Cursos ponto dos concursos materi... by Igor Dos Santos 26080 views\nDireito administrativo - ponto do... by edoido 4397 views\nCurso de Informática para Concurso ... by Estratégia Concursos 1903 views\nAula Grátis de Direito Constitucion... by Estratégia Concursos 2215 views\nAula Grátis de Português para Concu... by Estratégia Concursos 1401 views\nAlexandre cebrian e victor rios d... by Marco A. Santiago 3869 views\nAula demo do curso de Direito Administrativo para Concurso PRF 2017 de Policial Rodoviário Federal. Veja o curso completo para Concurso PRF 2017 no site: https://www.estrategiaconcursos.com.br/cursosPorConcurso/prf-policial-rodoviario-federal/\n1. Aula 00 Noções de Direito Administrativo p/ PRF - Policial - 2017 (Com videoaulas) Professor: Erick Alves 00000000000 - DEMO\n2. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 92 Olá pessoal! É com grande satisfação que recebi o convite do Estratégia Concursos para ministrar este curso pré-edital de Direito Administrativo, especialmente formatado para o concurso da Polícia Rodoviária Federal (cargo: policial). Antes de passar as demais características do curso, vou me apresentar. Meu nome é Erick Alves. Atualmente, ocupo o cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (TCU), aprovado em 6º lugar no concurso de 2007. Além disso, sou professor do Estratégia Concursos nas disciplinas Direito Administrativo, Controle Externo e Discursivas, sempre com ótima avaliação dos alunos (índice de satisfação acima de 95%). Este será um curso de teoria e exercícios comentados, que cobrirá os todos os tópicos de Direito Administrativo exigido para o concurso da PRF, conforme o edital do último concurso. Vale dizer que este curso é concebido para ser o seu único material de estudos, isto é, você não precisará adquirir livros ou outros materiais para estudar Direito Administrativo para este certame. A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, a exposição da teoria seguida da resolução e comentário de questões de prova sobre o assunto. Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e questões se complementam. Nosso curso terá centenas de questões comentadas. Darei preferência para as questões do Cespe, banca que organizou o último concurso, mas também veremos também questões de outras bancas, principalmente ESAF e FCC, responsáveis por outros grandes concursos. Procurarei, sempre que possível, selecionar e comentar questões recentes. Eventualmente, porém, veremos questões mais antigas que possam ajudar na compreensão dos tópicos. Em média, teremos de 40 a 50 questões comentadas por aula. Para facilitar a revisão da matéria, todas as aulas do curso serão finalizadas com um Resumão do conteúdo, na forma de tópicos e esquemas, além de uma lista das questões que foram comentadas, seguidas do gabarito. 00000000000 00000000000 - DEMO\n3. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 92 Caso reste alguma dúvida em relação ao conteúdo que não tenha sido esclarecida na aula, não hesite em postá-la no fórum de dúvidas. A possibilidade de interação com o professor é um dos diferenciais dos cursos em PDF; portanto, não deixe de utilizar essa importante ferramenta! Ressalto que, no fórum de dúvidas, contarei com a ajuda da competente e prestativa Érica Porfírio, também Auditora do TCU e especialista na matéria. O curso será desenvolvido em 12 aulas, mais a demonstrativa, de acordo com o cronograma apresentado a seguir: Aula 00 02/01/2017 Estado, governo e administração pública. Direito Administrativo: conceito e fontes. Aula 01 12/01/2017 Princípios básicos da Administração Pública. Aula 02 22/01/2017 Organização administrativa: administração direta e indireta, centralizada e descentralizada. Aula 03 01/02/2017 Poderes da Administração Pública. Aula 04 11/02/2017 Agentes administrativos. Aula 05 21/02/2017 Lei nº 8.112/1990. Aula 06 03/03/2017 Atos administrativos I. Aula 07 13/03/2017 Atos administrativos II. Aula 08 23/03/2017 Serviços públicos. Aula 09 02/04/2017 Responsabilidade civil do Estado. Aula 10 12/04/2017 Processo Administrativo Federal. Aula 11 22/04/2017 Controle da Administração Pública. Aula 12 02/05/2017 Improbidade Administrativa. 00000000000 00000000000 - DEMO\n4. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 92 Dito isso, ressalto as características principais de nosso curso: Conteúdo teórico completo e atualizado, apresentado de forma clara, objetiva e com exemplos; Grande variedade de questões resolvidas e comentadas; Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de tópicos e esquemas; Contato direto com o professor via fórum para retirada de dúvidas. Enfim, espero que você aproveite o curso, tire todas as suas dúvidas, estude bastante e, na hora da prova, resolva as questões com confiança. Desse modo, todo o esforço empregado nessa fase preparatória será recompensado com a alegria que acompanha a aprovação, a qual espero compartilhar com você! Aos estudos! 00000000000 00000000000 - DEMO\n5. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 92 OBSERVAÇÃO IMPORTANTE Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-) 00000000000 00000000000 - DEMO\n6. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 92 AULA 00 (demonstrativa) Bom, na Aula 00, que além de aula demonstrativa da metodologia é também a primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo do Direito Administrativo. Para tanto, seguiremos o seguinte sumário: SUMÁRIO Administração Pública.................................................................................................................................................6 Estado ................................................................................................................................................................................6 Governo..........................................................................................................................................................................14 Administração Pública.............................................................................................................................................20 Direito Administrativo..............................................................................................................................................34 Direito privado e direito público.........................................................................................................................34 Conceito de Direito Administrativo....................................................................................................................37 Objeto do Direito Administrativo........................................................................................................................38 Fontes de Direito Administrativo........................................................................................................................41 Sistemas Administrativos.......................................................................................................................................52 Sistema Administrativo Brasileiro......................................................................................................................54 Regime jurídico-administrativo...........................................................................................................................59 RESUMÃO DA AULA.....................................................................................................................................................77 Questões comentadas na Aula ..............................................................................................................................80 Gabarito.............................................................................................................................................................................91 Vamos então? 00000000000 00000000000 - DEMO\n7. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 92 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA As bases do nosso Direito Administrativo se encontram na Constituição Federal. Assim, antes de iniciarmos o estudo específico da disciplina, necessário se faz apresentar alguns conceitos geralmente estudados no Direito Constitucional. Vamos começar a partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a atual concepção a respeito da organização da Administração Pública e do funcionamento dos serviços públicos prestados à sociedade. ESTADO A civilização, desde seus primórdios, se organiza em grupos e executa atividades de cunho administrativo. O chefe da tribo, por exemplo, coordenava a caça, solucionava conflitos pessoais dos membros da aldeia e adotava medidas necessárias à preparação para a guerra. A doutrina, porém, diverge sobre se essas comunidades primitivas poderiam ou não ser classificadas como Estado. Algumas correntes defendem que a sociedade teria tido precedência sobre a formação do Estado, o qual teria nascido apenas quando passou a apresentar características bem definidas. Não obstante, é fato que o Estado moderno teve sua origem a partir das revoluções liberais ocorridas nos séculos XVIII e XIX, notadamente a Revolução Francesa e a independência norte-americana. Após esses movimentos, o governante deixou de ser o centro do poder, posição que passou a ser ocupada pelos cidadãos. De acordo com esse modelo, a existência do Estado se justifica como meio para harmonizar, definir limites ou para efetivamente permitir o exercício dos direitos dos cidadãos. Atualmente, a organização do Estado é matéria constitucional no que concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e às garantias dos governados. Em seguida, vamos estudar todos esses aspectos da organização do Estado. Antes, porém, vamos aprender como a doutrina o define. 00000000000 00000000000 - DEMO\n8. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 92 Conceito de Estado Conforme ensina Hely Lopes Meireles, o conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. Nas palavras do ilustre do ponto de vista sociológico, o Estado é corporação territorial dotada de um poder de mando originário; sob o aspecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com poder superior de ação, mando e coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana . O nosso Código Civil caracteriza o Estado como pessoa jurídica de direito público interno (art. 40 e 41). Portanto, o Estado é um ente personalizado, ou seja, é um sujeito capaz de adquirir direitos e obrigações na ordem jurídica, podendo se relacionar tanto internamente com seus servidores e empregados, com os cidadãos, com as empresas etc. quanto externamente Ao tratar do conceito de Estado, costuma-se também fazer referência ao conceito de Estado de Direito. O Brasil, por exemplo, é um Estado de Direito, conforme prescreve o art. 1º da Constituição Federal: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...) Hely Lopes Meireles diz que o Estado de Direito é aquele juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis, ou seja, ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. Portanto, para caracterizar o Estado de Direito, não basta apenas a existência de um ordenamento jurídico para balizar a atuação do Estado; também é necessária a criação de mecanismos para assegurar que o próprio Estado e a sociedade cumpram as normas presentes nesse ordenamento. A ideia de Estado de Direito surgiu para fazer frente ao chamado Estado Absolutista, no qual o poder centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe), cujos atos não comportavam controle, sob o postulado de que o rei não podia errar ou que o conteúdo do direito valia o mesmo que a vontade do príncipe. 00000000000 00000000000 - DEMO\n9. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 92 Os princípios do Estado de Direito vieram, então, para impor freios à atividade estatal, utilizando a lei como mecanismo de contenção do poder, mediante a fórmula do rule of law (o Estado é que cria as regras, mas a estas deve se sujeitar). E é aí que está a importância do conceito de Estado de Direito para o estudo do Direito Administrativo, pois indica que o Estado deve se submeter às regras desse ramo do direito quando estiver exercendo sua função administrativa. Definido o conceito de Estado, vamos agora apresentar algumas subdivisões igualmente importantes para nossa disciplina. Elementos do Estado O Estado é formado por três elementos: povo, território e governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um Estado independente: o povo, em um dado território, organizado segundo sua livre e soberana vontade. Povo, então, é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo Soberano, o elemento condutor do Estado. A soberania é característica própria dos Estados independentes, indicando que possuem poder absoluto para se organizar e se conduzir segundo a livre vontade de seu povo. A vontade do Estado, derivada da vontade de seu povo, se manifesta através dos denominados Poderes de Estado. Poderes de Estado O poder geral e abstrato do Estado, decorrente da sua soberania, divide-se em três segmentos funcionais, segundo a clássica tripartição concebida por Montesquieu e até hoje adotada nos Estados de Direito. Por essa classificação, os Poderes de Estado são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Tais poderes figuram de forma expressa na nossa Constituição: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 00000000000 00000000000 - DEMO\n10. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 92 Um dos fundamentos dessa tripartição é evitar que todo o poder se concentre nas mãos de uma só pessoa ou órgão. Serve também para especializar as funções básicas do Estado. Com efeito, a cada um dos Poderes corresponde uma função típica, desempenhada com preponderância pelo respectivo Poder. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa), ou seja, a elaboração das leis; ao Executivo, a função administrativa, isto é, a execução da lei; e, ao Judiciário, a função jurisdicional (ou judicial), ou seja, a aplicação da lei para solução de conflitos concretos entre litigantes. Para o estudo do Direito Administrativo, em particular, a função que mais interessa é a função administrativa, pela qual o Estado, aplicando a lei, cuida da gestão de todos os seus interesses e os de toda a coletividade. Di Pietro ensina que a função administrativa caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta as exigências individuais ou coletivas para a satisfação dos interesses públicos preestabelecidos em lei. Trata-se, portanto, dos atos do Poder Público que produzem efeitos concretos na sociedade como a realização de uma compra, a contratação de um servidor, a prestação de um serviço -, o que é diferente da produção de uma lei, por exemplo, que produz efeitos gerais e abstratos. Por ser muito ampla e abranger uma gama de situações, alguns autores preferem enxergar a função administrativa como uma função residual: excluída a função legislativa, pela qual se criam normas jurídicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para a solução de conflitos de interesses, todo o restante espelha o exercício da função administrativa. Detalhe importante é que os Poderes não se limitam ao exercício da sua função típica. Na verdade, cada Poder exerce sua função típica com preponderância, mas não com exclusividade. Não há exclusividade no exercício das funções típicas, e sim preponderância. 00000000000 00000000000 - DEMO\n11. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 92 De fato, sempre que autorizados pela Constituição, cada Poder também desempenha, de modo acessório, funções atípicas, vale dizer, atividades com características das funções pertencentes aos outros Poderes. Estabelecem-se, assim, pontos de interseção entre eles: Portanto, na realidade não há propriamente uma divisão rígida entre os Poderes. Diz-se que nosso regime constitucional não adota o princípio da separação absoluta de atribuições e sim o da especialização de funções. Embora sejam independentes entre si, todos os Poderes devem atuar em equilíbrio e harmonia para atingir os fins previstos na Constituição. Este é o fundamento do chamado sistema de freios e contrapesos, no qual um Poder limita o outro, de forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre os demais. O Legislativo, por exemplo, cuja função precípua é a normativa, exerce a função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade (CF, art. 52, I e II). Exerce também a função administrativa quando organiza seus serviços internos (CF, art. 51, IV, e 52, XIII) ou quando exerce a gestão de seus bens, pessoal e serviços. O Judiciário, por sua vez, cuja função típica é a jurisdicional, exerce a função legislativa ao elaborar os regimentos internos dos Tribunais função administrativa, Poder Legislativo (função normativa) Poder Judiciário (função judicial) Poder Executivo (função administrativa) 00000000000 00000000000 - DEMO\n12. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 92 quando organiza seus serviços (CF, art. 96, I e II) ou quando exerce a gestão de seus bens, pessoal e serviços. Já o Executivo, ao qual incumbe precipuamente a função administrativa, desempenha também a função legislativa quando expede decretos e regulamentos para a fiel execução das leis (CF, art. 84, IV) ou quando edita medidas provisórias (CF, art. 62) ou leis delegadas (CF, art. 68). Nosso ordenamento jurídico não admite o exercício da função judicial pelo Poder Executivo. Conforme ensina Carvalho Filho, a função jurisdicional típica, assim considerada aquela capaz de resolver conflitos com o cunho de definitividade (res judicata ou coisa julgada), é praticamente monopolizada pelo Judiciário, e só em casos excepcionais, expressamente mencionados na Constituição, ela é desempenhada pelo Legislativo. Isso porque entre nós, como veremos ainda nesta aula, vige o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), pelo qual qualquer interessado pode sempre buscar seus direitos junto ao Judiciário. Assim, ainda que o Executivo solucione contendas em processos administrativos de sua competência, estas não constituirão coisa julgada, em sentido estrito, eis que poderão ser levadas à apreciação do Judiciário. Em suma, o ponto a ressaltar para o estudo do Direito Administrativo é que, no Brasil, todos os Poderes exercem atividades de natureza administrativa, e não apenas o Poder Executivo. Em outras palavras, a Administração Pública brasileira não se restringe ao Poder Executivo. No Legislat da Câmara dos Deputados ou a Mesa do Senado Federal, órgãos administrativos responsáveis pela gestão dos bens, serviços e pessoal das casas legislativas. De forma semelhante, no Judiciário, existem as dos tribunais em geral. Como veremos mais adiante, seja qual for o órgão que exerça atividade administrativa, sempre deverá observar as regras e princípios norteadores do Direito Administrativo. 00000000000 00000000000 - DEMO\n13. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 92 Formas de Estado O Estado pode se organizar politicamente na forma de: Estado unitário Estado federado (complexo ou composto) O Estado unitário se caracteriza pela centralização política. Existe, então, apenas um poder politico central a conduzir toda a população, em todo o território, nos níveis local, regional e nacional. O Uruguai, por exemplo, é um Estado unitário: justiça, educação, saúde, segurança e demais serviços públicos são administrados em todo o país por um único poder político central. O Estado federado, ao contrário, se caracteriza pela descentralização política. Existem poderes políticos distintos e autônomos coexistindo num mesmo território, os quais dividem as responsabilidades nos níveis local, regional e nacional. O Brasil, por exemplo, é um Estado federado, pois, em seu território, coexistem pessoas políticas distintas a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. Nossa Constituição define os limites de atuação dessas esferas políticas. Assim, temos um poder político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do Distrito Federal, que, em virtude da vedação constitucional para sua divisão em municípios, acumula poderes regionais e locais (CF, art. 32, §1º). Destaque-se que, nos Estados federados, ainda existe um poder central, que cuida das matérias de interesse predominantemente nacional (no Brasil, é a União). A peculiaridade é que, diferentemente dos Estados unitários, nos Estados federados outras esferas1 também possuem poder político e autonomia para exercer competências de interesse regional e local (no Brasil, exercidas pelos Estados-membros, municípios e Distrito Federal). 1 Segundo, Lucas Furtado as entidades que recebem atribuições políticas diretamente da Constituição Federal, sobretudo atribuições de legislar e de tributar, podem ser denominadas de entidades políticas ou primárias. No Brasil, são entidades políticas ou primárias a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. 00000000000 00000000000 - DEMO\n14. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 92 Cuidado para não confundir os conceitos de federação e confederação. Carvalho Filho ensina que, na confederação, existe uma aliança entre vários Estados soberanos, resultando daí um vinculo caracterizado pela fragilidade e instabilidade. Na federação, ao contrário, os entes integrantes do regime se associam numa união indissolúvel, como forma de dar à unidade resultante preponderância sobre as partes que a formam. Ademais, na confederação, todos os membros seriam soberanos; já na federação, apenas o Estado em si (Estado Federal) detém soberania. No regime federativo brasileiro, não existe relação de hierarquia ou subordinação entre os diversos entes políticos. É o que prescreve a Constituição Federal: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Todos os componentes da federação materializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competência traçados pela Constituição, com autonomia política, administrativa e financeira. Assim, por exemplo, o governo de determinado município não precisa se submeter à vontade dos governos estadual ou federal para organizar serviços de interesse local, como a coleta de lixo, pois a Constituição lhe outorga competência para decidir sobre o assunto (CF, art. 30). Carvalho Filho ensina que autonomia significa ter a entidade integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo (Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais); no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus próprios serviços. E é justamente esse último aspecto capacidade de autoadministração que interessa para o Direito Administrativo. Isso porque essa capacidade faz com que todas as entidades federativas possuam suas próprias administrações, ou seja, sua própria organização e seus próprios serviços, inconfundíveis com o de outras esferas. Temos, 00000000000 00000000000 - DEMO\n15. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 92 portanto, uma administração federal, uma administração distrital, administrações estaduais e administrações municipais, todas elas se sujeitando às regras e princípios orientadores do Direito Administrativo. GOVERNO Como ensina Hely Lopes Meireles, Governo é a de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de . Trata-se, portanto, do conjunto de Poderes e órgãos responsáveis pela função política do Estado, cujas atribuições decorrem diretamente da Constituição. Assim, o conceito de Governo, enquanto responsável pela função política do Estado, está relacionado ao comando, coordenação, direção e fixação de objetivos, diretrizes e de planos para a atuação estatal (as denominadas políticas públicas). Difere do conceito de Administração Pública, pois esta, como veremos, se resume ao aparelhamento de que dispõe o Estado para a mera execução das políticas de Governo. Sistema de governo O sistema de governo é definido pelo modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exercício das funções governamentais. Pode ser: Sistema presidencialista ou presidencialismo. Sistema parlamentarista ou parlamentarismo. A característica marcante do presidencialismo é a independência entre os Poderes. O Presidente da República exerce plenamente a chefia do Poder Executivo, acumulando as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo. Ademais, cumpre mandato fixo, sem precisar depender da confiança do Poder Legislativo para sua investidura ou para o exercício do cargo. Por sua vez, o Poder Legislativo não está sujeito a ser dissolvido pelo Executivo, uma vez que seus membros são eleitos para um período certo de tempo. Já a característica marcante do parlamentarismo é a colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo. No Poder Executivo parlamentarista, as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo 00000000000 00000000000 - DEMO\n16. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 92 são exercidas por pessoas distintas: a chefia de Estado é exercida pelo Presidente da República ou pelo Monarca, e a chefia de governo pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro, chefe de governo, normalmente é indicado pelo Presidente da República, chefe de Estado, para mandato sem prazo fixo. Sua permanência no cargo depende da confiança do Poder Legislativo, o qual pode exonera-lo a qualquer tempo. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento perdeu a confiança do povo, poderá optar por sua dissolução, convocando novas eleições para formação de outro Parlamento. O Brasil adota o sistema presidencialista de governo. O Presidente da República é o Chefe do Poder Executivo federal e, consequentemente, da Administração Pública federal. Por sua vez, nos Estados, Distrito Federal e Municípios, os Chefes dos Poderes Executivos e das administrações públicas locais são, respectivamente, os Governadores e os Prefeitos. Forma de governo A forma de governo depende da maneira como ocorre a instituição e a transmissão do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados2. Pode ser: República. Monarquia. A república se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, o qual possui o dever de prestação de contas. Já a monarquia é caracterizada pela hereditariedade e vitaliciedade, com ausência de prestação de contas. O Brasil adota a forma de republicana de governo. ***** Vamos ver como esses assuntos são cobrados em prova? 2 Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 17). 00000000000 00000000000 - DEMO\n17. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 92 1. (Cespe MPOG 2012) O princípio da separação dos Poderes adotado no Brasil pode ser caracterizado como rígido, uma vez que todos os Poderes da República exercem apenas funções típicas. Comentário: O item está errado. O princípio da separação dos Poderes adotado no Brasil pode ser caracterizado como flexível, e não como rígido, uma vez que os Poderes exercem suas funções típicas com preponderância, mas não com exclusividade. De fato, cada Poder, ao lado de sua função típica, também desempenha funções atípicas, vale dizer, atividades com características das funções desempenhadas pelos demais Poderes. Gabarito: Errado 2. (Cespe MPU 2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a inconstitucionalidade das leis. Comentário: A questão está perfeita. A possibilidade de que o Poder Judiciário declare a inconstitucionalidade de leis constitui exemplo típico do mecanismo de freios e contrapesos previsto na Constituição da República. No caso, possibilita ao Judiciário retirar do mundo jurídico eventuais leis aprovadas pelo Poder Legislativo que não estejam em plena consonância com os ditames constitucionais. Em razão da existência de mecanismos como esse, evita-se que um Poder se sobressaia sobre os demais, estabelecendo, assim, o equilíbrio e a harmonia entre eles. Também são exemplos de mecanismos do sistema de freios e contrapesos: a possibilidade de veto de projetos de lei pelo chefe do Executivo e a sabatina pelo Senado de membros do STF escolhidos pelo chefe do Executivo. Gabarito: Certo 3. (Cespe PC/BA 2013) A eleição periódica dos detentores do poder político e a responsabilidade política do chefe do Poder Executivo são características do princípio republicano. Comentário: O quesito está correto. As características marcantes da forma de governo República são a eletividade e a temporalidade do mandato do chefe do Executivo e, ainda, a sua responsabilidade política, consubstanciada no dever de prestar contas de seus atos. Gabarito: Certo 00000000000 00000000000 - DEMO\n18. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 92 4. (Cespe PRF 2013) Decorre do princípio constitucional fundamental da independência e harmonia entre os poderes a impossibilidade de que um poder exerça função típica de outro, não podendo, por exemplo, o Poder Judiciário exercer a função administrativa. Comentário: O sistema de separação de Poderes previsto na Constituição Federal é flexível. Isso significa que cada Poder possui uma função típica, a qual exerce com preponderância, mas não com exclusividade, eis que também exerce funções atípicas, próprias dos demais Poderes. Assim, por exemplo, o Judiciário, ao contrário do que afirma o item, pode sim exercer função administrativa, como quando realiza concursos públicos ou promove licitações para aquisição de bens. Gabarito: Errado 5. (Cespe MIN 2013) Consoante o modelo de Estado federativo adotado pelo Brasil, os estados-membros são dotados de autonomia e soberania, razão por que elaboram suas próprias constituições. Comentário: É correto que o modelo de Estado federativo adotado pelo Brasil confere autonomia aos Estados-membros, nos termos do art. 18 da Constituição Federal: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Essa autonomia é de caráter político, administrativo e financeiro, o que significa que os estados-membros, assim como os municípios e o DF, possuem capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. Porém, o quesito erra ao afirmar que os estados-membros são dotados de soberania. Na verdade, somente o Estado Federal (a República Federativa do Brasil), detém o atributo da soberania. Já os entes federados, incluindo a União, possuem apenas autonomia. Gabarito: Errado 6. (ESAF Ministério da Fazenda 2013) Assinale a opção incorreta. a) O sistema de freios e contrapesos não importa em subordinação de um poder a outro, mas diz respeito a mecanismos de limitação de um poder pelo outro previstos constitucionalmente, de modo a assegurar a harmonia e o equilíbrio entre eles. b) É exemplo de mecanismo de freios e contrapesos o poder de veto conferido ao Chefe do Poder Executivo em relação a projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional. c) O veto imposto pelo Chefe do Poder Executivo pode ser derrubado por meio do 00000000000 00000000000 - DEMO\n19. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 92 voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão conjunta. d) Compete ao Presidente da República, dentro do sistema de freios e contrapesos previsto constitucionalmente, escolher e nomear os Ministros do Supremo Tribunal Federal, depois de aprovada a escolha pelo voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, em sessão conjunta. e) São funções típicas do Poder Legislativo legislar e fiscalizar, sendo suas funções atípicas administração e julgamento, podendo ser citado como exemplo desta última o julgamento do Presidente da República ou Ministros do STF por crimes de responsabilidade. Comentários: (a) CERTA. No Brasil, conforme prevê o art. 2º da Constituição Federal, os Poderes são independentes e harmônicos entre si, não havendo, assim, relação de subordinação entre eles. A harmonia é garantida pelo sistema de freios e contrapesos, que se caracteriza pela existência de controles recíprocos, estabelecidos para evitar que qualquer Poder se sobressaia sobre os demais. (b) CERTA. Como dito, o mecanismo de freios e contrapesos admite controles recíprocos, isto é, controle de um Poder sobre outro. No caso, o poder de veto (CF, art. 66, §1º) possibilita ao Chefe do Executivo não sancionar projetos de lei aprovados pelo Poder Legislativo. (c) CERTA. Ainda conforme o mecanismo de freios e contrapesos, a Constituição estabelece que o veto do Poder Executivo não é absoluto, pois pode ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão conjunta (CF, art. 66, §4º). (d) ERRADA. É certo que, dentro do sistema de freios e contrapesos previsto na CF, compete ao Presidente da República escolher e nomear os Ministros do STF. Porém, a escolha deve ser aprovada pela maioria absoluta do Senado Federal (CF, art. 101, parágrafo único), e não pelo Congresso Nacional, daí o erro. (e) CERTA. O Legislativo, além da função típica de legislar, também exerce a função de fiscalizar a Administração Pública, conforme previsto no art. 70 da CF. Este dispositivo atribui ao Congresso Nacional a competência para exercer o controle externo da Administração Pública, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Ressalte-se que a função fiscalizatória ou de controle não se encaixa de modo perfeito na tripartição clássica pensada por Montesquieu, mas passou a ser desempenhada à medida que a organização estatal foi evoluindo e se tornando mais complexa. Além de legislar e fiscalizar, o Legislativo, de forma atípica, também administra e julga, por exemplo, quando realiza concursos públicos (função administrativa) ou quando o Senado Federal julga crimes de 00000000000 00000000000 - DEMO\n20. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 92 responsabilidade praticados pelo Presidente da República e por Ministros do STF, nos termos do art. 52, I e II da CF (função judicial). Gabarito: 7. (IADES Metro/DF 2014) A respeito do direito administrativo, assinale a alternativa correta. a) A Administração Pública confunde-se com o próprio Poder Executivo, haja vista que a este cabe, em vista do princípio da separação dos poderes, a exclusiva função administrativa. b) O chefe do Poder Executivo pode, por decreto, promover a extinção de órgãos públicos, quando seus cargos estiverem vagos. c) Supremacia do interesse público não consta como princípio expresso, mas informa a atuação da Administração Pública, assim como os demais princípios, tais como eficiência, legalidade e moralidade. d) As decisões adotadas por delegação de competência consideram-se praticadas pela autoridade delegante, e não pelo delegado. e) Na remoção ex officio de servidor público para localidade diversa da por ele postulada, não se exige a correspondente motivação por parte da Administração Pública. Comentário: vamos analisar cada alternativa: a) ERRADA. A Administração Pública não se confunde com o Poder Executivo. Os Poderes exercem funções típicas e atípicas. A função administrativa é típica do Poder Executivo, mas também é exercida de forma atípica pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ou seja, o Poder Executivo não possui a exclusividade da função administrativa. b) ERRADA. Conforme o art. 84, VI da Constituição Federal, compete privativamente ao chefe do Poder Executivo dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e sobre extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Como se nota, o chefe do Poder Executivo, por decreto, pode extinguir cargos públicos, quando vagos, mas não pode extinguir órgãos públicos. c) CERTA. De fato, a supremacia do interesse público é um princípio que baliza a atuação da Administração Pública, como veremos adiante nesta aula e também na aula seguinte. Tal princípio é considerado um princípio implícito, pois não aparece de forma expressa no art. 37, caput da Constituição Federal. Ressalte-se que os princípios da eficiência, legalidade e moralidade, também 00000000000 00000000000 - DEMO\n21. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 92 citados na questão, são princípios expressos, vez que, diferentemente da supremacia do interesse público, constam de forma expressa no art. 37, caput da CF. Nota-se, então, que a redação do item ficou um pouco confusa, pois admite duas interpretações: (i) que os princípios da eficiência, legalidade e moralidade informam a atuação da Administração e também são princípios implícitos; (ii) que os princípios da eficiência, legalidade e moralidade informam a atuação da Administração, assim como os demais princípios. Para o item estar correto, devemos considerar a segunda interpretação, visto que, como dito, os princípios da eficiência, legalidade e moralidade são princípios expressos. d) ERRADA. Ocorre exatamente o contrário: as decisões adotadas por delegação de competência consideram-se praticadas pelo delegado, isto é, por quem recebeu a delegação, e não pela autoridade delegante. e) ERRADA. Todo ato que afete o interesse individual do servidor tal qual a remoção ex officio de servidor público para localidade diversa da por ele postulada - necessita de motivação (exposição dos motivos) por parte da Administração Pública. Gabarito: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Em sentido estrito, o conceito de administração pública envolve todo o aparelhamento estatal voltado à execução das políticas públicas. Contrapõe-se, portanto, ao conceito de Governo: enquanto este estabelece, aquela executa as políticas públicas. Nas palavras de Hely Lopes Meireles, a Administração não pratica atos de governo; pratica tão-somente, atos de execução, os chamados atos administrativos, com poderes de decisão limitados a atribuições de natureza executiva, . O conceito de administração pública também pode ser tomado em sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos superiores de governo que exercem função política, da mesma forma que os órgãos, agentes e entidades que exercem função meramente administrativa, isto é, de execução dos programas de governo. Não obstante, o mais comum é considerar o conceito de administração pública em sentido estrito. E nesse sentido, a doutrina costuma ainda dividir o conceito de administração pública em duas 00000000000 00000000000 - DEMO\n22. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 92 vertentes: uma considerando a ótica dos executores da atividade pública (quem), e outra considerando a própria atividade (o que). Vejamos. Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas3. Esse conceito, portanto, leva em conta o sujeito, isto é, quem está exercendo a função administrativa, em qualquer dos Poderes. Dessa forma, o conceito não se restringe aos agentes, órgãos e pessoas do Poder Executivo, haja vista que os Poderes Legislativo e Judiciário também administram, notadamente quando organizam seus serviços internos e gerenciam seus servidores. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem que, quando se adota o sentido formal ou subjetivo, a rigor, só podem ser considerados Administração Pública aqueles sujeitos que nosso direito assim considera, não importa a atividade que exerçam. Assim, segundo os autores, de acordo com nosso ordenamento jurídico4 a Administração Pública seria integrada exclusivamente pelos órgãos da administração direta (Ministérios, Secretarias, Mesas etc.) e pelas entidades da administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), e por mais ninguém. Ainda veremos no nosso curso o que vem a ser administração direta e indireta. Porém, o importante aqui é perceber que, segundos os autores, o conceito de Administração Pública formal ou subjetiva excluiria entidades privadas que exercem atividades próprias da função administrativa, a exemplo das concessionárias de serviços públicos (companhias de lixo, água, energia elétrica etc.) e das organizações sociais. Isso porque, apesar da atividade exercida, nosso ordenamento jurídico não coloca essas entidades no seio da Administração Pública formal. Não obstante, frise-se que a maioria da doutrina não faz essa distinção, e simplesmente define a Administração Pública em sentido 3 Carvalho Filho (2014, p. 11). 4 Decreto-Lei nº 200/1967. 00000000000 00000000000 - DEMO\n23. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 92 subjetivo como o s jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado5 . Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional Em sentido material, objetivo ou funcional, a administração pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos da função administrativa do Estado. O conceito, portanto, adota como referência o objeto, isto é, o que é realizado, não obrigatoriamente quem exerce. Geralmente, as seguintes atividades são apontadas como próprias da administração pública em sentido objetivo: Polícia administrativa: abrange as atividades administrativas que implicam restrições ou condicionamentos aos direitos individuais impostos em prol do interesse de toda coletividade, como ordens, notificações, licenças, autorizações, fiscalização, sanções. Serviço público: toda atividade executada diretamente pela Administração Pública formal ou por particulares delegatários que tenham por fim satisfazer as necessidades coletivas, sob regime predominantemente público. Exemplos: serviço postal, serviços de telecomunicações, transporte ferroviário, rodoviário e aéreo etc. Fomento: compreende a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade ou interesse público, tais como o financiamento sob condições especiais, a concessão de benefícios ou incentivos fiscais etc. Intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada (intervenção indireta), por exemplo, mediante a atuação de agências reguladoras, bem assim a atuação do Estado diretamente na ordem econômica, geralmente por meio das empresas estatais (intervenção direta). Compreende também as intervenções estatais na propriedade privada (tombamento, requisição, desapropriação, servidão, etc.). que alguns autores6 não consideram atividade de administração pública 5 e.g. Di Pietro (2009, p. 57). 6 e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 21). 00000000000 00000000000 - DEMO\n24. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 92 em sentido material a intervenção direta do Estado na economia (Estado- empresário). Isso porque, quando atua nessas condições, o Estado está predominantemente sujeito ao regime de direito privado, exercendo atividade econômica em sentido estrito, isto é, em igualdade de condições com os particulares. Para esses autores, as atividades de administração pública em sentido material seriam somente aquelas desempenhadas sob regime predominantemente de direito público7. 8. (Cespe Sefaz/ES 2008) Define-se, como administração pública externa ou extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como, por exemplo, a regulação, pela União, da atividade de aviação civil pelas respectivas concessionárias. Comentário: As ações da Administração Pública podem ter como destinatários os administrados isto é, a sociedade ou os sujeitos que não pertencem à Administração formal ou os próprios órgãos e entes administrativos. Quando a Administração se relaciona com os administrados, teremos a chamada administração extroversa, pois nela existem ações externas, isto é, que incidem para fora do núcleo estatal. Trata-se das atividades finalísticas atribuídas pela Constituição a cada ente da federação (União, Estados, DF e Municípios). Por exemplo, há administração extroversa quando um órgão de fiscalização estatal interdita um estabelecimento comercial. No caso, a relação é extroversa porque se dá entre a Administração (órgão de fiscalização) e uma pessoa externa ao Poder Público, o estabelecimento comercial privado. Outro exemplo de administração extroversa seria na prestação de serviços públicos, como quando um cidadão é atendido no posto de saúde público. No caso, a relação é entre a Administração (posto de saúde) e uma pessoa externa ao órgão estatal, o cidadão. Essas relações extroversas se fundamentam nos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público (os quais serão estudados mais adiante). Pode-se associar esse conceito ao de administração pública em sentido material, objetivo ou funcional, que considera a natureza das atividades levadas a efeito pela Administração para atender as 7 Não se preocupe. Veremos os conceitos de direito público e de direito privado já no próximo tópico. 00000000000 00000000000 - DEMO\n25. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 92 necessidades da coletividade (polícia administrativa, serviço público, fomento e intervenção). Por outro lado, quando a Administração se relaciona entre si, ou seja, entre os entes políticos (União, Estados, DF e Municípios), entre esses e os órgãos da Administração Direta ou entre os órgãos em si, teremos a chamada administração introversa, pois, nesse caso, as ações ocorrem dentro o núcleo estatal. A administração introversa é considerada instrumental em relação à extroversa, vale dizer, as relações internas servem de instrumento para a efetivação das relações externas, estas, de cunho finalístico. De fato, toda a organização administrativa interna do Estado serve para que ele possa implementar as políticas públicas em prol da sociedade. Há administração introversa quando, por exemplo, a União realiza transferências de recursos federais para um Município. No caso, as duas partes da relação (União e Município) são entes estatais, ou seja, a atividade é desenvolvida dentro do núcleo estatal. Também é administração introversa quando um Ministério descentraliza créditos orçamentários para outro Ministério ou quando um Ministério realiza a supervisão finalística (tutela) de uma entidade da administração indireta a ele vinculada, pois tais relações são travadas dentro do núcleo estatal e são instrumentais em relação à administração extroversa, ou seja, as atividades introversas têm como objetivo possibilitar uma posterior atividade finalística extroversa (ex: o Ministério que recebeu os créditos vai prestar um serviço público ao cidadão). Ressalte-se que "núcleo estatal", aqui, é entendido como todas as entidades públicas, de qualquer ente da federação, incluindo as entidades da administração indireta. A situação apresentada no enunciado da questão se refere a uma relação externa finalística (regulação da atividade de aviação civil pela União). Portanto, correto afirmar que se trata de administração pública extroversa. Gabarito: Certo 9. (Cespe AE/ES 2013) Acerca de governo, Estado e administração pública, assinale a opção correta. a) Atualmente, Estado e governo são considerados sinônimos, visto que, em ambos, prevalece a finalidade do interesse público. b) São poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público. c) Com base em critério subjetivo, a administração pública confunde-se com os sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado. 00000000000 00000000000 - DEMO\n26. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 92 d) O princípio da impessoalidade traduz-se no poder da administração de controlar seus próprios atos, podendo anulá-los, caso se verifique alguma irregularidade. e) Na Constituição Federal de 1988 (CF), foi adotado um modelo de separação estanque entre os poderes, de forma que não se podem atribuir funções materiais típicas de um poder a outro. Comentário: Vamos analisar cada alternativa, buscando a opção correta: (a) ERRADA. A rigor, Estado e Governo não são sinônimos. Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos, povo, território e governo soberano. Já o Governo, como se vê, é um dos elementos do Estado, responsável por sua condução. (b) ERRADA. São poderes do Estado o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, somente. O Ministério Público, embora seja instituição de elevada importância para a democracia, não constitui um Poder. Na verdade, alguns autores modernos defendem que a tripartição clássica de Poderes não é mais suficiente para abarcar a ampla gama de funções desempenhadas por algumas instituições presentes na estrutura do Estado contemporâneo. Como exemplo, tome-se o Ministério Público e os Tribunais de Contas, instituições com competências próprias, inconfundíveis e privativas que não se enquadram de modo perfeito no âmbito dos tradicionais Poderes Judiciário, Executivo e Legislativo. Contudo, tais instituições e suas funções ainda não têm a denominação formal de Poder. (c) CERTA. A Administração Pública pode ser vista pelos critérios subjetivo/formal ou objetivo/material. Segundo o critério subjetivo, considera- se quem está exercendo a função administrativa, abrangendo, portanto, o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Já pelo critério objetivo, considera- se o que é realizado, não obrigatoriamente quem exerce, abrangendo as atividades de polícia administrativa, serviço público, fomento e intervenção. (d) ERRADA. O poder que a Administração possui para controlar seus próprios atos, podendo anulá-los, caso verifique alguma irregularidade, caracteriza o princípio da autotutela. Por outro lado, o princípio da impessoalidade dita que atividade da Administração não deve ter em mira este ou aquele indivíduo em especial, e sim o interesse público, da coletividade. (e) ERRADA. Ao contrário do que afirma a assertiva, a Constituição Federal adota um modelo de separação flexível de Poderes. Isso porque a própria Constituição atribui a cada Poder funções típicas, desempenhadas com preponderância, e funções atípicas, desempenhadas de modo acessório. Assim, por exemplo, é que o Poder Legislativo e o Judiciário, cujas funções 00000000000 00000000000 - DEMO\n27. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 92 típicas são, respectivamente, a legislativa e a jurisdicional, também desempenham, de forma atípica, funções administrativas, como quando organizam seus serviços adquirindo bens mediante licitação ou contratando pessoal por meio de concurso público. c 10. (Cespe TCE/RN 2015) As pessoas físicas que espontaneamente assumem funções públicas em situações de calamidade são consideradas particulares em colaboração com o poder público e integram a administração pública em sentido subjetivo. Comentário: De fato, as pessoas físicas que espontaneamente assumem funções públicas em situações de calamidade são consideradas particulares em colaboração com o poder público. Seria o caso, por exemplo, da pessoa que espontaneamente auxilia os bombeiros a resgatar vítimas de uma enchente. Porém, não é correto afirmar que tais pessoas integram a administração pública em sentido subjetivo, pois não existe lei que contenha tal previsão. Aqui, percebe-se que a banca adotou o conceito formal de administração pública, pelo qual a administração pública só é composta por aquelas pessoas, órgãos e entidades previstos em lei, que seriam, basicamente, a administração direta e indireta e respectivos agentes. Gabarito: Errado 11. (Cespe TCU 2015) O poder de polícia e os serviços públicos são exemplos de atividades que integram o conceito de administração pública sob o critério material. Comentário: O conceito de administração público sob o critério material considera a natureza das atividades exercidas (o que), as quais podem ser atividades de: polícia administrativa (poder de polícia), serviço público, fomento e intervenção. Gabarito: Certo 12. (Cespe MPOG 2015) Administração pública, em sentido amplo, abrange o exercício da função política e da função administrativa, estando ambas as atividades subordinadas à lei. Comentário: O conceito de administração pública pode ser tomado em sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos superiores de governo que exercem função política (ex: Presidência da República, Congresso Nacional) da mesma forma que os órgãos, agentes e entidades que exercem função administrativa, isto é, de execução dos programas de governo (ex: Ministérios, Secretarias, Departamentos etc.). Gabarito: Certo 00000000000 00000000000 - DEMO\n28. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 92 13. (Cespe TJDFT 2013) Administração pública em sentido orgânico designa os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções. Comentário: A questão está correta. O conceito de administração pública em sentido orgânico (ou subjetivo) leva em conta quem exerce a atividade, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos das funções administrativas. Contrapõe-se ao conceito de administração pública em sentido material (objetivo), que leva em consideração , ou seja, a própria atividade administrativa, aqui definida como as atividades de polícia administrativa, serviço público, fomento e intervenção. Gabarito: Certo 14. (Cespe Ministério Integração Nacional 2013) Na sua acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos constitucionais. Comentário: Quando se fala em administração pública ou governo em - quem), ou seja, órgãos, agentes e pessoas jurídicas. Portanto, correta a assertiva. Gabarito: Certo 15. (Cespe Ministério Integração Nacional 2013) A administração pratica atos de governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Comentário: Atos de governo são aqueles praticados no exercício da função política, com ampla margem de discricionariedade e diretamente em obediência à Constituição. São as ações de comando, coordenação, direção e fixação das diretrizes políticas, vale dizer, atividades de caráter superior, referentes à direção suprema e geral do Estado, e não simplesmente de execução de serviços públicos. Pode-se destacar, por exemplo, a decretação de intervenção federal, do Estado de Defesa e do Estado de Sítio, a celebração de Tratados Internacionais, a iniciativa de lei pelo Executivo, sua sanção ou veto etc. Portanto, o quesito está errado, pois, nas palavras de Hely Lopes Meireles, a Administração não pratica atos de governo; pratica tão-somente, atos de execução, os chamados atos administrativos, que têm como fim a realização de serviços para satisfazer, de forma concreta e imediata, as necessidades coletivas. Gabarito: Errado 00000000000 00000000000 - DEMO\n29. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 92 16. (ESAF RFB Auditor 2005) Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administração Pública abrange a) a atividade administrativa. b) o poder de polícia administrativa. c) as entidades e órgãos que exercem as funções administrativas. d) o serviço público. e) a intervenção do Estado nas atividades privadas. Comentário: Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administração Pública abrange os sujeitos (quem), ou seja, os órgãos, agentes e pessoas jurídicas (entidades) que exercem as funções administrativas. Portanto, sentido objetivo da Administração Pública, relativo à natureza das atividades exercidas pelos entes (o que). Gabarito: 17. (AOCP TRE/AC 2015) Estado é diferente de Governo. A finalidade do Estado é atender aos interesses da coletividade, ou seja, o bem comum e, para isso, o Estado precisa de um aparato que lhe dê a possibilidade de concretizar e materializar essa finalidade, que é chamado de Administração Pública. Analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa que apresenta apenas as assertivas relacionadas à Administração Pública. I. É um instrumento usado para atingir uma meta política. II. Possui conduta hierarquizada. III. Atividade política e discricionária dos negócios públicos. IV. Pratica atos de execução, segundo a competência do órgão e seus agentes. V. Significa o conjunto de agentes, órgãos e entidades que integram a estrutura constitucional do Estado. a) Apenas I, III e V. b) Apenas II, III e IV. c) Apenas II, III, IV e V. d) Apenas I, II e IV. e) Apenas I, II e V. 00000000000 00000000000 - DEMO\n30. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 92 Comentário: Vamos analisar cada item para ver qual(is) se relaciona(m) à Administração Pública: I) CERTO. O próprio enunciado nos mostra que esse item está correto, ao a dizer que o Estado precisa de um aparato que lhe dê a possibilidade de concretizar e materializar os interesses da coletividade. Os interesses da coletividade são traduzidos nas metas políticas (ex: programas de governo, serviços públicos, obras, etc.), as quais são atingidas por intermédio da atuação da Administração Pública. II) CERTO. Para o melhor desempenho de suas atividades, a Administração Pública se subdivide em órgãos, estruturados em hierarquia. É a chamada desconcentração. Na prefeitura de Juiz de Fora, por exemplo, existem várias Secretarias Municipais (Secretaria de Educação, de Saúde, da Fazenda etc.) e dentro de cada uma dessas Secretarias existem vários outros departamentos, todos organizados em hierarquia. Atividade política e discricionária dos negócios públicos é uma característica relacionada ao Governo, e não à Administração Pública. Lembrando que o Governo, por conta da legitimidade recebida da população pelo voto, define as políticas públicas e respectivas diretrizes, enquanto a Administração Pública as executa. IV) CERTO. Como já afirmado, a Administração Pública, por intermédio de seus órgãos e agentes, pratica atos de execução, a fim de materializar e concretizas as metas políticas. V) ERRADO. O conjunto de agentes, órgãos e entidades que integram a estrutura constitucional do Estado representa o Governo, responsável pela função política. Seriam exemplos, a Presidência da República e o Congresso Nacional, no âmbito da União, assim como os Prefeitos e as Câmaras Municipais, no âmbito dos Municípios. Gabarito: 18. (FCC TRE/RO 2013) Considere as seguintes afirmações a respeito do conceito, abrangência ou possíveis classificações da expressão Administração pública: I. Em sentido orgânico ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa e compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. II. Em sentido funcional ou material, designa a natureza da atividade exercida e corresponde à própria função administrativa. III. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao aspecto subjetivo, 00000000000 00000000000 - DEMO\n31. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 92 engloba os órgãos governamentais aos quais incumbe a função política. Está correto o que consta APENAS em a) I e II. b) III. c) I. d) II. e) II e III. Comentários: Vamos analisar cada alternativa: (I) CERTA. Em sentido subjetivo, orgânico ou formal (quem), a expressão Administração Pública designa os entes (sujeitos) que exercem a atividade administrativa e compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. (II) CERTA. Em sentido objetivo, funcional ou material (o que), a expressão administração pública designa a natureza da atividade exercida e corresponde à própria função administrativa, compreendendo as atividades de polícia administrativa, serviço público, fomento e intervenção. (II) ERRADA. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito ao aspecto subjetivo, a expressão Administração Pública abrange apenas os órgãos administrativos aos quais incumbe a função administrativa. Para englobar os órgãos governamentais aos quais incumbe a função política, a expressão Administração Pública, no que diz respeito ao aspecto subjetivo, deve ser tomada em sentido amplo. Gabarito: 19. (FCC TRE/SP 2012) Em seu sentido subjetivo, a administração pública pode ser definida como a) a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob o regime de direito público, para a realização dos interesses coletivos. b) o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. c) os órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. d) as entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. e) as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, se federal, criadas para exploração de 00000000000 00000000000 - DEMO\n32. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 92 atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa. Comentário: Em seu sentido subjetivo, a administração pública pode ser definida como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Portanto, correta a sentido objetivo; a opção administração direta, administração indireta expõe a definição de empresa pública. Todos esses conceitos serão melhor desenvolvidos nas aulas específicas do nosso curso. Gabarito: 20. (FCC TRF4 2010) Na administração pública, a ação referente ao desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade, é denominada a) funcional. b) institucional. c) operacional. d) conceitual. e) interpessoal. Comentário: Segundo a doutrina de Helly Lopes Meireles, Administração Pública: Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Portanto, correta a opçã Gabarito: 21. (FGV SEJAP 2013) A doutrina administrativista aponta a existência de uma diferença entre a função de governo e a função administrativa. Diante dessa diferenciação, analise as afirmativas a seguir. I. As funções de governo estão mais próximas ao objeto do direito constitucional, enquanto a função administrativa é objeto do direito administrativo. II. A função de governo tem como um de seus objetivos estabelecer diretrizes 00000000000 00000000000 - DEMO\n33. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 92 políticas, enquanto a função administrativa se volta para a tarefa de executar essas diretrizes. III. A expressão administração pública, quando tomada em sentido amplo, engloba as funções administrativas e as funções de governo. Assinale: a) se todas as afirmativas estiverem corretas. b) se somente as afirmativas II e III estiverem corretos. c) se somente as afirmativas I e II estiverem corretos. d) se somente a afirmativa II estiver correta. e) se somente a afirmativa III estiver correta. Comentário: As funções de governo são aquelas relacionadas com a atividade política do Estado, ações de comando, coordenação, direção e fixação das diretrizes políticas, desempenhada pelo conjunto de Poderes e órgãos de estatura constitucional; portanto, é mais afeta ao direito constitucional. Já a funções administrativas se referem às atividades concretas e imediatas desempenhadas pelos órgãos administrativos para executar as diretrizes políticas, visando à satisfação dos interesses públicos; constitui, portanto, matéria objeto do direito administrativo. A expressão administração pública, quando tomada em sentido amplo, e considerando seu aspecto objetivo, engloba as funções administrativas e as funções de governo; quando tomada em sentido estrito, abrange apenas as funções administrativas. Pelo exposto, todas as afirmativas apresentadas estão corretas. Gabarito: 22. (FGV FBN 2013) Administração Pública é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Assinale a afirmativa que indica os dois sentidos em que se divide o conceito de Administração Pública. a) Objetivo e funcional. b) Material e funcional. c) Objetivo e subjetivo. d) Subjetivo e orgânico. 00000000000 00000000000 - DEMO\n34. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 92 Comentário: O conceito de Administração Pública pode ser tomado em sentido subjetivo, formal, orgânico (quem executa a atividade administrativa) ou em sentido objetivo, material, funcional (o que, ou seja, a atividade em si). Gabarito: altern ***** Enfim pessoal. Para chegarmos aqui, partimos do conceito de Estado e fomos restringindo até culminarmos no conceito de Administração Pública. Compreendidos esses elementos introdutórios, chegou então o momento de iniciarmos o estudo das peculiaridades próprias do Direito Administrativo, começando pela distinção entre direito privado e direito público. Vamos lá? 00000000000 00000000000 - DEMO\n35. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 92 DIREITO ADMINISTRATIVO DIREITO PRIVADO E DIREITO PÚBLICO O Direito, de forma bastante simples, é o conjunto de regras impostas pelo Estado que disciplinam as relações da vida em sociedade. Tais regras podem estar expressas em leis, regulamentos ou mesmo estabelecidas na forma de princípios. Tradicionalmente, o Direito é dividido em dois ramos principais: direito público e direito privado. O direito privado se ocupa de interesses individuais, estabelecendo regras de organização social e convivência a serem obedecidas pelas pessoas em suas atividades particulares, de que são exemplo o Direito Civil e o Direito Comercial. São regidas pelo direito privado situações como a celebração de um contrato de compra venda entre pessoas e empresas privadas, os direitos e deveres dos moradores de um condomínio residencial, os efeitos do casamento civil, dentre outras tantas circunstâncias do nosso cotidiano. A característica marcante do direito privado é a igualdade nas relações jurídicas, eis que se ocupa de situações nas quais os interesses da coletividade não estão em jogo, tutelando apenas interesses particulares. Por outro lado, o direito público contém as regras disciplinadoras das relações que envolvem interesses da sociedade como um todo, a exemplo das normas de Direito Constitucional, Direito Tributário, Direito Penal e Direito Administrativo, objeto do nosso estudo. Constituem objeto do direito público questões como a organização do Estado, os direitos fundamentais dos cidadãos, a previdência social, os crimes e respectivas penas, a arrecadação de tributos, a eleição de pessoas para cargos políticos, a celebração de um contrato de compra e venda por um órgão público, ou seja, temas que interessam a sociedade como um todo, diretamente ou por intermédio de seus representantes públicos, e não apenas um indivíduo ou um grupo em particular. A característica marcante do direito público é a desigualdade nas relações jurídicas, decorrente do princípio amplamente aceito de que o interesse 00000000000 00000000000 - DEMO\n36. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 92 público (da coletividade) deve prevalecer sobre os interesses individuais. Tome-se, como exemplo, a cobrança de tributos, atividade regida pelo Direito Tributário, um dos ramos do direito público. Por meio da cobrança de tributos, o Estado arrecada recursos dos indivíduos de forma coercitiva com a finalidade de fornecer serviços para a coletividade. Outro exemplo clássico da supremacia do interesse público é o instituto da desapropriação, regido pelo Direito Administrativo, pelo qual o Estado toma a propriedade de bens particulares, mediante indenização, para executar obras de interesse da coletividade, como a desapropriação de terrenos para a construção de vias públicas. Repare que, nesses exemplos, prevalece o interesse do Estado isto é, da coletividade sobre o do indivíduo: mesmo que determinada pessoa não venha a usufruir diretamente do serviço provido ou da obra construída, terá que, necessariamente, pagar o tributo ou entregar a sua propriedade. Tal relação de desigualdade entre as partes não ocorre nas relações entre particulares, regidas pelo direito privado. Conforme as regras de Direito Civil e Comercial, por exemplo, nenhum particular é obrigado a entregar seus recursos financeiros ou seus bens a outrem sem a devida contraprestação na forma de outros bens ou serviços que atendam aos seus interesses pessoais. Como se percebe, em nossa sociedade é o Estado, direta ou indiretamente, quem exerce o papel de representar os interesses da coletividade ou, em outras palavras, o interesse público. Sendo assim, a maioria das relações em que o Estado figura como parte são regidas, exclusiva ou predominantemente, pelo direito público. E, dentro do direito público, como veremos, o exercício da função administrativa compreendendo desde a organização dos órgãos e entidades estatais até a prestação de serviços públicos e demais atividades administrativas é regido pelo Direito Administrativo. Ressalte-se, porém, que embora na maioria das vezes a atuação estatal seja pautada pelas regras de direito público, o Estado também pode figurar em relações jurídicas regidas predominantemente (jamais exclusivamente) pelo direito privado. É o que ocorre quando o Estado atua no domínio econômico (Estado-empresário), competindo em igualdade de condições com as empresas privadas, por exemplo, ao vender petróleo processado pela Petrobrás ou ao comercializar uma 00000000000 00000000000 - DEMO\n37. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 92 apólice de seguro do Banco do Brasil. Nessas hipóteses, o Estado, representado pelas mencionadas empresas estatais, não está precipuamente tutelando interesses coletivos, e sim buscando lucrar com os negócios, devendo, por isso, colocar-se em pé de igualdade com o polo oposto da relação jurídica. Sobre o assunto, vale registrar que a busca pela eficiência vem fazendo com que o Estado cada vez mais paute sua atuação administrativa pelas normas de direito privado, seja criando empresas sujeitas ao regime jurídico das empresas privadas, seja transferindo a gestão de serviços públicos diretamente para particulares, fenômeno conhecido como fuga do Direito Administrativo. Por isso, segundo ensina o Prof. Lucas Rocha Furtado, atualmente tem se mostrado impossível a separação absoluta entre os dois ramos básicos do Direito, o público e o privado. Todavia, ainda segundo os ensinamentos do ilustre doutrinador, compartilhados pela professora Di Pietro, tal tendência não tem como se concretizar por completo, haja vista que o direito público possui precedência no balizamento das atividades estatais. Assim, caso exista norma de direito público a regular determinado ato, o Estado não pode pratica-lo segundo os ditames do direito privado. Ademais, mesmo nas hipóteses em que o direito privado possa ser utilizado pelo Estado, sempre haverá normas de direito público irrenunciáveis e que possuem precedência em relação às de direito privado, muitas delas com fundamento constitucional, a exemplo dos princípios da indisponibilidade do interesse público, da publicidade, da moralidade, dentre outros que veremos no decorrer do curso. Enfim, após essas breves considerações, que tiveram o fim de situar o Direito Administrativo no âmbito da Ciência Jurídica, passemos a tratar especificamente do conceito de Direito Administrativo. 00000000000 00000000000 - DEMO\n38. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 92 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Como visto, o Direito Administrativo integra o ramo do direito público, eis que rege uma das funções do Estado exercidas para satisfazer o interesse público, a chamada função administrativa. Lembre-se de que o exercício da função administrativa não é exclusividade do Poder Executivo. Os Poderes Legislativo e Judiciário também a exercem, de forma atípica, ao lado de suas funções típicas (legislativa e jurisdicional, respectivamente). O desempenho de funções administrativas deve sempre observar as normas e princípios pertinentes ao Direito Administrativo, independentemente do Poder que as esteja exercendo. Para ilustrar o alcance do Direito Administrativo de forma concreta, registre-se que é ele o responsável por regular, por exemplo, a organização da Administração Pública, a relação entre o Estado e os participantes de uma licitação, entre o Estado e seus próprios servidores e empregados, a conduta dos agentes públicos, a prestação de serviços públicos - inclusive por particulares -, a intervenção do Estado na propriedade privada, enfim, todo aparelhamento (órgãos e agentes) e atividade estatal desenvolvida para atender as demandas da sociedade e para garantir a plena satisfação dos direitos fundamentais dos cidadãos. Muitos são os conceitos de Direito Administrativo formulados pelos autores modernos. Alguns levam em conta apenas as atividades administrativas em si mesmas e os sujeitos que as exercem, enquanto outros preferem destacar também os fins desejados pelo Estado. Vejamos alguns desses conceitos: Celso Antônio Bandeira de Melo Hely Lopes de Meireles que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar Maria Sylvia Zanella Di Pietro úblico que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas 00000000000 00000000000 - DEMO\n39. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 92 jurídicas administrativistas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus José dos Santos Carvalho Filho princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos Marçal Justen Filho eito público que disciplinam a atividade administrativa pública necessária à realização dos direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O estudo do objeto do Direito Administrativo busca identificar os atos ou situações regulamentadas pelas normas que compõem esse ramo do direito público. Segundo a professora Di Pietro, o Direito Administrativo brasileiro, quanto ao objeto, segue as características do sistema europeu- continental, originário do direito francês, cujo objeto, ao contrário do sistema anglo-americano, possui grande amplitude, preocupando-se em normatizar desde a estrutura dos órgãos públicos administrativos do Estado até os procedimentos necessários para o desempenho das suas atividades. É o chamado Direito Administrativo descritivo. De fato, como se pode extrair dos conceitos apresentados no tópico anterior, o objeto do Direito Administrativo é deveras vasto, compreendendo a organização e o funcionamento dos serviços do Estado, a administração de seus bens, a regência de seu pessoal, a formalização de seus atos de administração, dentre outros. Em síntese, o objeto do direito administrativo abrange8: Todas as relações internas à administração pública entre os órgãos e entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus agentes; 8 Alexandrino e Paulo (2014, p. 4) 00000000000 00000000000 - DEMO\n40. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 39 de 92 Todas as relações entre a administração e os administrados, regidas pelo direito público ou pelo privado; As atividades de administração pública em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão. 23. (Cespe STJ 2015) Conceitualmente, é correto considerar que o direito administrativo abarca um conjunto de normas jurídicas de direito público que disciplina as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais da coletividade. Comentário: Trata-se de uma síntese do conceito de Direito Administrativo proposto por Marçal Justen Filho, apresentado anteriormente. Gabarito: Certo 24. (Cespe MCT/FINEP Analista 2009) Por ser um ramo do direito público, o direito administrativo não se utiliza de institutos do direito privado. Comentário: O item está errado. O Direito Administrativo também estuda matérias regidas, ao menos em parte, pelo direito privado, a exemplo da atuação das empresas públicas e sociedades de economia mista que exploram atividade econômica. Essas entidades, ao competirem no mercado, seguem regime misto (híbrido), ou seja, sobre elas incidem regras de direito privado, como as normas contábeis da Lei das Sociedades Anônimas, e regras de direito público, como o dever de fazer licitações, prestar contas ao Tribunal de Contas e de realizar concursos públicos. Gabarito: Errado 25. (Cespe AUFC TCU 2011) O direito administrativo tem como objeto atividades de administração pública em sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por particulares, não integrantes da administração pública, no exercício de delegação de serviços públicos. Comentário: O quesito está correto. De fato, pode-se dizer que o objeto do Direito Administrativo abrange: - Todas as relações internas à administração pública entre os órgãos e entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus agentes; 00000000000 00000000000 - DEMO\n41. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 40 de 92 - Todas as relações entre a administração e os administrados, regidas pelo direito público ou pelo privado; - As atividades de administração pública em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão. Gabarito: Certo 26. (Cespe TCU AUFC 2011) Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo é o ramo do direito privado que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas administrativistas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. Comentário: Como se percebe, o enunciado apresenta a definição de direito administrativo proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porém Gabarito: Errado 27. (ESAF Analista RFB 2003) No conceito de Direito Administrativo, pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princípios, que regem relações entre órgãos públicos, seus servidores e administrados, no concernente às atividades estatais, mas não compreendendo a) a administração do patrimônio público. b) a regência de atividades contenciosas. c) nenhuma forma de intervenção na propriedade privada. d) o regime disciplinar dos servidores públicos. e) qualquer atividade de caráter normativo. Comentário: Nosso Direito Administrativo é não contencioso, uma vez que as lides de natureza administrativa podem ser levadas à apreciação do Poder Judiciário. Embora a Administração também possa resolver eventuais conflitos que venham a ocorrer nas atividades estatais, apenas a decisão proferida pelo Poder Judiciário é que terá força de coisa julgada, definitiva. a regência de atividades contenciosas não está compreendida no conceito de Direito Administrativo. Já as demais alternativas, todas constituem objeto do Direito - se como exemplo a compra de bens mediante licitação ou realização de obras - se a desapropriação da propriedade de terceiros para fins de utilidade pública 00000000000 00000000000 - DEMO\n42. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 92 ou o tombamento de bens para preservação do patrimônio cultural; por fim, em relação atividade de caráter normativo) pode-se tomar como exemplo a edição de decretos pelo Chefe do Poder Executivo, no exercício do poder regulamentar. Gabarito: FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO As fontes indicam a origem/procedência das normas e princípios de Direito Administrativo. Constituem, assim, todos os elementos, de onde surgem normas de direito administrativo, compreendendo quaisquer manifestações, escritas ou não, que surtam efeitos jurídico- administrativos. Usualmente, a doutrina aponta como fontes de Direito Administrativo: Lei Doutrina Jurisprudência Costumes Vamos ver as características de cada uma dessas fontes. Lei No Brasil, a lei em sentido amplo é a mais importante fonte do Direito Administrativo. Com efeito, um dos pilares básicos de nosso ordenamento jurídico é o princípio da legalidade administrativa, segundo o qual a Administração Pública somente pode fazer o que a lei autorizar ou determinar. Perceba que aqui não se fala apenas de lei em sentido formal (isto é, resultante do devido processo legislativo) e sim de lei em sentido amplo, vale dizer, qualquer texto de natureza normativa e orientadora da função administrativa do Estado, começando pela própria Constituição, e incluindo também as medidas provisórias, decretos legislativos, decretos do Poder Executivo, regimentos internos, portarias e demais atos normativos infralegais exarados por qualquer Poder (Legislativo, Executivo ou Judiciário). 00000000000 00000000000 - DEMO\n43. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 92 A lei, em sentido amplo, geralmente é apontada como fonte primária de Direito Administrativo. Mas essa classificação não é absoluta. De fato, conforme leciona Hely Lopes Meireles, atualmente, em vista dos princípios da legalidade constitucional (CF, art. 5º II9 ) e da legalidade administrativa (CF, art. 37, caput10), as únicas fontes primárias seriam a Constituição e a lei em sentido estrito (resultante do processo legislativo), pois seriam as únicas com força para, de fato, inovar na ordem jurídica, criando um direito novo. Os demais atos normativos expedidos pelo Poder Público (decretos, regulamentos, estatutos, regimentos etc.) constituiriam fontes secundárias, eis que se sujeitam a limites na criação normativa, impostos pela lei a ser aplicada. Dessa forma, restringem-se, quase sempre, a indicar a opção escolhida pela Administração dentre as opções admitidas pela lei. Tomemos, como exemplo, a legislação que cuida do pregão, constituída pela Lei 10.520/2002 e pelo Decreto 3.555/2000, que regulamenta a referida lei. Nesse caso, a função do decreto não é de ampliar a atuação do Administrador, mas de indicar, dentre as possibilidades permitidas pela lei, como os administradores devem aplicar a lei. Não seria possível o decreto criar, por exemplo, novas situações em que o pregão poderá ser empregado, pois a lei já estabelece esse limite11, mas apenas definir os procedimentos necessários para que a lei possa ser cumprida nas situações nela previstas. O direito administrativo no Brasil não se encontra codificado, vale dizer, não existe ue ocorre em outros ramos do Direito (Código Civil, Código Penal, Código Tributário etc.). Na verdade, as normas de Direito Administrativo estão dispersas em nosso ordenamento jurídico. Podem ser encontradas, por exemplo, espalhadas pela Constituição ou dispostos em diversas leis e em muitos outros diplomas normativos infralegais, o que dificulta a sistematização e a formação de uma visão abrangente desse ramo do Direito, mas não retira sua característica de área jurídica autônoma. 9 II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 10 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 11 Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. 00000000000 00000000000 - DEMO\n44. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 92 Como exemplos de normas de Direito Administrativo relevantes, podem-se citar: artigos 37 a 41 da Constituição Federal, que apresentam disposições gerais sobre a Administração Pública e os servidores públicos; artigos 70 a 75 da Constituição Federal, que versam sobre o controle da Administração Pública; artigos 173 a 180 da Constituição Federal, que disciplinam as diversas formas de intervenção do Estado na atividade econômica; Lei 8.112/1990, que estabelece o regime jurídico dos servidores públicos federais estatutários; Lei 8.666/1993, sobre normas gerais de licitações e contratos; Lei 9.784/1994, que trata das normas gerais aplicáveis aos processos administrativos federais; Decreto 2.594/1998, que dispõe sobre o Programa Nacional de Desestatização, regulamentando a Lei 9.491/1997; Instrução Normativa 2/2008, que dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, dentre outras normas. Além das normas jurídicas produzidas internamente, alguns autores também consideram os tratados e acordos internacionais como fontes de Direito Administrativo. Como exemplo da influência que essas avenças internacionais exercem sobre o Direito Administrativo, veja-se a Convenção das Nações Unidas contra a corrupção firmada no ano de 2003, determinando aos países signatários, dentre outras medidas, a necessidade de fixação de regras em matéria de contratos públicos e licitações, sobre servidores públicos, sobre o orçamento público etc. As regras aprovadas na referida Convenção resultaram no Decreto 5.687/2006, constituindo fonte da maior relevância para o Direito Administrativo12. Doutrina Os estudiosos do Direito Administrativo, de forma semelhante ao que ocorre nos demais ramos do Direito e também em outras ciências, formulam teses e teorias com a finalidade de explicar o objeto do seu estudo, no caso, o conteúdo das normas administrativas, indicando seu entendimento acerca da melhor interpretação ou das interpretações possíveis dessas normas. A esse conjunto de teses e construções teóricas dá-se o nome de doutrina. Neste curso, por exemplo, estamos estudando os ensinamentos de diversos doutrinadores consagrados. 12 Furtado (2014, p. 53). 00000000000 00000000000 - DEMO\n45. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 44 de 92 Em regra, a doutrina é considerada fonte secundária, indireta ou subsidiária de Direito Administrativo, pois não cria leis diretamente, mas apenas as interpreta e influencia a elaboração de novas normas. Além disso, a doutrina influencia o julgamento de lides contenciosas e não contenciosas, auxiliando o aplicador do Direito a enquadrar os casos concretos aos ditames legais. Uma vez que a doutrina não cria normas jurídicas de forma direta, é possível encontrar autores que não a consideram fonte de Direito Administrativo. Para estes, entender que doutrina representa uma fonte do Direito significa uma afronta ao princípio da legalidade. Outros estudiosos, ainda, entendem que opiniões doutrinárias contrárias às leis, isto é, que não concordem com o que a lei prevê, não podem ser admitidas como fontes de Direito Administrativo, ainda que auxiliem no aperfeiçoamento das normas vigentes. Jurisprudência A jurisprudência nasce quando o Judiciário adota reiteradas decisões semelhantes a respeito de determinada matéria, ou seja, são os entendimentos precedentes sobre determinado assunto que balizam o exame de futuros casos. Veja bem: não se trata de uma decisão isolada, mas de várias decisões num mesmo sentido! À semelhança do que ocorre com a doutrina, geralmente a jurisprudência é indicada como fonte secundária, indireta ou subsidiária de Direito Administrativo, por ser construída a partir da interpretação e aplicação das normas constitucionais e legais. Além da jurisprudência oriunda das decisões do Poder Judiciário, as decisões proferidas por determinados tribunais administrativos também possuem importância para o Direito Administrativo no Brasil. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) em matéria de licitações ou de pessoal, por exemplo, constitui importante parâmetro para a Administração Pública. Importante destacar que a jurisprudência, em regra, não vincula a Administração ou o próprio Judiciário. Dizendo de outra forma, o entendimento jurisprudencial não necessariamente deve ser aplicado a 00000000000 00000000000 - DEMO\n46. Direito Administrativo para PRF 2017 Cargo: Policial Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 45 de 92 todo e qualquer caso concreto semelhante. De fato, segundo ensina Hely Lopes Meireles, não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decises13, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as decisões inferiores, para os casos idênticos. Todavia, há de se ressalvar as decisões adotadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) nas ações integrantes do controle abstrato de normas 14 , as quais produzem eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, §§1º e 2º). Ademais, não se pode olvidar das súmulas vinculantes, que podem ser aprovadas pelo STF a fim de tornar obrigatória a observância de suas decisões sobre matéria constitucional para os demais órgãos do Poder Judiciário e para a Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 103-A). Alguns autores15 , inclusive, entendem que essas decisões judiciais com efeitos vinculantes ou com eficácia contra todos (erga omnes) não podem ser consideradas meras fontes secundárias de Direito Administrativo, e sim fontes principais, eis que alteram diretamente o ordenamento jurídico positivo, estabelecendo condutas de observância obrigatória para a Administração Pública e para o próprio Poder Judiciário. Por fim, vale destacar que, conforme leciona Hely Lopes Meireles, uma característica marcante da jurisprudência é seu nacionalismo, eis que oriunda da aplicação do direito pátrio aos casos concretos, ao contrário da doutrina, que tende a se universalizar com a formulação de princípios teóricos aplicáveis a situações genéricas e abstratas. Costumes Uma vez que em nosso ordenamento jurídico impera o princípio da legalidade, os costumes perderam muito da importância que possuíam noutros tempos como fonte do Direito Administrativo. Não obstante, ainda exercem alguma influência, principalmente, para preencher deficiências e lacunas da legislação. 13 Ficar com as coisas decididas. 14 Ação direta de inconstitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão, ação declaratória de constitucionalidade e arguição de descumprimento de preceito fundamental. 15 e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 6). 00000000000 00000000000 - DEMO\nAula Grátis de Raciocínio Lógico para Concurso IBGE