Livro O Que é Burocracia - Max Weber - Diagramação Final - CFA | Max Weber | Estado\nLivro completo O que é Burocracia, de Max Weber. Editado pelo Conselho Federal de Administração (CFA)\nSalvarSalvar Livro O Que é Burocracia - Max Weber - Diagramação... para ler mais tarde\n941 visualizações88 páginas\nMaximilian Carl Emil Weber ou, simplesmente, Max Weber. Intelectual e jurista alemo, ele considerado um dos pais da sociologia moderna. Contudo, seu pensamento influenciou outras\nreas do conhecimento, entre elas a Economia, a Filosofia, a Cincia Poltica e, claro, a Administrao, sendo contemporneo\ndo movimento da Administrao Cientfica e das primeiras fases\nWeber autor de muitos trabalhos e livros. Por isso, o Sistema\nConselhos Federal e Regionais de Administrao (CFA/CRAs),\na nossa profisso, principalmente com relao abordagem\nestruturalista, decidiu publicar a verso traduzida da obra\nO que a burocracia?.\nAt ento, os interessados em ler o livro tinha que recorrer a\nedies em ingls, espanhol ou alemo. A obra apresenta ao\npblico uma ampla reflexo sobre a burocracia e esquematiza as principais caractersticas desse modelo, contribuindo\npara o estudo da Administrao pblica e privada.\nDe acordo com Weber, a administrao burocrtica segue alguns\nprincpios como a hierarquia de cargos, por exemplo. Entende-se, nessa estrutura, que os funcionrios superiores controlam os\ndemais. O autor diz, ainda, que a autoridade hierrquica d-se\nem qualquer estrutura burocrtica, seja ela pblica ou no.\nRelevante, ainda, a sua viso sobre o funcionrio na estrutura burocrtica. Eles gozam de salrio e jornada de trabalho fixado e so contratados, nomeados ou eleitos com\nbase em suas competncias tcnicas. Por isso a necessidade da realizao de provas, concursos ou exames para\nadmisso e promoo dos funcionrios. Alm disso, a existncia de um funcionrio burocrata sugere que ele tenha\nPercebe-se pela obra que a burocracia seria, segundo Weber, a forma mais eficiante de uma organizao, pois torna a\nadministrao mais eficiente e eficaz e isso garante rapidez\ne racionalidade ao trabalho, alm de diminuir os problmeas\ninternos. Contudo, ele ressalta na obra que nenhuma burocracia funcionar sem gestores profissionais.\nO que a burocracia? um excelente livro introdutrio aos\nestudos da administrao. O modelo burocrtico weberiano nos\nrevela um sistema que, mesmo no sendo aplicvel nos dias atuais por conta dos novos modelos de gesto frente globalizao\nque ou no possvel fazer dentro de uma organizao.\nPor isso, com grande satisfao que apresento para vocs\na primeira verso traduzida em portugus do livro de Max\nWeber. Espero que essa contribuio do Sistema CFA/CRAs\npossa engradecer ainda mais os estudos da Administrao e\nenriquecer as pesquisas realizadas na rea.\nPresidente do Conselho Federal de Administrao\nTraos caractersticos da burocracia9\nA situao do funcionrio13\nCasos e causas da burocratizao21\nO desenvolvimento quantitativo das tarefas administrativas29\nTransformaes qualitativasdas tarefas administrativas33\nVantagens tcnicas da organizao burocrtica37\nBurocracia e direito41\nA concentrao dos meios administrativos49\nO nivelamento das diferenas sociais53\nCarter permanente do aparelho burocrtico59\nConsequncias econmicas e sociais da burocracia63\nO poder da burocracia67\nFases do desenvolvimento da burocracia73\nA racionalizao da educao e da instruo79\nTraos caractersticos da burocracia\nA burocracia moderna opera do seguinte modo especfico:\nI.\tExiste o princpio de setores jurisdicionais estveis e oficiais\norganizados, em geral, normativamente, ou seja, mediante leis\nou ordenamentos administrativos.\n1.\tAs atividades normais exigidas pelos objetivos da estrutura governada burocraticamente dividem-se de forma estvel\ncomo deveres oficiais.\n2.\tA autoridade que d as ordens necessrias para a alternncia desses deveres distribuda de forma estvel e\nrigorosamente delimitada por normas referentes aos meios\ncoativos, fsicos, sacerdotais ou de outra espcie, do qual\npodem dispor os funcionrios.\nEstes trs elementos constituem, no governo pblico e legal,\na autoridade burocrtica. No mbito econmico privado\nfazem parte da administrao burocrtica. Tal como a descrevemos, a burocracia somente est totalmente desenvolvida\nnas comunidades polticas e eclesisticas do Estado moderno;\nno caso da economia privada somente o est nas instituies\ncapitalistas mais avanadas. Uma autoridade burocrtica perdurvel e pblica, jurisdicionalmente determinada, constitui\n3.\tO cumprimento normal e continuado desses deveres,\nbem como o exerccio dos direitos correspondentes, assegurado por um sistema de normas; somente podem prestar\nservios aquelas pessoas que, segundo as regras gerais, esto\nqualificadas para tanto.\nnormalmente uma exceo e no uma regra histrica. Isto\nvlido ainda em grandes formaes polticas, tais como as do\nantigo Oriente, os imprios conquistadores germano e monglico, bem como a maioria das formaes feudais de Estado.\nEm todos estes casos, o governante executa as disposies\nmais importantes mediante administradores pessoais, colegas\nde mesa e cortesos. As comisses e autoridade destes no\nesto delimitadas com preciso, mas estabelecem de forma\ntemporria e para cada caso.\nO QUE A BUROCRCIA\nII.\tOs princpios de hierarquia de cargos e de diversos nveis\nde autoridade implicam um sistema de sobre e subordinao\nferreamente organizado, onde os funcionrios superiores controlam os funcionrios inferiores. Este sistema permite que os\ngovernados possam apelar, mediante procedimentos pr-estabelecidos, a deciso de uma repartio inferior sua autoridade superior. Um alto desenvolvimento do tipo burocrtico\nleva a um organizao monocrtica da hierarquia de cargos.\nO princpio de autoridade hierrquica de cargos d-se em\nqualquer estrutura burocrtica: nas estruturas estatais e eclesisticas, nas grandes organizaes partidrias e nas empresas\nprivadas. Carece de importncia para a ndole da burocracia\nque a sua autoridade seja considerada privada ou pblica.\nA plena realizao do princpio de competncia jurisdicional na subordinao hierrquica no implica pelo menos\nnos cargos pblicos- que a autoridade superior esteja simplesmente autorizada a cuidar dos assuntos da inferior. O\nnormal , na realidade, o contrrio. Uma vez criado e depois\nde ter cumprido a sua misso, um cargo tende a continuar\nexistindo e a ser desempenhado por outro titular.\nIII.\tA administrao do cargo moderno funda-se em documentos escritos (arquivos) que sero conservados de forma\noriginal ou como projetos. Existe, assim, um pessoal de subalternos e escribas de toda classe. O conjunto dos funcionrios\npblicos estveis, bem como o correspondente aparato de\ninstrumentos e arquivos, integram uma repartio; isto o\nque na empresa privada chama-se escritrio.\nA organizao moderna do servio civil separa, em princpio, a repartio do domiclio privado do funcionrio e, geralmente, a burocracia considera a atividade oficial como um\nmbito independente da vida privada.\nUma caracterstica do empresrio moderno a sua atuao\ncomo primeiro funcionrio da sua empresa, bem como\nFederico II da Prssia, governante de um Estado burocrtico\nmoderno, chamou-se a si mesmo como o primeiro funcionrio do Estado. A concepo de que as atividades administrativas do Estado diferem fundamentalmente da administrao privada uma concepo europeia e, por comparao,\ntotalmente alheia ao sistema norte-americano.\nIV.\tAdministrar um cargo, e administr-lo de forma especializada, implica, geralmente, uma preparao cabal e experta.\nOs fundos e equipamentos pblicos esto separados da propriedade privada do funcionrio: este fator condicionante ,\nem todos os casos, o resultado de um longo processo. Atualmente, d-se tanto nas empresas pblicas quanto nas privadas;\nnas privadas, o princpio atinge, inclusive, o empresrio principal. O escritrio do executivo est, em princpio, separado\ndo lar, e tambm o esto a correspondncia de negcios da\nprivada e o capital do negcio das fortunas particulares. Estas\nseparaes so to slidas quanto mais arraigadas se encontra\na prtica do tipo de administrao empresarial moderna. Mas\neste processo comea a ocorrer j na Idade Mdia.\nIsto exige-se cada vez mais do executivo moderno e do empregado das empresas privadas, bem como exige-se do funcionrio pblico.\nV.\tSe o cargo est em pleno desenvolvimento, a atividade\ndo funcionrio requer toda a sua capacidade de trabalho,\nalm do fato de que a sua jornada obrigatria no escritrio est estritamente fixada. Normalmente, isto somente produto de uma prolongada evoluo, tanto nos cargos\npblicos quanto nos privados. Anteriormente, em todas as\nsituaes, o normal era o contrrio: as tarefas burocrticas\nconsideravam-se uma atividade secundria.\nVI.\tA administrao do cargo ajusta-se a normas gerais, mais\nou menos estveis, mais ou menos precisas, e que podem\nser aprendidas. O conhecimento destas normas um saber\ntcnico particular que o funcionrio possui. Envolve a jurisprudncia, ou a administrao pblica ou de empresas.\nA natureza em si da administrao moderna de um cargo\nrequer o ajuste a normas. Por exemplo, a teoria da administrao pblica moderna supe que a autoridade, para dispor\ncertos assuntos por decreto legalmente concedida s autoridades pblicas- no lhe d repartio direito algum para\nregular a questo por meio de ordens dadas para cada caso,\nmas somente para regul-la de forma geral.\nA situao do funcionrio\nI.\tA ocupao de um cargo uma profisso. Isto bvio,\nprimeiro, na exigncia de um curso de preparao estritamente\nfixado, o qual reclama a plena capacidade de trabalho durante\num longo perodo, e nas provas especficas que so um requisito\nprvio para o emprego. Alm disso, a posio do funcionrio tem\nnatureza de dever. Isto opera do seguinte modo quanto estrutura interna das suas relaes; legalmente e de fato, a ocupao\nde um cargo no vista como uma fonte de rendas a explorar,\ncomo foi o normal na Idade Mdia e, frequentemente, at os\nincios de uma poca recente. Tampouco a ocupao de um cargo considerada como um intercmbio habitual de servios por\num equivalente salarial, como ocorre com os contratos livres de\ntrabalho. O acesso a um cargo, includos os da economia privada, considera-se como a aceitao de um dever particular de\nfidelidade administrao, em troca de uma existncia segura.\nPara o carter especfico da moderna fidelidade a um cargo\nessencial o fato de que, no tipo puro, o cargo no determine uma\nrelao com uma pessoa, como a f do vassalo ou o discpulo nas\nrelaes de autoridade feudal ou patrimonial. A lealdade moderna adere-se a finalidades impessoais e funcionais. claro que,\nno geral, por trs dos objetivos funcionais h valores culturais\ne estes constituem um ersatz para o chefe pessoal terrenal ou\nsupra-terrenal: considera-se que ideias tais como Nao, Igreja, comunidade, partido e empresa encarnam-se em uma\nsociedade; concedem um halo ideolgico ao patro.\nO exposto tem as seguintes consequncias para a situao\ninterna e externa do funcionrio:\nPelo menos no Estado moderno desenvolvido, o funcionrio\npoltico no visto como o servidor pessoal de um governante. Atualmente, o bispo, o sacerdote e o predicador j no\nexibem, de fato, um carisma puramente pessoal, como no\nincio do cristianismo. Os valores supra-terrenais e sagrados\nque oferecem so outorgados a todos aqueles que aparentemente os merecem e que os solicitam. Antigamente, estes\ndirigentes atuavam sob as ordens pessoais dos seus chefes;\nem princpio, somente perante estes eram responsveis. Atualmente, ainda que a antiga teoria sobreviva parcialmente,\nestes dirigentes religiosos so funcionrios que servem a um\nobjetivo funcional, que na Igreja atual tornou-se rotineiro\ne, por sua vez, consagrou-se ideologicamente.\nII.\tA situao pessoal do funcionrio articula-se do seguinte modo;\n1.\tO funcionrio moderno, quer esteja em um escritrio\nprivado, quer esteja em uma dependncia pblica, sempre\num esforado ou um sacrificado, e, geralmente, desfruta de uma verdadeira estima social em comparao com\nos governantes. A sua qualidade social garantida pelas\nnormas prescritivas da ordem hierrquica e, no caso do funcionrio pblico, por figuras particulares do cdigo penal\ncontra insultos a funcionrios e desacatou as autoridades do Estado e eclesisticas. Por regra geral, a real posio\nsocial do funcionrio predominante quando prevalecem\nas seguintes condies: uma forte demanda de peritos qualificados pela administrao; uma diferenciao social enrgica e estvel, na qual o funcionrio procede, principalmente, de estratos econmica e socialmente privilegiados em\nvirtude da distribuio social do poder. Geralmente, a posse de certificados de estudos est vinculada qualificao\npara a qualificao; e estes certificados, naturalmente, fazem ressaltar o elemento de status dentro da qualificao\nsocial do funcionrio. Alm disso, em casos individuais, este\nfator de status reconhece-se explicitamente e sem reservas;\npor exemplo, na regra de que a admisso ou recusa de um\npretendente a uma carreira burocrtica depende do consentimento (eleio) dos membros do corpo burocrtico. Isto\nvisto, por exemplo, no corpo de oficiais do exrcito alemo.\nFenmenos semelhantes, que produzem esta neblina da\nburocracia ao estilo dos grmios, encontram-se, de modo\ncaracterstico, nas burocracias patrimoniais e, principalmente, prebendarias do passado. Entre os burocratas modernos\nmuito comum a tentativa de ressuscitar estes fenmenos\nde forma alterada. Por exemplo, na exigncia de funcionrios proletrios e peritos durante a Revoluo bolchevique.\n2.\tO tipo puro de funcionrio burocrtico nomeado por uma\nhierarquia superior. Um funcionrio escolhido pelos governadores no uma figura puramente burocrtica. claro que a existncia formal de uma eleio no implica que esta no dissimule\numa nomeao; no Estado, principalmente, nomeao pelos\nchefes de partido. Isto no depende de prescries legais, mas do\nmecanismo de funcionamento dos partidos. Os partidos solidamente organizados podem transformar uma eleio formal livre\nna simples aclamao de um candidato pelo chefe do partido.\nGeralmente, a estima social dos funcionrios muito reduzida quando a exigncia de uma administrao experta e o\npredomnio das convenes de status so fracos. Isto acontece principalmente nos Estados Unidos e, frequentemente,\no caso apresenta-se em novas colonizaes, devido s suas\namplas possibilidades de obteno de benefcios e grande\nmobilidade de sua estratificao social.\nNo entanto, geralmente, uma eleio formalmente livre torna-se\numa pugna por votos a favor de um dos dois candidatos selecionados, pugna que ocorre segundo normas de determinadas.\nEm qualquer circunstncia, a designao de funcionrios\npor meio de uma eleio entre os governados altera o rigor\nda subordinao hierrquica. Um funcionrio assim eleito\ntem, em princpio, uma posio autnoma com relao\nao funcionrio superior. A posio do funcionrio escolhido veio de baixo e no de cima, ou pelo menos de\numa hierarquia superior dentro da estratificao burocrtica, mas de poderosos homens de partido (caciques),\nque tambm decidem a sua carreira futura. A carreira do\nfuncionrio escolhido no depende, pelo menos no fundamentalmente, do seu chefe dentro da administrao.\nO normal que o funcionrio que no escolhido, mas\nnomeado por um chefe, funcione com mais eficincia,\ndesde um ponto de vista tcnico, pois, em igualdade de\ncircunstncias, mais provvel que a sua designao e\na sua carreira estejam determinadas por consideraes e\nqualidades puramente funcionais. Os governados, como\nprofanos, somente podem ficar sabendo do grau em que\no candidato est espertamente qualificado em termos de\nexperincia e, por conseguinte, somente depois do seu\nservio. Alm disso, nas selees de funcionrios por escolha, natural que os partidos no insistam nas condies\nde percia, mas nos servios prestados pelos militantes ao\ncacique do partido. Isto aplica-se a toda forma de recrutamento de funcionrios mediante eleies, designao\nde funcionrios escolhidos pelos patres do partido ao\nconfeccionar a lista dos candidatos, ou livre nomeao\npor um chefe, que ele mesmo escolheu.\nSe h uma grande demanda de peritos preparados pela administrao e os sequazes do partido tem que aceitar uma\nopinio pblica intelectualmente desenvolvida, educada\ne de orientao independente, a utilizao de funcionrios\npouco qualificados repercute, nas eleies seguintes, sobre o\npartido no poder. claro que h mais probabilidades de que\nisto ocorra quando os funcionrios so nomeados pelo chefe.\nAtualmente, nos Estados Unidos, h uma exigncia de que a\nadministrao esteja bem preparada, mas nas grandes cidades, onde esto amontoados os votos dos imigrantes, no\nh, geralmente, uma opinio pblica educada. Consequentemente, as eleies populares do chefe administrativo, e tambm dos seus funcionrios subordinados, alteram a qualificao experta do funcionrio e o funcionamento rigoroso do\naparelho burocrtico. Tambm enfraquece-se a dependncia dos funcionrios com relao hierarquia. Isto ocorre,\npelo menos, no caso dos grandes corpos administrativos cuja\nsuperviso dificultosa. Nos Estados Unidos reconhece-se a\nalta qualificao e integridade dos juzes federais, nomeados\npelo presidente, comparados com os juzes eleitos, ainda que\nambos os tipos de funcionrios foram selecionados principalmente por consideraes partidrias. As grandes mudanas\ndentro da administrao metropolitana norte-americana requeridas pelos reformadores foram propiciadas substancialmente por prefeitos eleitos, com a colaborao de uma equipe de funcionrios nomeados por eles. Estas reformas, ento,\nforam feitas de forma cesarista. Do ponto de vista tcnico,\ncomo estrutura organizada de autoridade, a eficcia do cesarismo, que frequentemente surge da democracia, baseia-se, em geral, na posio do csar como livre depositrio\nda vontade do povo (do exrcito ou dos cidados), no\nsubmetido tradio. Por conseguinte, o csar o chefe\nirrestrito de um corpo de oficiais militares ou funcionrios\naltamente qualificados, escolhidos livre e pessoalmente, sem\nreparar na tradio ou em outro tipo de consideraes. No\nentanto, este governo contradiz o princpio formalmente\ndemocrtico de uma burocracia eleita universalmente.\n3.\tO normal que a posio do funcionrio seja vitalcia,\npelo menos nas burocracias pblicas; isto ocorre cada vez\ncom maior frequncia em todas as estruturas semelhantes.\nComo norma de fato, pressupe-se a ocupao vitalcia, inclusive quando ocorre a designao ou a nomeao peridica. Diferentemente do trabalhador de uma empresa privada,\nem geral, o funcionrio desfruta de direitos de pertencimento. Quando fixam-se garantias legais contra uma demisso ou\ntransferncia arbitrrias, as mesmas somente servem para assegurar um relevo rigorosamente objetivo dos deveres especficos do cargo, livre de toda opinio pessoal. Na Alemanha,\neste o caso de todos os funcionrios judiciais e, paulatinamente, tambm dos administrativos.\nPor conseguinte, dentro da burocracia, o grau de independncia legalmente assegurado pelo pertencimento nem\nsempre proporciona um maior status ao funcionrio. Na realidade, frequentemente ocorre o contrrio, principalmente em culturas e comunidades antigas muito diversificadas;\nnestas comunidades, quanto mais estrita a subordinao\nsob o domnico arbitrrio do chefe, tanto mais garante este\na manuteno do convencional estilo de vida senhorial do\nfuncionrio. Em virtude da ausncia em si destas garantias\nlegais de pertencimento, estima convencional do funcionrio pode apresentar-se do mesmo modo como, na Idade\nMdia, acrescentou-se a estima da nobreza de ofcio, em\ndetrimento da estima pelos cidados, e como a estima do\njuiz real ultrapassou a do juiz popular. claro que o funcionrio mdio anseia uma lei de servio civil que assegure materialmente a sua velhice e lhe de maiores garantias\ncontra uma demisso arbitrria do cargo. No entanto, este\nanseio tem seus limites. Naturalmente, uma intensificao\nmuito grande do direito ao cargo dificulta preenche-los de\nacordo com a eficincia tcnica, j que essa intensificao\ndiminui as possibilidades de fazer carreira para os candidatos ambiciosos. Isto explica, circunstancialmente, que os\nfuncionrios, em conjunto, no advirtam a sua dependncia com relao aos superiores. No entanto, esta carncia\nde um sentido de dependncia baseia-se principalmente na\ninclinao a depender dos prprios iguais, mais que dos estratos governados e socialmente inferiores.\n5.\tO funcionrio tem a expectativa de realizar uma carreira\ndentro da ordem hierrquica do servio pblico. Das posies inferiores, pouco importantes e pior pagas, passa s superiores. claro que o funcionrio mdio deseja um ajuste\nmecnico das condies de promoo, se no dos cargos,\n4.\tO funcionrio recebe a compensao pecuniria de um\nsalrio regularmente estabelecido, e a segurana de uma\npenso para a velhice. O salrio no calculado, como um\nsalrio, de acordo com o trabalho realizado, mas em termos\nde status, ou seja, segundo o tipo de funo (a categoria)\ne tambm, provavelmente, segundo a durao do servio. A\nsegurana relativamente superior das receitas do funcionrio,\nbem como as gratificaes de estima social, fazem do cargo\nburocrtico uma posio buscada, especialmente em pases\nque j no oferecem oportunidades de benefcios coloniais;\nnestes pases, a situao colonial permite fixar salrios relativamente baixos para os funcionrios.\npelo menos dos nveis de salrio. Deseja que as promoes\nsejam fixadas segundo os critrios de antiguidade, ou talvez segundo a avaliao estratificada de exames de percia.\nEm todo o descoberto, estes exames constituem realmente\num trao indelvel do funcionrio e tm um efeito vitalcio\nsobre a sua carreira. A isto soma-se o desejo de restringir o\ndireito de ocupar cargos burocrticos e a crescente tendncia\npara uma limitao do grupo de status e para uma segurana econmica. Tudo isto contribui para considerar os cargos\npblicos como prebendas dos habilitados por certificados\nde estudos. O cuidado de considerar capacidades pessoais e\nintelectuais, independentemente do carter frequentemente\nsubalterno do certificado de estudos, levou a uma condio\nna qual os cargos pblico mais elevados, principalmente os\nde ministro, so preenchidos fundamentalmente sem levar\nem considerao tais certificados.\nCasos e causas da burocratizao\nOs casos econmicos e sociais da moderna estrutura burocrtica\nOs seguintes so exemplos histricos de burocracia quantitativamente importantes e totalmente desenvolvidos: a) Egito,\ndurante o perodo do novo Imprio, ainda que com poderosos elementos patrimoniais; b) o Principado romano da ltima poca, e particularmente a monarquia diocleciana e o\ngoverno bizantino desenvolvido a partir desta, conservando,\nno entanto, fortes elementos feudais e patrimoniais; c) a Igreja catlica romana, cada vez mais acentuadamente desde o\nfinal do sculo XIII; d) China, desde a poca de Shi Huangti\nat os nossos dias, mas com fortes elementos patrimoniais e\nprebendarios; e) em modalidades ainda mais ntidas, os Estados europeus modernos e, cada vez mais todas as corporaes pblicas desde o perodo das monarquias absolutas; f) a\ngrande empresa capitalista moderna, tanto mais burocrtica\nquanto maior e mais complicada se torna.\nEm grande medida, e parcialmente at de forma dominante,\nos casos de a) a d) fundaram-se em uma compensao dos\nfuncionrios em espcies. Mas tambm apresentaram muitos\nA evoluo da economia monetria um caso da burocracia,\nj que h que compensar pecuniariamente os funcionrios.\nAtualmente no s prevalece este fator, mas a principal forma de compensao. Este fato especialmente importante\npara o aspecto conjunto da burocracia, ainda que no seja\ndecisivo, no entanto, para a prpria existncia desta.\noutros caracteres e efeitos especficos da burocracia. O paradigma histrico de todas as burocracias posteriores o novo\nImprio egpcio- , por sua vez, um dos exemplos mais grandiosos de organizao de uma economia de subsistncia. A\ncoexistncia de uma burocracia com uma economia de subsistncia , afirmo, explicvel, se so levadas em conta as condies bastante extraordinrias dadas no Egito. E as reservas, por\ncerto considerveis, que devem ser formuladas ao classificar\ncomo burocracia esta estrutura egpcia, esto condicionadas\npela prpria economia de subsistncia. O pr-requisito normal para a existncia estvel e continuada, e inclusive para a\ninstaurao de administraes burocrticas puras, um certo\ngrau de desenvolvimento de uma economia monetria.\nA situao econmica do funcionrio , nestes casos, muito semelhante do arrecadador de impostos empresarial. De fato,\nregularmente ocorre a explorao de cargos, inclusive com a\ncesso de cargos ao melhor licitador. No mbito de uma economia privada, a transformao dos estatutos de servido em\nrelaes de arrendamento o mais importante dos variados\nexemplos disso. O sistema de arrendamento torna possvel que\no monarca transfira ao arrendatrio do cargo ou ao funcionrio\nque receber uma quantia fixa o problema de converter em\nreceitas monetrias as suas receitas em espcie. Assim ocorreu\ncom alguns regentes orientais da Antiguidade. Este propsito\nv-se facilitado quando o monarca deixa de cuidar pessoalmente da administrao do arrecadado e cede a explorao\nda arrecadao pblica de impostos. Este procedimento torna possvel que o monarca organize sistematicamente as suas\nfinanas em um oramento, o que significa um importante\nprogresso na medida em que a subsistncia direta, baseada\nem receitas em espcie no avaliveis, substituda por uma\navaliao fixa das receitas e, portanto, tambm dos gastos. Por\nMediante regulaes, o monarca tenta se proteger contra esta\nperda de controle, de modo que a forma de arrecadao ou\ntransferncia de impostos varia consideravelmente de acordo\ncom a distribuio do poder entre o monarca e o concessionrio. Pode predominar o interesse do concessionrio na\nlivre explorao da capacidade de pagamento de impostos,\nou o interesse do monarca na conservao da referida capacidade. A ndole do sistema de explorao da arrecadao\nessencialmente determinada pela influncia conjunta ou antagnica destes motivos: a eliminao de flutuaes na arrecadao, a possibilidade de um oramento, a preservao da\ncapacidade de pagamento dos sditos, protegendo-os da explorao econmica, e um controle estatal das arrecadaes\ndo funcionrio, a fim de adjudicar-se o mximo possvel. O\nEstado ptolomaico executava e controlava burocraticamente\na concusso de impostos. O lucro do concessionrio limitava-se a uma parte do correspondente excedente sobre as retribuies do arrecadador, as quais constituam, na realidade,\numa garantia. A possibilidade de uma arrecadao menor\nque essa quantia era o risco corrido pelo arrecadador.\nA concepo exclusivamente econmica do cargo como fonte\nde receitas privadas para o funcionrio tambm pode levar\ncompra direta de cargos. Isto ocorre quando o monarca est em\noutro lado, ao sistematizar assim o seu oramento, o monarca\nrenuncia ao controle e explorao plena da sua capacidade de exao em benefcio prprio. A capacidade duradoura\nde pagar impostos pode se ver afetada por uma explorao\ndesmedida, conforme o grau de liberdade outorgado ao funcionrio, repartio ou ao arrecadador de impostos. Contrariamente ao soberano, o capitalista no est continuamente\ninteressado na capacidade de pagamento dos seus sditos.\numa situao tal que precisa no somente de receitas normais,\nmas tambm de um capital monetrio por exemplo, para a\nguerra ou para saldar dvidas. A compra de cargos uma instituio que tem existido regularmente nos Estados modernos, na\nIgreja e na Frana e Inglaterra; existiu tanto no caso de sinecuras\ncomo de cargos muito importantes; persistiu at o sculo XIX,\nna forma de comisses aos funcionrios. Esta compra de cargos pode, em alguns casos isolados, carecer de um significado\neconmico, e o valor de compra constituir, parcialmente ou em\nconjunto, uma fiana depositada como aval de um fiel servio.\nEsta no foi, afirmo, a norma.\nQualquer classe de concesso de usufrutos, tributos e servios ao monarca ou ao funcionrio para a sua explorao\npessoal implica sempre um enfraquecimento com relao\nao tipo de organizao burocrtica pura. O funcionrio que\nacessa tais situaes ostenta um direito pessoal posse do\nseu cargo. Isto principalmente assim quando o dever e a\nretribuio do funcionrio esto vinculados de tal como do\nque o funcionrio no transfere ao monarca nenhuma das\nreceitas obtidas dos objetos recebidos em cesso, mas que\nos administra em funo dos seus interesses privados e, por\nsua vez, consagra-se ao servio pessoal ou militar, poltico ou\neclesistico, do soberano.\nFalemos de prebendas, ou de um regime prebendario do\ncargo, naqueles casos em que o soberano concede ao funcionrio rendas vitalcia, rendas referentes de alguma forma\na objetos, ou que so fundamentalmente usufruto econmico de terras ou outras fontes. As referidas rendas devem representar uma compensao pelo cumprimento de deveres\noficiais, autnticos ou fictcios; so bens separados permanentemente para a segurana econmica do cargo.\nQuando no somente outorgam-se direitos econmicos, mas\ntambm privilgios senhoriais para a sua realizao pessoal, com\na estipulao de servios pessoais ao soberano, nos afastamos\nainda mais da burocracia assalariada. Estes privilgios outorgados\nvariam; por exemplo, no caso do funcionrio poltico, podem\nassumir a qualidade do domnio ou qualidade de autoridade\noficial. Em ambos os casos, e por certo no segundo, a qualidade\nespecfica da organizao burocrtica pode ser totalmente destruda e passamos ao terreno organizacional do domnio feudal.\nTodo tipo de concesses de servios e usufrutos em espcies,\ncomo dotao do funcionrio, propende a enfraquecer o mecanismo burocrtico, e principalmente a subordinao hierrquica; e esta ltima desenvolvida do modo mais estrito na\ndisciplina da burocracia moderna. Um rigor anlogo ao apresentado pelo funcionrio contratualmente empregado do Ocidente\nmoderno pelo menos sob uma direo muito enrgica somente possvel obt-lo quando a submisso dos funcionrios\nao soberano pessoalmente absoluta, quando a administrao\nutiliza escravos, ou empregados tratados como escravos.\nA passagem deste regime prebendario da burocracia a uma burocracia assalariada bastante fluda. Frequentemente, tem sido\nprebendario o fornecimento econmico do sacerdcio; assim\nocorreu na Antiguidade e na Idade Mdia, e tambm na modernidade. Em quase todos os perodos, afirmo, possvel encontrar\na mesma modalidade em outras regies. Em virtude da ndole\nprebendaria dos seus cargos, a lei sacerdotal chinesa constrangia\nos funcionrios em duelo a renunciar aos seus cargos; efetivamente, ordenava-se a absteno do usufruto de propriedades durante\no duelo ritual pelo pai ou outras autoridades familiares. Nas suas\norigens, esta disposio tinha como finalidade evitar a m vontade do defunto amo da casa, pois a casa era sua propriedade e o\ncargo era uma mera prebenda, uma fonte de reatamento.\nOs funcionrios egpcios eram escravos do fara, legalmente\nou de fato. Os latifundistas romanos preferiam encomendar\na administrao direta das questes monetrias a escravos, j\nque era possvel submet-los a torturas. Na China, procurou-se obter resultados semelhantes mediante o uso generalizado do bambu como instrumento de disciplina. No entanto,\nso muito poucas as possibilidades de que estes meios coativos funcionem de forma permanente. A experincia mostra\nque a otimizao para obter e conservar uma rigorosa mecanizao do aparelho burocrtico radica em um salrio monetrio assegurado, vinculado possibilidade de realizar uma\ncarreira que no esteja submetida a meras casualidades ou\ncaprichos. Uma rigorosa disciplina e controle, que por sua\nvez levem em conta o senso de honra do funcionrio, e o\ncultivo de sentimentos de prestgio do grupo de status, e tambm a oportunidade de uma crtica pblica, contribuem para\numa rigorosa mecanizao. Deste modo, o aparelho burocrtico funciona de forma mais estrita que qualquer modalidade\nde escravizao legal dos funcionrios. Um forte sentimento\nde status entre os funcionrios no somente coincide com a\nvontade do funcionrio de subordinar-se ao chefe resignando\ntoda vontade prpria, mas que os sentimentos de status resultam dessa subordinao, pois contribuem para o equilbrio\ninterno da ideia que o funcionrio tem de si mesmo. A ndole\npuramente pessoal do trabalho burocrtico, com a sua separao de princpio entre a esfera privada do funcionrio e a\noficial, provm da adaptao deste s condies funcionais\ndadas de um mecanismo fixo fundado na disciplina.\nAinda que o desenvolvimento avanado de uma economia\nmonetria no seja um requisito indispensvel para a burocratizao, a burocracia como estrutura permanente est ligada pressuposta existncia de certas receitas constantes que\npermitam a sua sustentao. Quando estas receitas no resultam em benefcios privados, como ocorre na organizao\nburocrtica das grandes empresas modernas, ou de rendas\nrurais duradouras, como no feudo, um sistema de tributao\nestvel requisito prvio para a existncia contnua de uma\nadministrao burocrtica. Por motivos conhecidos e gerais,\nsomente uma economia monetria amplamente desenvolvida\noferece uma base firme para esse sistema tributrio. O grau de\nburocratizao administrativa tem sido relativamente mais alto em\ncomunidades urbanas com economias monetrias amplamente desenvolvidas, que nos Estados contemporneos das\nplancies, muito menos extensos. No entanto, na medida\nem que este Estados das plancies conseguiram desenvolver\nsistemas organizados de tributao, a burocracia tem-se desenvolvido de forma mais ampla que nas cidades-Estado.\nToda vez que as dimenses da cidade-Estado foram mantidas\ndentro de limites moderados, a tendncia para uma administrao plutocrtica e colegiada pelos notveis tm-se ajustado\nmais adequadamente sua estrutura.\nO desenvolvimento especfico das tarefas administrativas\nsempre foi um terreno apto para a burocratizao de uma\nadministrao. Comentaremos, em primeiro lugar, a dimenso quantitativa destas tarefas. Na rea da poltica, o grande\nEstado e o partido de massas so o terreno clssico para\na burocratizao. Isto no significa que toda organizao\nde grandes Estados, historicamente unificada e autntica,\ntenha implicado uma administrao burocrtica. A perdurao de um grande Estado j existente, ou o nivelamento de\numa cultura surgida nesse Estado, nem sempre esteve ligada\na uma estrutura burocrtica do mesmo. Afirmo, ambos os\ntraos tm coexistido em grande medida no Imprio chins,\npor exemplo. Os grandes imprios negros, e organizaes\nsimilares, somente tiveram uma existncia efmera, devido\nprincipalmente ausncia de um aparelho de funcionrios.\nNo entanto, esta organizao tinha um carter fundamentalmente patrimonial, mais que burocrtico. Afirmo, em uma\nperspectiva meramente temporal, o Imprio dos califas\ne seus predecessores na sia mantiveram-se durante um\nlongo perodo, e a sua organizao de funcionrios foi\nprimordialmente patrimonial e prebendaria. Assim sendo,\ntambm o Sacro Imprio Romano durou um longo perodo, apesar da carncia quase total de uma burocracia.\nTodos estes reinos representaram uma unidade culturas\nde um vigor pelo menos similar ao que costumam criar as\nformas de governo burocrticas.\nO desenvolvimento quantitativo\nO antigo Imprio romano dissolveu-se internamente, apesar\numa crescente burocratizao, e inclusive durante o seu desenvolvimento. Isto teve origem no modo como foram distribudas\nas cargas tributrias pelo Estado burocrtico, o qual promovia a\neconomia de subsistncia. Vistas da perspectiva da intensidade\ndas suas unidades meramente polticas, as existncias temporrias dos imprios dos califas, carolngio e outros imperadores medievais foram, fundamentalmente, conjuntos instveis\ne nominais. Em geral, a possibilidade de uma ao poltica foi\ndiminuindo continuamente e a unidade relativamente grande\nda cultura surgiu de estruturas eclesisticas de carter rigorosamente unificado, em parte, e cada vez mais burocrtico da\nIdade Mdia ocidental. Em parte, a unidade destas culturas foi\nresultado da ampla homogeneidade das suas estruturas sociais,\na qual, por sua vez, foi a herana e modificao da sua antiga\nunidade poltica Ambos so fenmenos da tradicional esclerose\nda cultura, e resultaram ser uma base to firme que inclusive\ngrandes projetos de expanso, como as Cruzadas, puderam ser\nrealizados apesar da falta de uma unidade poltica slida; poderia se dizer que foram realizados como empresas privadas.\nNo entanto, o fracasso das Cruzadas e o seu desenvolvimento\npoltico frequentemente irracional esto ligados ausncia de\num poder estatal unificado e slido que as apoiasse. E no h\ndvida de que na Idade Mdia os ncleos dos Estados modernos desenvolveram-se ligados a estruturas burocrticas. Alm\ndisso, no final, no h dvida de que estas estruturas polticas\nbastante burocrticas comoveram os conjuntos sociais, baseados\nfundamentalmente em um equilbrio instvel.\nA desintegrao do Imprio romano esteve parcialmente determinada pela mesma burocratizao do seu aparelho militar e\nadministrativo. Esta burocratizao somente pode ser realizada\ntornando efetivo um sistema tributrio que, pela sua distribui-\no dos impostos, devia condicionar necessariamente um crescimento relativo importncia de uma economia de subsistncia. No conjunto sempre entram fatores individuais deste tipo.\nTambm tem o seu papel a intensidade das atividades externas e internas do Estado. Completamente fora do vnculo entre\na influncia do Estado sobre a cultura e o grau de burocratizao, pode-se dizer que geralmente- ainda que com excees\na fora de expanso est diretamente relacionada ao grau\nde burocratizao. Em efeito, duas das entidades polticas mais\nexpansivas, o Imprio romano e o Imprio mundial britnico,\nsomente fundaram-se em menor grau em infraestruturas burocrticas, nos seus perodos mais expansivos. Na Inglaterra, o\nEstado normando colocou em prtica uma organizao rigorosa\ncom base em uma hierarquia feudal. Em grande parte, esta teve\na sua unidade e o seu impulso em virtude da burocratizao\nda fazenda real, que era muito rigorosa em comparao com\noutras estruturas polticas do perodo feudal. Posteriormente, o\nEstado ingls no participou do desenvolvimento continental\npara uma burocratizao, mas continuou sendo uma administrao de notveis. Analogamente administrao republicana\nde Roma, o governo ingls de notveis foi produto da relativa\ncarncia de um carter continental, bem como de pr-condies totalmente nicas, que hoje em dia comeam a desaparecer. Uma destas pr-condies particulares a no necessidade\ndos grandes exrcitos de armas que requer para as suas fronteiras terrestres um Estado continental com as mesmas tendncias\nexpansivas. Em Roma, a burocratizao progrediu com a passagem de um crculo de fronteiras costeiro a um continental. No\nrestante, na estrutura romana de dominao, o carter rigorosamente militar das autoridades magistradas compensou a ausncia de um aparelho burocrtico com a sua eficincia tcnica\ne homogeneidade de funes administrativas, principalmente\nfora dos limites da cidade. A continuidade da administrao era\nassegurada pela posio nica do Senado. Em Roma, como na\nInglaterra, um requisito prvio desta dispensabilidade da burocracia foi o fato de que as autoridades estatais foram minimizando paulatinamente o alcance das suas funes na cidade.\nLimitaram as suas funes ao que era essencialmente indispensvel por diretas razes de Estado.\nAo comear o perodo moderno, todas as prerrogativas dos\nEstados continentais concentraram-se nos monarcas, que\nprosseguiram com mais rigor a burocratizao administrativa.\nDe um ponto de vista tcnico, bvio que o grande Estado\nmoderno depende totalmente de uma estrutura burocrtica.\nQuanto mais for o Estado, e quanto mais for ou gerar uma\ngrande potncia, mais necessariamente estar nesse caso.\nOs Estados Unidos ainda tm o carter de uma comunidade\npoltica que no est totalmente burocratizada, pelo menos no\nsentido tcnico. Mas, a medida que aumentam as zonas de\nfrico com o exterior e torna-se mais imperiosa a necessidade\nde unidade administrativa no interior, esse carter torna-se imprescindvel e, progressivamente, abre caminho para a estrutura burocrtica. Alm disso, a foreira em parte no burocrtica\nda organizao estatal dos Estados Unidos oposta materialmente pelas estruturas mais rigorosamente burocrticas das\ninstituies que tm o real domnio poltico, a saber: os partidos conduzidos por profissionais ou peritos em organizao\ne tticas eleitorais. A conformao cada vez mais burocrtica\nde todos os verdadeiros partidos de massas d o exemplo mais\nsobressalente da importncia da quantidade como pauta da\nburocratizao de uma formao social. Na Alemanha, particularmente, o Partido Socialdemocrata, e os dois histricos\npartidos norte-americanos, so burocrticos ao mximo.\nA burocratizao provocada mais pelo aumento intensivo e\nqualitativo e o desenvolvimento interno das tarefas administrativas que pela ampliao extensiva e quantitativa. Mas h\numa grande variao na direo tomada pela burocratizao\ne os motivos que a provocam.\nUma vez instaurado, inclusive na primeira poca, este mecanismo teve outro campo de atuao nas grandes empresas de construo, que eram reguladas militarmente.\nComo dissemos, a tendncia burocrtica influenciada\npor necessidades provenientes da criao de exrcitos\nem armas, condicionada por polticas de poder e pelo desenvolvimento da fazenda pblica vinculada ao aparelho\nmilitar. No Estado moderno, as progressivas exigncias\napresentadas administrao devem-se complexidade\ncada vez maior da civilizao e tendem burocratizao.\nNaturalmente, expanses importantes, principalmente de\nultramar, tm sido realizadas por Estados governados por\nnotveis (Roma, Inglaterra, Veneza). No entanto, a intensidade da administrao, ou seja, a passagem de tantas\ntarefas como for possvel organizao do Estado propriamente dito para a sua permanente resoluo, somente viu-\nNo Egito, o mais antigo pas com uma administrao estatal\nburocrtica, o ordenamento pblico e conjunto de canais e\nrios, para o pas inteiro e de cima, era inevitvel por causa de\nfatores tcnicos e econmicos. Este ordenamento suscitou o\nmecanismo de escribas e funcionrios.\n-se ligeiramente desenvolvida nos grandes Estados governados por notveis, especialmente Roma e Inglaterra, em\ncomparao com as formaes polticas burocrticas.\nTanto nas administraes de notveis como nas burocrticas,\na estrutura do poder estatal teve uma poderosa influncia na\ncultura. As exigncias formuladas cultura esto condicionadas, ainda que em grau varivel, pela crescente riqueza dos\ngrupos mais influentes do Estado. Deste modo, a progressiva burocratizao torna-se dependente da crescente posse\nde bens de consumo e de uma tcnica de conformao da\nvida externa cada vez mais sofisticada e esta tcnica corresponde s oportunidades oferecidas pela referida riqueza. Isto\nreage sobre o nvel de vida e causa uma crescente exigncia\nsubjetiva de satisfao organizada, coletiva e, consequentemente, burocrtica das necessidades mais diversas, que antes\nno eram conhecidas ou eram satisfeitas em nvel local ou\npor meio de uma economia privada.\nEntre os elementos puramente funcionais, a crescente exigncia de ordem e proteo (polcia) em todos os nveis,\npor uma sociedade habituada a uma pacificao total, desenvolve uma influncia sustentada na tendncia para a burocratizao. Um processo ininterrupto nos conduz dos cmbios\ndos feudos hereditrios, sacerdotais ou mediante o arbtrio\natual considerao do polcia como o representante de Deus\nno mundo. Anteriormente, a garantia dos direitos e a da segurana do indivduo ficam por conta dos membros da sua\nestirpe, os quais eram obrigados a prestar-lhe ajuda em juramentos e vinganas. Alm de outros fatores, as abundantes\ntarefas da chamada poltica de bem-estar social cumprem-se fundamentalmente no sentido da burocratizao, j que\nessas tarefas so impostas ao Estado por grupos de interesse\ne em parte o Estado as usurpa por razes de poltica de poder ou por motivos ideolgicos. Naturalmente, essas tarefas\nesto, em grande medida, economicamente determinadas.\nOs trens, por sua vez, esto ligados ao desenvolvimento do\ncomrcio local de bens massivos. Este comrcio uma das condies da formao do Estado moderno. Como vimos anteriormente, isto no pode ser aplicado absolutamente ao passado.\nEntre os fatores primordialmente tcnicos, os modernos\nmeios de comunicao servem ao avano da burocratizao.\nVias terrestres, fluviais e martimas, trens, as comunicaes\ntelegrficas e telefnicas, etc., tudo isto deve ser administrado\nnecessariamente de forma pblica e coletiva; esta administrao resulta parcialmente conveniente do ponto de vista tcnico. Desta perspectiva, os atuais meios de comunicao desempenham frequentemente um papel anlogo ao dos canais\nda Mesopotmia ou a regulao do Nilo no antigo Oriente.\nO incremento dos meios de comunicao tem uma importncia decisiva para que seja possvel uma administrao\nburocrtica, ainda que no seja a nica condio decisiva.\nNo Egito, por certo, a centralizao burocrtica, com base em\numa economia quase de pura subsistncia, nunca tinha adquirido o desenvolvimento que obteve sem a rota comercial\nnatural do Nilo. Na Prsia moderna, para propiciar a centralizao burocrtica, os funcionrios do telgrafo receberam\nordens oficiais de informar ao Shah sobre tudo o ocorrido nas\nprovncias, independentemente das autoridades locais. Alm\ndisso, concedeu-se o direito de que os habitantes formulassem diretamente as suas queixas por telgrafo. Com o controle das comunicaes e dos transportes, o Estado moderno\npode ser administrado tal como o .\nVantagens tcnicas da\nA superioridade puramente tcnica da organizao burocrtica foi sempre a razo decisiva do seu progresso com relao a\ntoda outra forma de organizao. O mecanismo burocrtico\npara as demais organizaes como a mquina o para os\nmodos de produo no mecanizados.\nO trabalho administrativo realizado ad honorem torna-se um\ntreinamento, o qual da motivos para que o servio honorfico\nseja realizado com maior lentido, a saber, porque menos\nformal e est menos vinculado a esquemas. Portanto, mais\nimpreciso e est menos centralizado que o trabalho burocrtico, visto que depende menos de superiores, e porque a criao e explorao do aparelho de funcionrios subordinados e\nservios de arquivos so quase ineludivelmente mais caras. O\nservio honorfico possui menos continuidade que o burocrtico e frequentemente bastante caro. Adverte-se que isso\nPreciso, velocidade, certeza, conhecimento dos arquivos, continuidade, direo, subordinao estrita, reduo de desacordos\ne de custos materiais e pessoais so qualidades que, na administrao burocrtica pura, e fundamentalmente na sua forma\nmonocrtica, atingem o seu nvel timo. A burocracia planejada , nos mencionados aspectos, comparativamente superior s\nrestantes formas de administrao, colegiada, honorfica e no\nprofissional. Inclusive, tratando-se de tarefas complexas, o trabalho burocrtico por salrio resulta no somente mais preciso,\nmas tambm, em ltima instncia, menos custoso que o servio\nad honorem formalmente no remunerado.\nassim se for levado em conta somente o dinheiro que custa\nao errio pblico custos que, geralmente, aumentam consideravelmente com a administrao burocrtica com relao\nadministrao por notveis-, mas tambm os frequentes\nprejuzos econmicos ocasionados aos governados por atrasos e falta de preciso. A possiblidade de uma administrao\npor notveis somente existe de forma regular e duradoura\nquando pode ser eliminada com sucesso a administrao oficial como recreao. Mas o aumento qualitativo das tarefas\nenfrentadas pela administrao limita os alcances da administrao por notveis; hoje em dia isto acontece inclusive na\nInglaterra. O trabalho disposto em corpos colegiados provoca frico e demoras e gera compromissos entre interesses e\nopinies antagnicas. A administrao opera, pois, com mais\nimpreciso e maior autonomia com relao aos superiores; ,\nportanto, menos centralizada e mais lenta. Todos os progressos da organizao administrativa prussiana foram progressos\ndo princpio burocrtico, e fundamentalmente monocrtico.\nAtualmente, a economia capitalista de mercado a primeira a\nreclamar que os assuntos administrativos oficiais resolvem-se\ncom a maior preciso, clareza, continuidade e rapidez possveis. As grandes empresas capitalistas modernas constituem,\nem geral, pela sua organizao interna, modelos inigualados\nde organizao burocrtica rigorosa. Toda a administrao de\num negcio funda-se em uma progressiva preciso, estabilidade e, fundamentalmente, rapidez nas operaes. Isto ,\npor sua vez, determinado pela ndole peculiar dos meios modernos de comunicao, envolvendo, entre outros, o servio\ninformativo da imprensa. A crescente rapidez de transmisso\ndos comunicados pblicos, bem como dos fatos polticos e\neconmicos, pressiona aguda e constantemente no sentido\nde apresar o ritmo de reao administrativa frente a situaes\ndiversas. Regularmente, somente uma organizao rigorosamente burocrtica obtm o perodo tima de reao.\nA burocratizao implica em particular a possibilidade tima\nde colocar em prtica o princpio da especializao das funes administrativas conforme regulamentaes estritamente\nobjetivas. As atividades particulares so confiadas a funcionrios especializados que, com a prtica, vo aprendendo cada\nvez mais. A resoluo objetiva dos assuntos pressupe primeiramente uma resoluo conforme as normas calculadas e\nsem levar em conta as pessoas.\nSem levar em conta as pessoas , tambm, a consigna do\nmercado e, geralmente, de toda consecuo de interesses\nexclusivamente econmicos. Um slido exerccio da dominao burocrtica implica um nivelamento da honra de\nstatus. Se no for limitado simultaneamente o princpio do\nlivre mercado, esta consequncia implica, por sua vez, o\npredomnio universal da situao de classe. As diferenas\nentre os possveis princpios aos quais apelam as comunidades polticas para satisfazer as suas necessidades explica\no fato de que esta consequncia da dominao burocrtica\nno tenha sido verificada em todas as partes, paralelamente\nextenso da burocratizao.\nTambm o segundo fator mencionado, normas calculveis,\nextremamente importante para a burocracia moderna.\nA especificidade da cultura moderna, e particularmente da\nsua base tcnica e econmica, exige precisamente esta cal-\nNo podemos examinar aqui em detalhe como o aparelho\nburocrtico pode gerar e gera de fato definidos impedimentos\npara a resoluo dos negcios de um modo apropriado para\no caso em particular.\nculabilidade dos resultados. Quando chega a se desenvolver\nplenamente, tambm a burocracia regida, em um sentido especfico, pelo princpio do sine ira ac studio. A sua ndole peculiar, bem recebida pelo capitalismo, evolui tanto\nmais perfeitamente quanto mais desumanizar a burocracia,\nquanto mais acabadamente conseguir despojar os assuntos\noficiais do amor, dio e demais fatores pessoais, irracionais e\nemocionais que fogem a todo clculo. Esta a ndole peculiar\nda burocracia, e estimada como a sua virtude especfica.\nQuanto mais complexa e especializada devem a cultura\nmoderna, tanto mais precisa de um perito pessoalmente\nindiferente e rigidamente objetivo para o seu aparelho\nsustentador externo, em vez do mestre de estruturas sociais mais antigas aberto ao influxo da simpatia pessoal, do\nfavor, a graa e a gratido. A burocracia facilita, e na sua\ncombinao mais favorvel, as disposies requeridas pelo\naparelho externo da cultura moderna. Somente a burocracia colocou o fundamento para a administrao de uma\nlei racional, conceptualmente sistematizada, com base em\nestatutos, tais como os que foram sancionados por primeira vez, com um alto grau de perfeio tcnica, na ltima\npoca do Imprio romano. Esta lei foi herdada pela Idade\nMdia, junto com a burocratizao da administrao legal,\nou seja, junto com a substituio do antigo procedimento\nprocessual, fundado na tradio ou em casos irracionais,\npelo perito especializado e preparado racionalmente.\nBurocracia e direito\nA justia dos Cadis carece de qualquer classe de juzo raciocinado. Tampouco a justia emprica proporciona, na sua pureza, nenhum motivo o qual possamos classificar como racional,\nconforme o nosso significado da palavra. A ndole concretamente avaliadora da justia dos Cadis pode promover uma\nruptura proftica com toda tradio. A justia emprica, por\nsua vez, pode sublimar-se e racionalizar-se em uma tecnologia. Em todas as formas de dominao no burocrtica nos\nencontramos com a peculiar coexistncia de um mbito de\nestrito tradicionalismo com um mbito de livre arbitrariedade\ne graa senhorial. So, pois, muito frequentes as combinaes e formas de transio entre ambos os princpios. Disto\ntrataremos em outro contexto.\nA interpretao racional do Direito, fundada em concepes puramente formais, contrape-se ao tipo de adjudicao\nligado frente a tudo a tradies sagradas. O caso particular\nque no pode ser resolvido com preciso atendo-se tradio soluciona-se quer seja por revelao concreta (orculo,\ndeciso proftica ou ordlia, ou seja, mediante uma justia\ncarismtica), ou ainda e somente estes so os casos que\nnos interessam aqui mediante juzos formais expressados em\ntermos de avaliaes ticas concretas, ou de outra classe prtica. Este tipo de justia R. Schmidt o chamou apropriadamente\nde justia dos Cadis. Tambm podem ser formulados juzos\nformais, mas no com base em uma classificao de conceitos\nracionais, mas mediante analogias e dependendo de, e interpretando, precedentes concretos. Isto a justia emprica.\nMendelssohn demonstrou que na Inglaterra, inclusive atualmente, um amplo setor da justia funciona, na realidade, ao\nestilo dos Cadis, e at um ponto quase inconcebvel no continente. De fato, tambm a justia alem funciona frequentemente do mesmo modo que esta justia inglesa, a saber, ao\ndescartar uma declarao dos fundamentos do seu veredito. Em geral, deve-se prevenir a crena de que os princpios\ndemocrticos de justia coincidem com uma adjudicao\nracional (no sentido de racionalidade formal). Como o demonstraremos em outro contexto, na realidade ocorre o contrrio. A adjudicao inglesa e norte-americana dos tribunais\nsupremos continua sendo, em grande medida, emprica, e\nparticularmente o a adjudicao por precedentes. O motivo do fracasso dos esforos realizados na Inglaterra para uma\ncodificao racional do Direito, bem como o fracasso na adoo do Direito romano, deve ser buscada na eficaz oposio\nreferida racionalizao pelos grandes grmios de advogados\norganizados centralmente. Estes grmios formavam um setor\nmonoplico de notveis, do qual provinham os juzes dos\ngrandes tribunais do reino. Eles dominavam a instruo jurdica como uma tecnologia emprica, muito desenvolvida, e\nlutaram com sucesso contra toda ao favorvel a um Direito\nracional que colocasse em perigo a sua posio social e material. Foram os tribunais eclesisticos, e durante certo tempo\ntambm as universidades, que iniciaram estas aes.\nA contenda dos partidrios do Direito comum contra o Direito romano e eclesistico e o poder da Igreja originou-se\nem grande medida devido ao fator econmico que significava o interesse do advogado pelos seus honorrios; isto\nclaramente evidente na participao do rei na contenda.\nA situao de poder dos advogados vitoriosos ficou, afirmo, condicionada pela centralizao poltica. A Alemanha,\nO fato de que o Direito romano se adaptasse substancialmente melhor s necessidades do capitalismo nascente no\ndecidiu a sua vitria na Europa continental. As instituies\nlegais caractersticas do capitalismo moderno so todas\nalheias ao Direito romano e de origem medieval. O decisivo\nfoi o ordenamento racional do Direito romano e, particularmente, a necessidade tcnica de colocar o procedimento\nprocessual em mos de peritos racionalmente instrudos, ou\nseja, homens instrudos nas Universidades e conhecedores\ndo Direito romano. A instruo especializada era necessria, dada a crescente complexidade dos casos legais prticos\ne a crescente racionalizao da economia, que exigiam um\nprocedimento racional de evidncia em vez da verificao\nda veracidade dos fatos mediante revelaes concretas ou\ngarantias sacerdotais que, claro, so meios de prova ubquos e primitivos. Transformaes econmicas estruturais\ntambm foram fatores determinantes desta situao legal.\nEste fator interveio em todos os lugares, inclusive na Inglaterra, onde o poder real adotou o procedimento racional de\nevidncia em benefcio dos comerciantes. No foi, afirmo,\neste fator econmico o motivo determinante das diferenas\nde evoluo entre o Direito substantivo ingls e o alemo,\nmas estas resultam da evoluo legalmente autnoma das\ncorrespondentes estruturas de dominao.\nparticularmente, por motivos polticos, carecia de uma hierarquia de notveis socialmente poderosa. No havia nenhuma hierarquia que, de forma similar aos advogados ingleses, pudesse reservar a administrao nacional do Direito\npara si mesma, levar o Direito nacional classe de uma\ntecnologia com um aprendizado regulamentado e resistir\nintromisso da preparao tecnicamente superior dos juristas especializados em Direito romano.\nA justia centralizada e a dominao de notveis, na Inglaterra, ocorreram juntas; na Alemanha coexistem uma burocratizao e uma descentralizao poltica. Devido a isso, a\nInglaterra, o primeiro pas capitalista e o mais desenvolvido\nda modernidade, manteve uma magistratura mais irracional e menos burocrtica. O capitalismo ingls teria podido,\nafirmo, adaptar-se facilmente a isso, principalmente devido\na que at a modernidade a ndole da formao dos tribunais e do procedimento processual era, na realidade, uma\nampla privao de justia para os grupos economicamente\nfracos. Isto influiu muito sobre a distribuio territorial na\nInglaterra, favorecendo o acmulo e imobilizao da riqueza latifundiria. No mesmo sentido, influram a durao e\ngastos da transferncia de bens imveis, determinados pelos\ninteresses econmicos dos advogados.\nDurante a poca da Repblica, o Direito romano representa\numa combinao nica de elementos racionais e empricos,\ne inclusive de elementos da justia dos Cadis. Estes ltimos\nencontram-se no sistema de nomeao de um jurado como\ntal e nas actiones in factum do pretor que, no incio, sem\ndvida, ocorreram entre um caso dado e outro. O sistema\nde fianas da justia romana e todos seus derivados, inclusive parcialmente a prtica de rplicas dos juristas clssicos,\napresentavam um carter emprico. A decisiva converso\ndo pensamento jurdico pr-determinada pela ndole tcnica da instruo do procedimento processual, confiada s frmulas do edito legal, as quais eram adaptadas a concepes\nlegais. Atualmente, o predomnio do princpio de substanciao prioriza a apresentao dos fatos, qualquer que seja\na perspectiva legal que justifique a demanda. Atualmente,\ncarece-se de uma compulso similar que leve a apresentar\nformalmente e com preciso o sentido dos conceitos; mas\nesta compulso surgiu com a cultura tcnica do Direito romano, de modo que no desenvolvimento do Direito racional\nincidiram os fatores tcnicos do procedimento processual,\nos quais somente indiretamente originaram-se na estrutura\nestatal. A racionalizao do Direito romano em um sistema\nfechado de conceitos manejados cientificamente somente foi\naperfeioada durante o perodo de burocratizao da prpria comunidade poltica. Este carter racional e sistemtico\ndiferencia categoricamente o Direito romano de todo Direito\noriginado no Oriente ou na Grcia helnica.\nNo h dvida de que fatualidade e percia no coincidem\nnecessariamente com o predomnio de normas gerais e abstratas. Isso nem mesmo vlido no caso da moderna administrao de justia. A ideia de uma lei sem lacunas , claro, energicamente questionada. A representao do juzo moderno\nAs respostas rabnicas do Talmude exemplificam paradigmaticamente uma justia emprica no racional, mas racionalista e, por sua vez, nutrida pela tradio. Em ltima instncia, todo veredito proftico justia dos Cadis pura, no\nnutrida pela tradio, e segundo o esquema: Est escrito...\nmas eu os digo. Quanto mais energicamente sobressai a\nndole religiosa da posio do Cadi (ou um juiz semelhante),\ntanto mais livremente predomina o juzo do caso individual\ne tanto menores so os impedimentos que geram as normas no interior da sua esfera operacional no nutrida pela\ntradio sagrada. Assim sendo, por exemplo, uma gerao\nposterior ocupao francesa de Tunes ainda sobrevivia um\nobstculo muito tangvel para o capitalismo no fato de que\no tribunal eclesistico (a Chara) proferia sentena sobre a\npropriedade territorial conforme a sua livre escolha, como\nexpressado pelos europeus.\ncomo um autmata que recebe os processos e os custos a fim\nde poder emitir o veredito, junto com as razes justificadoras\ndeste, mecanicamente transcritas de pargrafos codificados,\numa representao aeradamente resistida, talvez com motivo\nde que uma slida burocratizao da justia traz aparelhada\ncerta aproximao a esse modelo. No mbito do procedimento judicial h setores nos quais o legislador leva diretamente o\njuiz burocrtico a individualizar os procedimentos.\nCom relao ao administrativa propriamente dita, ou\nseja, com relao a toda a atividade estatal que desenvolvida fora do campo da criao de leis e procedimentos\njudiciais, existe o costume de reivindicar a liberdade e o\npredomnio das circunstncias individuais. Pensa-se que as\nnormas gerais desempenham um papel principalmente negativo ao constituir-se em travas para a atividade positiva e\ncriativa do funcionrio, a qual jamais deveria ser controlada. No entanto, essencial o fato de que esta administrao\n(e possivelmente magistratura) supostamente criativa no\nseja um campo de libre ao voluntria, de perdo, e de favores e qualificaes pessoais, como ocorre nas formas pr-burocrticas. Sempre existe, como regra de conduta, a normativa e a avaliao racional das finalidades objetivas,\nbem como a fidelidade a estas. Com relao administrao executiva, principalmente nos campos onde a vontade\ncriativa do funcionrio mais rigorosamente estabelecida,\nrespeita-se a ideia, primordialmente moderna e estritamente objetiva, das razes de Estado, como norma suprema\ne decisiva da atuao do funcionrio.\nclaro que o certeiro instinto da burocracia para consolidar as\ncondies indispensveis para manter seu poder no eu prprio\nEstado est indissoluvelmente ligado canonizao da ideia\nabstrata e objetiva das razes de Estado. Em ltima instncia, os interesses de poder da burocracia somente fornecem\num contedo concretamente utilizvel para esse ideal, e, no\ncaso de dvida, decidem finalmente os interesses de poder.\nAqui no podemos continuar com esta discusso. O nico\nponto decisivo, para ns, que, em princpio, no reverso de\ntodo ato de administrao burocrtica, ou seja, ordenamento\nsegundo normas ou ainda avaliao de meios e fins, h um\nconjunto de motivos racionalmente discutveis.\nUma igualdade formal perante a lei e uma distribuio e\nadministrao racionalmente calculveis, tal como exigido\npelos interesses burgueses, no servem 1as massas despossudas. Da perspectiva destas, natural que a justia e a administrao de bens sirvam para reparar as carncias das suas oportunidades econmicas e sociais de vida, com relao s classes\npossuidoras. Mas a justia e a administrao somente podem\ndesempenhar esse papel se assumirem em grande medida um\ncarter informal. Todo tipo de justia popular, bem como\nO propsito das tendncias democrticas, enquanto tendncias para minimizar a autoridade, necessariamente ambguo. A igualdade perante a lei e a reclamao de garantias legais contra a arbitrariedade exigem uma objetividade formal\ne racional da administrao, em oposio ao desdobramento\npessoal livre proveniente da graa da antiga dominao patrimonial. Mas quando um ethos por no falar em instintos\n_ impe-se nas massas com relao a algum assunto individual,\nesse ethos pede uma justia substantiva referente a algum caso\ne pessoa concretos, e este ethos chocar necessariamente com\no formalismo e o impassvel factualismo regrado da administrao burocrtica. Por este motivo, o ethos exige recusar de\nforma emotiva o exigido pela razo.\ntodo gnero de influncia da chamada opinio pblica sobre\na administrao, travam o desenvolvimento racional da justia\ne da administrao com uma fora semelhante dos manejos\nastrolgicos de um governante absoluto. Neste nvel, ou seja,\nnas condies de uma democracia de massas, a opinio pblica reduz-se a um comportamento comunal surgido de sentimentos irracionais. Geralmente, a difundem ou determinam\nos dirigentes de partido e a imprensa.\nA concentrao dos meios administrativos\nA estrutura burocrtica implica a concentrao dos recursos\nmateriais de administrao em mos do chefe. Esta concentrao produz-se, por exemplo, de modo conhecido e tpico, no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, as\nquais adquirem as sus caractersticas essenciais nesse processo. Nas organizaes pblicas ocorre um processo anlogo.\nAtualmente, a guerra uma guerra de mquinas. E, por isto, os\ndepsitos so tecnicamente necessrios, bem como na indstria a mecanizao promove a concentrao da administrao\ne dos meios de produo. Mas os exrcitos burocrticos do\npassado, aprovisionados e equipados pelo soberano, apareceram quando a evoluo social e econmica diminuiu absoluta\nou relativamente a quantidade de cidados economicamente\ncapazes de equipar-se, de modo que o seu nmero j no\nfoi suficiente para armar os exrcitos necessrios. Somente a\nestrutura do exrcito burocrtico possibilitou a expanso dos\nexrcitos profissionais sempre em armas, necessrios para a\nO exrcito com conduo burocrtica dos faras, e exercido na ltima fase da Repblica romana e durante o Principado, e, principalmente, o exrcito do Estado militar moderno, distinguem-se pelo fato de que seu equipamento\ne sua proviso provm dos depsitos do chefe guerreiro.\nIsto diferencia-se dos exrcitos populares das tribos agrcolas, da cidadania armada das cidades antigas, das milcias\ndas primeiras cidades medievais e de todos os exrcitos\nfeudais; nestes era normal o auto-equipamento e o auto-aprovisionamento de todos os que deviam combater.\npermanente pacificao de possveis conflitos internos, bem\ncomo para lutar contra inimigos distantes, principalmente inimigos de ultramar. A disciplina militar e a prtica tcnica somente podem evoluir normalmente e com plenitude, pelos\nmenos em seu alto grau atual, no exrcito burocrtico.\nHistoricamente, e em todo o descoberto, a burocratizao\ndo exrcito ocorreu paralelamente transferncia do servio\nmilitar dos possuidores aos despossudos. At ser realizada\nessa transferncia, o servio militar era um privilgio honorfico dos proprietrios. A obrigao do servio tambm foi\ntransferida aos estrangeiros, como nos exrcitos mercenrios\nde sempre. De modo caracterstico, este processo ocorre ao\nmesmo tempo que o acrescentamento geral da cultura material e intelectual. Tambm influiu em todos os lugares o seguinte motivo: a progressiva densidade da populao e, com\nela, a potncia e esforo do trabalho econmico, determinados por uma progressiva indispensabilidade dos estratos\nadquiridos com fins blicos. Deixando de lado as pocas de\ngrande fervor ideolgico, em geral, as camadas possuidoras\nde cultura sofisticada, e principalmente urbana, esto pouco\nadaptadas e tambm pouco inclinadas aos rudes trabalhos\nblicos do soldado comum. Em igualdade de circunstncias,\nas camadas de proprietrios rurais, pelo menos em geral,\nsentem-se mais inclinadas a transformar-se em oficiais profissionais. Esta diversidade entre os proprietrios urbanos e\nos rurais somente diminui quando a iminente possibilidade\nde uma guerra mecanizada exige que os dirigentes estejam\ncapacitados como tcnicos. Semelhante a qualquer outro\nnegcio, a burocratizao da guerra organizada pode ser\nrealizada na forma de empresa capitalista privada. De fato,\ne principalmente no Ocidente, at o final do sculo XVII, a\nproviso de exrcitos e a sua administrao por capitalistas\nExpresses tais como regimento e batalho tinham, em\ngeral, no sculo XVIII, um significado bastante diferente do\natual. Somente o batalho era uma unidade ttica (atualmente ambos o so); o regimento, por sua vez, era uma unidade administrativa de uma estrutura econmica determinada\npela situao de empresrio do coronel. As empresas martimas oficiais (por exemplo, as mos genovesas) e a proviso do exrcito esto entre as primeiras grandes empresas de\nndole burocrtica do capitalismo privado. Neste sentido, a\nnacionalizao destas empresas pelo Estado comparvel\nmodernamente nacionalizao dos trens, controlados pelo\nEstado desde o incio.\nAnalogamente ao processo das organizaes militares, a burocratizao da administrao tambm implica a concentrao\nprivados foi a regra nos exrcitos mercenrios. Em Brandenburgo, no decorrer da guerra dos Trinta Anos, o saldado ainda era primordialmente proprietrio do conjunto material da\nsua atividade. Era proprietrio das suas armas, cavalos e vestimenta, ainda que o Estado o abastecesse em certa medida,\nna funo de comerciante do sistema produtor, podemos\ndizer. Logo, no exrcito permanente da Prssia, o chefe da\ncompanhia tinha em sua propriedade os meios materiais de\nguerra; a monopolizao dos meios de guerra em mos do\nEstado somente ocorreu de forma definitiva a partir da paz\nde Tilsit. Os uniformes, em geral, somente foram introduzidos com essa monopolizao. Anteriormente, a adoo de\nuniformes estava sob os cuidados do arbtrio do oficial do\nregimento, exceto quando se tratava de categorias especiais\nde tropas s quais o rei tinha concedido determinados uniformes, primeiro real guarda de corps, em 1620, depois,\nfrequentemente, sob o reinado de Frederico II.\ndos meios organizacionais em outras esferas. A velha administrao mediante strapas e regentes e a administrao atravs\nde concessionrios, compradores de cargos, e, principalmente, a administrao por meio de vassalos feudais, descentralizam os meios materiais de administrao. Os gastos provinciais locais, e a manuteno do exrcito e dos funcionrios\nsubalternos pagam-se normalmente por adiantado, por meio\ndas receitas locais, e somente o excedente chega ao tesouro\ncentral. A administrao do funcionrio enfeudado custeada pelo mesmo. O Estado burocrtico, por sua vez, faz entrar\nno oramento todos os gastos administrativos e proporciona\ns autoridades inferiores os meios de pagamento ordinrios,\ncuja utilizao regulada e controlada por aquele. Isto apresenta o mesmo sentido para a economia da administrao\ncomo a grande empresa capitalista centralizada.\nNo que se refere investigao e instruo cientficas, a burocratizao dos institutos de investigao, sempre existentes\nnas universidades, em funo do progressivo requerimento\nde meios materiais de administrao. Mediante a concentrao destes meios em mos do privilegiado diretor do instituto, a massa de investigadores e docentes encontra-se separada dos seus meios de produo, bem como os operrios\nficaram separados dos seus nas empresa capitalista.\nApesar da sua segura superioridade tcnica, a burocracia\ntem sido em todo o descoberto um fato relativamente tardio. Isto deveu-se a um conjunto de obstculos que somente despareceram totalmente sob determinadas condies\npolticas e sociais.\nO nivelamento das diferenas sociais\nA estrutura burocrtica chegou ao poder, em geral, em virtude de um nivelamento de diferenas econmicas e sociais.\nEste nivelamento foi pelo menos relativo e influiu na importncia das diferenas econmicas e sociais para a distribuio\nde funes administrativas.\nPor conseguinte, a burocratizao e a democratizao no seio\nda administrao estatal aumentam os gastos em dinheiro do\nerrio pblico. E isto ocorre apesar de que a administrao\nburocrtica tem, em geral, um carter mais econmico\nque outros tipos de administrao. At pouco tempo atrs, o\nDiferentemente do autogoverno democrtico das pequenas unidades homogneas, a burocracia vai ligada necessariamente moderna democracia de massas. Isto deriva\ndo princpio definitrio da burocracia: a regulao abstrata\nda prtica da autoridade, a qual procede do requerimento\nde igualdade perante a lei e, por conseguinte, do repdio dos privilgios e do tratamento dos assuntos caso a\ncaso. Esta regularidade tambm provm das pr-condies\nsociais do surgimento das burocracias. A administrao no\nburocrtica de toda formao social extensa funda-se, de\numa forma ou de outra, no fato de que as tarefas e deveres administrativos esto vinculados a privilgios e classes\nsociais, materiais ou honorificas j existentes. Isto implica,\nem geral, um vnculo do direito a funes administrativas\ncom uma explorao econmica direta ou indireta, ou uma\nexplorao social do prestgio que o tipo de autoridade\nadministrativa concede aos seus depositrios.\nmodo mais barato de satisfaze4 a necessidade de uma administrao pelo menos da perspectiva do errio era confiar\nquase toda a administrao local e a magistratura inferior aos\nlatufundirios da Prssia oriental. O mesmo ocorre na administrao dos sherriffs na Inglaterra. A democracia de massas\nvarre os privilgios feudais, patrimoniais e plutocrticos da\nadministrao isto ltimo pelo menos no propsito. Substitui necessariamente a administrao como recreao, historicamente herdada e desempenhada por notveis, por uma\ntarefa profissional remunerada.\nIsto no se aplica somente s estruturas estatais. Em efeito,\nno casual que os partidos democrticos de massas tenham\nliquidado, nas suas prprias organizaes, o tradicional predomnio dos notveis, fundado em relaes pessoais e na estima individual. claro que frequentemente ainda subsistem\nesses restos de personalismo nos antigos partidos conservadores e tambm nos liberais. Os partidos democrticos de\nmassas esto organizados burocraticamente sob o controle\ndos funcionrios partidrios, secretrios rentados dos partidos\ne sindicatos etc. Na Alemanha, por exemplo, isto foi produzido no Partido Socialdemocrata e no movimento agrrio de\nmassas, e, na Inglaterra, por primeira vez, na particular democracia das juntas de Gladstone-Chamberlain, organizada primeiramente em Birmingham e em curso de expanso desde\n1870. Nos Estados Unidos, os dois partidos desenvolveram a\nsua burocratizao a partir da administrao de Jackson. Na\nFrana, no entanto, as tentativas de organizar partidos polticos disciplinados em virtude de um sistema eleitoral que\nrequer uma estrutura burocrtica foram repetidamente frustradas. Foi impossvel vencer a resistncia dos grupos locais\nde notveis contra a burocratizao dos partidos, necessria a longo prazo, a qual cobriria todo o pas, e deslocaria a\nsua influncia. Todo refinamento das tcnicas eleitorais, por\nexemplo, o sistema de eleies proporcionais, que realiza\nclculos com cifras, requer uma estrita organizao burocrtica interlocal dos partidos e, consequentemente, uma progressiva prevalncia da burocracia e da disciplina no seio do\npartido e, por sua vez, o desaparecimento dos grupos locais\nde notveis isto aplica-se pelo menos aos grandes Estados.\nNeste ponto, lembremos formalmente que o conceito poltico de democracia, com base na igualdade de direitos\npara os governados, envolve os seguintes postulados: 1)\npreveno da formao de um grupo fechado de status de\nfuncionrios a favor de uma admissibilidade universal dos\ncargos, e 2) minimizao da autoridade do corpo de funcionrios a favor de um avano da influncia da opinio pblica, tanto quanto for possvel. Por conseguinte, a democracia poltica procura encurtar o perodo de servios por\nO avano da burocratizao na prpria administrao estatal um fenmeno que acompanha a democracia como\num manifesto na Frana, Amrica do Norte e, agora, na Inglaterra. Deve-se levar em conta, por outro lado, a ambiguidade do termo democratizao. O demos em si, como\nmassa inarticulada, no governa nunca as estruturas superiores; pelo contrrio, governado, e sua existncia somente altera o modo de seleo dos dirigentes executivos\ne o tipo de influncia que o demos pode exercer, ou ainda\nmelhor, grupos sociais integrados deste, sobre o contedo\ne o manejo das atividades administrativas, configurando o\nque denominado opinio pblica. A democratizao\nno implica uma participao crescente e ativa na autoridade da formao social. Isto pode ser uma consequncia da\ndemocratizao, mas no um resultado necessrio.\nmeio de eleies e com base em no requerer do candidato uma percia especial. Deste modo, a democracia entra\ninevitavelmente em conflito com as tendncias burocrticas geradas na luta contra o governo dos notveis. O mais\ndecisivo na democratizao a equiparao dos governados\nfrente ao grupo governante, burocraticamente estruturado,\no qual, por sua vez, pode desempenhar um papel bastante\nautocrtico, tanto formalmente quanto de fato.\nNa Rssia, a dissoluo da hierarquia da antiga nobreza latifundiria por meio da regulao da ordem hierrquica, e a\ncontaminao da antiga nobreza por uma nobreza de cargo,\nforam fenmenos passageiros, prprios do desenvolvimento\nda burocracia. Na China, a qualificao da classe e a aptido para um cargo pblico segundo a quantidade de exames\naprovados teve um significado anlogo. Na Frana, a Revoluo, e ainda mais o bonpartismo, deram pleno poder burocracia. Na Igreja catlica, primeiro eliminaram-se os poderes\nfeudais e depois todos os podres locais independentes. Esta\nao foi iniciada por Gregrio VII e prosseguiu por meio do\nConclio de Trento e do Conclio Vaticano, e concluiu-se com\nos editos de Pio X. A transformao destas hierarquias locais\nem simples funcionrios da autoridade central foi vinculada\nao contnuo aumento da importncia de fato dos capeles,\nformalmente bastante dependentes; um processo que foi\ndesenvolvido principalmente com base na organizao do\ncatolicismo em partidos polticos. Por conseguinte, este desenvolvimento implicou um avano da burocratizao e, por\nsua vez, da democratizao passiva, ou seja, a equiparao\ndos governados. A substituio do exrcito de notveis auto-equipado pelo exrcito burocrtico , em todo o descoberto, um processo de democratizao passiva, na medida em\nque o toda instaurao de uma monarquia militar absoluta\nem vez de um Estado feudal ou uma repblica de notveis.\nNo Principado romano, a burocratizao da administrao\nprovincial na esfera da arrecadao de impostos, por exemplo, foi paralela eliminao da plutocracia de uma classe\ncapitalista que tinha sido onipotente sob a Repblica. Deste\nmodo, eliminou-se, por ltimo, o prprio capitalismo antigo.\nO processo das influncias econmicas e o das influncias\npolticas muito varivel. A passagem para o tipo de combate\ndisciplinar graas aos hoplitas, na Grcia antiga, e a progressiva importncia da marinha, em Atenas, constituram a base\npara a aquisio de poder poltico pelos grupos que sustentavam o aparelho militar. Em Roma, por sua vez, o mesmo\nbvio que nestes processos de democratizao quase\nsempre intervm fatores econmicos de algum tipo. Frequentemente advertimos a influncia econmica do surgimento\nde novas classes, quer seja que tenham carter plutocrtico,\npequeno burgus ou proletrio. Estas classes podem apelar\najuda de um poder poltico, ou podem cri-lo ou recri-lo,\nalm de que esse poder legtimo ou cesarista. O fazem,\ngeralmente, para obter vantagens econmicas ou sociais, mediante ajuda poltica. Por outro lado, h casos, igualmente\npossveis e historicamente fundamentados, nos quais a iniciativa foi tomada de cima e teve um sentido puramente\npoltico, e utilizou razes polticas, principalmente sobre assuntos externos. Este tipo de governo limitou-se a explorar\nos conflitos econmicos e sociais, bem como interesses classistas, como recurso para realizar a sua prpria finalidade de\nadquirir poder poltico. Para este objetivo, a autoridade poltica perturbou o equilbrio sempre instvel das classes enfrentadas e trouxe tona seus antagonismos latentes. Na prtica,\nno possvel determinar uma norma geral para o caso.\nfenmeno somente afetou circunstancialmente o poder da\nnobreza de ofcio. Ainda que, em todo o descoberto, o moderno exrcito de massas tenha sido um meio para destruir\no poderio dos notveis, isto por si s no determinou uma\ndemocratizao ativa, mas uma democratizao passiva. Para\nisto contribuiu, no entanto, o fato de que o antigo exrcito de\ncidados tinha como base econmica o auto-equipamento,\nenquanto que o exrcito moderno baseia-se na satisfao burocrtica dos requisitos.\nO predomnio da estrutura burocrtica baseia-se na sua superioridade tcnica. Aqui, como em geral em toda a tcnica,\neste fato tem a seguinte consequncia: o avano burocrtico foi mais lento quando as formas estruturais mais antigas\ntinham um bom desenvolvimento tcnico e adaptavam-se\nfuncionalmente s necessidades do momento. Assim ocorreu\ncom a administrao inglesa de notveis e, por isso, a Inglaterra foi o pas com a burocratizao mais lenta. O mesmo\nfenmeno geral ocorre quando sistemas muito desenvolvidos\nde iluminao a gs ou de trens a vapor com um grande capital fixo oferecem maiores dificuldades para a eletrificao\nque as regies totalmente virgens abertas mesma.\nCarter permanente do aparelho burocrtico\nUma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui\numa das estruturas sociais mais difceis de destruir. A burocracia o meio de transformar a ao comunitria em uma\nao societria organizada racionalmente. Por isso, a burocracia, como instrumento de societalizao das relaes de\npoder, foi e um instrumento de poder de grande importncia para quem controlar o aparelho burocrtico.\nO burocrata individual no pode se safar do aparelho ao qual est\nligado. Diferentemente do notvel honorfico ou voluntrio, o\nburocrata profissional est acorrentado sua atividade por meio\nde toda a sua existncia material e espiritual. Geralmente, uma\nsimples engrenagem de um mecanismo sempre em funcionamento que lhe ordena ir em um sentido essencialmente fixo. O\nfuncionrio deve realizar tarefas especializadas e, normalmente,\nno pode dar partida nem parar o mecanismo, o qual somente\ndirigido de cima. Desta forma, o burocrata individual est ligado\nao conjunto de todos os funcionrios integrados no mecanismo.\nO interesse destes est em que o mecanismo continue funcionando e mantenha a autoridade exercida societariamente.\nOs governados, por sua vez, no podem prescindir do aparelho burocrtico de autoridade, ou substitu-lo, quando j\nEm igualdade de condies, uma ao societria, dirigida e\norganizada com mtodo, prevalece sobre toda resistncia de\numa ao de massas ou inclusive comunal. E, com toda\na burocratizao da administrao, fica estabelecida uma forma de poder praticamente inamovvel.\nexiste, visto que esta burocracia funda-se em uma preparao especializada, uma diviso funcional do trabalho, e\numa constelao de atitudes metodicamente integradas.\nSe o funcionrio deixar de trabalhar, ou se o seu trabalho\nsofrer uma interrupo forada, sobrevm o caos e difcil\nencontrar, entre os governados, substituintes que sejam capazes de controla-lo. Isto vale tanto para a administrao\npblica quanto para a administrao econmica privada.\nA sorte material das massas depende cada vez mais do\nandamento regular e correto das estruturas cada vez mais\nburocrticas do capitalismo privado. E isto faz com que\ncada vez seja mais utpica a tentativa de elimin-las.\nNas organizaes pblicas e nas privadas, a disciplina do corpo\nde funcionrios tem como termo de comparao a constelao de atitudes do funcionrio com relao a uma obedincia\nrigorosa dentro da sua atividade habitual. Esta disciplina devm cada vez mais o fundamento de toda ordem, por maior\nque seja a significao prtica da administrao baseada nos\ndocumentos arquivados. A ingnua pretenso do bakuninismo\nde anular a base dos direitos adquiridos e da dominao\npor meio da destruio dos documentos pblicos no leva em\nconta a firme tendncia do homem de manter as normas e ordenamentos habituais, os quais continuam vigentes independentemente dos documentos. Toda reorganizao de tropas\nvencidas ou dispersas, bem como a reorganizao do aparelho administrativo desquiciado por rebelies, pnico ou outras\ncomoes, realizam-se apelando tendncia condicionada a\naceitar obedientemente as ordens superiores.\nA necessidade objetiva do aparelho j existente, com o seu\nespecial carter impessoal, implica que contrariamente ao que ocorre no caso de ordens feudais baseadas na\nlealdade pessoal no seja difcil fazer funcionar esse mecanismo a servio de qualquer capaz de chegar a controla-lo. Um conjunto racionalmente organizado de funcionrios\ncontinua funcionando regularmente depois da ocupao do\nterreno pelo inimigo; este somente tem que trocar aqueles\nque ocupam cargos superiores.\nDurante os seus longos anos de permanncia no poder, Bismarck eliminou todos os estadistas independentes e submeteu\nos seus colegas ministeriais a uma estrita obedincia burocrtica. Ao deixar o seu cargo, comprovou com surpresa que os\nseus colegas continuavam administrando os seus escritrios,\nimpassveis e sem desfalecer, como se ele no tivesse sido o\ncrebro mestre e o criador dessas criaturas, mas como si um\nsimples indivduo tivesse sido substitudo por outro no aparelho burocrtico. Na Frana, apesar de todas as mudanas\nde amo desde o Primeiro Imprio, o aparelho de poder continuou sendo fundamentalmente o mesmo. Estes aparelhos\ntornam cada vez mais impossvel, do ponto de vista tcnico,\na chamada revoluo, como criao forada de formas de\npoder totalmente novas, principalmente quando o aparelho\ntem sob o seu controle os modernos meios de comunicao\ne a sua estrutura est racionalmente organizada. A Frana\num exemplo clssico da substituio das revolues por\ncoups dEtat; todas as mudanas de sucesso na Frana no\nso mais que coups dEtat.\ne sociais da burocracia\nNa Inglaterra, e principalmente nos Estados Unidos, por trs\ndas estruturas burocrticas dos partidos habitualmente encontram-se os mecenas do partido. Estes financiam os referidos partidos e influem nos mesmos. Na poca moderna, a\nburocratizao e o nivelamento social no interior das organizaes polticas e, principalmente, no interior das organizaes estatais, com relao eliminao das prerrogativas\nfeudais, favoreceu muito frequentemente os interesses do capitalismo. Frequentemente, a burocratizao realizou-se em\nfranca aliana com interesses capitalistas; a grande aliana\nhistrica do monarca absoluto com os interesses capitalistas,\npor exemplo. Geralmente, uma equiparao legalista e a eliminao de grupos locais solidamente estabelecidos, manejados por notveis, tem andado lado a lado com uma expanso da atividade capitalista. No entanto, em consequncia da\nburocratizao, cabe esperar a prtica de que uma poltica\nA organizao burocrtica de uma formao social, e especialmente de uma estrutura poltica, pode ter profundas consequncias econmicas e, frequentemente, as tem. Que tipo\nde consequncias? Isto depende, em cada caso individual, da\ndistribuio de poder econmico e social, e principalmente\ndo terreno ocupado pelo aparelho burocrtico em desenvolvimento. Por conseguinte, as consequncias da burocracia\ndependem do sentido dado ao aparelho pelos poderes que\no usam. E, muito frequentemente, o resultado foi uma distribuio criptoplutocrtica do poder.\nadaptada ao interesse pequeno burgus por uma subsistncia tradicional assegurada, ou inclusive uma poltica estatal\nsocialista que restrinja as oportunidades de benefcio privado.\nIsto ocorreu em vrios casos de grande significao histrica,\nprincipalmente na antiguidade.\nOs efeitos muito diversos de formaes polticas bastante\nsemelhantes, pelo menos em princpio no Egito faranico\ne nas pocas helnica e romana -, mostram a ampla diversidade possvel na transcendncia econmica da burocratizao, segundo a influncia de outros fatores. O simples\ndireito da organizao burocrtica no determina nitidamente a orientao concreta que seguiro as suas consequncias econmicas, sempre vigentes de uma forma ou outra. Pelo menos, no influi sobre estas de forma anloga ao\nseu efeito relativamente igualitrio no terreno social. Neste\nsentido, deve-se insistir em que a burocracia, como tal,\num instrumento de preciso que est a servio de interesses de dominao bastante diversificados exclusivamente\npolticos, bem como puramente econmicos, ou de outro\ntipo. Por isso, conveniente no exagerar na extenso do\nseu paralelismo com uma democratizao, por mais caracterstico que este possa ser. Em determinadas condies,\ngrupos de senhores feudais tambm serviram burocracia.\nTambm existe a possibilidade e frequentemente esta foi\nrealizada: por exemplo, no Principado romano e em diversas estruturas estatais absolutistas de que uma burocratizao da administrao esteja deliberadamente relacionada a domnios ou misturada a estes em virtude da fora dos\nestratos de poder social existentes. Frequentemente, certos\ncargos so reservados deliberadamente para determinados\ngrupos de status. A democratizao da sociedade em seu\nconjunto, e no significado moderno do termo, quer seja\nefetiva ou talvez somente formal, uma base peculiarmente favorvel para a burocratizao, mesmo que no seja a\nnica possvel. Em ltima instncia, a burocracia somente\ntenta abrandar os poderes que lhe resistem nos mbitos\nque deseja ocupar. Deve-se ter presente este fato, que j\nvimos vrias vezes, e que devemos discutir reiteradamente:\nque a democracia tal como se ope ao poder da burocracia, apesar (e talvez por causa) do seu inevitvel mas\nimpremeditado estmulo burocratizao. Em determinadas condies, a democracia promove ostensveis rupturas e travas no seio da organizao burocrtica. Por isso,\ndeve-se considerar a orientao particular tomada pela\nburocratizao em cada caso histrico singular.\nEm todo o descoberto, o Estado moderno submetido\nburocratizao. Mas aqui deve-se apresentar o problema de\nse o poder da burocracia dentro da estrutura poltica experimenta um crescimento universal. O fato de que a burocracia\nseja, tecnicamente, o meio de poder mais efetivo a servio\ndo homem que o controla, no determina a gravitao que\na burocracia como tal pode ter dentro de uma formao\nsocial especfica. A progressiva indispensabilidade do corpo de funcionrios, que compreende milhes, no mais\ndecisiva neste contexto que a opinio de alguns expositores\ndo proletariado sobre a indispensabilidade econmica do\nmovimento operrio para uma apreciao de capacidade\nde poder social e poltico. Se a indispensabilidade possusse um carter decisivo, os escravos indispensveis deveriam ter ocupado postos de poder quando regia o trabalho\nescravo, j que eram pelo menos to indispensveis quanto o so hoje em dia os funcionrios e proletrios. No se\npode inferir a priori destes motivos se o poder da burocracia\ncomo tal est crescendo. A interveno de grupos de interesses econmicos no oficiais, ou a interveno de organizaes locais, interlocais, ou representativas de qualquer\noutro tipo, ou de associaes vizinhais, todos estes fatores\nopem-se, aparentemente, burocratizao. Aqui temos\nque deixar para outro momento e no incluir nesta discusso puramente formal e tipolgica o exame de que medida\nessa aparncia corresponde realidade. Em termos gerais,\nsomente podemos afirmar o seguinte:\nEm condies normais, o poder de uma burocracia em plena expanso sempre impressionante. O patro poltico\nque enfrenta o funcionrio, treinado, incorporado direo\nadministrativa e investido com a hierarquia formal de um\ninterlocutor vlido, est na situao do aficionado frente\nao perito. Isto aplica-se tanto se o patro ao qual serve a burocracia um povo, provido com os recursos da\niniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remover funcionrios, ou a um parlamento, eleito em uma base\nmais oligrquica ou mais democrtica. Aplica-se tanto\nse o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado,\nlegalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se se refere a um presidente eleito massivamente, ou a um monarca\nhereditrio e absoluto ou constitucional.\nToda burocracia tenta acrescentar a superioridade dos profissionalmente informados conservando em segredo os seus\nconhecimentos e propsitos. A administrao burocrtica\nsempre propende a ser uma administrao de sesses secretas; tanto como possvel, furtam a toda crtica seus conhecimentos e suas atividades. Os funcionrios do tesouro do Shah\nda Prsia transformaram a sua tcnica oramentria em uma\ndoutrina secreta, e inclusive utilizam uma escritura secreta.\nEm geral, as estatsticas oficiais da Prssia somente mostram\nao pblico, e suposta opinio pblica, o que no pode\nprejudicar os propsitos da burocracia que possui o poder.\nEm determinados setores administrativos, a calculada paixo\npelo segredo deriva da sua natureza material: h sigilo sempre que esto envolvidos os interesses de poder da estrutura\ndominante com relao ao exterior, quer seja o concorrente\neconmico de uma empresa privada (a contra), ou uma\nsociedade poltica estrangeira, potencialmente hostil. Para\nque o segredo esteja bem guardado, o controle publico da\nO ntido interesse da burocracia pelo poder, no entanto,\nvai muito alm daquelas reas em que interesses puramente funcionais requerem o sigilo. A ideia de segredo oficial uma tentativa especificamente burocrtica, e a burocracia defende fanaticamente esse sigilo, o qual somente\npode ser justificado essencialmente em mbitos especificamente precisos. Ao enfrentar o parlamento, a burocracia,\nimpelida pelo seu certeiro instinto de poder, recusa toda\ntentativa do parlamento, ou de grupos de interesses, dirigida a obter informao atravs dos seus prprios peritos.\nO denominado direito de investigao parlamentria um\ndos meios utilizados pelo parlamento para dispor da referida informao. A burocracia, logo, prefere um parlamento\nmal informado e, consequentemente, impotente, pelo menos na medida em que a burocracia faz coincidir os seus\ninteresses de poder com a ignorncia dos demais.\nO monarca absoluto impotente frente ao maior conhecimento do perito burocrtico at certo ponto inclusive mais\nimpotente que qualquer outro chefe poltico. Os impertinen-\nadministrao diplomtica deve ser muito limitado. A administrao deve, necessariamente, enfatizar o segredo das suas\nmedidas mais importantes; e isto torna-se mais imperioso a\nmedida que prevalecem os aspectos puramente tcnicos. Os\npartidos polticos procedem do mesmo modo, apesar de toda\na aparatosa publicidade dos congressos e convenes. Este\nsegredo ir predominando a medida que aumentar a burocratizao das organizaes partidrias. Na Alemanha, por\nexemplo, a poltica comercial exige que sejam ocultadas as\nautnticas estatsticas de produo. Toda atitude combativa\nde uma formao social com relao ao exterior serve para\nconsolidar e aumentar a posio do grupo no poder.\ntes decretos de Frederico o Grande com relao abolio\nda servido foram desviados, por assim dizer do seu trmite\nexecutivo em virtude de que o aparelho oficial simplesmente os ignorou como ideias circunstanciais de um aficionado.\nFrequentemente, um monarca constitucional representativo\nde um setor social importante de governados exerce uma\nmaior influncia sobre os trmites administrativos que um\nmonarca absoluto. O monarca constitucional pode exercer\num controle mais eficaz sobre esses peritos devido ndole\nmais ou menos pblica da crtica, enquanto que o monarca\nabsoluto depende somente da burocracia para obter informao. O tzar russo do antigo regime raramente conseguia\nrealizar de forma permanente o que no fosse do agrado da\nburocracia e comprometesse os seus interesses de poder. As\nsuas reparties ministeriais, colocadas sob a sua autoridade\nautocrtica imediata, representavam, como acertadamente\no observou Leroy-Beaulieu, um conglomerado de satrapias.\nEstas satrapias mantinham uma luta permanente e, principalmente, bombardeavam-se com volumosos memorandos\nfrente aos quais o monarca, um diletante, era impotente.\nA transio ao governo constitucional provocou a necessria\nconcentrao em uma pessoa do poder da burocracia central.\nO conjunto de funcionrios passou a depender de um chefe monocrtico, o primeiro ministro, por cujas mos passava tudo o que\ndepois chegaria ao monarca. Isto submeteu consideravelmente o\nmonarca tutela do chefe da burocracia. Guilherme II, que lutou\ncontra este princpio no seu conhecido conflito com Bismarck,\nlogo se viu obrigado a desistir do seu ataque. Quando predominam os conhecimentos de peritos, a influncia efetiva do monarca somente pode ser permanente se mantiver uma ininterrupta\ncomunicao com os chefes burocrticos; esta relao deve ser\nplanejada sistematicamente e dirigida pelo chefe da burocracia.\nSomente os conhecimentos tcnicos dos grupos de interesses econmicos privados na esfera dos negcios ultrapassam os conhecimentos tcnicos da burocracia. Isso assim\nporque o conhecimento preciso dos fatos pertencentes sua\nesfera vital para a existncia econmica dos negociantes.\nAs estatsticas oficiais incorretas no prejudicam diretamente\nos interesses econmicos dos funcionrios culpveis, mas os\nclculos errados de uma empresa capitalista so pagos com\nperdas, talvez at com a sua existncia. Depois de tudo, o\nsegredo, como meio de poder, est muito melhor custodiado nos livros de um empresrio que nos arquivos das\nPor sua vez, o constitucionalismo vincula burocracia e ao\ngovernante a upa comunidade de interesses contra as ambies de poder dos rgos parlamentrios dos chefes de\npartido. E o monarca constitucional, privado do apoio do\nparlamento, impotente frente burocracia. A desero\ndos grandes do Reich, os ministros prussianos e os funcionrios hierarquizados do Reich, em novembro de 1918,\ndeixou o monarca em uma situao similar que ocorreu\nno Estado feudal em 1056. Isto , afirmo, uma exceo,\npois geralmente a posio de poder de um monarca frente\naos funcionrios burocrticos muito mais slida que a que\nocorreu em qualquer Estado feudal ou no Estado primordial\nestereotipado. Isso ocorre em virtude da permanente presena de aspirantes promoo com os quais o monarca\nsempre pode substituir os funcionrios no convenientes ou\nindependentes. Em igualdade de circunstncias, somente\nos funcionrios economicamente independentes, ou seja,\nfuncionrios pertencentes a setores possuidores, podem se\npermitir o risco de perder os seus cargos. Atualmente, como\nem todas as pocas, a seleo de funcionrios entre os\nsetores despossudos aumenta o poder dos governantes.\nautoridades pblicas. Este nico motivo explica a limitao\ndas autoridades quando tentam influenciar a vida econmica na era capitalista. Frequentemente, na era capitalista, as\ndisposies estatais adotam uma direo inesperada e no\nintencionada, ou devm meras quimeras em razo do conhecimento tecnicamente superior dos grupos de interesses.\nFases do desenvolvimento da burocracia\nA posio destes corpos colegiados varia, naturalmente, no\ncaso de serem constitudos em suprema autoridade administrativa ou estejam cobertos por uma autoridade central e\nmonrquica ou diversas autoridades deste tipo. No restante,\no seu modo de atuar tem uma grande influncia. Com o pleno desenvolvimento do tipo colegiado, os rgos reunidos\ncom o monarca reinante discutem os pontos importantes,\nde todas as perspectivas, com base em relatrios dos respectivos peritos e seus assistentes, e por meio dos votos justificados dos restantes membros. A questo acaba ento por\nmeio de uma resoluo que ser sancionada, ou recusada,\npelo monarca em um edito. Este tipo de rgo colegiado\na forma caracterstica com que o governante, convertido\ncada vez mais em um aficionado, explora o conhecimento\nO conhecimento tcnico do perito foi obtido cada vez mais\na base da situao de poder do funcionrio. Por conseguinte,\no governante viu-se obrigado a descobrir uma forma de utilizar o conhecimento especializado dos peritos sem perder,\npor esse motivo, a sua posio dominante. tpico que com a\nampliao qualitativa da gesto administrativa e, consequentemente, com a indispensabilidade do conhecimento tcnico,\no monarca j no se satisfaa com consultas ocasionais com\nconfidentes pessoais de confiana, ou com uma assemblia\ndestes convocada intermitentemente e em momentos difceis.\nO monarca comea a apelar a rgos colegiados que deliberam e decidem em sesso permanente. Os Rte von Haus aus\nso um fenmeno transitrio prprio deste processo.\ntcnico, ao mesmo tempo que tenta reduzir a importncia\ndeste e manter a sua posio dominante frente aos peritos\nfato, este ltimo, que frequentemente passa inadvertido.\nControla cada perito por meio dos demais e faz uso desse emaranhado procedimento para conseguir uma viso de\nconjunto, bem como a certeza de que ningum o induz a\ntomar decises arbitrrias. Frequentemente, o monarca obtm o seu crescimento sobre os peritos no assistindo pessoalmente s sesses dos corpos colegiados, mas por meio\nde memorandos escritos. Federico Guilherme I da Prssia\nexerceu uma influncia grande e efetiva sobre a administrao, mas quase nunca esteve presente nas sesses conjuntas\ndos ministros do gabinete; comunicava as suas decises por\nescrito, por meio de comentrios marginais ou editos.\nNo caso de fracasso, o rancor dos estamentos burocrticos\nconcentra-se no gabinete, bem como a desconfiana dos governados concentra-se nos burocratas. Na Rssia, na Prssia\ne em outros Estados, o gabinete deveio assim uma espcie de\ncidadela pessoal, na qual o monarca refugiava-se, por assim\ndizer, do conhecimento tcnico e da rotinizao impessoal\ne funcional dos burocratas.\nO governante, alm disso, procura utilizar o princpio colegiado para produzir uma forma de sntese de peritos especializados em uma unidade coletiva. Geralmente, impossvel fixar\nat que ponto o consegue. No entanto, o fenmeno como tal\ncomum a formas de Estado muito diversas, desde o patrimonial e feudal ao burocrtico primitivo, e particularmente prprio do absolutismo principesco primitivo. O principio\ncolegiado provou ser um poderoso meio educacional para\nfazer valer o realismo na administrao. Tambm tem possibilitado a incluso de particulares socialmente influentes e,\npor conseguinte, permitiu conciliar, em certa medida, o prestgio de notveis e a prtica dos empresrios privados com a\ntcnica especializada dos burocratas profissionais. Os corpos\ncolegiados foram um dos primeiros rgos que facilitaram a\nexpanso do moderno conceito de instituies pblicas no\nsentido de entidades duradouras e impessoais.\nApesar de uma grande multiplicidade de conformaes, os\ncorpos colegiados, como tipo, apresentavam-se com base\nna especializao racional da posse do conhecimento tcnico. Por outro lado, deve-se diferenci-los dos corpos de\nconselheiros eleitos entre crculos privados interessados, que\nfrequentemente se encontram no Estado moderno e cujo ncleo constitudo por funcionrios ou ex funcionrios. Estes\ncorpos colegiados tambm devem se diferenciar sociologicamente dos conselheiros de controle que se encontram nas estruturas burocrticas da economia privada moderna (corporaes econmicas). Deve-se fazer esta diferenciao a pesar\nde no ser raro que estes rgos corporativos estejam integrados com a incorporao de notveis provenientes de crculos\nEnquanto o conhecimento tcnico das gestes administrativas\nfoi um resultado exclusivo de uma prolongada prtica emprica, e as normas administrativas no foram ordenamentos\nmas fatores da tradio, o conselho de ancies integrado frequentemente por sacerdotes, estadistas veteranos e notveis\nfoi a conformao idnea para as autoridades colegiadas, as\nquais, no incio, limitavam-se a assessorar os governantes. Mas\na medida que estes rgos tinham continuidade frente a governantes sucessivos, frequentemente usurparam o poder do\nmonarca. O Senado romano e o Conselho veneziano, e tambm o Arepago atende at a sua queda e substituio pelo\ngoverno dos demagogos, procederam dessa forma.\ndesinteressados, em virtude do seu conhecimento tcnico ou\npara explor-los para a representao e a publicidade. Geralmente, estes rgos no convocam peritos particulares, mas\nsim os representantes conspcuos de grupos preponderantes\nde interesses econmicos, e estes homens no realizam funes meramente consultivas. Tm, pelo menos, uma opinio\nregulada e, frequentemente, desempenham um papel realmente dominante. Podem ser comparados, com certa distoro, com os conselheiros dos grandes detentores independentes de feudos e cargos, e outras agrupaes de interesses\nde poderio social das comunidades polticas patrimoniais ou\nfeudais. No obstante o mesmo, em certas ocasies foram\nprecursores dos conselheiros surgidos em virtude de um\nincremento na intensidade da administrao.\nCom bastante regularidade, o princpio burocrtico colegiado passou da autoridade central s autoridades inferiores\nmais diversas. Em unidades localmente fechadas, e particularmente nas urbanas, a administrao colegiada a forma\nprimitiva do governo de notveis, como indicado anteriormente. No incio funcionam mediante conselheiros eleitos, depois, geralmente, ou pelo menos parcialmente, mediante conselheiros por votao, rgos colegiados de\nmagistrados, decuries e jurados. Estes rgos so um\nfator normal do governo autnomo organizado, ou seja,\ndo manejo das gestes administrativas por grupos de interesses locais controlados pela burocracia estatal. Os exemplos\nj mencionados do Conselho veneziano e do Senado romano so cesses do governo de notveis aos grandes imprios de ultramar. Por regra geral, estes governos de notveis\narraigam-se em associaes polticas locais. A administrao\ncolegiada perde vigor no Estado burocrtico na medida em\nque a expanso dos meios de comunicao e os crescentes\nrequisitos tcnicos administrativos exigem decises urgentes e rigorosas, e na medida em que prevalecem as razes\nimperiosas de uma burocratizao em desenvolvimento.\nA administrao colegiada perde vigncia quando, da perspectiva dos interesses do governante, um manejo administrativo precisamente unificado torna-se mais importante que\numa perfeio na apresentao das decises administrativas.\nEste caso surge enquanto comeam a ter fora as instituies\nparlamentrias e, em geral, ao mesmo tempo, aumenta a\ncrtica externa e a publicidade. Sob este moderno condicionamento, o sistema altamente racionalizado de delegados\ndepartamentais e prefeitos, como o da Frana, oferece oportunidades de importncia para desqualificar as antigas formas.\npossvel que o sistema esteja integrado com o agregado de\ngrupos de interesses, provenientes dos estamentos econmicos e socialmente mais influentes, como corpos consultivos.\nSomente a burocratizao do Estado, e da lei em geral, oferece uma possibilidade determinada de diferenciar drstica\ne conceitualmente uma ordem legal objetivo dos direitos\nsubjetivos do indivduo garantidos por aquele: separar o di-\nEste recente desenvolvimento tende, principalmente, a subordinar a experincia concreta dos grupos de interesses a\numa administrao racional por funcionrios com uma preparao experiente. Sabe-se que Bismarck procurou tornar\nefetivo o plano de um conselho econmico nacional como\ninstrumento de poder contra o parlamento. Bismarck, que\nnunca tinha outorgado ao Reichstag o direito de investigao\nno sentido do Parlamento britnico, criticou a maioria, que\nno aceitou a sua proposta, dizendo que esta procurava proteger os funcionrios de um excesso de prudncia a favor\ndo poder parlamentrio.\nreito pblico do direito privado. O direito pblico regula\nas inter-relaes da autoridade pblica e suas relaes com\nos governados; o direito privado regula as relaes mtuas dos governados. Esta separao conceitual implica a separao conceitual do Estado, como depositrio abstrato\nde direitos soberanos e produtor de normas legais, de toda\nautoridade pessoal dos particulares. Estas figuras conceituais esto muito afastadas do carter das estruturas autoritrias pr-burocrticas, e particularmente da patrimonial e feudal. Esta diferenciao conceitual do pblico e do privado\nfoi concebida e colocada em prtica por primeira vez nas\nagrupaes urbanas: em efeito, quando os possuidores dos\ncargos estabeleceram-se por meio de eleies peridicas, o\ndepositrio de poder individual, at no cargo mais elevado,\nj no se identificou, obviamente, com o homem que possua\nautoridade por direito prprio. E, assim sendo, a despersonalizao mais completa possvel da direo administrativa\npela burocracia e a codificao racional do direito tornaram\nefeito, no incio, a separao entre o pblico e o privado.\nA racionalizao da educao e da instruo\nAqui no nos possvel uma anlise dos amplos efeitos culturais determinados pelo desenvolvimento da dominao burocrtica racional como tal, independentemente dos mbitos\nem que apresentada. Por certo, a burocracia propicia um\nmodo de vida racionalista, mas o conceito de racionalismo\ntem denotaes e conotaes muito diversas. De modo geral, somente possvel afirmar que a dominao burocrtica\npromove o desenvolvimento de um realismo racional e do\ntipo de personalidade do perito profissional. Isto tem vrias\nrepercusses, mas aqui somente nos possvel nos ocupar\nde um fator importante da questo: a sua influncia sobre a\nndole da instruo e da educao.\nO exame especial, no atual sentido, tambm existiu, e\nexiste, fora das estruturas burocrticas especficas; assim sendo, atualmente, ocorre nas profisses liberais da medicina\ne do direito e nos outros ofcios gremialmente constitudos.\nOs exames de percia no so fenmenos indispensveis da\nburocratizao. Durante muito tempo, as burocracias francesa, inglesa e norte-americana obviaram estes exames na sua\nAs izstituies educacionais do continente europeu, particularmente as instituies de ensino superior as universidades e os estabelecimentos tcnicos, escolas empresariais,\nescolas superiores e outros centros de graduao terciria e\nmdia encontram-se dominadas e influenciadas pela exigncia do tipo de educao que determina um sistema\nde exames especiais e pela percia cada vez mais necessria\npara a burocracia moderna.\ntotalidade e em grande parte, visto que foram substitudos\npela instruo e servio nas estruturas partidrias.\nA democracia tambm toma uma atitude ambivalente frente aos exames especializados, bem como frente a todos os\nfenmenos burocrticos, apesar de que a democracia em si\npropicia estes fenmenos. Por um lado, os exames especiais\nimplicam, ou parecem implicar, uma seleo dos indivduos qualificados provenientes de todos os estamentos sociais\nem vez de um governo de notveis. Por outro lado, a democracia resiste a que um sistema de mrito e certificados\neducacionais crie uma casta privilegiada. Por conseguinte,\na democracia luta contra o sistema de exames especiais.\nO exame especial j se encontra em pocas pr-burocrticas\nou semi-burocrticas. De fato, a frequncia mais regular e\nintensa de exames especiais est localizada nas comunidades organizadas prebendariamente. A expectativa de conseguir prebendas, primeiro prebendas eclesisticas como no\nOriente islmico e na Idade Mdia ocidental - , depois, como\nna China, prebendas seculares, a recompensa caracterstica\nque leva as pessoas a estudar e examinar-se. No obstante o\nmesmo, na realidade, estes exames somente tm um carter\nparcialmente tcnico e perito.\nA plena burocratizao moderna enfatiza necessariamente o sistema de exames racionais, tcnicos e especializados.\nA reforma do servio civil vai impulsando nos Estados Unidos\numa instruo tcnica e exames especializados. A progressiva\nburocratizao administrativa incrementa a significao dos\nexames especializados na Inglaterra. Na China, a tentativa de\nsubstituir a velha burocracia semi-patrimonial por uma burocracia moderna introduziu o exame perito. A burocratizao\ndo capitalismo, com a sua exigncia de tcnicos, empregados\nA expanso do diploma universitrio, de colgios comerciais\ne de engenharia, e a reclamao universal a favor da criao\nde certificados de estudos em todos os terrenos, propiciam a\nconstituio de um estrato privilegiado em reparties e escritrios. Estes certificados sustentam as pretenses dos seus\ntitulares para contrair matrimnio no seio de famlias notveis\n(nos escritrios comerciais obviamente espera-se conseguir\numa opo preferencial com relao filha do chefe), pretenses de ser recebido em crculos onde cultivam-se cdigos\nde honra, pretenses de um salrio respeitvel em vez de\num salrio pelo trabalho realizado, pretenses de promoo\nefetiva e segurana para a velhice, e, principalmente, pretenses de abarcamento com relao s posies social e economicamente vantajosas. Quando se ouve reclamar em todos\nos lugares da introduo de um currculo regular e exames\nespeciais fica claro que o motivo no um anseio de educao bruscamente estimulado, mas o desejo de restringir\na oferta para essas posies e seu abarcamento pelos titulares de certificados educacionais. Atualmente, o exame o\nmeio universal desse abarcamento e, por isso, os exames expandem-se irresistivelmente. Como a educao exigida para\na aquisio do certificado educacional requer muitos gastos\netc., com uma educao perita, introduziu estes exames no\nmundo inteiro. Esta expanso recebe um impulso complementar devido ao prestgio social dos diplomas educacionais\nobtidos por meio desses exames especializados. Isto intensifica-se a medida que o diploma educacional trocado por\nvantagens econmicas. Atualmente, o diploma educacional\nest se tornando naquilo que foi a prova de legitimidade no\npassado, pelo menos onde o poder foi da nobreza: um requisito prvio para a igualdade de estirpe, uma qualificao para\na sinecura e ara os cargos estatais.\ne um tempo de espera antes de obter a plena remunerao,\neste esforo implica um desvio do talento (carisma) a favor da\npropriedade. Em efeito, o gasto intelectual dos certificados\nde estudos sempre reduzido e este gasto no cresce ao\naumentar a quantidade desses certificados, mas na realidade\npropende a diminuir.\nA exigncia de um estilo de vida cavalheiresco da velha qualificao para a obteno de um feudo, na Alemanha, foi\nsubstituda pelo requisito de participar na sua atual forma rudimentar, tal como a representam os corpos de duelistas nas\nuniversidades, os quais tambm distribuem os certificados de\nestudos. Nos pases anglo-saxes, as associaes atlticas e\nsociais tm uma funo anloga. Por outro lado, a burocracia, em todo o descoberto, tenta estabelecer um direito ao\ncargo implantando um procedimento disciplinar e constante\ne anulando a atribuio totalmente arbitrria do chefe sobre o funcionrio subordinado. A burocracia tenta assegurar\na posio do funcionrio, o crescimento ordenado e a segurana para velhice. Assim, a burocracia tem o sustento do\nsentimento democrtico dos governados, que demandam\numa reduo da dominao. Os vozeiros desta atitude pensam poder determinar um enfraquecimento das atribuies\ndo chefe em todo enfraquecimento da prerrogativa arbitrria\ndeste sobre os subordinados. Neste sentido, tanto nos escritrios privados quanto na administrao pblica, a burocracia atua a favor de uma evoluo de status especfica, com\nigual significado que os sistemas de cargos do passado, organizados de uma forma totalmente diversa. J indicamos que,\nno geral, esse carter de status tambm explorado e que,\npela sua ndole, intensifica a utilidade tcnica da burocracia\nna realizao do seu trabalho especfico.\nA democracia reage justamente contra o necessrio sentido\nde status da burocracia. A democracia procura substituir a\nnomeao de funcionrios pela sua escolha por perodos breves; procura substituir a destituio dos funcionrios escolhidos por um sistema disciplinar determinado. Por conseguinte,\na democracia procura substituir a atribuio arbitrria do chefe hierarquicamente superior pela disposio, tambm arbitrria, dos governados e chefes dos partidos que os conduzem.\nA expresso homem culto usa-se aqui com uma significao totalmente diferente com relao a toda avaliao; por\nela entende-se que a finalidade da educao est no atributo\nque qualifica o modo de ser de um homem na vida considerada culta, e no em uma instruo especialmente tcnica\nA personalidade cultivada era o ideal educacional inculcado pela estrutura de dominao e o atributo social requerido\npara acessar o estrato governante. Esta educao era direcionada para produzir um tipo cavalheiresco ou asctico, ou,\nainda, um tipo literrio, como na China, um tipo humanista-atltico, como na Grcia, ou um tipo convencional, como\nno caso do gentleman ingls. A distino do estrato gover-\nO prestgio social que deriva de uma educao e instruo\nespecficas no de modo algum prprio da burocracia, pelo\ncontrrio. Mas em outras estruturas de poder, o prestgio\neducacional mantem-se em bases essencialmente diferentes.\nFalando na forma de consigna publicitria, o homem culto e no o especialista tem sido o objetivo da educao e\nconstituiu o sentido da considerao social em estruturas to\ndiversas quanto os estamentos de poder feudal, teocrtico e\npatrimonial: na administrao inglesa de notveis, na antiga burocracia patrimonial chinesa e tambm no domnio dos\ndemagogos na denominada democracia grega.\nnante como tal radica na posse de mais qualidade cultural\ne no em mais conhecimento tcnico. claro que tambm\ndesenvolvia-se uma capacidade militar, teolgica e jurdica\nespecial, mas a nfase da educao helnica, medieval e\ntambm chinesa aplicou-se a fatores educacionais totalmente\ndiversos do que era til para cada especialidade.\nPor trs de todas as discusses atuais com base no sistema\neducacional, esconde-se sempre a luta entre o tipo de homem especialista contra o tipo, mais antigo, de homem\nculto. Esta luta condicionada pelo imperioso desenvolvimento burocrtico nos estratos pblicos e privados,\ne pela crescente importncia dos conhecimentos tcnicos\ne especializados. Esta luta contamina todos os problemas\neducacionais e culturais internos.\nA expanso da burocracia exigiu a supresso das travas que\nimpediam o desenvolvimento da equiparao necessria\npara a burocracia. Por outro lado, as organizaes burocrticas interpenetram-se com estruturas administrativas\nfundadas em princpios diferentes. Como j tratamos anteriormente destas estruturas, discutiremos brevemente agora\nalguns princpios estruturais de importncia. Um exame de\ntodos os tipos existentes seria muito extenso. Nos limitaremos a formular as seguintes perguntas:\n1.\tEm que medida as estruturas administrativas so determinadas economicamente? Ou, em que medida outros fatores,\npor exemplo, os puramente polticos, determinam oportunidades de desenvolvimento? Ou, por ltimo, em que medida\nos processos so determinados por uma lgica autnoma\nexclusivamente ligada estrutura tcnica como tal?\n2.\tNos perguntaremos se, por um lado, estes princpios estruturais determinam efeitos econmicos especficos e, se assim for, quais. Para isto, naturalmente, deve-se ter presente\na fluidez e as mltiplas transies de todos estes princpios\norganizacionais. Em ltima instncia, os seus tipos puros\ndevem ser considerados como simples casos extremos particularmente valiosos e necessrios para a anlise. As realidades histricas, que quase sempre so mostradas de formas\nmistas, tm mudado e ainda mudam entre esses tipos puros.\nA burocracia, em todo o descoberto, um produto recente do\ndesenvolvimento. Quanto mais ascendemos na histria, mais\ntpica torna-se a ausncia de uma burocracia e de um conjunto\nde funcionrios no seio da estrutura dominante. A burocracia\ntem um carter racional: a sua atitude determinada por\nnormas, meios, fins e situaes de fato. Por este motivo, a sua\norigem e expanso tiveram, em todo o descoberto, consequncias revolucionrias em um sentido peculiar que ainda\nno discutimos. So as mesmas consequncias que, em geral,\nprovocaram o avano do racionalismo. O progresso da burocracia tem destrudo estruturas desprovidas de todo carter\nracional, em um sentido especial do termo. Fica como tarefa\ndeterminar quais foram essas estruturas.\nDocumentos semelhantes a Livro O Que é Burocracia - Max Weber - Diagramação Final - CFA\nA Ditadura de Segurança Nacional no RS - 1964-1985\nQualidade - Clientes.pdf\nMais de Ronaldo Augusto de Alcantara\nAs Reformas da Previdência no Brasil e o equilibrio financeiro e atuarial dos regimes próprios de previdência social (RPPS) dos entes federados da região sudeste.\nRevista Democracia Socialista n.08\nArtigo - Legislação Sindical - Passado Presente e Futuro - José Carlos Arouca\nA polêmica sobre o poder bolchevista: Kautsky, Lenin, Trotsky - Ruy Fausto\nAcervo Digital VEJA - Doutores de Cuba - VEJA 1999