Caderno Modelo Brasileiro de Protecao Social Nao Contributiva Aldaiza Sposati | Sociologia | Aposentadoria\nEnviado por Bruna Clézia\nsalvarSalvar Caderno Modelo Brasileiro de Protecao Social Nao C... para ler mais tarde\nSociologia Política e Processos Macro-históricos\nBraslia, junho de 2009\nMODELO BRASILEIRO DE PROTEO\nSOCIAL no contributiva:\nAldaza Sposati 1\nA Constituio Federal (CF) brasileira de 1988, ao afianar os direitos\nhumanos e sociais como responsabilidade pblica e estatal, operou, ainda que\nconceitualmente, fundamentais mudanas, pois acrescentou na agenda dos\nentes pblicos um conjunto de necessidades at ento consideradas de mbito\npessoal ou individual.\nNesse caminho, inaugurou uma mudana para a sociedade brasileira ao\nintroduzir a seguridade como um guarda-chuva que abriga trs polticas de\nproteo social: a sade, a previdncia e a assistncia social. As constituies\nanteriores j reconheciam o papel da previdncia social em assegurar a maior\nparte das atenes da legislao social do trabalho.\nO seguro social de contribuio tripartite entre Estado, patro e empregado foi implantado no Brasil na segunda dcada do sculo XX e absorvido pela\nsociedade, ainda que no alcanasse todos os trabalhadores, como o caso dos\ndomsticos. Essa poltica contava com interlocutores significativos, como os\nsindicatos de trabalhadores e as empresas e alimentava at opinies e anlises\ntcnico polticas sobre seus caminhos/descaminhos no Estado brasileiro ou\nsobre seus acordos com o capital e com os trabalhadores.\nDiscutir a previdncia social tem significado, no Brasil, o exame de um seguro social, portanto, diretamente contributivo, quer pelos beneficirios para\nos quais presta assistncia, quer para seus patres e para o Estado.\nA sade s foi includa e reconhecida como direito de todos pela CF/88.\nO texto constitucional prope um Sistema nico de Sade para todos os cidados e em todo o territrio nacional. Convive nesse modelo com o setor\nProfessora titular do Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da PUC-SP; coordenadora do\nNcleo de Estudos e Pesquisa em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas/PUC-SP); coordenadora do Centro\nde Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (Cedest/PUC-SP-Inpe).\nprivado (individual ou coletivo) que oferece seguros entre os quais as antigas\nmutualidades de base tnica ou profissional ou servios lucrativos de ateno\nindividual para as sades clnica, hospitalar, teraputica, laboratorial etc.\nA incluso da assistncia social na seguridade social foi uma deciso plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como de contedo da poltica\npblica, de responsabilidade estatal, e no como uma nova ao, com atividades\ne atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o princpio da subsidiariedade, pelo qual a ao da famlia e da sociedade antecedia a do Estado. O\napoio a entidades sociais foi sempre o biombo relacional adotado pelo Estado\npara no quebrar a mediao da religiosidade posta pelo pacto Igreja-Estado.\nTerceiro, por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais.\nA incluso da assistncia social significou, portanto, ampliao no campo\ndos direitos humanos e sociais e, como consequncia, introduziu a exigncia\nde a assistncia social, como poltica, ser capaz de formular com objetividade\no contedo dos direitos do cidado em seu raio de ao, tarefa, alis, que ainda permanece em construo.\nNovos desafios surgiram e ainda esto presentes. Especificar rea de atuao para a assistncia social significa romper com a hegemnica concepo\nde que uma poltica de ateno aos pobres, aos necessitados sociais, aos\nfrgeis e carentes. Esse modo de ver contm em si uma manifestao que\naparta um segmento da populao, recorta os cidados por nveis de renda e\nsepara aqueles de baixa renda confinando-os em um aparato especfico, como\nse suas necessidades fossem diversas daquelas do cidado brasileiro. O processo de alfabetizao, por exemplo, quando assumido pelo Estado, por meio\ndo Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), foi inserido no mbito\nda assistncia social e no na educao, o mesmo ocorrendo com as creches.\nIncluem-se a as favelas, os medicamentos e as prteses, at que a sade os\nassuma de fato como parte do tratamento.\nA histria do Estado social brasileiro revela o funcionamento da assistncia\nsocial como rea de transio de atenes, sem efetiv-las como plena responsabilidade estatal e campo de consolidao dos direitos sociais. Em face dessa\nhistria institucional que a registra como um campo que opera sob a negao\nde direitos, so mltiplos os desafios que se apresentam.\nSob a concepo hegemonizada, principalmente pela viso conservadora, liberal e neossocial-liberal, a assistncia social transversal, porque est dedicada\na possibilitar acessos materiais que no esto disponveis no mercado aos convencidamente pobres, com explcita demonstrao de sua precariedade. Confrontar essa maneira de ver, significa adotar a concepo de que a assistncia\nsocial uma poltica que atende determinadas necessidades de proteo social e\n, portanto, o campo em que se efetivam as seguranas sociais como direitos.\nTrata-se de uma forte guinada de concepo, pois, como segurana social,\nest sendo tratada como bem pblico e social do estatuto de uma sociedade\npara alcanar todos os seus membros. Portanto, trata-se de um pacto que inclui a universalidade da proteo social na seguridade social. E at a promulgao da CF/88 no se dispunha de uma concepo nacional sobre assistncia\nsocial, embora j existisse h mais de dez anos uma Secretaria Nacional de\nAssistncia Social instalada no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.\nNo existiam dados sistematizados sobre o que ocorria em cada estado ou\nmunicpio. Como criar uma concepo nacional em um Estado federativo?\nComo trazer os quase seis mil municpios, os 26 governos estaduais e um distrito federal para assumir a compreenso e a gesto da assistncia social como\ndireito de seguridade social e numa perspectiva de abranger todo o territrio\nNo campo da assistncia social, portanto, a CF/88 foi amplamente inovadora. Todavia o que os constituintes aprovaram foi mais um vir a ser, mais\numa intuio para o futuro do que uma racionalidade da ento e at mesmo\nda atual oferta da assistncia social.\nPode-se dizer que o modelo brasileiro que contempla a assistncia social\nno campo da seguridade social no ainda pleno consenso. Isso porque no\nse entende o contedo da seguridade ou porque h resistncias em tornar\na assistncia social poltica pblica, afianadora de direitos, ou como parte\nda seguridade social. Trata-se de uma construo heterognea. No mais das\nvezes, uma desconstruo cercada de debates, movimentos, contradies, regulaes.\nA assistncia social, como toda poltica social, um campo de foras entre concepes, interesses, perspectivas, tradies. Seu processo de efetivao\ncomo poltica de direitos no escapa do movimento histrico entre as relaes\nde foras sociais. Portanto, fundamental a compreenso do contedo possvel dessa rea e de suas implicaes no processo civilizatrio da sociedade\nTorna-se cada vez mais claro o embate entre duas abrangentes concepes\nda poltica de assistncia social. Uma que, nos termos da CF/88, busca configur-la como poltica de Estado (dever de Estado) e direito da populao. Essa\ndireo exige rgos pblicos gestores com capacidade para operar as funes\nde assistncia social, que sejam reguladores, com recursos humanos pblicos\ne gesto democrtica e tambm com transparncia de fundos. De qualquer\nmodo, preciso objetivar o modelo pblico da CF/88. Este texto a defende\ncomo poltica pblica nacional.\nOutra, que interpreta a CF/88 pelo princpio de subsidiariedade, isto , o\nEstado deve ser o ltimo e no o primeiro a agir. Nesse sentido, opera a assistncia social sob o princpio de solidariedade como ao de entidades sociais\nsubvencionadas pelo Estado. Sob essa tica no h interesse em ter recursos\nhumanos estatais ou fortes regulaes para a insero de entidades na rede socioassistencial. O rgo gestor pode estar sob a tutela de uma primeira-dama\nsem configurar nepotismo. A ausncia do Estado natural.\nDesconstruir/reconstruir o modelo social pblico brasileiro de proteo\nsocial no contributiva, em bases crtico-conceituais, supe introduzir mltiplos recortes em seus elementos constitutivos, mas, tambm, alertar quanto\nperspectiva histrica contida na concepo de modelo. Refiro-me ao fato de\nque um modelo indica sempre uma relao do presente com o futuro. Como\nconceito, ele um vir a ser. A sua aplicao real que vai lhe dar a forma para\nalm do conceito.\nAplicar um modelo na realidade exige a capacidade estratgica de enfrentar condicionantes, determinantes e impactos nos elementos do presente e\ndo passado, que no condizem com o modelo que se deseja concretizar para\no futuro. Portanto, a aplicao do modelo supe a alterao do que j vinha\nocorrendo e, ainda, um novo modo de realizar a leitura dos fatos e elementos em mutao.\nUm modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento\ndo real. Sua aplicao supe conhecer os fatos e os fatores do real que podem\nfragiliz-lo, isto , que retiram a fora dos fatores que estrategicamente o fortalecem. Tudo isso, a proposta e o conhecimento dos fatores que a aceleram\nou interditam so parte do pr-desenho do futuro desejado.\nUsar uma bssola, por exemplo, para ter claro o ponto aonde se quer chegar, no significa ignorar os acidentes de percurso, as armadilhas, os obst16\nculos, apesar de a rota, com esse instrumento, ter sempre o norte orientador.\nO modelo de proteo social no contributivo uma direo (ou um norte\nhistrico) de um caminho em construo na sociedade brasileira. Supe conhecer e enfrentar obstculos no percurso e tambm no desistir da chegada,\npelo fato de ter que realizar mudanas durante o processo.\nPortanto, um modelo por si s no altera o real, pelo contrrio, pode at\nser condicionado e deformado pelo real, caso no se tenha domnio dos elementos constitutivos do modelo e das dificuldades a serem enfrentadas.\npreciso ter claro, tambm, que a realidade e a concretude dos fatos que a conformam no so males ou empecilhos, mas sim, as efetivas configuraes ou\ncondies com que se deve lidar.\nNesse sentido, se o modelo no d conta (em seus elementos de base) das\nconfiguraes do real, ele se transforma em uma ideologia ou em um discurso\ncomo mero arranjo de palavras impactantes, e isso no significa o efetivo alcance de mudanas e dos resultados esperados. Ter um modelo brasileiro de\nproteo social no significa que ele j exista ou esteja pronto, mas que\numa construo que exige muito esforo de mudanas.\npreciso atentar que vivemos em uma federao, e por mais que se tente\ncaptar as diversidades, a tendncia manter um nvel de generalizao que\ncertamente ter de ser adequado s particularidades das regies do pas, dos\nestados, dos municpios e das microrregies, especialmente nas reas metropolitanas.\nA concretizao do modelo de proteo social sofre forte influncia da territorialidade, pois ele s se instala, e opera, a partir de foras vivas e de aes\ncom sujeitos reais. Ele no flui de uma frmula matemtica, ou laboratorial,\nmas de um conjunto de relaes e de foras em movimento.\nQuando se explicitam, neste texto, essas ressalvas, se quer aclarar o topus,\nou o lugar escolhido (e possvel) para a anlise do tema. No se far aqui um\ntratado acadmico sobre a(s) teoria(s) dos elementos constitutivos do modelo\nde proteo social no contributivo. O limite examinar o modo de aplicao\nde conceitos. Portanto, sero feitas releituras de teorias para sua aplicao em\num tempo histrico e sob o ngulo de uma poltica pblica no incio do terceiro milnio.\nO heterogneo pblico e as diversas realidades regionais aos quais este texto se destina exigem essas relativizaes. A inteno explicar de modo con17\nceitual e programtico os elementos que constituem o modelo brasileiro de\nproteo social no contributiva.\nAs ideias aqui tratadas esto divididas em trs partes. Na primeira, faz-se\num recorte do significado de modelo de proteo social no contributiva.\nEm seguida, demonstra-se como ele tratado pela CF/88; faz-se uma rpida\nabordagem diferencial entre proteo social e desenvolvimento social e, por\nltimo, uma reflexo sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Na segunda parte,\ndestacam-se os elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo\nsocial no contributiva. A terceira parte flui do conceito de modelo adotado\ncomo construo histrica e aborda o que se denomina de ideias-fora que\noperam a transio do modelo, de um conceito para um fato.\n1. Pontos de partida para exame do tema\nAfirmar a existncia de um campo de proteo social no contributiva, no\nBrasil, como rea de gesto pblica, significa delimitar uma rea da ao estatal para os trs entes federativos, mas significa tambm entender que essa rea\nse instala em um campo social constitudo por iniciativas histricas advindas\nda paixo, mais particularmente da compaixo, do altrusmo e de prticas\nreligiosas voltadas ao exerccio do amor ao prximo e caridade. O primeiro\npasso supe separar o campo pblico de prticas privadas, para depois reconstruir novas formas de relao entre um e outro (MESTRINER, 2001).\nAs prticas privadas, cuja validade no se contesta, so por natureza individualizadas, j que se vinculam s misses estatutrias de suas organizaes e so\ndirigidas a algumas pessoas. A ao pblica, por seus princpios, destinada a\ntodos e tem a responsabilidade de resolver, suprir e prover determinadas necessidades sociais da populao. O gestor pblico desloca sua preocupao e a\nao do processo de ajuda s entidades sociais e se responsabiliza diretamente\npor criar solues e respostas s necessidades de proteo social da populao.\nA primeira mudana est no mbito da responsabilidade do rgo pblico. uma forte atitude a ser introduzida na maior parte das cidades brasileiras. Trata-se, portanto, do exerccio racional de gesto estatal fundado em\nprincpios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado fora do\nescopo que compe culturalmente as prticas sociais no Brasil em seus 500\nanos de existncia. Por isso, desde a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas),\ntornou-se necessrio que cada ente governamental tenha um plano de ao,\nque deve estabelecer o tempo determinado, publicamente conhecido e democraticamente reconhecido, das necessidades de proteo social, propondo\no que vai realizar e submeter essa deciso aprovao de um conselho cuja\ncriao objeto de lei especfica, de constituio paritria entre representantes\ndo governo e da sociedade.\nA segunda mudana est em vincular a assistncia social ao estatal\nplanejada, apontando os resultados esperados e interveno no conjunto da\nao pblica. A gesto deixa de ser reativa para ingressar na atuao proativa.\nNo s atender ocorrncias, como deve prever e reduzir as desprotees sociais. No pode resignar-se a apontar a capacidade de atendimento, mas deve\nmostrar a qualidade de resultados.\nA terceira mudana configura-se quando se rompe com os modelos unilaterais e autoritrios de gesto criando espaos de deciso democrtica com\nrepresentaes da sociedade. No se trata de permanecer reproduzindo o modelo em que a assistncia social a face humana do governante, como campo\nadjutrio da imagem poltica, mas de rea de gesto estatal e pblica operada\ndiretamente e com/em parcerias.\nEst em questo um novo campo de saber: o significado da capacidade\nprotetiva de famlia, do mbito dessa proteo e das fragilidades e riscos sociais a que a prpria famlia e seus membros esto sujeitos.\nUm modelo de proteo social no contributiva para o Brasil resulta no\ns de implantao de novos programas de governo, mas de mudana mais\nincisiva que exige do gestor pblico assumir um novo papel baseado na noo\nde cidado usurio (e no de carente ou assistido) de seus direitos, e na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias\neducarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo social.\nA CF/88 foi um marco histrico ao ampliar legalmente a proteo social\npara alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois inseriu no\nmarco jurdico da cidadania os princpios da seguridade social e da garantia\nde direitos mnimos e vitais construo social. Houve uma verdadeira transformao quanto ao status das polticas sociais relativamente s suas condies\npretritas de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio contributivo\nna estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores\noriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de\naes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma\npoltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm\ndisso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao\nconsagrada na criao do Oramento da Seguridade Social , a Constituio\nestabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos\nnovos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da\nuniversalizao (IPEA, 2007, p. 8).\nPortanto, cabe a cada ente federativo consolidar um novo formato de relao com as necessidades de proteo social da populao e, nela, das famlias.\nO modelo de proteo social no contributiva no o continusmo de velhas\nprticas assistencialistas ou de modos de gesto tecnocrtica. A CF/88, em seu\nartigo 204, explicita a clara opo pelo formato democrtico de gesto, o que\ndetalhado pela Loas.\n1.1 Significado do modelo de proteo social\nUm modelo assim como se olha em um figurino, ou em uma foto, os\nrecortes e as pences que demarcam o estilo de uma roupa, isto , os detalhes\nque compem o todo do figurino, aqui se tentar criar um olhar, ou um modo\nde olhar, que permita atentar para detalhes do modelo de proteo social no\ncontributivo concebido para o Brasil. bom lembrar que, entre o modelo\nda roupa em uma revista e sua transformao em vestimenta (para um dado\ncorpo, com dado tecido e um dado domnio do corte e da costura), h uma\nclara diferena. A ideia de modelo a de um pr-desenho, uma referncia a ser\nreproduzida, uma representao do que se pretende executar. Trata-se da explicao do arranjo de um conjunto de elementos e de relaes que, juntos, criam\num sistema de referncias que simula e prev aonde se quer chegar. um meio\nde dar coerncia e comunicar uma concepo, uma ideia a ser concretizada.\nSocial no caso, esse modelo diz respeito s necessidades e objetivos sociais que se constituem nas relaes em sociedade. Ocupa-se, portanto, das\ncondies objetivas de acesso aos modos de reproduo social (condies de\nvida) como componentes da dignidade humana, da justia social e dos direitos e da vigilncia social.\nProteo social o sentido de proteo (protectione, do latim) supe,\nantes de tudo, tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao.\nA ideia de proteo contm um carter preservacionista no da precariedade, mas da vida , supe apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido\npreservacionista que exige tanto a noo de segurana social como a de\nA Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de 2004 afirma que a\nproteo social deve afianar segurana de:\nsobrevivncia: de rendimento; de autonomia;\nconvvio: de vivncia familiar.\nA segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua\nsatisfao no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a\nordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus membros. As polticas sociais representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa\nfuno (VILLA LOBOS, 2000, p. 58).\nConfunde-se, por vezes, o sentido de amparo com o de proteo, pois a\nCF/88 usa as duas expresses. Amparo (anteparare, do latim) tambm significa proteo, como escora, arrimo, auxlio ou ajuda para impedir a queda de\nalgo. Supe abrigo, refgio, resguardo.\nA noo de amparo indica um estancamento da condio de deteriorao,\ne a noo de proteo indica por sua vez o impedimento de que ocorra a\ndestruio. Diramos que a proteo mais vigilante, por isso mais preservacionista, proativa, desenvolvendo aes para que alguma destruio no venha\na ocorrer, enquanto o amparo j ocorre a partir de um risco.\nA ideia de proteo social exige forte mudana na organizao das atenes, pois implica superar a concepo de que se atua nas situaes s depois\nde instaladas, isto , depois que ocorre uma desproteo. A aplicao ao termo\ndesproteo destaca o usual sentido de aes emergenciais historicamente\natribudo e operado no campo da assistncia social. A proteo exige que se\ndesenvolvam aes preventivas. Por decorrncia, desse entendimento que\na assistncia social, no modelo brasileiro de proteo social no contributiva, passa a ter trs funes, conforme explicita a PNAS-2004. Para alm da\nproteo social, ela deve manter a vigilncia social e a defesa de direitos\nUma poltica de proteo social contm o conjunto de direitos civilizatrios\nde uma sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises de solidariedade de uma sociedade para com todos os seus membros. uma poltica estabelecida para preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados.\nNo contributivo o sentido aplicado na proteo social como forma\nde distinguir a previdncia social do seguro social. Os benefcios previdencirios ou do seguro s so acessveis quando algum se filia previdncia e\nrecolhe ou paga uma quantia mensal. Portanto, essa proteo contributiva porque pr-paga e s se destina aos filiados e no a toda a populao.\nNo significa que a assistncia social, como outras polticas sociais, opere\numa doao, entregue um bem a algum financiado pelo oramento pblico.\nA assistncia social nasceu como prtica estatal, sob a compreenso liberal,\npela qual a cada um cabe suprir por seus meios suas prprias necessidades. Sob\nessa concepo, o dinheiro pblico s pode ser aplicado para atender a algum\nna condio de um socorro, isto , quando no tem mais condies pessoais e\nest em uma situao que a coloca em risco.\nA noo de seguridade social, ao se ocupar da proteo social, busca gerar\ngarantias que a sociedade brasileira afiana a todos os seus cidados, isto , mais\ndo que atitudes de socorro. Como atitude, s estaria tratando de uma reao de\num governante de planto ou de um funcionrio pblico. Uma atitude pode\nou no ser tomada como responsabilidade social ou construo de imagem pessoal. A CF/88 alcana o campo de polticas de Estado, isto , define que uma\nresponsabilidade a ser afianada como direito e no como atitude pessoal.\nA caracterstica de no contributiva quer dizer que no exigido pagamento especfico para oferecer a ateno de um servio. O mesmo ocorre no\natendimento em uma unidade bsica de sade ou em uma escola. O acesso\ncusteado pelo financiamento pblico, cuja receita vem de taxas e impostos.\nAssim, os custos e o custeio so rateados entre todos os cidados. A proteo\nsocial no contributiva significa que o acesso aos servios e benefcios independe de pagamento antecipado ou no ato da ateno.\nH aqui uma polmica. Para alguns, o acesso a esses servios s poderia\nocorrer quando a pessoa demonstrasse que ganha pouco e que no tem como\ncomprar atenes na oferta privada. Para outros, a CF/88, ao estabelecer o\ndireito seguridade, entendemos que determina no ser necessrio que um\nbrasileiro primeiro mostre que no tem renda para depois ter acesso a um\nservio pblico. Esse modo de gesto do servio pblico seria vexatrio, por\nsubmeter que o cidado abdique da condio de ter direitos ou fora prpria\ne que se mostre como necessitado. O enquadramento como pobre, carente,\nnecessitado a anttese do direito cidadania, ou do direito a ser includo no\nservio a partir de sua necessidade.\nO sentido de no contributivo relativo sociedade de mercado. Nesse\ntipo de sociedade, onde vivemos, concordando ou no com seus princpios\n(diferentemente da sociedade indgena, por exemplo), o acesso ao que precisamos feito por meio de compra e venda de mercadorias. No caso, uma\nsociedade regida pelo dinheiro e pela mercadoria. O sentido de no contributivo significa do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de\nmercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado.\nPara Esping-Andersen (1991), o carter do acesso desmercantilizado que caracteriza uma poltica pblica. No caso, no se est comprando uma ateno social\npblica. Em alguns pases, como os escandinavos, um conjunto de servios so desmercantilizados para todos os cidados. No caso brasileiro, alguns entendem que a\ndesmercantilizao uma concesso aos pobres e no um direito de todos.\nH ainda no Brasil servios e benefcios de assistncia social, isto , com\ne sem relao de renda dos dois tipos. Alguns ainda exigem teste de meios,\nisto , demonstrao de quanto ganha aquele que pretende ser atendido por\num benefcio ou um servio de proteo social transformando os cidados em\nnecessitados sociais, ou em no cidados. A concesso de benefcios ainda traz\nessa marca de seleo do acesso pela renda, em vez da necessidade ou da segurana a ser alcanada. No caso dos servios socioassistenciais, ocorre maior\ncentralidade na necessidade expressa pelo(a) cidado(), sem exigir comprovao de renda, para acess-lo. Todavia, nem sempre esto comprometidos em\ngarantir a qualidade de seus resultados.\nH aqui uma tenso ainda no resolvida, no modelo brasileiro, com gente\npuxando a corda dos dois lados. Alguns defendem que a proteo deve ser vinculada com a misria, propondo aes focalizadas nos necessitados, enquanto\noutros, que o vnculo da proteo deve ter atenes baseadas em direitos, com\nperspectiva universal em face uma dada necessidade.\nNa complexidade dessa discusso, encontram-se algumas srias questes.\nPrimeiro, pela forte desigualdade social, isto , os ricos so poucos e muito\nricos; os pobres so muitos e tm sua pobreza medida em graus que os qualificam como indigentes, miserveis, remediados etc.\nPropostas de ateno que operam pelo corte de renda, isto , pela condio financeira dos necessitados, esto baseadas na condio de poder ser ou\nno um consumidor e no na de um cidado com dada necessidade. No caso\nbrasileiro, no se pode de imediato dizer que polticas por corte de renda\nsejam focalizadas. O contingente de brasileiros nelas includos atinge cerca\nde 50 milhes de pessoas. Esse nmero torna as polticas massivas e no\nfocalizadas, e aplicar o conceito de focalizao para essa massa populacional, muito maior em quantidade do que a populao de muitos pases, no\numa concepo adequada. No caso brasileiro, a quantidade produz uma\nnova qualidade, embora, sem dvida, tambm demonstre a precariedade e a\ndesigualdade que atinge o povo brasileiro.\nOutra dimenso a ser considerada aqui diz respeito necessria vinculao entre benefcios e servios. O benefcio em espcie deveria ter o acesso\nnecessariamente vinculado a um conjunto de servios. Nessa perspectiva,\no modelo de gesto deve estar apto no s a cadastrar beneficirios, mas\na vincular territorialmente os benefcios a um conjunto de servios que\nfortaleam as condies do cidado. uma operao que supe tanto o trabalho com pessoas como com as condies de qualidade de vida instaladas\nou a serem instaladas.\nTalvez por fora de agentes financiadores internacionais, usa-se o termo focalizao, que aplicado desde o Consenso de Washington. De fato, a perspectiva\nem direcionar corretamente o programa para a demanda trouxe o desafio de\nconstruir-se vrias ferramentas de anlise da realidade, principalmente sobre a\nexcluso social. O fato de se aproximar os servios da demanda deve ser referenciado a um processo de incluso, de ampliao de acessos, e no de apartao,\nsegregao, que o sentido de focalizao, ao se contrapor universalizao, traz.\n1.2 O objeto da proteo de assistncia social\nAfinal, o que se quer proteger no mbito da assistncia social?\nAntes de qualquer coisa, a assistncia social se alinha como poltica de defesa de direitos humanos. Defender a vida, independentemente de quaisquer\ncaractersticas do sujeito, como o caso da sade, tambm um preceito que\na orienta. No contraponto da desproteo, est em questo evitar as formas de\nagresso vida. Em distino sade, a vida aqui no est adstrita ao sentido\nbiolgico, mas sim ao sentido social e tico.\nPortanto, a assistncia social se coloca no campo da defesa da vida relacional. As principais agresses vida relacional esto nos campos:\nDo isolamento, em suas expresses de ruptura de vnculos, desfiliao, solido, apartao, excluso, abandono. Todas essas expresses reduzem em\nqualquer momento do ciclo de vida as possibilidades do sujeito, e sua presena agrava a sobrevivncia e a existncia nos momentos em que ocorrem\nmaiores fragilidades no ciclo de vida: a infncia, a adolescncia e a velhice.\nEm contraponto ao isolamento, a centralidade a convivncia em todas\nsuas expresses de pertencimento desde o ncleo familiar e a construo da\nreciprocidade de afetos, cuidados, valores, cultura at os espaos socializantes\ne socializadores. Nesse caso, as desprotees esto nas rupturas, nas expresses de violncia, na ausncia de cuidados, na desagregao. O mbito de\nconvivncia, ao se expandir para esferas mais amplas, supe a construo da\nautonomia, da liberdade, da representao, da cidadania.\nDa resistncia subordinao, em suas expresses de coero, medo, violncia, ausncia de liberdade, ausncia de autonomia, restries dignidade.\nEm contraponto busca de emancipao como direito humano liberdade, felicidade, emancipao, e ao exerccio democrtico de opinies.\nDa resistncia excluso social, em todas as suas expresses de apartao,\ndiscriminao, estigma, todos distintos modos ofensivos dignidade humana, aos princpios da igualdade e da equidade.\nEm contraponto excluso, est a construo do alcance da incluso social como possibilidades de acesso, pertencimento, igualdade, equidade nas\nA dinmica da construo do tecido social, seu esgaramento e coeso esto inseridos nesses campos de ao da assistncia social. E do ponto de vista\ndos direitos, cabe assistncia social prover a rede de atenes para que a\ndignidade humana seja assegurada e respeitada. Pessoas no vivem sem abri25\ngo, sem teto, sem acolhida. Crianas no podem ter que prover sua prpria\nmanuteno trabalhando, em vez de desenvolver-se. Idosos no devem ser\ndescartados como inteis e desvalidos. No caso, se est considerando uma\ntica nas relaes sociais.\nAnalistas crticos da sociedade capitalista levantaram sobre essas consideraes dois tipos de questo. A primeira que a sociedade do capital, por ser\nespoliativa da fora de trabalho, reproduz de forma reiterada a precarizao do\nhumano. A segunda, que a matria que est no campo da assistncia expressa\na questo social, portanto s ter resolutividade se superada a questo estruturante que subordina o trabalho ao capital.\nSeguramente, do ponto de vista estrutural, a anlise crtica da sociedade do\ncapital est plenamente correta. Alguns crticos diro que, como consequncia, as aes no campo da assistncia social so compensatrias e no resolutivas. Nessa perspectiva, h que se trazer outros elementos.\nO carter estrutural da sociedade do capital, de fato, demarca campos, mas\nno impede a luta e o desejo por aquisies no mbito da educao, cultura,\ncivilidade, qualidade de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano cientfico e do campo civilizatrio.\nA noo de compensatrio poder advir no da presena da assistncia social, mas das alternativas adotadas por seu modelo. Quanto mais voltada para\no mercado, para o ajuste laboral, e quanto mais precrias e focalizadas suas\nrespostas tanto mais compensatrias, porque funcionais ao ajuste do mercado.\nNo caso, o horizonte no a dignidade humana, mas o ajuste do homem ao\nmercado e s suas regras.\nQuanto mais a assistncia social for transversal a outras polticas, mais funcional e compensatrio ser seu modelo porque se ajusta s demais. Trata-se\nde uma diferenciao social e no em atender a todos independentemente da\nrenda de cada um. A sade vai solicitar a prtese assistncia social enquanto\nno for plenamente responsvel pelas atenes de sade ao seu usurio. Ela\nno pode ser s indicativa de solues que seus usurios adquirem no mercado, o que significa que devem ter poder de compra ou ser consumidores.\nOutra relao que preciso particularizar a da assistncia social com a\npobreza. Na perspectiva socorrista, aqui j comentada, a assistncia social\ntradicionalmente aceita como provedora de alguns bens materiais ou, em especial, para situaes-limite dos comprovadamente pobres. paradigmtica a\nesse conceito a realizao de uma campanha do agasalho. preocupante que\na sociedade no perceba o quanto deprimente admitir que um brasileiro, no\nterceiro milnio, no tenha condies de possuir roupas para cobrir o corpo.\nEssas campanhas do agasalho so feitas com alarido, msica, polcia militar,\nvistosas caixas dispostas em bancos, shoppings, isto , no percurso da riqueza,\npara que os ricos demonstrem sua bondade para com a pobreza, enquanto os\nreceptores da bondade dos que tm muito so os coitadinhos. No se trata da\ndescrio de uma situao de catstrofe que passe a exigir a solidariedade de\ntodos, mas de um perodo natural de inverno do ciclo climtico. E no faltam\nexemplos quanto ao uso da assistncia social como meio de exposio pblica\nda bondade de ricos e poderosos.\nO exemplo aqui utilizado para introduzir uma questo fundamental:\na sociedade brasileira construiu ao longo dos sculos um modelo que aparta ricos e pobres. A naturalizao dessa desigualdade oculta a violncia nela\ncontida, e a assistncia social, como poltica pblica, pode manter-se como\nmecanismo de reiterao dessa naturalizao ou de sua ruptura.\nNovamente, e recorrendo ao exemplo, vale lembrar que o primeiro direito\nde proteo alcanado pelo trabalhador foi o do acidente de trabalho, ainda\nno incio do sculo XX, quando a ocorrncia do acidente deixou de ser vista,\nentendida e respondida como uma falha individual e pessoal do trabalhador,\npara tornar-se uma responsabilidade do patro. Qualquer ocorrncia com o\ntrabalhador durante a jornada passou a ser responsabilidade do patro. O homem ento ganhou finalmente a equivalncia s mquinas, por mais absurda\nque essa afirmao possa parecer tica.\nA constituio da assistncia social como poltica de proteo social afianadora de direitos tem por destino proporcionar travessia similar. A responsabilidade por uma criana que vive nas ruas da sociedade e no da criana, ou\nde exclusividade de seus pais. Entregar-lhe uma esmola reforar a proposta\nda campanha do agasalho. O trnsito do mbito individual para o social a\nraiz fundante da poltica pblica que exige seu distanciamento da mediao\nda benemerncia ou da caridade.\nPiovesan, especialista em direitos humanos, tem refletido sobre a pobreza\ncomo violao dos direitos humanos. Ela prope o direito incluso social\ncomo um direito humano inalienvel, constituindo a pobreza uma violao\naos direitos humanos (PIOVESAN, 2003, p. 146). E acresce:\n[...] a efetiva proteo ao direito incluso social demanda no apenas\npolticas universalistas, mas especficas, endereadas a grupos socialmente\nvulnerveis, enquanto vtimas preferenciais da pobreza, isto , o direito\nincluso social requer a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, acrescidas do valor da diversidade (PIOVESAN, 2003, p. 147).\nEm nenhum momento a jurista aplica a concepo de focalizao. A perspectiva do direito a ser impregnado no modelo de proteo social nos faz\npensar em vitimizao, porquanto h uma violao do direito. Enquanto a\neducao e a sade, como polticas universais, partem do pressuposto de um\nobjetivo a atingir a educao para todos; sade como completo bem estar de\ntodos , em relao aos bens pblicos sociais no se tem ainda a mesma leitura\nda proteo social. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) claro em\natribuir, como valor universal, a proteo integral a toda criana e adolescente\ncomo seres em desenvolvimento. preciso estender essa noo aos diferentes\nmomentos do ciclo de vida e s contingncias que neles ocorrem.\nSob essa perspectiva a proteo social no demandada pelo fato de serem\nessas crianas e adolescentes, pobres ou ricas, mas como valor de uma sociedade que se quer justa, solidria e voltada para o avano social em seu futuro.\nAlguns consideram que a proteo social no contributiva necessria porque as pessoas so pobres, e a pobreza que gera a desproteo. Seguramente,\na pobreza agrava as vulnerabilidades, os riscos e as fragilidades, mas no significa que todas as vulnerabilidades, riscos e fragilidades existam por causa da\npobreza. uma polmica que merece ser aclarada.\n1.3 O vnculo entre proteo social, riscos e\nA constituio da assistncia social como poltica que busca construir seguranas sociais, o que prprio do ambiente da seguridade social, traz um\nnecessrio debate sobre as desprotees e suas causas, bem como a discusso\nsobre riscos e vulnerabilidades sociais. A proximidade desses dois conceitos\ntem gerado mltiplos debates e concepes entre os que militam e analisam a\n1.3.1 A questo de risco\nA aproximao entre capitalismo e risco gentica. O princpio do empreendedorismo do capital supe correr risco. Ser bem-sucedido significa\ncorrer menos riscos, antever estrategicamente riscos e reduzi-los. Essa relao\ngentica to forte que at os pases possuem medida de risco para os investimentos econmico-financeiros. frequente ouvir comentrios sobre a\nsubida ou descida do risco Brasil.\nUm segundo conceito de risco repousa nas questes ambientais e na capacidade de decodificar a natureza no sentido de reduzir os danos vida humana\nprovocados por tufes, maremotos, terremotos, enchentes etc. Um terceiro\ndiz respeito segurana no ambiente de trabalho, de forma a prevenir acidentes e agresses. Um quarto refere-se segurana de instalaes, adequando-as,\ne o seu funcionamento, ao pblico que a frequenta e aos produtos que manipula. Aqui, trata-se da segurana urbana, que vai se aproximar da segurana\npblica e das medidas de policiamento e de reduo do crime e da violncia.\nPodem-se ainda incluir s moes relacionadas ao risco do confronto entre\npases, culturas, grupos tnicos e religiosos como confrontos massivos.\nNesta ltima perspectiva nos aproximamos do campo dos riscos sociais\ncomo a natureza das questes com que se lida. Est-se tratando do convvio\nconflituoso de formas de pensar diversas bem como das ofensas, da presena de\ndesigualdade, do desrespeito equidade e das violaes das integridades fsica e\npsquica. So os riscos que surgem das relaes e que levam, como j indicado,\napartao, ao isolamento, ao abandono, excluso. Ainda podem ser includos os riscos relacionados violncia fsica e sexual nas formas de convvio.\nA noo de riscos tem um contedo substantivo, um adjetivo e outro\ntemporal. O contedo substantivo diz explicitamente o que o risco. Essa\nnoo imediatamente leva sua abordagem temporal: o antes, que se ocupa\ndas causas do risco, e o depois, que se ocupa dos danos, sequelas, perdas que\nprovoca. H, porm, uma questo adjetiva, que vai se tornar fundamental\npara o desenho da poltica e diz respeito graduao do risco. A vivncia do\nrisco pode proporcionar sequelas mais ou menos intensas, por decorrncia da\nvulnerabilidade/resistncia dos que sofrem o risco, como tambm do grau de\nagresso vital do prprio risco. Portanto, trabalhar situaes de risco supe\nconhecer as incidncias, as causalidades, as dimenses dos danos para estimar\na possibilidade de reparao e superao, o grau de agresso do risco, o grau\nde vulnerabilidade/resistncia ao risco.\nProteo significa preveno, o que supe a reduo de fragilidade aos riscos, que podem ser permanentes ou temporrios, e que passam a fazer parte\ndo exame da questo do enfrentamento de riscos sociais.\nOs riscos provocam padecimentos, perdas, como privaes e danos, como\nofensas integridade e dignidade pessoal e familiar, por isso conhecer onde\nos riscos sociais se assentam seguramente matria primordial para aqueles\nque trabalham com proteo social. Nesse sentido at se podem aproximar\ndos ambientalistas, por protegerem a vida. Por certo anlises marxistas dessa questo confirmaro o carter predatrio do sistema capitalista, pautado\nna lgica da expropriao (do homem e da natureza) para proporcionar a\nacumulao de riqueza. Seus contestadores diro que essa anlise se refere ao\ncapitalismo selvagem e que a responsabilidade social de empresas reduz esse\nefeito nocivo, o que poucas vezes ocorre.\nAs manifestaes dos riscos vo ocorrer no cotidiano das pessoas, nos territrios onde vivem e podem sujeit-las a maior, ou menor, exposio ao risco\nsocial. Desse modo, diz-se que a segregao espacial, isto , a vida em territrios urbanos ou rurais com precrios acessos e infraestrutura representa fatores\nde risco e/ou agravadores das vulnerabilidades de famlias e de pessoas.\nOutro campo de risco est nos padres de coeso e convivncia familiar,\ncomunitria e social. Os fenmenos de isolamento, desagregao, desfiliao,\nausncia de pertencimento, discriminao, apartao, excluso so todos provocadores de sequelas e danos ou de privaes e fragilidades.\nAs contingncias da natureza, como enchentes, desabamentos, tambm\nso vitimizadoras, tornando as populaes que vivem em reas ribeirinhas ou\nem regies sujeitas a deslizamentos bastante vulnerveis.\nH ainda que se considerar campos polmicos como altos fatores de risco\nque so o da etnia, do gnero, da religio, da orientao sexual. Do ponto de\nvista da etnia e, no caso brasileiro, dos indgenas, dos afrodescendentes, dos\nquilombolas e, ainda, dos pomeranos, so grupos populacionais que tm recebido destaque como mais sujeitos a riscos pessoal e social.\nA desigualdade socioeconmica tambm fator de forte risco geradora de\nvulnerabilidades sociais, onde se insere a populao infanto-juvenil e adulta\nque vive nas ruas constituindo um grupo que merece ateno especial, pois os\nriscos sociais tm relao direta com a vida e o modo de viver das pessoas, que\nso sobredeterminados por sua condio social. Autores como Viveret (2006)\ne Gadrey (2006) mostram os riscos contidos no desenvolvimento econmico\ne de como o indicador do Produto Interno Bruto (PIB) per capita esconde, em\nsua mdia, os riscos de degradao humana.\nBeck (2002), a partir do acidente de Chernobyl, considera que o risco se\nglobalizou. Isso significa que a velocidade e a abrangncia da expropriao\nda natureza pelo capital bem como a flexibilidade de sua produo afetam\na vida humana em qualquer parte do planeta. Com essa compreenso, ele\nconsidera a sociedade capitalista como de alta modernidade e difusora da\ncultura do risco como um exterminador do futuro: risco de poluio, risco\nde aquecimento, risco de contaminao, risco de falta de gua, risco de solo\nBeck chega a considerar que o fato de o risco ser to abrangente, chega a\ndestituir a sociedade de classes, tornando-a uma sociedade de risco. Embora\nguarde razo a anlise de Beck quanto expanso do risco, improvvel considerar a superao da sociedade de classes. Na verdade, ocorre um acmulo\ndas velhas e das novas precarizaes e sujeies aos riscos sociais.\nPara Beck, a produo social da riqueza sistematicamente acompanhada\nda produo social de riscos produzidos tcnico-cientificamente. A globalizao como modelo econmico um fator de risco, principalmente para a\npopulao dos pases que no pertencem ao grupo econmico de Davos, do\nG7 ou do G8. Pode-se afirmar, portanto, que a sociedade industrial tem um\ncomportamento predatrio, cuja sequela, por exemplo, o risco do aquecimento global, fragilizador da vida humana e da natureza.\nEsping-Andersen (2000) considera que os riscos atuais so distintos daqueles que fundaram o welfare state na metade do sculo XX. Esse fato exige a\nreproposio do alcance e das caractersticas da proteo social. As alteraes\nno mercado de trabalho (desemprego, insegurana da oferta e manuteno\nno trabalho, dificuldade de ingresso do jovem etc.) e as alteraes na famlia\n(risco de pobreza na infncia, unies pouco estveis, famlias monoparentais),\nso fatores que aumentam o risco social no terceiro milnio.\nA institucionalizao dos cuidados antes familiares quer pela entrada da\nmulher mais incisivamente na fora de trabalho (na perspectiva emancipatria\nou por necessidade de ampliar o ganho familiar), quer pela total ocupao\nde todos os membros da famlia para o sustento antes obtido por um de seus\nmembros fez crescer as despesas com servios sociais. Para Esping-Andersen,\namplia-se a desigualdade de condies entre vrios tipos de famlias e o acesso social, ao ser mais demandado, termina selecionando as famlias em ganhadoras e perdedoras (ESPING-ANDERSEN, 2000, p.191).\nOs dois pilares de bem estar o emprego e a famlia tornam-se eles\nmesmos fatores de risco. Como consequncia, as atenes sociais prestadas\npelos servios de bem estar, antes considerados complementares, ou de baixa\nnecessidade, ganham maior demanda.\nA trajetria vital, ou o ciclo de vida, era disciplinada no modelo inaugural\ndo welfare state: escola at o grau fundamental completo, cerca de 45 a 50\nanos de trabalho estvel, aposentadoria entre 65 e 70 anos. Em face da expectativa de vida, o trabalhador recebe os proventos da aposentadoria por cerca\nde sete anos, e a viva recebe a penso por mais quatro ou cinco anos.\nA ampliao dessa expectativa, de um lado, a instabilidade do trabalho, de\noutro, aliadas inexistncia de cuidados na famlia para a infncia e velhice,\nquebram por completo essa lgica. Era ela pensada a partir de uma mobilidade de classe que seria inclusiva, pelo crescimento do acesso educao. Com\nisso, no era tomada como determinante a relao entre origens de classe e\noportunidade de vida. Na verdade, o que ocorreu foi um crescimento da desigualdade e no uma aproximao social, principalmente pela forte presena\ne centralidade do capital financeiro.\nPara Andersen, a velha esperana pluralista consistente com uma classe\nmdia satisfeita foi substituda pelo medo da polarizao e da apartao.\nNesse contexto expropriatrio, a disponibilidade e o acesso a servios de\nassistncia social passam a ser centrais. Andersen chama a ateno para o necessrio apoio s famlias jovens, as mais bombardeadas por todos esses novos\nriscos sociais, o que as torna com grande chance de serem as perdedoras sistemticas no jogo desigual da sociedade de mercado.\npreciso destacar que, embora riscos e contingncias sociais afetem, ou\npossam afetar todos os cidados, as condies que caracterizam o padro de\nvulnerabilidade social para enfrent-los e super-los so diferenciadas entre\nesses cidados, por decorrncia da sua condio de vida e da ocorrncia da\ncidadania precria, que lhes retira condies de enfrentamento a tais riscos\ncom seus prprios recursos. Assim as sequelas da vivncia desses riscos e as\nvulnerabilidades em enfrent-los e super-los podem ser mais ampliadas para\nuns do que para outros.\nPor isso preciso desenvolver conhecimentos, dados, metodologias de ao,\nenfim, um saber sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Esse propsito, para\nser atingido, precisa, antes de tudo, ter claros os riscos e as vulnerabilidades\nsociais que a proteo social no contributiva tem por responsabilidade cobrir\ne prevenir. A exemplo, seguindo a reflexo de Andersen, urge ter especial cuidado com as famlias jovens, com seu trabalho e com a possibilidade de acesso\na servios sociais destinados aos cuidados com as crianas.\nTemos que considerar, aqui, as expresses de risco e vulnerabilidade social,\na partir de seguranas sociais afetas proteo social no contributiva. Muitas\ninseguranas e riscos esto relacionados ao trabalho, habitao, educao,\nsade, ao transporte, entre tantas outras reas nas quais se setorizam as respostas s necessidades humanas. No so todas as necessidades humanas de\nproteo que esto para a resolutividade da assistncia social, como tambm\nno so as necessidades de proteo social dos pobres que aqui so consideradas como especficas da assistncia social. Elas so comuns a vrias polticas\nsociais e econmicas.\npreciso caracterizar os riscos sociais a serem enfrentados pela poltica de\nassistncia social conforme a natureza do ciclo de vida, a dignidade humana, e a equidade. Considerando a infncia um perodo de alta fragilidade e\nvulnerabilidade, quais as possveis ocorrncias entre maus-tratos, negligncia,\nviolncia, abandono, por exemplo? Como a assistncia social responde a essas\nsituaes? Qual o agravante dessas situaes a partir da capacidade protetiva\nda famlia fragilizada ou fortalecida?\nAprofundar essas dimenses permite a oferta de servios apropriados para\nresponder a tais situaes reduzindo danos e restaurando vidas.\n1.3.2 As vulnerabilidades sociais\nA concepo de vulnerabilidade social adotada pela PNAS-2004 tem recebido interpretaes diferenciadas. A primeira delas pode trazer um estigma\nao carimbar algum de vulnervel. Digamos que, do mesmo modo que se\npode aplicar o conceito de pobre, carente, excludo como estigmas, tambm\nse pode aplicar os conceitos de vulnerabilidade e de vulnervel. Trata-se do\nuso de uma categoria como o designativo de algum e, por isso, esse algum\nabre mo de ser sujeito para ser sujeitado, perdendo a categoria de cidado.\nNesse sentido, o designativo usado como forma de reduo social e, at\nmesmo, culpabilizao do indivduo por sua fragilidade.\nPara encontrar outra aplicao, preciso construir o sentido de vulnerabilidade social relacionada a um dado risco social. Nessa tica o sentido de ser\nvulnervel a uma dada ocorrncia, estar mais sujeitado por algumas vivncias\ne capacidades j instaladas. Do ponto de vista biolgico, a vulnerabilidade inclui a ideia de estar mais predisposto a que ocorra algo. E necessrio eliminar\na vulnerabilidade substituindo-a por fora/resistncia bem como eliminar os\nfatores de risco. A ideia de vulnerabilidade social indica uma predisposio\nprecarizao, vitimizao, agresso.\nOliveira associa a ideia de vulnerabilidade social carncia de direitos, pois\nainda que polticas sociais pblicas sejam uma das exigncias mais prementes\npara a atenuao de vrias vulnerabilidades, elas no esgotam o repertrio de\naes que se situa muito mais no campo dos direitos (OLIVEIRA, 1994).\nNuma sociedade complexa a vulnerabilidade social no s econmica,\nainda que os de menor renda sejam mais vulnerveis pelas dificuldades de\nacesso aos fatores e condies de enfrentamento a riscos e agresses sociais.\nDe forma paradoxal ao entendimento que considera a aplicao da categoria vulnervel como estigmatizadora, outra vertente utiliza essa concepo\ncomo fortalecedora das capacidades. Parte do entendimento/valorizao do\npotencial ou das habilidades humanas, no sentido de que ningum vulnervel sob todas as dimenses, e desenvolver as capacidades seria um modo de\nconfrontar as vulnerabilidades.\nSob essa compreenso esto os que defendem a noo dos ativos sociais, isto\n, o capital humano (como uma operao financeira) tem ativos e passivos.\nA vulnerabilidade entendida como o desajuste entre ativos e a estrutura\nde oportunidades, provenientes da capacidade dos atores sociais de aproveitar oportunidades em outros mbitos socioeconmicos e melhorar sua\nsituao, impedindo a deteriorao em trs principais campos: os recursos\npessoais, os recursos de direitos e os recursos em relaes sociais (KATZMAN, 1999).\nAlguns crticos consideram que essa proposta seria mais um avano capitalista em mercadorizar potencialidades. Esse processo denominado de difuso do empreendedorismo, no sentido de que o pobre deve ser estimulado a\ninvestir em uma de suas competncias. Outros compreendem que as agncias\ninternacionais, ao considerarem as vulnerabilidades sociais, tm por perspectiva a valorizao do capital humano, mas como nova fonte de expropriao\npara o capital.\nComo se percebe por estas rpidas consideraes, um debate longo, provocado pela impotncia conceitual da expresso vulnerabilidade social. Insisto\nque ela deve ser tomada sempre relacionada a algo, no caso, a um agravamento na forma de ocorrncia de um risco social. Nesse sentido, a discusso sobre\nvulnerabilidade social abre campo para a preveno como monitoramento de\nQuando se tem por centralidade, na poltica de assistncia social, a matricialidade sociofamiliar, a necessria anlise a da capacidade protetiva da\nfamlia e dos fatores de risco que a reduzem.\nNas discusses do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas) da PUC-SP sobre o tema, a mestranda Stela Ferreira\nresponde pergunta haveria um devir nas concepes de risco e vulnerabilidade capaz de nos ajudar a responder ao desafio de produzir conhecimentos\npara desvelar os invisveis, os sem voz, sem teto, sem cidadania?. Ela responde com uma hiptese: a potncia e a proteo seriam o devir da vulnerabilidade e do risco respectivamente, por isso preciso analisar mais a fundo seus\natributos e suas sinergias com outros conceitos.\nO exame da vulnerabilidade social diz respeito densidade e intensidade\nde condies que portam pessoas e famlias para reagir e enfrentar um risco,\nou, mesmo, de sofrer menos danos em face de um risco. Seria at a vivncia\nde situaes de quase-risco.\nA vulnerabilidade, como o risco, tambm tem graduao, ao abranger os\nmais e os menos vulnerveis, isto , os mais e os menos sujeitos a um risco; ou\na serem mais, ou menos, afetados quando a ele expostos. Portanto, podemse identificar dois planos: o das fragilidades e o da incapacidade em operar\npotencialidades. No caso, atuar com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as potencialidades. Esse o sentido educativo da proteo\nsocial, que faz parte das aquisies sociais dos servios de proteo.\nO olhar da vulnerabilidade no pode ser s da precariedade, mas tambm\no dimensionamento da capacidade ou, como tenho preferido, da resilincia,\nisto , da capacidade de resistncia a confrontos e conflitos.\nPara planejar a poltica de proteo social no contributiva, tem sido utilizado o exame territorial de vulnerabilidade pela conjugao de alguns dados de precarizao de famlias agregadas por domiclio. O primeiro exerccio\nnessa direo foi realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole do Centro\nBrasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap) contratado pela Secretaria de Assistncia Social da Cidade de So Paulo em 2003 (disponvel em:\nA precariedade da vida o primeiro fator que hierarquiza as famlias\npor setor censitrio (agregados de cerca de 200 famlias/domiclios), pela\nrenda, escolaridade dos chefes de famlia, nmero de filhos, famlias chefiadas por mulheres. O segundo fator a vulnerabilidade pela idade dos\nchefes de famlia, pois famlias mais jovens estariam em perodo de procriao, com mais dependentes e maior dificuldade de insero no mercado de trabalho.\nA esse estudo, que mostra territorialmente, e na microescala de setor censitrio, as famlias de uma cidade, diferenciadas por graus de vulnerabilidade,\npodem e devem ser agregados e georreferenciados os acessos infraestrutura\ne aos servios, de modo a entender os agravamentos que as condies do territrio lhes trazem.\nEssa ferramenta tem possibilitado avanar na delimitao dos territrios de\ngesto da assistncia social. No caso, parte-se de uma medida dos Centros de\nReferncia de Assistncia Social (Cras), que um para cinco mil famlias ou\ncinco mil domiclios, ou cerca de 18 a 20 mil pessoas, ou ainda cerca de 20\nO trabalho com as vulnerabilidades reduz os danos provocados por riscos,\nisto , diminui o possvel efeito de deteriorao que poder causar uma futura\nvivncia de risco. A existncia e a gradualidade do risco e o trabalho preventivo sobre as vulnerabilidades levam hierarquizao das atenes de proteo\nsocial em nveis bsicos e especial e, ainda, em mdia e alta complexidades.\nSo, portanto, a escala do agravamento e o grau do vnculo de pertencimento ao convvio familiar que vo definir se o trabalho com a famlia partir\ndo seu domiclio ou se sero adotados espaos substitutos, permanentes ou\ntemporrios, desse convvio, quando irremediavelmente precrio.\n1.3.3 Das entidades no campo da assistncia social\nEmbora, pela Loas, caiba aos conselhos municipais a inscrio de uma\norganizao/entidade para atuar no campo da assistncia social, o dispositivo no impeditivo de sua instalao e funcionamento. Apenas um\npasso fundamental para que essa organizao obtenha reconhecimento na\nprpria poltica pblica de assistncia social.\nO campo das entidades de assistncia social tem interpretaes que refletem as diferentes concepes do mbito e das responsabilidades da poltica de assistncia social, aqui j abordada. Ainda se faz necessrio um\nesclarecedor pacto que afirme o que deve, no desenvolvimento da assistncia\nsocial, ser de prestao pblica exclusiva e o que pode ser realizado em parceria. Outra definio ainda pouco clara sobre a garantia de direitos ao cidado\nem aes realizadas em parceria. Por ltimo, a plena garantia da transparncia\ne da aplicao das regras pblicas pelas entidades que usam o dinheiro pblico\nsob convnios e acordos.\nEsse conjunto de destaques e polmicas interpretativas fundamental para\na compreenso do modelo brasileiro de proteo social no contributiva e\npara balizar algumas dimenses que nela esto implcitas.\n2. Eixos do modelo brasileiro de proteo social\nA discusso sobre proteo social relativamente nova na sociedade brasileira, desde que foi desagregada da legislao social do trabalho, embora ambas sejam direitos sociais explicitamente tratados nos arts. 6 e 7 da CF/88.\nA condio de proteo a desproteo no mbito do trabalho regulada pela\nlegislao do trabalho, pela aplicao dos direitos trabalhistas, pela formalizao do contrato de trabalho e pelo seguro pblico, na forma da previdncia social. Trata-se, portanto, de campo bastante regulado, cuja dinmica (no\ncampo privado ou no campo pblico) tem processualidade jurdica significativa, jurisprudncia de monta, alm de sujeitos coletivos representativos, na\nforma de centrais sindicais e de sindicatos, entre outras.\nO trabalho, o trabalhador, a relao de emprego supem um conjunto de\ndispositivos reguladores, mas todos eles s se concretizados a partir de uma\ndada relao formalizada. No caso, no se aplica a todos os brasileiros, mas a\numa parte deles.\nA proteo social no contributiva nasce do princpio de preservao da\nvida e, sobretudo, a partir do terceiro fundamento da repblica brasileira:\na dignidade de pessoa humana (CF/88, art. 1, inciso III). Entre os direitos\nsociais, esto a segurana, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia\naos desamparados (CF/88, art. 6). No artigo 203, relativo assistncia social,\na CF/88 estende essa proteo:\nao ciclo de vida (infncia, adolescncia e velhice) e, neste ltimo caso,\ncom o acesso ao benefcio de um salrio mnimo;\ns pessoas com deficincia (promoo, habitao, reabilitao, acesso a\nbenefcio de um salrio mnimo).\nEsse mesmo artigo da CF particulariza o amparo a crianas e adolescentes\ncarentes, o que acentua a perspectiva da proteo integral criana e ao adolescente regulada pelo ECA. Mas, ao redigir o adjetivo carente junto com a\ncondio de criana e adolescente, em uma sociedade de mercado, a CF/88\npassa a referir os nveis de fragilidade a um contedo econmico-financeiro,\nfato que repe a confuso, j abordada, entre garantia a um direito ou capacidade financeira prpria para atender a uma necessidade.\nEm seu Captulo VII Da Ordem Social e no artigo 227, a CF/88 aplica\no princpio da subsidiariedade no trato da criana e do adolescente. Primeiro,\ncabe famlia, depois sociedade, e, por fim, ao Estado, assegurar-lhes um\nconjunto de direitos. No caso, no deixa de ser um respeito ao direito da privacidade entre pais e filhos.\nArt. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana\ne ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade,\nao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de\ncoloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao,\nviolncia, crueldade e opresso.\nArt. 229. Os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores,\ne os filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice,\ncarncia e enfermidade.\nA CF/88, do mesmo modo, usa o princpio da subsidiariedade ao considerar o dever de amparar pessoas idosas cuja ateno deve ser executada\npreferencialmente em seus lares (art. 230, 1). Aqui, no parece haver uma\nrazo para usar a subsidiariedade. O Estatuto do Idoso clareia essa questo.\nArt. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua\ndignidade e bem estar e garantindo-lhes o direito vida.\n1 Os programas de amparo aos idosos sero executados preferencialmente em seus lares.\ninteressante constatar que o princpio de subsidiariedade aplicado na\nproteo ao ciclo de vida no ocorre no caso da pessoa com deficincia, pois\no inciso II do art. 23 torna especfica a responsabilidade das trs instncias de\npoder de Estado, no Brasil, para com os deficientes.\nArt. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:\nInciso II Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia\ndas pessoas portadoras de deficincia.\nVale destaque ainda o inciso X, do mesmo artigo, que estabelece como dever do Estado: combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,\npromovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.\nEsse breve percurso pela Lei Maior do pas mostra que o modelo brasileiro tem\npor particularidade configurar o campo da seguridade social como aquele destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.\nTodavia a CF/88 limita-se a apontar como elemento integrador dessas trs\nreas/campos de direitos um conjunto de objetivos. Especifica o modelo de\ngesto da sade e suas competncias sem demonstrar quais direitos atende;\ndetalha o contedo da previdncia social a partir de direitos previdencirios.\nNo caso da assistncia social, limita-se a citar o campo de trabalho e das diretrizes organizativas, e no especifica nem o sistema como na sade, nem os\ndireitos como na previdncia.\nPortanto, a regulao da assistncia social deve ocorrer em legislao prpria, ps-CF/88. No h tambm qualquer indicao sobre o modo de relao\ndas trs reas, sob o mbito da seguridade, para alm dos objetivos estabelecidos no pargrafo nico do artigo 194:\nPargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar\na seguridade social, com base nos seguintes objetivos:\nI universalidade da cobertura e do atendimento;\nII uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes\nIII seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;\nIV irredutibilidade do valor dos benefcios;\nV equidade na forma de participao no custeio;\nVI diversidade da base de financiamento;\nVII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com\na participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios\nPelo que aqui se resgata da CF/88, percebe-se que o grau de consistncia das diferentes polticas protetivas diferenciado no detalhamento como parte do texto constitucional. Essa heterogeneidade reflete mais a ausncia de maturidade de contedos\npoca, do que um quadro de importncias primrias e secundrias entre elas.\nPercebe-se, tambm, a dupla presena do princpio da subsidiariedade\n(que atribui primeiro famlia, depois sociedade e, por ltimo, ao Estado,\na responsabilidade) como do princpio republicano. A CF/88, e conforme a\nmatria, utiliza ora uma ora outra concepo. Essa dualidade dificulta o entendimento da seguridade como dever de Estado. Faz-se referncia aqui, por\nexemplo, ao contedo do art. 230, relativo ao amparo s pessoas idosas. A igual\ndistribuio de responsabilidade entre famlia, sociedade e Estado termina por\nreduzir o dever do Estado para com a populao idosa sob fragilidade.\nEsse duplo movimento que, alis, marca nossa sociedade, tem como forma\nde ataque estratgico a efetivao da vigilncia social. preciso saber onde\nesto e quantos so os demandatrios de proteo e, de outro lado, qual a\ncapacidade da rede instalada em suprir suas necessidades. Essa viso de totalidade fundamental para definir responsabilidades dos entes federativos no\nmodelo de proteo social.\nA Loas de 1993 arbitra at certo ponto essa dualidade, mas esse arbtrio foi mais direcionado a criar um processo de gesto participativo do que\npropriamente resolver o pleno entendimento do alcance da assistncia social como poltica pblica. Criar conselhos, conferncias, gesto paritria,\nsem dvida produziu, ao longo dos 20 anos, muitos avanos. Todavia, no\nse pode dizer que eventuais avanos sejam consenso e estejam consolidados\ncomo gesto. A Fotografia da Gesto de Assistncia Social nos municpios\ne estados, preparada pela V Conferncia de 2005, d a explcita medida da\ndistncia que existe.\nA PNAS-2004 concretiza o esforo de sistematizar o contedo da assistncia social como poltica de proteo social. No se pode dizer que essa poltica\ncontenha todas as respostas s questes apresentadas ao longo desta reflexo,\nmas, com certeza, seu contedo estabelece o fio condutor de uma poltica de\nproteo que se quer pblica e de direitos.\nA primeira aquisio a de hierarquizar a proteo social em bsica e especial. Essa organicidade contm a possibilidade estratgica de combinar as\nvelhas iniciativas que atuavam aps a ocorrncia de riscos, agresses, distines com um novo campo que se prope preventivo de ocorrncias e/ou de\nA PNAS-2004 concebida como responsvel por trs funes.\nVigilncia social capacidade de detectar, monitorar as ocorrncias de\nvulnerabilidade e fragilidade que possam causar a desproteo, alm da ocorrncia de riscos e vitimizaes. Esta uma rea nova que exige atualizados\nconhecimentos, capacidades e ferramentas de trabalho.\nDefesa de direitos trata-se de uma preocupao com os procedimentos\ndos servios no alcance de direitos socioassistenciais e na criao de espaos de\ndefesa para alm dos conselhos de gesto da poltica.\nProteo social inclui a rede hierarquizada de servios e benefcios. Trata-se aqui de duas formas complementares de ateno:\nBenefcios transferncia em espcie fora da relao de trabalho ou da\nlegislao social do trabalho para atender a determinadas situaes de vulnerabilidade, operando como substitutivo ou complementarmente remunerao vinda da ocupao/renda da famlia. O acesso aos benefcios\nno Brasil submetido a teste de meios (renda da famlia). Alguns pases\nsuperam essa conduta e consideram o benefcio como de direito em determinadas situaes de vulnerabilidade ou fragilidade sem passar por um\nServios conjunto de atividades prestadas em um determinado local de\ntrabalho que se destinam a prover determinadas atenes, desenvolver procedimentos com e para pessoas, afianar aquisies. Os servios produzem\nbens e se caracterizam em modalidades, a partir desses bens, que atendem a\ndeterminadas necessidades com esse objetivo. Agregam competncias tcnicas e especialidades profissionais para o desenvolvimento desses bens. No\ncaso da proteo social, seus servios devem afianar:\nacesso a bens materiais, fora da relao de mercado, quando necessrios\nreduo das sequelas do risco ou desproteo vivida;\naquisies sociais que resultam do desenvolvimento de capacidades e\nconhecimentos de si e das relaes que vivencia por meio de metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo.\nO paradigma de proteo social (bsica e especial) estabelecido pela PNAS2004 rompe com a noo dos cidados como massa abstrata e os reconstri\na partir da realidade de sua vida. Opera a partir de potencialidades, talentos,\ndesejos, capacidades de cada um, dos grupos e segmentos sociais. A proteo\nsocial da assistncia social age sob trs situaes: proteo s fragilidades/vulnerabilidades prprias ao ciclo de vida; proteo s fragilidades da convivncia\nfamiliar; proteo dignidade humana e combate s suas violaes.\nO primeiro eixo protetivo da assistncia social contempla o ciclo de vida do\ncidado, isto , a oferta de apoio s fragilidades dos diversos momentos da vida humana, como tambm de apoio aos impactos dos eventos humanos que provocam\nrupturas e vulnerabilidades sociais. Esse eixo protetivo coloca a assistncia social\nem dilogo com os direitos de crianas, adolescentes, jovens e idosos. Opera sob as\nmatrizes dos direitos ao desenvolvimento humano e experincia humana.\nO segundo eixo protetivo da assistncia social decorre do direito\ndignidade humana expresso pela conquista da equidade, isto , o respeito\nheterogeneidade e diferena, sem discriminao e apartaes. A ruptura\ncom as discriminaes contra as mulheres, os ndios, os afrodescendentes,\nentre outros, so centrais na dinmica dessa poltica. Inclui, ainda, a proteo especial contra as formas predatrias da dignidade e cidadania, em\nqualquer momento da vida, as quais causam privao, violncia, vitimizao e, at mesmo, o extermnio. As pessoas em desvantagem pessoal, em\nabandono, ou com deficincia, so as possveis vtimas dessa predao, assim como as crianas, os jovens vtimas da violncia sexual, da drogadio,\nde ameaas de morte.\nO terceiro eixo protetivo est no enfrentamento s fragilidades na convivncia familiar como ncleo afetivo e de proteo bsica de todo cidado.\nAqui, a ampliao das condies de equilbrio e resilincia do arranjo familiar\nso fundamentais na reconstituio do tecido social e no reforo do ncleo\nafetivo de referncia de cada pessoa.\nO modelo de proteo social no contributiva assentado nos princpios de:\nuniversalidade significando que pode ser acessado por todos os cidados\nque dele necessitem, independentemente do territrio onde vivem, e sob a diretriz tica de ser portador do direito proteo social. Alar a universalidade\npara alm do respeito ao princpio tico significa ter capacidade concreta de\nproporcionar resposta institucional expressa por meio da instalao de infraestrutura de dispositivos de ateno e de qualidade tcnica de ao.\nmatricialidade sociofamiliar parte da concepo de que a famlia o\nncleo protetivo intergeracional, presente no cotidiano e que opera tanto o\ncircuito de relaes afetivas como de acessos materiais e sociais. Fundamentase no direito proteo social das famlias, mas respeitando seu direito vida\nO modelo de trabalho social com famlias exige o aclaramento prvio sobre\nqual o conceito de capacidade protetiva da famlia. Ou, ainda, se o trabalho\nsocial com famlias , em si mesmo, uma das aquisies do processo de proteo social ou um administrador de acessos sociais.\nO apoio s famlias de baixa renda pode ser associado a um programa com mulheres (ou com mes e seus filhos). Nesse caso, ocorre uma viso restrita da matricialidade familiar ao impossibilitar a leitura da totalidade da dinmica da famlia e\nde seus membros. Por vezes, usa-se no trabalho social com famlias uma agenda do\ntipo moralista, voltada para regular o comportamento de ncleos de baixa renda e\nno uma agenda poltica de construo de direitos proteo social.\nAinda no esto plenamente equacionados na concepo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e no interior das protees bsica e especial o\nsignificado e as implicaes concretas da matricialidade sociofamiliar. Ainda\npredominam segmentos desvinculados de suas relaes familiares. Trata-se de\num desafio a ser superado.\nPor vezes, a seleo de famlias para o acesso a benefcios leva a uma reduo no seu trato, por parte do agente institucional, que passa a enxerg-la\nsob a noo de renda familiar per capita, isto , como unidade econmica,\nesquecendo ou tornando secundrio o seu exame como unidade de vnculos\nsociais. No caso, preciso desenvolver a concepo de capacidade protetiva de\nfamlia, campo que ainda carece de estudos e proposies.\nO conceito de famlia em vulnerabilidade social precisa ser desconstrudo\nem seus componentes para que o objetivo famlia sem/com baixa vulnerabilidade possa ser construdo e, com ele, criadas as metodologias e estratgias\nque levem sua concretizao, considerado-se que a dimenso socioeduca43\ntiva dos servios de proteo social est articulada por ciclo de vida, e no\npela vulnerabilidade familiar, alm de vinculados ideia de vulnerabilidade\nA articulao da matricialidade sociofamiliar com a lgica das fragilidades\nindividuais no est ainda construda como estratgia, nos servios socioeducativos de proteo social bsica, nem na especial. Esta supe servios de\nalta complexidade por causa da ausncia de famlia, fato que no pode ser\nestabelecido como verdadeiro, constituindo-se em mais um dos desafios a ser\nenfrentado dentre as prticas no campo da assistncia social que antecediam a\nPNAS-2004 e o modelo de proteo social nela contido.\ndescentralizao compartilhada supera o conceito de municipalizao\ncomo prefeiturizao, isto , como o processo de empurrar competncias federais e estaduais para os municpios restringindo as responsabilidades federal\ne estaduais. Trata-se do chamado federalismo cooperativo, cuja concepo se\nopera pelo processo de regionalizao. E para que isso ocorra, exige-se que os\nestados desenvolvam a concepo de regies intraestaduais, e os municpios\nde regies intraurbanas.\nEst em curso o processo de nacionalizao do modelo brasileiro de assistncia social. Trata-se de longo percurso de pactuao dos agentes federativos para tornar nacional a poltica de assistncia social. A concretizao desse\nprocesso se d pela habilitao do ente gestor. A operao do sistema de\nfederalismo cooperativo realizada pela adeso individual de cada municpio,\nque passa a ter um grau de habilitao no Suas a partir da infraestrutura implantada. Os municpios que no possuem conselho, plano e fundo, no esto\nhabilitados a pertencer ao Suas (2,8% deles, ou 158, estavam nessa situao,\nem dezembro de 2006).\nA vinculao ao Suas se d em trs nveis:\ninicial em torno de 20% dos municpios;\nbsico em torno de 70% dos municpios;\npleno em torno de 7% dos municpios (SUAS, 2007).\npreciso lembrar, ainda, que se aplica entre os municpios a relativizao\ndas exigncias, de acordo com o porte do municpio, conforme seu contingente populacional:\npequeno I (at 20 mil/habitantes) 3.994 (72%);\npequeno II (de 20 at 50 mil/habitantes) 1.008 (18%);\nmdio (de 50 a 100 mil/habitantes) 309 (5,5%);\ngrande (de 100 a 900 mil/habitantes) 237 (4%);\nmetrpole (+ de 900 mil/habitantes) 16 (0,5%) (PNAS-2004).\nterritorializao uma dimenso da poltica que supe o reconhecimento da heterogeneidade dos espaos em que a populao se assenta e vive bem\ncomo o respeito cultural aos seus valores, referncias e hbitos. Tem como\nperspectiva a insero do cidado e a manuteno da expresso de indivduo.\nTem tambm por entendimento a identificao das efetivas condies de vida\ndo territrio onde ele vive com sua famlia. Certamente, o nvel de qualidade\nde um territrio pode ser fator de proteo e/ou de desproteo.\nA territorializao tem por objetivo o conhecimento das possibilidades\nreais do cidado, do seu sofrimento, quando vive em territrio de precria\ncondio de vida, mas sem uma focalizao. O georreferenciamento de beneficirios em um territrio permite a aproximao por meio da formao de\ngrupos, e a territorializao permite ainda localizar os servios de assistncia\nsocial em face da presena/concentrao da demanda.\nA PNAS-2004 prope que cada um dos Cras referencie-se a 5 mil famlias. possvel, portanto, como j aqui foi registrado, caracterizar esses\nterritrios com dados da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) produzindo indicadores que faam avanar em qualidade as\ndecises de totalidade, no mbito da poltica de assistncia social, em cada\nintersetorialidade outro princpio organizativo da poltica de assistncia social que requer parmetros. Sob a concepo de ser uma poltica processual ou transversal s demais, entendida por alguns como uma rea sem\nresolutividade prpria, um territrio de passagem, a porta de entrada para\noutras polticas. A intersetorialidade to substantiva para a assistncia social\ncomo o para as demais polticas, ao se considerar que nenhuma delas guarda\nresolutividade plena em si mesma. Deve ser, ento, construda, uma relao\nde complementaridade entre as polticas.\nO modelo de intersetorialidade de respostas indicado como o de melhor\nefetividade para qualquer poltica social, entretanto no se trata nem de nega45\no da intersetorialidade, tampouco de produto acabado, e se formos consider-la como onipotente dentro da assistncia tende a ser segregadora, sem perder\nde vista que cabe assistncia social resolver toda e qualquer necessidade dos\npobres ou dos mais pobres. Sob esse aspecto a intersetorialidade , para alm de\num princpio, um modelo de gesto que supe a convergncia da ao.\nEsse princpio reflete mais uma racionalidade interna da ao no caso da\nao de governo do que um valor para a sociedade. E no pode ser confundido. No se pode transformar a intersetorialidade em modo de relao poltica\ndo Estado com a sociedade. Essa confuso pode fragilizar a inteligncia tcnica\ndo Estado que advm, sobretudo, da especializao, isto , da setorialidade referida ao interesse pblico. Mas deve-se ter em mente que a assistncia social\ncompe o esforo intersetorial de construo do desenvolvimento social; do enfrentamento da pobreza, das desigualdades sociais e econmicas; da diversidade\nde possibilidades regionais. E do ponto de vista da seguridade social, deveria\nocorrer contnua relao de intersetorialidade entre sade, assistncia social e\nprevidncia social, mas isso ainda mais uma perspectiva do que um fato.\nO modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem, em sntese, cinco\ncaractersticas que demarcam seu processo de gesto em todo o territrio brasileiro.\nA primeira ter a assistncia social como poltica de direitos que opera\nservios e benefcios e no s uma rea de ao, em geral, de governos locais,\nbaseada em dispositivos de transferncia de renda ou de benefcios.\nA segunda o seu carter federalista, isto , supe a ao integrada dos trs\nnveis de gesto: o federal, o estadual e o municipal.\nA terceira a de operar por meio de um sistema nico, como as demais\npolticas sociais brasileiras. No caso, a referncia o Suas, que foi implantado\nem 2005 (NOB; SUAS, 2005).\nUma quarta que prpria das polticas sociais brasileiras pelo vnculo\nentre democracia social e poltica, criado pelas lutas sociais na busca da democratizao do Estado , a de combinar o processo de gesto com os sistemas de participao e controle social. No caso, a referncia so os conselhos,\nplanos e fundos financeiros, nas trs instncias de poder, que determinam o\nregulamento fundamental para pertencimento ao sistema nico.\nA quinta o modelo pactuado entre os entes federativos, operado por coletivos representativos de gestores (municipais e estaduais) nas Comisses Inter46\ngestores Bipartites (CIBs), com representantes das esferas estadual e municipal,\ne as Comisses Intergestores Tripartes (CITs), que agregam a rea federal.\n3. Ideias-fora na construo do modelo\nConforme exposto na primeira parte, um modelo sempre um vir a ser.\nProcurou-se, at aqui, demonstrar os detalhes do modelo (suas pences e recortes). Agora se trata de analisar como esse norte, que o modelo, est se\nadequando ao real.\nO modo que se expressa esse processo de construo o de ideias-fora.\nAlgumas so aqui expostas, e certamente o debate em cada realidade acrescer\nou alternar aquelas aqui abordadas.\nChama-se de ideias-fora porque um processo que trata das mudanas e\ndos desafios para efetivar uma nova concepo de modelo de proteo social\nA primeira ideia-fora que aparece na implantao do modelo brasileiro\nde proteo social no contributiva conforme se segue.\nDentre essas mudanas, h que se destacar.\nA constituio da proteo social no contributiva no Brasil embora esteja constitucionalmente assentada no est ainda plenamente aplicada. Conseguir aplicar os ditames\nconstitucionais supe fortes e sensveis mudanas polticoinstitucionais e econmicosociais nas relaes e regras da sociedade brasileira, dos entes federativos que compem\no Estado brasileiro e dos agentes institucionais que operam a proteo social.\na)\tDeslocamento da proviso das necessidades de proteo social do mbito de aes sociais para o mbito da poltica. Fato que significa adotar\nnovos paradigmas quanto racionalidade, continuidade e objetivao\nna ateno s necessidades a serem cobertas e nos modos de prov-las\ncomo campo de proteo social.\nb)\tDeslocamento da centralidade de prticas privadas (leigas ou religiosas) instituindo a regulao estatal no campo da proteo social. Esse\nmovimento significa constituir o campo do dever de Estado na proteo social no contributiva, quer como ateno, quer como regulao,\no que altera o modo de destinao dos recursos financeiros do Estado\ns entidades sociais e constituio do carter pblico de sua aplicao, no subveno a prticas privadas.\nc)\tConstruo de nova identidade social para os que circulam no campo\nda proteo social no contributiva direcionando seu reconhecimento\npelo mbito positivo da cidadania, e no pela discriminao que leva\na necessidade para a condio vexatria de necessitado. O usurio no\npode ser o carente, o pobre, o necessitado, o excludo, o despossudo,\nassim como o escolar no o ignorante, analfabeto, inculto. Esse giro\nde concepo de 180 graus um dos mais fortes a ser realizado e significa dar centralidade aos direitos sociais.\nTrs trnsitos fundamentais, na sociedade e no Estado brasileiro, so exigidos para\nefetivar o modelo de proteo social no contributiva no Brasil:\nde aes sociais para poltica pblica;\nde aes isoladas para a centralidade do dever de Estado como agente executivo,\nagende regulador e agente de defesa de direitos;\nde reconhecimento do pobre e carente para construo da identidade social do\ncidado com direito a ter direitos.\nEsses trnsitos exigem o domnio dos conceitos de poltica pblica, dever de Estado pela execuo, regulao e defesa e direitos de proteo social\nno contributiva e suas implicaes da advindas.\nA CF/88 cria o mbito da seguridade social, e nele a proteo social como\nafianadora de seguranas sociais. Essa construo uma particularidade do\nmodelo social no Brasil, e est detalhada na PNAS (2004).\nA segunda ideia-fora, na implantao do modelo, diz respeito dificuldade de construo da intersetorialidade, de forma que no se instale na\nassistncia social uma posio subalterna perante as demais polticas.\nA CF/88 atribui o carter de seguridade social proteo social no contributiva,\ndefinindo os campos da previdncia, sade e assistncia social. Todavia no existem,\nainda, mecanismos de articulao entre os trs campos para alm das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e do dilogo entre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o Renda Mensal Vitalcia (RMV) e o Instituto Nacional de Seguro Social\n(INSS). Embora o modelo de seguridade social ainda no esteja consolidado, a rea de\nsegurana alimentar vem se estruturando como outra frente de proteo social.\nEmbora a CF/88 tenha elevado a assistncia social ao patamar de poltica\nde seguridade social, ao lado da sade e da previdncia social, persiste ainda\numa resistncia e permanece a ideia discriminadora que refere o termo assistncia social ao assistencialismo e prtica assistencialista. Com esses significados, seria uma poltica tuteladora, de prtica do favor, da subalternidade, da\nacomodao e no do desenvolvimento de capacidades, de aquisio de novas\ncondies de sustentabilidade.\nA terceira ideia-fora relaciona-se com a dificuldade de entendimento da assistncia social como poltica pblica de direitos e no como assistencialismo.\nPermanece, no modelo de proteo social no contributiva, uma interface com\nprogramas de enfrentamento da pobreza e a perspectiva de alcance do desenvolvimento social. Essas duas perspectivas fluem mais da velha relao entre fome e pobreza do\nque da adoo de uma poltica redistributiva articulada com o modelo econmico.\nCom frequncia, aparece essa discriminao na fala de jornalistas, polticos, comentaristas. A nominao dos rgos gestores da assistncia social\ntermina registrando uma parafernlia de nomes (promoo, cidadania, desenvolvimento, bem estar etc.), substitutivos da sua nominao explcita como\nassistncia social, que vista como de baixo apelo pblico.\nA proteo social, na concepo j assinalada, no a de tutela, de dependncia, o que seria o contraponto cidadania e ao direito proteo constitucionalmente atribuda.\nA quarta ideia-fora para desconstruo/construo do modelo de proteo social no contributiva no Brasil se assenta na complexidade institucional\nde sua construo que expressa:\num arranjo institucional de gesto de polticas pblicas cujos resultados transitam entre proteo e desenvolvimento social;\num arranjo institucional que supe a adeso dos trs entes federativos numa\nrelao complementar de responsabilidades, coberturas e resultados;\numa relao de complementaridade entre as polticas pblicas de assistncia\nsocial, segurana alimentar, sade, educao, habitao, trabalho e renda, previdncia social e o Sistema Nacional de Direitos Humanos, em especfico o\no formato diferenciado entre os trs nveis de governo no modo como se articulam;\na complementaridade entre as polticas e a estratgia de intersetorialidade;\na aplicao de territorialidade do modelo de proteo social entre os trs entes\na estratgia de construo da matricialidade sociofamiliar no processo de proteo social.\nTrata-se de, ao mesmo tempo, mudar uma concepo e introduzir, de forma\nparticipativa, um novo modo de gesto que respeite a heterogeneidade e a particularidade de cada realidade sem perda da unidade na construo dos direitos\num exerccio hercleo, no qual o pacto federativo de compromissos e\nresponsabilidades precisa ser efetivamente trabalhado. Os governos estaduais\nainda ocupam lugar secundrio nesse pacto e, nele, na adoo de estratgias\nde gesto impulsionadoras desse processo.\nA quinta ideia-fora fundamenta-se na implantao da matricialidade sociofamiliar.\nO modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem por eixo principal\na proteo integral s famlias, isto , o reforo s condies para que elas exeram a\nproteo de seus membros.\nPredominam os coletivos de defesa de direitos de segmentos sociais:\ncrianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia etc., cuja inteno\nobter respostas relacionadas a segmentos sem vinculao com as caractersticas das famlias.\nAinda no se tem clara a posio sobre os riscos e vulnerabilidades das famlias e as formas/metodologias de trabalho. O trabalho profissional que essa\nmatricialidade sociofamiliar exige por vezes simplificado por agentes treinados que atuam com mulheres para que desenvolvam trabalhos menos qualificados e ampliem a renda da famlia. Desse modo, no s se esquece a famlia\ncomo tal, como no se respeita um trabalho de gnero com mulheres.\nA sexta ideia-fora diz respeito dificuldade e ao desafio que obter simetria entre servios e benefcios.\nOs recursos financeiros na assistncia social so, em grande parte, catalisados para\nbenefcios com corte de renda, e por incidncia histrica de baixo investimento na rede\nde servios. Estes, via de regra, ficaram na dependncia da oferta de entidades sociais\nque recebiam valores per capita para ateno (antigos Servios de Ao Continuada/\nPrograma de Ateno Criana SAC/PAC). Todavia, o baixo valor desses per capita\nproduziu o efeito de subvenes parciais e no de reembolso pelo efetivo valor do\nA maior parte da rede de servios operada por entidades sociais, cuja relao no dispe de uma regulao. Portanto, alm de significativamente inferior\ncapacidade dos servios em face dos benefcios, h forte disparidade na forma\nde funcionamento dos servios com o que est disposto no PNAS (2004).\nA stima ideia-fora diz respeito dificuldade em incorporar direitos socioassistenciais no cotidiano da poltica.\nOs direitos socioassistenciais ainda permanecem no campo das ideias, sem uma\nlegislao que abrigue sua aplicao e a instaurao de uma processualidade jurdica\nquando de sua infringncia.\nPara melhor compreenso, transcrevemos algumas ideias de Regules (2005)\ncontidas no texto de apoio V Conferncia Nacional de Assistncia Social.\nA assistncia social constitucionalmente um direito seguridade social.\nNesse sentido, no uma benesse, um ato de bondade do Estado, uma\nrelao jurdica onde h um sujeito ativo e um sujeito passivo, um credor e\num devedor. Os direitos relativos assistncia social integram o campo dos\ndireitos sociais. Evidentemente, nem todos os direitos sociais dizem respeito\nassistncia social. Ainda, de acordo com o artigo 6 da Constituio Federal, a assistncia social se enquadra nos direitos sociais genricos, que no se\nconfundem com os direitos do artigo 7o que so relativos aos trabalhadores.\nA assistncia social no se restringe formulao de um s direito, mas a\nvrios direitos, decorrentes do artigo 194 da CF/88 (Seguridade Social):\nque produz direitos relativos sade, previdncia social e assistncia social.\nOs direitos relativos assistncia social conferem ao cidado o direito a\nusufruir determinados servios ou benefcios na condio de proteo social no contributiva.\nO que a assistncia social deve assegurar como direito? A CF clara quanto concesso pela assistncia social de benefcios continuados no valor\nde um salrio mnimo a pessoas idosas e com deficincia, no seguradas,\nportanto que no recebem outro benefcio. Outros direitos da assistncia\nsocial derivam do fato dela ser dever de Estado. Isso atribui um conjunto\nde direitos aos usurios de seus servios, como por exemplo: ter igualdade\nde acesso aos servios; ser tratado com dignidade e no ser exposto situao vexatria; ter garantido o direito a informaes sobre o servio, mesmo\nque realizado em parceria com entidade social; ter direito escolha; ter\nacesso s informaes do uso do dinheiro pblico.\nOutro campo dos direitos da assistncia social decorre das seguranas sociais que ela deve prover como direito seguridade social. Por exemplo,\nda segurana de convvio decorrem os direitos convivncia familiar e\ncomunitria. Da segurana de acolhida decorrem direitos como direito ao\nabrigo, direito s condies dignas de acolhimento, direito a ter permanncia em servio de acolhida at alcanar autonomia. Os direitos socioassistenciais, ou de assistncia social, como estabelece a Loas enquanto direito\nde cidadania, se fundamentam nos direitos sociais, e no se restringem\npobreza: compreendem benefcios e servios de assistncia social oponveis contra o Estado, estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao, sempre derivados da Constituio Federal e da Loas e concernentes,\nprimordialmente, s iniciativas estatais concentradas na proteo social,\nvigilncia social e defesa de direitos dos usurios da assistncia social, com\nfundamento na dignidade da pessoa humana.\nOs direitos dos usurios de assistencial social algo muito novo na\nrealidade brasileira, sendo ainda necessrio muito esclarecimento e luta\npara que o sistema de justia os faa valer sua concretizao. Sem perder esse objetivo de vista e por ele lutar como preceito da Loas entendemos que possvel desenvolver a cultura de direito de cidadania no\nprprio funcionamento do Suas (REGULES, 2005).\nAinda no se conhecem, no se incorporam, e no se operam sob a gide\nde direitos os benefcios e os servios de assistncia social. Trata-se de um forte\ntrabalho de operacionalizao dos direitos que exige no s a ao no Executivo como do Legislativo e do Judicirio. O debate sobre os direitos socioassistenciais e sua construo est na Fotografia da Assistncia Social no Brasil na\nPerspectiva do Suas, definida na V Conferncia Nacional de Assistncia Social\n(disponivel em: <www.mds.gov.br>).\nessas ideias-fora outras podem ser acrescentadas. A discusso de cada\numa delas pode proporcionar aos agentes institucionais e aos gestores uma\nanlise crtica dos desafios a serem enfrentados na implantao do modelo\nbrasileiro de proteo social no contributiva e suas mltiplas relaes.\nBECK, U. 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