דינה זילבר המשנה ליועמ”ש מכרסמת בסמכויות נבחרי הציבור בצעדים גסים. מכתבה מהשבוע שעבר הוא עליית מדרגה ביחסי היועצים והממשלה.
מכתבה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דינה זילבר, בו היא קוראת לאנשי האופוזיציה להתנגד לחקיקה שנועדה להסדיר את פעולתה של החטיבה להתישבות, הכניסה להלם רבים מהנוגעים בדבר. חוות דעת פולשניות מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה כבר ראינו לא מעט, אך עמדה כה בוטה וישירה, המעורבת בהליכי החקיקה המעשיים של הכנסת, טרם נצפו במחוזותינו.
כבר ראינו איך היועץ המשפטי ויינשטיין מצהיר כי יתקשה להגן על מינוי של דרעי לשר, או מסרב לאפשר הכללת סעיפים מסויימים בחוק ההסדרים. וכבר ראינו את המשנה ליועמ”ש זילבר מתנגדת למנגנון הכספים הקואליציוניים, ומורה לפקידי המשרדים לא לשתף פעולה עם אנשי משרות האמון שמביא עימו השר ללשכתו (המכונים בהתנשאות נאורה “מינויים פוליטיים”).
בעשורים האחרונים אלו מעשים שבכל יום, במסגרת הסמכות שנטלו לעצמם היועצים המשפטיים להפוך הנחייה משפטית ל”דבר חקיקה” וליצור בהבל צו נהלים ונורמות מחייבות. אך אם עד כה היו אלה הנחיות משפטיות, המנומקות בדרך כלל בטיעונים משפטיים, מכתבה האחרון של זילבר מביא את האקטיביזם הייעוצי לשיאים חדשים.
זילבר, שהנחייה שנויה במחלוקת שהיא פרסמה אסרה על המשך תקצוב החטיבה להתיישבות, רוצה שעתידה של החטיבה ייקבע בוועדה מקצועית של מנכל”י המשרדים, בתוככי ממלכת הפקידים והרחק ממגע ידם של נבחרי הציבור. אלא שחברי הכנסת בצלאל סמוטריץ’ ואיתן ברושי – שני נציגים מובהקים של ההתיישבות מימין ומשמאל – שיבשו את התכנית והחלו לקדם הצעת חוק פרטית שתסדיר את פעולתה של החטיבה.
על כן, כאשר פנתה אליה בנושא חברת הכנסת מירב מיכאלי, ששה זילבר להבהיר כי מאז ומתמיד היא סברה “כי יש להתנגד להצעת החוק”, ומכיוון שכך, “יש להתנגד להצעת החוק ולאפשר לוועדת המנכ”לים לגבש את המלצותיה”. לא די לה לזילבר ביכולת להפוך חוות דעת לפקודה ביצועית מכוח סמכות-היתר שנטלה לעצמה הרשות השופטת, היא רוצה גם אצבע ברשות המחוקקת. ומעבר להוראות המחייבות שהיא מפיצה בקרב הפקידות, זילבר רוצה גם לפקד על כמה ח”כים.
מי שמכיר את זילבר, לא ממש מופתע. זילבר צמחה בתוך הפרקליטות והגיעה לתפקידה הנוכחי כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה במקומו של עו”ד מייק בלס, לאחר כהונה במחלקת הבג”צים בפרקליטות. היא אוחזת בתואר שני במשפטים ובאמתחתה שני ספרים – “ביורוקרטיה ופוליטיקה” וספר נוסף “בשם החוק” – עליו פרסמנו בעבר ביקורת ספר.
בתור משפטנית שצמחה במערכת ההיפר-אקטיביסטית שעיצבו אהרן ברק כנשיא העליון ויצחק זמיר כיועץ המשפטי לממשלה, אין להתפלא על ריבוי הסמכויות שזילבר נוטלת לעצמה. בתור דור שני למהפכה המשפטית, הקביעה המהפכנית שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את הממשלה כבר נעשות לה מושכל ראשון; והכפיפות של המערכת הפקידותית והפוליטית כולה למערך הייעוץ, תהליך שהטמעתו ארכה שנים רבות, הפכה אצלה כבר לחלק מובנה משיטת המשטר.
היועצים המשפטיים של היום כבר לא רואים בסמכויותיהם הרבות חידוש או תוצר מרגש של מהפכה משטרית. עבורם, שלטון המשפטנים זו הנורמה הבסיסית. כל שנותר הוא רק להבהיר זאת לכמה לחברי כנסת סוררים, שסבורים בטעותם שמותר להם להפעיל שיקול דעת.
למעשה, ספרה של זילבר “בשם החוק” מלא בהלך הרוח הזה. היועצים המשפטיים מתוארים בו כאבירי שלטון החוק, הנאבקים מול נבחרי הציבור שטופי השחיתות וחמדת הממון. היא משבחת את ההחלטה של היועץ המשפטי חריש למנוע מראש הממשלה רבין הגנה בבג”ץ בעתירה נגד כהונתם בממשלה של דרעי ופנחסי, שהוגש נגדם כתב אישום; ומתארת בזלזול את הניסיונות לערוך רפורמה בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה ולפצל בין תפקידיו כיועץ לתפקידיו כתובע כללי. ניסיונות אלו נובעים, לדידה, מתוך אינטרסים פוליטיים של דמויות אינטרסנטיות. זילבר מוסיפה ומשבחת את מוסד היועץ המשפטי האקטיביסט כמוסד שהביא להגדרת ישראל כמדינת חוק.
אין להתפלא, אפוא, שכאשר כוח פקודת-הייעוץ נתון בידה, זילבר מביאה אותו לשיאים חדשים.
למערך היועצים המשפטיים, המקיף היום את מרבית בעלי הסמכות ונבחרי הציבור במערכת, תפקיד חוקי אחד: לסייע למחוקק בחקיקת חוק ולמנוע סתירה בין חוקים שונים. היועצים המשפטיים ממלאים פונקציה שחסרה פעמים רבות לנבחרי הציבור שאינם אנשי מקצוע משפטיים, ומבט מקצועי של משפטנים על יוזמות חברי הכנסת, אמור בהחלט לייעל את עבודתם.
מלבד זאת, כעורכי הדין של הממשלה והשרים, מוטל על היועצים לייצג את “לקוחותיהם” בבתי המשפט ולהגן על עמדות נבחרי הציבור בפני טענות שונות. ברוח זו נוהלו הדברים פחות-או-יותר עד לשנות ה-90′, עם פרוץ המהפכה השיפוטית.
כלי החקיקה שנטל לידיו בג”ץ – בדמות היכולת לפסול את חוקי הכנסת הגלומה בחוקי היסוד – כרסמה בסמכויות נבחרי הציבור, והחשש מפני דעתו של בג”ץ הכניס שיקול קריטי חדש בהליך החקיקה: מה יגיד בג”ץ. או בלשון העם: “האם החוק בגיץ?”. כך, הועצמה תלותם של חברי הכנסת ביועציהם המשפטיים – היחידים המסוגלים לנחש את דעת בג”ץ – המתערבים באופן אינטנסיבי בפעולות החקיקה בטענה כי “יקשה עליהם להגן” על סעיף זה או אחר בפני עתירות לעליון.
כך הפך מערך הייעוץ המשפטי למעין “ברומטר” של בית המשפט, המשקף את עמדותיה וערכיה של הרשות השופטת בתוככי הרשות המחוקקת. במונחים של הפרדת הרשויות, מדובר בסוג של גיס חמישי משטרי.
למי שלא מאמין, כדאי להאזין לדברי בכיר בממשלה שהגיעו ל’מידה’, שהעיד בשיחות סגורות על כך שהוא לא יכול להעלות הצעת חוק ללא אישור מהיועץ המשפטי במשרדו.
פרקטיקה זו צורמת לרבים, ולא לחינם. פרופסור דניאל פרידמן בספרו “הארנק והחרב”, הקדיש לכך פרק שלם, בו מתוארת עלייתו של היועץ המשפטי לממשלה לגדולה, תוך רמיסה של הנורמות המקובלות וכללים שגובשו על ידי וועדות ממלכתיות שעסקו בסמכויותיו. בראיון לביטאון לשכת עורכי הדין מתחילת השנה (גיליון 26 עמוד 117) תקף פרידמן בחריפות את המגמה הזו, ובהתייחסו להנחיות שהוציא ויינשטיין המגבילות את סמכויות הממשלה בתקופת בחירות אמר: “אינני מכיר את מקור הסמכות של היועץ לעשות זאת. לא מדובר בהמלצות אלא בפקודות שהן למעשה חקיקה”.
מה שקורה בישראל חריג בכל קנה מידה. מחקר שפרסם לפני מספר חודשים איש ‘פורום קהלת’ ד”ר אביעד בקשי השווה את תפקידו של היועץ המשפטי בישראל ובארבע מדינות מערביות אחרות: ארצות הברית, בריטניה, קנדה וגרמניה.
ביחס לכל המדינות הנסקרות השיטה בישראל חריגה להפליא: בכל המדינות הללו, היועץ המשפטי לממשלה הוא מינוי פוליטי של שר המשפטים, וכהונתו נמשכת במקביל לכהונת הממשלה; במדינות אלו רשאי ראש הרשות המבצעת לפעול בניגוד לדעתו של היועץ; ובכל המדינות מובן מאליו שהיועץ המשפטי לממשלה לא יכול להציג בבית המשפט עמדה שאיננה עמדתה של הממשלה.
ובכלל – ברוב המדינות מקובל כי מתקיימים יחסי חיסיון לקוחות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה. חוות הדעת של היועץ לא מתפרסמות, ולא ניתן להשתמש בהן כמנוף לחצים פוליטי על נבחרי הציבור.
אלו נורמות דמוקרטיות ראויות, הרחוקות שנות אור מהמקובל בישראל.

ובחזרה לזילבר. התנהלותה בפרשת החטיבה להתיישבות הדליקה נורות אדומות אצל חברי כנסת ובצמרת הממשלה. ח”כ בצלאל סמוטריץ’, יוזם התיקון לחוק החטיבה להתיישבות הגיב בחריפות, ובמכתב ששלח ליו”ר הכנסת קבל על התערבותה הבוטה של זילבר: “מכתבה של המשנה ליועמ”ש הוא ניסיון להשפיע על האופוזיציה להתנגד להצעת חוק ממשלתית. זו, במובהק, התערבות בהליכי חקיקה של הכנסת. היועמ”ש לממשלה אינו מוסמך לעשות זאת, וחמור מכך – זו הסגת גבולה של הכנסת ופגיעה קשה בהפרדת הרשויות”, כתב סמוטריץ’. “למרבה הצער אין זו הפעם הראשונה שבה היועמ”ש לממשלה נוהג כן, והנני חושש כי יש בכך כדי לפגוע בעבודתה התקינה של הכנסת”.
בעקבות הפרשה זומנה דינה זילבר לשיחת נזיפה אצל שרת המשפטים איילת שקד, ונודע שבקרוב תחדד השרה את הנהלים בנושא. אנו ב’מידה’ נמשיך לעקוב.
דינה זילבר המשנה ליועמ"ש מכרסמת בסמכויות נבחרי הציבור בצעדים גסים. מכתבה מהשבוע שעבר הוא עליית מדרגה ביחסי היועצים והממשלה.