ייצוג שרים אותם את עלולה לשלוח למשפט. מלחמה יומיומית עם האנשים שמינו אותך. שמירה על מקצועיות במרכז העצבים הפוליטי. אין משרה מסובכת יותר בישראל מזו של היועץ המשפטי לממשלה, ומעטים התפקידים בשירות המדינה הנהנים מכוח כה רב. ועדיין, מניפת הסמכויות והמורכבות בתפקיד כנראה לא ידועות למרבית הציבור. החלטנו לעשות סדר - מה תפקיד היועמ"ש, ומדוע הוא מעורר ויכוח ציבורי סוער כבר שנים?
עדכון אחרון: 3.6.2021 "מנדלבליט הטייח", כינו את היועץ המשפטי לממשלה בהפגנות פתח תקווה. "מנדלבליט אדם ישר, מקצועי ואמין", טוענת שרת המשפטים לשעבר איילת שקד. "תופרים תיקים לנתניהו", טוען יו"ר הקואליציה דודי אמסלם. את היועץ המשפטי לממשלה תוקפים מכל הכיוונים, אז החלטנו אחת ולתמיד לעשות סדר. כאן תוכלו לקרוא בדיוק מה תפקידו, אילו סוגיות מייצרות מתח בין סמכויותיו ונציג את ההצעה לשינוי בתפקיד היועמ"ש – על יתרונותיה, חסרונותיה והחששות ממנה. תפקיד היועץ המשפטי לממשלה (יועמ"ש) במדינת ישראל הוא מורכב במיוחד, כאשר היועץ פועל תחת ארבעה כובעים במקביל:  בוודאי כבר התחלתם להבין את הסיבה לפולמוס סביב מערך הייעוץ המשפטי לממשלה: לא פשוט לאדם אחד להיות במקביל אמון על ייעוץ וייצוג הממשלה בבית המשפט וגם לשמש ראש התביעה הכללית ומייצג האינטרס הציבורי. בשבועות האחרונים צללתי לעומקו של הנושא כדי לנסות להבינו בצורה מקיפה – והנה לפניכם סקירה של הבעיות והקשיים המרכזיים במבנה התפקיד של היועמ"ש, ובחינה של הסוגיה המשמעותית של פיצול התפקיד. אמ;לק: האם זה סביר שהיועמ"ש, שעובד באופן יומיומי וצמוד עם רה"מ ומייעץ לו, יהיה גם הגורם אשר יחליט האם להגיש נגדו כתב אישום? כללי האתיקה של לשכת עורכי הדין באשר ליחסי עורך הדין והלקוח, קובעים, בין היתר, שני כללים בסיסיים: חובת הנאמנות וחובת הסודיות ("חיסיון עורך דין-לקוח", כפי שהוא מוכר לנו בעיקר מסדרות טלוויזיה). החוק מכיר בכך שעל מנת להבטיח ייצוג מיטבי מצד עורך דינו, חייב הלקוח לתת בו אמון מלא ולחשוף בפניו את כל המידע שברשותו, בלי לחשוש שהמידע ידלוף או ישמש לרעתו. נכון להיום, כללי האתיקה הבסיסיים הללו אינם חלים על ממשלת ישראל, מפני שהיועץ המשפטי לממשלה הוא גם עורך הדין שלה, שזכאי לסרב לייצג אותה בבית המשפט, ובמקרים מסוימים גם החוקר והתובע (בכובעו כראש התביעה).  דוגמא טרייה לניגוד העניינים המובנה בתפקיד היועמ"ש ראינו לאחרונה, כאשר שעות ספורות לאחר ההודעה על פתיחת חקירה פלילית נגד סגן השר ליצמן באישור היועמ"ש מנדלבליט, צייץ העיתונאי החרדי ישראל כהן תמונה מפגישה בעניין הגבלת הכנסת חמץ לבתי חולים, בהשתתפות סגן השר ליצמן והיועמ"ש עצמו.  תארו לכם מצב בו ראש ממשלה מתייעץ עם היועמ"ש על המדיניות של הממשלה בעזה, בידיעה שלאותו אדם הסמכות להגיש נגדו כתב אישום. זהו מצב בעייתי שיוצר מתיחויות וחוסר אמון – הן עבור ראש הממשלה, והן עבור היועץ המשפטי לממשלה, שנכנס למצב בלתי נסבל של ניגוד עניינים.  ניתן לראות את הנעשה בתיק 4000 (פרשת בזק-וואלה) כדוגמא: היועץ המשפטי לממשלה, האמור לייצג את הממשלה בכובעו כיועץ יחד עם באי כוחו (היועץ המשפטי של משרד התקשורת) – אמור להחליט במסגרת תפקידו הנוסף כראש התביעה הכללית על כתב אישום נגד נתניהו. איסוף הראיות, מתבצע בין היתר על ידי איסוף התכתבויות ונתונים עם היועץ המשפטי של משרד התקשורת – הכפוף בפועל גם לראש התביעה הכללית. גם אם נתעלם מהסערה הנוכחית סביב מנדלבליט ותיקי נתניהו, כדאי לחשוב בהקשר זה על הנושא באופן כללי: האם זה סביר שיועמ"ש, אשר עובד באופן יומיומי וצמוד עם רה"מ ומייעץ לו, יהיה גם הגורם אשר יחליט האם להגיש כתב אישום נגדו? אמ;לק: אם היועמ"ש מסרב לייצג את עמדת הממשלה בבג"ץ, היא נתקעת ללא ייעוץ משפטי. היועמ"ש הוא הגורם הבלעדי המוסמך לייצג את המדינה בפני בג"ץ. כיצד, אם כן, הוא אמור לנהוג במקרים של מחלוקת בינו לבין הממשלה והעומד בראשה? האם על היועמ"ש לייצג את הממשלה כאילו הייתה לקוח פרטי, או שמא עליו למלא תחילה את חובתו כמגן האינטרס הציבורי ובמקרים מסוימים אף כראש התביעה הכללית?  שאלה מהותית זו עלתה הפרק ב-1993 ב"פרשת פנחסי" (הרחבה בקופסה), בה עלתה לבג"ץ שאלת הישארותו בתפקיד של סגן שר הנאשם בפלילים. חילוקי דעות חריפים נוצרו בנושא בין ראש הממשלה והיועמ"ש, שסרב לייצג את עמדת רה"מ בבג"ץ – כך שהממשלה נותרה ללא ייצוג משפטי. בפסק דין פנחסי, קבע השופט אהרון ברק כי במקרים של אי הסכמה בין היועמ"ש לבין הממשלה או ראש הממשלה, דעתו של היועמ"ש היא הקובעת ועל הממשלה לאמץ אותה כעמדתה הרשמית: "אמת, עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה שונה הייתה מעמדתו של ראש הממשלה" כתב השופט ברק בפסק הדין, "הם ביקשו לשכנע זה את זה, אך הדבר לא עלה בידם. במצב דברים זה, על היועץ המשפטי לממשלה לייצג לפנינו את ראש הממשלה על פי תפיסתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה. הטעם העומד ביסוד גישה זו נעוץ בהשקפה, כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת". היועמ"ש דאז, יוסף חריש, פנה לכנסת בבקשה להסיר את חסינותו של סגן שר הדתות רפאל פנחסי (ש"ס), בעקבות כתב אישום שהוגש נגדו. הכנסת נעתרה לבקשה אך סגן השר פנחסי עתר בתגובה לבג"ץ והביא לביטולה. היועמ"ש חריש חזר על בקשתו, אך הפעם סירבה הכנסת להסרת חסינות סגן השר. בהמשך הוגשה עתירה נוספת לבג"ץ בטענה שעל ראש הממשלה לפטר סגן שר שהוגש נגדו כתב אישום, כדי להימנע מיצירת "הסדר שלילי". בג"ץ השיב כי לאור העבירות המיוחסות לפנחסי (לא נחשד שלקח כסף לכיסו), החלטת הכנסת שלא להסיר את חסינותו ועיקרון חזקת החפות  – הוא מקבל את שיקול דעתו של ראש הממשלה יצחק רבין להשאירו בתפקיד. ועם זאת, בג"ץ המשיך וטען כי בהחלטת רה"מ לא ניתן משקל מספק לפגיעה באמון הציבור במערכות השלטון, ולכן קיבל את העתירות להסרת החסינות וקבע כי ראש הממשלה מחויב להעביר את פנחסי מתפקידו.  דוגמה נוספת ניתן למצוא בהחלטתו של היועמ"ש שלא לייצג את השר אקוניס מול בג"ץ. שר המדע אקוניס, החליט בשנת 2018 שלא לאשר את מינויה של פרופ יעל אמיתי לנגידה במועצת הנגידים של קרן גרמניה-ישראל למחקר ולפיתוח מדעי מפני שהיא חתמה בשנת 2005 על עצומה התומכת בסטודנטים ומרצים שסירבו לשרת בשטחים. נציג המדינה, שבדרך כלל תומך בעמדת השר, הודיע לבית המשפט העליון שהחלטת השר לא סבירה ושאינה ראויה לייצוג. באופן אישי, אני חושב שהחלטת השר היא לא תקינה בעליל, אך האם עמדתו לא זכאית להגנה משפטית על ידי עורך דין? הבעייתיות ברורה: במגזר הפרטי לא היינו מוכנים לכפות ייצוג משפטי על לקוח שלא מעוניין בכך, אבל במגזר הציבורי הופך העניין למסובך יותר נוכח הסכנה הפוטנציאלית לפגיעה בשלטון החוק. הצבת מכשולים בפני הדרג הפוליטי לשם מניעת עבירה על החוק היא הכרחית. לשם כך זקוקה המדינה לתביעה כללית עצמאית וחזקה שתייצג כיאות את האינטרס הציבורי.  הוויכוח הציבורי נוטה להתמקד, בצדק, בכוחו של היועמ"ש – אך יש לזכור כי היועץ הוא רק חלק ממערכת סבוכה של יחסים המתקיימים בין כלל מוסדות השלטון. על כן עלינו להוסיף לדיון גם את שאלת גבולות הכוח הרצויים לממשלה הנבחרת, ולקחת בחשבון את מגמת ההחלשות של הכנסת מול הממשלה, עליה היא אמורה לפקח. אמ;לק: אזרח פרטי יכול להתייעץ עם עורך דין והחליפו אם אינו לטעמו – לממשלה יש רק גורם אחד לפנות אליו. מה מידת עצמאותו של היועמ"ש ביחס למערכת המשפט, ומהם יחסי הגומלין וחלוקת הסמכויות בינו לבין משרד המשפטים? בשאלות הללו נדרשה להכריע ועדת אגרנט בשנת 1962. הרקע לדברים הייתה דרישה של ראש הממשלה בן גוריון ושר המשפטים דב יוסף להעמיד לדין עיתונאי בשם אליעזר לבנה. היועמ"ש סרב, בטענה כי אין בסיס עובדתי להעמדה לדין. בעקבות האירוע, מינתה הממשלה ועדת משפטנים בלתי תלויה, בראשות שופט בית המשפט העליון שמעון אגרנט, שתכריע בעניין.  הוועדה הכריעה לטובת עמדת היועמ"ש, ועל הדרך עיגנה את עצמאותו מתוקף תפקידו כראש התביעה הכללית. עוד נקבע כי החלטת היועמ"ש בנוגע להעמדה לדין היא בלתי תלויה ומנותקת לחלוטין מהרשות המבצעת (הממשלה), מפני שזו חשופה להטיות פוליטיות.  ועדת אגרנט כתבה: "הסדר הטוב במדינה מחייב כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמשקפת את החוק הקיים, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת". בכך הניחה את התשתית למעמד המחייב הקיים לחוות דעתו המשפטית של היועמ"ש. הוועדה אמנם נתנה לממשלה אפשרות לפעול בניגוד לעמדת היועמ"ש כאשר הדבר הכרחי ("על אף האמור לעיל רשאית הממשלה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה מסוים לפי שיקול דעתה שלה"), אך במהלך השנים אימץ בג"ץ את הפרשנות הגורסת כי אין לממשלה סמכות לפעול בניגוד לשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, אלא אם נפסק אחרת בבית המשפט.  כאמור, לממשלה בישראל יש כוח עצום ולכן ישנו צורך במערכת איזונים ובלמים ראויה, שתבטיח כי ביצוע המדיניות בידי הדרג הפוליטי יעשה על פי חוק ובהתאם לאינטרס הציבורי. עם זאת, ליועמ"ש עצמאות מוחלטת – בסמכותו להתנגד לעמדת הממשלה ואף לכפות עליה את עמדתו. הממשלה אינה זכאית לייעוץ משפטי חיצוני אלא בהסכמתו. סמכויות אלו מרוכזות בידי אדם אחד שאינו נבחר ציבור. עשרות מאמרים וספרים נכתבו לאורך השנים על ההצעה לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשני תפקידים: ראש התביעה הכללית והיועץ המשפטי לממשלה.  נכון להיום, ליועמ"ש – המשמש גם כראש המערכת הפלילית – יש סמכויות עצומות אשר מציבות אותו בליבן של סערות פוליטיות וגורמות לחיכוך מתמיד בינו לבין הדרג הפוליטי. פיצול תפקיד היועמ"ש ישפיע על יחסי הרשות השופטת עם שאר רשויות השלטון – המבצעת (ממשלה) והמחוקקת (כנסת), ויעניק לממשלה כוח נוסף בתחום הייעוץ המשפטי.  לאור העובדה שבמדינת ישראל אין חוקה, ולאור השליטה של הממשלה בכנסת באמצעות ועדת שרים לענייני חקיקה – יש צורך ממשי באיזון הכוח של יתר הרשויות, לדוגמא על ידי הענקת עצמאות רבה יותר לבית המחוקקים (צמצום והשקפה ועדת השרים לחקיקה, הגדלת מספר חברי הכנסת, תגבור האמצעים לפיקוח על הממשלה ועוד). גם אם אתם סבורים שיש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, יש לתת את הדעת על הכוח העצום שהמהלך מעניק לממשלה ועל הצורך לאזן אותו על ידי חיזוק שאר הרשויות. * צרציל אמר "הדמוקרטיה היא שיטת המשטר הגרועה ביותר הקיימת, מלבד כל יתר שיטות המשטר שנוסו עד היום" – להבנתי, זו דעת הצדדים בנוגע למבנה תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. תומכי ומתנגדי פיצול התפקיד לא טוענים ששיטתם מושלמת – אלא בעלת פחות פגמים. בכל מקרה, לדעתי, ניתן להסכים על מכנה משותף: רצון לשמור על הפרדת רשויות, על מערכת אכיפת חוק חזקה ועצמאית ועל מערך ייעוץ משפטי מתפקד, הפועל בהתאם לחוק. על הדרך? כדאי שנמשיך להתווכח, תוך שאנחנו מתבססים על עובדות. 