Resumo de Controle Externo p/ Concu... by Estratégia Concursos 10034 views\nAUDITORIA - Tipos de auditoria by ESPEJO & ASOCIADOS 3612 views\nAula demonstrativa do Curso de Controle Externo para Concurso TCU 2015, analista de auditoria governamental.\nConfira o curso completo no site: https://www.estrategiaconcursos.com.br/curso/controle-externo-p-tcu-2015-auditoria-governamental-4728/\n1. Aula 00 Controle Externo p/ TCU-2015 - Auditoria Governamental Professor: Erick Alves 00000000000 - DEMO\n2. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 58 Olá concurseiro (a)! É com grande satisfação que recebi o convite do Estratégia Concursos para ministrar este curso de Controle Externo, especialmente formatado para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo (AUFC) do Tribunal de Contas da União (TCU), área Auditoria Governamental. Já há expectativa de um novo concurso do Tribunal de Contas da União (TCU) para o próximo ano (2015). Portanto, a hora de começar seus estudos é AGORA, pois a concorrência certamente será muito acirrada. O concurso do TCU exige uma preparação antecipada, muito antes da saída do edital, principalmente nas matérias que certamente estarão no Edital, como Controle Externo. Para auxiliá-lo (a) nessa jornada, procurarei elaborar um material de qualidade, atualizado, em linguagem clara e objetiva, e totalmente direcionado para o concurso, de modo a facilitar seus estudos, de modo a facilitar seu estudo. Mas antes, vou me apresentar. Meu nome é Erick Alves, formado pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1º lugar no curso de formação de oficiais de Intendência do Exército Brasileiro. Durante o período em que permaneci no Exército, desempenhei diversas atividades administrativas nas quais pude tomar conhecimento das em 2007, prestei concurso para o então cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei êxito, sendo o 6º colocado para Brasília-DF e 7º geral. Passei para o outro lado da prancheta, como dizem os militares! Desde então, atuo na atividade fim do TCU, o controle externo, instruindo prestações de contas e realizando fiscalizações. Devo dizer que é um trabalho muito gratificante. E o TCU é realmente um excelente local para se trabalhar, de modo que todo o sacrifício realizado na preparação vale a pena, com certeza... Além disso, venho colaborando com o Estratégia Concursos na disciplina Controle Externo e em cursos de discursivas, sempre com ótima avaliação dos alunos. Em 2014, iniciei um novo projeto no Estratégia, e passei a também ministrar cursos de Direito Administrativo. É com essa experiência que espero ajudá-lo (a) a alcançar a tão sonhada aprovação. Controle Externo possui extrema importância nos concursos para Tribunais de Contas, visto que trata da atividade fim desses órgãos. Após a aprovação, seu trabalho no TCU dependerá em grande medida do 00000000000 00000000000 - DEMO\n3. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 58 conhecimento da Lei Orgânica, do Regimento Interno, das disposições constitucionais sobre o controle da Administração Pública e de outros assuntos que veremos em nossas aulas. Por tudo isso, não raro a matéria também é cobrada nas questões discursivas. Assim, não basta apenas treinar a resolução de questões objetivas. Também é preciso possuir elementos para argumentar nas questões abertas. Este material lhe dará tais elementos. Nosso curso será de teoria e exercícios comentados. Meu objetivo aqui é prepará-lo (a) de forma ampla para resolver as questões de Controle Externo da prova do TCU, tendo como parâmetro o Edital de 2013 do concurso para AUFC (Aud. Gov.), organizado pelo Cespe/UnB. Daremos ênfase às questões dos últimos concursos para Tribunais de Contas promovidos pelo Cespe, dentre eles os concursos para o TCU. Para complementar o estudo, também veremos questões de outras bancas. Dessa forma, espero lhe proporcionar uma preparação de alto nível, mas sem extrapolar os limites do Edital, a fim de que você possa encarar a prova com tranquilidade. A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, a exposição da teoria seguida da resolução e comentário de questões anteriores sobre o assunto. Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e questões se complementam. Ao final de cada aula será apresentado ainda um Resumão do conteúdo, na forma de esquemas, bem como uma lista com as questões que foram comentadas, seguidas do gabarito, tudo isso para facilitar a revisão da matéria. Caso reste alguma dúvida que não tenha sido esclarecida na aula, não hesite em postá-la no fórum de dúvidas. O mesmo vale para críticas ou sugestões. A possibilidade de interação com o professor é um dos diferenciais dos cursos em PDF; portanto, não deixe de utilizar essa importante ferramenta! Dito isso, as características principais deste curso são: Conteúdo teórico completo e atualizado, baseado nos últimos Editais do TCU, apresentado de forma completa, clara e objetiva; Abordagem que fornece elementos para a resolução de uma muito provável questão discursiva sobre a matéria; 00000000000 00000000000 - DEMO\n4. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 58 Mais de 400 questões resolvidas e comentadas, com foco nas questões dos últimos concursos para o TCU; Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de esquemas; Contato direto com o professor via fórum ou e-mail para retirada de dúvidas. Viram só? Será um curso bastante completo e dinâmico, com tudo que se tem direito, voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram contato com a matéria como para os concurseiros que já vêm se preparando para o TCU e que desejam revisar os temas e atualizar o conhecimento. No concurso de 2013, o conteúdo programático de Controle Externo foi o seguinte: 1 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), Declaração de Lima e Declaração do México. 2 Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira (arts. 70 a 74 da Constituição Federal). 2.1 Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. 3 Tribunal de Contas da União: natureza, competência e jurisdição. 3.1 Organização. Julgamento e fiscalização. 3.2 Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992). 3.3 Regimento Interno do TCU (Resolução-TCU nº 155/2002, atualizada pela Resolução-TCU 246/2011). Minha proposta é abordar todos esses assuntos de acordo com a programação de aulas apresentada a seguir: Aula 00 (demonstrativa) Disponível Conceito, tipos e formas de controle. Controle parlamentar. Controle administrativo. Controle judicial. Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira. Aula 01 11/8 Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Natureza das fiscalizações. Jurisdição do TCU. Aula 02 25/8 Competências atribuídas ao TCU pela Constituição. Aula 03 1/9 Competências atribuídas ao TCU pela LOTCU, pelo Regimento Interno e por outros normativos infraconstitucionais. Aula 04 15/9 Organização do TCU. Deliberações, sessões e processo no TCU. 00000000000 00000000000 - DEMO\n5. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 58 Aula 05 6/10 Julgamento de Contas. Tomada de Contas Especial. Aula 06 20/10 Fiscalização no TCU. Instrumentos de Fiscalização. Denúncia. Representação. Aula 07 3/11 Sanções, medidas cautelares e recursos. Aula 08 17/11 Declaração de Lima. Declaração do México. Quando o Edital for publicado, revisarei a programação e farei as adaptações que se mostrarem necessárias. A disciplina Controle Externo, essencialmente, está ancorada na seguinte legislação: Constituição Federal (CF) Lei Orgânica do TCU - Lei 8.443/1992 (LO/TCU) Regimento Interno do TCU Resolução TCU 246/2011 (RI/TCU) Evitarei ao máximo reproduzir trechos da legislação; somente o farei quando indispensável à boa didática. Assim, recomendo que você imprima e encaderne as normas acima para facilitar o estudo. Elas podem ser facilmente encontradas na página principal do portal TCU: www.tcu.gov.br. É interessante que você as consulte sempre que forem citadas. Além dessas normas, o Cespe também vem cobrando conhecimentos de outras normas mais específicas do TCU, como instruções e decisões normativas, assim como da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ao longo do curso, veremos várias disposições importantes dessas normas e diversas decisões do Supremo importantes afetas à nossa disciplina. Enfim, espero que você aproveite o curso, tire suas dúvidas, estude bastante e, na hora da prova, resolva as questões com confiança. Desse modo, todo o esforço empregado nessa fase preparatória será recompensado com a alegria que acompanha a aprovação, a qual espero compartilhar com você, na certeza de que em breve estaremos trabalhando juntos como Tribunal de Contas da União! Sem mais delongas...aos estudos! 00000000000 00000000000 - DEMO\n6. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 58 OBSERVAÇÃO IMPORTANTE Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-) 00000000000 00000000000 - DEMO\n7. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 58 AULA 00 (demonstrativa) Bom, na Aula 00, que além de aula demonstrativa é também a primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes assuntos: Aspectos gerais do controle; Entidades Fiscalizadoras Superiores; Controle externo no Brasil. Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira. Para tanto, seguiremos o seguinte sumário: SUMÁRIO Aspectos gerais do controle ......................................................................................................................................7 Conceito ............................................................................................................................................................................7 Classificações do controle.......................................................................................................................................10 Quanto ao posicionamento do órgão controlador...................................................................................10 Quanto ao momento do controle....................................................................................................................10 Quanto à natureza do controle........................................................................................................................12 Controle Administrativo.....................................................................................................................................14 Controle Judicial ....................................................................................................................................................15 Controle Social........................................................................................................................................................17 Sistemas de controle externo................................................................................................................................22 Sistemas de controle no Brasil .............................................................................................................................26 Controle Externo........................................................................................................................................................27 Controle Parlamentar..........................................................................................................................................32 Controle Técnico....................................................................................................................................................34 Controle exercido em conjunto pelo Legislativo e pelo TCU...............................................................36 Controle Interno.........................................................................................................................................................40 Controle dos recursos estaduais e municipais...............................................................................................44 RESUMÃO DA AULA.....................................................................................................................................................51 Questões comentadas na Aula ..............................................................................................................................53 Gabarito.............................................................................................................................................................................58 Vamos então? 00000000000 00000000000 - DEMO\n8. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 58 ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE CONCEITO Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados. O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente estão afastados da administração do negócio. Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que a administração da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da organização. De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, etc. Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da 00000000000 00000000000 - DEMO\n9. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 58 moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse público. Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte forma: Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas normas aplicáveis. Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas aos cofres públicos. Correção: assegurar o cumprimento da lei e a recomposição do patrimônio lesado. Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro (controle externo). Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno). Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar seus próprios atos. Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de recursos públicos. Veja algumas manchetes recentes: TCU detecta falhas de construção em UPA 24h de Oeiras (portalodia.com, em 18/2/2014) Tribunal de Contas da União fiscaliza obras da Copa e encontra problemas (globo.com, em 14/2/2014) TCU estima desperdícios de R$ 2,67 bi ligados a gastos extras com usinas térmicas (valor.com.br, em 19/2/2014) 00000000000 00000000000 - DEMO\n10. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 58 Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da irregularidade. Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas situações semelhantes, a ação de controle foi empreendida pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe zelar pela correta gestão dos recursos da União. Com efeito, veremos que os Tribunais de Contas (incluindo o da União, o do Distrito Federal, bem como todos os outros Estaduais e Municipais) são os órgãos técnicos diretamente envolvidos no controle externo da Administração Pública, em auxílio ao Poder Legislativo, fiscalizando os respectivos órgãos e agentes jurisdicionados que realizam a arrecadação e a aplicação dos recursos municipais, estaduais, distritais e federais. Mas vale lembrar que a Administração também se sujeita ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário, ao controle social, realizado pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, como veremos com mais detalhes adiante. Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo que envolva receitas e despesas públicas, como a compra de bens, admissão de pessoal, arrecadação de impostos, etc. Assim, essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas. Mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas. Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário = julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o TCU não tem competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou não de forma adequada em determinada ação direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem 00000000000 00000000000 - DEMO\n11. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 58 receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal. A partir dessas considerações conceituais, vamos avançar apresentando algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam ao controle da gestão pública. CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE QUANTO AO POSICIONAMENTO DO ÓRGÃO CONTROLADOR Quando o controle é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela Constituição, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a Administração Pública, com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas, recebe a denominação de controle externo (CF, art. 70 a 75). Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão especializado, porém pertencente à mesma estrutura da unidade controlada, é dito controle interno. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é um órgão que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao Presidente da República (o titular da CGU é um Ministro de Estado), e possui atribuições específicas de controle dos órgãos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal. QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE Controle prévio (a priori): exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrência de irregularidades. Exemplos de controle prévio exercido pelo TCU: (i) apreciação prévia da documentação dos processos de desestatização1 ; 1 Lei 9.494/1997: Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatização]: (...) 00000000000 00000000000 - DEMO\n12. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 58 (ii) assinatura de determinações aos gestores públicos, de modo a prevenir que irregularidades se repitam (LO/TCU, art. 18 e art. 43, inciso I); (iii) decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de licitação (RI/TCU, art. 276). O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de homologação prévia pelo Tribunal de Contas como condicionante para a eficácia de atos administrativos. Isso estava previsto no período entre as constituições federais de 1946 e 1967, mas não existe mais. Naquele período, todos os atos da administração, inclusive licitações e respectivos contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia. Já hoje em dia, a regra não é mais essa, visto que gestores públicos firmam contratos e executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de Contas. Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se realiza o necessário à validade do ato, como é o caso das concessões de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU para aprovação antes de ser publicado.. Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. Exemplos de controle concomitante exercido pelo TCU: (i) acompanhamento da arrecadação da receita (LO/TCU, art. 1º, inciso IV); (ii) fiscalização da entrega dos recursos do FPE e FPM aos destinatários (LO/TCU, art. 1º, inciso VI); (iii) realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda não finalizada (LO/TCU, art. 1º, II). Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle externo. Exemplos de controle posterior exercido pelo TCU: VIII preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União; (...) 00000000000 00000000000 - DEMO\n13. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 58 (i) julgamento das contas dos administradores públicos (LO/TCU, art. 1º, inciso VI); (ii) emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo Presidente da República (LO/TCU, art. 1º, inciso III e art. 36); (iii) realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo (LO/TCU, art. 1º, II). Registre-se que o Tribunal de Contas possui competências que lhe são próprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos três momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e realização de auditorias), o controle da administração pública tem evoluído para priorizar ações de controle prévio ou concomitante, a partir de critérios de materialidade, relevância e risco. Dessa forma, espera-se que a Corte de Contas alcance maior efetividade. QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE Tradicionalmente, o controle da gestão pública, quanto à natureza, ou seja, considerando o seu foco, classifica-se em: Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc. Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em conformidade com a Lei de Licitações. Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse público, à impessoalidade e à moralidade. Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construção da rodovia atende às necessidades da população. Caso, por exemplo, já existirem outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao contrário de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia não ser considerado legítimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitações. Economicidade: analisa a relação custo/benefício da despesa pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem comprometimento dos padrões de qualidade. 00000000000 00000000000 - DEMO\n14. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 58 Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e serviços necessários à construção da rodovia foram adquiridos e contratados a preços de mercado e se atenderam às necessidades da obra com qualidade. Além desses aspectos, com a utilização de técnicas mais modernas de fiscalização, o controle passou a ter também como foco: Eficiência: analisa os meios utilizados em relação aos resultados obtidos pela Administração, com critérios de custo, prazo e qualidade. De certa forma, se confunde com o conceito de economicidade. Ex: no controle de eficiência, pode ser verificado se os recursos dispendidos na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construída com qualidade, em tempo razoável e a custo de mercado. Eficácia: verifica se as metas estabelecidas foram alcançadas, ou seja, se os bens e serviços foram providos. Ex: no controle de eficácia, pode ser verificado se o cronograma estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenções previstas foram realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construída. Efetividade: analisa se os objetivos da ação administrativa foram atingidos, em termos de impactos sobre a população-alvo. Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, após construída, realmente melhorou a vida da população, suprindo as carências que motivaram a realização da obra. Segundo as Normas de Auditoria do TCU, legalidade e legitimidade são avaliadas nas auditorias de regularidade, enquanto que economicidade, eficiência, eficácia e efetividade são avaliadas nas auditorias operacionais. Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. 00000000000 00000000000 - DEMO\n15. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 58 Em suma, o controle avalia a legalidade, economicidade e a eficiência da aquisição e aplicação dos recursos, assim como a legitimidade, eficácia e a efetividade dos resultados alcançados. CONTROLE ADMINISTRATIVO Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação deriva do poder de autotutela da Administração, expresso na Súmula 473 do STF: anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial Portanto, anulação refere-se a controle de legalidade: anulam-se atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a controle de mérito: revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados segundo critérios discricionários da Administração. Vale destacar que, em qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder Judiciário. Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos disciplinares, interposição de recursos administrativos etc. Supervisão Ministerial A supervisão ministerial, na esfera federal, é uma das formas pelas quais o controle administrativo se manifesta, nos termos do Decreto-Lei 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal. 00000000000 00000000000 - DEMO\n16. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 58 De acordo com a mencionada norma, o Ministro de Estado é responsável, perante o Presidente da República, pela supervisão dos órgãos da Administração Federal, direta e indireta, enquadrados em sua área de competência. Assim, por exemplo, o Ministro de Estado da Fazenda é responsável pela supervisão da Receita Federal e da Secretaria do Tesouro Nacional, órgãos vinculados ao Ministério de sua competência. A supervisão ministerial deve ser exercida mediante a orientação, coordenação e controle das atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério, com o objetivo de assegurar o cumprimento das leis, promover a execução dos programas de Governo, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, promover a prestação de contas, dentre outras ações que assegurem a atuação correta e eficiente da Administração. Especial atenção deve ser dada às peculiaridades da supervisão exercida pela Administração Direta, por intermédio dos Ministros de Estado, sobre as entidades da Administração Indireta. Tal supervisão, também conhecida como tutela - e não autotutela - não significa subordinação hierárquica, mas tão-somente vinculação para fins de controle. Essa vinculação geralmente se dá com relação ao Ministério cujas atividades se relacionam com a da pessoa jurídica da Administração Indireta. Por exemplo, o Banco do Brasil sociedade de economia mista e a Caixa Econômica Federal empresa pública , que atuam na área financeira, vinculam-se ao Ministério da Fazenda; já a Petrobrás, sociedade de economia mista que atua na área de energia, vincula-se ao Ministério de Minas e Energia. O controle sobre as entidades da Administração Indireta (tutela) ocorre para garantir a observância da legalidade e o cumprimento das suas finalidades institucionais. Todavia, só pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de ofender a autonomia administrativa, operacional e financeira dessas entidades descentralizadas. CONTROLE JUDICIAL O controle judicial ou jurisdicional é aquele exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades administrativas. Esse controle ocorre em atenção ao disposto no art. 5º, XXXV, da CF: 00000000000 00000000000 - DEMO\n17. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 58 Na lição de Hely Lopes Meirelles: dição judicial única, consagrado pelo preceito constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a Justiça ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos em razão de ato praticado pela Administração poderá buscar socorro junto ao Judiciário. Tal possibilidade caracteriza uma instância de controle sobre a gestão da coisa pública, proveniente do sistema de freios e contrapesos presente em nosso ordenamento jurídico. Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas (sobre o qual falaremos daqui a pouco), o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, o Judiciário não age de ofício, por conta própria. Ao contrário, para ser exercido, é necessária a provocação do interessado ou do legitimado, mediante a propositura da ação judicial cabível, que pode ser, por exemplo, um mandado de segurança, um mandado de injunção, uma ação popular, uma ação civil pública entre outros. Outra peculiaridade é que a doutrina costuma classificar o controle judicial sobre a Administração Pública como uma espécie de controle a posteriori, eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido consumado. Porém, é possível encontrar exemplos de controle prévio, como os mandados de segurança preventivos. Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de legalidade, não se pronunciando sobre a conveniência e oportunidade do ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo. Os elementos que perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e objeto) somente poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que contrariarem princípios legais (como moralidade, imparcialidade e eficiência) ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios razoáveis. Por exemplo, conforme ensina a Professora Di Pietro, a ausência ou falsidade do motivo, isto é, dos fatos que precedem a elaboração do ato, caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário, não constituindo invasão do mérito administrativo. Mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos pode-se decretar a sua anulação, nos casos em que existe ilegalidade ou 00000000000 00000000000 - DEMO\n18. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 58 ilegitimidade, mas nunca a sua revogação, que é faculdade privativa da própria Administração. Nunca é demais lembrar que, considerando o conceito que leva em conta a posição do controlador em relação ao controlado, o Judiciário realiza controle externo sobre a Administração Pública. Porém, segundo a Constituição Federal, controle externo diz respeito apenas à fiscalização exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, sobre os atos administrativos do poder público. CONTROLE SOCIAL O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social, que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública como na fase de execução. A seguir, alguns exemplos de ações de controle acessíveis a qualquer cidadão: - denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF, art. 74, §2º); - propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII); - examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua elaboração (CF, art. 31, §3º; LRF, art. 49); - conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrônicos de acesso público, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira (LC 131/2009); - sugerir, criticar, reclamar ou informar a respeito de ato de gestão ou ato administrativo praticado por agente público jurisdicionado ao TCU, por meio da ouvidoria do Tribunal (Resolução TCU 214/2008). 1. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a posteriori). 00000000000 00000000000 - DEMO\n19. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 58 Comentário: As classificações do controle quanto ao momento da sua realização em relação ao ato controlado são: controle prévio (a priori), controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu). Portanto, o quesito está perfeito. Gabarito: Certo 2. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo ou a posteriori. A exigência de laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultâneo. Comentário: O quesito está errado. De fato, o controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo ou a posteriori. Contudo, a exigência de laudos de impacto ambiental constitui exemplo de controle prévio, e não simultâneo. Geralmente, esse tipo de laudo é exigido pelo Poder Público como condição para o licenciamento de obras, servindo para demonstrar as consequências para o ambiente de determinado projeto. É o que prescreve o art. 225, IV da CF: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; Gabarito: Errado 3. (TCU ACE 2006 ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido pelo TCU? Comentário: Uma boa resposta para essa questão discursiva poderia iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competências do TCU permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas três classificações de controle apresentadas. Em seguida, a afirmação deveria ser justificada com exemplos, como os apresentados acima. Para concluir, poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal seja posterior, sua atuação tem evoluído no sentido de priorizar as ações de controle prévio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se antecipar às más práticas de gestão e evitar ou minimizar os danos ao patrimônio público. 00000000000 00000000000 - DEMO\n20. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 58 4. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade. Comentário: O quesito está errado, uma vez que o controle judicial, ao contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade. Gabarito: Errado 5. (TCE/TO ACE 2008 Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de controle interno na administração pública, pois a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna. c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo. e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é institucional. Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que também integra essa estrutura. Portanto, Gabarito: a 6. (TCDF Procurador 2012 Cespe) O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias condutas. Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se de que o controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito). Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba 00000000000 00000000000 - DEMO\n21. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 58 que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo. Gabarito: Errado 7. (TCDF ACE 2012 Cespe) Caso não seja empregado o mínimo de recursos destinados a saúde e educação no DF, poderá ocorrer o controle judicial de ofício com vistas a garantir mediante medida cautelar a ocorrência dos atos administrativos necessários para o direcionamento dessa parcela do orçamento. Comentário: Como vimos, o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, não existe controle judicial de ofício, daí o erro do quesito. Gabarito: Errado 8. (TJRO Técnico Judiciário 2012 Cespe) O abuso de poder é conduta comissiva, que afronta, dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo. Comentário: O item está errado. Não há predominância entre as formas de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a Administração Pública, o qual assegura a harmonia entre os Poderes. Gabarito: Errado 9. (TCDF Procurador 2012 Cespe) Constitui exteriorização do princípio da próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação Comentário: A questão está correta, pois constitui a transcrição da Súmula 473 do STF. Gabarito: Certo 10. (INPI Analista 2013 Cespe) O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo. Comentário: O item está errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro define o controle da Administração da seguinte forma: O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. 00000000000 00000000000 - DEMO\n22. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 58 Temos então, controle administrativo, judicial e legislativo como espécies do gênero controle da Administração. O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que o Estado-administrador efetua sobre sua própria atuação, nos aspectos de legalidade e mérito, seja por iniciativa própria ou por provocação. A função administrativa está presente em todos os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exerça tipicamente, os demais Poderes, de forma atípica, também administram. Isso se dá, por exemplo, quando realizam concurso público ou quando adquirem bens e serviços. Dessa forma, o controle administrativo é exercido no âmbito de todos os Poderes, não só no Executivo. Os Poderes Judiciário e Legislativo exercem controle administrativo ao desempenharem sua função atípica de administrar. Gabarito: Errado 11. (TCDF Auditor 2014 Cespe) Na esfera federal, o controle administrativo é identificado com a supervisão ministerial, que, no caso da administração indireta, caracteriza a tutela. A sua autonomia, estabelecida nas próprias leis instituidoras, deve ser assegurada, sem prejuízo da fiscalização na aplicação da receita pública e da atenção com a eficiência e a eficácia no desempenho da administração. Comentário: A assertiva está correta. É a própria definição de supervisão ministerial, que, na esfera federal, é uma das formas pelas quais o controle administrativo se manifesta. O quesito também caracteriza corretamente a tutela exercida pela Administração Direta sobre da Administração Indireta, ao indicar a necessidade de se preservar a autonomia das entidades descentralizadas. Gabarito: Certo Compreendidas as principais características da atividade de controle, vamos avançar estudando as peculiaridades dos sistemas de controle externo existentes no mundo. Em seguida, iniciaremos o estudo particular dos sistemas de controle no Brasil. Vamos lá! 00000000000 00000000000 - DEMO\n23. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 58 SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) são os órgãos técnicos de controle externo de maior estatura em cada país. Normalmente é o órgão que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS é o TCU. Dependendo da organização política do país, a EFS pode ser classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo: Tribunais de Contas Auditorias-Gerais O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas caracteriza-se por seu caráter colegiado. Ou seja, as decisões desses órgãos são tomadas em conjunto, pelo voto da maioria de seus membros (decisões colegiadas). Os Tribunais de Contas geralmente possuem poder para julgar a regularidade da gestão do administrador público (as , em regra, possuem competência para punir e emitir determinações compulsórias aos controlados. Já o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais caracteriza-se por seu caráter unipessoal. São comandados por um auditor ou controlador-geral, que é o responsável pelas decisões do órgão (decisões monocráticas). No geral, as Auditorias-Gerais pronunciam-se conclusivamente sobre as contas, mas não as julgam. Suas decisões, em regra, possuem caráter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de pareceres e recomendações, com o objetivo principal de fornecer subsídios para que o titular do controle externo e a opinião pública avaliem a gestão. Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais estão associados ao Poder Legislativo. Há, contudo, países que colocam os Tribunais de Contas junto ao Poder Judiciário ou as Auditorias-Gerais junto ao Poder Executivo. Há também casos em que a EFS não está vinculada a nenhum Poder. A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas é o controle de legalidade, enquanto que as Auditorias-Gerais priorizam o controle de eficácia, eficiência e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas têm progredido nesse aspecto, expandindo sua atuação para além do mero exame de legalidade, passando a focar aspectos de desempenho e alcance de resultados. 00000000000 00000000000 - DEMO\n24. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 58 Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais também possuem características em comum: são órgãos administrativos; são autônomos em relação ao Poder que os vincula; em geral, possuem previsão constitucional; e suas decisões não são sujeitas a revisão por outro órgão ou instância. A Controladoria-Geral da União (CGU) não é órgão de controle externo, apesar de sua denominação. Como já foi dito, a CGU é vinculada à Presidência da República, a quem assessora por meio de atividades de controle interno, além de exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária. A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, em inglês; intosai.org), da qual o TCU é um dos membros fundadores, é o organismo que congrega as EFS de mais de 170 países. O principal objetivo da entidade é a troca experiências entre seus membros, com vistas ao contínuo aprimoramento da fiscalização das contas públicas. O TCU também faz parte da Organização Latino Americana do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs; olacefs.net). A organização incentiva a pesquisa científica especializada e desenvolve atividades de estudo, capacitação, especialização, assessoria e assistência técnica, informação e coordenação tudo isso com o objetivo de fomentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento das EFS membro. A Olacefs, que atualmente conta com 23 países membros, é um dos grupos regionais da Intosai. Além disso, o TCU integra a Organização das EFS dos Países do Mercosul e Associados (EFSUL; efsul.org), juntamente com as EFS da Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Chile e Venezuela, e também é membro da Organização das Instituições Supremas de Controle da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (Organização das ISC da CPLP; estatuto), juntamente com as EFS de Angola, Cabo Verde, Guiné- Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe. O objetivo dessas organizações é aumentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de suas instituições membros, mediante a promoção de ações de cooperação técnica, científica e cultural no campo de controle e da fiscalização de uso dos recursos públicos. 00000000000 00000000000 - DEMO\n25. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 58 12. (TCU ACE 2004 Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Comentário: O órgão de controle (EFS) pode ser constituído na forma de Tribunais/Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias/Controladorias- Gerais. No primeiro caso, são órgãos colegiados; no segundo, via de regra, são órgãos monocráticos. Além disso, embora a maioria das EFS pelo mundo esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU no Brasil, há países em que a EFS compõe o Poder Judiciário, como em Portugal; o Poder Executivo, como no Paraguai e na Bolívia; ou nenhum dos Poderes, como na França e no Chile. Gabarito: Errado 13. (TCU ACE 2006 ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação entre as colunas: 1) Tribunais de Contas ( ) São órgãos colegiados. 2) Auditorias-Gerais ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. ( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário. ( ) Proferem decisões monocráticas. a) 1 2 1 2 b) 1 1 1 2 c) 1 1 2 2 d) 2 1 2 1 e) 2 2 2 1 Comentário: Pelo que estudamos, fica fácil matar essa. Os Tribunais de Contas: são órgãos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem estar integrados ao Poder Judiciário. Já as Auditorias-Gerais proferem decisões monocráticas e não possuem poderes jurisdicionais. Aproveito para ressaltar o detalhe de que, em regra, não se verificam: (i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judiciário; (ii) Tribunais de Contas integrados ao Poder Executivo. Gabarito: alternativa b 14. (TCU ACE 2007 Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias- gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as 00000000000 00000000000 - DEMO\n26. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 58 decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos demais países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo. Comentário: As duas primeiras frases da questão estão corretas. Ademais, é fato que, no Brasil, os tribunais de contas estão ligados ao Poder Legislativo. Contudo, há países em que isso não ocorre. Portanto, a expressão torna o quesito errado. Em Portugal e na Grécia, por exemplo, o Tribunal de Contas situa-se no âmbito do Poder Judiciário. Já na França, a Corte de Contas não está vinculada a nenhum dos poderes. Gabarito: Errado 00000000000 00000000000 - DEMO\n27. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 58 SISTEMAS DE CONTROLE NO BRASIL Os arts. 70 a 74 da Constituição Federal apresentam as principais regras orientadoras do exercício do controle da Administração Pública brasileira, sem prejuízo da existência de disposições referentes a essa atividade em outras partes da própria Constituição, ou em outros dispositivos legais. Esses artigos tratam, essencialmente, do controle da gestão dos recursos federais, vale dizer, daqueles provenientes do orçamento da União. Porém, o art. 75 da CF assim dispõe: Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção [art. 70 a 75] aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Assim, por força desse princípio de simetria, os sistemas de controle nos Estados, Distrito Federal e Municípios, previstos nas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, devem seguir, no que couber, as disposições relativas à União previstas na Carta da República. Veja bem: , ou seja, podem ocorrer alterações nas normas locais, levando-se em consideração as especificidades de cada região, desde que não sejam incompatíveis com o modelo estabelecido para a esfera federal. Bom, vamos ver então o que o art. 70, caput nos diz sobre os sistemas de controle da Administração Pública no Brasil: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Leitura obrigatória: CF, art. 70 a 75 00000000000 00000000000 - DEMO\n28. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 58 Assim, vê-se que a fiscalização da União, vale dizer, da Administração Pública Federal, será exercida mediante os seguintes sistemas de controle: Sistema de controle externo Sistema de controle interno Em seguida, vamos estudar as principais características desses dois sistemas de controle da gestão pública: controle externo e controle interno. CONTROLE EXTERNO Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda fiscalização exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado está inserido. Todavia, a Constituição Federal restringiu essa definição no âmbito do controle da gestão pública brasileira, atribuindo a titularidade do controle externo ao Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional na esfera federal. A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput ( Congresso Nacional, mediante controle externo ) e também no art. 71, caput. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: Portanto, segundo a Constituição Federal, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública recebe a denominação de controle externo. Na esfera federal, o titular do controle externo é o Congresso Nacional; no âmbito dos Estados, o titular é a Assembleia Legislativa, enquanto nos Municípios, o controle externo cabe às respectivas Câmaras Municipais. Segundo a CF, o titular do controle externo é o Poder Legislativo; na esfera federal, portanto, o titular é o Congresso Nacional. Assim, por exemplo, a atuação do Judiciário sobre os atos dos demais Poderes não se enquadra na definição de controle externo presente em nosso ordenamento jurídico. Muito menos é controle externo, na definição constitucional, a fiscalização exercida pela Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta, embora ambos os casos representem 00000000000 00000000000 - DEMO\n29. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 58 exemplos de controle externo se apenas for considerado a posição do órgão controlador em relação ao controlado. A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna conferiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o Congresso, mediante a definição de competências próprias e privativas para a Corte de Contas (CF, art. 71). errôneas. O TCU não é subordinado ao Congresso Nacional! No exercício do controle externo, a Constituição reservou ao TCU atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Congresso Nacional, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente à Corte de Contas. No campo do controle externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho político, também previstas na Constituição, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação com o Tribunal de Contas. Ademais, o rol de competências do TCU é tão amplo que torna o exercício do controle externo mais ligado ao Tribunal que ao próprio Congresso. O TCU, portanto, é órgão administrativo que auxilia tecnicamente o Poder Legislativo Federal no controle externo da gestão pública, sem, porém lhe ser subordinado ou pertencer à sua estrutura. É dotado, inclusive de independência administrativa e orçamentária. Pelo que dissemos, pode-se perceber que, no âmbito federal, os sujeitos ativos do controle externo, isto é, os órgãos que exercem as ações de controle, são: o Congresso Nacional, na qualidade de titular do controle; e o TCU, com competências próprias e privativas para auxiliar o Congresso, mas sem lhe ser subordinado. Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo, isto é, os agentes que sofrem as ações de controle, são todos que, de alguma maneira, administrem recursos públicos, não importa se pessoa física ou jurídica, pública ou privada, da administração direta ou da indireta, do Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário. A condição para que se assuma o dever de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos públicos, conforme disposto no art. 70, parágrafo único da CF: 00000000000 00000000000 - DEMO\n30. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 58 Art. 70 (...) Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Como foi dito, o objeto do controle da gestão pública são os atos administrativos que envolvam receitas e despesas públicas. Ao controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em conformidade com a lei e os princípios da administração pública, ou, ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo. Detalhe interessante é que as atividades administrativas do TCU também são submetidas ao controle externo do próprio TCU. A aparente contradição se explica pela organização da Corte, cuja administração, exercida pelo seu presidente, não se confunde com a função típica do Tribunal, o controle externo, que é atribuição do corpo de ministros que o compõe. Esquematizando: Sujeitos do controle externo Ativo: Congresso Nacional (titular) e TCU (órgão técnico, sem subordinação). Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes constituídos, incluindo: administração direta, autarquias, fundações, empresas estatais, sociedades de economia mista, agências reguladoras, organizações sociais, concessionárias de serviço público etc. Entidades privadas e pessoas físicas que, de alguma forma, administrem recursos públicos federais. Objetos do controle externo Licitações, contratos, pessoal, obras, patrimônio, sistemas, concessões de aposentadoria, pensões, reforma, admissões de pessoal, arrecadação e renúncia de receita, dívida, convênios, privatizações, concessões de serviço, programas, políticas de governo. 00000000000 00000000000 - DEMO\n31. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 58 15. (TCU ACE 2004 Cespe) Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle. Comentário: Como a questão não faz menção à Constituição ou ao ordenamento jurídico brasileiro, mas apenas considera o conceito de controle externo quanto ao posicionamento do órgão controlador, então é correto afirmar que existem outros órgãos do poder público que realizam controle externo no Brasil, como por exemplo, o controle que os órgãos do Judiciário efetuam sobre os atos dos demais Poderes. Gabarito: Certo 16. (TCE/RN Assessor Técnico de Controle e Administração 2009 Cespe) Com referência ao controle externo e ao Poder Legislativo do estado e dos municípios, julgue o item a seguir: entre os vários critérios adotados para classificar as modalidades de controle, destaca-se o que o distingue entre interno e externo, dependendo de o órgão que o exerça integrar ou não a própria estrutura em que se insere o órgão controlado. Nesse sentido, o controle externo é exercido por um poder sobre o outro, ou pela administração direta sobre a indireta. Comentário: Também aqui o Cespe considera apenas o conceito de controle quanto ao posicionamento do órgão controlador e não a definição constitucional de controle externo. Nesse caso, percebe-se que o entendimento da banca é que o controle exercido pela administração direta sobre a indireta constitui modalidade de controle externo, da mesma forma que o controle exercido por um Poder sobre o outro, visto que o gabarito da Gabarito: Certo 17. (TCU AUFC 2011 Cespe) O controle externo da administração pública é função concorrente dos Poderes Judiciário e Legislativo. Na esfera federal, esse controle é exercido privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU. Comentário: O quesito está errado, pois o controle externo da Administração Pública, nos termos da Constituição Federal, é exercido pelo Congresso Nacional, ou seja, pelo Poder Legislativo, com o auxílio do TCU (CF, art. 70 e 71, caput), e não privativamente pelo Senado Federal. Gabarito: Errado 00000000000 00000000000 - DEMO\n32. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 58 18. (TCU TCE 2007 Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo e da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Comentário: A assertiva está de acordo com o art. 70, caput da CF, que estabelece a abrangência do controle externo fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta em conjunto com o art. 71, caput, que dispõe que o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do TCU. Gabarito: Certo 19. (TCU AUFC 2010 Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a controle externo, julgue os itens a seguir: o Supremo Tribunal Federal não se sujeita a controle externo exercido pelo Congresso Nacional. Comentário: Pelo que vimos, os órgãos administrativos de todos os Poderes constituídos - incluindo, portanto, o Judiciário no qual está inserido o STF - são sujeitos passivos do controle externo, cujo sujeito ativo, no âmbito federal, é o Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU (CF, art. 70 e 71). Mas lembre-se: somente as funções administrativas, ou seja, as que envolvem receitas e despesas de recursos públicos, tais como aquisição de bens, contratação de serviços, etc., estão sujeitas ao controle externo. Assim, por exemplo, uma decisão do STF tomada no exercício de suas atribuições típicas, como no julgamento de uma ADIN, não se sujeita ao controle externo do Congresso ou do TCU. Gabarito: Errado 20. (TCE/AC ACE 2009 Cespe, adaptada) A aplicação das subvenções e as renúncias de receitas estão entre os atos sujeitos à fiscalização do controle externo. Comentário: O item está perfeito, conforme o art. 70, caput da Constituição Federal: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Veremos mais sobre o art. 70, caput da CF na nossa Aula 01! Gabarito: Certo 00000000000 00000000000 - DEMO\n33. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 58 Como já foi adiantado, no âmbito do controle externo existem atribuições que são de caráter político e, por isso, exclusivas do Poder Legislativo (controle parlamentar); outras, por sua vez, possuem caráter técnico, e são exclusivas do Tribunal de Contas (controle técnico). Além dessas, existem ainda algumas tarefas exercidas em conjunto pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas. Vamos estudá- las, então! CONTROLE PARLAMENTAR Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo que são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle parlamentar ou controle político. O controle parlamentar direto ou político, a exemplo do controle judicial, decorre da estrutura de divisão de poderes, ou sistema de freios e contrapesos, para restringir e limitar o poder dos governantes. Assim, o Legislativo é o responsável por aprovar as políticas públicas, bem como as regras para a arrecadação de receitas e a programação orçamentária da execução das despesas, as quais devem ser seguidas e executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas também pelos responsáveis pelas unidades administrativas dos demais Poderes, obedecendo aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade. Buscando o equilíbrio entre os Poderes, a Constituição definiu que a prestação de contas deve ser feita ao mesmo Poder que definiu as regras, o Legislativo, que é o titular de controle externo. Dentre as atribuições do controle parlamentar, o art. 49 da CF enumera que é da competência exclusiva do Congresso Nacional: IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; Atenção para o inciso IX: quem julga as contas prestadas pelo Presidente da República é o Congresso Nacional. O TCU apenas as aprecia mediante parecer prévio (CF, art. 71, I). Veremos isso em detalhe na nossa Aula 02. Na hipótese de não apresentação das contas ao Congresso Nacional, no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, é competência privativa da Câmara dos Deputados, proceder à tomada de contas do 00000000000 00000000000 - DEMO\n34. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 58 Presidente da República (CF, art. 51, II), sendo esse mais um exemplo de controle parlamentar. Quanto ao inciso X do art. 49, acerca do controle dos atos do Poder Executivo, uma das formas de efetivá-lo consiste na prerrogativa que as Casas do Congresso Nacional e suas comissões possuem de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, nos termos do art. 50, caput da CF: Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. Outra atribuição de controle do Poder Legislativo refere-se à competência do Senado Federal para processar e julgar as seguintes autoridades nos crimes de responsabilidade: o Presidente e o Vice- Presidente da República, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; os Ministros do STF; os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público; o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União (CF, art. 52). Ao se falar das competências do Legislativo relacionadas ao controle externo, não se pode olvidar da prerrogativa que o Congresso Nacional possui de escolher dois terços (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73, §2º, II). O terço restante (=3), cujos nomes são indicados pelo Presidente da República (CF, art. 73, § 2º), deverão ser aprovados previamente pelo Senado Federal, por voto secreto e arguição pública (CF, art. 52, III). Trataremos da escolha dos Ministros do TCU com mais detalhes quando estudarmos a organização do Tribunal. Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder Legislativo no controle da Administração Pública é a instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). As CPI possuem poderes de investigação próprios de autoridades judiciais para apuração de fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, §3º). 00000000000 00000000000 - DEMO\n35. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 58 Por fim, cabe destacar as atribuições da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que examina e emite parecer sobre as contas do Presidente da República e sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como exerce o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas (CF, art. 166, §1º). CONTROLE TÉCNICO Vimos que, segundo o modelo estabelecido pela Constituição Federal, o Congresso Nacional é o titular do controle externo praticado sobre a Administração Pública Federal. Mas, para que esse controle seja efetivo, a Constituição também estabeleceu que o Parlamento deve contar com o auxílio técnico indispensável do Tribunal de Contas da União, que, mediante sua ação fiscalizadora, o chamado controle técnico, de caráter contábil-financeiro, busca garantir que a Administração arrecade, gaste e administre os recursos públicos dentro dos limites da lei e do interesse geral. As principais competências do TCU relacionadas ao controle externo estão expressas nos incisos do art. 71 da Constituição Federal. Tais competências são próprias e privativas do TCU, o que denota sua independência em relação ao Congresso. Vejamos algumas delas: Apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas pelo Presidente da República; Julgar as contas dos responsáveis por recursos públicos e dos causadores de prejuízo ao erário; Apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões; Realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes; Fiscalizar a aplicação de recursos repassados da União a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; Aplicar sanções em caso de irregularidade das contas ou de ilegalidade da despesa. 00000000000 00000000000 - DEMO\n36. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 58 No geral, as atribuições do TCU podem ser dividas em dois grandes grupos: exame das prestações de contas e atividades de fiscalização. Apresentarei em seguida, algumas características gerais dessas atividades. Nas aulas específicas, as competências do TCU serão estudadas com maior profundidade. Exame das prestações de contas O exame das prestações de contas envolve a apreciação, mediante parecer prévio, das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo (CF, art. 71, I), bem como o exame e julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (CF, art. 71, II). As contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito, conforme o caso) constituem as chamadas contas de governo, as quais apresentam os resultados gerais do exercício financeiro-orçamentário, originados dos atos de governo ou atos políticos, sendo submetidas a julgamento político do Poder Legislativo, após parecer prévio do Tribunal de Contas. Já as contas dos administradores e demais responsáveis por gerir recursos públicos são conhecidas por contas de gestão, e refletem os resultados específicos da administração financeira, posta em prática mediante atos administrativos de gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional, durante um determinado exercício. As contas de gestão se submetem ao exame e julgamento técnico do Tribunal de Contas. No julgamento, a Corte decidirá se a gestão do responsável foi regular, regular com ressalvas ou irregular. Se for o caso, poderá também exigir o ressarcimento do débito e aplicar as sanções cabíveis (a mais comum é a multa). As autoridades administrativas somente se exonerarão de suas responsabilidades após o julgamento do Tribunal que se converta em aprovação das respectivas prestações de contas. Atividades de fiscalização Enquanto no exame das contas o TCU atua de maneira reativa, aguardando a apresentação da documentação pertinente pelos gestores para, então, avaliá-la e decidir sobre seu mérito, nas atividades de 00000000000 00000000000 - DEMO\n37. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 58 fiscalização o Tribunal vai a campo atrás das informações, onde estiverem disponíveis, mediante a atuação dos seus AUFC. As atividades de fiscalização podem originar-se da iniciativa do próprio Tribunal, ou por solicitação do Congresso Nacional, suas Casas ou Comissões do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 1º, II). Além disso, podem ser resultado de representações e denúncias apresentadas pelas pessoas legitimadas (RI/TCU, art. 230 a 237). As atividades de fiscalização do TCU são exercidas por meio dos seguintes instrumentos de controle ou instrumentos de fiscalização: auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos e monitoramentos (RI/TCU, art. 238 a 243). Veremos as características de cada um desses instrumentos em aula específica de nosso curso. CONTROLE EXERCIDO EM CONJUNTO PELO LEGISLATIVO E PELO TCU Além das atividades de controle externo que são de competência própria do Poder Legislativo, ou própria do Tribunal de Contas, existem outras que eles desempenham em conjunto. Dentre estas, pode-se dar destaque à sustação de despesas não autorizadas (CF, art. 72), à sustação de contratos (CF, art. 71, X e §§1º e 2º) e à fiscalização de obras públicas com indícios de irregularidades graves (LDO). No caso da sustação de despesas não autorizadas, a atuação conjunta se dá entre o TCU, a comissão mista de deputados e senadores prevista no art. 166, §1º da CF (Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO) e o próprio Congresso Nacional, nos termos do art. 72 da CF. Já na sustação de contratos, o procedimento é efetuado, primariamente, pelo Congresso Nacional e, em caso de inércia deste, pelo TCU, nos termos do art. 71, IX §§1º e 2º da CF. Nas próximas aulas estudaremos em detalhes os procedimentos previstos na Constituição para sustação de despesas não autorizadas e de contratos. Em relação às obras públicas, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dos últimos anos têm trazido determinações ao TCU para que informe ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo a relação de empreendimentos financiados com recursos federais que apresentem indícios de irregularidades graves, como superfaturamento ou direcionamento da licitação que precedeu a contratação. A CMO deliberará pela continuação ou não das obras, até que a Corte de Contas chegue a conclusões definitivas. 00000000000 00000000000 - DEMO\n38. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 58 21. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle legislativo é tanto político quanto financeiro. O controle financeiro, no âmbito parlamentar, é exercido por meio de suas casas e respectivas comissões. Há comissões permanentes e temporárias, entre as quais as CPIs. No caso do DF, cabe precipuamente à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças da Câmara Legislativa (CLDF) fiscalizar a execução orçamentária e financeira. Comentário: Afirmativa correta. Trata-se da comissão permanente constituída na CLDF equivalente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, responsável pelo acompanhamento e a fiscalização do orçamento público. Importante ressaltar que o controle legislativo é precipuamente de caráter político, mas também contempla atividades de controle financeiro, como quando susta despesas não autorizadas e quando exerce o acompanhamento e a fiscalização da execução orçamentária e financeira por intermédio da comissão permanente. Gabarito: Certo 22. (TCU AUFC 2009 Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo presidente da República, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poderá impor sanções ao chefe do Poder Executivo, sem prejuízo da apreciação dessas mesmas contas pelo Congresso Nacional. Comentário: A atribuição do TCU no exame das contas prestadas pelo Presidente da República, consoante o art. 71, I da CF, é emitir parecer prévio. Qualquer omissão ou falha que seja detectada pelo TCU deverá ser comunicada ao Congresso Nacional, que, julgando conveniente, solicitará os esclarecimentos necessários ao Chefe do Executivo. Portanto, não há que se falar na imposição de sanções por parte do TCU, nesse caso, daí o erro. Gabarito: Errado (TCU ACE 2008 Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis ao controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a seguir: 23. No âmbito federal, o parecer sobre as contas do TCU é de responsabilidade da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso Nacional. Comentário: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)2 , dispõe: 2 Lei Complementar 101/2000 (LRF): http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp 00000000000 00000000000 - DEMO\n39. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 58 Art. 56. (...) §2º O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. A comissão permanente a que o dispositivo se refere é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), do Congresso Nacional, daí a correção do quesito. Veremos na aula 2 que esse parecer da CMO, atualmente, não tem qualquer função prática, pois as contas do TCU são julgados pelo próprio TCU, o qual não se vincula ao parecer da CMO. Gabarito: Certo 24. O TCU é responsável pela fiscalização do cumprimento da obrigatoriedade de encaminhamento e consolidação das contas de todas as esferas da Federação. Comentário: Ao TCU compete auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, caput), cujo art. 51 dispõe sobre a consolidação das contas de todas as esferas da Federação pelo Poder Executivo da União. O assunto também é objeto do RI/TCU, art. 1º, XIII, e art. 258, I. Gabarito: Certo 25. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) O TCE/ES caracteriza-se por atuar no controle externo e tem o poder de julgar as contas no que se refere a aspectos como legalidade, eficácia, efetividade e economicidade. Comentário: O quesito está correto. A competência para os tribunais de contas julgarem as contas dos administradores públicos está prevista no art. 71, II da CF. Quanto aos aspectos nos quais o controle externo pode atuar, a CF destaca no caput do art. 70 os seguintes: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Não obstante, como vimos na aula, os aspectos de eficiência, eficácia e efetividade também podem direcionar as fiscalizações realizadas pelos tribunais de contas, na busca do aprimoramento da Administração Pública. Gabarito: Certo 26. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) No exercício do controle político da administração pública, compete a) às CPIs apurar irregularidades e determinar sanções. b) ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, sustando, se for o caso, seus efeitos independentemente de prévia manifestação do Poder Judiciário. c) ao Senado Federal ou à Câmara dos Deputados excetuadas suas comissões 00000000000 00000000000 - DEMO\n40. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 39 de 58 convocar titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República. d) privativamente ao Congresso Nacional e ao Senado Federal apreciar, a priori, os atos do Poder Executivo. e) ao Senado Federal dispor, por proposta do presidente da República, sobre limites globais e condições para a operação de créditos externo e interno da União, dos estados, dos municípios e do DF, exceto das autarquias. Comentários: Vamos analisar cada alternativa: a) ERRADA. As CPIs apuram irregularidades, mas não determinam sanções. Suas conclusões, se for o caso, devem ser encaminhadas ao Ministério Público, para que o órgão promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, §3º). b) CERTA, nos termos do art. 49, V da CF: Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; Como é competência exclusiva do Congresso Nacional, a sustação independe de manifestação prévia do Poder Judiciário. c) ERRADA. Nos termos do art. 50 da CF: Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. Portanto, qualquer comissão da Câmara e do Senado também pode convocar titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, daí o erro. d) ERRADA. manifestamente correta, então esta só pode estar errada. E, de fato, é isso mesmo. Em regra, a Casa que aprecia atos do Poder Executivo a priori é o Senado Federal, especialmente quando aprova previamente a escolha de autoridades (CF, art. 52, III e IV) e autoriza operações de crédito externas (CF, art. 52, V). Mas nada impede que o Congresso Nacional ou a Câmara dos Deputados também o façam. Por exemplo, o próprio art. 49, XVI estabelece que é competência exclusiva do Congresso Nacional previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e . Ademais, é da competência do Congresso Nacional, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, fiscalizar e controlar os atos do 00000000000 00000000000 - DEMO\n41. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 40 de 58 Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (CF, art. 49, X), controle que pode ser desenvolvida de forma prévia, concomitante ou posterior. e) ERRADA, pois o Senado também dispõe sobre limites globais e condições para as operações de crédito das autarquias, nos termos do art. 52, VII da CF: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal; CONTROLE INTERNO Como vimos, controle interno é aquele exercido por órgão que esteja dentro da estrutura do ente controlado e que tenha sido criado para essa finalidade. Geralmente, subordina-se diretamente à autoridade administrativa máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de um mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas atribuições privativas. Da mesma forma que o controle externo a cargo dos Tribunais de Contas, o controle interno também é um controle técnico. A Constituição Federal dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão um sistema de controle interno (CF, art. 74), de forma integrada, cujas principais atribuições, na letra da lei, são: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Assim, as atribuições do sistema de controle interno podem ser resumidas em: 00000000000 00000000000 - DEMO\n42. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 58 (i) apoiar o controle externo, criando condições indispensáveis à sua eficácia; e (ii) servir como órgão de assessoramento da autoridade administrativa, visando assegurar a legalidade, a eficiência e a eficácia da gestão. O controle interno apoia o controle externo por meio da realização de auditorias nas contas dos responsáveis do órgão ou entidade a que esteja vinculado, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer para subsidiar o exame e julgamento a cargo do Tribunal de Contas. Além disso, os órgãos integrantes do sistema de controle interno deverão alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure tomada de contas especial, sempre que tiverem conhecimento de qualquer das ocorrências que demandem esse procedimento. Os responsáveis pelo controle interno também têm o dever de comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária (CF, art. 74, §1º). Todavia, deve ficar claro que, embora o controle interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, não há relação de hierarquia entre eles, há complementaridade. Resumidamente, o sistema de controle interno, no âmbito da União, organiza-se da seguinte forma: Poder Legislativo, Poder Judiciário, MPU, TCU Cada órgão possui seu próprio controle interno. Ex: uma unidade de controle interno na Câmara, uma no Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministério Público Federal, uma no Ministério Público Militar; uma no TCU etc. Poder Executivo Órgão Central: CGU orientação normativa e supervisão técnica dos demais órgãos; Órgãos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil, da AGU, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa; Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa: unidades de controle interno dos comandos militares; Unidades de controle interno próprias das entidades da administração indireta. 00000000000 00000000000 - DEMO\n43. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 58 27. (TCU ACE 2008 Cespe) A Controladoria-Geral da União exerce o controle externo dos órgãos do Poder Executivo, sem prejuízo das atribuições do TCU. Comentário: A Controladoria-Geral não é órgão de controle externo, embora tenha a mesma denominação de um dos sistemas de controle externo existentes, as Controladorias-Gerais. A CGU é o órgão central do sistema de controle do Poder Executivo, ligado à Presidência da República. Gabarito: Errado 28. (TCU ACE 2008 Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis ao controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue o item a seguir: na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, que deve atuar em cooperação com o TCU, os órgãos correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares são os que estão precisamente posicionados de acordo com as recomendações das entidades fiscalizadoras superiores (INTOSAI), em razão de sua subordinação hierárquica e de suas vinculações funcionais. Comentário: A Intosai, em suas "Diretrizes para as normas de controle interno do setor público3 ", estabelece que "a estrutura organizacional pode incluir uma unidade de controle interno, que deve ser independente da gerência e que se reportará diretamente à autoridade máxima da organização". De forma semelhante, a Declaração de Lima, na Seção 3, item 2, estabelece que os serviços de auditoria interna são necessariamente subordinados ao chefe do departamento no qual foram estabelecidos. No âmbito da União, o sistema de controle interno do Poder Executivo, organiza-se da seguinte forma: Órgão Central: CGU orientação normativa e supervisão técnica dos demais órgãos; Órgãos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil, da AGU, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa; Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa: unidades de controle interno dos comandos militares; Unidades de controle interno próprias das entidades da administração indireta. Assim, a CGU, que é o órgão central de Controle Interno, atende às 3 Disponível em português em: http://www.tce.ba.gov.br/biblioteca/publicacoes/serietraducoes 00000000000 00000000000 - DEMO\n44. Controle Externo p/ AUFC TCU 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 58 orientações da Intosai, pois é subordinada à Presidência, autoridade de mais alto nível dentro do Poder Executivo. Todavia, o Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty), o Ministério da Defesa, a Casa Civil e a AGU possuem Secretarias de Controle Interno próprias (as CISET), desvinculadas da CGU. Não há subordinação hierárquica dos órgãos e unidades setoriais em relação ao órgão central. Este apenas emite orientações normativas e supervisiona tecnicamente os demais órgãos. Portanto, os órgãos de controle interno do Itamaraty e dos comandos militares não atendem ao requisito de subordinação direta à autoridade máxima do Poder Executivo. No caso, a CISET do Itamaraty é subordinada ao Ministério, enquanto os órgãos de controle interno dos comandos militares são subordinados aos próprios comandos militares, nem mesmo ao Ministério da Defesa. Daí a incorreção do quesito. Gabarito: Errado 29. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) Acerca dos controles interno e externo da administração pública, assinale a opção correta. a) O controle externo, hierarquicamente superior ao controle interno, atua sobre a totalidade da administração pública e é exercido pelos que representam, por delegação, a sociedade politicamente organizada. b) Cabe ao controle interno auxiliar o Poder Legislativo no julgamento das contas prestadas anualmente pelo presidente da República. c) O controle interno feito por meio de auditoria a fim de acompanhar a execução do orçamento tem por objetivo verificar a legalidade na aplicação do dinheiro público e auxiliar o tribunal de contas no exercício de sua missão institucional. d) O controle interno permite verificar se a administração respeitou disposições imperativas no exercício de suas atribuições, não se caracterizando como um controle de mérito. e) O controle externo, efetivado por órgão pertencente à estrutura do ente responsável pela atividade controlada, abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais, inconvenientes e inoportunos. Comentários: Vamos analisar cada alternativa: a) ERRADA. O controle externo não é hierarquicamente superior ao controle interno. Embora o controle interno tenha a missão constitucional de auxiliar o controle externo (CF, art. 74, IV), não há relação de hierarquia entre eles, daí o erro. Por outro lado, é correto que o controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, atua sobre a totalidade da administração pública, sempre onde há a aplicação ou a arrecadação de 00000000000 00000000000 - DEMO