Enviado por jmauricioez\nLas administraciones públicas y los ciudadanos, desarrolla un enfoque de la demanda de los servicios públicos por parte de los ciudadanos versus las capacidades con las que cuenta la administración pública para darles atención.\nsalvarSalvar Las administraciones públicas y los ciudadanos para ler mais tarde\nCiudadanía Democracia y Estado en Plena Transformación\nla participacion ciudadana.pdf\nLas administraciones pblicas y los\n1. Introduccin: la administracin y el ciudadano. 1.1. La administracin pblica democrtica y los ciudadanos: relaciones y papeles. 1.2. La creciente implicacin de los ciudadanos en\nla accin administrativa y los servicios pblicos. 1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y polticas administrativas para acercar al ciudadano. 1.4. La percepcin ciudadana de la\nadministracin y su relevancia. 2. Participacin ciudadana: modos, retos y obstculos de la\ninclusin y la proximidad. 2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en la\nadministracin pblica actual. 2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacin. 2.3.\nCmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin. 2.4. Dificultades prcticas de\nla participacin ciudadana. 3. La orientacin al ciudadano en la actividad administrativa en\nEspaa: del ciudadano como cliente a la promocin de la participacin. 3.1. La mejora de\nla atencin al ciudadano como usuario y cliente y las polticas de promocin de la participacin ciudadana. 3.2. El nivel local. 3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin al\nciudadano. 3.4. La Administracin general del Estado. 4. Las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las administraciones pblicas y su actividad en Espaa. 4.1 El conocimiento y\nlas actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles.\n4.2. La percepcin real de los servicios pblicos por los ciudadanos. 4.3. La percepcin\nsobre el papel y la confianza o satisfaccin en los diferentes niveles de la administracin. 5.\nConclusiones: retos de la rendicin de cuentas y la participacin. Referencias y bibliografa\n1. INTRODUCCIN: LA ADMINISTRACIN Y EL CIUDADANO\nEn la teora y en la prctica de las administraciones pblicas la relacin con\nla ciudadana supone cada vez ms un asunto central. Especialmente en los\nltimos aos la reflexin y las tendencias de reforma o modernizacin administrativa han perseguido el propsito de involucrar a los ciudadanos de manera\nms intensa en los procesos de adopcin de decisiones. As, la participacin ciudadana en los diferentes niveles y mbitos de las administraciones pblicas con\nfrmulas revisadas y mecanismos novedosos se ve en el presente tanto como un\nintento de mejorar la eficacia y la receptividad de las administraciones como de\nrenovar el funcionamiento de la democracia representativa.\n1.1.\tLa administracin pblica democrtica y los ciudadanos: relaciones\nA la hora de pensar en las relaciones de la administracin pblica con el\nciudadano, en el estudio de la participacin ciudadana en el gobierno y la admi-\nnistracin, Bogumil (1999) ha sealado tres papeles principales del ciudadano\nque son relevantes:\nSoberano o elector poltico: Tradicionalmente, las instituciones han tratado bsicamente al ciudadano como votante. Desde esta perspectiva, en las\ndemocracias representativas los mecanismos electorales han sido el canal\ntradicional de relacin entre los ciudadanos y el sistema poltico. Las elecciones se conciben como instrumentos prospectivos a travs de los cuales\nlos partidos polticos obtienen informacin de los ciudadanos acerca de\nsus preferencias de poltica pblica. Son, adems, mecanismos retrospectivos por medio de los cuales los ciudadanos tienen la oportunidad de premiar, o castigar, a los partidos o lderes polticos que [no] han trabajado de\nacuerdo con sus preferencias. El papel del ciudadano como elector se suele\nlimitar a los procesos de formulacin o decisin de las polticas, aunque\ntambin hay mecanismos institucionales en la democracia representativa\nque le permiten cierta participacin en las fases de control e implantacin\nReceptor de servicios pblicos (cliente, consumidor, usuario): en muchos\npases se ha desterrado definitivamente el trmino de administrado,\ncomo es lgico por sus connotaciones de sujeto pasivo, y se ha realizado\nun esfuerzo por la revitalizacin de los derechos de ciudadana. As, por\nejemplo, todos los programas de modernizacin de los pases de la OCDE\nhacen mencin de esta idea y tratan, mediante este tipo de estrategias,\nde restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el Estado y\nlas instituciones pblicas. Se refieren a la necesidad de escuchar la voz\ndel ciudadano, acercar la administracin al ciudadano, avanzar hacia\nuna administracin ms receptiva, facultar (empower) a los ciudadanos y a los propios empleados pblicos, democratizar la gestin pblica, o\nsatisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamada Nueva Gestin\nPblica, adems de los valores tradicionales del enfoque econmico y\nempresarial, la eficacia y la eficiencia, tiene en la llamada orientacin al\ncliente una de sus seas de identidad. En esta concepcin se atribuye a\nlos ciudadanos el papel de clientes, consumidores y/o usuarios. El papel\ndel ciudadano como cliente o receptor de servicios se refiere sobre todo al\nproceso de implantacin de las polticas. En muchos pases, sin embargo,\nla realizacin concreta de una administracin cercana u orientada al ciudadano todava deja mucho que desear. Fruto de esta perspectiva, han\nproliferado los estudios sobre satisfaccin con los servicios en la prctica\nde las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Con estas encuestas se trata de medir, no el rendimiento macro, referido a los resultados\nde las polticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el beneficio micro,\nPuede verse informacin y abundante documentacin al respecto en: http://www.oecd.org/\nlas administraciones pblicas y los ciudadanos\nes decir, la calidad percibida de los servicios pblicos por parte de los\nusuarios. Se emplean adems otras tcnicas, adaptadas generalmente,\naunque no siempre, desde el sector privado a las peculiaridades del sector pblico.\nCoproductor, cogestor y codecisor de los servicios y polticas pblicas: en\ngeneral, en los ltimos aos han surgido muchas crticas hacia la atribucin de un papel de simple cliente para los ciudadanos. Entre los elogios\ndedicados a las propuestas de la Nueva Gestin Pblica, el principal es la\nubicacin del ciudadano en un lugar central del debate. Las crticas sealan la inexistencia de una verdadera preocupacin por la democratizacin\nde la administracin. Preocupados por la productividad y la eficacia, el papel del ciudadano se habra reducido al de mero usuario de los servicios tal\ny como sucede en su relacin con las empresas del sector privado, es decir,\ncon una capacidad de intervencin real en las decisiones y polticas de la\nadministracin muy limitada, basada solo en una relacin ms o menos\npersonalizada. En el mejor de los casos, cuando la posibilidad de intervencin es mayor, la administracin correra el riesgo de perder de vista su\nmisin, su trabajo por el inters general, para orientarse a la satisfaccin\nde los usuarios de servicios o polticas pblicas muy concretas y la voz de\nla gente corriente o de la mayora silenciosa podra desplazarse a un\nTabla 1. Consecuencias de la implicacin ciudadana en sus diferentes papeles\nMs tarea para los ciudadanos\nEl ciudadano como soberano o elector\nEleccin nacional, regional o local\nParticipacin en consulta y referndum\nColaboracin en partidos y grupos de\nDefinicin de Ob- inters\njetivos y Planifica- Comparecencias y hora de preguntas\nPlanificacin cooperativa, Iniciativas de\nCo-planificacin mediante asambleas de\nciudadanos, talleres de futuro, crculos de\ntrabajo, jurados ciudadanos, foros de barrio\n(de usuarios, de trfico)\nEl ciudadano como coproductor y cogestor\nAutogestin (Piscinas, centros culturales,\npolideportivos, centros de ocio, casas de\nAutoorganizacin y autoayuda de las\nasociaciones e iniciativas ciudadanas\n(grupos de ayuda en el mbito de la salud,\ntoxicomanas, minusvlidos, desempleados;\nIniciativas de mejora de edificios, parques,\nlimpieza urbana, seguridad, cultura, obras\nde reforma colegios o guarderas de instalaciones, zonas verdes\nPromocin de la implicacin cvica individual\n(Bolsas de intercambio de servicios personales, centros de voluntariado, medidas de\nahorro energtico y reciclaje, responsabilizacin de medidas de limpieza de calles y\nMs dedicacin para la administracin\nProcedimientos de planificacin estratgica\ncon audiencias, asambleas ciudadanas,\nProcedimientos de consulta en la formulacin de las grandes lneas de los gastos y\nEl ciudadano como cliente y consumidor\nEncuestas de satisfaccin a ciudadanos y\nconsumidores de ciertos servicios\nOferta de servicios orientada a los clientes\n(p. ej. Oficina del ciudadano, gestin activa\nde quejas, Oficinas de ordenacin urbana,\nOficinas sociales, telfonos de contacto)\nFuente: Bogumil (1999).\nEstos tres papeles del ciudadano se ejercen de forma diferente segn las\ndiferentes fases de la actividad administrativa o de gobierno. Asimismo ejercer\ncada uno de ellos implica una divisin de tareas y una dedicacin mayor o menor\npor parte del ciudadano en cada fase del proceso de formulacin de las polticas\npblicas o de su ejecucin e implantacin. La Tabla 1 muestra una tipologa de\nestas actividades en las diversas etapas y con ms o menos intervencin del\nciudadano en sus diferentes papeles.\nEstas tres funciones del ciudadano en la democracia tienen exigencias y fines\ndiferentes que la participacin pblica puede potenciar. Si el papel de coproductor est en gran medida orientado a aumentar la eficiencia y la solidaridad con\notros ciudadanos, el papel de elector est ms indicado para revitalizar la democracia. Lo ideal es tratar de conseguir una optimizacin de estos tres papeles,\nque a veces pueden tener fines contradictorios para conseguir un equilibrio de\nfines y principios o formas democrticas.\n1.2.\tLa creciente implicacin de los ciudadanos en la accin administrativa y los servicios pblicos\nUno de los cambios fundamentales en la administracin pblica de los ltimos aos ha sido la creciente vinculacin del Estado y la sociedad en la provisin de los servicios pblicos. Los gobiernos han dejado de ser actores autnomos a la hora de ejecutar sus polticas y cada vez dependen ms del sector\nprivado o del tercer sector para cumplir sus fines. Como seala Peters (2004),\naunque esta creciente vinculacin puede mejorar la eficacia y la legitimidad de\nla accin administrativa o gubernamental, tambin plantea algunos problemas\nde rendicin de cuentas y de control democrtico.\nEn un contexto de crtica que trataba de superar el insuficiente papel que\ndesempean los ciudadanos como simples electores o como clientes, se ha planteado ltimamente la presencia de nuevos ciudadanos, ms exigentes con las\ninstituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la accin pblica. Se estara produciendo una crisis en la aceptacin de algunos valores tradicionales como la jerarqua o la autoridad que son tan caractersticos de las organizaciones clsicas como los partidos polticos, la Iglesia o las administraciones.\nEstos valores estaran siendo sustituidos por nuevas demandas de participacin\ny cooperacin por parte de una ciudadana ms educada y ms consciente de que\nlas decisiones pblicas afectan a sus vidas. Incluso las formas de inters por los\nasuntos pblicos habran variado.\nAsimismo, los partidos polticos, los gobernantes y las instituciones han reaccionado ante esos nuevos valores y han comenzado a consolidar mecanismos\ninstitucionales y legislativos para promover la participacin ciudadana con el\npropsito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos (Colino y Del\nPino 2008). Esto se ha reflejado incluso a nivel supranacional como, por ejemplo, en la regulacin europea sobre participacin, que ha inspirado ya en nuestro pas algunas reglamentaciones autonmicas y nacionales. As, de entre los\nprincipios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin\nEuropea, los ms destacados en materia de participacin ciudadana son los de\nla libertad de expresin y de informacin en el artculo 11, la libertad de reunin\ny de asociacin en el artculo 12, la proteccin de los consumidores y los derechos relacionados con la ciudadana (entre los que destacan el derecho a una\nbuena administracin en el artculo 41 y el derecho de acceso a los documentos).\nTambin el Libro Blanco para la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisin el 25 de julio de 2001 contena una serie de recomendaciones tendentes a\nprofundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones,\nmejorando los procedimientos y prcticas que afectan a la manera en que ac-\ntan las administraciones pblicas, as como las recomendaciones contenidas en\nlas Comunicaciones de la Comisin Europea en relacin con una nueva cultura\nde consulta y dilogo (de 5 de junio y 11 de diciembre de 2002).\nTambin en la prctica cotidiana es frecuente ver un aumento de la implicacin de los ciudadanos en las polticas pblicas que ms afectan a sus vidas. En\nalgunos casos se atribuye un papel de co-gestor o administrador a los ciudadanos, que se ejemplifica en ciertos municipios en Alemania, Reino Unido o Espaa donde los usuarios de los servicios o las asociaciones cvicas cogestionan los\nservicios, hacindose cargo de piscinas, museos, centros culturales o cvicos, de\nmujeres, jvenes, etc. En otros casos co-deciden la asignacin de parte de los presupuestos de sus barrios para tareas concretas. Como ha sealado un estudio\nrealizado en cinco pases de la UE en 2008 (Lffler, Parrado, Bovairdy Van Ryzin\n2008) cada vez se est observando una mayor implicacin de los ciudadanos en\nla provisin de los servicios en parte derivada de los avances en las Tecnologas\nde la Informacin y la Comunicacin (TICs) pero tambin con una creciente\ncomparticin de los ciudadanos de las tareas de provisin con los profesionales (coproduccin). Mediante la coproduccin de los servicios, por ejemplo en\nel medioambiente local, la salud pblica o la prevencin de delitos, se persigue\ntambin mejorar su calidad aportando la experiencia de los usuarios, ofreciendo\nservicios ms diferenciados, aumentando las posibilidades de eleccin y haciendo los servicios ms receptivos al usuario.\n1.3.\tLos objetivos de los nuevos instrumentos y polticas administrativas\npara acercar al ciudadano\nEn cuanto a los fines de los instrumentos de proximidad u orientacin al\nciudadano, tambin se han discutido mucho en el debate acadmico y administrativo. En general, se han sealado cuatro propsitos bsicos que los gobiernos\ny las administraciones pblicas desean conseguir con estas medidas:\nInformar: mejorar la informacin de los ciudadanos y aumentar su comprensin de las polticas y las prioridades. Estas medidas aumentan la legitimidad y son la primera condicin para generar hbitos participativos.\nAprender: escuchar y aprender de los ciudadanos para mejorar el contenido\nde las polticas pblicas que se benefician de la opinin de los ciudadanos.\nIntercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones con los ciudadanos. Estas medidas aumentan la eficacia de las decisiones y la rendicin\nCodecidir: se trata de incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisiones\nvinculantes para la comunidad en su calidad de afectados o de ciudadanos.\nSin embargo, adems de estas cuatro categoras podemos encontrar motivaciones e intereses muy distintos que pueden llevar a adoptar mtodos de participacin ciudadana. As, otros posibles usos, intereses u objetivos perseguidos por\nlos instrumentos de acercamiento al ciudadano son:\nEl desarrollo de la creatividad y la competencia cvica.\nLa movilizacin de la implicacin cvica o voluntaria.\nEl perfeccionamiento de la gestin administrativa y la vida poltica a travs de una mayor informacin.\nLa activacin de las posibilidades escasas de influencia, de implicacin o\nlos intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la poblacin.\nEl logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana.\nLa conciliacin de intereses divergentes en un proyecto o decisin concreta.\nEl cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales.\nLa consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados.\nEl establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de implicacin cvica.\nLa formacin de los ciudadanos para la democracia.\nEl perfeccionamiento de planes y proyectos.\nLa gestin de situaciones de conflicto producidas anteriormente.\nLa necesidad de combatir la desafeccin poltica.\n1.4. La percepcin ciudadana de la administracin y su relevancia\nLa relevancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia la administracin pblica se hace evidente si se considera el intenso debate actual sobre cul\ndebe ser el papel del Estado y las administraciones pblicas en las sociedades contemporneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Entre los cientficos de la poltica y la administracin y entre los responsables\npblicos hay ms o menos acuerdo en que un tipo de administracin con las caractersticas del modelo burocrtico tradicional no era suficiente para satisfacer\nlas necesidades actuales de eficacia y calidad de la sociedad contempornea. Sin\nembargo, siguen existiendo varias posiciones sobre cul debe ser nuevo el papel\nde la administracin, sus cometidos e incluso su tamao. Para unos, por ejemplo,\nla administracin debe tener un carcter residual y dejar hacer al mercado, al que\nse presupone ms eficaz y ms capaz de garantizar la calidad. Para otros la administracin debe buscar la calidad y la eficiencia pero debe concederse prioridad\na otros valores como la equidad o la participacin, que el mercado no es capaz de\ngarantizar y que se consideran propios de un Estado social y democrtico.\nSe han planteado dos grupos de hiptesis en los estudios acerca de la actitud\nde los ciudadanos ante el papel de la administracin como prestadora de servicios. Un primer grupo entenda el hecho de que los ciudadanos estuvieran a favor\nde la provisin pblica de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos\nalienados o ciudadanos que no tenan otra opcin ms que consumir servicios\npblicos al no poder permitirse acudir al sector privado. En desacuerdo con este\ndiagnstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a\nproducirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como\nEste captulo pretende presentar con algn detalle algunas de las tendencias\nen las discusiones apuntadas en esta introduccin adems de presentar algunos\ndatos empricos sobre las relaciones entre las administraciones pblicas y los\nciudadanos. En el siguiente apartado se abordan algunos de los modos, retos y\nobstculos de la participacin ciudadana en los ltimos aos. En el apartado tercero se presentan algunas de las iniciativas emprendidas por las administraciones espaolas para conseguir una orientacin al ciudadano mediante la mejora\nde la calidad y la atencin y tambin mediante la promocin de la participacin\nciudadana. En el apartado cuarto se revisan las cosas desde el punto de vista de\nlos propios ciudadanos, presentando datos demoscpicos sobre sus percepciones\ny actitudes las administraciones pblicas y su actividad en Espaa.\n2. PARTICIPACIN CIUDADANA: modos, retos y obstculos\nde la inclusin y la proximidad\nEn los documentos polticos o acadmicos sobre el tema, la etiqueta de participacin ciudadana se suele adjudicar a diferentes actividades que representan\nfenmenos diversos e implican diferentes grados de implicacin real de la ciudadana en el gobierno. El panorama de las formas de participacin es muy plural\ny confuso. El concepto de participacin ciudadana suele utilizarse para definir\nfenmenos distintos que involucran en grados diferentes a los ciudadanos.\n2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en la administracin pblica actual\nUna forma de analizar el grado de participacin es respondiendo a la pregunta de cunto poder estn los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos.\nEn funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro grados de participacin:\nLa obtencin, emisin y difusin de informacin: la provisin de informacin a los ciudadanos constituye el primer grado en la escala de la participacin. Cuando se habla de informacin debe considerarse que sta puede\ncircular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autoridad y descendente, desde los responsables pblicos hacia los ciudadanos.\nPuede consistir en la recogida de quejas, en la explicacin de las polticas, en la evaluacin de la satisfaccin con los servicios, etc. Por ejemplo,\nla legislacin de numerosos pases obliga a las organizaciones pblicas a\ngestionar las quejas y las reclamaciones. Dado que la legislacin inserta\nen los diarios oficiales se convierte en un instrumento invisible para los\nciudadanos, se considera que una gestin activa de las quejas y las reclamaciones es un verdadero instrumento de participacin encuadrado en el\napartado de informacin. La informacin emitida por las autoridades es\ntambin muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse y\ntengan la capacidad de enjuiciar. Las Cartas de Servicios difundidas en\ntoda Europa tienen tambin una misin informativa y, en principio, de\nestablecer compromisos de las autoridades con ciertos estndares de los\nLa obtencin de la opinin a travs de la consulta: La consulta puede considerarse como un segundo paso en la escala ascendente de la participacin ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos procedimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) o\nvoluntaria, cuando las autoridades locales deciden mejorar sus decisiones\nteniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o individuos afectados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recoger\nuna opinin, que ser tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a\nesclarecer la decisin. La consulta o evaluacin de las reacciones y demandas de los ciudadanos puede hacerse, por ejemplo, mediante: encuestas\nde opinin, encuestas de satisfaccin, estudios de impacto ecolgico, sanitario, social o socioeconmico, reuniones pblicas, consultas populares,\nconferencias de consenso, consulta directas a travs de los nuevos medios\nque ofrecen las tecnologas de la informacin (Internet). La calidad de los\ndatos obtenidos en la consulta depende en gran medida de la calidad de la\ninformacin con la que el ciudadano cuente para emitir su juicio u opinin\nsobre el tema acerca del que ha sido consultado.\nLa concertacin, que asegura la instruccin de un procedimiento entre la\nautoridad y la poblacin, consideradas como expertos interesados: La concertacin implica la intervencin permanente en estructuras sectoriales\no territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la formulacin de las polticas pblicas\nlocales. La concertacin constituye un tercer grado de participacin. Implica la intervencin de los ciudadanos o sus representantes a lo largo de\nla elaboracin de una decisin en las estructuras establecidas, temporales\no permanentes, sectoriales o territoriales. Se trata a los ciudadanos como\nexpertos para las cuestiones que les afectan, se les proporcionan medios y\nse realizan actividades de comunicacin y formacin que pueden mejorar\nsu intervencin, se les informa anticipadamente de las reglas y de la utilizacin que ser hecha de los resultados de esta intervencin.\nLa co-decisin, como forma ms intensa de participacin, la adopcin de\nuna decisin en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella: es la participacin en su sentido ms estricto e intenso, e implica compartir el poder\ncon los responsables locales, autonmicos o estatales, la co-decisin entre\nlos ciudadanos y sus representantes. Supone un alto grado de compromiso, una especie de ligazn contractual entre unos y otros, que no obstante,\nen la prctica es todava infrecuente. Esta participacin puede organizarse mediante frmulas distintas. La iniciativa local, el contexto econmico y cultural, la especificidades de cada territorio, la implicacin real de\naquellos que van a participar (los electos, la administracin, los tcnicos,\nlos financiadores, los expertos y los propios ciudadanos) son elementos\ndeterminantes. Entre estos mecanismos de participacin cabe citar los referendos decisorios, la creacin de comisiones de usuarios de los servicios\npblicos, la cogestin y la gestin directa, el presupuesto participativo, la\ncreacin de estructuras financieras a travs de fondos iniciados por los\nhabitantes que permiten financiar de forma simple y rpida proyectos individuales o colectivos.\nCuanto ms alto se sube en esta escala de participacin, menos ejemplos\nde participacin encontramos en la prctica. Las estrategias de promocin de\nla participacin suelen empezar favoreciendo la informacin, luego la consulta,\nposteriormente la concertacin y, finalmente, la adopcin de decisiones o autogestin.\n2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacin\nLa gran variedad de las innovaciones recientes en las formas de participacin en Europa en el ltimo decenio hace difcil su clasificacin y, por tanto, una\nvaloracin sistemtica de su utilidad o efectividad. Hay varios modos de clasificar los mtodos o las frmulas de participacin ciudadana (ver Pars 2009). As,\ndependiendo del inters de los diversos autores, los encontramos clasificados segn la fase de la actuacin pblica en que se producen, segn la intensidad o el\ngrado de implicacin de los ciudadanos que suponen, segn el carcter decisorio\no no en el proceso adopcin de polticas o del grado de delegacin de poder (de\ndecisin o de gestin) que se hace a los ciudadanos o segn el nivel jurisdiccional al que afecta (de barrio, municipal, comarcal, provincial, autonmico), entre\notros. Aqu vamos a presentarlos en funcin de tres criterios bsicos:\nSegn la naturaleza individual o no de los participantes\nDe base personal Entre ellos cabe destacar algunas propuestas para reforzar el componente deliberativo:\no\tLos Jurados de Ciudadanos (Citizens juries en Gran Bretaa), denominadas Clulas de Planificacin (Planungszelle) en Alemania o Ncleos\nde Intervencin Participativa en Espaa, se basan en el principio del\nfuncionamiento del jurado popular en el mbito de la justicia. Un nmero pequeo de ciudadanos (entre 12 y 25 personas segn los pases)\nse rene para explorar una poltica especfica durante varios das. Despus de presentada la informacin, los jurados examinan las propuestas, deliberan entre ellos y hacen pblicas sus conclusiones a modo de\no\tLas Encuestas Deliberativas (Deliberative Opinion Polls). Las encuestas deliberativas tratan de profundizar ms en los temas objeto de inters que las encuestas tradicionales. Este instrumento intenta animar la deliberacin de los ciudadanos al mismo tiempo que se quiere\ncumplir con los principios de igualdad poltica. En este instrumento se\nextrae al azar una muestra nacional del electorado. A esta muestra se\nle somete durante varios das a un proceso de discusin sobre determinados problemas. Durante el proceso, los participantes discuten los\ntemas en grupos pequeos y debaten con polticos, funcionarios y expertos. La encuesta a los participantes al principio y al final del proceso\nde deliberacin permite conocer en qu medida se han modificado las\nopiniones de los participantes durante el proceso.\no\tLas Conferencias de Consenso (Consensus Conferencing) consisten en\nun foro donde la gente discute asuntos sociales y polticos relevantes\ncon expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas tratados.\nLos temas seleccionados son normalmente complejos y se vinculan al\nmbito de la tecnologa. Los expertos responden a las preguntas de\nlos participantes que tratan de llegar a un acuerdo sobre el tema y\ndespus plasman los resultados de los debates en un informe. Este informe suele ser ampliamente difundido en los medios de comunicacin.\nLos participantes que son seleccionados a travs de la prensa local o\nregional, se preparan durante algunas semanas (unos dos encuentros\nen fin de semana). Posteriormente se renen con los expertos a quienes\npreguntan sobre los temas debatidos.\no\tLas Comisiones Permanentes de Ciudadanos (Standing Citizens Panels) estn formados por ciudadanos con intereses comunes (jvenes,\nmayores, habitantes de un rea determinada,) que estn permanentemente en contacto con la administracin pblica, participando en los\ndebates propuestos. Estos paneles son tiles para tomar el pulso de la\nopinin pblica sobre algunos problemas que les afectan. Se renen\nperidicamente y se renueva en cada reunin un diez por ciento de sus\no\tLos Grupos de Mediacin (Mediation Groups): pretenden reconciliar\nposturas en principio opuestas analizando los intereses lesionados y\npueden ser o no asesorados por un experto en negociacin.\nDe base asociativa y de base mixta: La participacin local de base asociativa se basa en frmulas de participacin ms formalizadas que incluyen\ncanales para la comunicacin con las instituciones locales.\nLos instrumentos participativos mixtos estn compuestos tanto por representantes de las asociaciones como por ciudadanos individuales interesados en un tema determinado. Entre ellos cabe resear, por ejemplo, los\nque giran alrededor de los procesos de Planificacin Estratgica como un\ninstrumento ms ambicioso y complejo que los planes de urbanismo,\nSegn la forma legal y procedimental y su grado de orientacin al dilogo\nLowndes, Pratchett y Stoker (2001: 207) distinguen entre cuatro grupos de\ninstrumentos de participacin.\nProcedimientos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normas\nprocedimentales administrativas tradicionales de informacin pblica o\nvecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones. Estos mtodos son normalmente poco activos, pues el ayuntamiento, por ejemplo,\ndebe exponer un plan de ordenacin urbana para que se hagan las alegaciones que se estimen oportunas. El ciudadano se incorpora a la adopcin de decisiones cuando todo est decidido e introduce normalmente las\nalegaciones que se refieren a inconvenientes que afectan o lesionan sus\nintereses individuales. Esta forma de participacin es ms bien reactiva,\npues se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisin, sin que\nste se sienta verdaderamente partcipe de la misma.\nProcedimientos basados en el ciudadano como cliente: en estas frmulas\nde participacin el ciudadano es considerado un consumidor o cliente en\nla prestacin del servicio pblico. Son los mtodos vinculados al enfoque\nde la gestin de la calidad como las encuestas de satisfaccin. Por ejemplo,\nen la elaboracin de las Cartas de Servicio se debera recurrir en teora\na los consumidores (en este caso los ciudadanos) para conocer la mejor\nforma de prestarles el servicio. Con este mtodo se pretende mejorar la\nadministracin de un servicio concreto, sin pretender la mejora de toda la\nProcedimientos de democracia directa o innovaciones en los mtodos de\nconsulta: la finalidad de estos mtodos no es tanto implicar a los ciudadanos sobre un sector de actuacin pblica como pedirles opinin acerca de\nun asunto especfico. En los ejemplos de democracia directa existe cierta\npreocupacin por incorporar a los grupos infrarrepresentados de la sociedad. En otros casos se complementa la democracia representativa con\nelementos de democracia directa, como es el caso de los presupuestos participativos.\nInnovaciones deliberativas: a travs de tales instrumentos se promueve el\ndilogo, la discusin y reflexin ciudadana sobre temas que les afectan por\nmedio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres\nLos dos primeros procedimientos tradicionales y basados en el consumidor\nponen de manifiesto una visin de la participacin centrada en la administracin, quedando el margen de maniobra del ciudadano relativamente disminuido\nde modo que no desempea sus funciones en igualdad de condiciones con las\nautoridades. En estos casos, la opinin del ciudadano puede contar, pero se incorpora ms bien al final del proceso de adopcin de decisiones, para refinar o\ndepurar algunas de las decisiones ya adoptadas. Estos mtodos por tanto no\nestn orientados principalmente al dialogo o la deliberacin consultiva.\nLos dos ltimos procedimientos, consultivos y deliberativos, buscan un enfoque ms pro-activo de la participacin y estn orientados al dilogo y la deliberacin, la consulta, el intercambio de informacin, la resolucin de conflictos de\nintereses entre grupos enfrentados, o promover la creatividad de nuevas ideas\no soluciones. En ellos, las decisiones no suelen estar preconcebidas y se incorpora a los ciudadanos en una etapa ms bien inicial del proceso de adopcin de\nPodran sealarse otros mtodos destinados ms bien a incluir a grupos normalmente sin voz. A este criterio podra aadirse el del grado de estabilidad\ny formalizacin de los mecanismos de participacin. Conforme a este criterio\npuede diferenciarse entre aquellos caracterizados por una alta formalizacin\nlegal, normalmente estables y con participantes colectivos o individuales, como\nlos consejos territoriales o sectoriales; y los instrumentos menos formalizados\nlegalmente y que se utilizan para decisiones o proyectos concretos, abiertos a la\nparticipacin de todos los ciudadanos. En combinacin con el criterio de temporalidad o permanencia dan lugar a la siguiente tipologa.\nTabla 2. Instrumentos de participacin segn su duracin y su orientacin\nOrientacin al dilogo\nEncuestas peridicas de clientes\nGestin activa de quejas\nGrupos de discusin o entrevistas\nForos de ciudadanos\nProcedimientos de mediacin\nParticipacin institucionalizada de\nParticipacin en comisiones tcnicas\nde representantes de intereses municipales organizados\nFuente: Bogumil y Holtkamp (1999).\nGenerales (territoriales) y sectoriales\nEn el mbito territorial, el criterio de agrupacin de algunos rganos de\nparticipacin est determinado por la pertenencia del colectivo a un espacio\nconcreto, normalmente coincidente con un distrito de la ciudad. Organizados por territorios, recogen las (principales) entidades afectadas y, tal como\nindica su nombre, las convierten en un espacio de consulta. Entre los consejos de base territorial se pueden dar dos frmulas: la consultiva que establece una descentralizacin poltica, de manera que en cada distrito existe un\nrgano de gobierno formado por polticos y un espacio consultivo paralelo\nformado por las entidades del territorio; o la frmula concertada que crea en\ncada territorio un espacio mixto, con menor poder real, pero donde conviven\nen un mismo rgano los representantes polticos y las entidades (Font y\nEn el mbito sectorial se renen ciudadanos con intereses en un asunto\nconcreto como el medio ambiente, la juventud etc. Prcticamente en todos\nlos pases se han utilizado estos instrumentos aunque su presencia sea\ndesigual y su composicin y funcionamiento interno varan enormemente\n2.3. Cmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin\nEn todo caso, deber empezarse por establecer los objetivos que quieren lograrse, tambin es preciso evaluar, tanto o ms que si se han cumplido los objetivos, el mismo proceso de participacin.\nAlgunas frmulas de participacin son ms respetuosas con unos criterios\nque con otros. El Jurado y la Encuesta Deliberativa, por ejemplo, garantizan\nmejor la representatividad que el Consejo Consultivo; este ltimo es deficitario tambin en su capacidad educativa, pero es mejor que el referndum o las\nencuestas en cuanto al grado de informacin que proporciona. En la Tabla 3 se\nexponen algunos criterios de xito en relacin con las frmulas participativas\nHay varios criterios que, en funcin de los objetivos perseguidos por los ciudadanos y las autoridades, permiten decidir qu instrumentos participativos\nson los ms adecuados, as, diferentes autores sealan por ejemplo:\nGrado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de\nlos ciudadanos) y los planificadores y decisores pueden aprender los unos\nde los otros (destacan el Consejo consultivo o el Jurado).\nMejores resultados de poltica pblica. Impacto en polticas (destacan el\nReferndum y el Presupuesto participativo).\nMayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas.\nRepresentatividad, debe llevar a una participacin de grupos que sean\nsocialmente lo ms representativos posible (destacan el Jurado y las Encuestas deliberativa, el Referndum y los Presupuestos participativos).\nCoste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro\nCapacidad educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Planes estratgicos).\nTabla 3. Criterios de xito de las experiencias participativas\nCoste o dificultad organizativa\nImpacto en polticas\nFuente: Font y Blanco, 2002.\nEn todo caso, puede argumentarse que cada instrumento cuenta con puntos\nfuertes que ser necesario potenciar y debilidades que debern ser neutralizadas y que en todo caso es posible elegir entre un creciente abanico de posibilidades de participacin.\nPuede ser til observar las diferencias entre los mtodos ms orientados\nal dilogo de carcter ocasional y los mtodos de participacin permanente en\ncuanto a sus puntos fuertes y dbiles como se hace a continuacin.\nTabla 4. Dificultades relacionadas con la participacin en las polticas y los servicios pblicos en el\nParticipacin Orientada al dilogo\nMayor capacidad de anlisis\nProcesos de aprendizaje mutuo\nLos ciudadanos pueden expresar su opinin\nde forma diferenciada dando menor poder de\ndefinicin de los problemas a la administracin\nBuenas posibilidades de motivacin ciudadana para el papel de co-decisor\nSlo pocos ciudadanos pueden participar al\nLas altas expectativas de los ciudadanos\nen la posibilidades de implantacin de los\nFuente: Bogumil, 1999.\nPosibilidades estables de participacin sin\nque dependa de la voluntad de los decisores\nPosibilita el acompaamiento intensivo y\ncrtico por parte de los ciudadanos de la\nimplantacin de los resultados\nA menudo es mejor que est vinculada a los\nProblemas en la motivacin ciudadana para\nuna colaboracin duradera\nEn parte costes relativamente altos\nSe mantienen independientemente de la\nnecesidad y de las posibilidades reales de\nimplantar sus resultado\n2.4. Dificultades prcticas de la participacin ciudadana\nExisten problemas estructurales que dificultan el ejercicio de los instrumentos y la promocin de la participacin ciudadana.\nDerivados de la incorporacin de los ciudadanos afectados\nUn problema estructural tpico es el del propio deseo real de participacin\nentre los ciudadanos, que no sera necesariamente mayor en estos mtodos que en los de la democracia representativa. Se advierte que en muchos\ncasos, la movilizacin de los ciudadanos slo se desencadena por inters\ndirecto, lo que suele hacer que sta se produzca tardamente en el proceso\nde decisin, cuando las posibilidades de influencia son ya ms limitadas y\nla informacin que puede obtenerse es menor.\nEl problema para involucrar a los ciudadanos sin un inters directo sera\nque la implicacin ciudadana no se puede decretar. Parece claro que a\nfalta de una poltica seria de discriminacin positiva y animacin de ciertos grupos, todos los mtodos adolecern de la llamada selectividad social\no movilizacin selectiva, que produce la exclusin sistemtica de mayoras\no minoras y la inevitable monopolizacin del espacio y del inters pblico\npor slo una parte de los ciudadanos que se encuentra suficientemente\norganizada, bien por su pertenencia a asociaciones con los recursos para\nSi se les pregunta a los ciudadanos, en un estudio se aluda como causas\nprincipales del abandono de la actividad participativa en primer lugar\nal hecho de que el coste en tiempo es muy grande (37%), y en el 26% se\nsealaban tambin factores que llevan a pensar en una cierta decepcin o\nDerivados de la implantacin de los propios mtodos\nPosibles problemas organizativos: por ejemplo, se sabe que las iniciativas\nde participacin ciudadana retrasan la adopcin de decisiones, incrementan sus costes y no garantizan que el resultado sea el ms adecuado.\nLa lentificacin del proceso de adopcin de decisiones y el incremento de su\ncoste es un lamento comn entre los responsables pblicos que esgrimen\nque la eficacia y la eficiencia tambin son demandas dirigidas a las instituciones pblicas y que, en ocasiones, los asuntos son lo suficientemente\ncomplejos para que sean los expertos quienes resuelvan qu es mejor para\nLa obligada concentracin en algn asunto de los responsables que trabajan con los ciudadanos origina inconvenientes de prdida de la perspectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad. Para evitar esta\ndisfuncionalidad es necesario multiplicar los esfuerzos en coordinacin.\nConscientes de que para ser efectiva la participacin necesita organizarse\nbien, muchas autoridades locales o regionales han diseado reglamentos\nde participacin o la han incorporado a las normas de procedimiento administrativo. Estas medidas provocan, sin embargo, efectos no deseados,\ncomo la burocratizacin de las iniciativas participativas hasta tal extremo\nque se anula la espontaneidad y la capacidad de rplica.\n3. la orientACIN AL CIUDADANO EN LA actividad\nadministrativa en espaa: del ciudadano como cliente a\nLA PROMOCIN de la participacin\nEl marco jurdico-constitucional espaol contiene numerosas apelaciones a\nprincipios y formas de participacin de los ciudadanos, empezando por la Constitucin y los Estatutos de Autonoma. Por ejemplo, el nuevo Estatuto de Autonoma\nde Catalua de 2006 (arts. 4.2, 21.8, 24.4, 28, 29, 43, 45.6 y 7, 52 y 122). Tambin\nalgunas leyes administrativas generales, como la Ley de Rgimen Jurdico de las\nAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC:\narts. 3.5 y 84 a 86) y la Ley de Bases del Rgimen Local (arts. 69 a 72 y concordantes) contienen previsiones y reglas para una participacin de los ciudadanos.\n3.1.\tLa mejora de la atencin al ciudadano como usuario y cliente y las\npolticas de promocin de la participacin ciudadana\nLa administracin pblica espaola ha seguido el camino de otras emprendido con el movimiento hacia el enfoque del ciudadano como cliente que comenz\nen el Reino Unido en 1991, cuando el gobierno central introdujo las llamadas\nCartas de Servicio (Citizen Charters). Tales documentos incluan parmetros o\nestndares que tenan como objetivo garantizar la satisfaccin de los ciudadanos\nen los distintos servicios sanitarios, las escuelas, la polica y los servicios locales.\nDel ciudadano como cliente se pas al ciudadano como informador privilegiado\ny como co-decisor, por lo que se fueron introduciendo paulatinamente medidas\nde promocin de la participacin en los distintos niveles de la administracin\nespaola. Vemoslas en ms detalle.\nInstrumentos de mejora de la atencin al ciudadano\nEn primer lugar, las administraciones pblicas han emprendido en los ltimos aos iniciativas destinadas a conseguir una adecuada atencin a los ciudadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relacin con los\nciudadanos como la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del lenguaje administrativo, la sencillez de los impresos o la rapidez en los trmites,\nlos programas de reduccin de listas de espera, la identificacin de los funcionarios, la simplificacin de los formularios administrativos, el avance hacia la\nventanilla nica o la puesta en prctica de las denominadas Cartas de Servicio,\nsiguiendo el modelo de un buen nmero de administraciones pblicas europeas\nItalia, Blgica, Francia, Inglaterra, entre otras que tratan de establecer un\ncompromiso por la eficacia con los ciudadanos (Salvador 2002).\nEstas medidas sirven a la vez para facilitar el contacto entre ciudadanos y\nadministracin y para mejorar la imagen de sta y por tanto su legitimidad. Las\npolticas de orientacin al ciudadano implican un cambio en la concepcin subyacente del ciudadano-destinatario de la actividad prestacional de la administracin, situndole en el centro de la propia definicin de los servicios pblicos y\natribuyndole un papel ms activo en la definicin de stos.\nMedidas e instrumentos existentes de promocin de la participacin\nLa promocin de la participacin como poltica pblica se ha llevado a cabo\nmediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero y\nmeditico. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno dependiendo de la estructura territorial de cada pas. Se ha distinguido en primer\nlugar entre aquellos instrumentos de promocin participativa que van destinados a los ciudadanos individualmente y aquellos que van encaminados a reforzar y promover el asociacionismo.\nUn primer instrumento bsico de la promocin participativa usado sobre\ntodo a nivel local es la creacin de una unidad administrativa u oficina integrada que est dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los ciudadanos\ncomprometidos y apoyarles mediante la institucionalizacin de la promocin\nparticipativa y por la potenciacin de una cultura de la participacin. Para ello\nse han empleado diferentes herramientas:\nInstrumentos reguladores para asociaciones como adopcin de convenios.\nEstablecimiento de una infraestructura de participacin ciudadana como\ncreacin de agencias de voluntariado en cooperacin con los propios ciudadanos y ONGs que pueden tener las siguientes tareas: mediacin y asesoramiento de los voluntarios, promocin de grupos de autoayuda, promocin de crculos de intercambio.\nOrganizacin administrativa del trabajo en el ayuntamiento: instauracin del Comisionado para la participacin ciudadana directamente dependiente de la alcalda; comisin entre representantes de todas las reas\nfuncionales concernidas y el comisionado para la participacin; creacin\nde encargados de participacin ciudadana de todas las reas funcionales\ny consideracin de la participacin como tarea transversal en los barrios y\ndistritos. En cuanto a las asociaciones, la promocin participativa no suele\nser una tarea transversal (a menudo slo en las deportivas) por eso no se\nsuele cambiar la estructura interna de la administracin (excepto por la\npresupuestacin y la contabilidad de las subvenciones y subsidios en cada\nuna de las reas funcionales).\nInstrumentos simblicos para promover la implicacin de los individuos:\ndignificacin y reconocimiento pblico de los ciudadanos comprometidos;\npublicidad favorable a la implicacin cvica, informacin sobre las posibilidades de implicacin para determinados grupos (por ejemplo, gua para\nmayores sobre participacin); formacin de todos los participantes; reconocimiento pblico del asociacionismo y su importancia social; apoyo de la\nlabor asociativa mediante publicidad (por ejemplo, gua de asociaciones);\nasesoramiento a las asociaciones; formacin para los individuos.\nIncentivos monetarios para individuos como exencin de gastos y seguros\nde accidentes si se gestionan tareas comunitarias o servicios (jardines,\nparques de juego), subvenciones para asociaciones, posibilidad de cobro\npor uso de los servicios.\nPotenciacin de los sectores ajenos a la participacin: labor animadora y\nactivadora en los barrios; incorporacin de organizaciones representativas\nde esos grupos como ONGs asistenciales o sociales.\nA continuacin veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres niveles de las administraciones pblicas espaolas dedicados a mejorar la atencin\nal ciudadano y a promover su participacin. Los siguientes apartados comienzan por describir el caso de los municipios espaoles, donde estas medidas estn\nms avanzadas y han sido ms usadas a continuacin observa las administraciones autonmicas y la Administracin General del Estado.\n3.2. El nivel local\nEn los ltimos aos del siglo pasado, las iniciativas locales giraron en torno\na la disminucin en la produccin de servicios pblicos y comenz la obsesin\ngestora dirigida al logro de la eficacia y la calidad de los servicios. Font y Gom\nidentifican un tercer periodo que denominan de repolitizacin e innovacin democrtica, a partir de 1995, tendencia que en algunos municipios europeos se\nhaba iniciado unos aos antes. En esta fase, los entes locales tratan de superar\nuna visin demasiado centrada en la gestin de la participacin a travs de\nmecanismos del sector privado. Los ltimos aos han visto como la mayora de\nlos municipios espaoles han abierto sus oficinas de atencin e informacin al\nciudadano y han reforzado su poltica de comunicacin. Por ejemplo, en el marco\nde la planificacin estratgica, algunos municipios han puesto en marcha procesos de democratizacin utilizando diversas iniciativas. Es Espaa destaca, al\ncontrario que en otros pases, el escaso uso que se hace de las consultas populares directas, prefirindose en general los mecanismos de representacin de\nintereses de tipo asociativo o corporativo.\nInstrumentos procedimentales y oficinas de informacin local\nParece haber acuerdo en que la mayora de los mecanismos tradicionales\nde informacin pblica en los procedimientos administrativos estn plenamen-\nte consolidados en Espaa y funciona relativamente bien en materias de gran\ntranscendencia, como es el caso de los instrumentos de planeamiento y gestin\nurbanstica (Rodrguez 2005).\nEl gobierno municipal electrnico\nTambin se ha intensificado el uso por los ayuntamientos de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin, buscando nuevas frmulas interactivas de informacin ciudadana y participacin inmediata, incluidas las\nconsultas informales y los sondeos. Sin embargo, segn un estudio, en 2005 slo\nel 53,8% de las ciudades ofrecan todos los servicios considerados bsicos electrnicamente aunque el 81,3% ofrecan ya algn tipo de informacin urbana\n(publicacin de impresos, buzn, callejero y transportes) y el 83,5% ofreca algn\ntipo de interaccin con los ciudadanos. Slo el 16,5 de las ciudades ofrecan servicios de participacin ciudadana a travs de internet (Esteves 2005).\nLa situacin ha ido mejorando. En 2009 era ya muy frecuente que los ayuntamientos tengan pginas webs de atencin ciudadana o se realicen trmites por\nla red. Todos los ayuntamientos espaoles con ms de 50.000 habitantes tienen\nuna ventanilla abierta en Internet. Segn otro estudio realizado varios aos\nseguidos por un peridico nacional sobre portales municipales, en 2007 de todos\nlos ayuntamientos de ms de 50.000 habitantes ms las capitales de provincia,\nque comprenden al 53% de la poblacin espaola, de las 138 webs analizadas,\n44 superan el obligatorio test de accesibilidad que analiza 16 factores (ingresos,\ntrmites, certificado digital, pagos, seguimiento, carpeta ciudadana, participacin ciudadana, callejero, transportes, actas de plenos, buscador, mapa web, buzn, telfono, blogs, mvil, RSS). La carpeta ciudadana, donde el vecino conoce\nlos datos que el Ayuntamiento tiene de l y le facilita los trmites, es un servicio\nbsico, que ya incorporan 53 portales municipales, frente a las 22 de la edicin\nanterior de este mismo estudio.\nAlgunos ayuntamientos pequeos tambin tienen buenos servicios en Internet. Por ejemplo, Castelldefels (Barcelona), Molina de Segura (Murcia), Rub\n(Barcelona) y Alcal de Guadaira (Sevilla). Las ciudades con mejores resultados\nen este estudio son Barcelona, Zaragoza, Gijn, Vigo, Sabadell, Castelln, Vitoria, Lrida, Valencia, y Madrid.\nReglamentos de participacin y la ley de modernizacin de 2003\nLa Comisin Ejecutiva de la Federacin Espaola de Provincias y Municipios\n(FEMP) elabor un Reglamento-tipo de participacin ciudadana. En diciembre\nde 2006 la Comisin Ejecutiva de la FEMP aprob la Agenda local de la Participacin (ALAPAR). La Agenda contiene 45 lneas de actuacin. Diecinueve de\nellas estn relacionadas con la organizacin municipal para dotar de ms eficacia a las polticas de participacin; seis estn vinculadas al fortalecimiento de\nlas asociaciones, la red asociativa del municipio y su capacidad de intervencin\nsocial; las siguientes siete se dirigen a capacitar a la ciudadana para el ejercicio\ndel derecho a la participacin y/o su implicacin en asociaciones ciudadanas;\ntambin se recogen cuatro lneas tendentes a reforzar el papel estructurador\nde la comunidad a travs de los equipamientos y servicios de proximidad; otras\ncuatro lneas de actuacin se centran en el mbito de la evaluacin para la mejora de la calidad democrtica; y finalmente las cuatro ltimas se dirigen a la\ncoordinacin con los gobiernos autonmicos y el gobierno central para el fomento del derecho a la participacin y el desarrollo de procesos participativos. La\nagenda tambin recoge las tareas a desarrollar para su implantacin.\nLa Ley 57/2003 trat de establecer una serie de estndares mnimos en materia de participacin ciudadana, en algunos casos para todos los municipios, y\nen otros para lo que la Ley denomina municipios de gran poblacin. El rgimen establecido para estos ltimos se aplica automticamente a todos los municipios de ms de 250.000 habitantes (en total 15 municipios) y a las capitales de\nprovincia de ms de 175.000 habitantes (otros 9 municipios). Esta ley contempla\nvarias medidas, entre otras:\nLa mejora y modernizacin de los mecanismos de informacin ciudadana:\nla aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin para facilitar la informacin y comunicacin con los vecinos, la\npresentacin de documentos y la realizacin de trmites administrativos,\ny la realizacin de encuestas y, en su caso, de consultas populares.\nLas iniciativas populares: ante el escaso uso de los gobiernos locales para\nconsultar a sus vecinos, la ley plantea una posibilidad de dejar la iniciativa exclusivamente en manos de los ciudadanos.\nLa participacin en la planificacin estratgica y en las polticas de desarrollo local: la ley 57/2003 establece en esta materia la necesidad de\nun rgano participativo en los municipios de gran poblacin, denominado\nconsejo social de la ciudad, integrado por representantes de las organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos ms representativas. Sus funciones son la emisin de estudios y propuestas en materia\nde: desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad, grandes proyectos urbanos.\nLa participacin en la mejora de la administracin municipal: en los municipios de gran poblacin, adems, la Ley 57/2003 establece un mecanismo especfico para que los ciudadanos puedan participar en la mejora de la gestin\nmunicipal. Se trata de la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones que no\nslo acta como un Defensor del Pueblo reactivo de naturaleza colegiada,\nsino que tambin, por la va de las sugerencias, desempea un papel activo\nen la mejora de la gestin municipal, a iniciativa de los propios ciudadanos.\nMecanismos y procesos participativos concretos y su uso real\nSiguiendo el estudio de Font y Blanco (2006) los mtodos de participacin\nms utilizados en el nivel local son:\nLos Consejos consultivos son el mecanismo de participacin por excelencia\nde nuestros ayuntamientos. Todos los ayuntamientos espaoles de ms de\n100.000 habitantes tienen algn consejo consultivo sectorial y cerca del\n40% lo tienen con base territorial. Todas las grandes ciudades han optado por el modelo consultivo, mientras que algunas de las que no llegan a\n200.000 habitantes han optado por el concertado.\nConsejos consultivos innovadores: que reproducen en buena medida el objetivo y el formato de los anteriores, pero que incorporan nuevos sectores\nentre sus miembros o democratizan claramente su acceso. Incorporan a\nciudadanos a ttulo individual, no como expertos, sino como representantes de la ciudadana, seleccionados por eleccin o azar. En la ciudad de\nBarcelona, por ejemplo existe el Consejo de 100 Jvenes. Es un rgano de\nrepresentacin de jvenes no asociados, que convive con otro consejo (Consejo de la Juventud de Barcelona), que es el rgano de representacin de\nlos jvenes asociados.\nTalleres de prospectiva renen a uno o a diversos grupos de personas para\nhablar de qu escenarios de futuro ven sobre un tema determinado, cules\nde estos escenarios creen que sera ms deseable y qu actuaciones habra\nque realizar para aproximarse. Se han utilizado, por ejemplo, como culminacin de un trabajo ms largo y prolongado en el Plan comunitario de\nTrinitat Nova o en la elaboracin del Plan de inversiones municipales de\nAudiencias y foros: consisten en la presentacin de unos resultados o unas\npropuestas por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas de\nenmiendas a stas por parte del pblico. Se han celebrado, por ejemplo,\nen el marco de las agendas 21 locales. En las audiencias los que hacen las\npropuestas son generalmente los miembros del equipo de gobierno municipal, mientras que en los foros son a menudo otros actores. Se suelen\nrealizar muchas audiencias municipales para adoptar decisiones polticas\nimportantes como la aprobacin de los presupuestos.\nJurados ciudadanos: se han usado en el Pas Vasco a principios de los aos\nnoventa y las primeras experiencias en Catalua se hicieron en la primavera de 1997, en Sant Quirze del Valls y en Rub. Desde entonces, se han\nllevado a cabo ms de una docena de experiencias en Catalua, la mayor\nparte sobre temas urbansticos, aunque tambin se han usado en temas de\n3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin al ciudadano\nLos instrumentos de atencin al ciudadano como usuario y cliente de servicios pblicos autonmicos\nSalvador (2002) ha clasificado las medidas autonmicas de orientacin al\nciudadano segn dos caractersticas bsicas, el canal a travs del cual se pro-\nduce la comunicacin y el alcance y el contenido de la comunicacin. De este\nmodo la Tabla 5 clasifica los instrumentos desarrollados por la mayora de las\nTabla 5. Instrumentos de orientacin al ciudadano segn su mbito temtico y el canal utilizado\nCatlogos de servicios\nGuas de servicios departamentales\nOficinas de informacin por Oficina de informacin dembitos temticos (mujer, partamental.\nTelfonos de informacin de Telfonos de informacin de\nmbito temtico o por cam- mbito departamental.\nGeneral de la CCAA\nGua de servicios de la Comunidad.\nOficina de informacin general de la Comunidad Autnoma.\nTelfonos de informacin\nFuente: Salvador 2002.\nPor un lado, todas las administraciones autonmicas han desarrollado su\npropio portal en Internet, donde sitan una ventanilla nica virtual para resolver trmites diversos. Esto ha permitido aproximar la administracin al ciudadano y mejorar la informacin ofrecida, al tiempo que favoreca la introduccin\nde las nuevas tecnologas en el funcionamiento de las organizaciones pblicas\nautonmicas. Por ejemplo, la Generalitat de Catalua cre a principios de 2010\nun nuevo portal, llamado Oficina Virtual de Trmites de la Generalitat de Catalua (OVT), que permita realizar ms de mil trmites administrativos, de\nlos que 160 se poda ejecutar totalmente desde este portal de Internet, lo que\nsupone un incremento del 30 por ciento de las gestiones disponibles en lnea.\nEstos portales se dirigen tanto a los ciudadanos como a las empresas y facilitan\ninformacin sobre asuntos tan diversos como becas educativas, subvenciones,\nayudas, solicitudes de cdula de habitabilidad, comunicacin de accidentes de\ntrabajo con baja mdica o aviso previo de obras. Asimismo, estos portales como,\npor ejemplo, el portal de ventanilla nica de la AGE enlazan con los trmites\nAparte de los portales, las CCAA tambin han empleado el establecimiento\nde oficinas de informacin general, y tambin oficinas de informacin de mbito departamental (por ejemplo en Turismo, Agricultura, Industria, Vivienda,\nAsuntos Sociales, Deporte y Juventud). Tambin se han creado Telfonos de\nInformacin al ciudadano. Asimismo la mayora de las CCAA han establecido\nOficinas de Gestin Unificada o Ventanillas nicas que varan entre las CCAA\ny que pueden depender de diferentes consejeras. Por ltimo, se ha desarrollado\nla e-administracin o administracin electrnica en muchas CCAA (ver Cerrillo\n2006, Mesa 2007; Criado, 2008, y el captulo 5 en esta obra).\nLa consolidacin administrativa y normativa de la orientacin al ciudadano y de la promocin de la participacin\nLa orientacin al ciudadano y la promocin de la participacin ciudadana se\nhan consolidado con el surgimiento de rganos administrativos, usualmente con\nnivel de Direccin General (DG), en varias CCAA dedicados a promover la calidad de los servicios, las relaciones y comunicacin con los ciudadanos, y la trasparencia y acceso a la informacin administrativa y la participacin ciudadana.\nAs, por ejemplo, respecto a esta ltima, en la anterior legislatura autonmica\nse ha observado la creacin de una DG de participacin ciudadana en el Departamento de Interior, relaciones institucionales y participacin en Catalua, una\nDG de Participacin Ciudadana en la Comunidad Valenciana, una DG de Participacin Ciudadana en el Departamento de Presidencia de Aragn y una DG\nde Relaciones Institucionales y Participacin Ciudadana en la Viceconsejera de\nRelaciones con el parlamento y participacin ciudadana en Canarias.\nEn algunos casos, estos rganos han estado asociados con iniciativas legislativas innovadoras que han introducido el tema de los ciudadanos en la reforma\nde los estatutos de autonoma o en nuevas leyes autonmicas sobre transparencia y sobre participacin. As, por ejemplo, el nuevo estatuto de Catalua se\nrefiere al principio de transparencia y a la obligacin de hacer pblica toda la\ninformacin necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar la gestin de la\nadministracin (art. 71). El nuevo estatuto de Andaluca obliga a establecer la\nevaluacin de las polticas pblicas (art. 136). Tambin es habitual en los nuevos\nestatutos la referencia a las cartas de servicios, o de derechos y deberes de los\nusuarios, e incluso en los captulos referidos a los derechos estatutarios se alude\na los derechos al acceso a los servicios pblicos, la fijacin de estndares prestacionales, etc. Asimismo, se incluye en ellos la proclamacin del derecho a una\nbuena administracin con origen comunitario (art. 30 Estatuto de Catalua,\nart. 31 Estatuto de Andaluca).\nVarios decretos autonmicos en diferentes CCAA regulan la administracin\nelectrnica, como el decreto 228/2006 de Aragn que regula la administracin y\nlos procedimientos electrnicos o el decreto 94/2006 que regula la utilizacin de\nla firma electrnica en las relaciones de los ciudadanos con la administracin.\nAsimismo, cabe mencionar La ley gallega 4/2006 de Transparencia y Buenas\nPrcticas de la Administracin Pblica Gallega, que regula entre otras cosas el\nderecho a la informacin de los administrados, las cartas de servicios, la publicidad de la programacin administrativa; la aplicacin de los medios electrnicos,\ninformticos y telemticos; la participacin abierta de los ciudadanos en la elaboracin de disposiciones de carcter general, de las que se deba dar informa-\ncin en las pginas web de las administraciones y cuyas sugerencias deban ser\nobjeto de un informe final.\nEn Andaluca, el ttulo IV de la Ley 9/2007, de la Administracin de la Junta\nde Andaluca, consagra los Derechos de la ciudadana ante la actuacin administrativa , entre los que figuran el derecho a la informacin, que se conecta con\nlos principios de publicidad y transparencia que han de presidir la actuacin de\nla Administracin de la Comunidad Autnoma, y el derecho de peticin y el de\nacceso a los archivos y registros, que se regulan en desarrollo de las previsiones\nestablecidas en la normativa bsica vigente.\nTambin como fruto del desarrollo estatutario hay otras iniciativas no slo de\nsimplificacin administrativa sino de transparencia administrativa y participacin ciudadana. Se puede citar la pionera en Espaa Ley 11/2008 de Participacin Ciudadana de la Comunidad Valenciana. En su ttulo II regula el derecho a\nla informacin para la participacin ciudadana y para la definicin de polticas\npblicas. Adems, entre otros instrumentos de participacin ciudadana esta ley\nrecoge la audiencia ciudadana, los foros de consulta, los paneles ciudadanos y\nlos jurados ciudadanos. El ttulo III contempla las medidas de fomento de la\nparticipacin ciudadana. Destacan las frmulas de apoyo mutuo entre entidades ciudadanas que faciliten el intercambio de datos, servicios de apoyo y asesoramiento, y otras actividades que sirvan para que la actuacin de las entidades\nciudadanas sea efectiva. Se pretende fomentar, adems, la formacin para la\nparticipacin ciudadana dentro de las Administraciones Pblicas.\nPor ltimo, el parlamento de Canarias aprob en junio de 2010 una Ley de\nFomento a la Participacin Ciudadana con el objetivo de promover la participacin en los asuntos pblicos, individual o colectiva, de los canarios y de aquellas\npersonas que, con independencia de su nacionalidad, residan en la Comunidad\nAutnoma, as como el fortalecimiento del tejido asociativo, la implicacin ciudadana en la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas y el impulso de\nhbitos participativos entre la ciudadana.\n3.4. La Administracin general del Estado\nEn la Administracin General del Estado se han puesto en marcha de forma\nconstante, numerosas y relevantes iniciativas con el propsito de contribuir a\nla mejora de los servicios pblicos que los ciudadanos reciben, desde finales de\nla dcada de 1980. Estas medidas han incluido desde programas de formacin\nque han ayudado a la socializacin de los empleados pblicos en una nueva cultura administrativa orientada al servicio a la ciudadana, hasta varios cambios\nnormativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel del\nciudadano en su relacin con la administracin pblica. Uno de los hitos ms\nimportantes de los ltimos aos fue la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de\n29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad\nen la Administracin General del Estado que recoge los siguientes programas:\nanlisis de la demanda y evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los ser-\nvicios; cartas de servicios; quejas y sugerencias; evaluacin de la calidad de las\norganizaciones; reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de los\nServicios (ver Tabla 6). Muchos de estos programas han sido imitados por otras\nadministraciones espaolas. En la mayora de ellos, el ciudadano se sita en el\ncentro de atencin de la administracin (Prats et al. 2008).\nTabla 6. Los programas del marco general para la mejora de la calidad de la Administracin General del Estado\nPrograma de anlisis de la demanda y de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los servicios\nSu finalidad es conocer la opinin de los usuarios y mejorar la calidad de los servicios. Prev la utilizacin de estudios (encuestas, grupos de discusin) para conocer las expectativas de los ciudadanos y su percepcin con respecto\na los servicios de cuya prestacin la organizacin sea responsable, utilizando para ello tcnicas de investigacin\ncualitativas y cuantitativas. En la actualidad se realizan en la mayora de los ministerios alrededor de cuatrocientos\nConstituyen un instrumento a travs del cual las organizaciones informan a los ciudadanos y usuarios sobre los\nservicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relacin con aquellos y sobre los compromisos de calidad en su prestacin. Las cartas de servicios pueden ser relativas al conjunto de los servicios\nque gestionan o referirse exclusivamente a un servicio concreto prestado por el organismo pblico. Las cartas de\nservicios pueden referirse a servicios de tipo convencional o a servicios electrnicos. La norma prev tambin la\nexistencia de cartas interadministrativas pero en la actualidad no existe ninguna. A principios de 2010, la Administracin General del Estado contaba con ms de trescientas cartas, algo menos de un 10 por ciento de ellas se refieren\nya a servicios electrnicos.\nLas organizaciones pblicas deben determinar la unidad responsable de la gestin de las quejas y sugerencias con\nobjeto de recoger y tramitar tanto las manifestaciones de insatisfaccin de los usuarios con los servicios como las\niniciativas para mejorar su calidad. Dicha unidad deber, asimismo, ofrecer a los ciudadanos respuesta a sus quejas\no sugerencias, informarles de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las medidas adoptadas. En el caso de la\nAdministracin General del Estado existen ms de 6.000 puntos de presentacin de quejas.\nPrograma de evaluacin de la calidad de la gestin\nA partir de modelos de gestin de calidad reconocidos internacionalmente las organizaciones pueden autoevaluar su\ngestin. Por ejemplo, el llamado marco comn de evaluacin o CAF por sus siglas en ingls, es utilizado en muchas\nde las administraciones pblicas de los pases de la Unin Europea. En la evaluacin se analizan cmo la gestin\nque se realiza en la organizacin contribuye a conseguir servicios pblicos de calidad. Se identifican los puntos\nfuertes y las debilidades para determinar los oportunos planes de mejora. Las organizaciones pueden solicitar que\nsus evaluaciones obtengan reconocimiento y sean examinadas por otras organizaciones expertas en ello.\nParticipacin en programas de reconocimiento\nLos premios estn destinados a galardonar a las organizaciones pblicas que se hayan distinguido en distintos\nmbitos. Especficamente uno de estos premios, el denominado de ciudadana, tiene por objeto reconocer a las\norganizaciones que han realizado mejoras con impacto directo en la ciudadana.\nObservatorio de la calidad de los servicios pblicos\nPrecisamente el Observatorio tiene la misin de evaluar anualmente la implantacin y los resultados de los programas anteriores en la AGE. Adems, entre otras misiones, el Observatorio tiene el mandato de realizar un anlisis\nperidico de la percepcin ciudadana sobre los servicios.\nFuente: Elaboracin propia tomando como referencia el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio y las publicaciones\ndel Observatorio de Calidad de los Servicios de AEVAL (enero 2010).\nJunto a la estrategia centrada en la calidad de los programas mencionados,\nla estrategia de modernizacin en la Administracin General del Estado en los\nltimos aos se ha orientado a los ciudadanos a partir de otras dos polticas relacionadas con la administracin electrnica y la simplificacin administrativa.\nEn cuanto a la administracin electrnica, la ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos configura un marco jurdico que\nfacilita la extensin y utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin y\ncomunicacin. Entre otros avances debe destacarse la creacin del DNI electrnico. Por primera vez una ley convierte en universal el derecho de los ciudadanos\na relacionarse con todas las Administraciones espaolas de forma electrnica.\nEn teora desde el 1 de enero de 2010 todos los trmites pblicos deberan ser\naccesibles electrnicamente segn el compromiso del gobierno.\nSegn ste, en ese momento, ya estaba preparada al 85% para que sus\ntrmites sean telemticos, pero slo 14 millones de espaoles posean el DNI\nelectrnico (DNIe), imprescindible para el proceso, y muchos menos tenan tarjeteros en su casa para que un ordenador pueda leer el nuevo documento de\nidentidad. Con esta medida se puede solicitar la prestacin de desempleo, una\nbeca del Estado o el certificado de empadronamiento, realizar cualquier trmite tributario utilizando mtodos exclusivamente electrnicos, segn la Ley\n11/2007. Se calcula que en 2010 otros dos millones ms de ciudadanos pasaron\na contar con un certificado de identidad electrnica (un pequeo software) con el\nque se puede acceder tambin a los servicios telemticos.\nEn relacin con esto y segn encuestas de 2008, el porcentaje de ciudadanos\nque afirmaba haber utilizado la red para sus gestiones con la administracin\nhaba crecido hasta un 27 por ciento. En esa fecha, por ejemplo, las Oficinas de\nHacienda acumularon casi el 50 por ciento de los contactos, seguidas, ya a gran\ndistancia de la Seguridad Social. El objetivo del contacto es muy variado. En\n2008, un 30 de los ciudadanos buscaba informacin y un 20 de ellos descarg\nformularios. El porcentaje de ciudadanos con un comportamiento ms activo,\ncomo es el de la realizacin de trmites en lnea, se ha visto incrementado de\nforma llamativa en los ltimos aos. Si en 2006 poco ms de un 22 por ciento\nrealizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo haca en 2007 y alcanz el\n37 por ciento en 2008. La mayora de ellos estaba satisfecha con la experiencia.\n(Vase Grfico 1).\nCon un ordenador conectado a la Red, un lector de tarjetas y un DNI (o un certificado electrnico) se podr solventar cualquiera de los 200 procesos administrativos considerados prioritarios\n(los que concentran el 98% de tramitaciones).\nen lnea, se ha visto incrementado de forma llamativa en los ltimos aos. Si en 2006\npoco ms de un 22 por ciento realizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo\nhaca en 2007 y ha alcanzado el 37 por ciento en 2008.La mayora de ellos estaba\nsatisfecha con la experiencia. (VaseGrfico 1).\nGrfico 1. La evolucin de la valoracin ciudadana con sus experiencias con la\n1. La evolucin\nde la valoracin\ncin del tipo de canal utilizado (2006-2008).\nde muy o bastante satisfechos.\nFuente: AEVAL a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Qued\nUd. muy satisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?\nFuente: AEVAL a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Qued Ud. muy\nsatisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?\ndatos hay que relativizarlos teniendo en cuenta que segn la encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologas de informacin y comunicacin en\nlos hogares del Instituto Nacional de Estadstica, el porcentaje de hogares que\nen cuentaa que\nde la mitad de los mismos. Adems, debe tenerse en consideracin que existen del\neste sentido, sera til un estudio ms detallado de los dos asuntos anteriores.\nAdems, debe tenerse en consideracin que existen perfiles ciudadanos menos\nLa simplificacin que implica aligerar los trmites y las cargas administrasusceptibles de poder ser usuarios de Internet. En este sentido, sera til un estudio ms\ntivas a ciudadanos y a empresas es otra de las polticas bien recibida por la ciudetallado de los dos asuntos anteriores.\ndadana. En lnea con las iniciativas europeas sobre mejora regulatoria y tras\nun proceso de consulta con los agentes sociales, el Gobierno elabor un Plan de\na la Red, administrativas\nun lector de tarjetas y un\n(o un certificado\npara las emsolventar\ncualquiera de redundantes,\nlos 200 procesos\nde creacin como su vida posterior. Adems de los\nprogramas de simplificacin administrativa otras actuaciones encaminadas a\nmejorar las relaciones Administracin-ciudadano\nson los proyectos de ventilla\nnica que hoy estn reconducidos a la red 060.\nSegn Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Administracin General del Estado (AGE) han sido, aparte de las de transparencia\nPara aumentar la rendicin de cuentas y la responsabilidad, las cartas de\nservicio, los mecanismos de autoevaluacin de la calidad y de evaluacin\ncomparativa o benchmarking y los cdigos de conducta.\nPara la participacin ciudadana: las audiencias pblicas sobre proyectos\nnormativos o planes estratgicos en la AGE, encuestas y foros deliberativos, la gestin participativa de programas o la participacin de los afectados en la evaluacin de las polticas que les afectan. Por ejemplo, el proceso de participacin desarrollado para la elaboracin del Plan de Juventud\nde la AGE (2005-2008).\n4. las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las\nadministraciones pblicas y su actividad en Espaa\n4.1.\tEl conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles\nEstereotipos sobre la administracin pblica, confianza y satisfaccin\nAlgunos estudios han aportado pruebas de que cuando al ciudadano se le interpela por la administracin pblica en general, tiende a responder mediante\nestereotipos o falsas generalizaciones, resaltando rasgos negativos de las organizaciones pblicas la mayor parte de las veces. La administracin pblica,\nal igual que otras realidades complejas y ms o menos desconocidas, es objeto\nfrecuente de clichs que tienen como finalidad tratar de reducir su complejidad\ny de este modo poder referirse a ellas utilizando un cdigo comn. El fenmeno\nde los estereotipos negativos para referirse a la administracin pblica no es peculiar del caso espaol. Se trata de algo extendido en muchos de los pases ms\ndesarrollados. En Blgica, Alemania, Francia o Estados Unidos, los ciudadanos\ncreen que sus administraciones, sus burocracias o sus funcionarios son las que\npeor funcionan o los ms ineficaces.\nEn concreto, segn Del Pino (2004), existen al menos tres tipos de estereotipos en relacin con la administracin pblica que es necesario conocer para\npoder analizar adecuadamente los datos de opinin sobre la misma. Uno de ellos\nes el de la caja negra. Se refiere a la creencia extendida de que la administracin\nest formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas ms por los procedimientos que por el fin al que sirven. En distintos\npases, es habitual que la administracin central acapare las crticas ms duras\nrelacionadas con la lentitud o el papeleo, mientras que los ciudadanos suelen\nconsiderar que la administracin local es la ms cercana, la que mejor les trata,\nla ms rpida o la que mejor informacin les proporciona. As es tambin en el\ncaso espaol cuando se pide a los ciudadanos que, por comparacin entre las tres\nadministraciones, digan que cul de ellas tiene esos rasgos.\nAgradecemos especialmente la colaboracin de Elosa del Pino en la elaboracin de este apartado.\nUn segundo estereotipo es el conocido como la presuncin de ineficacia, segn\nla cual se supone que la administracin y quienes trabajan en ella son ineficaces\no al menos ms ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores. En Espaa, igual que en otros pases, el sector privado es considerado sistemticamente\nms eficaz. Paradjicamente, sin embargo, numerosos estudios han puesto de\nmanifiesto que los ciudadanos prefieren la prestacin pblica de los servicios.\nPosiblemente ello se debe a que, aun creyendo que el sector privado es ms\neficaz, piensan tambin que es el sector pblico el que ms se preocupa por la\nequidad. En tercer lugar, el estereotipo de la burocracia sin rostro se refiere a\nque es frecuente considerar que los empleados pblicos y la propia administracin carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.\nSi se interroga a los ciudadanos de forma abstracta sobre la administracin o\nlos funcionarios es ms probable que respondan con respuestas estereotipadas,\nque en su gran mayora son negativas. Sin embargo, a medida que un individuo\npuede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga, las respuestas de una buena parte de la poblacin se ajustarn ms a la\nrealidad, mostrando a un ciudadano ms o menos satisfecho en funcin de cmo\nhaya ido su experiencia.\nEsta cuestin es de especial relevancia tambin a la hora de tratar de valorar\nel efecto de las medidas adoptadas por los responsables pblicos con el objeto de\nmejorar los servicios pblicos. En el primer caso, cuando se realizan preguntas\ngenerales sobre la administracin pblica, las respuestas estereotipadas apenas\nregistrarn cambios que reflejen el esfuerzo modernizador, produciendo, en consecuencia, cierto desnimo entre quienes las ponen en marcha. Sin, embargo, en\nel segundo caso, en que el ciudadano puede reconocer el servicio por el que se\npregunta, es mucho ms probable que las mejoras y los avances realizados por\nla administracin pblica sean ms identificables.\nEn el otro extremo debe recordarse que los estereotipos no tienen por qu ser\nsiempre falsos. A pesar de que en las ltimas dcadas se han hecho esfuerzos\nimportantes para avanzar en una administracin al servicio de la ciudadana es\nposible encontrar problemas como los que se destacan en el discurso estereotipado de la administracin. De hecho, los propios empleados pblicos espaoles\nreconocen aspectos negativos del funcionamiento de la administracin y casi\nun 80 por ciento considera que existe una cultura resistente al cambio, que la\ncomplejidad de la Administracin y los hbitos y usos adquiridos a lo largo de\nmuchos aos que son tan difciles de desarraigar pueden dificultar mucho o\nbastante la mejora de la administracin (CIS 2006).\nTipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la administracin pblica y\nsus consecuencias. El caso de Espaa\nAlgunos autores han llegado a describir el perfil de los llamados ciudadanos\nburfobos para referirse al grupo de ciudadanos que sistemticamente atribuyen rasgos negativos a la administracin, incluso aunque las experiencias que\nhayan tenido con ella no hayan sido siempre malas (Del Pino 2004). El burfobo,\nel ciudadano hostil percibe la administracin como un ente complejo, cerrado y\nun modelo de relacin con ella jerrquico y burocrtico. Este ciudadano evita involucrarse en las decisiones pblicas y opta por salirbuscar otros proveedores\npara los servicios que necesita si puede permitrselo y mantiene una actitud\nde crtica destructiva mientras permanece como cliente de la administracin.\nFrente a ellos se ha descrito tambin al ciudadano burfilo, el que tiene una\nimagen positiva de la administracin, aunque pueda estar ocasionalmente insatisfecho. El burfilo se anima a participar, a la crtica constructiva y se muestra\npredispuesto a ello en las situaciones en que sea necesario, utilizando la voz. Finalmente, el llamado burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la administracin y es ms permeable a las experiencias cotidianas que pueda tener con\nla misma. Estos ciudadanos son capaces de advertirrasgos positivos, incluso estn\nsatisfechos con los servicios que presta la administracin pblica y encuentran ventajas en su relacin con estas instituciones. Sin embargo, perciben la complejidad\nde la administracin, lo que les retrae en cuanto a las posibilidades de participacin. Por ello, si se sintiesen insatisfechos prolongadamente con la administracin\nes probable que optasen por salir a buscar sus prestaciones en otro lugar o, en\ncaso de no poder hacerlo, correran el peligro de convertirse en burfobos.\nA primera vista, la imagen negativa de la administracin entre los ciudadanos y el carcter aptico y poco participativo de algunos de ellos podra conducirnos a pensar que el espaol tipo posee un perfil burfobo. Sin embargo,\ncuando se hace un examen ms profundo de las actitudes ciudadanas hacia la\nadministracin aparece un discurso ms complejo y una imagen ms rica. En\nel caso espaol el porcentaje de ciudadanos con una imagen negativa o muy\nnegativa de la administracin se sita alrededor del 30 por ciento. De entre\nellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido experiencias recientes\nnegativas con la administracin. A este ltimo grupo podra calificrsele de burfobo. Sin embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido\ndiscriminado nunca, confan en la mayor parte de las colectividades que forman\nla funcin pblica y se muestran partidarios de la gestin pblica directa mejor\nque la privada (Calzada y Del Pino 2009). Adems, la mayora estn satisfechos\ncon los grandes sectores de poltica pblica (por ejemplo, sanidad) y su satisfaccin se incrementa cuando se les pregunta por servicios pblicos especficos\n(como los hospitales o los centros de salud).\n4.2. La percepcin de los servicios pblicos por los ciudadanos\nInstrumentos de medicin de la satisfaccin ciudadana. Encuestas y otros\nmecanismos para conocer las actitudes ciudadanas.\nLa administracin espaola, en la misma lnea de lo que han hecho la mayora de las administraciones de los pases desarrollados, ha puesto en marcha\ndistintas iniciativas para tratar de mejorar la satisfaccin de los ciudadanos con\nlos servicios pblicos. En estas experiencias se asume que para que un ciudadano pueda estar satisfecho con el servicio este tiene que igualar o superar las\nexpectativas que ese ciudadano tena sobre tal servicio antes de recibirlo.\nCada vez ms, las organizaciones pblicas se esfuerzan por entender la perspectiva del usuario del servicio, sus expectativas, as como la visin de todos\nlos actores relacionados con el servicio, internos y externos a la organizacin.\nAdems, de la calidad del servicio en s mismo y en el momento de prestarlo, la\npercepcin de los usuarios directos o indirectos de los servicios pblicos puede\nestar condicionada por otras cuestiones como la imagen de la organizacin que\npreste el servicio o incluso algunos pueden valorar, por ejemplo, su sostenibilidad, la responsabilidad social. Para conocer cules son las expectativas de los\nciudadanos pueden utilizarse una variedad de tcnicas de investigacin como\nlos grupos de discusin con quienes hacen uso del servicio, el anlisis de las\nquejas y las sugerencias de las que disponga ya la organizacin, la informacin\nproveniente de los empleados en los puntos de acceso al servicio o el anlisis de\ndiagnsticos en servicios similares, etc.\nAsimismo, en los ltimos aos los mtodos y tcnicas de investigacin para\nrecopilar y estudiar los datos procedentes de los ciudadanos sobre sus experiencias y satisfaccin con los servicios pblicos han avanzado de manera notable.\nEn general, los gobiernos utilizan una amplia variedad de tcnicas, pero muy\nprobablemente es la encuesta la ms utilizada. La Tabla 7 resume los diversos\nmtodos de encuestas en trminos de coste tpico, tasas de respuesta, ventajas\nTabla 7. Comparacin de mtodos de encuesta\nCoste tpico por Tasa tpica\nCitizens First (CA), 10-20\nFlash (EU), Am.\nLa correspondencia que acompaa\nla encuesta le confiere legitimidad\n(carta oficial, logo\nMs lento de\naplicar, no se\ncon la no-respuesta; requiere\nrpidos en los\ny en la cobertura\ntelfonos a travs\nde Internet, etc.);\nEstndar (EU), Encuestas Observatorio de Calidad de\nlos Servicios (ES)\nlocales y organizaciones pblicas\nUnido, Civic Panel\nlos cuestionarios son largos\ny complejos; el\nFcil y no cara\n30-70% (del panel) Disponibilidad\nEs difcil reclutar y\nequilibrado de enpara obtener una cuestados; fatiga\nfrecuente; permite los encuestados;\nan no demasiado\nindividual a largo cientfica\nFuente: Van Ryzin, Del Pino (2010).\nTradicionalmente, la entrevista realizada en persona, en el hogar del encuestado se ha considerado el procedimiento ms riguroso y cientfico. Desde\nlos aos setenta la encuesta telefnica (en particular, la marcacin aleatoria y\nlas entrevistas telefnicas asistidas por ordenador) ha sido perfeccionada pero,\naun as, este tipo de encuestas siguen planteando el problema de la infra-representacin de la parte de la poblacin que slo dispone de telfono mvil y\nno de mvil y fijo, ya que ste ltimo es el utilizado para la realizacin de este\ntipo de encuestas. Las encuestas por correo siguen siendo un mtodo bueno y\nde confianza pero la tasa de respuesta es pequea. Internet se ha convertido en\nun canal prometedor ya que los costes de la recogida de datos representan una\nparte pequea del coste de otros mtodos de encuesta. Muchos gobiernos locales\nde Estados Unidos y Europa realizan pequeas encuestas en sus portales de\nInternet e invitan a los ciudadanos a opinar sobre diversos servicios.\nEjemplos de encuestas de satisfaccin son la Common Measurement Tool de\nCanad, la National Citizen Survey y el American Customer Satisfaction Index\nde Estados Unidos, el Eurobarmetro o la reciente encuesta del Observatorio de\nlos Servicios Pblicos del Gobierno de Espaa realizada en 2009. En este ltimo\ncaso, la encuesta permite comparar la satisfaccin con los servicios pblicos en\ncada una de las diecisiete Comunidades Autnomas.\nEl llamado anlisis de los impulsores clave (key driver analysis) permite saber qu servicios, o cules de las dimensiones bsicas de un servicio, son las que\nrealmente tienen ms importancia para el ciudadano y, por tanto, determinan su\nsatisfaccin general. La encuesta canadiense Citizens First logr identificar empricamente los cinco impulsores fundamentales que explicaban la satisfaccin\ncon los principales servicios pblicos: 1) puntualidad en el servicio o respuesta\n(este era el factor fundamental); 2) conocimiento y competencia del personal; 3)\namabilidad del personal que hace un esfuerzo adicional; 4) ser tratados con\njusticia; y 5) lograr los resultados que se necesitaban. Por ejemplo, en 2009 el\ninforme sobre Percepcin Social de los Servicios Pblicos del Observatorio de\nCalidad de los Servicios (AEVAL 2009) demostraba que la satisfaccin se incrementara si la administracin actuara sobre ciertos aspectos de los servicios\ncomo el tiempo, la sencillez en los trmites, la profesionalidad y el trato.\n4.3.\tLa percepcin sobre el papel y la confianza o satisfaccin en los diferentes niveles de la administracin\nEn los sistemas de tipo federal como el espaol es importante conocer cul\nes el nivel de gobierno al que los ciudadanos atribuyen la responsabilidad sobre\nlas polticas y, por lo tanto, el nivel de gobierno susceptible de ser premiado/castigado en las urnas por la gestin que realiza.\nLa atribucin de la responsabilidad sobre las polticas\nComo puede observarse, casi un 80 por ciento de los ciudadanos crea que\nla gestin de las pensiones segua siendo competencia del Gobierno Central en\n2008, como en realidad es. Sin embargo, en el caso de la sanidad y la educacin\nexiste una mayora de ciudadanos que piensa que la gestin de estas polticas\ncorresponde a las administraciones autonmicas tal y como ocurre ya en todas\nlas Comunidades Autnomas desde principios de la dcada del 2000. Los ciudadanos no se encuentran del todo equivocados. Es ms, si en vez de ser preguntados por polticas son interrogados por servicios especficos (por ejemplo, las\nescuelas infantiles, los hospitales o los centros de salud) son capaces de atribuir\nresponsabilidades incluso con mayor precisin.\nTabla 8. Atribucin de responsabilidades sobre qu nivel de gobierno creen los ciudadanos que es el\nresponsable de gestionar varias polticas del bienestar (2008).\nProteccin a las personas dependientes\nCC. Autnomas Ayuntamientos\nFuente: Elaboracin propia a partir del Estudio 2.765 de 2008 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, cul\ncree Ud. que es la principal responsable de gestionar?\nTambin es de indudable inters para los responsables pblicos conocer las\npreferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que desean que se responsabilice de la prestacin de determinados servicios. En el caso espaol se ha demostrado en mltiples ocasiones que la propia dinmica de funcionamiento de\nlas CCAA ha ido consolidando un apoyo creciente al Estado de las Autonomas\npor parte de los ciudadanos. Sin embargo, distintos estudios han constatado\nque los ciudadanos tienen diferentes preferencias en funcin de la Comunidad\nAutnoma en la que residan y tambin en funcin de la poltica pblica por la\nque se les pregunte.\nTabla 9. Preferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que debe gestionar varias polticas del\nbienestar, total nacional (2008)\nFuente: Elaboracin propia a partir del Estudio 2.765 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, cul cree Ud.\nque debe ser la principal responsable de gestionar?\nComo puede observarse en la Tabla 9, en 2008, la mayora de los ciudadanosconsideraba que pensiones, educacin y sanidad deban ser competencia del\nGobierno central, sin embargo, se prefera alguno de los gobiernos subestatales\npara la gestin de los servicios sociales, proteccin a los dependientes y ayudas\na la vivienda. Cuando se analizan los datos en funcin de la Comunidad Autnoma de donde es vecino el encuestado aparecen algunos matices. Por ejemplo, en\n2005 un 61 por ciento de los vascos y un 56 por ciento de los catalanes prefera\nque la gestin de la sanidad se realizara desde el gobierno autonmico frente a\nun 41 por ciento de los andaluces. Igualmente, los datos son parecidos respecto\na la gestin de la educacin. En las pensiones, sin embargo, aunque tambin son\nmayora los ciudadanos vascos o catalanes que prefieren que la gestin de las\npensiones sea autonmica, el porcentaje no alcanza el 50 por ciento de la poblacin (Arriba, Calzada y Del Pino 2006).\nLa satisfaccin y confianza con los distintos niveles\nA finales de 2009, una mayora de espaoles deca sentirse muy o bastante\nsatisfecho con la enseanza pblica, la sanidad pblica, los servicios sociales, los\ntransportes pblicos, y las obras pblicas. Sin embargo, se muestra insatisfecha\ncon la administracin de justicia o la gestin de las prestaciones por desempleo.\nSin embargo, estos datos varan en funcin de las Comunidades Autnomas. Por\nejemplo, ms del 75 por ciento de los asturianos afirman estar muy o bastante\nsatisfechos con la educacin pblica y este porcentaje se eleva a ms del 80 en el\ncaso de la sanidad. En el otro extremo, los madrileos son los menos satisfechos\ncon la enseanza pblica ya que slo un 40 por ciento de ellos afirma estar muy\no bastante satisfecho y entre los canarios menos de un 35 por ciento dice estar\nsatisfecho con su sistema sanitario (Estudio 2.913 del CIS). El Observatorio de\nCalidad de los Servicios de la Agencia Estatal de Evaluacin (AEVAL) public\nen 2010 una encuesta comparando la satisfaccin ciudadana en las 17 CCAA.\nEl informe, estudia el grado de satisfaccin de los ciudadanos con alrededor\nde cincuenta polticas y servicios pblicos que son responsabilidad de los distintos niveles de gobierno y administracin en Espaa y recoge un anlisis de\nla agenda pblica, entendiendo por tal el conjunto de asuntos que son objeto de\natencin por parte de la ciudadana.\nPor otra parte, los ciudadanos que perciben que los servicios pblicos del bienestar son ineficaces son ms proclives a valorar que los recursos pblicos destinados a tales servicios son escasos. Tales resultados cuestionan un argumento\nutilizado frecuentemente tanto por polticos como por profesionales, quienes a\nmenudo sugieren que los ciudadanos que perciben ineficacia en los programas\nde bienestar preferiran que el Gobierno disminuyera el gasto pblico y los impuestos para poder adquirir estos servicios en un sector privado, tericamente\nms eficaz. Hasta ahora, a pesar del hecho de que el estereotipo de la ineficacia\ndel sector pblico est extendido entre la poblacin, parece que los espaoles\nhabran encontrado buenas razones para respaldar la provisin pblica de bienestar. Entre ellas, todo indica que los ciudadanos espaoles valoran la equidad,\ny creen que el sector pblico puede garantizar mejor que se logre.\nFinalmente, algunos autores han sugerido que la evolucin institucional y\npoltica de las distintas CCAA podra estar influyendo en las preferencias ciudadanas sobre los distintos modelos de gestin los servicios del bienestar. Los\ndatos existentes en el CIS sobre esto pueden ilustrar la situacin.\nTabla 10. Preferencias sobre los distintos modelos de financiacin y gestin de los Servicios Sociales,\nlas Pensiones, la Educacin y la Sanidad segn la CA (2005). Porcentajes\nPblicos con Otra gestin/ Pblicos con Otra gestin/ Pblicos con Otra gestin/\nLlamado Agenda Pblica y Satisfaccin con los Servicios en el Estado Autonmico (2010). Ver\nFuente: Arriba, Calzada y Del Pino 2006 a partir del Estudio 2.594, febrero 2005, CIS. En la pregunta se ofreca la alternativa de que estos servicios o prestaciones fuesen de titularidad pblica y financiadas con impuestos u otras tres alternativas\nque implicaban algn grado de privatizacin.\nEl primer dato reseable es que en todas las CCAA, la mayora de los ciudadanos aboga por un modelo pblico y financiado mediante impuestos o cotizaciones para cualquier servicio. Respecto a las pensiones, tres CCAA destacan\nsobre el resto. Ms de un 30 por ciento de los madrileos, y algo ms de un 27\npor ciento de los vascos y catalanes preferiran otros modelos alternativos al\nconsistente puramente en la gestin pblica y la financiacin mediante cotizaciones sociales. En cuanto a la educacin, el Pas Vasco es la nica CA en que un\nporcentaje de ciudadanos, alrededor del 30 por ciento, prefiere modelos alternativos al pblico y financiado mediante los impuestos, seguida a cierta distancia\nya por Catalua y Madrid. Finalmente, con una preferencia similar en sanidad\nvuelven a destacar los ciudadanos vascos pero esta vez con un porcentaje que no\nalcanza el 23 por ciento.\n5. CONCLUSIONES: retos de la rendicin de cuentas Y la\nComo se ha visto, los ciudadanos demandan cada vez ms a las instituciones\npblicas receptividad respecto a las polticas pblicas y los servicios alrededor\nde los cuales se articula su relacin. Tal receptividad tiene una doble dimensin.\nSe refiere, por un lado, a la expectativa de ser escuchado o, incluso, de intervenir\nen las decisiones pblicas; por otro lado, incluye tambin una demanda de eficacia, de logro de objetivos. Esto hace que las administraciones hayan emprendido\nun camino de bsqueda de la legitimacin a travs de la proximidad al ciudadano y tratar de acabar con los habitualmente percibidos dficit de responsabilidad y transparencia.\nLa administracin pblica debe combinar as los imperativos de ser democrticamente responsable, valorar a los ciudadanos como tales (soberanos o propietarios) y, al mismo tiempo, preocuparse por la calidad de los servicios y la satisfaccin de los ciudadanos como usuarios. Parece que la extensin del discurso a\nfavor de la participacin est dando lugar en todos los pases a la mejora de los\nprocedimientos tradicionales de relacin con los ciudadanos previstos en las distintas legislaciones. La mayora de estos mtodos no haban dejado de utilizarse.\nEntre ellos pueden citarse algunos de base individual como la iniciativa popular,\nel derecho de peticin, la accin pblica, el ejercicio de acciones por los vecinos,\nla audiencia en los procedimientos de elaboracin de las disposiciones adminis-\ntrativas que les afecten, la informacin a los ciudadanos, el derecho de acceso\na los registros y a los archivos municipales. Existen tambin otros mecanismos\nde base asociativa, que se concretan en rganos territoriales o sectoriales con\nparticipacin de los ciudadanos.\nFrente a todas estas esperanzas puestas en la participacin ciudadana y las\nvirtudes predicadas de su promocin, nos encontramos con la otra cara de la\nmoneda: el diagnstico de los problemas, contradicciones o tensiones que estas\niniciativas traen consigo (ver Pars y Resende 2009). As, se suelen argumentar\ndiferentes objeciones que invitan a la cautela frente al entusiasmo excesivo y\nadvierten a sus partidarios de algunos escollos a superar. Entre las primeras,\nestn aquellas relacionadas con la eficacia, alegndose que las iniciativas de\nparticipacin ciudadana retrasan la adopcin de decisiones, incrementan sus\ncostes y no garantizan que el resultado sea el ms adecuado. En ocasiones, los\nasuntos son excesivamente complejos para que ciudadanos legos sustituyan a\nlos expertos y, a veces, la inclusin de los ciudadanos en la reflexin sobre la\nagenda pblica produce un desvo de la atencin de temas relevantes hacia otros\ntriviales y una prdida de la perspectiva global con la que deben formularse las\nREFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA PARA SEGUIR LEYENDO\nAEVAL (2009) La Percepcin Social de los Servicios Pblicos en Espaa (1985-2008), Ministerio de la Presidencia, Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la\nCalidad de los Servicios Madrid.\nArriba, Ana, Calzada, Ins y Del Pino, Elosa (2006) Las Actitudes hacia el Estado de\nBienestar en Espaa (1985-2005), Madrid: CIS.\nBlanco, Ismael y R. Gom (2002) Gobiernos locales y redes participativas, Barcelona,\nBogumil, Jrg (1999) Auf dem Weg zur Brgerkommune? Der Brger als Auftraggeber,\nMitgestalter und Kunde, en Kubicek, Herbert u.a. (Hg.): Multimedia @ Verwaltung. 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