Ledelse i dansk politi - PDF\nDownload "Ledelse i dansk politi"\n1 MPA 2007 Masterafhandling Copenhagen Business Copenhagen Business School Master of Public Administration MPA hold 2007 Ledelse i dansk politi Leder - ledelse - ledelsesrum Kilde: Udarbejdet af Stig Bertelsen og Lene Bojsen-Møller Vejleder: Morten Knudsen Bivejleder Rex Degnegaard\n4 Copenhagen Business School Master of Public Administration MPA hold 2007 Ledelse i dansk politi Leder - ledelse - ledelsesrum Udarbejdet af Stig Bertelsen og Lene Bojsen-Møller Vejleder: Morten Knudsen Bivejleder Rex Degnegaard (102 normalsider) Januar, 2009\n5 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Baggrund for valg af emne Hvem er vi Læsevejledning Abstract 4 2. Om ledelse og styring i politiet Politiets organisation før Justitsministeren Rigspolitichefen Politimesterembederne (politikredsene) Ledelse indhold og uddannelse Skærpede politiske krav til politiets virksomhed Politiets organisation efter politireformen Justitsministeren Rigspolitichefen Politidirektørerne (politikredsene) Ledelse udnævnelse, indhold og uddannelse Problemfelt og - formulering Analysestrategisk tilgang Opgavens design Væsentlige begreber Iagttagelsespunkt Erkendelsesinteresser Teori og analysestrategi Anden ordens iagttagelser Politiet som et selvreferentielt system Forventningsanalyse udgangspunkt og teorivalg Strategi for beskrivelse af omverdenens forventninger Strategi for analyse af semantisk skabte forventninger Strategi for analyse af forventninger skabt af ledelsesteknologier Strategi for analyse af erfaringsbaserede forventninger Forventningspres fra omverdenen Politisk pres (statsvektor) Forventningspres fra borgere (civilsamfundsvektor) Økonomisk forventningspres (markedsvektor) Politiets ledelsesbegreb Teoretisk afsæt Fremtidens politi moderne, god ledelse Fremtidens politi Klar og entydig ledelse Fremtidens politi moderne personalepolitik Personale- og ledelsespolitik 63 Ledelse i dansk politi I\n6 6.5.1 Det gode lederskab Mellemlederstillinger Politiets lederuddannelse Ledelse i den nye struktur Ofte stillede spørgsmål Delkonklusion semantisk analyse Ledelsesteknologiers betydning for ledelse i politiet Teoretisk afsæt Regelstyring Politiets mål- og resultatstyring Medarbejderudvikling Delkonklusion - ledelsesteknologier Erfaringsbaserede forventninger til ledelse Mellemlederne - hvem er de/hvor er de? Lederidentitet De fire lederroller Ledelseshierarkiet/ledelsesstrukturen Symmetri i ansvar og kompetence Faglig ledelse Delkonklusion erfaringer Konklusion Refleksion over teori og analysestrategi Perspektivering Litteraturliste Teoretisk litteratur Skriftlig empiri Bilag Bilag I = modelpolitikreds Bilag II = spørgeramme Bilag III = PRES skema 151 II/151 Ledelse i dansk politi\n7 1. Indledning 1.1 Baggrund for valg af emne Dansk Politi er i øjeblikket midt i forandringsproces, som konsekvens af politireformen, der trådte i kraft i Reformens grundlæggende formål var at reducere antallet af politikredse, dels at ændre på organisations- og ledelsesstrukturen. Politireformen har medført stor fokus på ledelse i politiet. Manglende eller dårlig ledelse har ofte været politikeres, eksperters og mediernes dom, når politiet ikke har løst opgaven tilfredsstillende. Politiet er interessant som organisation, da der er stor følsomhed og stor bevågenhed på politiets arbejde. Som borger kan man være vidne til politiopdækning af en fodboldkamp, politiets færdselsindsats, være vidne til voldsepisoder eller møde politiet i forbindelse med tragiske hændelser i den nærmeste omgangskreds etc. Enkeltstående episoder men som i nogle tilfælde kan opleves som voldsomme eller indgribende for den almindelige borger. Som borger ser man politiet, som en instans, der skal værne om trygheden, herunder også som et værn mod andre borgere (kriminelle), der derved oplever politiet på en helt anden måde. En ting er dog sikker. Politiet forventes at behandle alle borgere korrekt. Politiet må ofte redegøre for deres operative indsatser i medierne. Om ikke dagligt så tit, ser man en vicepolitiinspektør, vagtchef eller politiinspektør træde frem for at formidle hvordan politiet har tænkt sig at gribe en konkret sag an. Borgeren skal beroliges, måske opfordres til at hjælpe, og samtidig skal offentligheden have stillet sin nysgerrighed. Politiet skal udstråle autoritet, men skal også være imødekommende og forstående overfor de personer som politiet er i Ledelse i dansk politi 1/151\n8 kontakt med. Både i forhold til samarbejde med andre myndigheder og organisationer, og i forhold til den direkte kontakt med borgeren. I politiet er det meget svært at tale om prioritering. På den ene side må man holde kortene tæt ind til kroppen, så de kriminelle ikke lader sig inspirere, og på den anden side kan man ikke fortælle borgerne, at lige netop den forbrydelse de har været udsat for ikke er prioriteret. I denne kontekst fandt vi det interessant at gå nærmere ind i hvad ledelse i politiet egentlig handler om. 1.2 Hvem er vi Masterafhandlingen er udarbejdet som afslutning på uddannelsen til Master of Public Administration, Copenhagen Business School. Stig Bertelsen er ansat i Rigspolitiet,Personaleafdelingen, som politikommissær, afsnitsleder i ledelsessekretariatet. Lene Bojsen-Møller er ansat i Rambøll Management Consulting, som chefkonsulent i afdelingen, Program- og forandringsledelse. Som vejleder har vi haft Adjunkt Morten Knudsen, institut for organisation og arbejdssociologi, på CBS, og som bivejleder Ph.d. stipendiat, cand.merc Rex Degnegaard, Institut for Ledelse, Politik og Filosofi. 1.3 Læsevejledning Denne masterafhandling er bygget op således. I kapitel 2 præsenterer vi ledelse og styring i politiet set i et historisk perspektiv. Dette kapitel har til formål at sætte scenen for resten af afhandlingen. I dette 2/151 Ledelse i dansk politi\n9 kapitel beskrives forholdsvis formelt, hvordan ledelse og styringsstrukturen har været og nu er i politiets organisation. Desuden beskriver vi strukturen for den tilhørende lederuddannelse. I kapitel 3 præsenterer vi vores problemfelt og formulering, mens kapitel 4 indeholder beskrivelsen af vores iagttagelsespunkt og afgrænsning af opgaven. Kapitel 4 omhandler desuden vores teorivalg og analysestrategi. Her beskriver vi også vores dataindsamlingsmetode i forhold til de gennemførte interviews. I kapitel 5 beskriver vi omverdenens pres som et grundlæggende vilkår for ledelse i politiet og dermed som noget, der også skaber forventninger til ledelse. Kapitel 6, 7 og 8 er vores egentlige analyser. Her udleder vi forventninger gennem tre forskellige iagttagelsesredskaber. Analyserne har vi disponeret således, at vi først foretager en semantisk analyse. Dernæst inddrager vi udvalgte ledelsesteknologier med henblik på at demonstrere hvordan disse er med til at skabe forventninger til ledelse, Sidst men ikke mindst inddrager vi interviewresultater som et iagttagelsesredskab, hvorigennem forventninger til ledelse kan iagttages. Kapitel 9 er vores konklusion. I kapitel 10 reflekterer vi over vores analysestrategi og empirivalg. Og kapitel 11 er vores perspektivering. Opgaven fylder 102 normalsider (2275 tegn) Ledelse i dansk politi 3/151\n10 1.4 Abstract This thesis focuses management in the Danish Police. The Danish Police is currently going through a major process of transformation as part of a reform, which started in The main purpose of the reform was partly to reduce the number of police districts to attain a higher degree of sustainability, and partly to change the organizational and managerial structure. This thesis concerns management in the Danish Police starting from the different expectations to management, which protrudes as a consequence of the organizational and managerial structural changes. The reform is in this way our inspiration and the starting point for our analysis. However this thesis does not analyse the implementation of the reform, but is a study of the present phase of the reform in relation to the management the new organisation presents. Our analysis show, that the reform is driven by the basic line of thoughts, lying within New Public Management (NPM) hereby tendencies setting goals and results, enterprise and competition on the agenda for management of and in public organisations. Our focus is the broadness of management, understood in the way that we have analysed different expectation to management expectations from the surroundings and from within the organisation. We are viewing the police organisation as a closed and autonomous system, with boarders to the surrounding world; which the organisation is relatively screened against but not uninfluenced by. We have limited our analysis dealing solely with leaders with police backgrounds in the 12 police districts, and especially leaders, whose managerial functions are closest to the primary assignment of the Danish Police. 4/151 Ledelse i dansk politi\n11 This approach, by analysing different expectations to management, means that we have chosen to observe management with three different approaches. Initially there is the pressure created by the surrounding world relevant to management. Next we have defined the concept of management against the background of management semantics in relation to the expectations of leadership. Furthermore we have analysed the expectations, which are created by the chosen management technologies implemented in the Danish Police, on the assessment that management technologies are controlling the management itself. Finally we have completed a number of interviews, through which we observe how managers actually perform management in view of the different expectations. Our analysis leads to the conclusion that managers in the Danish Police must draw on a number of different rationales, when performing management. Management is the ability of drawing conclusions and taking responsibility for the entire organisation. Management is furthermore the ability of being able to draw on different managerial roles: Employee manager, professional manager, strategic manager and administrative manager, and in the appropriate balance being able to use the different rationales, which implicit are associated to the four managerial roles. However management is not entirely clear in the Danish Police. Management seems more connected to the formal status connected with the specific task, which relates to employee management or the management of managers. This is the mantra of the Danish Police. The managerial responsibility towards humans hereby becomes the guarantee for the assignment (the professionalism) being in order. Still our analysis show that the main managerial focus in the Danish Police (still) is placed on the professionalism maybe even on the expense of employee management. The study also concludes that much of the pro- Ledelse i dansk politi 5/151\n12 fessional management is not performed by managers. Therefore it is important for the understanding of management in the Danish Police to make a distinction between the terms managers and management. Management is also about leadership. The different expectation to management pulls in different directions, originating from the chosen management technologies. The managers must relate to the fact that they are part of a hierarchy whose mutual relationship is determined by rules. At the same time the managers must relate to the fact that they must lead towards the predetermined goals and demands, towards quality development, and that management in some cases relates to the negotiation between the manager and self managing employees. In contrast to this the manager must also relate to the historical determined expectation, that management is executed by managers from different position in the managerial hierarchy. 6/151 Ledelse i dansk politi\n13 2. Om ledelse og styring i politiet Den 1. januar 2007 trådte den hidtil største reform af politiet i kraft 1. Politiet havde indtil dette tidspunkt været organiseret stort set uændret siden , hvor man overgik fra kommunale politikorps kombineret med et statsligt kriminalpoliti til et rent statsligt enhedspoliti 3. Allerede i forbindelse med overgangen fra kommunalt politi til enhedspoliti blev der overvejet flere modeller for ledelse og styring af politiet eksempelvis en generaldirektoratsmodel under justitsministeren samt en model, hvor politimestrene (i København politidirektøren) i alle henseender refererede direkte til justitsministeren. 2.1 Politiets organisation før 2007 Udgangen på 1938-reformen blev imidlertid, at justitsministeren blev politiets øverste foresatte, mens rigspolitichefembedet blev en næsten rent administrativ myndighed under justitsministeren med en række nærmere bestemte opgaver og beføjelser over for politimestrene. Disse opgaver blev i 1954 suppleret med ansvaret for politiets regnskabsførelse og beføjelser med hensyn til at føre tilsyn med politimestrenes (og politidirektørens) almindelige tilrettelæggelse af arbejdet. Den før 2007 gældende ordning byggede således ikke på et sædvanligt enstrenget over-/underordnelsesforhold mellem de involverede myndigheder, men der- 1 Politi- og domstolsreformen blev gennemført ved lov nr. 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og andre love (Politi- og domstolsreformen). 2 Når der bortses fra en ændring i 1973, hvor antallet af politikredse reduceredes fra 72 til jf. herved lov nr. 166 af 18. maj 1937 om politiets og arrestvæsenets ordning mv. Ledelse i dansk politi 7/151\n14 imod i vidt omfang på en særlig lovbestemt fordeling af ansvar og kompetence, som er skitseret ved figur Justitsministeren Justitsministeren havde således en almindelig instruktionsbeføjelse i forhold til politiet og kunne give såvel rigspolitichefen som politimestrene konkrete og generelle tjenestebefalinger om udførelsen af opgaverne. Samtidigt kunne både rigspolitichefens og politimestrenes konkrete afgørelser om politimæssige spørgsmål som udgangspunkt påklages til justitsministeren. Justitsministeren var dog i praksis meget tilbageholdende med at gribe ind i den konkrete varetagelse af de politimæssige opgaver i den enkelte politikreds 4. Den overordnede administrative opgavevaretagelse var delt mellem justitsministeriet og rigspolitichefen. Justitsministeriet varetog alle sager vedrørende jurister ansat i politiet og anklagemyndigheden samt alle sager om uansøgt afskedigelse af tjenestemandsansat personale. Justitsministeriet varetog endvidere de løbende forhandlinger om bevillinger til politiet og havde således det overordnede bevillingsmæssige ansvar. 4 Jf. de almindelige bemærkninger til lovforslag 168/ om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform). 8/151 Ledelse i dansk politi\n15 2.1.2 Rigspolitichefen Rigspolitichefen varetog økonomiforvaltningen (også for anklagemyndigheden), personaleadministration (vedr. polititjenestemænd og kontorfolk), opgaver vedrørende udrustning og kontorhold samt administrationen af politiets IT-systemer og uddannelser. Herudover ydede rigspolitichefen i et vist omfang politifaglig bistand til politikredsenes opgaveløsning navnlig i relation til færdsel og efterforskning (Rejseholdet, Kriminalteknisk Afdeling og Det Nationale Efterforskningscenter). Arbejdet i forbindelse med den politifaglige bistand udførtes dog på den stedlige politimesters ansvar. Kun på nogle få afgrænsede områder havde Rigspolitichefen selvstændige operative beføjelser (Politiets Efterretningstjeneste, opgaver vedrørende grænseoverskridende kriminalitet samt opgaver på udlændingeområdet). Til Rigspolitichefembedet var knyttet i alt ni afdelinger, som hver blev ledet af en vicerigspolitichef/politimester. Disse afdelinger var Politiafdelingen, Personaleafdelingen, Administrationsafdelingen, Dataafdelingen, Udlændingeafdelingen, Politiskolen, Politiets Efterretningstjeneste, Bygningsafdelingen samt Færdselsafdelingen Politimesterembederne (politikredsene) Politimestrene havde begrænsede ledelsesmæssige beføjelser i forhold til politikredsenes økonomi og personale, idet ansvaret for økonomi og hvilke personaleressourcer, som var til rådighed, var placeret hos rigspolitichefen som derimod ikke havde beføjelser til at gribe ind overfor politikredsenes udførelse af politiarbejdet. Med andre ord var det altså politimestrenes opgave - inden for personalenormativer, som blev fastsat centralt af rigspolitichefen og Justitsministeriet for hen- Ledelse i dansk politi 9/151\n16 holdsvis polititjenestemænd, kontorpersonale og jurister mv. - at fastlægge eksempelvist hvilke personaleressourcer, der skulle anvendes ved patruljering, nærpoliti mv. i kredsen. Politikredsenes politimæssige funktioner var delt mellem et ordenspoliti og et kriminalpoliti, som blev ledet af henholdsvis en (chef)politiinspektør og en (chef)kriminalinspektør. Denne opdeling havde (primært) historiske årsager. Ordenspolitiet varetog navnlig politikredsens beredskab (døgnvagttjenesten), dvs. politiets udrykningskrævende opgaver, patruljering mv., politikredsens nærpoliti mv. samt forskellige specialafdelinger som f.eks. hundepatruljer. Kriminalpolitiet varetog hovedparten af politiets efterforskningsopgaver idet en række mindre ressourcekrævende efterforskningsopgaver over årene blev overført til ordenspolitiet (f.eks. sager om særlovsovertrædelser og mindre straffelovsovertrædelser). Under politimesteren var også normalt en (chef-)kontorleder, der havde ansvaret for politikredsens administrative funktioner, f.eks. opgaver vedrørende journalisering, arkivvæsen, regnskab mv. Endelig var politimesteren leder af den lokale anklagemyndighed og refererede også i denne egenskab direkte til justitsministeren med faglig reference til statsadvokaterne og rigsadvokaten. I politikredsene var tillige udnævnt en vicepolitimester, der var stedfortræder for politimesteren og som i det daglige fungerede som leder for politikredsens anklagere. Under henholdsvis (chef)politiinspektøren, (chef)kriminalinspektøren og (chef)kontorlederen var placeret en række udnævnte ledere. På politisiden var der tale om viceinspektører, kommissærer og vicekommissærer (benævnt hen- 10/151 Ledelse i dansk politi\n17 holdsvis politi eller kriminal afhængig af hvilken del af politiet, de pågældende var knyttet til). I kontorsektoren havde disse ledere stillingsbetegnelserne kontorleder, afdelingsleder og fuldmægtig Ledelse indhold og uddannelse Ledelsesindholdet i disse lederstillinger under (chef)politiinspektøren, (chef)kriminalinspektøren og (chef)kontorlederen var forskelligt. Nogle stillinger indebar såvel personaleledelse som faglig ledelse/koordinering. Andre stillinger indebar derimod alene faglig ledelse/koordinering. Endelig var der i nogle tilfælde tale om stillinger uden hverken ledelsesmæssige eller koordinerende funktioner, hvor lederne alene varetog en funktion som særligt kvalificerede sagsbehandlere. Forudsætningen for udnævnelse til leder var, at lederen havde gennemgået et lederuddannelsesforløb. Dette forløb er skitseret ved figur 2. Som vist på figuren var lederuddannelsen opdelt i tre trin: Ledelse i dansk politi 11/151\n18 En forberedende lederuddannelse (JFL/PFL/KFL) Politiets Lederuddannelse (PL) En overordnet lederuddannelse (JOL/POL) Juristernes lederuddannelse havde samlet set en relativt begrænset varighed og vil som følge af problemfeltet og problemformuleringen for denne afhandling, jf. kapitel 3, ikke blive beskrevet yderligere her. PFL og KFL skulle være gennemført med tilfredsstillende resultat, før der kunne ske forfremmelse til første lederniveau. De forberedende lederuddannelser indeholdt fag som eksempelvis: sociologi, organisation og ledelse, ledelse og samarbejde (på KFL, dog akademimerkonomuddannelsen Ledelse i Praksis ). Herunder blev der for polititjenestemænd undervist i politifaglig teori samt i beredskab. For kontorfunktionærer blev der undervist i administrativt faglige discipliner. PL bestod af en række kurser for så såvel polititjenestemænd som for kontorfunktionærer (og anklagemyndighedens jurister), som havde opnået den første lederstilling. Nogle af kurserne var obligatoriske, andre funktionsbestemte, og endelig var nogle af kurserne en forudsætning for optagelse på POL. POL skulle være gennemført med tilfredsstillende resultat før, der kunne ske forfremmelse til de højeste lederstillinger i såvel politi- som i kontorsektoren. Det var en betingelse for optagelse på POL, at den pågældende var udnævnt som leder, og at den pågældende leder gennem sit hidtidige ansættelsesforløb havde demonstreret sikre kundskaber og færdigheder, gode arbejdsresultater i sin lederstilling. Desuden skulle den pågældende kunne udvise en omfattende viden om og interesse for samfundsforhold. Lederen skulle endvidere demonstrere lyst 12/151 Ledelse i dansk politi\n19 og evne til at påtage sig ledelsesmæssigt ansvar også i udviklings og fornyelsesprocesser. Det var Rigspolitichefen, som stod for den endelige udvælgelse af kandidater til POL. POL bestod af følgende fag: Videnskabsteori, strategi, organisation og ledelse, HRM, ledelse, politik og samfund, kommunikation, ressource- og økonomistyring samt politiet i et internationalt samfund. Danmarks Evalueringsinstitut gennemførte i perioden marts 2004 til maj 2005 en evaluering af den politifaglige lederuddannelse (dvs. PFL, PL og POL) med henblik på dels at foretage en vurdering af lederuddannelsen i forhold til det civile videregående uddannelsessystem, dels at identificere styrker og svagheder ved uddannelsen og give anbefalinger til hvordan kvaliteten af uddannelsen kunne videreudvikles 5. Evalueringsinstituttet vurderede, at den politifaglige lederuddannelse havde fællestræk med diplomuddannelserne i videreuddannelsessystemet for voksne, idet der dog ikke kunne konstateres fuld ækvivalens uddannelserne imellem. Evalueringsinstituttet fremkom med en række anbefalinger til videreudvikling af kurserne, og lagde i denne forbindelse især vægt på behovet for etablering af et videnscenter til indsamling og systematisering af viden om politiprofessionen, en højere grad af inddragelse af internationale aspekter samt udvikling af en strategi for kvalitetssikring. 2.2 Skærpede politiske krav til politiets virksomhed Siden 1995 er der blevet stillet skærpede politiske krav til såvel politiets indsats som til politiets afrapportering af egen indsats. Politiet har i denne periode været Ledelse i dansk politi 13/151\n20 omfattet af politiske flerårsaftaler for politiets økonomi. Den første aftale blev indgået for Siden har der været indgået flerårsaftaler for årene , (samt senest for årene ). Aftalerne afspejler politiske prioriteringer for politiets virksomhed og investeringer som modydelse for udsigten til stabile bevillinger. Udover politisk fokus på kerneopgaven, har der siden 1996 været en stadigt stigende fokusering på politiets evne til at dokumentere indsats og tidsforbrug ( ), til udvikling af et ledelsesinformationssystem ( ) mod udvikling af et egentligt redskab til mål- og resultatstyring samt krav om anvendelse af resultatkontrakter ( ). I forbindelse med flerårsaftalen blev der stillet krav om bedre fokusering og vurdering af politiets indsats på baggrund af de opnåede resultater. Rigspolitiet blev derfor pålagt at indgå resultatkontrakter med hver politimester. I resultatkontrakterne blev politikredsenes indsatsområder udpeget. Samtidigt blev der stillet krav om, at allerede eksisterende ledelsesværktøjer som Politiets Ledelsesinformations System (POLIS) og ressourceregistreringssystem (POLTID) yderligere skulle udbygges og udvikles, således at Rigspolitiets og politikredsenes mulighed for løbende at følge ressourceforbrug og aktiviteter blev væsentligt forbedret. Derfor udvikledes Politikredsenes Resultat Evaluerings System (PRES) en mål- og resultatstyringsmodel, som udpeger såvel indsats som resultater. Sideløbende hermed nedsatte justitsministeren i sommeren 2003 et visionsudvalg vedrørende fremtidens politi. Af kommissoriet for Visionsudvalget fremgår det blandt andet, at: 5 Den politifaglige lederuddannelse, Danmarks Evalueringsinstitut (2005). 14/151 Ledelse i dansk politi\n21 Udvalget skal sammenfatte sine overvejelser i en rapport, der ud fra de overordnede målsætninger for fremtidens politiarbejde, som udvalget opstiller, også skal indeholde principielle overvejelser om, hvordan politiet bør ledes og indrettes for at kunne opfylde disse mål. Disse overvejelser bør omfatte overordnede strukturspørgsmål inden for politiet, herunder vedrørende forholdet mellem centrale og decentrale politimyndigheder, særlige politienheders rolle og funktion, regionale samarbejdsmuligheder mv 6 Visionsudvalget udgav i 2005 sin rapport Fremtidens Politi. Udvalget konkluderede blandt andet, at: Politiets nuværende rammer udgør en afgørende barriere for, at politiets potentiale udnyttes optimalt. En markant styrkelse af politiet, så politiet kan løfte fremtidens udfordringer med højst mulige effektivitet og kvalitet, forudsætter derfor en sammenhængende politireform. Hvis politiet skal sikres den nødvendige slagkraft i fremtiden, må der således ske en total omlægning af politiets nuværende rammer 7 Visionsudvalget påpegede i denne forbindelse 6 hovedelementer i en politireform: 1. Klar og entydig ledelse i både politiet og anklagemyndigheden 2. Øget reel decentralisering og nærhed 3. Modernisering af politiets døgnberedskab 4. Modernisering af politiets ledelse 5. Modernisering af politiets personalepolitik 6. Fremtidssikret teknologi 6 Fremtidens Politi, s. 28. Ledelse i dansk politi 15/151\n22 Med hensyn til ledelse som er emnet for denne masterafhandling konstaterede visionsudvalget, at den flerstrengede ledelse indebar utidssvarende formelle ledelsesrelationer med spredte kompetenceforhold og manglende symmetri mellem ansvar og beføjelser. Visionsudvalget konstaterede, at disse mangler søgtes afhjulpet gennem udøvelse af uformel autoritet og såkaldt konsensusbaseret 8 styring, hvilket gjorde, at der ikke var overensstemmelse med den formelle ledelsesstruktur og de reelle styringsforhold. Visionsudvalget konstaterede videre, at en sammenhængende politireform ville øge kravene til politiets ledelse, hvorfor der ved rekruttering af politiets ledere bør sættes øget fokus på generelle ledelseskompetencer og personlige egenskaber. Samtidigt bør der udvises større åbenhed over for omverden ved rekruttering af flere ledere udefra (som eksempelvis på områderne økonomi, IT, personaleudvikling m.m.). Endelig foreslog udvalget, at der bør ske en opblødning af stive, anciennitetsbaserede avancementssystemer, som kan være en barriere for udvikling og stimulering af ledertalenter. Politiet bør derfor efter Visionsudvalgets opfattelse i videst muligt omfang integrere lederuddannelsen i det etablerede, civile uddannelsessystem. Derved bliver lederuddannelsen i højere grad inspireret af erfaringerne fra andre organisationer og præget af den generelle udvikling i kravene til god ledelse i den offentlige sektor. Politiet bør endvidere indføre systematisk lederevaluering og obligatorisk opfølgning herpå for alle ledere i politiet. Visionsudvalget anbefalede herudover, at der indføres åremålsansættelse og resultatkontrakter for hele politiets topledelse. Endeligt bør der formuleres en overordnet ledelsesstrategi. 7 Fremtidens Politi (2005), s Fremtidens Politi (2005), s /151 Ledelse i dansk politi\n23 2.3 Politiets organisation efter politireformen Ved lov nr. 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform) indførtes den mest gennemgribende omordning af politiet siden Loven trådte i kraft den 1. januar Politireformen er dels en politikredsreform, idet de hidtidige 54 politikredse blev sammenlagt til i alt 11 nye og væsentligt større og dermed bærerdygtige politikredse samt en 12. politikreds (Bornholm), der ikke er større end den tidligere politikreds, dels en ledelsesreform, som indebærer en grundlæggende ændring i ansvars og kompetenceforhold, og som i øvrigt i forbindelse med implementeringen samtidigt har medført en markant reduktion af antallet af lederstillinger i politiet. Med reformen indførtes en sædvanlig direktoratsmodel med et over- /underordnelsesforhold mellem justitsministeren, rigspolitichefen og politidirektørerne Justitsministeren Ændringerne indebærer, at politidirektørerne ikke længere refererer direkte til justitsministeren i forbindelse med varetagelsen af konkrete politiopgaver. Ministeren vil fortsat være den øverste ansvarlige for politiet, men det er forudsat, at Justitsministeriets overordnede styring af politiet fremover sker gennem rigspolitichefen. Generelle retningslinjer for politiets virksomhed fastsættes herefter af rigspolitichefen, idet Justitsministeriet i forbindelse med ny lovgivning, politiske handlingsplaner mv. fortsat vil udstede generelle retningslinjer for politiet. Ledelse i dansk politi 17/151\n24 2.3.2 Rigspolitichefen Rigspolitichefen har derfor nu som noget nyt - beføjelser med hensyn til politiets varetagelse af de politifaglige opgaver i hele landet under ansvar over for justitsministeren. Rigspolitichefen skal fremover ansættes på åremål med mulighed for forlængelse. Rigspolitichefen er således almindelig overordnet myndighed i forhold til politikredsene, og Rigspolitiet skal derfor som udgangspunkt fungere som en overordnet styrelse for politiet, mens det daglige politiarbejde som udgangspunkt varetages i politikredsene. Ordningen er tilrettelagt således, at rigspolitichefen skal sikre, at politiet i hele landet udfører de pålagte opgaver, at politiet opfylder de politiske mål og krav, som fastlægges i politiets flerårsaftale mv., og at der forvaltes økonomisk forsvarligt i overensstemmelse med de bevillingsmæssige regler. Rigspolitichefen kan i kraft af det almindelige over-/underordnelsesforhold give politidirektørerne generelle og konkrete tjenestebefalinger om politifaglige spørgsmål. For så vidt angår anklagemyndigheden er det dog fortsat rigsadvokaten, der via statsadvokaterne fører tilsyn med politidirektørernes udførelse af anklagemyndighedens opgaver. Rigspolitichefen (og rigsadvokaten) har ligeledes beføjelse til at give politidirektørerne tjenestebefalinger om økonomiforvaltningen i politikredsen og om personalespørgsmål. Det er imidlertid et centralt mål med politiets nye organisations- og ledelsesstruktur, at politidirektørerne skal have høj grad af ansvar og kompetence med hensyn til den daglige arbejdstilrettelæggelse mv. Rigspolitiet forventes derfor 18/151 Ledelse i dansk politi\n25 at være tilbageholdende med at gribe ind i kredsenes sagsbehandling og tilrettelæggelse af det daglige arbejde 9. Rigspolitichefen har sammen med rigsadvokaten det bevillingsmæssige ansvar for politiets og anklagemyndighedens bevillinger, og har derfor beføjelse til at fordele de samlede bevillinger til politiet og anklagemyndigheden mellem Rigspolitiet, den overordnede anklagemyndighed og politikredsene. På personaleområdet har rigspolitichefen beføjelser til at fastlægge generelle politikker for personaleadministrationen og ledelsesudviklingen i politiet for så vidt angår ikke-juridisk personale (personale- og ledelsespolitikker). På det operative område varetager Rigspolitiet fortsat enkelte specialiserede opgaver og støttefunktioner. Det drejer sig navnlig om opgaver, der forudsætter helt særlige specialkompetencer eller specifik rutine og ekspertise, og som det ikke er praktisk muligt at oparbejde og vedligeholde på det fornødne faglige niveau i alle politikredse (eksempelvis særlige kriminaltekniske metoder, som varetages af specialister i Kriminalteknisk Afdeling, og særlige efterforskningsmæssige kompetencer f.eks. i forhold til visse former for it-kriminalitet). Endvidere hører særlige opgaver vedrørende udlændingeområdet, efterretningsvirksomhed (PET), samt det internationale politisamarbejde (Interpol, Europol etc.) fortsat under Rigspolitichefen. For at sikre en hensigtsmæssig kontakt og koordination mellem rigspolitichefembedet og politidirektørerne er der oprettet en koncernledelse for politiet. Her drøftes og koordineres politiets samlede indsats i hele landet. Koncernle- 9 Jf. bemærkningerne til lovforslag 168/ om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform). Ledelse i dansk politi 19/151\n26 delsens møder ledes af rigspolitichefen 10. Også Rigsadvokaten deltager i møderne. For yderligere at understøtte denne kontakt og koordination er der yderligere i Rigspolitiets regi etableret en række andre ledelsesfora, blandt andet på vicepolitidirektørniveau, chefpolitiinspektørniveau og personalechefniveau. Rigspolitiet er efter reformen organiseret i alt 6 områder: Budget og Logistik, Personale og Uddannelse, Politiområdet, PET og IT- og Tele under ledelse af en række vicerigspolitichefer/politimestre med stedfortrædende vicepolitimestre. Områderne er afdelingsopdelt som igen kan være sektions og afsnitsopdelt. Til disse områder og afdelinger er yderligere knyttet en række ledere i form af chefpolitiinspektør, politiinspektører, vicepolitiinspektører, politikommissærer samt vicepolitikommissærer (for stillinger som forudsætter politifaglig uddannelse) og afdelingsledere, sektionsledere og afsnitsledere (for øvrige lederstillinger) Politidirektørerne (politikredsene) Titlen for de øverste chefer for politikredsene er ændret fra politimester til politidirektør. Politidirektørerne har - som noget nyt - i vidt omfang ansvaret for politikredsenes personaleadministration og økonomiforvaltning inden for de bevillingsmæssige rammer. Politidirektørerne er ansat på åremål med mulighed for forlængelse. Som nævnt ovenfor refererer den enkelte politidirektør til rigspolitichefen i alle spørgsmål vedrørende politiets virksomhed i politikredsen både politifaglige, økonomiske og administrative. 10 Jf. retsplejeloven /151 Ledelse i dansk politi\n27 Politidirektøren har det samlede ansvar for politiets virksomhed i politikredsen og er således fortsat chef både for såvel politikredsens politi som for den lokale anklagemyndighed. Dette betyder bl.a., at politidirektøren har ansvaret for tilrettelæggelsen af politiets operative arbejde inden for den pågældende politikreds, herunder for den nærmere tilrettelæggelse af politiets beredskab (døgnvagttjeneste), efterforskning og organisering af lokalpolitiet. Tilrettelæggelsen sker inden for rammerne af bl.a. resultatkontrakter med rigspolitichefen (og rigsadvokaten) samt konkrete direktiver og generelle retningslinjer fra Rigspolitiet, f.eks. om særligt prioriterede indsatsområder. Som nævnt ovenfor har politidirektøren - inden for de almindelige bevillingsretlige regler mv. - ansvaret for bevillings- og økonomistyringen vedrørende den samlede bevilling til politikredsen. Politidirektøren vil derfor som udgangspunkt kunne prioritere og anvende den samlede bevilling til politikredsen på den måde, som hun eller han anser for mest hensigtsmæssig for at løse politikredsens opgaver. På det materielmæssige område (radioer, våben, køretøjer, uniformer mv.) er ordningen dog tilrettelagt således, at Rigspolitiet fortsat har ansvaret for, at politiet i hele landet råder over ensartet materiel, mens politikredsene inden for de bevillingsmæssige rammer og ud fra politikredsens lokale behov bestemmer, hvor mange enheder man vil anskaffe. Politidirektøren kan endvidere inden for de givne bevillingsmæssige rammer som udgangspunkt træffe beslutning om sammensætningen og størrelsen af de forskellige personalegrupper med henblik på at løse kredsens politimæssige opgaver på den mest hensigtsmæssige måde. Politidirektøren har fået tillagt beføjelser til at udnævnte ledere i visse lederstillinger (for politiuddannede ledere, vicepolitikommissærer). Ledelse i dansk politi 21/151\n28 Politidirektøren har (og vil fremadrettet i endnu højere grad) få beføjelse til at anvende sædvanlige ledelses- og incitamentsinstrumenter som f.eks. ydelse af kvalifikations- og funktionstillæg inden for rammerne af de centralt indgåede aftaler og den overordnede lønpolitik. Endelig har Politidirektøren også fået tillagt ansvaret for efter- og videreuddannelse af politikredsens personale med undtagelse af det juridiske personale. Politidirektøren kan i denne forbindelse som udgangspunkt vælge i hvilket omfang den relevante efter- og videreuddannelse skal gennemføres i politiets regi eller i eksternt regi (f.eks. på højere læreanstalter, handelshøjskoler mv.). Politidirektøren har på denne måde mulighed for at tilvejebringe og udvikle nødvendige specialistkompetencer i politikredsen. De organisatoriske ledelsesforhold internt i politikredsene er ændrede som følge af politireformen. Kredsene har som led i implementeringen af politireformen (i det store hele) indrettet sig i overensstemmelse med modelpolitikredsen, som er udarbejdet i Rigspolitiets regi (med projektdeltagere fra såvel politikredse som Rigspolitiet), se bilag I. Politikredsens øverste ledelse består af politidirektøren, vicepolitidirektøren, chefanklageren og chefpolitiinspektøren. Vicepolitidirektøren leder administrationen. Chefanklageren er leder af den lokale anklagemyndighed og chefpolitiinspektøren er øverste leder med politifaglig baggrund for en politisøjle med 3 liniechefer (politiinspektører) for henholdsvis beredskab, efterforskning og lokalpoliti. Disse er igen underopdelt i afdelinger, sektioner og evt. afsnit og ledes af vicepolitiinspektører, politikommissærer og vicepolitikommissærer. 22/151 Ledelse i dansk politi\n29 2.3.4 Ledelse udnævnelse, indhold og uddannelse Som led i implementeringen af politireformen blev (stort set) samtlige lederstillinger i politiet nedlagt. Konsekvensen heraf var, at lederne i den tidligere ledelsesstruktur skulle ansøge om lederstillinger i den nye. De stillinger, som blev slået op, indebar alle personaleledelse (herunder ledelse af ledere). I konsekvens heraf nedlagdes ca. 600 lederstillinger i forhold til antallet af lederstillinger i den tidligere struktur. Et led i politireformen er også forberedelse og implementering af en uddannelsesreform herunder en reform af lederuddannelserne. En af Rigspolitiet nedsat projektorganisation afgav i 2007 en rapport om uddannelsesreformen. For så vidt angår politiets fremtidige lederuddannelser blev der nedsat en selvstændig arbejdsgruppe med følgende kommissorium: Arbejdsgruppen skal med udgangspunkt i Visionsudvalgets overvejelser og anbefalinger i relevante rapporter fra projektet Bedre uddannelse samt i Danmarks Evalueringsinstituts evaluering af den politifaglige lederuddannelse nærmere overveje samt udarbejde et samlet oplæg til en reform af politiets lederuddannelser på alle niveauer. Arbejdsgruppen skal under sit arbejde nærmere vurdere og overveje, hvorledes den fremtidige lederuddannelse skal struktureres, således at uddannelsen tilgodeser såvel politifaglige som de nødvendige almene, ledelsesteoretiske kompetencer, set i forhold til den fremtidige struktur og organisering af dansk politi. Arbejdsgruppen skal samtidig vurdere i hvilket omfang og under hvilke former den almene del af lederuddannelsen kan gennemføres i det almindelige uddannelsessystem eller i samarbejde med dette samt vurdere de økonomiske konsekvenser heraf. Ledelse i dansk politi 23/151\n30 På samme måde skal arbejdsgruppen overveje, om dele af lederuddannelsen i nogle tilfælde med fordel vil kunne gennemføres i internationalt regi. 11 Arbejdsgruppen var sammensat af eksterne eksperter og repræsentanter fra Rigspolitiet og politikredse. På baggrund af projektarbejdet udkom i 2007 en rapport om politiets uddannelsesreform. Om lederuddannelserne fremgår det, at formålet med politiets lederuddannelse er at sikre kursisterne indsigt i, og viden om de ledelsesudfordringer, som lederen møder i en statslig organisation. Målet er at sætte kursisterne i stand til at foretage bevidste, strategiske valg under ledelse af enheder og organisationer i en forandringsproces, samt at kursisterne sættes i stand til at opnå indsigt i ledelse af egen arbejdsplads og at kunne reflektere over deres ledergerning. 12 I rapporten udtrykkes et ønske om at nedbryde forestillingen om, at man kun kan lede sin egen faggruppe. Der skal være mobilitet i ledelsesstrukturen, hvilket betyder, at en leder i princippet skal være i stand til at være leder i alle dele af politiets organisation. Endelig lægges der op til, at uddannelsen skal sikre, at ledere i politiet generelt udgør et attraktivt potentiale for andre organisationer og institutioner. Med udgangspunkt i politiets nye ledelsesstruktur foreslås en række lederuddannelser som relevante i forhold til forskellige ledelsesniveau i politiet. Uddannelser og ledelsesniveauer fremgår af tabel 1: Uddannelse: Relevante overordnede lederuddannelser, der modsvarer ledelsesopgaven (f.eks. MPA, MBA o. lign) Ledelsesniveau: Øverste ledelse 11 Rapport om Politiets uddannelsesreform (2007), s Rapport om Politiets uddannelsesreform (2007), s /151 Ledelse i dansk politi\n31 Relevante diplom- eller bacheloruddannelser (Diplomuddannelse i overordnet ledelse) 13 Relevant lederuddannelse på Videregående Voksen Uddannelsesniveau (Modulet ledelse og samarbejde forventes gennemført inden udnævnelse) Tabel 1 Liniechefer og afdelingsledere Sektionsledere og afsnitsledere Arbejdsgruppen foreslår en model, der skitserer flere indgange til lederuddannelserne. Modellen er skitseret i figur 3. Figur 3 viser en overgangsordning gældende for ansatte i politiet, som er uddannede under det eksisterende grunduddannelsesforløb for polititjenestemænd 13 Til afløsning af POL. Ledelse i dansk politi 25/151\n32 samt en ordning for ansatte, der i fremtiden har gennemført en politirelateret professionsbacheloruddannelse Som led i projektet skulle også udarbejdes oplæg til en reform af politiets grunduddannelse. 26/151 Ledelse i dansk politi\n33 3. Problemfelt og - formulering Som det fremgår af kapitel 2, implicerer politireformen en reform af såvel politikreds- som ledelsesstrukturen i politiet. Med reformen er der således formelt sket en overgang fra flerstrenget ledelse til enstrenget ledelse. Reformen (og flerårsaftalen for ) lægger endvidere op til, at allerede før 2007 iværksatte initiativer med hensyn til styring via mål- og resultatkrav suppleres og udbygges. Endelig lægges der vægt på, at politiet i fremtiden orienterer sig mod omverden i (langt) højere grad end tidligere. Intentionen er med andre ord, at politiet skal drives og fremstå som en effektiv og moderne offentlig virksomhed med en klar og entydig ledelse, hvor ansvar og kompetence følges ad. Politiet skal samtidig være en organisation, hvor det skal være synligt, hvad der fås for pengene 15. Det er vores opfattelse, at der med reformforarbejderne samt i forbindelse med implementeringen af politireformen udtrykkes ønske fra et skift fra en ikke i særlig grad ekspliciteret opfattelse af ledelse og ledere dette gælder i relation til alle ledelsesniveauer. Overordnet træder der dog et billede frem, hvor ledelse i politiet har været opfattet som funderet på konsensusledelse med ledere, som har været fagligt dygtige 16. Nu stilles der derimod krav om andre og flere kompetencer hos den enkelte leder samtidigt med at politiets grundlæggende værdier, traditioner og kultur er under forandring. Vores afhandling tager derfor udgangspunkt i en hypotese om, at vilkår for ledelse og ledere politiet er ændret i forbindelse med politireformen. 15 Fremtidens Politi (2005), s Degnegaard (2008), s. 177 f. Ledelse i dansk politi 27/151\n34 Politireformen implicerer også en reform af politiets uddannelser, herunder lederuddannelserne hvor der lægges vægt på generelle ledelseskompetencer frem for faglige ledelseskompetencer, som skal sætte lederne i stand til at varetage ledelsesopgaver forskellige steder i organisationen og endvidere gøre lederne attraktive for organisationer og institutioner uden for politiet. Dette understøtter vores hypotese om at der stilles krav til nye former for ledelse i fremtidens politi. Der lægges også op til yderligere fokusering på mål- og resultatstyring, hvilket vi mener i sig selv stiller nye krav til ledernes måde at bedrive ledelse på. Og endelig lægges der nu vægt på at der til lederstillinger i politiet er knyttet ledelse af medarbejdere eller ledelse af ledere (dvs. personaleledelse). Vi tillader os derfor uden videre at lægge til grund, at politireformen udgør et skift/brud med tidligere tiders forestillinger om ledere og ledelse i politiet, og at reformen i sig selv aktualiserer udvikling af ledere og ledelsesroller. Vores afhandling har således ikke til formål at begrebsfastlægge ledelse over tid, ligesom vi heller ikke har intentioner om at foranstalte en analyse af politireformen og/eller dennes implementering. Politireformen udgør således (alene) vores tidsmæssige fiksering for vores iagttagelse af forventninger. Problemfeltet for denne afhandling er altså forventninger til ledelse og ledere i politiet anno Af kapitel 2 fremgår det endvidere, at der ved politireformen er skabt en sædvanlig direktoratsmodel for politiet med over-/underordnelsesforhold mellem justitsministeriet, rigspolitichefen og politidirektørerne. Rigspolitichefen har nu 28/151 Ledelse i dansk politi\n35 beføjelser i forhold til politikredsene i alle anliggender (idet der her ses bort fra anklagemyndighedens virksomhed, hvor politikredsene refererer til rigsadvokaten). Der er hermed skabt en (klar) ansvars og opgavefordeling Rigspolitiet og politikredsene imellem. Dette antager vi også indebærer forskelle på måden, hvorpå Rigspolitiet (som styrelse) og politikredsene organiseres på, hvilket kan have betydning for forventningerne til ledelse i relation til Rigspolitiet henholdsvis politikredsene. Dette har vi dog ikke ambitioner om at afdække her. Den ene af denne afhandlings to forfattere har sit daglige virke som mellemleder i Rigspolitiet. Ud fra en analysestrategisk afvejning med henblik på at skabe mest mulig distance til vores undersøgelsesgenstand har vi derfor valgt at fokusere på den ledelse, der udøves i politikredsene, dvs. hos kerneydelsens primære leverandører. Vi har således valgt tage udgangspunkt i den ledelse og de ledere, som organisatorisk er tilknyttet landets 12 politikredse. Selvom om der ved implementeringen af politireformen er sket overgang til enstrenget ledelse, og at reformen således implicerer den samlede ledergruppe (ledere fra alle personalegrupper) har vi imidlertid rettet vores blik mod de ledere, som har det direkte ansvar for udøvelsen af politiets kerneopgave, dvs. opretholdelse af tryghed, sikkerhed, fred og orden i samfundet 17, idet netop disse stillinger fortsat er forbeholdt ledere med en politifaglig baggrund. Som det fremgår af kapitel 2, består denne gruppe af chefpolitiinspektører, politiinspektører, vicepolitiinspektører, politikommissærer samt vicepolitikommissærer. Disse ledere er dog ikke alle i lige stort fokus for denne afhandling. Vi 17 Lov nr. 444 af 9. juni 2004 om politiets virksomhed 1 Ledelse i dansk politi 29/151\n36 lægger ganske vist til grund at ændrede forventninger til ledelse i politiet har betydning for alle ledelsesniveauer men vi interesserer os særligt for betydningen heraf i relation til de tre nederste ledelsesniveauer. Dette fokus relaterer sig særligt til vort tredje delspørgsmål, se sidst i dette kapitel. Derfor har vi har valgt at rette vores blik mod den gruppe af mellemledere i politiet, som har det direkte personaleansvar (i forhold til ikke-ledere) samt de ledere, som har det direkte ledelsesansvar i forhold til personalelederne (leder gennem ledere). Med andre er der altså tale om vicepolitikommissærer og politikommissærer. Hertil inkluderer vi imidlertid vicepolitiinspektørerne. Dette gør vi, fordi denne gruppe af ledere de facto spænder fra en gruppe af vicepolitiinspektører, som leder ledere, der igen leder personaleledere, henover en gruppe af vicepolitiinspektører som leder personaleledere, til en gruppe af vicepolitiinspektører, der (kun) er personaleansvarlige for ikke-ledere. Dette valg understøttes af, at der i politiets jobtilfredshedsundersøgelse foretages en lignende distinktion mellem disse 3 lederniveauer og lederniveauerne herover, eftersom kun de førstnævnte er omfattede af jobtilfredshedsundersøgelsen. Vi lægger til grund, at en række faktorer i forhold til organisationen, såvel interne som eksterne, har betydning for ledernes muligheder for det at bedrive ledelse, herunder at disse faktorer kan etablere et krydspres. Vi lægger videre til grund, at de samme faktorer har en betydning for ledernes egentlige håndtering af deres lederroller, herunder det forhold at lederne i politiet på trods af forandringer som følge af reformimplementeringen fortsat (et stykke tid ud i fremtiden) er et produkt af den tidligere struktur og lederuddannelse, hvorfor der kan være forskel på hvordan ledelse er (reform)tænkt, og hvordan ledelse egentligt praktiseres. 30/151 Ledelse i dansk politi\n37 Alle disse antagelser og vores hypotese fører os frem til denne problemformulering: Hvordan er ledelsesbegrebet ikke entydigt/tvetydigt i politiet, og på hvilken måde har forskellige forventninger til ledelse betydning for ledelsesrummet samt for vicepolitiinspektørers, politikommissærers og vicepolitikommissærers mulighed for udøvelse af ledelse? Denne problemformulering vil vi undersøge med udgangspunkt i følgende tre delspørgsmål: 1. Hvordan italesættes ledelse i politiet? 2. Hvordan emergerer ledelsesrummet i form af forskellige forventninger til ledelse? 3. Med afsæt i disse forskellige forventninger til ledelse, hvordan iagttages mulighederne for mellemledernes udøvelse af ledelse? Hvordan vi har grebet vores analyser an, beskrives i det følgende kapitel. Ledelse i dansk politi 31/151\n38 4. Analysestrategisk tilgang Ambitionen med vores analysestrategi er som Niels Åkerstrøm Andersen udtrykker det: At udforme en analysestrategi handler om at forme et bestemt blik, der kan få omverdenen til at træde frem, som bestående af andres iagttagelser. 18 Vi vil derfor i forlængelse af vores problemformulering og vores tre delspørgsmål redegøre for vores analysestrategiske tilgang. Indledningsvis præsenterer vi vores undersøgelsesdesign og de variable, som vi har valgt at bygge afhandlingen op omkring. Dernæst beskriver vi vores metodiske tilgang til dataindsamling. Endelig forklarer vi, hvordan vi har tilrettelagt vores tre delanalyser. Som nævnt i kapitel 3 bygger vores problemformulering på en grundlæggende forventning om, at muligheder for ledelse ikke altid iagttages på samme måde, som mulighederne er italesat. Vi har derfor tilrettelagt vores analyser med udgangspunkt i en forventning om på at støde på forskellige forventninger til ledelse dvs. forventninger, der bygger på forskellige rationaler for beslutning og hvor ledelse kommer til at handle om at navigere i dette krydsfelt. 4.1 Opgavens design I dette afsnit redegør vi for de grundlæggende parametre, som opgaven er bygget op omkring Væsentlige begreber Vi ser ledelse, når vi iagttager det at forholde sig til og tage ansvar for hele organisationen. Hele organisationen kan i relation til politiet ses som et projekt, en 18 Åkerstrøm Andersen (1999), s /151 Ledelse i dansk politi\n39 gruppe, et afsnit, en sektion, en afdeling, en politikreds eller hele politiet som summen af de andre 19. Ledelse drejer sig altså om muligheden for at træffe kollektive beslutninger 20. Vi ser således ikke ledelse som en formel position, og når vi refererer til lederen, mener vi ikke en person - men selve den funktion, i hvilken der træffes kollektivt bindende beslutninger. Ledelse implicerer en eller flere blandt fire væsentlige lederroller: Personaleledelse, faglig ledelse, strategisk ledelse samt administrativ ledelse 21. Styring består i at minimere en forskel 22. Forskelsminimering er med andre ord den aktivitet, som ledere vedvarende beskæftiger sig med ved løbende korrektioner af kursen i forbindelse med registreringer i afvigelser fra den kalkulerede vej 23. Vi definerer begrebet ledelsesrum som et mulighedernes eller begrænsningernes rum, hvor forventninger til ledelse definerer hvad det mulige ledelsesrummet er. Ledelsesrummet kan/skal udfyldes af ledelse og er således selvskabt. Størrelsen af ledelsesrummet er variabelt, og styret af de forventninger, der stilles til ledelse og lederens evne til at håndtere disse forventninger. Ledelsesrummet indtages ikke nødvendigvis kun af ledere, men af personer som bedriver ledelse, hvad enten de er udnævnt til det eller ej. Betegnelsen mellemleder benytter vi i denne afhandling om de ledere, som er i fokus for vores analyse, dvs. vicepolitiinspektører, politikommissærer og vicepolitikommissærer. Som tommelfingerregel er en vicepolitiinspektør afdelings- 19 Tangkjær (2005), s Thygesen (2004), s Klausen (2006), s Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s Thygesen (2004), s Ledelse i dansk politi 33/151\n40 leder, en politikommissær er sektionsleder og en vicepolitikommissær er afsnitsleder Iagttagelsespunkt Vi har i denne afhandling valgt at iagttage forventninger til ledelse i politiet men med særlig fokus på den ledelse, som relaterer sig til nogle bestemte ledere, nemlig en gruppe af mellemledere i de tre linjer under chefpolitiinspektøren, som politikredsene er organiseret efter: Efterforskning, lokalpoliti og beredskabet. Vi ser således ikke på forventninger til ledelse i administrationen eller i anklagemyndigheden. Vi har heller ikke inddraget forventninger til ledelse i relation til mellemledere i Rigspolitiet. Vi har valgt denne mellemledergruppe, da de varetager politiets kerneopgave og har dermed dagligt driftsansvar for politiets operative indsats. Den valgte mellemledergruppe er de eneste ledere som deltager i jobtilfredshedsundersøgelsen. Dermed er det vores opfattelse at vi har, en god og klar distinktion mellem den daglige ledelse og de overordnede ledelseslag i politiet på den ene side og en sondring mellem den daglige ledelse og medarbejderne på den anden side. At vi har valgt netop denne ledergruppe er begrundet i, at det dels er nyt i politiet, at man nu mere eksplicit italesætter en distinktion mellem personaleledere og leder af ledere (personaleledelse), og det er nyt, at der i det hele taget eksplicit er defineret en personalelederrolle Erkendelsesinteresser Vores erkendelsesinteresse er først og fremmest diagnostisk. Vi spørger til hvordan forventninger til ledelse formuleres. Hermed kortlægger vi forventninger til ledelse gennem de empiriske kilder, som vi har udvalgt til formålet. I den 34/151 Ledelse i dansk politi\n41 sammenhæng har vi udpeget fire former for forventningspres, hvor igennem ledelsesrummet konstrueres, se kapitel Vores anden erkendelsesinteresse har en mere normativ karakter, idet vi med afsæt i vores delanalyser iagttager lederens muligheder for udøvelse af ledelse. 4.2 Teori og analysestrategi Vores videnskabsteoretiske udgangspunkt er epistemologisk orienteret. Vi tager afsæt i en konstruktivistisk tilgang og spørger til hvordan - ikke til hvad. Dermed tager vi udgangspunkt i en forestilling om, at forventninger konstruerer ledelsesrummet - og dermed den virkelighed vi tilrettelægger vores analyse inden for. Analysestrategisk tager vi udgangspunkt i analytikker fra systemteorien i en optik, som vi henter fra Niels Åkerstrøm Andersens analyser af forskellige fænomener. Det er således ikke systemteori som (mulig) universel, sociologisk teori, som står i centrum for vores analyser Anden ordens iagttagelser Denne tilgang forudsætter indledningsvis en kort introduktion til sociale systemer som iagttagende systemer, da en sådan klassifikation af iagttagelse i sig selv indikerer, at der her opereres med et andet iagttagelsesbegreb end, hvad normalt kendetegner hverdagssproget 24. Systemteoriens iagttagelsesbegreb bygger nemlig på en bestemt form- og forskelstænkning, hvor grundtanken er, at betragte iagttagelse som operationer. Disse refererer ikke til bevidste subjekter - men til forskelle. 24 Kneer og Nassehi (1997), s. 99 Ledelse i dansk politi 35/151\n42 At iagttage bliver dermed at mærke noget inden for rammen af en forskel 25. Iagttagelsesoperationen er således sammensat af to forskellige komponenter (eller sider): En forskel og det markerede 26. Disse komponenter optræder altid sammen, eftersom en forskel kun giver mening for de videre operationer, når der bliver skelnet fra noget andet. Derfor må den ene side i forskellen markeres. Det er værd at bemærke, at kun den ene side kan markeres i den samme iagttagelsesoperation. Dette iagttagelsesbegreb implicerer en række epistemologiske konsekvenser. For det første er iagttagelsesbegrebet så alment, at også andre systemer end sociale systemer (og for den sags skyld autopoietiske systemer) kan udføre iagttagelser. Desuden opnår sociale systemer, der iagttager noget i deres omverden ikke umiddelbar kontakt med omverdenen. Sociale systemer er operativt lukkede, hvorfor iagttagelse skal ses som en systemintern operation (dvs. som et systems konstruktion). Endvidere gælder det, at enhver iagttagelse er bundet til den valgte forskel. En iagttagelse kan kun se, hvad den kan se, ved hjælp af forskellen og som allerede nævnt er det kun muligt at markere den ene side i forskellen (dvs. ret eller uret i forskellen ret/uret). Det er dog altid muligt at iagttage det samme fænomen gennem flere forskellige forskelle. 25 Åkerstrøm Andersen (1999), s Hvor Kneer og Nassehi (i dansk oversættelse) anvender begreberne skelnen og betegnede anvender Åkerstrøm Andersen begreberne forskel og det markerede. Såvel disse forfattere som Luhmann selv tager imidlertid udgangspunkt i Spencer Browns distinction og indicatikon, og det er derfor vores opfattelse, at der ikke er tilsigtet betydningsforskelle - uanset at begreberne er benævnt forskelligt. 36/151 Ledelse i dansk politi\n43 Det forhold, at begge sider af en forskel ikke kan markeres samtidigt, indebærer, at ingen iagttagelse kan iagttage sig selv - mens iagttagelsen iagttager. Dette skyldes, at iagttagelsen jo bruger en bestemt forskel til at markere med. Iagttagelsen kan dermed ikke iagttage den forskel, der bruges til at markere med hvorfor denne forskel bliver iagttagelsens blinde plet. Iagttagelse af iagttagelse er således en ny iagttagelsesoperation, som af Luhmann benævnes iagttagelse af anden orden 27. Gennem en sådan anden ordens iagttagelse er det muligt at iagttage iagttagelsens blinde plet. Det er imidlertid værd at bemærke, at også iagttagelse af anden orden er bundet til sin egen forskel, hvilket betyder, at heller ikke andenordensiagttagelsen kan iagttage sin egen iagttagelse Hvor en førsteordensiagttagelse viser verden som monokontekstural dvs. at der gennem iagttagelsen alene fremkommer to værdier, så viser en anden ordens iagttagelse derimod verden som polykontekstural. Det betyder, at der findes en flerhed af forskelle, som ikke kan overføres til hinanden, og at enhver iagttagelse kan iagttages og kritiseres af en anden iagttagelse. Enhver iagttagelse bliver hermed en konstruktion, som kunne have set anderledes ud hvis der ved iagttagelsen var indsat en anden forskel end den valgte Politiet som et selvreferentielt system I forsættelse af denne beskrivelse af det iagttagelsesbegreb, som vi lægger til grund i forbindelse med vores afhandling synes det relevant også kort at redegøre for, hvorledes vi ser politiet som organisation. Sociale systemer er i systemteorien autopoietiske systemer. Med autopoiesisbegrebet tages der udgangspunkt i biologien, hvor Maturana og Varala i midten af 1970 erne argumenterede for, at alle levende systemer er organisatorisk 27 Kneer og Nassehi (1997), s. 104 Ledelse i dansk politi 37/151\n44 lukkede, autonome og interaktive systemer, som kun refererer til sig selv og som søger at overleve 28. I systemteorien knyttes an til autopoiesisbegrebet ved netop at opfatte sociale systemer som selvreferentielle systemer, hvilket har til konsekvens, at sociale dannelser bliver beskrevet som enheder, der opererer lukket og selv skaber og opretholder deres elementer gennem en rekursiv produktion. De sociale systemers elementer, dvs. de sidste enheder, som ikke kan opløses yderligere, kaldes kommunikationer. Mening er et medie for sociale systemer, som således opererer meningsfuldt i form af en lukket kommunikationssammenhæng. Med andre ord knytter kommunikationer an til kommunikationer. Med autopoiesisbegrebet er det muligt at foretage en entydig iagttagelse af samfundet og samfundets sociale systemer som noget selvstændigt, dvs. noget, der ikke kan reduceres til noget andet end sig selv 29. Som følge af denne lukkethed kan sociale systemer ikke kommunikere med andre systemer. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at sociale systemer opererer uafhængigt af andre systemer (eller for den sags skyld af mennesker). Sociale systemer forudsætter tilstedeværelsen af bestemte betingelser i omverden (neurale, organiske eller psykiske omverdensforudsætninger) 30. Der er altså ikke tale om en lukkethed, som bevirker, at sociale systemer ikke er åben over for omverden. Overføres denne tænkemåde til organisationer, således at organisationer ses som autopoietiske systemer, indebærer det, at organisationer er lukkede, autonome systemer, der har en grænse til omverden. Herved er organisationerne relativt afskærmede fra omverden, da de integrerer selektivt med omverden. Organisati- 28 Kneer og Nassehi (1997), s Åkerstrøm Andersen (1999), s Kneer og Nassehi (1997), s /151 Ledelse i dansk politi\n45 onerne er autonome, idet de hviler i sig selv og eftersom de har evnen til at genskabe og forny sig. Organisatorisk forandring skal i denne sammenhæng forstås som noget, der sker på baggrund af interne impulser. Cirkularitet og selvreference betinger, at forandringer et sted forårsager forandringer et andet sted. Selvreferencen betinger endvidere, at omverden tolkes i forhold til organisationens selvopfattelse og inddrages, for så vidt det anses som nødvendigt for organisationens overlevelse. Lukketheden skaber den identitet og selvreference, som skærmer imod og gør organisationen forskellig fra en meget mere kompleks omverden. Hermed skabes samtidigt et tolkningsfelt, der er med til at bestemme, hvad i omverden, der er interessant og værd at optage i organisationen 31. Når vi i denne masterafhandling beskæftiger os med politiet som organisation, er det i lyset af det ovenfor anførte med udgangspunkt i en tilgang, hvor organisationen fremtræder som et lukket, selvproducerende og selvrefentielt system Forventningsanalyse udgangspunkt og teorivalg I dette afsnit redegør vi for, hvorledes vi afdækker de forskellige forventninger til ledelse. Vi iagttager forventninger gennem fire forskellige iagttagelsesredskaber. Vi iagttager jf. figur 4 på forventninger skabt af: 31 Klausen (1998), s. 21 Ledelse i dansk politi 39/151\n46 Omverden Forventninger Erfaringer Semantik Forventninger Ledelsesrum Forventninger Forventninger Figur 4: Forventningspres Ledelsesteknologier 1. Forventninger fra omverden, som vi iagttager/identificerer ved brug af tre normative vektorer (vektorperspektivet). 2. Forventninger skabt via ledelsessemantik, som vi iagttager ved at gennemføre en semantisk analyse af nogle udvalgte, væsentlige dokumenter 3. Forventninger skabt af ledelsesteknologier, hvilke vi iagttager gennem en radikal forestilling om ledelsesteknologier. 4. Forventninger skabt af erfaringer, som vi iagttager via en række interviews vi har gennemført. Forventninger fra omverdenen beskriver vi ud fra et teoretisk perspektiv, som giver en indsigt i hvilken samtid og dermed hvilket pres denne opgave indtræder i. Og hvor politiet som et selvreferentielt system, skal forholde sig til omverdenen. Ved hjælp af de tre øvrige iagttagelsesredskaber har vi foretaget tre delanlyser for at afdække mulige forventningspres. 40/151 Ledelse i dansk politi\n47 Når der skal iagttages forventninger til ledelse, er det dog relevant at få fastlagt, hvornår vi får øje på ledelse. Her har vi i delanalyserne lagt til grund, at der er tale om ledelse, når der træffes beslutninger, jf. vores definition på ledelse, hvor der er tale om at forholde sig til og tage ansvar for hele organisationen. Ledelse rummer desuden fire lederroller som Kurt Klaudi Klausen (Klausen) udpeger som væsentlige for ledelsesfunktionen i offentlige organisationer 32. De fire lederroller beskrives således: 1. Med personaleledelse menes ledelse af personaleforhold, det vil sige interessen for arbejdsmiljøet, den enkelte medarbejder, konflikthåndtering mv. Personaleledelse kommer på dagsordenen, da medarbejderen ikke længere kan antages at være den tro, loyale tjener, men en person, der også er i spil for konkurrenterne. Personaleledelse italesættes genereltsom garanten for en effektiv opgavevaretagelse. 2. Med faglig ledelse er der tale om den ledelse, der retter sig imod det, som medarbejderne har som det faglige indhold i deres arbejde og som typisk vil være institutionens kerneopgave. Faglig ledelse blev sat på dagordenen tilbage i 1970 erne 33, hvor den første kommunalreform blev gennemført. Idealet for god offentlig ledelse blev i den forbindelse et ideal om faglig ledelse, hvor man satte den bedste af de fagligt uddannede personer til at lede de andre. 3. Med strategisk ledelse menes ledelse i forhold til langsigtede mål og prioritering af opgaver og indsatser. Strategisk ledelse er dukket op efter år 2000, hvor udviklingen stiller større krav til mindre formelle og mere netværksorienterede ledelsesrelationer, brugerbestyrelser mv. (Gover- 32 Klausen (2006), s. 33. Ledelse i dansk politi 41/151\n48 nance) 34. Prioritering er et nøglebegreb, når lederen af en offentlig virksomhed overdrages stadig mere beslutningskompetence og ledelsesansvar. Der skal prioriteres imellem forskellige hensyn, og virksomheden skal udvikles inden for den ramme, der er fastlagt af den øverste ledelse (koncernledelsen). 4. Med administrativ ledelse er der tale om de forhold, som relaterer til økonomi, budget, regnskab samt arbejdstilrettelæggelse i form af arbejdsplaner, ferie mv. Administrativ ledelse kom til at fylde mere i forbindelse med 1980 ernes fokus på mål- og rammestyring og nye økonomistyringssystemer, som blev indført for at holde styr på budgetterne. Ved at tage afsæt i vores definition af ledelse og de fire lederroller får vi fastlagt et bestemt blik for vores iagttagelse af forventninger til ledelse. Dette har gjort os i stand til at kunne se et ledelsesrum, og til at se hvordan dette ledelsesrum muliggøres af de forventninger som stilles til ledelse. Dermed gøres det samtidigt muligt for os at se, hvordan lederen indtager og udfylder ledelsesrummet. Vi tager udgangspunkt i en ramme, der italesætter politiet som en moderne koncern med tre enheder for ledelse: koncernen, virksomheden og arbejdspladsen, hvor rigspolitichefen er koncerndirektør, politidirektøren er virksomhedsleder og arbejdspladsen ledes af ledere i underordnelsesforhold til politidirektøren 35. I det følgende redegør vi kort for det analysestrategiske afsæt for beskrivelsen af omverdenspres og de tre analyser. 33 Pedersen (2004), s. 111f. 34 Klausen (2006), s Pedersen (2004), s. 114f. 42/151 Ledelse i dansk politi\n49 4.2.4 Strategi for beskrivelse af omverdenens forventninger Som optakt til afhandlingens delanalyser redegør vi i et indledende kapitel for de omverdens forhold, som politiet som selvrefentielt lukket system er påvirket af, og som dermed betinger politiets interne omstilling, hermed med hensyn til ledelse og som dermed har betydning for leder på alle niveauer. Vores iagttagelsesredskab er her et af Klausen udviklet vektorperspektiv, der tager afsæt i en tese om, at vi er en del af noget, der er større end os selv. Klausen har udviklet perspektivet om stat, marked og civilsamfund som normative vektorer 36., som redskab til at identificere dette noget. Det er perspektivets grundantagelse, at der findes nogle fundamentale rationaler, som styrer adfærden i organisationer. Vektorer er mekanismer, der trækker og presser organisationen, og dermed skaber et krydspres i relation til ledelsesopgaven i den pågældende organisation. I denne kontekst har vi brugt vektorperspektivet til at iagttage det forventningspres som omverdenen skaber Strategi for analyse af semantisk skabte forventninger I den første delanalyse iagttager vi forventninger til ledelse med udgangspunkt i en semantisk analyse som vi foretager på en række centrale dokumenter. Den semantiske analyse udgør en anden ordens iagttagelse, der sættes ved hjælp af forskellen begreb/mening. Vi undersøger, hvordan meninger og forventninger opsamles i begreber og danner semantiske reservoirer, der står til kommunikationens rådighed 37. Vi tager afsæt i at begrebet ledelse skabes af en mangfoldighed af mening og forventninger. Den semantiske analyse bliver således en analyse af et udsnit af 36 Klausen, Kurt Klaudi (1999) 37 Åkerstrøm Andersen (2008), s. 30. Ledelse i dansk politi 43/151\n50 det semantiske felt, hvor ledelse optræder som begreb og hvor ledelse indgår i en sammenhæng med modbegreber til ledelse. Vi har valgt en række centrale dokumenter, som vi har vurderet har betydning for italesættelsen af ledelse i politiet. Først tager vi fat i Visionsudvalgets rapport 38. Dernæst tager vi fat i den overordnede personale og ledelsespolitik for derefter at dykke ned i stillingsopslag for mellemledere samt rapporten om politiets uddannelsesreform 39. Og afslutningsvis tager vi fat i den meget omtalte redegørelse om et politi i forandring fra oktober 2008 samt nogle udvalgte spørgsmål og tilhørende svar som Rigspolitiet har givet i tilknytning til implementeringen af politireformen. (FAQ) Disse dokumenter har vi valgt, da det er fyrtårne i relation til de signaler, der italesættes vedr. ledelse i politiet. Dokumenterne giver et vokabularium som siger noget om det ønskede ledelsesideal, og der igennem gives der i disse dokumenter udtryk for forventninger til ledelse og dermed til mellemledernes ledelsesrum Strategi for analyse af forventninger skabt af ledelsesteknologier Den anden delanalyse drejer sig om, hvilke forventninger ledelsesteknologier skaber til ledelse. Vi har taget udgangspunkt i en forestilling om, at ledelsesteknologier har en betydning for hvordan, der bedrives ledelse også i politiet. Ledelsesteknologier er iagttagelsesredskaber, der er konstrueret gennem systematikker og formaliserede procedurer for, hvordan der skal tages ansvar for hele organisationen 40, og som stiller en bestemt forskel til rådighed, hvormed der kan styres. Ledelsesteknologier sætter således forventninger til ledelse, og er dermed til etableres ledelsesrummet. 38 Fremtidens politi (2005) 39 Rapport om politiets uddannelsesreform (2007) 44/151 Ledelse i dansk politi\n51 I analysen har vi anlagt et perspektiv om radikale forestillinger om ledelsesteknologier. Perspektivets grundlæggende antagelse er, at ledelsesteknologier aldrig er neutrale 41. Gennem de radikale forestillinger om ledelsesteknologier flyttes relationerne mellem organisationen og ledelsen, idet den virkelige organisation konstrueres af ledelsen gennem valg af ledelsesteknologier, og deres styringsforskelle. Vi har udvalgt tre forskellige ledelsesteknologier, som vi sætter i spil i vores analyse: Regelstyring, mål- og resultatstyring og koncept til gennemførelse af medarbejder/-lederudviklingssamtaler (MUS/LUS). Vi har udvalgt netop disse ledelsesteknologier, fordi det er vores forventning, at de - udover de hver især konstituerer et mulighedens/begrænsningens rum - alle er centrale for det afsæt vi tager i relation til afhandlingens tredje delspørgsmål, nemlig om hvordan mellemlederne udøver ledelse Strategi for analyse af erfaringsbaserede forventninger. I den tredje analyse, tager vi udgangspunkt i, at styringens ultimative grænse går altså ved selvstyringskapaciteten hos den, man søger at styre. Det kan igen siges mere generelt: Styring forudsætter altid andres selvstyring 42. Vi har gennemført en række semistrukturerede interviews med mellemledere i politikredsene. Formålet med disse interviews var at indsamle viden om vores målgruppes iagttagelse af egen mulighed af ledelse, og mulighed for at indtage ledelsesrummet. 40 Tangkjær (2005), s Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s 117 i kompendium strategi og ændringer, efterår 2008 Ledelse i dansk politi 45/151\n52 For at få en bredere kvalificering af vores interviewresultat har vi valgt at lave nogle interviews med personer som ikke er vores direkte målgruppe. I den forbindelse inddrog vi en specialkonsulent fra Rigspolitiet, der står for afholdelse af ledelsesseminarer i forbindelse med politireformen. Desuden fik vi en politiassistent til at forholde sig til de mønstre, der tegner sig som resultat af vores interviewrunde. Endelig har vi talt med en mellemleder i en personaleafdeling og to linjechefer (politiinspektører) for henholdsvis lokalpolitiet og efterforskning. For at sikre respondenternes integritet og samtidig sikre at vi fik så åbenhjertig en snak som muligt, har vi valgt at love respondenterne fuld anonymitet. Vi vil således omtale alle vores respondenter som han selv om disse både er repræsenteret ved kvinder og mænd. Tabel 2, viser en oversigt over de ledere vi har talt med. Personaleledere Stilling Vicepolitikommissær Vicepolitikommissær Vicepolitikommissær Politikommissær Vicepolitiinspektør Sted Lokalpoliti Efterforskning. Beredskab Lokalpolitiet Efterforskning Leder af ledere Stilling Politikommissær Politikommissær Vicepolitiinspektør Vicepolitiinspektør Tabel 2 Sted Beredskabet Lokalpolitiet Efterforskning Lokalpolitiet 46/151 Ledelse i dansk politi\n53 Respondenterne kommer i praksis fra flere forskellige politikredse, ligesom de spreder sig over de tre linjer lokalpoliti, efterforskning og beredskab. Vi har valgt ikke at gå ind i forskellen mellem politikredse, men nøjes med at fremhæve evt. forskelle i forhold til de respektive linjer, hvis det giver mening at fremhæve disse. Selve interviewene er blevet gennemført som en uformel samtale, hvor vi lod os drive af respondentens historie. Vi søgte bevidst en balance i samtalen, hvor Lene som udgangspunkt stod for samtalen, da hun i princippet er forudsætningsløs, og dermed kunne drives af en anden, mere fri form for nysgerrighed. Lene var ikke bekendt med tabubelagte emner og kunne derfor spørge fordomsfrit. Omvendt var Stig parat til at spørge ind til interessante fænomener, som netop krævede denne indsigt. Vi var bevidste om, at det fremmede element i form af Lenes tilstedeværelse kunne påvirke samtalen i en mindre fri retning, men også at Stigs tilhørsforhold til Rigspolitiets personaleafdeling kunne trække i den mindre frie retning. Selv om vi i den praktiske gennemførelse af samtalen søgte mod den uformelle samtale, byggede vi på en semistruktureret metode, hvor vi på forhånd havde fastlagt en spørgeramme. Dette dels for der igennem dels at sikre os at vi fik spurgt til de temaer, vi ønskede at få indsigt i, dels for at sikre os at vi fik spurgt til det samme ved alle interviews. Spørgerammen var opbygget over en række på forhånd identificerede temaer vi ønskede at spørge ind til. Hovedtemaerne er trukket ud af Klausens sondring mellem ledelsesroller 43. Disse fire lederroller beskrives i afsnit Spørgerammen er vedlagt som bilag II. 43 Klausen (2006), s. 33 Ledelse i dansk politi 47/151\n54 5. Forventningspres fra omverdenen Som optakt til afhandlingens tre delsanalyser beskriver vi i det følgende de omverdensforhold, som politiet som et selvrefentielt lukket system er påvirket af, og som dermed betinger politiets interne omstilling, herunder omstillinger med hensyn til forventninger til ledelse og som dermed har betydning for ledere på alle niveauer. Vores udgangspunkt er, at kravene til offentlige ledere i dag er skærpede. Den klassiske, bureaukratiske administratorrolle forventes nedtonet (evt. helt smidt væk), og lederne skal sætte sig i spidsen for omstilling og projekter, herunder projekter, der også er med til at sætte nye politiske dagsordener 44. Dette gør sig også gældende for politiet og det har gradvist manifesteret sig gennem flerårsaftalerne og udmøntningsplanerne fra midten af 1990 erne, jf. kapitel 2, frem mod politireformen, hvor der er lagt eksplicit vægt på moderne ledelse, mål- og resultatkrav samt på, at politiet skal orientere sig ud mod verden. Denne udvikling må ses i lyset af New Public Managements (NPM) indtog i den offentlige sektor. New Public Management (NPM) er et omfattende kompleks af beslægtede idéer, der dog baserer sig på samme to hovedingredienser, nemlig introduktionen af incitamentsstyring og ledelsesudvikling i den offentlige sektor 45. Dorthe Pedersen kobler NPM sammen med den aktuelle danske moderniseringsstrategi. Denne moderniseringsfase tolkes som en udvikling i tre trin, der knytter sig til italesættelse af tre overordnede samordningsproblemer Klausen (1998), s Greve (2003), s /151 Ledelse i dansk politi\n55 Det første samordningsproblem, som formuleres allerede tilbage i 1970 erne, handler om et udgiftspolitisk problem, der sætter stram udgiftsstyring på dagsordenen. Det bliver således et grundlæggende vilkår for offentlige ledere at kunne prioritere de knappe ressourcer inden for udstukne rammer. Det interne effektivitetsproblem sættes på dagsordenen i begyndelsen af 1980 erne. Her drejer det sig om, at borgerne skal have mere for deres skattekroner. Det betyder for de offentlige ledere, at de skal være i stand til at fylde indhold i overordnede programmer og rammeaftaler via lokale politikker, fordelingsprincipper og omstillingsprocesser. Det sidste samordningsproblem, som er konkurrenceproblemet, dukker op i starten af 1990 erne. Her lægges der vægt på, at den enkelte offentlige driftsenhed skal styres, effektiviseres, og konkurrenceudsættes. NPM, moderniseringsprogrammer og reformtiltag bygger således på en virksomhedsorientering, hvor ønsket om en stram udgiftsstyring kombineret med øget decentralisering, regelforenkling og rammestyring bliver et vilkår for offentlige ledere 47. Den offentlige organisation (virksomheden) skal ideelt set være udgangspunktet for strategisk ledelse. Dette begrundes med, at kontraktlignende styringsformer forudsætter, at opgavevaretagelsen kan håndteres i den enkelte driftsenhed. Dette inkluderer en række konkrete styrings- og ledelsesteknologier, eksempelvis økonomisk rammestyring, mål- og resultatstyring, kontraktstyring, frit valg, taxameterstyring, udlicitering, BUM-modellen og Ny Løn for bare at nævne nogle. Centralt for denne afhandling er NPM og moderniseringsprogrammernes 46 Pedersen, red. (2004), s. 108f: 47 Pedersen i Pedersen, red. (2004), s. 110 Ledelse i dansk politi 49/151\n56 fokus på styring af performance og output - kombineret med delegation af ansvar og kompetence eller som Christopher Hood udtrykker det: more explicit and measurable (or at least checkable) standards of performance for publicsector organizations in terms of range, level and content of services to be provided as against trust in professional standards and expertise across the public sector. 48 Moderniseringstiltagene implicerer med andre ord virksomhedsgørelse 49 med den virkning, at såvel ledelsesopgaverne som kravene til ledelsesfagligheden ændres, hvilket i sidste ende kan betyde, at lederen sættes i krydspres på grund af øget kompleksitet i opgaven som følge af skærpede krav om medansvar fra medarbejderside kombineret med forstærkede krav til visionær og strategisk ledelse. Med henblik på at strukturere omverden og omverdenens pres i relation til vores analyser har vi i denne afhandling taget udgangspunkt i et af Kurt Klaudi Klausen udviklet vektorperspektiv. Dette perspektiv tager afsæt i en tese om, at vi er en del af noget, der er større end os selv. For at identificere dette noget stilles tre normative vektorer til rådighed 50.. Med statsvektoren forstås en ordningsform, hvor politik, magt, og regler er styrende. Rationalitet bygger her på målstyring og teknisk rationalitet. Gennem forhandling og legitimitet skabes der pligt for de styrede. Civilsamfundsvektoren er en ordningsform, hvor etik og moral sættes i centrum. Det grundlæggende styringsgrundlag er værdier, og rationalitet handler her om tillid og gen- 48 Hood (1995), s Pedersen i Pedersen, red (2004), s Klausen (1998), s. 16f. 50/151 Ledelse i dansk politi\n57 sidighed i relationer mellem mennesker. Endelig er markedsvektoren en ordningsform, hvor penge og kontrakter er styrende. Vektorerne er normative, fordi de hver især udtrykker, hvad der er passende og hensigtsmæssig adfærd og hvilke beslutninger der er fornuftige og legitime mv. Dette normative element har en særlig karakter, når der tales om den offentlige sektor, da målsætninger og opgaver her er underlagt et særligt normativt grundlag i relation til offentlig forvaltning. De offentlige organisationer er en række regler, som begrænser den enkelte organisations mulighed for at udøve offentlig virksomhed på. Politiet er eksempelvis underlagt generelle regler om embedsudøvelse i lov om politiets virksomhed, retsplejeloven, tjenestemandsloven og forvaltningsloven om eksempelvis tavshedspligt, offentlighed, begrundelsespligt, aktindsigt, etc. Vektorperspektivet er skematisk illustreret i tabel 3. Vektor Stat Civilsamfund Marked Omverden Politisk Institutionel Teknisk Fokus Magt, politik, regler Etik, moral, Penge, kontrakter, konkurrence normer Rationalitet Målstyring og teknisk rationalitet Kommunikativ rationalitet Målstyring og teknisk rationalitet Centrale strategier Legitimitetsstrategier Forhandlingsstrategier Værdiorienteret strategi Strategi for overlevelse og usikkerhedsminimering. Strategiske samarbejder og netværkstænkning Handling Pligt Lyst Egen vinding Tabel 3 Det er vektorperspektivets grundantagelse, at der findes nogle fundamentale rationaler, som påvirker adfærden i organisationer. Vektorer er mekanismer, der Ledelse i dansk politi 51/151\n58 trækker og presser organisationen, og - i det omfang dette pres har forskellig retning - skabes et krydspres i relation til ledelsesopgaven organisationen. I denne kontekst handler ledelse om evnen til at aflæse og afbalancere det krydspres, som de modstridende vektorer medfører, og samtidig fastholde egen troværdighed både indad til i organisationen og udad til mod det omkringliggende samfund. Det skal bemærkes, at en eller to vektorer kan vokse på bekostning af andre. Der er imidlertid ikke tale om at summen af vektorerne altid er konstant og dette illustrerer efter vores opfattelse netop kompleksiteten for og i offentlige organisationer. En offentlig organisation må således i relation til sin strategi til stadighed forholde sig til vektorpresset, eftersom vektorerne afspejler de krav, som organisationen forventes at levet op til i relation til hver enkelt vektors logik. I det følgende redegør vi for vektorperspektivets betydning for ledelse i politiet, dvs. vi ser på hvilken måde rationalerne/vektorerne påvirker politiet. Beskrivelsen er primært teoretisk funderet og tjener altså som fundament for de efterfølgende analyser. 5.1 Politisk pres (statsvektor) Som det er nævnt ovenfor repræsenterer statsvektoren politik, magt og regler, som er styrende for lederens handlinger. Statsvektoren udtrykker således den formelle eller legitime magt, og præsenterer sig gennem hierarkiet. Det er her vi finder de politiske processer og kontrollen med ressourcer og teknologi samt den viden, der præsenterer sig gennem formelle beslutningsakter (lovgivning, administrative retsforskrifter, afgørelser etc). Statsvektoren manifesterer sig i relation til politiet gennem for det første den lovgivning, som politiet skal forholde sig til at organisere og arbejde efter (politiloven, retsplejeloven, forvaltningsloven etc.). For det andet i relation den hie- 52/151 Ledelse i dansk politi\n59 rarkiske organisation med et klart over-/underordnelsesforhold imellem justitsministeren, rigspolitichefen og politidirektørerne, og for det tredje gennem det over-/underordnelsesforhold, som er etableret gennem tjenestebefalinger og politikredsenes organisation via nogle (ret) klare stillingshierarkier. Statsvektoren trækker dog i sig selv på andre vektorer. Formålet med politireformen er, jf. kapitel 2, også at modernisere politiet, herunder ledelsen og lade organisationen orientere sig udadtil. Der lægges eksplicit vægt på mål- og resultatstyring, samarbejde i lokalområder, fokus på brugere/borgere (responstider, offentliggørelse af resultater, digitalisering af anmeldelser) etc. 51 Hermed presser statsvektoren politiet mod såvel civilsamfundsvektoren som markedsvektoren. 5.2 Forventningspres fra borgere (civilsamfundsvektor) Her er udgangspunktet, at etik, moral er styrende. Tillid og gensidighed er principper for mellem menneskelig interaktion, og gensidig afhængighed, loyalitet og respekt/frygt er grundlaget for mellemmenneskelige relationer 52. Civilsamfundssektoren retter således organisationens fokus mod værdierne som der skal være styr på. Her drejer det altså sig om for politiet at vise åbenhed og være i dialog med borgerne, men det drejer sig også om at skabe tryghed for borgere, og ordentlig behandling af kriminelle. At civilsamfundsvektoren lægger et pres på politiets organisation kan blandt andet udledes af Visionsudvalgets rapport, hvor værdier som åbenhed, professionel, serviceorientering, ansvarlighed, upartiskhed, venlighed, autoritet og bestemthed italesættes som grundlæggende værdier for politiets arbejde Jf. de almindelige bemærkninger til L 168/ om politi- og domstolsreformen. 52 Klausen (1998), s Fremtidens Politi, s. 12. Ledelse i dansk politi 53/151\n60 Her kan det som et eksempel nævnes, at spørgsmålet om hurtige responstider (som udtrykkes gennem statsvektoren) synes at bygge på pres fra civilsamfundssektoren. Dette understøttes af den borgerundersøgelse, som blev lavet som led i Visionsudvalgets arbejde. Af Visionsudvalgets rapport fremgår: Borgerne er opmærksomme på, at politiet ikke kan være alle steder på én gang. Borgerne er derfor optaget af, at politiets ressourcer brugers dér, hvor indsatsen løser reelle problemer, og dermed kan skabe målbare resultater og effekter frem for til mere symbolsk synlighed i gadebilledet Økonomisk forventningspres (markedsvektor) Med markedsvektoren er det penge, effektiv ressourceudnyttelse og kontrakter, der styrer handlinger. Moderniseringsstrategierne for den offentlige sektor relaterer sig i høj grad til markedsvektoren. I relation til politiet ses markedsvektoren at have haft væsentlig betydning for de regler og retningslinier, som repræsenteres af statsvektoren blandt andet gennem politireformens og flerårsaftalernes krav til modernisering med fokus på effektivitet og output, økonomisk prioritering samt italesættelse af politiet som koncern med virksomhedsgørelse af politikredsene. Tilsvarende ses i relation til det klare fokus på borgere/ brugere som centrum for politiets virke. Konkurrenceelementet i markedsvektoren ses derimod ikke særligt italesat i forhold til politiet. Fremadrettet kan man dog forestille, at også dette element sættes i spil med hensyn til eksempelvis løsning af tryghedsskabende opgaver (offentlig/privat), internationale indsatser (offentlig/offentlig og offentlig/privat), konkurrence om arbejdskraft (offentlig/offentlig og offentlig/privat). 54 Fremtidens Politi (2005), s /151 Ledelse i dansk politi\n61 Alt i alt repræsenterer disse vektorer rationaler, som på forskellig vis trækker og presser i politiet som organisation, og som derfor har betydning for strategier med hensyn til stadighed at fremstille den legitimitet, som er nødvendig for organisationens opretholdelse. Ledelse i dansk politi 55/151\n62 6. Politiets ledelsesbegreb Semantikken er her vores iagttagelsesredskab, hvor igennem vi med anden ordens iagttagelser udleder forventninger til ledelse. I delanalysen iagttager vi forventninger til ledelse med udgangspunkt i den semantik, der står til rådighed for kommunikation om ledelse i politiet. Dette kapitel knytter således an til vores første delspørgsmål, nemlig hvordan italesættes ledelse i politiet. 6.1 Teoretisk afsæt Semantik kan i en systemteoretisk optik forstås som den grundlæggende produktion af mening i et samfund 55. Semantik er således samfundets forråd af mulige temaer, der står til rådighed for kommunikationsprocesser med andre ord samfundets meningshusholdning 56 i form af generaliserede og relativt situationsuafhængige meningsformer (f.eks. begreber, idéer, billeder og symboler), der kan anvendes i skabelsen af mening. Der er med andre ord tale om en fikseret meningsform, der for en stund kan knyttes an til. Semantik er altså en kompleksitetsreducerende foranstaltning - dvs. en struktur, der indsnævrer vilkårlighed ved at stille bestemte meningsformer til rådighed. Den semantiske analyse udgøres af en anden ordens iagttagelse, der sættes ved hjælp af forskellen begreb/mening, og som undersøger, hvordan meninger og forventninger opsamles i begreber og danner semantiske reservoirer, der står til kommunikationens rådighed Rennison (2003), s Kneer og Nassehi (1997), s Åkerstrøm Andersen (2008), s /151 Ledelse i dansk politi\n63 Et begreb udgøres af en kondensering og generalisering af en mangfoldighed af mening og forventninger. Et begreb er således en særlig meningsform, hvor den markerede side sætter restriktioner, og derfor er der til et begreb altid knyttet et modbegreb. Den semantiske analyse bliver således en analyse af det semantiske felt, hvorpå begreber optræder og indgår i en sammenhæng med andre begreber (modbegreber). Uden et specificeret modbegreb er begrebet som begreb tomt og flydende. Det er altså modbegrebet, der fikserer begrebet, og lader det med indhold. Mening er i systemteorien enheden af forskellen aktualitet/potentialitet. I en meningssammenhæng er der noget, der aktualiseres og som dukker op og sættes i centrum for tanken eller kommunikationen. Dette sker altid inden for en horisont af andre muligheder - indenfor en potentialitet. Mening er altså det aktuelle omgivet af det potentielle og dukker altid op inden for en begrænset kontekst, og samtidig rækker den altid ud over denne kontekst og åbner op for andre muligheder. Mening er i sin form en bearbejdet gengivelse af kompleksitet, hvor noget selekteres, skønt det altid kan selekteres anderledes og er derfor (nærmest pr. definition) vilkårlig 58. Meningsdannelsen ordnes i tre meningsdimensioner: Sagsdimensionen (hvad), som drejer sig om det, der gøres til tema for kommunikationen, det være sig materielle objekter, personer, relationer, symboler, begreber etc. Sagsdimensionen konstitueres gennem forskellen dette/noget andet. Mening dukker altså op gennem en eksklusion af noget andet. (f.eks. chargeret/uchargeretnde). I denne afhandling bruger vi sagsdimensionen til at iagttage hvad der gøres til tema for kommunikation om ledelse. 58 Rennison (2003), s. 24. Ledelse i dansk politi 57/151\n64 Socialdimensionen (hvem), anvender forskellen alter/ego (os/dem) gennem hvilken der kan udledes noget om hvem, der tematiserer temaerne. I denne dimension spejler perspektiver sig i perspektiver. Socialdimensionen muliggør, at man i forhold til enhver mening kan spørge, hvordan meningen bliver erfaret og bearbejdet af andre. Det kendetegnende er medoplevelsen, mediagttagelsen og forventningen om andres iagttagelse i meningsartikulationen. Tidsdimensionen (hvornår) aktualiserer spændingen mellem det forgangne og det fremtidige, mellem erfaring/forventning eller fortid/fremtid i en given meningsartikulation. Det hentyder til, at ethvert tidspunkt har sin egen fremtid og sin én fortid sin egen måde at betragte og begrebsliggøre fortid og fremtid eller sagt med Åkerstrøm Andersens ord: Fremtid er en horisont af forventninger og fortiden et rum af erfaringer, og enhver nutid er kun i spændingen derimellem. 59 Det handler altså om, hvordan der i en given kommunikation gøres meningsbestemte forsøg på at tematisere og ordne tiden på at spejle tiden i tiden. Gennem disse tre meningsdimensioner tilregnes kommunikationen en fakticitet, en socialitet og en temporalitet med hertil hørende dimensionsspecifikke difference 60 (dette/noget andet, os/dem og fortid/fremtid). For at få øje på de forskellige forventninger, der italesættes gennem forskellige dokumenter, vil vi tage fat i disse tre meningsdimensioner, for på den måde at udlede hvilke forventninger til ledelse, der formuleres i vores udvalgte dokumenter. 59 Åkerstrøm Andersen (2006), s Rennison (2003), s /151 Ledelse i dansk politi\n65 I lyset af den ramme som vi har beskrevet ovenfor, vil vi i denne delanalyse iagttage ledelse gennem semantiske briller. Det vil sige som et reservoir af begreber, der står til rådighed for kommunikation om ledelse. Vi iagttager således hvordan forventninger dannes og organiseres i ledelsessemantikken i politiet. 6.2 Fremtidens politi moderne, god ledelse Vores første nedslagspunkt er ledelsessemantikken i relation til Visionsudvalgets rapport 61. Visionsudvalget blev nedsat i sommeren 2003 og var sammensat af en række aktører både med og uden tilknytning til politiet. Dele af kommissoriet er omtalt i denne afhandlings kapitel 2. (afsnit 2.2) Rapporten blev tillagt stor vægt i forbindelse med udformningen af politireformen, og er i væsentlige omfang citeret i lovforslaget til ændring af retsplejeloven, som etablerede det retlige fundament for reformen. Rapporten abonnerer helt grundlæggende på regeringens moderniseringsstrategi, jf. kapitel 5 og værdierne som visionsrapporten slår til lyd for er i overensstemmelse hermed. Visionsudvalget lægger vægt på begrebet moderne, god ledelse. Begrebet introduceres som et krav og en forventning fra det omkringliggende samfund, hvor der opleves stigende forventninger til hvad, der er god ledelse i den offentlige sektor. Begrebet introduceres som et fokuspunkt i regeringens moderniseringsprogram. Visionsudvalget udtrykker dermed et ønske om, at politiet skal følge resten af den offentlige sektor i tilstræbelserne på at professionalisere ledelsen, ligesom der udtrykkes ønske om, at politiets ledere har generelle lederkompetencer: Ledelse i dansk politi 59/151\n66 herunder personaleledelse, udnyttelse af de teknologiske muligheder, god økonomistyring, og rationel ressourceudnyttelse, mere formaliseret styring, og koordination, strategisk planlægning, offentlighed i beslutningsprocesserne og øget måling og evaluering 62 I rapporten fremhæves, at disse krav til ledelse er et afgørende element i udmøntningen af den gennemgribende modernisering af dansk politi. Der lægges dels vægt på, at det er de rigtige mennesker, der varetager ledelsen, og dels lægges der vægt på, at lederne har de rette systemer i form af IT-løsninger, organisationens opbygning, arbejdsprocesser og styringsredskaber. Endvidere anbefales i rapporten, at politiets ledere skal have styrket et eksternt fokus. I beskrivelsen af kravene til moderne, god ledelse nedtones politifagligheden som en ledelsesdisciplin, idet moderne, god ledelse sættes ind i en kontekst, hvor der på den ene side lægges vægt på generelle lederkompetencer og personlige egenskaber, og på den anden side lægges vægt på, at der ikke stilles krav om snævre uddannelsesmæssige krav. Desuden forventes at ledelsen orienterersig mere eksternt mod et borgerbehov. Der trækkes på den administrative lederrolle, og der åbnes op for at lederskabet skal trække på andre værdier end formelle regler og faglig standard, idet der lægges vægt på at det er de generelle lederkompetencer som skal afgøre om man skal ansættes/udnævnes til leder i politiet. 6.3 Fremtidens politi Klar og entydig ledelse Ud over moderne, god ledelse introduceres begrebet klar og entydig ledelse også i visionsrapporten. Dette begreb sættes ind i en strukturmæssig kontekst, idet det beskrives, hvordan politimestrene før reformen refererede til tre forskel- 61 Fremtidens Politi (2005) 62 Fremtidens Politi (2005), s /151 Ledelse i dansk politi\n67 lige (overordnende) myndigheder, og nærmest ikke havde nogen ledelsesmæssige beføjelser i forhold til budget, økonomi og personale. Ledelsesreformen, som en delreform under politireformen, har bevirket, at der nu er etableret en enstrenget ledelse, en direktoratsmodel, hvormed der er etableret symmetri i mellem ansvar og beføjelser. Der er således skabt en forventning om, at politidirektøren, eller virksomhedsledelsen i de enkelte politikredse, kan drive deres virksomhed indenfor den budgetmæssige ramme, som er givet af Rigspolitichefen. I rapporten beskrives den tidligere ledelsesform som underlagt utidssvarende, formelle ledelsesrelationer med spredte kompetenceforhold og manglende symmetri mellem ansvar og beføjelser. I rapporten konkluderes det, at disse mangler ved den formelle ledelsesstruktur blev afhjulpet gennem udøvelse af uformel autoritet, og konsensusbaseret styring 63. Dette sættes i en semantisk sammenhæng, hvor fortiden beskrives som en ressourcekrævende konsensuskultur, hvor der savnes ressourcemæssige fleksibilitet, og hvor der er mulighed for at fralægge sig ansvar. Desuden anføres det, at det i den tidligere ledelseskultur var vanskeligt at sikre en ensartet betjening af borgerne og at der det ikke var muligt at gribe ind for dårlig opgavevaretagelse. Den nye ledelses- og organisationsstruktur forudsættes omvendt at give mulighed for dynamisk udvikling og effektiv mål- og resultatstyring, at give mulighed for ensartethed i opgaveløsningen, samt at give mulighed for rationel ressourceudnyttelse - alt sammen tiltag, som forventes at understøtte væsentlig højere effektivitet og bedre kvalitet i politiets opgavevaretagelse. 63 Fremtidens Politi (2005), s Ledelse i dansk politi 61/151\n68 I beskrivelsen af kravene til klar og entydig ledelse tages der afstand fra konsensusbaseret styring, mens der knyttes an til ansvar og beføjelser og konsekvens, når opgaverne ikke varetages godt nok. Ledelse handler i denne sammenhæng om at der skal kunne træffes effektive beslutninger, som tilgodeser organisationen som helhed. Der åbnes op for at lederskabet skal trække på beslutningskraft og kompetence/bemyndigelse til at træffe beslutninger. 6.4 Fremtidens politi moderne personalepolitik Som endnu en dimension i relation til ledelsesbegrebet, formuleres i Visionsudvalgets rapport en forventning til, at der skal være et stærkt ledelsesfokus på medarbejdernes trivsel. Af visionsrapporten fremgår: De rigtige kompetencer tilvejebringes ved rekruttering, fastholdelse og udvikling af de rigtige medarbejdere. De redskaber, en organisations ledelse må tage i brug for at løfte denne centrale opgave, er en god personalepolitik og et stærkt ledelsesfokus på medarbejdernes kompetenceprofiler og trivsel. Det er således en forudsætning for effektiv og god opgaveløsning i enhver organisation, at det er en attraktiv arbejdsplads, hvor medarbejderne trives, motiveres og udvikles. 64 Med rigtige medarbejdere skal forstås at disse ikke nødvendigvis er politiuddannede, men kan være eksterne specialister, som det står formuleret i visionsrapporten, kapitel 8. Det fremgår af visionsrapporten, at god personaleledelse også er et spørgsmål om at kunne give positiv, kritisk og konstruktiv feedback, håndtere konflikter samt at være i stand til at sætte konkrete mål og resultatkrav for opgaver og medarbejdere. Visionsudvalget anbefaler, at fastlæggelse af en moderne personalepolitik bliver en central opgave for topledelsen. 62/151 Ledelse i dansk politi\n69 På den ene side formuleres en forventning om, at medarbejdere ikke nødvendigvis skal være politiuddannede. På den anden side formuleres forventninger til ledelsen om at værne om de fælles værdier, dog uden at etatskulturen bliver en barriere for udvikling. Personaleledelse bliver det centrale omdrejningspunkt for opgavevaretagelsen. 6.5 Personale- og ledelsespolitik Der er i Rigspolitiets regi (og i overensstemmelsen med Visionsudvalgets anbefalinger) som et led i implementeringen af politireformen, udarbejdet en overordnet personale- og ledelsespolitik 65. Personale- og ledelsespolitikken er klassificeret som en rundskrivelse til samtlige politikredse og Rigspolitiets afdelinger, og har således karakter af en tjenestebefaling. Vi lægger til grund, at også den overordnede personale- og ledelsespolitik har betydning for hvilke meninger og forventninger, der kondenseres ind i ledelsesbegrebet. Med personale- og ledelsespolitikken er der således sat nye pejlemærker i planen for udvikling af politiet som organisation og for alle de medarbejdere og ledere, som arbejder i politiet. 66 Intentionen med den overordnede personale- og ledelsespolitik er, at alle politikredse skal udarbejde deres egen personale- og ledelsespolitik med udgangspunkt i den overordnede ramme. Vi har imidlertid ikke inddraget de lokalt udarbejdede personale- og ledelsespolitikker i vores empiri til denne masterafhandling. 64 Fremtidens politi (2005), s Udmeldt ved rundskrivelse af 7. marts 2008 efter at have været behandlet i det centrale samarbejdsudvalg. 66 Politiets overordnede personale- og ledelsespolitik (2008), s. 1 Ledelse i dansk politi 63/151\n70 Den overordnede personale- og ledelsespolitik er formuleret med en sammenfatning, en overordnet betragtning samt beskrivelse af seks udvalgte hovedområder, der danner grundlag for politiets personale- og ledelsespolitik. I personale- og ledelsespolitikkens sammenfatning fremhæves politiets virke, som det primære mål for politiets eksistens. (politilovens formålsparagraf) Borgerne skal have tillid til politiet, og der skal arbejdes efter det mandat som regeringen og folketinget har givet politiet som organisation. Det fremgår endvidere, at forudsætningen for at leve op til disse krav er, at politiet har veluddannede og motiverede medarbejdere og ledere med et fælles værdigrundlag. Der abonneres således overordnet på et ledelsesbegreb, der bygger på legitimitet i forhold til at varetage det politiske mandat, men også på forventninger til et ledelsesbegreb, der knytter an til udvikling af organisationen, om ledelse med udgangspunkt i mål- og resultatstyring, og med en forventning om, at personaleledelse er garanti for at opgavevaretagelsen løses bedst muligt. De seks overordnede personalepolitiske temaer ser vi som et udtryk for prioriteringer inden for det personalepolitiske område. Med personale- og ledelsespolitikken sættes der en styringsmæssig ramme, hvor pejlemærkerne er givet i politikken. Resultaterne opsamles herefter (til en vis grad) i Politikredsenes Resultatevaluerings System (PRES). Temaet godt arbejdsmiljø adresserer personaleledelse med betoning af vigtigheden af, at medarbejderne har balance mellem arbejdsliv og privatliv. Vi vægter personaleledelse højt og tilgodeser så vidt muligt behovet for at tilpasse arbejdet til den enkeltes livssituation og behovet for skabe balance mellem 64/151 Ledelse i dansk politi\n71 arbejdsliv og privatliv ved at gøre brug af forskellige muligheder for fleksibilitet og individuelle hensyn. Ledelsesbegrebet abonnerer på forventninger til personaleledelse med henblik på at tilgodese medarbejderen som privatperson. Via temaet alsidighed i kompetencer og karriereveje italesættes forventninger til kompetenceudvikling. Her anføres det, at kompetenceudvikling skal ske i dialog og samspil mellem medarbejder og leder. Ledelsesbegrebet abonnerer igen på forventninger til personaleledelse, men denne gang med en vinkel hvor opgavevaretagelsen får større vægt. Temaet samarbejde og dialog, knytter på den ene side an til at værne om de faglige værdier, og på den anden side at sikre en effektiv opgaveløsning. Politiets opgaveløsning sker i et samarbejde mellem medarbejdere og mellem medarbejdere og ledere, hvor den enkeltes indsats i respekt for fællesskabet og ud fra en fælles forståelse af opgaveløsningen er helt afgørende 67. Dette citat suppleres med ord som helhedsorientering, sammenhængskraft og videndeling. Der etableres en forventning om, at der skal ske læring og løbende forbedringer i opgaveløsningen. Endelig skabes en forventning om, at både medarbejdere og ledere skal tage ansvar for, at samarbejdet og dialogen er velfungerende. 67 Politiets overordnende ledelses- og personalepolitk (2008), s. 4. Ledelse i dansk politi 65/151\n72 Ledelsesbegrebet abonnerer her på forventninger til faglig ledelse - hvor faglig ledelse handler om at træffe kollektivt bindende beslutninger i relation til opgaveløsningen. Temaet Klarhed og åbenhed omkring løn adresserer nye muligheder for at belønne og der igennem at tiltrække og fastholde gode medarbejdere. Det skal være muligt at give medarbejdere, der har ydet en særlig indsats, anerkendelse via lønpolitikken. Der italesættes således en forventning om, at ledelse også handler om, at anerkende den gode medarbejder. Der knyttes an til et ledelsesbegrebet, hvor personaleledelse også handler om at belønne den gode medarbejder. Temaet mangfoldighed adresserer, at politiets ledere ikke alene skal have et internt fokus - men også rette fokus udadtil. Der åbnes op for individuel behandling af mennesker (borgere, såvel som medarbejdere). Ledelsesbegrebet knytter an til strategisk ledelse, eftersom der lægges vægt på løbende tilpasning, fremsynethed og prioritering af indsatser - således at der kan tages individuelle hensyn. Under temaet ledelse med format er det ledelse i al almindelighed, der er sættes i tale. Dette tema knytter an primært an til de temaer, der i Visionsudvalgets rapport blev karakteriseret som moderne personalepolitik. Vores ledere skal kunne lide at arbejde med mennesker og have vilje og evne til at indgå i et respektfuldt samarbejde. De skal være lydhøre tillidsvækkende og klare i deres kommunikation. Vores ledere skal udøve aktiv personaleledelse, og de skal skabe sammenhæng i opgaveløsningen, give retning og vise nærvær i 66/151 Ledelse i dansk politi\n73 forhold til medarbejderne ved at motivere til og anerkende den gode indsats for derigennem at udvikle og udfolde medarbejdernes ressourcer optimalt. Samtidig skal vores ledere sætte ind, hvis der er problemer med indsatsen eller konflikter, der skal løses 68. Der lægges imidlertid også et bredere syn på ledelse, eftersom de formulerede forventninger i høj grad går på afbalancering af en række ledelsesopgaver med henblik på at sikre bedst muligt ledelse. Ledelse er noget som varetages af ledere, og disse skal være i stand til at træffe beslutninger for på at opnå resultater i samspil med medarbejdere og eksterne samarbejdspartnere. Det ledelsesbegreb, der abonneres på i den overordnede ledelses- og personalepolitik, kan sammenfattende siges at skabe forventninger til at ledelse i relation til medarbejderudvikling, eksternt fokus og effektiv opgaveløsning. Personaleledelse vægtes som garanti for en effektiv opgavevaretagelse, men der åbnes også op for strategisk ledelse - i kraft af at ledelse her også italesættes som afbalancering af de forskellige krav og forventninger til ledelse - med at fremme politiets formål og løsning af kerneopgaver 69. Der italesættes også en forventning om differentiering, idet der ikke tidligere har været tradition for at belønne enkelte medarbejdere. (individ frem for kollektiv) Med den overordnende personale- og ledelsespolitik giver meningsdimensionen socialitet et blik for de tre niveauer/enheder for ledelse. På den ene side sondres mellem ledere og medarbejdere. På den anden sides skelnes mellem politiet som organisation og mellem ledere og medarbejdere. Eksempelvis: Vi vil styrke medarbejderes og lederes professionalisme og engagement Politiets overordnede personale- og ledelsespolitik, side 7 69 Jf. lov om politiets virksomhed 1 70 Politiets overordnede personale- og ledelsespolitik, s. 3 Ledelse i dansk politi 67/151\n74 Meningsdimensionen tid sætter fremtiden over for fortiden, da personale- og ledelsespolitikken udtrykker ambitioner om, hvor man gerne vil hen med politiet som organisation Det gode lederskab I tilknytning til den overordnede personale- og ledelsespolitik, er der i Rigspolitiets regi udarbejdet et matrixdokument, der beskriver forventninger til ledelse på tre niveauer. Dokumentet skelner mellem: Det direkte lederskab, mennesket i centrum Det indirekte lederskab, organisationen i centrum Det strategiske lederskab, kvalitet og strategi i centrum I matrixdokumentet knyttes stillingsniveauerne vicepolitikommissær og politikommissær an til det direkte lederskab. Stillingsniveauerne politikommissær, vicepolitiinspektør og politiinspektør knyttes til det indirekte lederskab, og endelig er stillingsniveauerne politiinspektør og chefpolitiinspektør knyttet til det strategiske lederskab. Denne fremhævelse af hvilke stillingsbetegnelser, der er knyttet til en given lederrolle, italesætter en forventning om, at ledelse også handler om indplacering i et stillingshierarki. Herved konstitueres en skelnen mellem ledere på et niveau og ledere på de to andre niveauer. I matrixdokumentet italesættes forventningerne til det direkte lederskab på den måde, at der i relation til det direkte lederskab dels tages ansvar for politiets mål og dels tages ansvar for den direkte motivation af medarbejdere. Det fremgår endvidere, at denne lederrolle sikrer driften såvel som stabiliteten i politiet. I matrixdokumentet suppleres beskrivelsen af det direkte lederskab med begreber 68/151 Ledelse i dansk politi\n75 som mål, ressourcebevidsthed, resultater og forbedringsprocesser og arbejdstilrettelæggelse. Dette må betegnes som meningselementer, der knytter an til ledelsesbegrebet, og som således adresserer samordningsproblematikkerne udgiftsstyring og effektivisering jf. kapitel 5. Hensigten er at: Sikre driften og stabiliteten i politiet. Omsætte politiets mål til den rigtige måde at gøre tingene på Mellemlederstillinger Den næste del af den semantiske analyse tager udgangspunkt i opslag og besættelse af lederstillinger, da vi herigennem ser forventninger til ledelsesbegrebet. I Visionsudvalgets rapport blev der lagt vægt på at stive, anciennitetsbaserede avancementsystemer skal opblødes i forbindelse med en politireform. Det fremgår endvidere af visionsrapporten (og af den overordnede personale- og ledelsespolitik), at det skal være muligt at belønne dygtige medarbejdere, inklusiv ledertalenter. I forbindelse med implementeringen af politireformen blev der dels nedlagt 600 lederstillinger, dels foretaget ændring af ledelsesstrukturen. Derfor blev alle lederstillinger i den nye organisation slået op. Dette betød, at også de, som var ledere i den tidligere organisation skulle søge en lederstilling, hvis de ønskede fortsat at være leder. Alle de nye lederstillinger blev besat efter en kaskademodel, hvor de øverste lederstillinger blev besat først. Stillingerne for mellemlederne blev besat således, at vicepolitiinspektørstillingerne blev opslået og besat først. Herefter blev politikommissær- og vicepolitikommissærstillingerne opslået og besat samtidigt - som de sidste i rækken. 71 Det gode lederskab, matrix vol. 1,5 Ledelse i dansk politi 69/151\n76 Selve opslaget og besættelsen af stillingerne blev foretaget efter en procedure svarende til den måde politiet normalt besætter lederstillinger i politisektoren på. Stillingsopslagene blev rettet internt mod politiets allerede ansatte medarbejdere (landsopslag). Der blev udarbejdet i alt 11 stillingsbeskrivelser (idet der for vicepolitiinspektører var udarbejdet særskilte stillingsbeskrivelser for stillingerne i Rigspolitiet, for stillingerne i Københavns Politi, og for stillingerne i øvrige politikredse, ligesom der for politikommissær- og vicepolitikommissærstillingerne var udarbejdet særskilte stillingsbeskrivelser for stillingerne i Rigspolitiet, for stillingerne i Københavns Politi, for stillingerne i Bornholms Politi samt for stillingerne i øvrige politikredse). Forskellene stillingsbeskrivelserne imellem relaterer sig dog alene til forskellene i organiseringen af henholdsvis Rigspolitiet, Københavns Politi, Bornholms Politi og de øvrige politikredse. I det følgende tager vi derfor alene udgangspunkt i de stillingsbeskrivelser, der vedrører henholdsvis stillingerne som vicepolitikommissær, politikommissær eller vicepolitiinspektør i de øvrige politikredse. Hver af stillingsbeskrivelserne er opdelt i tre afsnit. Et afsnit, der beskriver stillingens placering i organisationen, et afsnit, der beskriver ansvarsområde, og et afsnit der beskriver profilen for en kvalificeret kandidat til stillingen. Først og fremmest sættes stillingen ind i en hierarkisk ramme, eftersom første afsnit i stillingsbeskrivelsen beskriver stillingshierarkiet i politikredsene samt hvilke stillingsniveauer stillingen refererer til. Eksempelvis er det i stillingsbeskrivelsen for en politikommissær i en politikreds anført: 70/151 Ledelse i dansk politi\n77 Politikommissæren referer normalt til en vicepolitiinspektør eller en politiinspektør Desuden fremgår det af stillingsbeskrivelsen, at stillingsopslaget vedrører en stilling på det pågældende niveau i lederhierarkiet i en given politikreds. Hvorvidt stillingen vedrører beredskabet, efterforskning, eller lokalpoliti, angives ikke i stillingsbeskrivelserne. Vi vælger at oversætte denne fraværende information til, at der efterspørges generelle ledelseskompetencer. I stillingsopslaget formuleres forventninger til hvilke formelle krav, der er til de kandidater, der kan opnå stillingen. Der opstilles krav om politifaglig uddannelse, og til at kandidaten skal have gennemført en lederuddannelse. For stillingen vicepolitikommissær stilles der krav om Politiets Forberedende Lederuddannelse (PFL), mens der for stillingen politikommissær blot kræves ledererfaring samt relevant lederuddannelse. Dette gør sig tillige gældende for stillingen vicepolitiinspektør, idet det dog i den af Rigspolitiet beskrevne procedure for opslag af stillinger som vicepolitiinspektører er anført, at der lægges afgørende vægt på, at ansøgerne har gennemgået Politiets Overordnede Lederuddannelse (POL) eller er optaget på denne uddannelse. 72 Forventninger til ledelse beskrives for alle tre stillingsniveauer, som personaleledelse, idet lederen skal være i stand til at lede og udvikle forskellige personalegrupper, og som vicepolitiinspektør og politikommissær desuden skal være i stand til at lede gennem ledere nemlig gennem politikommissærer og /eller vicepolitikommissærer. Af stillingsbeskrivelsen for vicepolitikommissær står det udtrykt således: 72 Notat af 6. oktober 2006 om opslag af stillinger som vicepolitiinspektør Ledelse i dansk politi 71/151\n78 Vicepolitikommissæren er personaleleder for det personale, som er tilknyttet ansvarsområdet. I stillingsbeskrivelserne abonneres således på et ledelsesbegreb, der på den ene side kondenseres af forventninger om generelle ledelseskompetencer, og på den anden side kondenseres af forventninger til indplacering i politiets stillingshierarki. Endelig formuleres eksplicit forventninger om personaleledelse som det at bedrive ledelse. 6.7 Politiets lederuddannelse En væsentlig meningsskabelse sker via de ledelsesværdier som institutionaliseres i lederuddannelserne. Derfor finder vi det naturligt at inddrage rapporten om politiets uddannelsesreform, da vi her igennem kan uddrage væsentlige meninger og forventninger, der kondenseres i ledelsesbegrebet. Som et element i politireformen blev der iværksat en uddannelsesreform. Denne uddannelsesreform, som først er ved at blive implementeret, italesætter nytænkning på alle uddannelsesområder. Som følge af problemfeltet for denne afhandling har vi valgt alene at inddrage reformeringen af lederuddannelserne. Som det fremgår af kapitel 2, bestod den tidligere lederuddannelse af tre niveauer, hvor Politiets Forberedende Lederuddannelse (PFL), henvendte sig til potentielle ledere på 1. chargetrin (vicepolitikommissærer), Politiets Lederuddannelse (PL) bestod af en række kurser for polititjenestemænd, der havde opnået den første lederstilling, og heraf var nogle obligatoriske for at kunne blive optaget på politiets overordnede lederuddannelse. (POL). Som nævnt i kapitel 2, blev der forud for uddannelsesreformen gennemført en evaluering af politiets lederuddannelse. Denne evaluering havde to primære formål. Dels skulle evalueringsgruppen fremkomme med en vurdering af, hvor- 72/151 Ledelse i dansk politi\n79 vidt en politifaglig lederuddannelse svarer til uddannelser i det civile uddannelsessystem (ækvivalens). Dels skulle der gives en række anbefalinger, som med afsæt i identificerede styrker og svagheder ved den politifaglige lederuddannelse, kunne pege på, hvordan kvaliteten i den politifaglige lederuddannelse kan videreudvikles. Evalueringen af politiets lederuddannelse indgår i rapporten om politiets uddannelsesreform, som er udarbejdet af en projektgruppe nedsat af Rigspolitiet i 2007 efter anmodning fra Justitsministeriet og som et led i politireformen. Arbejdsgruppen vedrørende politiets fremtidige lederuddannelse bestod af ni medlemmer, hvoraf de fire var hentet i politikredsene, en repræsenterede politiskolen, og en repræsenterede den norske politiskole. De sidste tre medlemmer var hentet fra eksterne uddannelsesinstitutioner, (hhv. CBS, CVU og Forsvarsakademiet) Rigspolitiet samt fagforeningerne var repræsenteret i en referencegruppe. Arbejdsgruppens kommissorium var med udgangspunkt i Visionsudvalgets rapport at give et oplæg til reform af politiets lederuddannelse på alle tre niveauer. Der er i kommissoriet formuleret et ønske om at tilgodese både politifaglighed og generelle lederkompetencer. således at uddannelsen tilgodeser såvel politifaglige som de nødvendige almene, ledelsesteoretiske kompetencer, set i forhold til den fremtidige struktur og organisering af dansk politi 73 Desuden havde arbejdsgruppen til opgave at vurdere i hvilket omfang, og under hvilke former den almene del af lederuddannelsen kan gennemføres udenfor 73 Rapport om politiets uddannelsesreform, (2007), s. 8 Ledelse i dansk politi 73/151\n80 politiets eget uddannelsessystem. Med reference til Visionsudvalgets rapport fremgår det, at der er behov for at styrke politiets lederuddannelse på alle niveauer - for at kunne imødegå de nye ledelsesmæssige krav og udfordringer der følger med de nye store politikredse. I denne sammenhæng lægges der op til, at almene elementer vedrørende ledelse og organisation mv. kan gennemføres i det almindelige civile uddannelsessystem 74. I den nye lederuddannelse er det hensigten, at politiets lederaspiranter og ledere skal kunne kvalificere sig som ledere ved at gennemføre en lederuddannelse lokalt, f.eks. på en videregående voksenuddannelse fra akademimerkonomuddannelsen ( Ledelse og Samarbejde etc.) suppleret med selvstændige uddannelsesforløb, som politikredsene selv tilrettelægger 75. Vi ser således, at der herigennem italesættes forventninger til, at ledelse er en disciplin i sig selv, som kun i nogen grad er særlig for politiets organisation. Dette ses også er i overensstemmelse med Visionsudvalgets anbefalinger til målsætninger for god, moderne ledelse: Ved rekruttering af politiets ledere bør der sættes øget fokus på generelle ledelseskompetencer og personlige egenskaber 76. I rapporten om politiets uddannelsesreform reflekteres der endvidere over hvad, som motiverer en medarbejder til at blive leder. Det pointeres, at lønnen ikke i sig selv er bærende for et ønske om at blive leder, men at det snarere er båret at et ønske om personlig udvikling, større ansvar og muligheden for at kunne præge udviklingen. Der udtrykkes i denne forbindelse en opfattelse af, at det er mo- 74 Rapport om politiets uddannelsesreform, (2007) s Rapport om politiets uddannelsesreform (2007), s Fremtidens Politi (2005), s /151 Ledelse i dansk politi\n81 tiverende at have personaleansvar, og det er et incitament at kunne gøre en forskel. I beskrivelsen benyttes ordet ledergerning 77 om det at bedrive ledelse. Anbefalingerne i rapporten tager tråden op fra Visionsudvalget samt fra evalueringsrapporten af den politifaglige lederuddannelse. Projektet anbefaler, at PFL glider helt ud og erstattes af tilsvarende uddannelser i det civile uddannelsessystem. Den overordnede lederuddannelse, forslås tilrettelagt i samarbejde mellem Rigspolitiet og eksterne samarbejdsparter med henblik på at opnå status som diplomuddannelse i ledelse. Det understreges således i relation til forventninger til ledelse, at ledelse er et spørgsmål om generelle ledelseskompetencer og ikke specifik politifaglig ledelse. Forventningerne formuleres som løsningen på tidens problem/behov for store politikredse, større kompleksitet og krav fra det omkringliggende samfund. Politiets kerneydelser opløses i en række væsentlige ansvarsområder, som går fra analyse og forebyggelse til retshåndhævelse med eller uden fysisk magt, fra nødvendig juridisk viden og færdigheder til komplekse efterforskningsskridt både i nationale og i internationale sagskomplekser, alt sammen udført i et stadig mere komplekst administrativt og politisk landskab, hvor det forventes, at politiet agerer i overensstemmelse med krav om effektivisering gennem mål- og rammestyring, systematisering og kontrol, samtidig med et fortsat berettiget krav og forventning om stadig respekt for den enkelte borgers personlige integritet og rettigheder Rapport om Politiets uddannelsesreform, s Rapport om politiets uddannelsesreform, 2007, s 41 Ledelse i dansk politi 75/151\n82 Meningsdimensionen socialitet giver et blik for, at det er vigtigt for politiets reformtænkere, at politiet som organisation åbner sig mod det omkringliggende samfund. Uddannelserne karakteriseres som politiets uddannelser, hvor modbegrebet er de civile uddannelser. Politiets tidligere lederuddannelser beskrives som politifagligt tunge, mens de civile uddannelser beskrives som nogle, der lige så godt som politiets egne lederuddannelser, kan levere ydelser som giver politiets ledere generelle lederkvalifikationer. Men der formuleres også en forventning til ledelse, der går på beslutningskraft, indflydelse og ansvar. 6.8 Ledelse i den nye struktur På baggrund af skarp kritik af politireformens implementering anmodede justitsministeren i september 2008 politiet og anklagemyndigheden om at udarbejde en redegørelse for, hvilke justeringer inden for politireformens rammer, der enten er foretaget eller er ved at blive foretaget 79. Redegørelsen er udarbejdet af Rigspolitichefen på baggrund af redegørelser afgivet af samtlige politikredse. I redegørelsen fremhæves en række forskellige problemområder. Vi har valgt at bruge afsnittet vedr. sponsorvagter som eksempel. (sponsorvagter er vagter, hvor personale fra eksempelvis efterforskningsafdelingen indgår i beredskabet i enkeltstående vagter med jævne mellemrum). Af redegørelsen fremgår, at sponsorvagter ikke er en direkte konsekvens af politireformen, men er taget i anvendelse for at sikre hensynet til arbejdsmiljøet i skifteholdstjenesten. Her er altså tale om et personalepolitisk hensyn, der relaterer sig til medarbejderen, og arbejdspladsen som enhed for ledelse. Dette står overfor en forventning om at beredskabet og vagtcentralen har døgnbemanding. Det fremgår endvidere af redegørelsen, at de medarbejdere, der typisk er ansat i beredskabet - også er de medarbejdere, der skal stille op i relation til politimæs- 76/151 Ledelse i dansk politi\n83 sige indsatser ved fodboldkampe, demonstrationer osv., når der er behov for at forebygge uroligheder. Endelig fremgår det af redegørelsen, at det ikke vil være en effektiv ressourceudnyttelse, hvis man bemandede disse afdelinger, så de i sig selv er selvbærende. En konsekvens af disse sponsorvagter er ifølge redegørelsen, at medarbejdere, der indkaldes i sponsorvagter, ikke altid føler de har de nødvendige faglige kvalifikationer for at løse opgaven. Eksemplet ovenfor viser forventninger til et ledelsesbegreb, der har balanceret ledelse på den markerede side. Udfordringen for ledelsen er at tilgodese krav om effektivitet, arbejdsmiljø, medarbejderkvalifikationer og døgnbetjening i relation til forsvarlig varetagelse af politiets opgaver i en passende balance. Det passende fastlægges dels af det politiske system, dels af centralt udstukne rammer, der gives til den enkelte politikreds og den enkelte afdelingsleder. Der italesættes således forventninger til strategisk ledelse i forhold til at prioritere de forskelligt rettede hensyn eller rationaler, som i princippet er ligestillede, og der tales om forventninger om faglig ledelse i betydningen at fastlægge rammerne for opgavevaretagelsen. Endelig italesættes forventninger til personaleledelse, når der skal tages hensyn til den enkelte medarbejder og arbejdsmiljøet, og der til administrativ ledelse, når indsatsen skal måles i ressourcestyring, vagtplaner mv. 6.9 Ofte stillede spørgsmål Som det sidste element i denne analyse har vi taget udgangspunkt i nogle Frequent Asked Questions (FAQ) hvor, der er stillet spørgsmål til faglig ledelse versus personaleledelse. FAQ en blev oprettet som led i forberedelsen og implementeringen af politireformen. Spørgsmålene stilledes via en særlig reformhjemmeside på politiets intranet. Alle ansatte i politiet kunne stille spørgsmål. 79 Et polit i forandring et borgernært politi (2008) Ledelse i dansk politi 77/151\n84 Spørgsmålene blev modtaget af reformsekretariatet i Rigspolitiet, som visiterede de rette spørgsmål til den rette sagsbehandler i Rigspolitiet som så udfærdigede et udkast til svar. Dette svar blev herefter forelagt den ansvarlige politimester og i nogle tilfælde også rigspolitichefen som enten godkendte, præciserede eller reviderede svaret førend det blev lagt ud på reformhjemmesiden. Kun nogle af spørgsmålene og de tilhørende svar har relevans for vores masterafhandling. De svar, vi har valgt at inddrage, har vi iagttaget som Rigspolitiets kommunikation om ledelse. Spørgsmålene skal ses i lyset af, at et af de store elementer i politireformen er en ledelses - og syringsreform, hvor der blev foretaget grundlæggende ændringer i ledelsesstrukturen med nedlæggelse af ca. 600 lederstillinger i forhold til den tidligere ledelsesstruktur. Som det allerede er nævnt blev alle lederstillinger slået op som led i implementeringen af politireformen. Personalelederrollen samt leder af ledere (personaleledelse) er i den ny struktur fremhævet som et væsentligt element i ledelse. Dette har givet anledning til en række spørgsmål, som kan inddeles i to hovedtemaer, nemlig: Spørgsmål om lønindplacering i relation til de ledere, som havde en lederstilling før politireformen, men som ikke ville opnå en lederstilling i den nye organisation samt spørgsmål til ledelsesbeføjelser for ledere i en personalelederstilling versus faglige ledere/funktionsstillinger. Af Rigspolitiets svar fremgår det, at faglig ledelse fremover ikke varetages af den person som har personaleansvar, men af personer i nye funktionsstillinger. Disse nye funktionsstillinger er som udgangspunkt lavere lønindplaceret end de tidligere lederstillinger - idet det dog i en overgangsperiode ville blive sikret, at tidligere ledere, som ikke opnåede lederstillinger i den nye organisation, ikke ville gå ned i løn. 78/151 Ledelse i dansk politi\n85 Disse funktionsstillinger er knyttet til opgaver som eksempelvis vagthavende i en vagtcentral, faglig operativ ledelse, projektledelse i lokalpolitiet, eller ledelse i relation til efterforskning. Medarbejdere i funktionsstillnger kommunikerer og har beføjelser i relation til medarbejderens faglige udførelse af arbejdet - men afholder ikke MUS, sygefravær bedømmelser mv. Faglig ledelse kommunikeres i begreber, der knytter an til Klausens definition af begrebet sjakbajs forstået som, at sjakbajsen primært ser deres opgave som at sikre arbejdsdeling, koordination og samarbejde. Det vil sige at enheden for ledelse er opgaven. Spørgsmålet om at lede og fordele arbejdet ud fra overordnede, helhedsorienterede og langsigtede hensyn, er ikke sjakbajsens ledelsesopgave. 80 Af en besvarelse fremgår det dog, at det anerkendes at der faktisk er tale om faglige ledelsesopgaver, men at det fremover er ledelsesopgaver - som kan varetages af medarbejdere i ikke-lederstillinger (uchargerede medarbejdere). I svarene italesættes ledelse som hørende til en bestemt lederstilling (charge), og lederstillinger indebærer altid et personaleansvar. Adskillelse af faglig ledelse og personaleledelse åbner op for, at lederuddannelsen kan målrettes mod mere generelle ledelseskompetencer. Dette begrundes i en større grad af professionalisering både fagligt og ledelsesmæssigt. Forventninger til ledelse formuleres dels som placering i hierarkiet og i forhold til bestemte stillingsbetegnelser. Men formuleres også som en forventning til fremtiden om at ledelse vil være en selvstændig disciplin Delkonklusion semantisk analyse Med udgangspunkt i en ramme, hvor ledelse defineres som det at forholde sig til, tage ansvar for og træffe beslutninger gældende for hele organisationen og hvortil der knyttes fire væsentlige lederroller nemlig personaleledelse, faglig Ledelse i dansk politi 79/151\n86 ledelse, administrativ ledelse og endelig strategisk ledelse, har vi med et semantisk iagttagelsesapparat identificeret forskellige forventninger til ledelse i politiet. Vi ser et ledelsesideal, der er baseret på forventninger, der går på at ledelsesbeslutninger træffes ud fra et rationale om en økonomisk, effektiv drift, og hvor ledelse bør varetages af personer med generelle ledelseskompetencer. Beslutningsprocesser skal ligeledes være effektive, og ansvar og beføjelser skal følges ad med henblik på at sikre en mere ensartet betjening af borgerne. I denne kontekst handler ledelse om styring, måling og evaluering samt strategisk planlægning. Modbegrebet synes her at være internt ledelsesfokus, politifaglig ledelse, samt konsensusbaseret styring, som udgør barrierer for en effektiv og rationel beslutningsproces, hvor dårlig opgavevaretagelse og manglende ensartethed i betjeningen af borgeren ikke kan sanktioneres. Vi iagttager også et ledelsesideal, som sætter personaleledelse ind som drivkræften i ledelsesbegrebet. Ledelse sættes nærmest lig personaleledelse og betones som vigtig. Personaleledelse italesættes eksplicit som det, der sikrer en effektiv opgavevaretagelse. Personaleledelse handler blandt andre personalerelaterede forhold om rekruttering, motivering, udvikling og fastholdelse af kvalificerede medarbejdere - ikke alene politiuddannede, men også medarbejdere med andre uddannelsesmæssige kompetencer. Beslutninger skal træffes ud fra et rationale om at sikre en effektiv opgavevaretagelse, og dette sker ved at have dygtige kvalificerede medarbejdere, som ikke nødvendigvis er politiuddannede. Modbegrebet ses her at være en regelstyret etatskultur overfor kravet om udvikling og forskellighed i kompetencer. Mens faglig ledelse ses som modbegreb over for personaleledelse. 80 Klausen (2006), s 17 80/151 Ledelse i dansk politi\n87 Vi ser dog et andet ledelsesideal hvor faglig ledelse ikke står som modbegreb til personale ledelse, men anerkendes som ledelsesdiciplin i sig selv, hvor beslutning handler om at varetage politiopgaver fagligt forsvarligt og bedst muligt ud fra et fagligt rationale. Modbegrebet er ingen ledelse, eller den faglige leder overfor medarbejdere. I et fjerde ledelsesideal betones vigtigheden af, at politiet først og fremmest skal varetage den politimæssige opgave som er formålet med politiets eksistens. Beslutninger skal træffes ud fra et juridsk-retlig rationale i det al ledelse skal tage afsæt i politiets formålsparagraf, 1 i politiloven. Modbegrebet her er ledelsesidealer, hvor beslutningsrationalet giver køb på denne metier. Et femte ledelsesideal går på, at ledelse handler om position i ledelseshierarkiet. Her skabes en forventning om at ledelse først og fremmest vedrører en bestemt indplacering i hierarkiet, samt et krav om formel lederuddannelse svarende til niveauet for stillingen. De forventninger, der her kondenseres ind i ledelsesbegrebet er således baseret på politiets hierarkiske organisationsform. Her italesættes strategisk ledelse som noget, der er knyttet til bestemte ledelsesniveauer. Her ses modbegrebet at være medarbejdere eller uchargerede personer samt medarbejdere, der endnu ikke har gennemgået de formelle lederuddannelser. Det sidste ledelsesideal vi støder på, er italesættelse af ledelse som det at inddrage forskellige lederroller og beslutningsrationaler. Ledelse handler om at træffe beslutninger i en afvejning blandt mange forskellige rationaler for der Ledelse i dansk politi 81/151\n88 igennem at opnå det bedst mulige med færrest omkostninger på andre beslutningsrationaler. Forventninger til ledelse rummer her strategisk ledelse. Modbegrebet er her enkeltstående rationaler eller regelstyring eller hierarkisk tænkning. Samlet set giver vores semantiske analyse et billede, der viser at ledelsesbegrebet i politiet ikke er en entydig størrelse. Der ligger ikke alene tvetydighed gemt i ledelsesbegrebet, men også flertydighed, hvor forventningerne til ledelse trækker på flere forskellige rationaler. Generelt er personaleledelse det nye mantra, der er indsat som den mærkede side i forskellen, og faglig ledelse italesat som ikke ledelse, er modbegreb. Dog indeholder forventninger til ledelse i andre sammenhænge, også forventninger om faglig ledelse. Men der trækkes også på et juridisk/retligt rationale i forhold til politiets metier, et økonomisk teknisk rationale i forhold til at drive en effektiv virksomhed hvor mål og resultater er i centrum, og et regelbundet kontrolrationale som udtrykkes i den hierarkiske struktur, som ledelse og lederen indsættes i. Redegørelsen viser dog nye nuancer i forventningerne til ledelse, der i højere grad går på afvejning og afbalancering af en række hensyn som trækker på forskellige rationaler og på strategisk ledelse. Gennemgående viser den sociale dimension en sondring mellem leder og medarbejder ledere bedriver ledelse, og det gør medarbejderne (måske) ikke, og tidsdimensionen viser udvikling mod noget bedre i fremtiden, overfor fortidens fejltagelser og mangler. Gennem denne semantiske analyse, har vi nu afdækket en række meninger og forventninger, der kondenseres ind i ledelsesbegrebet. For mellemlederne levner disse forskellige forventninger til ledelse et krydspres hvor de på den ene side skal forholde sig til den hierarkiske struktur, indordne sig i hierarkiet og kende 82/151 Ledelse i dansk politi\n89 deres plads. På den anden side skal de varetage personaleledelse så opgavevaretagelsen bliver mest effektivt, og de skal bedrive faglig ledelse, selv om det ikke er det ledelsesideal, der italesættes tydeligst. Endelig skal de kunne være strategiske ledere, der er i stand til afbalancere disse forskellige lederroller og dermed kunne udfylde ledelsesrummet. Ledelse i dansk politi 83/151\n90 7. Ledelsesteknologiers betydning for ledelse i politiet Efter at have anvendt semantikken som vores iagttagelsesredskab, afdækker vi i kapitel 7 forventninger til ledelse ved at indsætte ledelsesteknologier som iagttagelsesredskab. Hensigten med denne anden delanalyse er at belyse de forventninger til ledelse, som konstitueres af udvalgte ledelsesteknologier, som anvendes i politiet. Delanalysen relaterer sig derved til vort andet delspørgsmål om, hvordan ledelsesrummet emergerer i form af forskellige forventninger til ledelse. 7.1 Teoretisk afsæt Indledningsvis skal der kort knyttes nogle bemærkninger til ledelsesteknologi som begreb. Vi vælger i denne afhandling at bruge begrebet ledelsesteknologi. Der er imidlertid ikke hermed tilstræbt en grundlæggende begrebsmæssig afstandtagen/fravigelse fra tilsvarende begreber, som eksempelvis ledelsesværktøj 81, styringsværktøj 82 eller organisationsopskrift 83. I vores analyse tager vi udgangspunkt i et perspektiv om radikale forestillinger om ledelsesteknologier. Perspektivet er radikalt i den forstand, at det forsøger at trække ledelsesteknologierne til deres yderste konsekvens - forstået på den måde, at ledelsesteknologierne bemægtiger sig ledelsens handlekraft, og dermed er styrende for ledernes mulighed styre. Dette kan udtrykkes enkelt med Åkerstrøm Andersen og Thygesens ord: 81 Tangkjær (2005), s. 100f. 82 Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s. 115f. 83 Røvik (1998), s /151 Ledelse i dansk politi\n91 Styringsværktøjer er ikke uskyldige. De styrer betingelserne for, hvordan ledere kan styre. 84 Åkerstrøm Andersen og Thygesen forklarer begrebet styring med udgangspunkt i en fortælling om styrmanden og hans skib, hvor styring fra aktuel position til destination sker ved at løbende at korrigere skibets bevægelser i forhold til den planlagte kurs. Styringen består altså med andre ord i at minimere en forskel. Denne forskelsminimering er således den aktivitet, som ledere vedvarende beskæftiger sig med ved at løbende at foretage korrektioner i forhold organisationens kalkulerede retning 85. Det skal dog i samme åndedrag pointeres, at styring ikke rækker længere end de styredes evne til at styre sig selv 86. Dette leder os frem til vores endelige fastlæggelse af ledelsesteknologibegrebet, som det er anvendt i denne masterafhandling. Ledelsesteknologier er iagttagelsesredskaber, der er konstrueret gennem systematikker og formaliserede procedurer for, hvordan der skal tages ansvar for hele organisationen 87, og som stiller en bestemt forskel til rådighed, hvormed der kan styres. Det radikale perspektiv indebærer, at ingen ledelsesteknologier er neutrale. Dermed flyttes fokus fra ledelsens intentioner til ledelsesteknologiens potentiale for styring. Den enkelte ledelsesteknologi rummer altså en forestilling dels om hvad der skal styres, og dels om hvordan der skal styres. Med dette udgangspunkt bliver teknologien det styrende og ledelsesteknologien er med til at skabe rummet for ledelse. 84 Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s Thygesen (2004), s Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s Tangkjær (2005), s Ledelse i dansk politi 85/151\n92 Gennem de radikale forestillinger om ledelsesteknologier flyttes relationerne mellem organisationen og ledelsen, idet den virkelige organisation konstrueres af ledelsen gennem valg af ledelsesteknologier. Ledelse sker netop gennem relationer og organisationen bliver et produkt heraf. Relationerne er altså kontingente 88. Moderne ledelsesteknologier er designet til supervisionsforvaltningen 89, som er udviklet op gennem 1980 erne og til i dag ud fra et ideal om en offentlig sektor med omstillingsdygtighed på alle niveauer. Der forudsættes skabt samordning og udvikling fra de enkelte institutioner, som samtidig skal forholde sig til den helhed, som de indgår i. Styringsgrænsen går derved ved den enkelte institutions evne til selvstændighed og dens kapacitet i relation til at skabe decentral omstilling fra uskyldig institution i et hierarki mod en selvstændig institution som refererer til sig selv og egne strategier. Ledelsesteknologier synliggør organisationen for organisationen selv på helt bestemte måder. Det er med andre ord ikke ligegyldigt, hvilke ledelsesteknologier, som bringes i anvendelse da en given ledelsesteknologi gør den styrende (lederen/ledelsen) blind for elementer, som ledelsesteknologien ikke giver blik for. Valget er tværtimod meget vigtigt for organisationen, da det altså er bestemmende for de strategiske valg, som bestemmer organisationens udvikling. Et valg af en ledelsesteknologi er således en begrænsning i måden at iagttage sig selv i forhold til en omverden. Den evne til selvstyring, som ledelsesværktøjet tilbyder, sker altså paradoksalt nok gennem begrænsning i styringen. 88 Tangkjær (2005), s Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s /151 Ledelse i dansk politi\n93 Dette dilemma løses imidlertid ikke ved at inddrage flere forskellige ledelsesteknologier i alt fald ikke, hvis perspektivet om, at den enkelte ledelsesteknologi rummer en forestilling om, hvad og hvordan der skal ledes, lægges til grund. I denne sammenhæng vil forskellige ledelsesteknologier opløse den entydighed, kontrol og forudsigelighed, som den enkelte ledelsesteknologi tilbyder 90. Med andre ord fortoner formålet med den enkelte ledelsesteknologi sig, når forskellige ledelsesteknologier sætter forskellige perspektiver og forskelle op. Med udgangspunkt i denne begrebsmæssige forståelse af ledelsesteknologier, ser vi en række ledelsesteknologier bragt i spil i politiet (regelstyring, udmøntningsplan for flerårsaftalen, resultatkontrakter, PRES, koncepter for medarbejderudviklingssamtaler, jobtilfredshedsundersøgelsen, den overordnede personale- og ledelsespolitik etc). Vi har i det følgende taget udgangspunkt i tre af disse ledelsesteknologier, nemlig regelstyring, mål- og resultatstyring (resultatlønskontrakter, Politikredsenes Resultat Evaluerings System (PRES)) samt konceptet for medarbejder- /lederudviklingssamtaler (MUS). Vi har udvalgt netop disse ledelsesteknologier, fordi det er vores forventning, at de - udover de hver især konstituerer et mulighedens/begrænsningens rum - alle er centrale for det afsæt vi tager i relation til afhandlingens tredje delspørgsmål, nemlig om hvordan mellemlederne mulighed for udøvelse af ledelse iagttages. Disse tre ledelsesteknologier er endvidere valgt, fordi hierarkiet er et grundlæggende vilkår for politiets organisation, og fordi mål- og resultatstyring samt personaleudvikling er italesat som noget centralt i politireformen. 90 Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s. 122 Ledelse i dansk politi 87/151\n94 7.2 Regelstyring Som det fremgår af kapitel 2 og 5 er politiets overordnede ledelsesmæssige og organisatoriske forhold fastlagt ved lov. Justitsministeren er politiets øverste foresatte og udøver sine beføjelser gennem rigspolitichefen og politidirektørerne. Det er rigspolitichefen (koncernchef) som har det samlede ansvar for politiet på landsplan, og rigspolitichefen fører med udgangspunkt heri tilsyn med politidirektørerne 91. Politiet er således organiseret efter en sædvanlig direktoratsmodel - i hvilken Rigspolitiet (rigspolitichefembedet) er indsat som styrelse. Politikredsene er organiseret med den øverste ledelse bestående af politidirektør, vicepolitidirektør, chefanklager og chefpolitiinspektør. De tre sidstnævnte er ledere af henholdsvis politikredsens administration, anklagemyndighed og politi. Administrationen, anklagemyndigheden og politiet er igen (i hvert fald som udgangspunkt) organiseret efter den i Rigspolitiets regi udarbejdede modelpolitikreds, se bilag I, dvs. i tre linjer (under chefpolitiinspektøren), afdelinger, sektioner og afsnit, som for så vidt angår den del af organisationen, hvortil der alene rekrutteres ledere med politimæssig baggrund, ledes af politiinspektører, vicepolitiinspektører, politikommissærer og vicepolitikommissærer. Uagtet at der, jf. kapitel 2, ved politireformen er/forudsættes etableret en højere grad af selvstyring, hvor ansvar og kompetence skal følges ad, må politiets organisationsform karakteriseres som et klassisk bureaukrati, da politiets organisering grundlæggende hviler på princippet om embedshierarki (højere og lavere instanser) med et fast ordnet system af over- og underordnede stillinger, hvor ansatte (herunder ledere) med større myndighed har opsyn med ansatte med mindre. Det skal dog hertil bemærkes, at der ikke er noget usædvanligt i, at politiet er et bureaukrati. Offentlige organisationer er ofte bureaukratisk opbyggede. Den 88/151 Ledelse i dansk politi\n95 bureaukratiske organisationsform må anses for nødvendig for at sikre demokratiets krav om retssikkerhed og lighed. Dette kræver orden og orden skabes gennem bureaukratiets klare hierarkier, arbejdsdelinger, journaliseringssystemer og regler for hvad man gør i bestemte sammenhænge. Derved udvikles samtidigt en bureaukratisk kultur med klare normer og forestillinger om, hvad som i en given sammenhæng er den korrekte fremgangsmåde i forhold til en given problemstilling 92. Klassifikationen af politiet som en bureaukratisk organisation understøttes endvidere af, at følgende kendetegn kan repliceres på politiet. Organiseringen bygger på et princip på faste kompetenceområder for udøvelse af myndighed, som er ordnet i henhold til regler, idet 1) politiets aktiviteter fordeles på en fastlagt måde som embedspligter (jf. retsplejeloven og politiloven etc.), 2) den myndighed, som kræves for at opfylde disse embedspligter ligeledes er fastlagt og klart begrænset med hensyn de tvangsmidler, som embedsindehaverne har ret til at bruge (jf. tjenestemandsloven, retsplejeloven og forvaltnings- samt ansættelsesretlige principper), og 3) personalet ansættes i henhold til generelle kvalifikationsregler, hvorved der på planmæssig måde bliver sørget for at de nævnte pligter opfyldes, og at de tilsvarende rettigheder udøves (jf. tjenestemandsloven samt forvaltnings- og ansættelsesretlige principper) 93. Politiet er således i høj grad regelstyret. Vi lægger i vores afhandling til grund, at regelstyring er en ledelsesteknologi (om end en klassisk en af slagsen 94 ). Vi ser således den for politiet etablerede organisationsform (bureaukratiet med sin udprægede regelstyring) som et iagt- 91 Retsplejeloven Klausen (1998), s Weber (1922) i oversættelse af Bakker og Fivelsdal (2002), s Thygesen i Pedersen, red. (2004), s. 146 Ledelse i dansk politi 89/151\n96 tagelsesredskab, der er konstrueret gennem systematikker og formaliserede procedurer for, hvordan der skal tages ansvar for hele organisationen (lovgivning samt sædvanligt over-/underordnelsesforhold), og som stiller en bestemt forskel til rådighed, hvormed der kan styres. Styringsformen ved regelstyring er regler og kontrol, og styringsproblemet er således at minimere forskellen mellem regler og den enkelte leder/medarbejders måde de facto at forvalte sit regelbundne hverv på (dvs. praksis). Forudsætningen for styring og kontrol er derved den enkelte leder/medarbejders vilje/evne til at udøve sin embedsgerning inden for de rammer, som er givet af regler og tjenestebefalinger (ordrer). Eller som det udtrykkes af Åkerstrøm Andersen og Thygesen: Sammenfaldet mellem praksis og regler kan ikke være større end embedsmandens evne til på egen hånd at handle systematisk, rutineret og disciplineret 95. Gennem regelstyring iagttager vi nogle klare begrænsninger i relation til politikredsens mulighed for at styre. Dette gælder i kraft af over- /underordnelsesforholdet også for ledere af politikredsens mindre enheder (linjer, afdelinger, sektioner og afsnit). Målet er givet og regler sikrer, at det nås på en bestemt måde. Overordnet gælder der f.eks. lovgivning for politiets virksomhed, tjenestemandsregler for ansættelse, forflyttelse og afsked af personale, og regler for tvangsindgreb i forbindelse med udførelse af kerneopgaven etc. Disse overordnede regler udmøntes internt i organisationen i konkrete tjenestebefalinger. Eksempelvis gælder der regler for opslag af stillinger, regler for udstedelse af legitimationskort, regler for betaling af retsmedicinske undersøgelser, regler om iværksættelse og gennemførelse af øvelsesskydninger, regler om bo- 95 Åkerstrøm Andersen og Thygesen (2004), s /151 Ledelse i dansk politi\n97 ligtjenestetelefoner, regler om udlevering af arbejdsbeklædning og regler om dusører, blot for at nævne nogle få 96. Selvstyring er i denne sammenhæng en variabel. For ganske vist kan regler i et bureaukrati definere rammer. Disse etableres gennem bemyndigelser, som ligeledes tager form af tjenestebefalinger. Men selvstyringen er imidlertid igen genstand for kontrol på det trinhøjere niveau, hvorfra rammerne for selvstyring er afledt. Beslutninger truffet på lavere niveau kan altså omgøres. Jo længere ned i organisationen, man bevæger sig og jo flere ledelseslag ovenover jo uskyldigere og ansvarsfri fremstår dermed den enkelte enhed og dermed dens leder. Politiet er imidlertid ikke kun en regelstyret organisation. 7.3 Politiets mål- og resultatstyring Ved den politiske flerårsaftale for politiet og anklagemyndigheden for årene blev det besluttet, at politiet fremover skal måles på resultater og effekten af indsatsen. I henhold til aftalen fastsattes konkrete mål for politiets indsats, samtidigt med at der blev stillet vilkår om, at det løbende skal være muligt for de ansvarlige for politiet løbende at følge resultaterne af alle væsentlige dele af indsatsen. Det blev endvidere bestemt, at borgerne skal kunne få oplysninger om indsats og resultater på internettet og sammenligne udviklingen i de enkelte politikredse. På baggrund af aftalen udvikledes og implementeredes Politikredsenes Resultat Evaluerings System (PRES) i løbet af aftaleperioden. PRES-modellen, se bilag III, er siden blevet justeret i forbindelse med den seneste flerårsaftale for Eksempler fra Rigspolitichefens kundgørelsessamling Ledelse i dansk politi 91/151\n98 med baggrund i politireformens implementering. PRES-modellen supplerer de for rigspolitichefen, rigsadvokaten og politidirektørerne indgåede resultatlønskontrakter, således som det er illustreret i figur 5. For 2007 og 2008 har resultatlønskontrakterne for politidirektørerne været enslydende. Resultatlønnen udløses på baggrund af en vurdering af en række driftsog resultatmål (samlet vægt 70 pct.) samt en række udviklingsmål (samlet vægt 30 pct.). Beskrivelsen i det følgende vedrører resultatlønskontrakterne for Drifts- og resultatmålene er formuleret i 5 krav: Punkt 1 vedrører resultatkravet uændret borgerbetjening (vægt 20 pct). Vurderingen af, hvorvidt resultatkravet er opfyldt, baserer sig bl.a. på politikredsens samlede PRES-score sammenholdt med en teknisk konvertering (til ét PRESresultat) af PRES-resultaterne for 2006 fra de tidligere (før politireformen) politikredse. 97 Udmøntningsplan af 23. februar 2007 for politiet og anklagemyndigheden /151 Ledelse i dansk politi