Camila Maleronka PAR-REFORMA: QUEM SE HABILITA? A VIABILIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS EM SÃO PAULO ATRAVÉS DO - PDF\nDownload "Camila Maleronka PAR-REFORMA: QUEM SE HABILITA? A VIABILIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS EM SÃO PAULO ATRAVÉS DO"\nOtávio Costa Alvarenga\n1 Camila Maleronka PAR-REFORMA: QUEM SE HABILITA? A VIABILIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS EM SÃO PAULO ATRAVÉS DO PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - MODALIDADE REFORMA:\n2 INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS DO ESTADO DE SÃO PAULO Camila Maleronka PAR-REFORMA: QUEM SE HABILITA? A VIABILIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS EM SÃO PAULO ATRAVÉS DO PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - MODALIDADE REFORMA: São Paulo 2005\n3 Camila Maleronka PAR-REFORMA: QUEM SE HABILITA? A VIABILIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS EM SÃO PAULO ATRAVÉS DO PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - MODALIDADE REFORMA: Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo IPT, para obtenção do título de mestre em Habitação: Planejamento e Tecnologia. Área de Concentração: Planejamento, Gestão e Projeto. Orientador: Dra. Helena Menna Barreto Silva São Paulo 2005\n4 Ficha Catalográfica Elaborada pelo Centro de Informação Tecnológica do IPT M245p Maleronka, Camila PAR-REFORMA: Quem se habilita? A Viabilização de empreendimentos habitacionais em São Paulo através do Programa de Arrendamento Residencial - Modalidade Reforma: / Camila Maleronka. São Paulo, p. Dissertação (Mestrado em Habitação: Planejamento, Gestão e Projeto) - Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo. Área de concentração: Planejamento, Gestão e Projeto. Orientador: Prof. Dra. Helena Menna Barreto Silva 1. Programa de Arrendamento Residencial (PAR) 2. PAR-REFORMA 3. Reforma de edifícios 4. Habitação de interêsse social 5. Política habitacional 6. Aquisição de habitação 7. Tese I. Instituto de Tecnológicas do Estado de São Paulo. Centro de Aperfeiçoamento Tecnológico II. Título 05/58 CDU (043)\n5 Agradecimentos Esse trabalho significa para mim a condensação de uma trajetória. Pequena trajetória de quase cinco anos de profissão, dez de arquitetura. Nesse caminho me acompanharam e incentivaram gente muito querida, que, cada qual a sua maneira, faz parte dessa dissertação. Meus sinceros agradecimentos a toda a equipe da Caramelo 9, em especial ao André e à Catu, à professora Marta Dora Grostein, à Bel e ao Ricardo, da Ambiente, à Verônica e ao Fórum de Cortiços e Sem-Teto de São Paulo e à professora Vera Pallamin. Ao IPT, agradeço o curso preciso. Agradeço especialmente ao Moretti, por me iniciar no entendimento da questão habitacional e pelo acompanhamento carinhoso, e ao Celso pela força e confiança, e pelo contato com a Helena, a quem agradeço a orientação. À Mary agradeço a assistência cuidadosa. Agradeço à YPS pela experiência e oportunidade de trabalhar habitação social em volume e qualidade incomuns nesse nosso cenário. Agradeço particularmente ao Pedrosa por me ensinar a fazer tudo isso com coragem. À Soraya e ao Daniel, agradeço o incentivo insistente, sem o qual certamente essa dissertação não chegaria ao fim. À Nani agradeço a força a qualquer hora, ouvidos e ombros sempre prontos a me acolher. Agradeço à Ciça e ao Walter, meus pais, pelo apoio incondicional. Ao André agradeço o auxílio esporádico. Meu maior agradecimento ao Guto. Por me questionar sempre, me aturar sempre, me acompanhar sempre, obrigada. Socorro Socorro Vlupt\n6 Resumo O presente trabalho analisa o processo de viabilização de empreendimentos enquadrados no Programa de Arrendamento Residencial - PAR, na sua modalidade Reforma. O PAR é um programa federal operado pela Caixa Econômica Federal. Foi lançado como medida provisória em 1999 e convertido em lei no ano A previsão inicial era que os recursos alocados no Programa (três bilhões de reais) durassem até o final de No entanto, esse prazo se estendeu até O PAR contempla a possibilidade de recuperação e reforma de edifícios existentes para fins habitacionais, trata-se de uma operação de aquisição de unidades residenciais, componentes de empreendimentos a serem construídos, em construção, a recuperar ou reformar, para arrendamento residencial, com opção de compra ao final do prazo contratado. Em São Paulo, apesar do contexto aparentemente favorável para a implementação da modalidade reforma do PAR - existência de um estoque considerável de edifícios vazios ou semi-ocupados e uma política municipal direcionada à recuperação do centro da cidade - foram viabilizados apenas cinco empreendimentos PAR-Reforma. A maior parte dos recursos do PAR continua produzindo conjuntos habitacionais na periferia da cidade. Esse trabalho investiga os motivos do insucesso do PAR-Reforma em São Paulo. Faz um diagnóstico do processo de viabilização dos empreendimentos PAR-Reforma, identificando seus maiores entraves e indicando alternativas que possam eliminar ou minimizar esses obstáculos. Palavras-chave: Habitação de Interesse Social, Política Habitacional.\n7 Abstract The present paper analyses the implementation of the schemes comprised in PAR Programa de Arrendamento Residencial [Housing Concession Programme], in its Remodelling Approach [PAR-Reforma]. PAR is a federal programme administered by Caixa Econômica Federal. It was created as a provisional measure in 1999 and made into law in It was estimated that three billion reais [over one billion American dollars] would be a sufficient financial allocation to see the project through to its completion in However, the project overrun its estimated schedule and did not complete until PAR envisages the refurbishment and remodelling of existing buildings for housing purposes. It is a procedure whereby housing existing or in construction is redeveloped for residential tenancy, with freehold negotiable at the end of the contract. In São Paulo, in spite of a context apparently favourable to the implementation of the PAR- Remodelling approach a considerable number of empty or semi-empty buildings and an active movement for the recovery of the city centre only five of the the PAR projects have been carried out. Most of the programme s resources continue to be used in the construction of housing blocks in the suburbs of the city. This paper investigates the reasons why the PAR- Reforma failed in São Paulo. It outlines the implementation of the PAR-Reforma building programme, identifies its main obstacles and points at alternatives that would either extinguish or minimize such obstacles. Key-words: Social Housing, Housing Policy.\n8 Lista de Figuras Figura 1: Composição inicial do Fundo de Arrendamento Residencial 19 Figura 2 - Prazos ideais para viabilização de um empreendimento PAR 24 Figura 3: Cinco empreendimentos PAR-Reforma viabilizados em São Paulo. Figura 4: Recursos Aplicados X Unidades Habitacionais Viabilizadas pelo PAR, por região do país Figura 5: Recursos Aplicados X Unidades Habitacionais Viabilizadas pelo PAR, na Região Sudeste. Figura 6: Recursos Aplicados no PAR-Reforma em São Paulo X Distribuição Nacional dos Recursos Figura 7: Residenciais Jd dos Amarais 1, 2 e 3 Empreendimentos PAR em Mogi das Cruzes. Figura 8: Composição de custos de empreendimentos PAR- Construção Figura 9: Localização dos Distritos Centrais no MSP e na RMSP 40 Figura 10: Os 13 Distritos Centrais da Cidade de São Paulo 40 Figura 11: Empreendimento PARI A PAC-CDHU 46 Figura 12: Maquete ilustrativa do Parque do Gato 49 Figura 13: Localização Empreendimentos PAR-Reforma em São Paulo 62 Figura 14: Ficha Empreendimento Fernão Salles 63\n9 Figura 15: Ficha Empreendimento Olga Benário Prestes 64 Figura 16: Ficha Empreendimento Maria Paula 65 Figura 17: Ficha Empreendimento Riskallah Jorge 66 Figura 18: Ficha Empreendimento Labor 67 Figura 19: Panorama das ocupações organizadas em São Paulo 71 Figura 20: Imóvel vago escapa de programas oficiais 82\n10 Lista de tabelas Tabela 1: Distribuição Anual dos Recursos do FAR nos Estados Brasileiros Tabela 2: Variação de população na área central de São Paulo 1991/2000 Tabela 3: Número de domicílios e de domicílios vagos por distrito na área central de São Paulo\n11 Lista de abreviaturas e siglas AVC - Associação Viva o Centro BDI - Benefício de Despesas Indiretas BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNH - Banco Nacional de Habitação CAIXA - Caixa Econômica Federal CCFGTS - Conselho curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço CDHU - Companhia de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo CEF - Caixa Econômica Federal CLT - Consolidação das Leis do Trabalho COHAB/SP - Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo EN - Escritório de Negócios (CEF) FAR - Fundo de Arrendamento Residencial FAUUSP - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo FCP - Fundação da Casa Popular FDS - Fundo de Desenvolvimento Social FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FIPE - Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas FMI - Fundo Monetário Internacional GIDUR - Gerência de Filial de Desenvolvimento Urbano (CEF) GILIE - Gerência de Filial de Alienação de Bens Móveis e Imóveis (CEF) GTAI - Grupo Técnico de Análise de Imóveis / PMSP HIS - Habitação de interesse social IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IPT - Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano ISS - Imposto sobre Serviços\n12 ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis LABHAB - Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo OGU - Orçamento geral da União PAC - Programa de Atuação em Cortiços (CDHU) PAIH - Plano de Ação Imediata para Habitação PAR - Programa de Arrendamento Residencial PAR-Construção - modalidade construção de empreendimentos PAR PAR-Reforma - modalidade reforma de empreendimentos PAR PMSP - Prefeitura Municipal de São Paulo POLIUSP - Escola Politécnica da Universidade de São Paulo PROCENTRO - Coordenadoria de Programas de Reabilitação da Área Central RMSP - Região Metropolitana de São Paulo SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SECOVI-SP - Sindicato da Habitação do Estado de São Paulo SEDU/PR - Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República SEHAB - Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo SFH - Sistema Financeiro Habitacional SFI - Sistema Financeiro Imobiliário SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil SINDUSCON-SP - Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo SNH - Secretaria Nacional de Habitação USP - Universidade de São Paulo ZEIS - Zona Especial de Interesse Social\n13 Sumário Resumo Abstract Lista de Figuras Lista de Tabelas Lista de Abreviaturas, Siglas e Símbolos Capítulo Introdução Objetivo Justificativa Metodologia Organização da Dissertação 08 Capítulo O Programa de Arrendamento Residencial e a Política Habitacional Recente 10 do País 2.1 O Período pós-bnh Anos FHC: tentativa de re-orientação Programa de Arrendamento Residencial PAR: características dos empreendimentos PAR: realizações 29 Capítulo Aquisição de Imóveis no PAR A Incidência do Custo de Aquisição de Imóveis no PAR-Reforma 36\n14 3.2 O Custo da Terra Urbana Centro de São Paulo: condição e oportunidade Estímulo à habitação social PAC-CDHU Morar no Centro - PMSP 49 Capítulo As empresas diante do PAR Pré-requisitos: PBQP-H, GERIC e Análise de Impacto Estrutura da Empresa x Escala da Obra As Empresas e o PAR-Reforma 57 Capítulo PAR-Reforma em São Paulo Edifício Fernão Salles Edifício Olga Benário Prestes Edifício Maria Paula Edifício Riskallah Jorge Edifício Labor 77 Capítulo Considerações Finais / Recomendações 79 Referências Bibliográficas 90 Anexos (Regulamentação PAR) 91 Medida Provisória nº , de 27 de maio de Edital PAR nº 3, de 21 de junho de\n15 Lei nº , de 12 de fevereiro de Programa PAR - modalidade reforma / Roteiro Básico para Projetos 102\n17 2 O presente trabalho trata da viabilização de empreendimentos habitacionais de interesse social pelo Programa de Arrendamento Residencial da Caixa Econômica Federal nos bairros centrais da cidade de São Paulo. O PAR é um programa relativamente novo foi criado em maio de 1999 por meio da Medida Provisória nº 1823, convertida na Lei nº , em fevereiro de 2001 que abriu boas perspectivas para a intervenção em áreas urbanas consolidadas, pois contempla a possibilidade de recuperação e reforma de edifícios existentes para fins habitacionais. Essa possibilidade veio preencher uma lacuna histórica nas políticas habitacional e urbana brasileiras: ao mesmo tempo em que pode contribuir para o repovoamento dos centros urbanos, rompe com a lógica de segregação dos mais pobres nas regiões periféricas. No contexto específico da cidade de São Paulo, essa modalidade de empreendimento deveria ter ganhado força adicional. A área central da cidade apresenta número considerável de edifícios vazios ou semi-ocupados, denotando a oportunidade para implementação de uma política de reforma de prédios para habitação. Soma-se a essa característica, o estágio atual do movimento de recuperação do centro da cidade. As idéias discutidas apenas na academia e em grupos de interesse específico, como a Associação Viva o Centro 1, no início dos anos 90, hoje repercutem nas diversas esferas do governo municipal, estadual e federal, e ainda no setor privado, resultando em considerável volume e qualidade de investimentos para a região. No entanto, em mais de quatro anos de vigência do Programa conseguiu-se viabilizar apenas alguns poucos, embora significativos empreendimentos de reforma de edifícios no centro de São Paulo. Vale frisar que essas obras só foram possíveis graças à pressão e parceria com os movimentos organizados que reivindicam habitação nas áreas centrais. A maior parte dos recursos do PAR continua produzindo o clássico 1 A associação Viva o Centro AVC foi fundada em 1991 por entidades e empresas sediadas ou vinculadas ao Centro de São Paulo tendo como objetivo o desenvolvimento da Área Central de São Paulo, em seus aspectos urbanísticos, culturais, funcionais, sociais e econômicos, de forma a transformála num grande, forte e eficiente Centro Metropolitano, que contribua eficazmente para o equilíbrio econômico e social da Metrópole, para o pleno acesso à cidadania e ao bem-estar por toda a população.(\n18 3 empreendimento novo nas franjas mal urbanizadas da cidade. Por que isso tem acontecido? Quais os entraves à viabilização de empreendimentos PAR nos bairros centrais de São Paulo? Os problemas que inviabilizam os empreendimentos PAR-Reforma são diversos, muitos deles comuns aos problemas de viabilização de empreendimentos habitacionais no país, decorrentes principalmente das deficiências da política habitacional nacional e dos instrumentos de gestão municipal. A abordagem que se pretende nesse trabalho, entretanto, tem seu foco nos problemas específicos suscitados pela possibilidade da reforma de edifícios para fins habitacionais nos bairros centrais de São Paulo. A existência isolada de um programa que possibilite o rompimento da lógica segregacionista que orientou a construção da cidade desde seu início não será suficiente para fazê-lo, investigar as deficiências desse programa, por outro lado, pode indicar caminhos para o enfrentamento do problema habitacional urbano. 1.1 Objetivo O objetivo dessa dissertação é fazer uma avaliação do processo de viabilização de empreendimentos PAR-Reforma, identificando seus maiores entraves e indicando alternativas que possam eliminar ou minimizar esses obstáculos. 1.2 Justificativa A idéia de estimular o uso habitacional em áreas centrais, re-aproveitando o estoque imobiliário existente, é antiga, já foi tida como inovadora e hoje é praticamente consensual. As vantagens apontadas pelos diversos defensores dessa idéia (jornalistas, urbanistas, arquitetos, movimentos organizados, etc) vão desde a otimização do uso da infra-estrutura urbana existente até o impulso ao desenvolvimento tecnológico e à formação profissional para reforma e adequação de edifícios para novos usos, passando, necessariamente, pelo discurso de 'revitalização dos centros urbanos degradados'. No entanto, a concretização dessa idéia ainda esbarra em vários obstáculos. Apesar de existir uma demanda potencial, muitos dos que gostariam de morar no centro da cidade não encontram ofertas com preço acessível, pois a iniciativa privada\n19 4 não considera essa localização atrativa 2. O desinteresse dos empreendedores imobiliários pelo Centro reflete a falta de atratividade dessa localização para as faixas de renda que têm tido acesso aos financiamentos habitacionais (SILVA, 2001). Nem os incentivos oferecidos pela Operação Urbana Centro, em vigência desde 1997, foram capazes de dinamizar a atuação do mercado formal na região. A situação de relativa estagnação imobiliária é um fenômeno que pode ser verificado na maioria dos bairros centrais de São Paulo. Desde meados dos anos 60, quando o eixo de valorização imobiliária se deslocou em direção à zona sul, a área central de São Paulo vem sofrendo um processo de desvalorização. Historicamente, a presença de infra-estrutura, aliada à facilidade de acesso e mobilidade, foram determinantes para a definição do valor dos imóveis, e também do padrão periférico de expansão que caracteriza a RMSP. De fato, com as sucessivas transferências de centralidade - para a avenida Paulista nos anos 1960 e 1970 e para o eixo Faria Lima-Berrini nos anos 1980 e que observamos em São Paulo, o centro sofreu uma grande desvalorização imobiliária; há vazios urbanos na região, além dos inúmeros imóveis desocupados, abandonados ou sub-utilizados. Segundo o IBGE são imóveis residenciais vazios nos dez distritos que formam a jurisdição da Sub-Prefeitura da Sé. Entre os dois últimos Censos, 1991 e 2000, os distritos Sé e República, perderam um total de moradores. Hoje concentram em torno de 22% habitantes a menos que na década de 90. No entanto, numa abordagem mais geral, a desvalorização do centro não passa de construção ideológica. Trata-se da região mais acessível da cidade, que recebe 3,8 milhões de pedestres por dia, que concentra 28,5% dos empregos formais do município 3., e onde o poder público nunca deixou de investir - nos últimos 30 anos foram 25 bilhões de dólares 4. Se, por um lado, essas características desmentem a depreciação do centro por outro elas são responsáveis pelo alto custo da terra na região (em comparação com bairros PMSP; Habitação no Centro - O programa da Prefeitura. São Paulo: PMSP, PMSP: São Paulo em números RAIS/DATAMEC 2 3\n20 5 periféricos), o que acaba inviabilizando a comercialização dos imóveis disponíveis no mercado imobiliário. Há um descompasso entre o valor do imóvel e o custo da terra, já que as edificações existentes são, na sua maioria, obsoletas para usos contemporâneos. Hoje é consenso que a diversidade de usos é vital para o aproveitamento máximo das potencialidades dos bairros centrais providos de infra-estrutura, transporte, serviços e equipamentos públicos. A partir dessa abordagem, a função habitacional se destaca, pois permite "o uso dos espaços centrais no contrafluxo das atividades que hoje se concentram no horário comercial. 5 Preterido pelas classes de renda mais alta e pelo grande capital imobiliário, o centro de São Paulo configura hoje uma área potencial para habitação de interesse social na cidade, nas últimas décadas promovida exclusivamente em áreas periféricas. A produção habitacional nas áreas centrais representa ainda uma "alternativa para (...) romper a segregação urbana e transformar a lógica que orienta há décadas o crescimento da cidade." 6 A habitação chamada popular deve se diluir dentro da malha da cidade, sem preconceitos ou diferenças e a classe de trabalhadores de baixa renda deve ser considerada digna da cidade tanto quanto qualquer outra fatia da sociedade. No entanto, a inexistência de financiamentos, de mecanismos de estímulo às reformas ou de penalização da ociosidade não permitiu uma adequação do estoque habitacional existente (SILVA, 2001) e esses imóveis não atendem à demanda atual, que é de moradores de média e baixa renda. Nesse contexto, sendo o PAR a primeira (e única) linha de financiamento para HIS a contemplar a possibilidade de recuperação e reforma de edifícios existentes, e disponibilizando, para tanto, recursos significativos - 3 bilhões de reais - poderia ter 4 Dados publicados por ocasião do Seminário internacional Centro Século XXI, Associação Viva o Centro, Grostein, Marta Dora; "Construindo uma Agenda para o Centro de São Paulo". In: Memória do Encontro Centro XXI - Preparatório do Seminário Internacional. São Paulo: Associação Viva o Centro, Bonduki, Nabil; "Do cortiço à habitação digna: uma questão de vontade política". In: Revista Urbs n o 11 fevereiro/março 1999.\n21 6 promovido mudanças estruturais na cidade de São Paulo. No entanto, a inadequação do desenho do Programa limitou seu alcance e seu potencial transformador. O interesse desse trabalho está em apontar as deficiências do PAR-Reforma, reconhecendo e distinguindo a natureza dessas deficiências. Os desacertos do Programa não devem ser confundidos com a falta de orientação da política habitacional no nível federal. Da mesma forma, há questões da estrutura e, principalmente, da gestão urbana da metrópole que restringem a abrangência do Programa, mas que não são passíveis de solução no âmbito do mesmo. Assim, uma análise criteriosa de um programa habitacional de nível federal, como o PAR na sua modalidade reforma, pode apontar caminhos para o enfrentamento do problema habitacional no país. Acredita-se que esse trabalho transcende a análise de um programa específico e traz contribuições para a concepção de políticas e programas habitacionais em um nível mais amplo. 1.3 Metodologia Para conduzir essa investigação, essa dissertação vai percorrer os caminhos críticos dos empreendimentos PAR-Reforma contratados na cidade de São Paulo, procurando identificar seus maiores obstáculos e suas possíveis soluções. Essa identificação será feita tomando os empreendimentos PAR-Construção como referência básica para os processos de viabilização de empreendimentos PAR-Reforma. Não se pretende esgotar todas as implicações do PAR-Construção, mas usar seus exemplos para balizar as investigações acerca do PAR-Reforma. Alguns estudos e avaliações sobre o PAR já foram elaborados por grupos de trabalho ligados ao PROCENTRO - GTAI-Centro e Fórum de Movimentos e Entidades do Centro - por iniciativa da Prefeitura Municipal de São Paulo 7. No entanto, grande parte dos problemas apontados nessas avaliações - comprometimento do proprietário com propostas incertas, morosidade nas aprovações, problemas de matrícula e remembramento/desmembramento, terrenos com dívidas, divergência entre 7 GTAI Centro; Texto para sugestões ao ministério das cidades / Seminário Novembro/2003.\n22 7 proprietários de um mesmo terreno, falta de verba para os projetos e estudos preliminares 8 - não só são comuns aos problemas do PAR-Construção como são verificados na cadeia produtiva da construção civil habitacional urbana de forma geral. A partir de uma análise dessa cadeia, a pesquisa "Estudo Prospectivo da Cadeia Produtiva da Construção Civil" 9 realizada pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior em parceria com a POLIUSP identificou 61 pontos críticos, 26 do quais mereceram destaque. Esses 26 pontos críticos de destaque foram organizados segundo cinco aspectos, quais sejam: 1. Consumidor final: preço para o consumidor, custo e localização do terreno, formas de comercialização, financiamento para o consumidor, diferenciação no produto e desempenho do produto; 2. Comercialização de unidades: conhecimento do mercado e capacitação na comercialização; 3. Ambiente: regulamentação, normalização técnica, pesquisa e conhecimento técnico, custo dos tributos e consumo de água e energia; 4. Produção de unidades: documentação para aprovação do empreendimento, qualidade do projeto, desempenho econômico das construtoras, financiamento para produção; perdas (desperdício); grau de industrialização (inovação), produtividade da mão-de-obra, condições de trabalho e custo de manutenção pós-entrega; 5. Comercialização de insumos: conformidade dos materiais, desempenho econômico para a comercialização e capacitação na comercialização 10. Esses itens praticamente dão conta do universo de problemas que são enfrentados nas diferentes etapas de viabilização de cada novo empreendimento habitacional no Brasil. Provavelmente, se procedêssemos a uma análise exaustiva do PAR-Reforma ou de 8 Idem ibid. 9 acessado em 14 de junho de idem ibid.\n23 8 qualquer outro programa habitacional chegaríamos a uma lista de obstáculos muito semelhante à descrita acima. Porém, o que nos interessa nesse trabalho é estudar o PAR-Reforma em suas especificidades e por isso adotaremos a análise comparativa como método de pesquisa. O PAR-Reforma difere do PAR-Construção fundamentalmente em dois aspectos: quanto ao procedimento de aquisição do imóvel (identificação, enquadramento e aprovação) e quanto à natureza da obra propriamente dita - reforma x construção. Esses aspectos têm implicações recíprocas que culminam no desinteresse generalizado das empresas construtoras por essa modalidade do Programa - todas as propostas relativas à reforma apresentadas à CEF partiram de iniciativas de movimentos populares, assessorias técnicas e/ou da PMSP, ao contrário do que ocorre no PAR- Construção - outra característica exclusiva do PAR-Reforma. Assim, esse trabalho seguirá duas linhas de investigação, a disponibilidade dos imóveis e as implicações das obras de reforma, tomando como parâmetro a postura das empresas construtoras diante do Programa. 1.4 Organização da dissertação Antes de analisarmos exclusivamente as ações do Programa de Arrendamento Residencial no contexto dos bairros centrais da cidade de São Paulo, é necessário recuperar a história da política habitacional recente do país, levando em conta as circunstâncias da criação do Programa. Desse modo, essa dissertação está organizada da seguinte forma: no próximo capítulo, Capítulo 2 - O Programa de Arrendamento Residencial e a Política Habitacional Recente do País - o PAR é apresentado no contexto das políticas habitacionais brasileiras pós-bnh. O capítulo seguinte, Capítulo 3 - Aquisição de Imóveis no PAR - avalia a dificuldade de se encontrar um imóvel apto ao PAR-Reforma nos bairros centrais de São Paulo. Neste capítulo são abordados os processos observáveis na porção central da cidade que podem interferir na oferta de imóveis para empreendimentos PAR-Reforma. Essa\n24 9 abordagem leva em conta a situação de relativa estagnação imobiliária e o esvaziamento populacional dos distritos centrais, considera ainda os investimentos públicos aparentemente contraditórios - por um lado obras de valorização e "glamourização", por outro o estímulo à habitação social: PAC-CDHU e Morar no Centro PMSP. No capítulo 4 - As Empresas diante do PAR - é investigada e esmiuçada a falta de interesse das empresas construtoras pelo PAR-Reforma. Soma-se à resistência do setor ao caráter inovador da natureza da obra propriamente dita, a inexistência do fator escala - regra na cultura dos empreendedores de habitação popular brasileiros. No Capítulo 5 - PAR-Reforma em São Paulo - são expostos os cinco empreendimentos contratados em São Paulo até dezembro de 2003, num estudo de caso comparativo que busca apontar as deficiências estruturais do Programa. Para tanto, percorremos a história dessas cinco obras, desde sua fase de projeto até a entrega das unidades. Dessa forma, conseguimos esboçar um panorama do que foi essa primeira etapa de implantação do Programa de Arrendamento Residencial no Centro de São Paulo, identificando suas fases sucessivas - desde a euforia e empenho iniciais que dos movimentos populares passou à CEF e às construtoras, a uma certa desilusão que paira hoje sobre os diversos agentes. Esse trabalho é encerrado no Capítulo 6 - Considerações Finais e Recomendações - onde as potencialidades do Programa são exploradas a partir de considerações acerca da articulação entre esferas do governo para a definição de estratégias de obtenção de imóveis para o PAR.\n25 2 O Programa de Arrendamento Residencial e a Política Habitacional Recente do País\n26 11 A primeira iniciativa de intervenção na questão habitacional brasileira no nível federal data de 1946, ano de criação da Fundação da Casa Popular pelo governo Dutra. Foi o primeiro órgão em escala nacional criado com a finalidade de oferecer habitação à população em geral. Propunha-se a financiar não apenas casas, mas também infraestrutura urbana, produção de materiais de construção, estudos e pesquisas. Suas realizações, contudo, não foram muito expressivas. Sem poder ou recursos adequados, a FCP configurou mais "uma tentativa frustrada de política habitacional" (BONDUKI, 1998). Somente duas décadas mais tarde, em 1964, o Brasil teve uma política habitacional de fato estruturada. Alguns meses após o Golpe, o governo militar instituiu o SFH - Sistema Financeiro da Habitação. O órgão central do SFH foi o BNH - Banco Nacional da Habitação, responsável pela definição das condições de financiamento das moradias aos consumidores finais. Inicialmente, a principal fonte de recursos foi a arrecadação compulsória de 1% do valor da folha de pagamento mensal de todas as empresas sujeitas ao regime de CLT Consolidação das Leis Trabalhistas do país. Em 1966 o BNH passou a gerir o FGTS - Fundo de garantia por Tempo de Serviço e o SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo recém implantados, tornando-se o segundo banco do país em volume financeiro. Também atuou como agente garantidor das cadernetas e das letras imobiliárias que investia sob a sua chancela, supria linhas de crédito (era gestor do FGTS) e era o regulador (uma mistura de papéis semelhante à do Banco Central). Durante 22 anos, o BNH financiou aproximadamente quatro milhões de moradias. Suas intervenções caracterizaram-se por um modelo de gestão centralizada e de produção em massa. Foram implantados projetos padronizados, geralmente em terrenos inadequados em localizações periféricas, sem levar em conta especificidades locais ou regionais. O BNH inovou em não depender do orçamento da União. No entanto, a necessidade de investir de forma rentável forçou o BNH a buscar clientes com capacidade para fazer frente às dívidas corrigidas com os juros e correção monetária fixados pelo banco, o\n27 12 que limitou drasticamente o universo de clientes que poderiam ser contemplados pelo SFH (MARICATO, 1979). Nos anos 80, com o agravamento da crise financeira nacional o sistema demonstrou-se insustentável. A reversão do crescimento da renda dos assalariados de renda média e alta, as transformações do sistema financeiro sob o impacto da escalada inflacionária e a crise fiscal do Estado brasileiro foram fatores determinantes para a derrocada do SFH (Castro, 1999). Contribuíram ainda, a crescente inadimplência dos mutuários e a queda na arrecadação do FGTS e das cadernetas de poupança, conseqüência da do desemprego elevado. Em meio a essa crise, formou-se um grupo de trabalho para estudar a reformulação do SFH. As propostas de então giravam em torno da descentralização do BNH e de mudanças no sistema de financiamento, operação e receita do SFH com a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano. Segundo Maricato (1995), "este processo desencadeou um amplo debate nacional, cujo desdobramento tendia a um maior controle social sobre o sistema. No entanto, em novembro de 1986, antes que essa proposta tivesse sido finalizada, o governo Sarney extinguiu o BNH e passou suas atribuições à CEF. As críticas às ações comandadas pelo BNH são inúmeras, sua extinção, porém, abriu um vácuo no que diz respeito à condução da política habitacional brasileira. Iniciouse, então, um processo de pulverização - ou esfacelamento - da política habitacional nacional, marcado pela desarticulação institucional e pelo aprofundamento da crise. 2.1 O período Pós-BNH "Durante a Nova República, ao invés de se proceder a uma reestruturação ampla das políticas setoriais, o Estado implementou um conjunto de ações pontuais, particularmente de caráter assistencial. (...) ocorreu uma banalização da política social que foi direcionada quase que exclusivamente a ações de caráter emergencial" (Castro, 1999).\n28 13 Em 1985, o governo Tancredo Neves criou o MDU - Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, por sugestão da indústria imobiliária (Chap Chap, s/d). Nos quatro anos seguintes, esse ministério foi batizado de Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU) e de Habitação e Bem-Estar Social (MBS). Sob a alegação de que havia ministérios demais, este último foi extinto pelo presidente José Sarney, em Como é possível deduzir pelas sucessivas mudanças institucionais, nesse período não se esboçou nenhuma política de intervenção clara, nem nenhum órgão relevante tomou forma. Apesar das diversas mudanças ministeriais, a CEF manteve-se como o principal órgão da política do SFH. Porém, diferentemente do BNH, a CEF constitui uma instituição financeira sem vocação social, que trata o financiamento habitacional é segundo princípios institucionais de um banco comercial. Assim, com a indefinição das ações e com a centralização dos recursos, a distribuição das verbas destinadas à área habitacional se deu mais de forma clientelista e/ou subordinada a interesses mais gerais da economia do que segundo um plano nacional que nunca chegou a ser estruturado. Essa forma de atuação chegou ao limite no governo Collor. Por intermédio do PAIH - Plano de Ação Imediata para Habitação, nos anos 1991 e 1992, o financiamento habitacional foi feito diretamente às construtoras que, devido às medidas macroeconômicas de 1990 (que reduziram os financiamentos pelo SBPE), disputavam os recursos do FGTS. As aplicações desses recursos foram marcadas por irregularidades que comprometeram o retorno dos investimentos, provocando crise institucional e financeira que levaram à suspensão de novas contratações e ao comprometimento dos recursos do FGTS, FDS e OGU até meados de Na gestão Itamar Franco foi feita uma tentativa de descentralização administrativa da política habitacional. Os programas propostos deixavam a cargo das esferas locais o estabelecimento das prioridades e aprovação dos projetos. No entanto, essas iniciativas não se sustentaram devido à falta de recursos - fruto, em parte, da herança 1 Estas irregularidades determinaram a paralisação da construção de mais de 100 mil moradias, das 200 mil iniciadas.\n29 14 do governo Collor e também do desvio de recursos em função da política monetária do Plano Real. 2.2 Anos FHC - Tentativa de reorientação O governo FHC tentou reorientar a estrutura de formulação e operação da política habitacional no nível federal. Num primeiro momento, por meio de uma secretaria vinculada ao Ministério de Planejamento e Orçamento, a SEPURB - Secretaria de Política Urbana e, a partir de 1999, através da SEDU/PR - Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (secretaria com status de ministério), chegou a propor avanços em direção ao desenho de um novo sistema de financiamento e produção de moradias, incorporando uma definição mais adequada para tratar o déficit habitacional. A linha básica de atuação preconizada para a SEPURB consistiu na descentralização da execução de programas específicos nas áreas de habitação, saneamento e infraestrutura para estados e municípios, ficando a União com funções normativas e reguladoras. A partir dessa linha norteadora, a SEPURB se propôs a formular uma política habitacional para o País, levando em conta as características da sociedade, suas demandas e as diferenças regionais. Tal proposta concretizou-se num documento divulgado em 1996, com vistas à Conferência de Istambul Habitat II, que foi denominado Política Nacional de Habitação - por meio do qual os conceitos, princípios, diretrizes e programas básicos da atuação federal na área seriam expostos. Segundo esse documento, a Política Nacional de Habitação (PNH) deveria ter como objetivo central a universalização do acesso à moradia como forma de garantir o direito à moradia a todas as pessoas. Refletindo a influência das discussões que cercaram a realização da 2ª Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos - Habitat II, o texto assume, como compromisso do governo, os princípios de moradia adequada para todos e desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos. Ao tratar de ações, metas e programas, o documento da PNH deixa claro que a atuação do governo federal na área habitacional deveria ser sempre entendida como parte de um esforço conjunto dos diferentes níveis do poder público, a iniciativa privada e a\n30 15 sociedade civil. Entre as ações estratégicas de natureza institucional, é importante ressaltar a previsão de instalação da Câmara Técnica de Habitação como parte do Conselho Nacional de Política Urbana. A criação desse órgão colegiado, que não chegou a se concretizar, permitiria a descentralização e a democratização das decisões sobre a alocação de recursos. A consubstanciação das linhas programáticas do Governo FHC para o setor habitacional deu-se tanto por meio de vários novos programas, lançados a partir do início de 1995, como pela revisão e aperfeiçoamento de programas existentes. O lançamento de alguns desses programas antecedeu à divulgação do documento da PNH, que constituiu a base conceitual em que eles se apoiavam. Esses programas procuraram, em princípio, refletir a diversidade do problema habitacional brasileiro, de forma a intervir nas várias faces do déficit. Os principais programas habitacionais do Governo FHC podem ser agrupados em três grandes conjuntos: 1) programas de financiamento aos governos municipais ou estaduais, em geral a fundo perdido ou subsidiados, destinados especialmente às populações com rendimento familiar inferior a três salários mínimos; 2) programas de financiamento direto às famílias, destinados à compra, construção e/ou melhoria das condições de habitação de famílias com renda mensal inferior a doze salários mínimos; e 3) programas e ações visando à melhoria do funcionamento do mercado habitacional 2. O primeiro programa lançado por este governo foi o Pró-Moradia, financiado com recursos do FGTS e contrapartidas estaduais e municipais. Previa a concessão de financiamentos a estados e municípios, na qualidade de mutuários, para projetos destinados a famílias com renda de até três salários mínimos, vivendo em moradias inadequadas por falta de condições de segurança ou de salubridade. Uma inovação interessante trazida pelo Pró-Moradia diz respeito ao envolvimento obrigatório de instâncias colegiadas estaduais ou municipais no processo decisório de definição de prioridades para a aplicação dos recursos 3. 2 Relatório Nacional Brasileiro para a Conferência Istambul Este envolvimento, mais do que simplesmente desejável, é uma recomendação emanada da Agenda Habitat, da mesma forma que a atuação de forma coordenada com estados e municípios.\n31 16 Como condição para participação no programa, era exigida a comprovação da capacidade de endividamento do mutuário (estado ou município), o adimplemento de compromissos anteriormente assumidos para com o FGTS e a disponibilidade de recursos para a contrapartida exigida, que variava entre 10 e 20% do investimento. Essa exigência acabou sendo a causa da paralisação das contratações. Se cumprida à risca, acabaria seguindo os passos de programas anteriores, em que os mais necessitados eram justamente os que não conseguiriam contrair financiamento. Em 1998, as imposições do FMI para que o país acabasse com o endividamento interno impediram toda forma de repasse de recursos do FGTS aos estados e municípios, inclusive para financiamento de suas políticas de moradia. O Pró-Moradia, que entre 1995 e 1998 investiu cerca de R$ 790 milhões (eram mais de R$ 2,17 bilhões orçados), foi quase completamente paralisado em função da incapacidade de Estados e Municípios contraírem novos empréstimos junto ao FGTS. Destinado igualmente aos poderes públicos estaduais e municipais e atuando junto à mesma faixa de população do Pró-Moradia, o Habitar-Brasil tinha como fontes de recursos o OGU e contrapartidas de estados e municípios, além da possibilidade de canalização de recursos externos 4. Seus objetivos eram a melhoria das condições de habitabilidade e da qualidade de vida das famílias que vivessem em áreas degradadas, de risco, insalubres ou impróprias para moradia. Via de regra, os montantes orçados para o Habitar Brasil se mostraram pequenos em vista das necessidades habitacionais e tão pulverizados que se tornaram pouco produtivos. Paradoxalmente, a execução orçamentária ainda deixou sem aplicação percentual significativo deles, em virtude do contingenciamento de recursos orçamentários imposto para fazer frente às metas de superávit perseguidas pelo governo. Outro problema a ser considerado diz respeito ao uso político das verbas liberadas mediante critérios subjetivos e pouco claros. Por outro lado, a dissociação do Pró-Moradia impediu que os recursos orçamentários destinados à habitação fossem 4 O Banco Interamericano de Desenvolvimento tem alocado recursos para este programa e a modalidade assim financiada chama-se Habitar-BID. A modalidade que usa recursos orçamentários é conhecida como Habitar-OGU.\n32 17 usados de forma a oferecer a parcela de subsídio necessária ao sucesso daqueles programas no atendimento da população de baixa renda. Num segundo momento, as ações do Habitar-OGU foram revistas e concentradas no programa Morar Melhor, que teve por objetivo universalizar os serviços de saneamento básico, reduzir o déficit habitacional e melhorar a infra-estrutura urbana para a população em estado de exclusão social. O Morar Melhor buscou a produção de moradias em parceria, integrando as demais esferas do Poder Público Estados, Distrito Federal e Municípios nos empreendimentos. Como forma de viabilizar essa participação, tendo em vista as regras vigentes em relação ao endividamento público, o programa financiou parte do investimento diretamente à família participante. Segundo boletim informativo da Caixa Econômica Federal, os programas Habitar-Brasil e Morar Melhor financiaram em conjunto, de 1995 a 2000, cerca de 310 mil unidades, num investimento de R$ 829 milhões. Outro programa importante que ganhou força na gestão FHC foi o Carta de Crédito, direcionado à população com renda familiar de até 12 salários mínimos. Previu o crédito direto ao cidadão para aquisição de habitação nova ou usada, ampliação e melhoria de habitação existente, construção de moradia ou aquisição de lote urbanizado para construção, bem como compra de material de construção, com recursos do FGTS. Na sua modalidade associativa, o programa Carta de Crédito voltouse para a concessão de financiamento para pessoas físicas agrupadas em condomínios ou organizadas por associações, sindicatos, cooperativas ou empresas construtoras do setor habitacional, bem como para empreendimentos promovidos por companhias de habitação ou outros órgãos assemelhados. Esse programa, embora se mantenha em funcionamento regular, está estruturado numa condição operacional que deixa de priorizar os critérios sociais na seleção dos beneficiários, para colocar em primeiro plano a análise da capacidade de pagamento, segundo parâmetros de uma linha de crédito bancário convencional. De 1995 até 2000, segundo boletim informativo da Caixa Econômica Federal, o Programa investiu cerca de R$ 11,3 bilhões, financiando em torno de 854 mil unidades habitacionais. Na seqüência dos programas relevantes do governo FHC, o PAR - Programa de Arrendamento Residencial foi o último a ser lançado. Elaborado pela SEDU/PR, saiu\n33 18 como medida provisória em maio de 1999, convertida em lei em fevereiro de Trata-se de um programa que prioriza o atendimento às famílias com renda mensal de até seis salários mínimos, no qual a Caixa Econômica Federal tem a propriedade fiduciária das unidades, que são adquiridas por um fundo financeiro com recursos finitos constituído exclusivamente para o Programa, o FAR - Fundo de Arrendamento Residencial. O PAR foi um programa inovador sob vários aspectos, os quais examinaremos mais adiante. Embora existissem outros programas em andamento, esses foram os principais e sua análise permite ver que as linhas de atuação, calcadas em recursos onerosos e em critérios de capacidade de pagamento, passaram longe de poder atender satisfatoriamente à população com renda mais baixa, que concentra o déficit habitacional. Não obstante o discurso de prioridade social, as ações da gestão FHC não conseguiram romper a tradição excludente que sempre marcou o SFH. A recapitulação histórica feita nos mostra que, a despeito da sucessão dos programas e de alguns avanços registrados, a política oficial não conseguiu se instrumentalizar para o atendimento da população que realmente necessita da ação do Estado para ver suprido seu direito de acesso à moradia. Outro aspecto importante a considerar diz respeito à inexistência de uma política pública de longo prazo para o setor habitacional, integrada a uma política de desenvolvimento urbano. Essa ausência tem reflexos bastante negativos, uma vez que algumas definições importantes, como a questão do subsídio, por exemplo, ficaram ao sabor das circunstâncias, além de resultar em pouca interação entre programas habitacionais e outras ações na área urbana.\n34 Programa de Arrendamento Residencial O PAR é uma operação de aquisição de unidades residenciais, componentes de empreendimentos a serem construídos, em construção, a recuperar ou reformar, para arrendamento residencial, com opção de compra ao final do prazo contratado 5. Os recursos para o Programa vêm do FAR, um fundo financeiro privado criado exclusivamente para esse fim que tem recursos finitos, mas prazo indeterminado de duração. Seu patrimônio inicial, de três bilhões de reais, foi constituído por recursos onerosos - empréstimo junto ao FGTS - e não onerosos - representados por fundos em fase de extinção, remanescentes de políticas públicas. 8% 5% 7% 1% 79% recursos não onerosos FDS Fundo de Desenvolvimento Social recursos não onerosos FINSOCIAL Fundo de Investimento Social recursos não onerosos FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social recursos não onerosos PROTECH Fundo de Programa de Difusão Tecnológica recursos onerosos FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço Figura 1: Composição inicial do Fundo de Arrendamento Residencial Os recursos do Fundo, enquanto não constituídos em ativos imobiliários pelo PAR, são alocados em aplicações financeiras e modalidades operacionais disponíveis no mercado, que propiciem equilíbrio econômico-financeiro à sustentação do Programa. De acordo com a lei de 12 de fevereiro de 2001, que criou o Programa, os bens e direitos integrantes do patrimônio do Fundo, em especial os bens imóveis mantidos sob a propriedade fiduciária da CEF, bem como seus frutos e rendimentos, não se comunicam com o patrimônio desta, observadas, quanto a tais bens e direitos, as seguintes restrições: 5 acessado em janeiro de 2004.\n35 20 I - não integram o ativo da CEF; II - não respondem direta ou indiretamente por qualquer obrigação da CEF; III - não compõem a lista de bens e direitos da CEF, para efeito de liquidação judicial ou extrajudicial; IV - não podem ser dados em garantia de débito de operação da CEF; V - não são passíveis de execução por quaisquer credores da CEF, por mais privilegiados que possam ser; VI - não podem ser constituídos quaisquer ônus reais sobre os imóveis 6 Esse desenho jurídico e a forma de comercialização das unidades habitacionais produzidas pelo PAR - através do arrendamento, onde o morador tem status de locatário até que receba a opção de compra ao final contrato - garante sua sustentabilidade financeira, pois as parcelas a receber não configuram crédito podre para o órgão de fomento. Nessa configuração, o crédito podre é substituído por um ativo imobiliário, uma vez que o FAR se mantém proprietário dos empreendimentos adquiridos até o final dos contratos de arrendamento estabelecidos. O arrendatário só se torna proprietário após aceitar a opção de compra proposta pelo banco. Outra vantagem da operação do Programa pelo FAR é a disponibilidade imediata para aplicação dos recursos, sob a responsabilidade da Caixa Econômica Federal. Por esse motivo, o Programa não sofre os problemas de execução financeira comumente observados nos programas lastreados com recursos orçamentários. As diretrizes para aplicação dos recursos alocados do FAR foram estabelecidas pela SEDU/PR, hoje extinta 7 e a gestão do Programa foi designada à CAIXA, responsável pela alocação dos recursos e expedição dos atos necessários à sua operacionalização. O desenho institucional do Programa considerou ainda o envolvimento do poder público e da sociedade civil organizada como parceiros; de empresas do ramo da construção civil a quem caberia a produção das unidades habitacionais nas áreas 6 LEI Nº , DE 12 DE FEVEREIRO DE Cria o Programa de Arrendamento Residencial, institui o arrendamento residencial com opção de compra e dá outras providências. 7 Essa competência passou ao Ministério das Cidades, criado em janeiro de 2003.\n36 21 contempladas pelo Programa; de empresas do ramo da administração imobiliária cuja responsabilidade seria a administração dos contratos de arrendamento, dos imóveis e condomínios, se for o caso; e do arrendatário, pessoa física que, atendidos os requisitos estabelecidos pelo Programa, seja habilitada ao arrendamento. 8 No tocante às parcerias, a implementação do Programa considerou a participação do poder público local, particularmente na seleção de áreas de implantação dos projetos e na escolha do público-alvo. Previu ainda que as Prefeituras Municipais e Governos Estaduais promovessem ações em prol do desenvolvimento de fatores facilitadores à implantação dos projetos, tais como redução ou isenção fiscal, implantação de infraestrutura básica e simplificação de critérios visando conferir maior celeridade à aprovação de projetos junto aos órgãos competentes. A primeira manifestação dessas parcerias nos estados e municípios da federação contemplados pelo Programa se deu através da publicação de editais específicos. Nos editais de Minas Gerais e Rio de Janeiro, por exemplo, constam as zonas e regiões administrativas eleitas para a implantação de empreendimentos PAR. Em São Paulo, o governo do Estado e as prefeituras municipais integrantes da Região Metropolitana, em parceria com a CEF, se limitaram a estabelecer os seguintes "parâmetros mínimos" que deveriam ser observados nas áreas de atuação do PAR, publicados no Edital n o 3, de 21 de junho de Programa de Arrendamento Residencial: "inserção na malha urbana; existência de infra-estrutura básica; inserção em projetos de revitalização de centros urbanos; facilidade de acesso a pólos geradores de emprego e renda; viabilidade de aproveitamento de terrenos públicos, em especial aqueles remanescentes ao longo das linhas de metrô, linhas de transporte ferroviário; consideração de processo de reorganização funcional/mudança de uso; 8 acessado em agosto de 2003.\n37 22 favorecimento da recuperação de áreas degradadas, de risco e de preservação ambiental 9. Esses parâmetros são vagos e, como veremos adiante, não têm lugar nas etapas do processo de viabilização dos empreendimentos. A prefeitura municipal de São Paulo, por sua vez, firmou convênio próprio com a CEF em 2001 para implementação do PAR no município. Outros municípios da RMSP, como Diadema e Guarulhos, também firmaram convênios individuais com a CEF em momentos distintos. Esses convênios funcionam, grosso modo, como um protocolo de intenções, onde os municípios se dispõem a auxiliar a CEF na viabilização e implantação de projetos através do PAR. A materialização desses convênios se dá através do encaminhamento para elaboração de leis autorizativas objetivando a isenção ou redução de tributos, despesas cartorárias, contribuições e taxas incidentes sobre imóveis ou operações do PAR, como IPTU, ITBI, ISSQN e outros encargos que onerem o custo dos imóveis enquanto forem de propriedade do FAR. A viabilização de um empreendimento pelo PAR na Região Metropolitana de São Paulo é inaugurada com a formalização da proposta pela entidade proponente. Para tanto é necessário, inicialmente, obter a manifestação favorável da SEHAB Estadual quanto ao enquadramento da área objeto do empreendimento no Programa. Na prática, o que se faz é protocolar um dossiê com informações referentes ao imóvel onde se pretende empreender as unidades habitacionais no órgão estadual que o encaminha à CEF. Procede-se então à vistoria do local para enquadramento do imóvel no Programa pela Gerência de Filial de Desenvolvimento Urbano - GIDUR. Essa vistoria consiste em uma verificação superficial das condições gerais do sítio e não considera, pelo menos não estritamente, as diretrizes supracitadas 10. Após o enquadramento do imóvel no Programa, cabe ao proponente o pagamento das taxas de avaliação do imóvel e análise do projeto, e a apresentação da documentação 9 CEF; Edital n o 3, de 21 de junho de 1999: Programa de Arrendamento Residencial 10 Em mais de 4 anos atuando como proponente do PAR e com cerca de 150 imóveis enquadrados no Programa a maioria na periferia da RMSP e alguns desprovidos de infraestrutura básica, a empresa YPS Construções e Incorporações nunca recebeu uma recusa de enquadramento.\n38 23 de engenharia relativa ao empreendimento. Essa documentação é composta pelos projetos legais, memoriais descritivos, orçamentos, cronogramas de obra e declarações de viabilidade de atendimento das concessionárias de abastecimento de água, coleta de esgoto e energia elétrica. Paralelamente à análise de engenharia é feita a análise jurídica dos vendedores do imóvel e da empresa construtora. Uma vez concluída a análise de engenharia, a construtora e o projeto de empreendimento são submetidos à avaliação de risco 11. Por fim, uma vez cumpridos os procedimentos descritos acima, e mediante a contratação do seguro para término de obras, o contrato pode ser assinado. O valor do terreno ou do imóvel para recuperação pode ser creditado, sob bloqueio, ao vendedor, na data de assinatura do contrato e liberado após a apresentação do instrumento contratual devidamente registrado no Cartório de Registro de Imóveis. A partir da assinatura, a liberação dos recursos para as obras de construção, recuperação ou reforma é feita em parcelas mensais, creditadas na conta corrente da Construtora, condicionadas ao andamento das obras. 11 Esses dois procedimentos - análise jurídica e avaliação de risco - também exigem o pagamento de taxas específicas.\n39 prazos previstos para aprovação de empreendimentos PAR A - identificação da área 2 semanas B - protocolo SEHAB 2/3 semanas C - manifestação CEF 2/3 semanas D - vistoria CEF - enquadramento 1 semana E - solicitação avaliação CEF valor do terreno - pagamento DLE 3 semanas F - valor do terreno - ofício CEF 3 semanas G - peças técnicas - G1 pedido de desdobro/desmembramento 4 /5 semanas H - aprovação peças técnicas SIRIC 2 semanas I - aprovação documentação jurídica IMPACTO RERIS CUSTOS NÃO INCIDENTES 1 semana J - aprovação de projeto na prefeitura 2 semanas K - contrato - valor do terreno depositado c/c do proprietário SEGURO SASSE COMITÊ DEMANDA 8 semanas BRASÍLIA 4 semanas L - registro/ liberação dos recursos 1 semana TOTAL - 30 semanas = 07/08 meses\n40 25 Destaca-se nessa forma de procedimento do Programa, de um lado a sua operação a partir de demanda espontânea identificada pelas empresas do segmento da construção civil, e de outro o protagonismo da CEF. Mais do que um programa de promoção habitacional, o PAR funciona como uma linha de financiamento 12 para esse tipo de empreendimento. No caso da viabilização de empreendimentos PAR-Reforma em São Paulo, essa demanda espontânea não se manifestou pelas empresas construtoras, mas veio dos movimentos sociais que reivindicam moradia na região central da cidade para a população de baixa renda. À época da criação do PAR, essa população já estava organizada e tinha propostas claras para promoção habitacional nas áreas centrais. 13 Pela pouca ou nenhuma ressonância de suas reivindicações junto aos governos municipal e estadual nos anos anteriores, esses movimentos adotaram a estratégia da ocupação de imóveis vazios, públicos ou privados, como forma de pressão para a implementação mais rápida de um programa específico voltado para o setor. Os movimentos populares organizados tomaram conhecimento do PAR, em São Paulo, através da imprensa. Por intermédio da União dos Movimentos de Moradia - UMM, fizeram contato com a CEF e iniciaram negociações no sentido da re-elaboração do Programa, de forma que este pudesse incorporar as demandas dos diversos movimentos e contemplar obras realizadas em sistema de mutirão e autogestão. Ainda no ano 1999, ocorreram diversas reuniões no Escritório de Negócios Paulista da CEF - com a presença de lideranças dos diversos movimentos e da UMM, assessorias técnicas e representantes do poder legislativo do município. Engenheiros, advogados e administradores responsáveis pela análise e avaliação dos projetos na CEF mostraramse dispostos a flexibilizar o Programa, principalmente nos casos de reforma de edifícios na área central. 12 Formalmente a empresa construtora não contrata um financiamento com a CAIXA, mas tem um contrato de prestação de serviços com seguro de término de obras. 13 A esse respeito ver: Maleronka, Camila. Por uma casa digna no centro da cidade: cortiço e movimento organizado em São Paulo. O caso do edifício 9 de Julho, Trabalho Final de Graduação apresentado à FAUUSP em fevereiro de 2001.\n41 26 No entanto, por tratar-se de um programa de nível nacional, qualquer decisão sobre as alterações que pudesse sofrer deveria obrigatoriamente passar por Brasília. A UMM conseguiu marcar uma reunião com a diretoria nacional da CEF em Brasília, em 26 de agosto de Nessa ocasião, foram apresentados, pelo conjunto dos movimentos populares, cerca de vinte propostas de reforma em edifícios e terrenos vazios no centro expandido de São Paulo. Ficou acertado que o PAR teria uma segunda versão, que contemplaria a participação dos movimentos como agentes promotores do Programa. Dessa forma, os movimentos teriam autonomia para definir os projetos - com o auxílio de suas assessorias técnicas - e suas demandas. Caberia ainda à organização popular encontrar uma empreiteira disposta à realizar as obras. Essas foram as "concessões" feitas pelo banco. A realização das obras em regime de mutirão com autogestão foi considerada impossível. As negociações iniciadas pelos movimentos de moradia em 1999, no sentido da consolidação do PAR-Reforma em São Paulo, evoluíram e tiveram como saldo efetivo, na primeira fase do Programa, cinco empreendimentos viabilizados, os quais serão objeto do capítulo 5. Figura 3: Cinco empreendimentos PAR-Reforma viabilizados em São Paulo. 14 Data da "Marcha dos 100 Mil", quando houve uma mobilização geral em direção à capital do país, o que possibilitou a presença de várias lideranças na reunião citada.\n42 PAR: características dos empreendimentos Segundo os normativos CEF, o número máximo de unidades habitacionais num projeto é 160. Admite-se excepcionalmente a contratação de até 500 unidades, desde que o corpo técnico do banco faça a análise de risco do empreendimento. Num raio de 2km, fica estabelecido o máximo de 500 unidades habitacionais financiadas pelo Programa. A área útil mínima das unidades é 37m², exceto nos projetos de reforma e nos projetos voltados para a faixa de renda de até quatro salários mínimos, onde esse número cai para até 27m². A tipologia mínima admitida é dois quartos, sala, cozinha e banheiro, sendo flexibilizada no caso de projetos de reforma. O padrão mínimo de acabamento das unidades é: piso cerâmico ou ardósia, azulejo nas paredes molhadas do box, pia, lavatório e tanque, vãos de portas com folhas em todos os cômodos, revestimento e pintura internos e externos compatíveis com o padrão da unidade e calçada em todo o perímetro da edificação. As exigências técnicas para empreendimentos CEF em geral estão detalhadas no documento intitulado MTE - Manual Técnico do Empreendimento. A modalidade PAR- Construção deve seguir estritamente esse manual, já o PAR-Reforma admite flexibilizações. O grau da flexibilização admitida, porém, não está definido em nenhum documento oficial da CEF. Em 2003, após vários impasses na definição dos projetos apresentados para o PAR-Reforma - viabilizados ou não - a GIDUR-SP finalmente desenvolveu um Roteiro básico para projetos 15 do PAR-Reforma. Esse documento foi desenvolvido no sentido de evitar os problemas manifestados nas obras entregues, tem caráter apenas orientativo, mas pode ser considerado um passo além na forma de conduzir a questão da reforma para produção de HIS. O valor máximo de aquisição de cada unidade foi fixado inicialmente em R$ ,00 para todos os municípios contemplados pelo Programa. Após um ano de vigência do Programa, seus resultados - em termos de volume de contratações - ficaram aquém do esperado, sobretudo nas regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro, alvos iniciais do PAR. O primeiro reconhecimento da necessidade de regionalização do 15 Anexo.\n43 28 Programa traduziu-se no reajuste do valor limite de aquisição apenas nessas regiões para R$ ,00. No período estudado, esse limite foi reajustado ainda duas vezes, a primeira em dezembro de 2001 e a última em maio de 2003, sempre mantendo a diferenciação entre os valores admitidos nas regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro e nos demais municípios. A última alteração estabeleceu que o valor de aquisição de cada unidade não pode ultrapassar R$ ,00. Nos municípios que integram as regiões metropolitanas dos estados do Rio de Janeiro e São Paulo, esse valor pode chegar a R$ ,00. O valor de mercado da unidade está limitado a R$ ,00, salvo nos casos de projetos integrados ao programa de revitalização urbana e recuperação de sítios históricos em que o valor de mercado pode chegar a R$ ,00. O prazo de arrendamento é de quinze anos. A taxa fixada de arrendamento é de 0,7% do valor de aquisição, reajustada pela TR. O atraso no pagamento por 60 dias consecutivos implica na retomada imediata do imóvel, sem direito a devolução dos valores pagos. O arrendatário assume todos os encargos incidentes sobre o imóvel e deve mantê-lo conservado. Eventuais obras de melhoramento realizadas pelo arrendatário não serão ressarcidas em hipótese alguma. Decorrido o prazo de arrendamento, o arrendatário tem a opção de compra do imóvel. O arrendamento, da forma como está traçado no PAR, garante subsídio aos arrendatários no cálculo da taxa de arrendamento. Por exemplo, considerando um imóvel no valor de R$ ,00, o valor do aluguel de mercado (1,5%) chegaria a R$ 450,00, um financiamento tradicional (0,96%) resultaria numa parcela mensal de R$ 286,88; já no PAR, esse mesmo imóvel custaria mensalmente ao morador R$ 210,00. Além disso, a forma de comercialização das unidades habitacionais produzidas pelo PAR introduz uma alternativa à política da casa própria para o atendimento à demanda habitacional do país.\n44 PAR: realizações Inicialmente, o PAR, contemplou apenas as duas principais regiões metropolitanas brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro. Em 2000, a abrangência do Programa foi estendida às Regiões Metropolitanas, às capitais dos Estados e ao Distrito Federal. No segundo semestre de 2001, a produção/aquisição de empreendimentos PAR aumentou sua abrangência, abarcando qualquer aglomerado urbano com população superior a habitantes. Esse estudo se atém às realizações da primeira fase do PAR, que vai da sua criação em 1999 a Esse foi o período decorrido para o comprometimento do patrimônio inicial do FAR 16. A observação da produção do Programa nesse período traz a noção do volume de obras realizadas e da representatividade quantitativa dos empreendimentos PAR-Reforma nesse universo. Quando foi lançado, a CEF anunciou que o PAR deveria chegar a 150 mil unidades. Porém, até 2001 o Programa atingiu apenas um terço de sua meta. Até dezembro daquele ano, foram contratados 444 empreendimentos, contabilizando unidades habitacionais, num valor total de R$ ,00 em todo o Brasil. De acordo com o Relatório da Administração e as Demonstrações Contábeis da Caixa Econômica Federal relativos ao exercício de , o melhor desempenho anual do PAR deu-se no exercício de Neste ano a contratação de operações atingiu R$ 1,1bilhão, compreendendo unidades habitacionais. Seguem os relatórios elaborados sobre a distribuição dos recursos e produção de unidades viabilizadas pelo PAR a partir de dados disponibilizados pela CAIXA No final de 2003 foi feita uma avaliação do Programa e decidiu-se pela continuidade do mesmo com a suplementação de 1 bilhão de reais do FGTS para o FAR acessado em março de / acompanhamento de obras, acessado em fevereiro de 2004.\n45 30 Tabela 1: Distribuição Anual dos Recursos do FAR nos Estados Brasileiros (em milhares de reais) ESTADO / ANO TOTAL ESTADO AL , , , , , ,95 BA 9.428, , , , , ,97 CE 3.058, , , , , ,68 MA , , , , , ,70 PB , , , ,51 PE 9.770, , , , , ,63 PI , , , , , ,97 RN 9.482, , , , ,21 SE 7.779, , , , ,78 NORDESTE , , , , , ,41 ES , , , , ,23 MG , , , , , ,97 RJ , , , , , ,83 SP , , , , , ,72 SUDESTE , , , , , ,75 DF , , , ,03 GO 2.686, , , , ,54 MS , , , , ,58 MT , , , , ,32 CENTRO-OESTE , , , , ,46 AC , ,33 AM 1.432, ,77 PA 6.958, , , , ,53 RO 3.200, , , ,33 TO 8.309, , , ,24 NORTE , , , , ,20 PR , , , , ,54 RS , , , , ,11 SC , , , , ,69 SUL , , , , ,34 TOTAL ANO , , , , , ,17\n46 31 Figura 4: Recursos Aplicados X Unidades Habitacionais Viabilizadas pelo PAR por região do país 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% NORDESTE SUDESTE CENTRO- OESTE NORTE SUL RECURSOS APLICADOS UNIDADES HABITACIONAIS VIABILIZADAS Figura 5: Recursos Aplicados X Unidades Habitacionais Viabilizadas pelo PAR na Região Sudeste. 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% ES MG RJ SP RECURSOS APLICADOS UNIDADES HABITACIONAIS VIABILIZADAS\n47 32 Figura 6: Recursos Aplicados no PAR-Reforma em São Paulo X Distribuição Nacional dos Recursos 100% 90% 80% 70% 60% 50% BRASIL R$ ,89 SUDESTE R$ ,96 ESP R$ ,35 40% 30% RMSP R$ ,39 REFORMA R$ ,49 20% 10% 0%\n48 3 Aquisição de Imóveis no PAR\n49 34 O PAR admite a aquisição e produção de empreendimentos em imóveis de propriedade particular (da construtora proponente ou não) e em imóveis de propriedade do poder público. Os imóveis de propriedade do poder público podem ser alienados ao FAR por cessão de posse - caso sejam tombados nos termos da legislação de preservação do patrimônio histórico e cultural - por doação ou compra e venda. Para que imóveis de propriedade do poder público sejam alienados ao FAR é necessário proceder à análise da viabilidade do investimento no imóvel no tocante a questões que determinam o sucesso da operação. Devem também ser observados os enquadramentos técnicos do Programa. Uma vez efetuada a alienação, é feito um convite às empresas de construção civil interessadas na apresentação de projetos vinculados ao imóvel objeto da transação. No recorte do presente trabalho, porém, a operação do PAR em terrenos de propriedade do poder público pode ser considerada exceção 1. A regra é a aquisição de terrenos de propriedade particular e a efetivação da compra e venda do imóvel após a aprovação dos projetos do empreendimento em todas as instâncias competentes. Esse modo de operação implica necessariamente no estabelecimento de uma forma de parceria entre o proponente e o proprietário do terreno, uma vez que a viabilização dos empreendimentos pode levar tempo e envolver fatores extemporâneos. Uma mudança na conjuntura econômica, por exemplo, que acarrete a alteração significativa de preço de qualquer insumo básico à obra, é motivo para inviabilizar o empreendimento e, conseqüentemente, a venda do imóvel. Isso porque o valor global do empreendimento é função do valor unitário de aquisição da unidade habitacional. Diferentemente de outros programas, onde a transação do imóvel é efetuada independentemente do andamento do projeto que se pretende implantar, no PAR a 1 A COHAB-SP firmou parceria com a CEF em 2002 no sentido de construir unidades habitacionais em terrenos remanescentes da Companhia, localizados nos conjuntos habitacionais Adventista e Valo Velho (zona sul), Jardim Antártica (zona norte) e Barro Branco, Inácio Monteiro, Itaquera, José Bonifácio, Santa Etelvina e Teotônio Vilela (zona leste). Até dezembro de 2003 foram assinados 30 contratos dentro dessa parceria, contabilizando cerca de unidades habitacionais.\n50 35 viabilidade do empreendimento está condicionada a uma equação financeira onde o custo do imóvel é componente do custo total da operação. O valor máximo de aquisição da unidade habitacional de um empreendimento PAR é dado pela somatória dos custos das obras de edificação, equipamento comunitário, urbanização/infraestrutura, do terreno e de outras despesas menores como o seguro de término de obras, despesas de cartório, ITBI e trabalho social. O custo do terreno praticado é o mais baixo entre o valor da avaliação da CEF 2 proprietário. e o valor proposto pelo Assim, para verificar se determinado imóvel tem um custo compatível com o Programa é necessário estimar o número de unidades que este imóvel comportaria, estimar o custo das obras e verificar se a soma desses dois custos dividida pelo número de unidades do empreendimento respeita o valor limite de aquisição estabelecido pelo PAR. Quanto mais denso é o empreendimento habitacional, mais diluído fica o custo do terreno e o orçamento das obras pode ser mais confortável. Da mesma forma, terrenos mais baratos proporcionam o mesmo conforto à execução dos orçamentos. Como a indicação de imóveis para o Programa está, na prática, a cargo das empresas construtoras - justamente o segmento ao qual interessa ter largueza para trabalhar os orçamentos de obra 3 - a grande maioria dos imóveis adquiridos pelo PAR têm características periféricas e valores de avaliação relativamente baixos. No caso de empreendimentos PAR-Construção, a incidência do custo de aquisição dos imóveis gira em torno de 10% a 20% do custo total da operação. Figura 7: Residenciais Jd dos Amarais 1, 2 e 3 Empreendimentos PAR em Mogi das Cruzes. 2 Procedimento segundo NBR 5676 Avaliação de imóveis urbanos. 3 Os motivos dessa postura serão discutidos no capítulo subseqüente.\n51 36 15% 1% 1% 9% 1% 73% EDIFICAÇÕES EQUIPAMENTO COMUNITÁRIO URBANIZAÇÃO/INFRAESTRUTURA TERRENO OUTRAS DESPESAS RESPONSABILIDADE DO FUNDO Figura 8 Composição de custos de empreendimentos PAR-Construção A Incidência do Custo de Aquisição de Imóveis no PAR-Reforma Nos empreendimentos PAR-Reforma a incidência do custo de aquisição dos imóveis tem representado fator impeditivo para a consecução de vários empreendimentos potenciais, estudados pelo Grupo Técnico de Análise de Imóveis - GTAI/Procentro 5 e pelos movimentos de moradia atuantes na região central. Nos empreendimentos viabilizados, o custo elevado de aquisição dos imóveis forçou a subdivisão excessiva dos edifícios em unidades habitacionais muito pequenas. Admitindo, de maneira simplificada, a composição dos custos de empreendimentos PAR-Construção apresentada acima, empreendimentos PAR-Reforma teriam condições de absorver o aumento da incidência do custo de imóvel até certo ponto. Dada a desnecessidade de obras de infraestrutura e urbanização nesses empreendimentos, o custo incidente do terreno poderia, sem maiores conseqüências para a equação financeira do projeto, chegar a 25% do custo total do empreendimento. No entanto, nos empreendimentos viabilizados essa proporção chegou a 62% e observa-se ainda a tendência dos proprietários de pedir muito mais do que o imóvel 4 Média elaborada a partir das Fichas Resumo do Empreendimento - FRE de uma amostra de 40 projetos viabilizados na RMSP no período do estudo. 5 O GTAI foi estruturado no PROCENTRO durante a gestão Marta Suplicy ( ) para atuar como agente viabilizador de projetos habitacionais no centro de São Paulo.\n52 37 vale no mercado 6. Os estudos do GTAI/Procentro observaram que na grande maioria dos edifícios disponíveis a propriedade não está dividida e as dívidas de IPTU podem chegar a 100% do valor venal do imóvel. Muitas vezes o valor da avaliação executada pela CEF é muito próximo ou mesmo inferior ao valor venal do imóvel. Dadas essas condições, alguns proprietários preferem não negociar, à espera de alterações na regra do PAR, ou de outras oportunidades. A noção de limite de mercado aparece na negociação entre o limite aceitável pelo vendedor e o limite aceitável pelo comprador. Quando o poder público se apresenta como único comprador, cria-se uma demanda e não há negociação, perde-se a noção dos limites do mercado e, em última instância, não se fecha negócio algum. 3.2 O Custo da terra urbana para habitação Na produção habitacional de maneira geral, os custos de construção são conhecidos, o imponderável é o custo da terra. De acordo com Villaça (1986), esse custo depende, em primeiro lugar, da localização do terreno o que, em se tratando de um terreno urbano, diz respeito a sua acessibilidade aos demais pontos da cidade. A segunda variável na composição do custo de um terreno urbano qualquer é sua disponibilidade de equipamentos e serviços públicos, incluindo infraestrutura básica - fornecimento de energia elétrica, abastecimento de água, coleta de esgoto e pavimentação. O custo da terra incorpora ainda rendas. As rendas fundiárias são rendimentos retirados dos setores produtivos auferidos pelo proprietário. Essas retiradas estão baseadas no fato deste proprietário deter a propriedade de um terreno, e com isto monopolizar o acesso a habitação neste determinado terreno. O custo total de um terreno representa, portanto, a cristalização do tempo de trabalho socialmente necessário despendido na produção de sua localização, ou seja, na produção das partes da cidade como um todo. Essa produção social compreende a ação do Estado e de empreendedores imobiliários sob o comando das classes dominantes, legitimados pela ideologia. Ainda de acordo com Villaça (1986), a instalação das estruturas e a acessibilidade dos locais se dão em pontos de interesse, 6 Fórum dos Movimentos e Entidades do Centro. Avaliação e Sugestões relativas ao PAR - Quadro\n53 38 isto é, naqueles aos quais é conferida importância pelas classes de mais alta renda e suas atividades, comandantes do processo. Os interesses estatais aparecem, então, como os verdadeiros representantes da classe dominante, conformando um cenário onde o processo de valorização torna-se presa fácil da especulação. A acessibilidade e a disponibilidade dos serviços públicos concatenados com a possibilidade rentável do local determinam, desse modo, o preço dos terrenos que, por sua vez, determinam a conhecida distribuição espacial não só das classes sociais, mas também a de seu comércio, serviços e indústrias. Seguindo essa lógica, os terrenos melhor localizados e equipados ficam com os que podem pagar, e os mais afastados e desequipados ficam para os pobres. A valorização imobiliária, apoiada nos investimentos públicos e na legislação urbanística, tem empurrado os mais pobres para mais longe e para fora do município através do mecanismo de preços. Mecanismo esse que determina a distribuição das vantagens e desvantagens da cidade, de suas qualidades e de seus defeitos, todos estes socialmente produzidos, porém apropriados de maneira privada. Isso explica a existência de terrenos vagos dentro de áreas urbanas como retenção de terra ociosa para fins especulativos. Historicamente, a política habitacional brasileira atuou seguindo esta lógica - os mais pobres devem estar segregados na periferia. Sem políticas habitacionais voltadas à inserção locacional, os conjuntos habitacionais para venda a preço compatível situamse onde o terreno é mais barato, na extrema periferia. Os investimentos públicos em habitação acabam por reforçar a tendência de expulsão dos pobres das áreas mais bem localizadas, à medida em que procuram os terrenos mais baratos e periféricos para a construção de conjuntos habitacionais. Desta forma, configura-se a expansão horizontal ilimitada, avançando sobre áreas frágeis, desprovidas da infraestrutura adequada. Em contrapartida, a pequena parte melhor infraestruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliária, o que leva também à deterioração dessas partes da cidade. Resumo de Propostas. Setembro de 2003.\n54 39 Não se trata de ausência de planejamento, mas de uma interação bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de planejamento e de políticas urbanas e práticas políticas que construíram um modelo excludente em que muitos perdem e pouquíssimos ganham. O preço da terra urbana se apresenta como uma dificuldade essencial a ser enfrentada nas diferentes opções e formas de atuação pública. Não apenas no seu aspecto de insumo para a produção financiada, como na sua capacidade de atender aos outros mercados, ou de favorecer a exclusão urbana. Isto é, o preço da terra - além de ser uma dificuldade para a produção - é também um elemento essencial de criação de demandas para os programas públicos (Silva, 1997). A terra por sua natureza é única pelo papel crucial que desempenha nos assentamentos humanos, não pode ser tratada como um patrimônio qualquer, controlado pelos indivíduos e sujeito às ineficiências e pressões do mercado. A propriedade privada da terra é também um dos principais instrumentos de acumulação e concentração de riqueza, contribuindo, portanto para a injustiça social; sem controle, ela pode tornar-se um obstáculo sério ao planejamento e à implementação de programas de urbanização. A justiça social, a renovação e o desenvolvimento urbanos, a habitação decente e boas condições de saúde para o povo só podem ser conseguidos se a terra for usada segundo os interesses da sociedade como um todo 7. 7 Trecho da Declaração do Fórum Habitat, conferência da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada em Vancouver, Canadá, em In: Villaça, 1986.\n55 Centro de São Paulo: condição e oportunidade Figura 9 Localização dos Distritos Centrais no MSP e na RMSP Figura 10 Os 13 Distritos Centrais da Cidade de São Paulo Os bairros centrais de São Paulo têm como característica histórica ser lugar de convívio de várias classes sociais. Mesmo no início do século XIX, quando a região era\n56 41 valorizada como espaço de moradia da elite paulista, o uso misto prevalecia na região, estimulando a mistura social. Desde meados dos anos 60, quando o eixo de valorização imobiliária se deslocou em direção à zona sudoeste, a área central de São Paulo vem sofrendo um processo de desvalorização. Historicamente, a presença de infra-estrutura, aliada à facilidade de acesso e mobilidade, foi determinante para a definição do valor dos imóveis, e também do padrão periférico de expansão que caracteriza a RMSP. De fato, com as sucessivas transferências de centralidade - para a avenida Paulista nos anos 1960 e 1970 e para o eixo Faria Lima-Berrini nos anos 1980 e que observamos em São Paulo, o centro sofreu uma grande desvalorização imobiliária; há vazios urbanos na região, além dos inúmeros imóveis desocupados, abandonados ou sub-utilizados 8. No entanto, numa abordagem mais geral, a desvalorização do centro não passa de construção ideológica. O centro de São Paulo não é um espaço abandonado ou desvitalizado. É dinâmico e ali está boa parte dos empregos públicos e privados da metrópole, sendo também o seu mais importante pólo de viagens. Embora a maioria das viagens urbanas das classes média e acima da média não seja para o centro, ainda permanece verdadeiro o fato de que a área que mais atrai viagens daquelas classes é o centro. Trata-se da região mais acessível da cidade, que recebe 3,8 milhões de pedestres por dia, onde o poder público nunca deixou de investir - nos últimos 30 anos foram 25 bilhões de dólares - e que concentra 10% dos empregos formais da RMSP 9. Se, por um lado, essas características desmentem a desvalorização do centro, por outro, elas são responsáveis pelo alto custo da terra na região, o que acaba inviabilizando a comercialização dos imóveis disponíveis no mercado imobiliário. Há um descompasso entre o valor do imóvel e o custo da terra, já que as edificações existentes são, na sua maioria, obsoletas para usos contemporâneos. 8 Piccini, 1998, estima que 30% dos imóveis da região central estejam vazios. 9 Dados publicados por ocasião do Seminário Internacional Centro Século XXI, Associação Viva o Centro, 1995.\n57 42 Hoje é consenso que a diversidade de usos é vital para o aproveitamento máximo das potencialidades dos bairros centrais providos de infra-estrutura, transporte, serviços e equipamentos públicos. A partir dessa abordagem, a função habitacional se destaca, pois permite "o uso dos espaços centrais no contra-fluxo das atividades que hoje se concentram no horário comercial." 10 Preterido pelas classes de renda mais alta e pelo grande capital imobiliário, o centro de São Paulo configura hoje uma área potencial para habitação de interesse social na cidade - nas últimas décadas promovida exclusivamente em áreas periféricas. O estímulo ao uso habitacional nas áreas centrais representa ainda uma "alternativa para (...) romper a segregação urbana e transformar a lógica que orienta há décadas o crescimento da cidade." 11 No entanto, os bairros que compõem o Centro vêm perdendo população e têm edifícios residenciais e comerciais total ou parcialmente vazios - tombados ou não pelo patrimônio. Não há interesse imobiliário pela produção nas áreas centrais, não só por ser uma localização malvista - local de acesso mais democrático do que qualquer outro da cidade, é popular, característica que costuma afastar o mercado imobiliário -, como também pelo fato de que os modelos de habitação hoje demandados pelo mercado vigente (acima de 10 SM) serem outros: várias garagens, condomínios fechados, amplas áreas de lazer, etc. 10 Grostein, Marta Dora; "Construindo uma Agenda para o Centro de São Paulo". In: Memória do Encontro Centro XXI - Preparatório do Seminário Internacional. São Paulo: Associação Viva o Centro, Bonduki, Nabil; "Do cortiço à habitação digna: uma questão de vontade política". In: Revista Urbs n o 11 fevereiro/março 1999.\n58 43 Variação de população na área central de São Paulo 1991/2000 Distritos Variação % Bela Vista -12,09 Bom Retiro -26,47 Brás -26,93 Cambuci -22,79 Consolação -18,45 Liberdade -18,88 Pari -31,82 República -17,89 Santa Cecília -17,15 Sé -26,04 Número de domicílios e de domicílios vagos por distrito na área central de São Paulo Distrito Total Domicílios Domicílios vagos Bela Vista Bom Retiro Brás Cambuci Consolação Liberdade Pari República Santa Cecília Sé Tabelas 2 e 3 TOTAL Fonte: IBGE, 2000 Se o estímulo à produção habitacional no Centro não foge a nenhuma das tendências supracitadas e, muito pelo contrário, está em acordo teoricamente com o que há de mais atual em termos de "renovação", "requalificação" ou "revitalização urbana", porque então não houve ainda uma confluência de esforços para viabilizar empreendimentos do tipo que representariam um ganho para todo o "conjunto da cidade"? Desde os anos 90 estão em curso iniciativas pontuais e importantes de reabilitação de alguns espaços do Centro com recursos públicos e privados. Essas iniciativas envolvem objetivos e propostas diversas e talvez contraditórias entre si, envolvendo a proteção do patrimônio histórico, o reforço do papel simbólico do centro; a reapropriação do centro por outras camadas da população, envolvendo a dinamização de atividades correlatas, a viabilidade de instalação de empresas e atividades ligadas ao padrão global de cidades; a necessidade de aumento do uso residencial. Em linhas gerais, de um lado, defende-se a necessidade de reestruturação de centros urbanos dada a caracterização ideológica desses locais como violentos e degradados.\n59 44 Esse grupo afirma que investimentos do setor público e privado podem reverter esse quadro, tornando os locais mais atrativos, inclusive para novos investimentos, o que impediria que se iniciasse um novo empobrecimento após a recuperação. A principal aposta é na preservação do patrimônio histórico e nos investimentos culturais. De outro lado, as iniciativas de revitalização dos centros urbanos são acusadas de reproduzir um processo de gentrificação, isto é, o enobrecimento de locais anteriormente populares. O resultado desse processo seria a produção de uma cidade desigual, com a expulsão da população de baixa renda das regiões revitalizadas em prol de interesses econômicos das elites, que se beneficiariam. Nessa visão, a cultura tornase apenas um captador de investimentos, uma mercadoria em torno da qual formula-se um consenso sobre o que deve ser a cidade, financiado pelo capital privado e internacional. Essa contraposição configura uma disputa territorial na qual as chamadas ações de 'revitalização urbana' ganham visibilidade, ao mesmo passo em que camadas sociais que atualmente vivem naquela região são marginalizadas e excluídas. Os investimentos em equipamentos urbanos, sobretudo os ditos "culturais" na região não só deixam de considerar a população de baixa renda, como, sem continuidade com práticas sociais que lhes confiram conteúdo, são incompatíveis com sua presença no local. As políticas e programas que incidem nos bairros centrais são mal geridas e não funcionam articuladamente. A política de defesa do patrimônio, por exemplo, é baseada em leis que obrigam os proprietários a fazerem coisas para as quais eles não têm recursos, nem interesse. Por outro lado, os recursos e incentivos alocados na política de habitação popular nacional são voltados para a produção de conjuntos residenciais novos na periferia. A legislação é toda no sentido de dar deveres para o setor privado e pouquíssima obrigação para o setor público faltam instrumentos para fazer a relação entre os setores público e privado, e linhas de financiamento mais adequadas.\n60 45 A lei da Operação Urbana Centro 12, de 1997, idealizada como estímulo à atividade imobiliária, não surtiu os efeitos pretendidos. Ademais, o formato inicial da Operação Urbana Centro tem princípios que são contrários à idéia de proporcionar a re-ocupação e o adensamento residencial do Centro para diferentes faixas de renda. Estimula demais a demolição e a construção em altura, concedendo subsídios e vantagens para isso. Para que São Paulo tenha uma política de reabilitação efetiva é necessária a articulação dos instrumentos, programas e políticas correlatos no nível adequado, ou seja, no plano diretor do município Estímulo à habitação social Paralelamente às iniciativas de reabilitação e também como suporte a essas, iniciativas de fomento ao uso habitacional em geral e à habitação de interesse social em particular - com políticas e programas mais direcionados - têm sido estimuladas nas áreas centrais de São Paulo. A viabilização de empreendimentos nessa porção da cidade não pode ser gerida como a implantação de conjuntos habitacionais na periferia. A complexidade técnica e financeira para concretizar empreendimentos na região central do município é fator importante a considerar nas políticas e programas específicos. Os empreendimentos no centro podem ser viabilizados em terrenos menores devido à inexistência de grandes áreas livres, ou através da reforma de edifícios disponíveis. Essa particularidade não permite que as tipologias sejam reproduzidas, e os empreendimentos resultam em número de unidades habitacionais geralmente menor do que os conjuntos na periferia. Assim, a viabilização de empreendimentos habitacionais no centro não gera resultados numéricos expressivos, mas traz compensações no sentido da requalificação urbana e também em termos institucionais, ao invocar o valor simbólico do Centro. São benefícios de difícil mensuração que podem ser questionados. 12 Lei Municipal nº , de 6 de junho de Estabelece programa de melhorias para a área central da cidade, cria incentivos e formas para sua implantação, e dá outras providências.\n61 46 Essas características sinalizam que o sucesso dos programas habitacionais nas áreas centrais depende de sensibilidade e de uma postura crítica das instituições de fomento, estabelecendo um processo de auto-avaliação dos programas e políticas propostos, que devem estar em constante revisão e atualização, e não na imposição de regras fixas. Em um cenário onde os obstáculos são grandes, diversificados, e por vezes desconhecidos, a adoção de programas sem flexibilidade resultaria em seu imediato fracasso PAC-CDHU Figura 11 Empreendimento PARI A PAC-CDHU O governo estadual criou em 1998 o Programa de Atuação em Cortiços - PAC, com o objetivo de melhorar as condições de vida dos moradores de cortiços das áreas centrais das grandes cidades do estado de São Paulo. O programa, que conta com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID para sua implantação, introduziu subsídios antecipados e fixos de R$ ,00 por família, diversificou as tipologias para atendimento habitacional e tem como premissa intervenções concentradas em setores degradados, promovendo a recuperação dessas áreas. O valor teto da unidade a ser financiada é R$ ,00.\n62 47 O programa atenderá prioritariamente moradores de cortiços das áreas centrais, nos perímetros definidos nos setores de intervenção. A meta do PAC, para os próximos quatro anos, com recursos assegurados de US$ 70 milhões, é de atendimento de uma demanda de cerca de 5 mil famílias, podendo chegar a 16 mil famílias na segunda fase do programa, até Este programa, de acordo com a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU tem o objetivo de oferecer soluções habitacionais para a população que mora em cortiços nas áreas centrais das grandes cidades paulistas, tornando possível a eliminação paulatina dos cortiços de origem e o atendimento à população moradora e trabalhadora do centro. Este Programa pretende ofertar alternativas dignas de habitação, embasadas numa política sustentável de financiamento subsidiado, capaz de manter a população no local onde mora, ou em regiões próximas, com infra-estrutura e serviços urbanos. O foco do PAC não é recuperar prédios antigos, e sim efetuar o mecanismo de cartas de crédito associativas para fazer parcerias com as associações, ou seja, realizar a aquisição de imóveis, através de desapropriação amigável, para posterior construção de novos edifícios. O PAC foi instituído em 1998 por um decreto estadual e efetivamente implantado, em junho de 2002, com a assinatura do Contrato de Empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. Na primeira fase do programa em São Paulo, até 2006, a ação tem como alvo nove setores de intervenção: Pari, Brás, Belém, Mooca, Cambuci, Liberdade, Bela Vista, Santa Cecília e Barra Funda. As negociações e solicitações de recursos para apoio às intervenções de moradia popular são anteriores à idealização do PAC junto ao BID, pelo governo do estado de São Paulo. Na assinatura do contrato foi concedido um recurso de US$ 70 milhões, referente à primeira fase de implantação do programa, sendo US$ 34 milhões de recursos oferecidos pelo BID e US$ 36 milhões de recursos pela CDHU, que serão destinados ao atendimento inicial de cinco mil famílias.o programa prevê que a avaliação dos resultados seja contínua, atribuindo ajustes e aperfeiçoamento ao longo dessa fase. A segunda fase, a ser executada após 2006, deverá oferecer mais 11 mil moradias para famílias de baixa renda. A CDHU já realizou as primeiras operações:\n63 48 Pari A, com 160 unidades (entregue em 2002) e Santa Cecília A, com 28 unidades (entregue em 2003). Há um limite de gasto mensal que as famílias devem ter por moradia. Existe, portanto, um limitante para grandes empreendimentos, porque o custo de manutenção desses condomínios também onera o encargo mensal da família, e isso é contabilizado no PAC. Os custos que o proprietário terá com o condomínio são agregados ao valor da parcela a ser paga para aquisição do imóvel. Quanto à forma de comercialização das unidades habitacionais, o programa possui um subsídio de R$ ,00 e pode viabilizar unidades no valor de até R$ ,00 financiando até R$ ,00 que são amortizáveis em 25 anos. A idéia é que seja feita uma gestão de proximidade, observando-se o que está acontecendo no local após a entrega do empreendimento. Ocorre, portanto, o que se chama de concessão onerosa, onde a população beneficiada mora durante um certo tempo (cinco anos) no novo empreendimento entregue pela CDHU e, terminado esse período, avalia-se o comportamento e a atualização das prestações do morador, para então lhe conceder ou não a titularidade definitiva do imóvel. Os requisitos para que os interessados tenham acesso ao financiamento da unidade habitacional oferecida pelo programa são: estar morando no cortiço, objeto de intervenção da CDHU, há mais de dois anos; comprovar renda mensal entre 1 a 10 salários mínimos; não ser proprietário de imóveis, tais como terrenos, casa própria e edificação comercial no Estado de São Paulo e não possuir financiamento de imóvel no país.\n64 Morar no Centro PMSP Figura 12: Maquete ilustrativa do Parque do Gato Projeto da PMSP que inclui residencial, com 486 apartamentos para Locação Social, áreas de lazer e de esportes, centro comercial, creche para 200 crianças e parque público com mais de 121 mil m² Este programa foi concebido na gestão da prefeita Marta Suplicy , e tem por objetivo incentivar o uso residencial do centro de São Paulo, de forma geral e está vinculado à reabilitação dessa região. O programa visa melhorar as condições de vida dos moradores na área central e atrair novos moradores para a região, atuando em um conjunto de 13 distritos centrais, localizados nas Subprefeituras da Sé (distritos da Sé, República, Liberdade, Consolação, Bom Retiro), Mooca (Belém, Brás, Mooca e Pari) e Lapa (distrito da Barra Funda). Partindo da premissa de que o repovoamento dessa área da cidade é estratégico para sua preservação e para o desenvolvimento equilibrado da metrópole, o Morar no Centro reconhece que no Centro há ótimas oportunidades e vantagens para a produção habitacional de média e baixa renda como, por exemplo: a existência de edifícios residenciais passíveis de reforma e de edifícios comerciais que podem ser reciclados; a existência de edifícios de valor arquitetônico ou histórico, para os quais a melhor\n65 50 alternativa de recuperação e manutenção é a reabilitação para uso habitacional; infraestrutura urbana e fácil acessibilidade, com 17 estações de metrô, três de trem e 3 terminais de ônibus; oportunidades de trabalho, sendo que os distritos da área central concentram 28,85% dos empregos formais do município, segundo a Relação Anual de Informação do Ministério do Trabalho. 13 A proposta do Morar no Centro, segundo a Prefeitura, é implementar uma política habitacional para os bairros centrais baseada em programas acessíveis a diferentes extratos da população, havendo combinação entre construção de novos edifícios e reforma de prédios para uso residencial. Além de projetos isolados, o Programa prevê a intervenção em bairros, visando melhorar as condições dos espaços públicos e equipamentos. Para tanto, a cooperação dos diferentes agentes promotores, públicos e privados, e com os movimentos sociais é essencial. Os objetivos gerais desse Programa são: viabilizar a moradia na região central para pessoas que trabalham próximo à mesma; evitar o processo de expulsão, geralmente ligado às políticas de reabilitação de centros urbanos; priorizar a reforma de prédios vazios; combinar soluções habitacionais com iniciativas de geração de renda e buscar a diversidade social nos bairros centrais. O Programa inclui várias modalidades de atendimento: Locação Social, Moradia Transitória, Programa de Arrendamento Residencial PAR (CEF), Carta de Crédito Municipal e Mecanismos de Incentivo ao Uso Residencial na Área Central (reforma de unidades ou de partes comuns do edifício). Cada uma destas modalidades tem um público alvo específico, ou seja, alguns parâmetros de seleção dos moradores estipulados - como faixa de renda, faixa etária, composição familiar, etc - assim como critérios de elegibilidade da demanda e dos imóveis a utilizar. A Locação Social atende à demanda que não se enquadra nas linhas de financiamento tradicionais, destina-se a pessoas sozinhas ou famílias com renda mensal de até três salários mínimos. A Prefeitura subsidia o aluguel para que o valor pago seja 13 Apresentação da PMSP no Seminário internacional Reabilitação do Centro de São Paulo: Novas Oportunidades para o Mercado Imobiliário, em 30 de junho de 2003.\n66 51 proporcional à renda e ao tamanho da família. Essa modalidade prioriza pessoas com idade superior a 60 anos, em situação de rua ou moradores de área de risco. A Moradia Transitória consiste na locação de imóveis pelo Fundo Municipal de Habitação para famílias provenientes de áreas de risco ou insalubres, como baixos de viadutos ou de prédios que serão reformados para o PAR ou para o programa de Locação Social. Essa modalidade de atendimento utiliza a Verba de Atendimento Emergencial, para transferir os beneficiários para imóveis alugados ou quartos em hotéis, onde permanecem pelo período de um ano, prorrogável por mais um ano. O PAR, como visto anteriormente, não é um programa da PMSP, mas depende do convênio estabelecido entre a Prefeitura e a CAIXA. Foi incorporado pelo município no âmbito do Morar no Centro e pode igualmente ser viabilizado em outras áreas da cidade. A Carta de Crédito também visa ampliar as formas de financiamento à população de baixa renda. O programa atende famílias com renda mensal entre três e dez salários mínimos que queiram adquirir ou reformar um imóvel. Os recursos vêm do Fundo Municipal de Habitação, e o crédito por unidade habitacional pode chegar a R$20.000,00, com juros de 2% ao ano, e a R$30.000,00, com juros de 4% ao ano. Paralelamente ao fomento à produção de moradias, o Morar no Centro prevê a delimitação dos Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat - PRIH. Esses perímetros compreendem conjuntos de quadras com concentração de moradias precárias, onde são previstas a atuação articulada de produção habitacional, melhoria das condições de cortiços, reabilitação do patrimônio, criação e requalificação de equipamentos sociais e áreas verdes, melhoria e criação de espaços para atividades econômicas. As intervenções no espaço físico incluem programas culturais, de saúde, educação, capacitação profissional e geração de renda. O plano de intervenção e sua gestão são feitos de modo compartilhado com moradores e entidades locais. Os recursos vêm fundamentalmente de agentes públicos e privados, combinados com recursos específicos para ações de preservação e programas sociais, incluindo financiamentos e cooperação internacional. Os PRIH envolvem a participação da Sehab (responsável), COHAB, EMURB, Secretaria do Verde, Secretaria da Assistência Social, Secretaria da Cultura e Secretaria da Saúde.\n67 4 As empresas diante do PAR\n68 53 Inicialmente, o PAR atraiu construtoras que já operavam com a CEF em outros programas. Apesar dos valores de contratação limitados que restringem a possibilidade de lucro das empresas, o Programa levantou interesse graças a suas condições operacionais. O fato do PAR desvincular a obra da comercialização das unidades produzidas foi tido como atrativo. A possibilidade de construir em série - até 500 unidades habitacionais em conjuntos contíguos - e com um padrão de acabamento ligeiramente inferior - sem atrativos para venda - foram outras vantagens. Por outro lado, para operar com a CEF, a empresa deve cumprir certos requisitos: estar certificada pelo Programa Brasileiro Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP-H e passar pelo sistema de avaliação de risco de crédito da CEF, ou seja, estar gericada. São procedimentos relativamente simples; no entanto, como veremos a seguir, sua implantação não é imediata. Isso explica por que as empresas que já trabalhavam com outros financiamentos CEF levaram vantagem, por exemplo, sobre empresas "especializadas" na produção de HIS 1. Assim, nesse grupo não estavam empresas necessariamente grandes, mas empresas estruturadas de uma determinada maneira e nem sempre habituadas a obras de HIS, mas habituadas aos programas de Habitação do Setor Privado da CEF. É importante frisar que seu interesse pelo PAR estava basicamente no fator escala e em desvencilhar-se da comercialização, ou seja, de lidar com a demanda. Fica claro, portanto, que o interesse das empresas construtoras - protagonistas na proposição e viabilização de empreendimentos PAR (vide capítulo 2) - estava voltado diretamente para a modalidade Construção do programa. 4.1 Pré-requisitos: PBQP-H, GERIC e análise de impacto Os pré-requisitos exigidos pela CEF para a contratação de projetos visam garantir que a empresa construtora esteja apta a levar a cabo o empreendimento proposto, tanto do 1 Antes do PAR, no Estado de São Paulo, a atividade do mercado de construção habitacional de interesse social existia quase exclusivamente em função da CDHU que, por conta da destinação da arrecadação de 1% do ICMS à Companhia, conseguiu imprimir um ritmo mais ou menos constante na produção de unidades habitacionais.\n69 54 ponto de vista econômico-financeiro, como do ponto de vista técnico. O respaldo técnico para a contratação de determinada empresa foi estabelecido a partir do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP-H. O PBQP-H é um braço do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade - PBQP - criado pelo Ministério do Planejamento em 1991, "com a finalidade de difundir os novos conceitos de qualidade, gestão e organização da produção que estão revolucionando a economia mundial, indispensáveis à modernização das empresas brasileiras. 2 O PBQP-H foi instituído em 1998, com a proposta de organizar o setor da construção civil em torno de duas questões principais: melhoria da qualidade do habitat e modernização produtiva. O Programa tem um espectro amplo de ações, incluindo a "qualificação das construtoras e de projetistas, melhoria da qualidade de materiais, formação e requalificação de mão-de-obra, normalização técnica, capacitação de laboratórios, aprovação técnica de tecnologias inovadoras, comunicação e troca de informações. 3 É um Programa que depende da parceria do setor privado e de entidades do setor público. A adesão ao Programa é voluntária, "não é um programa que se pretende impor, mas sim que vai sendo construído sobre consensos e em resposta a um diagnóstico sobre os problemas existentes, estabelecidos conjuntamente pelas entidades participantes. 4 O mecanismo de indução à participação das construtoras no PBQP-H consiste na exigência, por parte da CEF, do atestado de qualificação do Sistema de Qualificação de Empresas de Serviços e Obras - SIQ, do PBQP-H, na solicitação de qualquer linha de crédito para construção habitacional. Na prática, para as empresas construtoras, a certificação do PBQP-H é obtida através da implantação de normas de gestão e garantia de qualidade da série ISO A normatização ISO segue um padrão internacional e consiste na implantação de um 2 acessado em novembro de Idem ibid. 4 Idem ibid.\n70 55 sistema de gestão de qualidade. A implantação desse sistema deve definir uma política de qualidade para a empresa e procedimentos operacionais, que garantam a repetição e a rastreabilidade dos processos de produção de obras e serviços da empresa. O atestado de qualificação SIQ/PBQP-H é obtido a partir de auditorias anuais realizadas por empresas certificadoras cadastradas pelo INMETRO. Essas auditorias são realizadas na sede da empresa e em uma obra escolhida pela construtora. Nessa ocasião é verificado se todos os funcionários estão cientes da política de qualidade da empresa e se os procedimentos operacionais propostos estão sendo seguidos. Mesmo que a empresa apresente algumas "não-conformidades" nas auditorias anuais, o atestado de qualificação pode ser obtido mediante a apresentação de medidas corretivas pela empresa. O PBQP-H garante, então, que a empresa contratada pela CEF tenha um certo padrão de organização, mas não tem como garantir exatamente a qualidade das obras e serviços uma vez que os procedimentos são definidos pela própria construtora e a auditoria é realizada anualmente em apenas uma obra. Já a análise de risco de crédito, que verifica a capacidade de suporte financeiro da empresa, é realizada anualmente e checada a cada contratação. O cadastramento das empresas na Gerência de Risco de Crédito - GERIC da CEF, que avalia a saúde financeira das empresas e as habilita a operar em programas do banco, deve ser renovado anualmente. Além dessa verificação anual, a cada empreendimento contratado, a empresa é submetida a uma análise do impacto financeiro do empreendimento na sua estrutura econômico-financeira. As empresas gericadas recebem um conceito que varia de "A" a "E". Esse conceito determina a capacidade de contratação da empresa. Se determinada empresa tem conceito "A", pode assumir contratos até determinado valor, submetendo-se apenas à análise de impacto na Gerência de Risco - GIRIS local. Já uma empresa com conceito "B", por exemplo, para assumir contratos equivalentes, deverá passar por uma reanálise de GERIC na ocasião da contratação. A análise de impacto visa garantir que a empresa tenha em caixa, na ocasião da contratação do empreendimento, recursos suficientes para iniciar a obra e assumir\n71 56 algum imprevisto inicial 5. O cálculo desse montante é feito tomando como base o custo total do empreendimento - valor do imóvel inclusive - e não só o custo de obra que é com o que a construtora deverá efetivamente arcar. 4.2 Estrutura da Empresa x Escala da Obra As construtoras que operam com a CEF não variam muito sua estrutura, geralmente mantêm uma sede, com um pequeno corpo técnico fixo - com capacidade de gerar negócios - podendo ou não contar com alguns poucos empregados de obra em seu quadro funcional. Essas empresas adaptam sua estrutura em função da quantidade de obras que têm em andamento. A estrutura de obra a cargo da construtora também costuma ser enxuta: um engenheiro residente que, dependendo da localização, pode assumir mais de uma obra -, um mestre de obras e um encarregado administrativo. A maioria dos funcionários efetivos da obra vem de empreiteiras sub-contratadas, que podem assumir etapas da obra, mas que comumente fecham um preço para a obra completa 6. Num cenário onde não há constância nos programas nem nas contratações, e onde vínculo empregatício custa muito, esse modelo não pode ser considerado má-conduta. A flexibilidade operacional é antes uma estratégia de sobrevivência das empresas. O que determina, de fato, o porte de uma empresa é, portanto, mais sua capacidade de contratação - ou seja, seu conceito na GERIC e sua capacidade de impacto - que sua estrutura operacional propriamente dita. Nesse modelo, as empresas acabam exercendo o papel de fiscal da obra, além de se responsabilizarem pelos projetos e pela compra de materiais. Isso explica a predileção por projetos padronizados e por obras em escala. Para assumir, por exemplo, 200 unidades, a estrutura a cargo da construtora é a mesma que para assumir 100, com as vantagens, no primeiro caso, do preço do projeto se diluir e de sua capacidade de negociação aumentar tanto com os sub-empreiteiros quanto com os fornecedores de material. 5 Não raro os valores referentes às medições ficam retidos nos primeiros meses de obra por conta de pendências documentais da contratação. É comum, por exemplo, que o contrato firmado entre CEF e construtora leve mais de um mês para ser registrado em cartório.\n72 57 Num programa como o PAR, no qual o procedimento para viabilizar dez ou duzentas unidades habitacionais é rigorosamente o mesmo, onde não há possibilidade de reajuste no decorrer da obra e que tem margens de lucro estreitas, o fator escala acaba por determinar a viabilidade físico-financeira dos empreendimentos. 4.3 As empresas e o PAR-Reforma A modalidade Reforma do PAR traz, além das implicações acima descritas, a questão da natureza da obra propriamente dita. No Brasil, não há cultura de obras desse tipo. O nosso modelo de cidade é um modelo de cidade que se reconstrói, a reforma e a reciclagem de edifícios não fazem parte do cenário urbano brasileiro. Do ponto de vista da indústria da construção civil, é melhor fazer de novo que recuperar o existente. Isso porque essa cadeia produtiva está estruturada sobre o trabalho mal qualificado e mal remunerado, e as obras de reforma envolvem uma complexidade que exige treinamento. A execução de obras de reforma apresenta outros problemas específicos. Para a racionalização de obras dessa natureza, é preciso racionalizar e entender as tipologias a tratar. Entre os itens da reabilitação a adequação da infraestrutura dos edifícios (instalações elétricas e sanitárias) aos novos tipos de uso e às exigências modernas de conforto se constitui num problema importante e remete à necessidade de componentes ainda não disponíveis, com características formais e desempenho adequados. Por outro lado, alguns itens, como as caixilharias, podem exigir o desenvolvimento de atividades artesanais para respeitar os padrões originais dos edifícios (Silva, 2001). É certo que nas condições atuais, em que faltam legislação específica, máquinas, equipamentos, materiais e componentes adequados e mão-de-obra qualificada, o grau de imponderabilidade de projetos, orçamentos e obras de reforma ainda é muito alto. Fica claro, portanto, que será necessário um movimento de adaptação e especialização da indústria da construção civil para que a reforma seja assumida pelas empresas construtoras como atividade plenamente rentável. 6 Esse procedimento, a rigor, não é permitido pela CEF, mas acaba sendo tolerado.\n73 58 O fato do PAR contemplar obras de reforma pode ser entendido como impulso a esse movimento de adaptação e especialização. No entanto, a inadequação do desenho do Programa limitou seu alcance e seu potencial transformador. Nunca houve, por exemplo, um contingenciamento de recursos segundo a modalidade do Programa. Isso explica por que a modalidade Reforma do PAR foi praticamente ignorada pelas empresas construtoras. Se o PAR-Reforma envolve uma complexidade de obra maior, se não apresenta ganho em escala nem em padronização de projetos, se os prérequisitos para a contratação são os mesmos, o que levaria uma construtora a propor um empreendimento dentro dessa modalidade do Programa? De fato, não houve empresa que se interessasse pelo PAR-Reforma espontaneamente. Os cinco empreendimentos estudados nesse trabalho foram apresentados às construtoras pela CEF e pelos movimentos organizados, os verdadeiros proponentes dos empreendimentos. As cinco obras foram assumidas por três construtoras diferentes. Os motivos que levaram essas empresas a aceitarem os empreendimentos foram mais de ordem institucional e por interesse pessoal do que pelo negócio em si. Segundo o engenheiro Fábio Cury, da Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda, sua equipe de engenharia chegou a desaconselhar a contratação do empreendimento Fernão Salles 7 que sua empresa assumiu em abril de A Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda assumiu ainda um segundo empreendimento, o Riskallah Jorge, esse de "muito mais vulto. A segunda empresa a assumir empreendimentos PAR-Reforma foi a Construtora Tarraf Ltda, também como aposta pessoal de um engenheiro da empresa que, naquele momento acreditou que o processo de reabilitação do Centro poderia gerar um volume 7 "Era uma obra com um orçamento muito baixo. O valor que sobrava para a reforma era muito pequeno. Nós fizemos um orçamento e a minha engenharia achou melhor não fazer.entrevista do engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida à autora em novembro de "Eu vi naquele momento uma oportunidade de por o pé nisso [no processo de reabilitação do centro], e foi o que a gente fez.entrevista do Engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida à autora em novembro de 2003.\n74 59 de negócios interessantes. Como a Cury, a Tarraf também assumiu um segundo empreendimento na tentativa de aplicar o conhecimento adquirido na primeira obra 9. A última construtora a contratar um empreendimento PAR-Reforma no recorte desse estudo foi a 3 RD Ltda. Essa empresa, ao contrário das duas primeiras, tinha um porte menor, não era de São Paulo e aceitou o empreendimento sem a noção das implicações de se executar uma obra dessa natureza no Centro de São Paulo. O empreendimento Maria Paula, a cargo da 3 RD Ltda estendeu-se por quase três anos e levou a construtora a uma situação de risco. Essas três empresas dificilmente voltarão a fazer PAR-Reforma, todas alegam que tiveram prejuízo 10. Foram empresas que apostaram na idéia da Reforma como mercado, acreditaram na possibilidade de se obter uma economia e escala com a expansão do Programa no centro da cidade e, ainda que de forma incipiente, investiram no aperfeiçoamento de técnicas e procedimentos construtivos para a reforma, mas que hoje estão atuando em mercados onde o lucro é maior e mais garantido. "Hoje as duas empresas que foram pioneiras - a Cury e a Tarraf - estão saindo fora. Porque não deu escala. A gente pagou para aprender e não continuou. Então todas as outras que entrarem vão passar por tudo aquilo que a gente passou. Pode ser que o cara não se interesse mais depois que ele fizer a primeira. Muitas empresas têm recusado. Hoje as empresas estão recuando, ou porque o cara sente o problema, 9 "Isso [assumir um PAR-Reforma] foi uma decisão pessoal minha. A empresa não se mostrou muito disposta, mas eu acreditei, queria tentar. Porque eu já pensava que se tivéssemos escala seria um negócio interessante. Montaria uma estrutura, seria interessante ter um canteiro pequeno numa área de interferência pequena no Centro de São Paulo de onde eu conseguiria administrar dois, três empreendimentos, com um único escritório, com uma única equipe, tendo uma economia de escala interessante e com a perspectiva de desenvolvimento disso grande. Então veja a gente apostou no primeiro, obviamente lá tivemos enormes dificuldades, problemas financeiros, etc, etc. Depois do primeiro pensei que estávamos aprendendo e que poderia melhorar. Melhoramos tecnicamente 1000%. Minimizamos muito os erros. Mas temos uma equipe de profissionais que é muito cara, não vale a pena para um único empreendimento. Entrevista do engenheiro Argemiro Jonas da Silva (Construtora Tarraf Ltda) concedida à autora em outubro de "Apesar da insatisfação financeira, eu tive uma grande satisfação pessoal de entregar esses prédios, mas nós não somos uma empresa beneficente e não podemos perder dinheiro (...) Pessoalmente eu adoro esses projetos, mas não vou mais ter prejuízo. Entrevista do Engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida à autora em novembro de 2003.\n75 60 porque já ouviu alguma coisa, ou então estão aparecendo umas construtoras menores interessadas Entrevista do engenheiro Argemiro Jonas da Silva (Construtora Tarraf Ltda) concedida à autora em outubro de 2003.\n76 5 PAR-Reforma em São Paulo\n77 LOCALIZAÇÃO DOS EMPREENDIMENTOS BARRA FUNDA BOM RETIRO PARI SANTA CECÍLIA BELÉM CONSOLAÇÃO REPÚBLICA SÉ 2 BRÁS MÓOCA BELA VISTA CAMBUCI 1 - Fernão Sales 2 - Olga Benário Prestes 3- Maria Paula 4 - Riskalla 5- Labor LIBERDADE\n78 FERNÃO SALES endereço rua Fernão Sales, 24 no. de unidades 54 valor do investimento R$ ,53 custo da obra R$ ,14 custo do prédio R$ ,00 valor de avaliação do prédio R$ ,00 valor do arrendamento p/ UH R$ ,16 valor de avaliação das UHs. outras despesas R$ ,39 62% incidência do custo do prédio no investimento total características das unidades tipologia -1 sala/dormitório conjugados, cozinha e banheiro tipologia -2 tipologia dormitório, cozinha e banheiro sala, 2 dormitórios, cozinha e banheiro áreas privativas 32m² a 57m² média 44m² Fernão Sales ago 99 viabilização abril 00 obra abril 01 entrega ago 01 Olga Benário Prestes ago 99 viabilização maio 01 obra ago 02 entrega Maria Paula ago 99 viabilização maio 01 obra dez 03 Riskallah Jorge viabilização ago 01 obra jul 02 entrega jul 03 Edifício Labor ago 99 viabilização ago 02 obra valor máx de aquisição R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ou abril 99 jul 99 jan 00 jul 00 jan 01 jul 01 jan 02 jul 02 jan 03 jul 03 dez 03\n79 OLGA BENÁRIO PRESTES endereço av Celso Garcia, 787 no. de unidades 84 valor do investimento R$ ,46 custo da obra R$ ,82 custo do prédio R$ ,00 valor de avaliação do prédio R$ ,00 valor do arrendamento p/ UH R$ ,37 valor de avaliação das UHs. R$ ,00 a R$ ,00 outras despesas R$ ,64 31% incidência do custo do prédio no investimento total características das unidades tipologia sala/dormitório conjugados, cozinha e banheiro áreas privativas 27m² a 43m² média 30m² valor de avaliação do prédio R$ ,00 Fernão Sales ago 99 viabilização abril 00 obra abril 01 entrega ago 01 Olga Benário Prestes ago 99 viabilização maio 01 obra ago 02 entrega Maria Paula ago 99 viabilização maio 01 obra dez 03 Riskallah Jorge viabilização ago 01 obra jul 02 entrega jul 03 Edifício Labor ago 99 viabilização ago 02 obra valor máx de aquisição R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ou abril 99 jul 99 jan 00 jul 00 jan 01 jul 01 jan 02 jul 02 jan 03 jul 03 dez 03\n80 MARIA PAULA endereço rua Maria Paula, 161 no. de unidades 75 valor do investimento R$ ,71 custo da obra R$ ,00 custo do prédio R$ ,00 incidência do valor de avaliação do prédio custo do prédio R$ ,20 no investimento valor do arrendamento p/ und. total R$ ,36 valor de avaliação das unds. médio R$ ,96 outras despesas R$ ,71 53% características das unidades tipologia -1 sala/dormitório conjugados, cozinha e banheiro áreas privativas 26m² a 57m² média 37m² Fernão Sales viabilização ago 99 obra abril 00 abril 01 entrega ago 01 Olga Benário Prestes ago 99 viabilização maio 01 obra ago 02 entrega Maria Paula ago 99 viabilização maio 01 obra dez 03 Riskallah Jorge viabilização ago 01 obra jul 02 entrega jul 03 Edifício Labor ago 99 viabilização ago 02 obra valor máx de aquisição R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ou abril 99 jul 99 jan 00 jul 00 jan 01 jul 01 jan 02 jul 02 jan 03 jul 03 dez 03\n81 EDIFÍCIO LABOR endereço rua Brigadeiro Tobias, 300 no. de unidades 84 valor do investimento R$ ,89 custo da obra R$ ,07 custo do prédio R$ ,00 valor de avaliação do prédio R$ ,00 valor do arrendamento p/ und. R$ ,00 valor de avaliação das unds. médio R$ ,26 outras despesas R$ ,82 19% incidência do custo do prédio no investimento total características das unidades tipologia -1 sala/dormitório conjugados, cozinha e banheiro áreas privativas 31m² a 36m² média 34m² Fernão Sales ago 99 viabilização abril 00 obra abril 01 entrega ago 01 Olga Benário Prestes ago 99 viabilização maio 01 obra ago 02 entrega Maria Paula ago 99 viabilização maio 01 obra dez 03 Riskallah Jorge viabilização ago 01 obra jul 02 entrega jul 03 Edifício Labor ago 99 viabilização ago 02 obra valor máx de aquisição R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ou abril 99 jul 99 jan 00 jul 00 jan 01 jul 01 jan 02 jul 02 jan 03 jul 03 dez 03\n82 68 Entre 1999 e 2003 foram viabilizados em São Paulo apenas cinco empreendimentos na modalidade PAR-Reforma contra cerca de 100 empreendimentos PAR- Construção na RMSP e 200 no Estado de São Paulo. Se examinarmos o volume de recursos consumidos pela modalidade Reforma, o predomínio do PAR-Construção sobre o PAR-Reforma fica ainda mais evidente: apenas 1,28% dos recursos federais concedidos a São Paulo foram destinados às obras de reforma. Mesmo no contexto da gestão Marta Suplicy ( ), que desde o início demonstrou especial interesse pelas iniciativas de reabilitação do centro de São Paulo (vide capítulo 3), a prefeitura conseguiu viabilizar o que deveria ser o "maior [empreendimento] já realizado pelo PAR" 1, na modalidade Construção. O convênio estabelecido entre a COHAB-SP e a CEF previa a construção de 5160 unidades habitacionais em terrenos da Companhia, localizados nos conjuntos habitacionais Adventista e Valo Velho (zona sul), Jardim Antártica, (zona norte), e Barro Branco, Inácio Monteiro, Itaquera, José Bonifácio, Santa Etelvina e Teotônio Vilela (zona leste). Os recursos previstos para a conclusão apenas dessas obras giram em torno de R$ 160 milhões. Na primeira etapa unidades habitacionais contratadas em foram gastos R$ 26,4 milhões. Por outro lado, os empreendimentos PAR-Reforma consumiram ao todo, ao longo dos quatro primeiros anos de vigência do Programa, pouco mais de 11 milhões de reais. No entanto, a relevância dessas cinco obras viabilizadas - Fernão Sales, Olga Benário Prestes, Riskallah Jorge, Maria Paula e Labor - não deve ser medida pelo dinheiro que elas consumiram. Essas obras foram resultado do trabalho sério e persistente, levado a cabo sobretudo pelos movimentos populares que reivindicam moradia digna na região central de São Paulo e o estudo de seus processos de viabilização expõe as fragilidades do PAR enquanto programa para o fomento da habitação de baixa renda. À primeira vista, os obstáculos enfrentados no processo de viabilização de cada um desses empreendimentos são diversos, vão desde a privatização do Banespa proprietário do Edifício Olga Benário Prestes durante a negociação do imóvel, até\n83 69 a descoberta de um problema estrutural sério no Edifício Labor às vésperas da assinatura do contrato. Dificuldades, contratempos e empecilhos de toda a sorte são intrínsecos à atividade de promoção habitacional. Para nos restringirmos ao universo do PAR, por exemplo, são comuns os casos de terrenos apresentados à CEF cuja escritura não confere com o real ou de proprietários que desistem do negócio no decorrer do processo por julgar que o valor avaliado de seu imóvel não é justo. Há, contudo, algumas características exclusivas que devem ser sublinhadas no caso dos empreendimentos PAR-Reforma. A primeira delas diz respeito aos agentes envolvidos no processo. Como frisado anteriormente, as propostas para essa modalidade do PAR foram trazidas por movimentos populares organizados que reivindicam moradia digna nas áreas centrais de São Paulo. Esses movimentos agregam principalmente a população oriunda de cortiços. Os movimentos representativos da população encortiçada se estruturaram a partir das Comunidades Eclesiais de Base que organizaram, no final dos anos 1970, comissões de moradores nas áreas de grande concentração de cortiços, sempre com o apoio da Pastoral da Moradia 2. Esses movimentos ganharam força ao se vincularem à União dos Movimentos de Moradia - UMM, entidade fundada em 1987 que congrega movimentos organizados que lutam por melhores condições de habitabilidade de diversas regiões da cidade e do estado de São Paulo. Em 1993, os antigos núcleos, com o apoio de entidades como o Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos e a Associação Defesa de Moradia - ADM, um escritório de assessoria jurídica, se associaram na Unificação das Lutas dos Cortiços - ULC, respondendo pela representação das áreas da Sé, Luz, Moóca, Brás e Belém. Em 1995, de uma dissidência da ULC nasceu o Fórum de Cortiços e Sem Tetos de São Paulo. Outras dissidências se sucederam e hoje há atuantes na região central de São Paulo, além das duas entidades citadas, o Movimento de Moradia do Centro - MMC, o Movimento Sem-Teto do Centro - MSTC e a Associação de Trabalhadores Sem-Teto da Zona Oeste, todas vinculadas à UMM. 1 acessado em setembro de 2003.\n84 70 Num primeiro momento, a luta desses movimentos girou em torno da taxação mínima de água e luz. Os cortiços pagavam sobretaxa, uma vez que os valores cobrados por esses serviços são progressivos; como o consumo nesses imóveis (com um único relógio de marcação) não raro supera o limite estabelecido pelas empresas concessionárias, o pagamento da conta conjunta é mais oneroso que a individualização do pagamento. Os movimentos evoluíram, ganharam força, e com eles, suas reivindicações. Mesmo antes do lançamento do PAR como MP, já havia ocupações organizadas no centro de São Paulo e várias listas de imóveis vazios para possíveis projetos habitacionais, levantados pelos movimentos. Então, o principal alvo das reivindicações era o PAC do governo do Estado. Foi baseando-se nessas listas que escritórios de assessoria técnica - parceiros históricos dos movimentos de moradia 3 - elaboraram os primeiros estudos de viabilidade para o PAR-Reforma. Esses estudos foram usados para instrumentar os movimentos nas negociações junto à CEF no sentido da consolidação do PAR- Reforma em São Paulo, conforme descrito no capítulo 2. 2 O apoio da Igreja aos movimentos sociais em São Paulo e no Brasil é marcante, e tem como base a luta pelos Direitos Humanos. 3 Os escritórios de Assessoria Técnica a movimentos de moradia consolidaram-se em São Paulo durante a gestão Luiza Erundina ( ).\n85 71 Figura 19: Panorama das ocupações organizadas em São Paulo publicado na Folha de São Paulo em\n86 72 O acordo estabelecido entre a CEF e os movimentos se deu mais na forma de um "acordo de cavalheiros" que como o redesenho do programa reclamado. De fato, os movimentos tiveram autonomia para, junto com suas assessorias técnicas, definir projetos e indicar a demanda. No entanto, seu lugar institucional não foi definido, o que acabou por gerar confusões e contribuir para a morosidade da análise. Se num empreendimento PAR-Construção os envolvidos no processo resumem-se à CEF e à construtora (que se encarrega da interlocução com o proprietário do imóvel), no PAR-Reforma há quatro, às vezes cinco, interesses conflitantes participando das discussões suscitadas pela análise: CEF, construtora, proprietário(s), movimento e assessoria 4. Também contribuiu para o alargamento do tempo de aprovação dos empreendimentos Reforma o elemento surpresa, intrínseco a obras dessa natureza. Segundo o corpo técnico da GIDUR, a probabilidade de eventos não previstos faz com que a análise do empreendimento seja mais minuciosa e, conseqüentemente, mais morosa 5. Outra característica que se verificou em todos os empreendimentos PAR-Reforma é uma questão de projeto: a subdivisão excessiva dos edifícios de forma a comportarem o número máximo possível de unidades habitacionais ao invés do número ideal. Esse é um problema da equação financeira dos empreendimentos que acaba fazendo com que uma obra delicada fique ainda mais delicada, potencializando os conflitos entre os participantes do processo e contribuindo para a morosidade na análise. Por tudo isso, o tempo de viabilização estendido é uma constante na modalidade Reforma. Os conflitos de interesses, as dificuldades de projeto e a análise mais 4 "A CEF vai querer o mínimo dinheiro pelo melhor produto. O construtor vai querer também investir o mínimo, nem sempre pra ter o melhor produto, mas quer ganhar o máximo. O movimento que sempre vai querer ter o melhor apartamento pra ele morar, que tenha a melhor qualidade de vida, mais amplo, mais iluminado e mais barato. E o proprietário do prédio vai querer vender o mais caro possível, independente de qualquer coisa". Entrevista do engenheiro Marco Aurélio Tonus (GIDUR), concedida à autora em outubro de "(...) isso aumenta o tempo de análise, e muito, porque a gente acaba tendo que chegar num ponto de vamos dizer assim, de inflexão. Que seria o quê? O mínimo que o cara tem que ter de informação, o mínimo que ele vai gastar para o mínimo de certeza, que a gente quando vai analisar de que não vai ter problema durante a obra. (...) Esse fator surpresa - ou o fator inesperado, as coisas\n87 73 demorada ao estender o tempo de viabilização dos empreendimentos, geram uma questão adicional para ser contornada durante o processo - atrelar o proprietário ao negócio por um prazo longo e imponderável. Essa não é exatamente uma exclusividade do PAR-Reforma - os empreendimentos PAR-Construção levam de 4 meses a um ano entre análise e aprovação e, no mercado de bens imóveis, a praxe é uma opção de compra ter validade de até 6 meses; mas no caso do centro de São Paulo, onde há uma expectativa de valorização muito grande (vide capítulo 3), esse fato adquire outras proporções. Tão decisivo para o sucesso desses empreendimentos quanto a demanda insistente dos movimentos organizados foi a determinação dos proprietários desses cinco imóveis a se desfazerem de seus bens. Como mostram as fichas que abrem esse capítulo, o tempo de viabilização dos cinco empreendimentos aqui analisados variou de 8 meses a 3 anos, e o deságio entre o valor de avaliação e o custo do prédio no empreendimento girou em torno de 50%. 5.1 Fernão Sales Foi o primeiro empreendimento PAR-Reforma contratado no país. Em abril de 2000, ainda quando o limite máximo de aquisição por unidade habitacional era de R$20.000,00. O imóvel, assim como o Edifício Labor, o Edifício Maria Paula, o Edifício Olga Benário Prestes e outros tantos, estava no pacote levado à Brasília em agosto 1999 (capítulo 2). É um projeto do escritório Helena Saia Arquitetos Associados em parceria com o Movimento de Moradia do Centro - MMC. O contrato foi assumido pela construtora Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda. Apesar de ser o primeiro ou justamente por isso - foi o empreendimento que teve o tempo de viabilização mais curto: 8 meses. A relativa agilidade na contratação do empreendimento Fernão Sales se deve a uma conjunção de fatores favoráveis. Em primeiro lugar, havia uma pressão política muito forte para que se contratasse alguma coisa na modalidade Reforma, principalmente por conta da visibilidade e inesperadas - fazem com que a análise seja mais demorada". Entrevista do engenheiro Marco Aurélio Tonus (GIDUR), concedida à autora em outubro de 2003.\n88 74 legitimidade que as ocupações organizadas conferiram às reivindicações dos movimentos de moradia. Soma-se ao contexto político favorável, o fato de, entre os empreendimentos em análise na CEF, esse ser o mais simples. Além de ser um empreendimento relativamente pequeno são 54 unidades habitacionais, o proprietário do imóvel era pessoa física, decidido a se desfazer do bem. Projeto, orçamentos e memoriais foram elaborados pelo escritório Helena Saia arquitetos associados, tendo como base o valor de avaliação do prédio. Esse fato gerou o orçamento mais constrito dos aqui analisados. O custo do imóvel representou 62% do custo total do empreendimento. O valor previsto para as obras de reforma ficou em torno de R$ 7.000,00 por unidade habitacional. Em entrevista à autora, o engenheiro Fábio Cury relatou que, quando da contratação do empreendimento, estava ciente de a obra não lhe traria retorno financeiro. Contudo, aceitou o empreendimento oferecido pelo Gerente de Relacionamento do EN Sé pelo retorno institucional que traria Olga Benário Prestes O Edifício Olga Benário Prestes foi ocupado em dezembro de 1999 por cerca de 300 famílias filiadas à ULC. No local funcionou durante anos uma agência bancária do Banco do Estado de São Paulo - Banespa, que então havia sido desativada. Das famílias que participaram da ocupação, 80 permaneceram morando no prédio, enquanto movimento e assessoria técnica batalhavam uma solução para o impasse que toda ação desse tipo acaba criando. Iniciaram-se as negociações tanto com o proprietário do imóvel, como com o poder público nas esferas municipal, através da Sehab, estadual, via CDHU, e com a CEF. A idéia era viabilizar moradia no prédio ocupado. A perspectiva de solução surgiu na CEF, através do Programa de Arrendamento Residencial. 6 "(...) achei que se a gente consseguisse pelo menos empatar essa obra, não perder, fazer essa reforma ia nos dar um retorno institucional muito bom, abrir portas na Caixa e na Prefeitura de São Paulo e foi o que aconteceu.entrevista do Engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida a autora em novembro de 2003.\n89 75 A Integra - Cooperativa de Trabalho Interdisciplinar desenvolveu projetos e orçamentos em parceria com a Unificação das Lutas de Cortiços - ULC. O contrato foi assumido pela construtora Tarraf Ltda. Foram elaboradas oito versões para adequação do edifício ao novo programa; a primeira contava 68 unidades habitacionais, com apartamentos de até 55m². Entretanto, o valor limite de aquisição por unidade habitacional na época ainda estava em R$ ,00, o que limitou os apartamentos a áreas entre 26 e 34m². O edifício concebido para abrigar uma agência bancária significou dificuldade para dotar todas as 84 unidades habitacionais do projeto definitivo de iluminação e ventilação adequadas. A solução implementada foi a abertura de vãos internos, removendo partes das lajes existentes. Durante o processo de viabilização, o Banespa - proprietário do edifício - foi parceiro do empreendimento. Conseguiu-se evitar a reintegração de posse por mais de um ano. Porém, a finalização das análises técnica e jurídica na CEF, que deixariam o empreendimento apto à contratação, coincidiu com a privatização do Banespa. Como havia a questão do deságio no valor do imóvel - o prédio já havia ido a leilão com lance mínimo de R$ 1,2 milhões, a avaliação da CEF chegou a R$ 0,94 milhões e o FAR compraria o imóvel por R$ 0,56 milhões - a diretoria de patrimônio do banco entendeu que não era o momento de realizar o negócio. Assim, o processo ainda estendeu-se por cerca de sete meses até que o novo proprietário do banco - o grupo espanhol Santander - fechasse o negócio. Às vésperas dessa segunda iminência de contratação, houve outro impasse: nesse meio tempo o valor limite do PAR mudou para R$ 25 mil por unidade. A construtora, então, refez os orçamentos atingindo R$ 23 mil por unidade habitacional. Movimento e assessoria recuaram. A CEF interveio e o empreendimento finalmente foi contratado ao custo médio de R$ 21,5 mil. 5.3 Maria Paula Esse empreendimento foi contratado à mesma época do Olga Benário Prestes, em maio de O custo total dos empreendimentos foi praticamente o mesmo, porém no Maria Paula, que conta 9 unidades a menos, o custo incidente do edifício representou 53% do valor de financiamento contra 31% no Olga Benário Prestes.\n90 76 Inicialmente, o proprietário não tinha interesse em vender seu imóvel para programas de moradia popular. O edifício vazio chegou a passar por pequenas reformas para ser alugado na sua forma original - apartamentos de padrão médioalto. Porém, dada a estagnação do mercado imobiliário no centro de São Paulo e a pressão trazida pelas ocupações organizadas - o edifício foi alvo de uma delas - o proprietário decidiu-se por vender o prédio para o FAR. Ainda assim, o valor de venda do imóvel - acertado em um milhão de reais contra a avaliação de R$ 1,7 milhões - significou um contrato pouco interessante para as construtoras: assumir o impacto de 1,87 milhões para faturar 0,82 milhões. O projeto é do escritório Fábrica Urbana em parceria com o Fórum de Cortiços e Sem-Teto de São Paulo. O contrato foi assumido pela Construtora 3 RD Ltda, de Mato Grosso. O maior problema dessa obra, apontado pelos técnicos da CEF, foi a construtora forasteira. Já era um contrato delicado, com uma margem para a construção reduzida e a obra se estendeu por quase 3 anos Riskallah Jorge Na primeira fase do PAR, esse foi o único empreendimento viabilizado que não constava dos primeiros levantamentos apresentados pelos movimentos à CEF. Apesar do início tardio, o tempo de viabilização desse projeto foi relativamente mais curto: 10 meses. Trata-se do segundo projeto do escritório Helena Saia Arquitetos Associados em parceria com o Movimento de Moradia do Centro - MMC. O contrato, como na primeira parceria, também foi assumido pela construtora Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda. Ter as mesmas pessoas trabalhando juntas uma segunda vez não garantiu, contudo, um processo de viabilização tranqüilo. Nesse empreendimento, a construtora não aceitou o orçamento elaborado pelo escritório de assessoria técnica. O movimento 7 "A obra se alongou, não poderia se alongar tanto. (...) ele apanhou inclusive porque não é de São Paulo, ele apanhou na hora de trabalhar com os alvarás da Prefeitura, ele não sabe como a\n91 77 queria que o valor máximo por unidade ficasse entre R$ 22 e 23 mil. A construtora disse que se não pudesse chegar no limite do programa - então R$ 25 mil - abriria mão do empreendimento. O movimento recuou e o valor médio por unidade ficou em R$ 24,7 mil. A recuperação do edifício de estilo clássico tombado pelo Condephaat (fachada) que foi entregue oficialmente à cidade durante as comemorações de seu 449º aniversário, transformou os 17 andares em 167 apartamentos. É o empreendimento de maior porte dos aqui apresentados. O custo incidente do prédio foi alto: 51% do valor total de financiamento, porém a escala e a visibilidade trazida pela obra atraíram a construtora 8. Mesmo consumindo mais da metade dos recursos totais do financiamento, nesse caso, mais uma vez, a viabilização se deu graças a "boa vontade" do proprietário. O imóvel era de propriedade do Grupo Beneficência Portuguesa e, como nos outros casos, também estava vazio há alguns anos e bastante deteriorado. O prédio, avaliado em R$ 3,8 milhões, foi vendido por R$ 2,1 milhões 9. Vale notar que esse empreendimento trouxe visibilidade não apenas para a construtora - foi o vencedor do Prêmio Master Imobiliário na categoria "Retrofit" em mas também para a PMSP e para a CEF. Foi inaugurado na ocasião das comemorações dos 450 anos da cidade de São Paulo e é propagandeado Brasil afora como o grande exemplo de PAR-Reforma bem sucedido Labor O último empreendimento aqui analisado foi o que teve o maior tempo de viabilização: três anos. O edifício situado na rua Brigadeiro Tobias, pertencente à Eletropaulo funciona, nem a Sabesp, nem a Comgás. Ele caiu aqui meio de pára-quedas..." - Entrevista do engenheiro Marco Aurélio Tonus (GIDUR) concedida à autora em outubro de "Nós assumimos um segundo projeto por dois motivos: primeiro porque estava um a zero pra eles e eu queria fazer um a um [referindo-se ao prejuízo que teria tido com o Fernão Sales]. E segundo porque já era um orçamento bem mais confortável". Entrevista do engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida a autora em novembro de "O Riskallah fechou porque era da Beneficência, presidida pelo Antônio Ermírio de Moraes e ele vendeu por dois milhões e duzentos um prédio daquele tamanho naquele lugar. Sempre vai ser um ou outro caso". Entrevista do engenheiro Fábio Cury (Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda) concedida a autora em novembro de Recentemente, a Cury Empreendimentos Imobiliários Ltda ficou impedida de assumir qualquer contratação na CEF por conta de problemas remanescentes dessa obra.\n92 78 Fundação Rede Ferroviária - REFER e ocupado pelo movimento de moradia em 24 de outubro de 1999, foi contratado dentro do PAR em agosto de É o segundo projeto viabilizado pela Integra - Cooperativa de Trabalho Interdisciplinar, dessa vez em parceria com o Grão - Grupo de Assessoria para Ações Sustentáveis, com o Movimento Sem-Teto do Centro - MSTC e com a Associação de Trabalhadores Sem-Teto da Zona Oeste. O contrato, como no outro PAR-Reforma levado pela Integra, foi assumido pela Construtora Tarraf Ltda. Aqui, o prédio foi avaliado em R$ 0,95 milhões e o valor negociado para o empreendimento ficou inicialmente em R$ 0,8 milhões. O edifício - originalmente de escritórios - foi então adaptado para receber 84 unidades habitacionais. Foram projetados dois novos andares, um no mezanino que tinha pé-direito duplo e outro completamente novo, acima do último pavimento, para que o edifício comportasse esse número de unidades de maneira adequada. No entanto, por conta desse acréscimo de área, CEF e assessoria técnica exigiram o projeto de estrutura do edifício para a contratação. Como os projetos estruturais originais do edifício não foram encontrados, o proprietário foi obrigado a fornecer um laudo estrutural, sob pena de perder o negócio. Apesar do edifício não apresentar nenhuma patologia, a avaliação da estrutura revelou que a resistência do concreto utilizado era baixíssima, sobretudo nos andares inferiores. Aí, o projeto voltou à estaca zero. A diretoria de patrimônio da REFER orçou demolir o prédio, orçou o reforço estrutural, demorou cerca de quatro meses para tomar uma decisão. O orçamento do reforço estrutural ficou em R$ 0,4 milhões. A CEF concordou em contratar a obra. Decidiu-se, por fim, descontar o valor do reforço estrutural do valor do imóvel.\n93 6 Considerações Finais e Recomendações\n94 80 6 Considerações Finais e Recomendações Para concluirmos a avaliação do PAR-Reforma e dos cinco empreendimentos apresentados neste trabalho é necessário não perdermos de vista algumas características essenciais do programa. Enquanto programa federal, o PAR contribui positivamente para o enfrentamento do déficit habitacional urbano brasileiro na medida em que disponibiliza recursos importantes para a promoção habitacional no país, contemplando especificidades locais e regionais. Nesse sentido merecem destaque a forma de financiamento, a forma de atendimento e a diversidade de produtos que o PAR pode oferecer. O financiamento direto à iniciativa privada para a produção de moradia possibilita que o governo federal invista nos municípios sem, contudo, contribuir para o aumento da dívida pública. Assim os recursos do PAR podem ser alocados segundo as necessidades habitacionais do município, e não de acordo com seus limites de endividamento. No que diz respeito à forma de atendimento do Programa, o arrendamento pode ser encarado como a inovação fundamental do PAR. A implantação dessa modalidade de contrato com o mutuário, que associa aluguel e venda na prestação, quebra uma resistência histórica da provisão habitacional pública baseada na aquisição da casa própria. Ao mesmo tempo, é esse mecanismo que garante a sustentabilidade financeira do programa. Por último, mas não menos importante, vale sublinhar a potencialidade do PAR para o financiamento de produtos diversificados que contemplem especificidades e necessidades locais e regionais. Há a possibilidade da produção de empreendimentos via Construção ou Reforma, e não é premissa do programa a adoção de tipologias padrão. No entanto, o desempenho do programa não correspondeu às expectativas que esses pontos de destaque prenunciaram. Empreendimentos que introduzam tipologias, técnicas ou materiais novos são poucos. A maior parte dos recursos do PAR serve à produção de empreendimentos novos e padronizados nas periferias mal urbanizadas das cidades. O esforço para a inovação veio da pressão de movimentos populares oriundos de moradores de cortiços nesses cinco empreendimentos PAR-Reforma viabilizados em São Paulo.\n95 81 De fato, o PAR abre uma série de possibilidades teóricas, mas o que determina o que será efetivamente construído é o valor limite do financiamento por unidade habitacional. Os empreendimentos PAR-Reforma aqui analisados se mostraram realmente problemáticos. A insistência em acomodar o número máximo de apartamentos nos edifícios negociados resultou em soluções de projeto inadequadas e em problemas para a operacionalização das obras. A subdivisão excessiva dos edifícios em unidades habitacionais muito pequenas - e às vezes impróprias - foi forçada pela incidência do custo de aquisição dos imóveis nesses empreendimentos. Os valores desproporcionais pretendidos pelos proprietários de imóveis aptos à reforma denotam um mercado confuso. Se por um lado a realização de negócios é praticamente nula, de outro há uma expectativa de valorização que escamoteia a noção de limite de mercado, o que acaba por adiar indeterminadamente a negociação dos imóveis. Do ponto de vista das empresas construtoras, a margem de lucro oferecida pelo valor limite de financiamento do PAR é pequena e não compensa o risco que as obras de reforma trazem implícitas. O fato da proposição de empreendimentos estar a cargo das empresas explica a opção por empreendimentos novos, geralmente padronizados, em terrenos periféricos mais baratos: a obra é mais previsível que nos empreendimentos enquadrados na modalidade Reforma e tem mais recursos para a construção propriamente dita, uma vez que a fração de terreno é geralmente menor. A superação desses obstáculos se coloca, então, como condição para o aperfeiçoamento do PAR-Reforma e para a ampliação de suas ações.\n96 82 Figura 20: Imóvel vago escapa de programas oficiais publicado na Folha de São Paulo em Para defender e consolidar a idéia de reforma de edifícios para habitação será necessária a mudança do paradigma do conjunto periférico como a solução mais eficaz para o problema habitacional urbano. A existência de recursos para obras dessa natureza no PAR pode ser entendida como um impulso nesse sentido. No entanto, para que o PAR ganhe status de programa de promoção habitacional e deixe de ser encarado como um balcão de financiamento para HIS, onde as construtoras definem o produto, é necessário que haja uma intenção clara do que se pretende produzir através do programa, ou seja, é necessário que os empreendimentos- PAR propostos integrem a política habitacional e de desenvolvimento urbano do município. A implementação do PAR já prevê a participação do poder público local, particularmente na seleção de áreas de implantação dos projetos e na escolha do público-alvo. Prevê, ainda, que as Prefeituras Municipais e Governos Estaduais promovam ações em prol do desenvolvimento de fatores facilitadores à implantação dos projetos, tais como redução ou isenção fiscal, implantação de infra-estrutura\n97 83 básica e simplificação de critérios visando conferir maior celeridade à aprovação de projetos junto aos órgãos competentes. Entretanto, a participação do poder público local não ocorreu como esperado. Em parte, a baixa participação deveu-se ao fato dos projetos serem promovidos, aprovados e desenvolvidos a partir de chamamento dirigido às empresas do setor da construção civil, dentro de exigências e especificações que nem sempre se encontram ao alcance dos governos estaduais e municipais. Assim, a CEF, na qualidade de agente executor do PAR e de gestora dos recursos, poderia ampliar sua estratégia de operação. Diante de seu poder de compra expressivo, poderia atuar como órgão promotor dos projetos, definindo-os em parceria com o poder público local, passando a oferecer a possibilidade de produção - e não de concepção - às empresas do setor da construção civil. Atualmente, a CEF limita sua atuação operando apenas como entidade financiadora de projetos estruturados pelo setor da construção civil que, em muitos casos, não se enquadram nas políticas locais voltadas à produção de habitação de interesse social. Em resumo, o PAR atualmente é operado a partir da demanda espontânea identificada pelas empresas do segmento da construção civil, sendo recomendável que o mesmo passe a perseguir o déficit habitacional de forma integrada às políticas públicas locais de atendimento à população de baixa renda, com base em metas previamente estabelecidas. Seguindo essa recomendação, a destinação das verbas do PAR por região e município deveria acompanhar as diretrizes do trabalho articulado entre as três esferas de governo. Da mesma forma, nos municípios que apresentam um estoque imobiliário significativo, deveria haver recursos exclusivos para a intervenção na modalidade Reforma do Programa. É certo que a existência de recursos aliada à garantia da continuidade do Programa atrairia o interesse de empresas construtoras com um determinado perfil em investir no PAR-Reforma. Contudo, apenas o contingenciamento de recursos não é medida suficiente para alavancar essa modalidade do PAR nos grandes centros urbanos, como é o caso de São Paulo.