותם. הם יתרמו להטמעת עקרונות של שקיפות ומעורבות אזרחית ולפיקוח על רשויות השלטון במדינת ישראל. מתוך מחקר המדיניות "מידע רוצה להיות חופשי - הטמעת חוק חופש המידע בישראל" מאת יונתן ארבל ותהילה שוורץ-אלטשולר בהנחיית מרדכי קרמניצר, שיצא לאור בשנת 2008 על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה