Union des Conseils Economiques et Sociaux et Institutions Similaires des états et gouvernements membres de la Francophonie - PDF Free Download\nDownload "Union des Conseils Economiques et Sociaux et Institutions Similaires des états et gouvernements membres de la Francophonie"\n1 Version provisoire avant la rédaction d un rapport co-rédigé par l UCESIF et l Union des Conseils Economiques et Sociaux d Afrique (UCESA) Union des Conseils Economiques et Sociaux et Institutions Similaires des états et gouvernements membres de la Francophonie\n2 Préface La question de la protection sociale interpelle tous les acteurs et forces vives d une Nation sur la nature de la société où ils veulent vivre : une société inclusive, intégratrice et solidaire ou une société dont les régulateurs principaux sont les lois impitoyables et sélectives du marché. Elle est une exigence politique inscrite dans les constitutions de nombreux pays, ainsi que dans la Déclaration universelle des droits de l Homme et le Pacte international des droits économiques et sociaux. Le rapport Bachelet d octobre 2011, puis la Recommandation de l OIT de 2012 ont rappelé cette exigence et souligné qu elle était loin d être devenue partout une réalité : 28% seulement de la population mondiale bénéficient d un régime de protection sociale au sens défini par l OIT. Si, en moyenne, 17,2% du PIB mondial lui est consacré, les pays à revenus faibles ne lui allouent que 4,1% de leur production nationale, et les pays à revenus moyens 7,0%. La moyenne des dépenses publiques consacrées à la sécurité sociale par rapport au PIB est évaluée à 5% en Afrique et à 25% en Europe. Ce constat mitigé est aggravé par le fait qu une grande majorité des ruraux, qui représentent plus de la moitié de la population dans la plupart des pays du Sud, et une bonne partie de ceux qui résident dans les espaces périurbains, ne bénéficient pas d une couverture sociale. Celle-ci concerne en effet principalement les salariés des secteurs privés et publics, excluant de fait le secteur informel. Dans les pays européens, la crise économique et sociale qui sévit depuis sept ans a également mis en lumière la précarité d une partie croissante de la population, qui se manifeste aussi par un affaiblissement de la protection sociale. Ceci ne veut nullement dire que l objectif de mettre en place une couverture sociale minimale universelle soit hors d atteinte. Dans tous les pays de la Francophonie des démarches sont déjà engagées en ce sens. Les 19 et 20 septembre 2014, l UCESIF organise avec la collaboration du Conseil Economique, Social et Culturel (CESOC) du Niger, un colloque à Niamey sur le thème : «la mise en œuvre des socles de protection sociale universelle : succès et difficultés». Cet évènement a pour vocation de créer une forte dynamique entre les pays francophones, en créant les moyens d un partage d expériences, par l intermédiaire des Conseils Economiques et Sociaux et Institutions similaires de la Francophonie, ainsi que d experts internationaux. Aussi ce rapport provisoire vise-til, dans le cadre de cette rencontre, à apporter un maximum d informations aux intervenants et aux auditeurs sur les socles de protection sociale en Afrique subsaharienne. 2\n3 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION 4 1. LES SOCLES DE PROTECTION SOCIALE DANS LES PAYS D AFRIQUE 6 SUB-SAHARIENNE FRANCOPHONE Le Bénin Le Burkina Faso Le Cameroun Le Congo La Côte d Ivoire Le Gabon La Guinée Le Mali La Mauritanie Le Niger Le Sénégal Le Tchad Le Togo LES SOCLES DE PROTECTION SOCIALE DANS D AUTRES PAYS D AFRIQUE Le Ghana Le Rwanda NOTE DE CADRAGE 74 3\n4 INTRODUCTION Note introductive à une première version d une étude comparative des socles de protection sociale en Afrique subsaharienne. Pour préparer le colloque sur «la mise en œuvre des socles de protection sociale universelle dans les pays francophones : succès et difficultés» des 19 et 20 septembre à Niamey, une rencontre entre experts et institutions désireux de relever le défi de la réalisation du droit fondamental à la protection sociale, l Union des Conseils Economiques et Sociaux et Institutions similaires des États et gouvernements membres de la Francophonie (UCESIF) a entrepris un bilan de la situation dans ce domaine. Méthodiquement, à partir de la documentation qui pouvait être identifiée, un chargé d étude, Josué Serres, a élaboré des fiches d analyse sur le plus grand nombre de pays membres de la Francophonie possible, en commençant par les pays d Afrique Sub-Saharienne. Quelques fiches ont également été constituées sur des pays non francophones du continent considérés par les spécialistes comme particulièrement intéressants : le Ghana et le Rwanda. Ces fiches ont été ensuite soumises à l analyse critique de spécialistes du sujet. Au jour de la réalisation de cette première version de l étude, tous ces avis n ont pas encore été réunis. D autre part, l Union des Conseils Economiques et Sociaux d Afrique (UCESA) ayant choisi de faire de la protection sociale universelle une des priorités de la présidence actuellement exercée par le CESE du Sénégal, en réalisant une étude sur le sujet, nous sommes convenus avec sa Présidente d unir nos efforts pour réaliser d ici la fin 2014 une étude conjointe sur la réalisation des socles de protection sociale en Afrique. Le présent document n est donc que la première version d une étude appelée à s enrichir grâce aux concours d experts, aux informations qui seront recueillies pendant le colloque de Niamey et à la collaboration avec le groupe de travail que l UCESA a constitué. Que nous délivre la lecture de ces 15 fiches? Tout d abord que, conscients du fait que les pays d Afrique subsaharienne abritent aujourd hui encore des populations qui, dans leur grande majorité, sont fortement vulnérables aux risques sociaux, un nombre croissant de gouvernements accorde au thème de la protection sociale un intérêt majeur. L insécurité alimentaire, l accès extrêmement difficile aux soins médicaux, l invalidité, ou encore la charge que représente un enfant supplémentaire dans des pays qui n ont pas encore connu la transition démographique, apparaissent en effet comme des risques trop importants pour être surmontés par la plupart des ménages, dont la majorité vit souvent sous le seuil de pauvreté. Dès qu un évènement négatif inattendu survient, leur état de vulnérabilité s en trouve encore augmenté. Il en résulte un cercle vicieux, dont l issue fréquente est l extrême pauvreté. Les États d Afrique subsaharienne ont progressivement pris conscience de l importance fondamentale de construire, au bénéfice de toutes les catégories de leur population, des mécanismes effectifs de protection sociale susceptibles de produire de la résilience. Ils se sont convaincu que les réponses ponctuelles pour faire face à l urgence des crises alimentaires et sanitaires ne suffisent pas à engager véritablement une réduction de la pauvreté. 4\n5 La construction des socles de protection sociale universelle en Afrique subsaharienne apparaît comme l une des voies les plus pertinentes pour engager les populations sur la voie de la résilience, le mot «socle» étant synonyme de pérennité. D où l engagement de nombreux gouvernements, accompagnés de partenaires tout aussi convaincus, dans des politiques de socles de protection sociale. Ces fiches nous enseignent aussi que les défis qui jalonnent les étapes de ces chantiers sont nombreux, et comportent de multiples dimensions. 1. La construction de socles de protection sociale universelle en Afrique sub-saharienne suppose de relever des défis qui n existent pas dans les pays développés. La prévention efficace des risques sociaux auxquels font face les populations vulnérables est un objectif particulièrement difficile à atteindre, car la réalité socio-économique propre à l Afrique subsaharienne contient certaines caractéristiques qui empêchent l élaboration d une protection sociale selon le modèle «classique» développé en Europe. L obstacle le plus important à cet égard est que l expansion du salariat est très peu avancée dans ces pays. Or, c est cette évolution majeure qui a servi de cadre à l expansion de systèmes de protection sociale en Europe, le secteur qualifié de formel ayant été la base des mécanismes d assurance obligatoire, à partir desquels a pu progressivement être intégrée la quasi-totalité des populations. Les employeurs, officiellement reconnus par l Etat, y figurent comme les premiers intermédiaires pour la mutualisation des risques pesant sur les salariés : immatriculés auprès des caisses d assurance, ils offrent automatiquement, via le paiement de cotisations prélevées sur les salaires, des garanties d accès à diverses prestations, permettant de faire face aux principaux risques sociaux, à savoir les charges de famille, l invalidité, le chômage, la santé, les accidents et la vieillesse. En Afrique subsaharienne, des mécanismes classiques de protection sociale, similaires à ceux élaborés en Europe, ont certes été installés sous l influence des autorités coloniales. Mais du fait du caractère prédominant de l agriculture traditionnelle (qui emploie encore aujourd hui jusqu à 80% de la population active dans certains pays), et de la faiblesse du tissu industriel, le secteur formel auquel sont destinés ces dispositifs ne s est que peu développé, dépassant rarement quelques pourcents de l emploi, si bien que la plus grande partie de la population en est toujours exclue. Et, du fait d une base aussi étroite, les prestations fournies sont toujours très réduites, l un des risques principaux, la santé, étant l un des plus mal servis. Le plus grand défi pour la construction des socles de protection sociale, est donc d étendre les dispositifs d assurance à ce que le Bureau International du Travail a le premier appelé, au début des années 1970, le secteur informel. D autres obstacles importants entraînent la nécessité de créer des dispositifs adaptés. Ainsi, il existe des risques propres à la situation géographique de ces pays, que ne connaissent pas les pays d Europe. Le plus important est le caractère changeant et déterminant du climat, dont découle un risque immense, celui de l insécurité alimentaire. De fait, dans des économies encore largement dépendantes de l agriculture, les catastrophes naturelles et les sécheresses provoquent fréquemment des déficits alimentaires dont l impact est dévastateur dans des pays peu à même d y faire face par des importations. Aussi ne sont susceptibles d assurer une protection efficace des populations que les dispositifs prenant en compte le climat comme facteur de risque en Afrique subsaharienne. 5\n6 Un autre élément spécifique à prendre en compte, conséquence des précédents, est la très faible capacité contributive des populations, qui empêche souvent la réussite des mécanismes de type contributif («bismarckiens»), accessibles uniquement à ceux qui participent régulièrement au financement du régime. Enfin, certaines catégories de la population doivent être plus particulièrement protégées dans ces pays du fait de leur vulnérabilité: la jeunesse, qui constitue la majorité des populations africaines, et qui est la plus grande source potentielle pour son développement, ainsi que les rescapés des guerres et les réfugiés, qui sont nombreux dans des pays qui connaissent régulièrement des conflits politiques violents. 2. L Afrique subsaharienne doit créer un modèle de protection sociale adapté à la réalité socio-économique qui lui est propre et y parvient peu à peu. L analyse montre que les modèles exportés depuis l Europe sont déphasés par rapport aux besoins existants en Afrique. Un modèle nouveau de protection sociale, adapté au continent, doit être élaboré. Il doit avoir pour référentiels les normes internationales adoptées par tous les pays dans le cadre des instances intergouvernementales légitimes afin de garantir les droits sociaux fondamentaux des populations. La note de cadrage du colloque de Niamey, écrite par un grand expert marocain de réputation internationale, M. Driss GUERRAOUI, nous les rappelle en page...il ne peut pas, d autre part, ignorer les mécanismes d assurance et d assistance sociale qui ont été imaginés et mis en œuvre en Europe, et ce d autant moins que certains de leurs éléments ont été greffés en Afrique avec des succès partiels, tel que le mutualisme. Mais il convient, au-delà, de concevoir des dispositifs adaptés, nouveaux et ingénieux, s inscrivant dans des trajectoires de développement progressif, visant à briser le cercle vicieux de l insécurité et de la pauvreté en Afrique subsaharienne. On peut dès aujourd hui tirer de nombreuses leçons positives des expérimentations qui ont été menées en Afrique au cours des dernières années. Certains gouvernements ont cherché à construire une assurance maladie universelle en s appuyant sur les réseaux de micro-assurance existants au niveau local, en les soutenant financièrement et techniquement. Mettant en relation d avantage d assurés, et évitant ainsi de reconstruire depuis la base tout un système de mutualisation des risques, des résultats extrêmement engageants ont pu être obtenus. D autres ont déployé, en collaboration avec les partenaires financiers et techniques internationaux, des filets sociaux, permettant d assurer, par le biais de transferts monétaires ciblés, la protection des ménages dont la capacité contributive est trop faible pour être associés aux mécanismes d assurance. Visant à résoudre la difficile question de la pérennité des socles ainsi créés en les soustrayant aux aléas de la générosité des bailleurs internationaux, certains gouvernements ont imaginé des solutions habiles en termes de financements stables : adossement à la TVA, ou a des taxes sur les exportations de ressources minières, etc. Les innovations, dont seuls quelques-unes ont été ici mentionnées, sont dont déjà nombreuses, et mises en oeuvre avec une volonté politique qui s affirme, partout en Afrique subsaharienne. Le modèle africain de protection sociale est en pleine gestation. Aussi, le partage d expertise est-il aujourd hui indispensable entre pairs, pour que les réussites des uns profitent à ceux qui éprouvent davantage de difficultés à produire des résultats. Les expériences de chacun sont en effet autant de creusets d expertise à l épreuve de la pratique, et ce n est qu une fois mises en commun qu elles permettent de créer une dynamique à la hauteur des défis. 6\n7 Créer les moyens de ce partage, telle est la vocation du colloque de Niamey sur la mise en œuvre des socles de protection sociale universelle, à la préparation duquel cette étude provisoire est destinée. Elle détaille, pour tous les pays francophones d Afrique subsaharienne, ainsi que pour le Rwanda, et le Ghana, l état d avancement du chantier de la protection sociale, en mettant en avant les succès, mais aussi les difficultés. 7\n8 PARTIE I LES SOCLES DE PROTECTION SOCIALE DANS LES PAYS D AFRIQUE SUB-SAHARIENNE FRANCOPHONE 8\n9 LE BÉNIN La Constitution de la République du Bénin du 11 décembre 1990 dispose dans son article 8 que l Etat doit assurer aux citoyens l égal accès à la santé, à l éducation, à la culture, à l information, à la formation professionnelle et à l emploi. Cela suppose donc la mise en place d une protection permettant à toutes les catégories de la population de faire face aux risques de la vie qui peuvent empêcher l accès à ces services sociaux de base. Aussi le renforcement de la protection sociale constitue-t-il un des axes majeurs de la stratégie de réduction de la pauvreté, élaborée pour les années par les pouvoirs publics. La création récente d un «Comité de socle de protection sociale», dont l action est orientée par les directeurs des cabinets ministériels, témoigne également de la place centrale qu occupe la construction d une couverture sociale efficace dans l actualité béninoise. 1 INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE SÉCURITE SOCIALE EXISTANT AU BÉNIN BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU BÉNIN 26 janvier 1956 Création d un régime de prestations familiales, et d une Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF) 1959 La CCPF se voit confier la gestion d un régime de couverture des risques professionnels, et devient la Caisse de Compensation des Prestations Familiales et des Accidents du Travail (CCPFAT) 1966 Création d un régime de retraite pour les agents permanents de l Etat, géré par le Fonds National de Retraite pour les Béninois (FNRB) Ordonnance du 25 mars 1970 Loi du 21 mars 2003 La branche de retraite précédemment basée à Dakar et intégrée à l IPRAO est délocalisée. La CCPFAT devient la Caisse Dahoméenne de Sécurité Sociale (CDSS). Institution d un Code de sécurité sociale, et création de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) 24 août 2012 Création de l Agence Nationale de l Assurance Maladie (ANAM) 19 décembre 2011 Lancement officiel du Régime d Assurance Maladie Universelle (RAMU) A / LA FAMILLE, LES RISQUES PROFESSIONNELS, LA VIEILLESSE, L INVALIDITÉ, LE DÉCÈS Le régime de sécurité sociale béninois, hérité en majeure partie de l époque coloniale, est aujourd hui géré par deux institutions principales : la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), destinée aux travailleurs du secteur privé, et le Fonds National de Retraite pour les Béninois (FNRB), destiné aux fonctionnaires. La création de la CNSS est récente puisqu elle découle de la loi du 21 mars 2003, qui institue un Code de sécurité sociale au Bénin, mais elle s inscrit dans la continuité d un système qui s est développé par étapes dès avant la prise d indépendance. De fait, en application du Code du travail des territoires d Outre-mer datant de 1952 (notamment l article 237), un régime de prestations familiales à destination des travailleurs est créé dès 1956, et confié à une 9\n10 Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF). Celle-ci se voit ensuite, en 1959, accorder la gestion d un régime de couverture des risques professionnels. Un régime de pensions de vieillesse est aussi intégré au système : le Bénin en bénéficie dès 1958, mais dans le cadre de l Institut de Prévention des Retraites d Afrique Occidentale (IPRAO). En 1970, une ordonnance entraîne la prise d indépendance du régime, qui est délocalisé au Bénin. Si bien qu aujourd hui, la CNSS couvre trois risques : la famille, les risques professionnels, et les pensions de vieillesse, d invalidité et de décès. Elle exclut la santé, et le chômage. Le régime géré par la CNSS est de type assurantiel, c est-à-dire financé principalement par les cotisations prélevées sur les salaires des travailleurs. L employeur prend entièrement à sa charge les cotisations servant à financer les prestations familiales (9%) et les risques professionnels (de 1% à 4%), tandis que pour les pensions de vieillesse, d invalidité et de décès, la charge est répartie entre l employeur (6.4%) et l employé (3.6%). Ainsi, ne sont assujettis à la CNSS que les travailleurs soumis aux dispositions du Code du travail, c est-à-dire ceux du secteur formel. Or, selon une étude du Conseil Economique et Social du Bénin menée en 2011, 95% de la population active relève du secteur informel. Aussi n est-il pas étonnant que, selon les statistiques de 2008, la CNSS ne couvre que assurés, soit environ 4% de la population active. Des dispositifs ont été créés afin d intégrer certaines catégories d indépendants, comme la possibilité pour le gérant d une société à responsabilité limitée (SARL) ou d une société de personnes de s assujettir volontairement au régime, mais leurs effets n ont été que très limités. Le FNBR est quant à lui chargé depuis 1966 du régime spécial destiné aux fonctionnaires civils et militaires. Il verse des prestations familiales, des pensions de retraite et d invalidité, et assure également une prise en charge des dépenses de santé (voir ci-dessous). Il est financé par des retenues sur les salaires des fonctionnaires, et des subventions de l Etat. B / LA SANTÉ En ce qui concerne l assurance maladie, plusieurs mécanismes existent depuis longtemps au Bénin, à destination des fonctionnaires, et des travailleurs du secteur formel. Les fonctionnaires bénéficient, comme mentionné précédemment, d une couverture maladie gérée par le FNRB, aussi appelée régime des 4/5 ème, qui permet une prise en charge à hauteur de 80% des coûts des soins ambulatoires et hospitaliers, ainsi que de certains examens biologiques et exploratoires. Le FNRB couvre également les évacuations sanitaires. Cependant, le régime ne prend pas en charge les médicaments, qui constituent pourtant le poste principal des dépenses de santé des ménages. En 2009, ce régime couvrait bénéficiaires, soit environ 6% de la population. Les travailleurs du secteur privé ne bénéficient d aucune couverture maladie par le biais de la CNSS, à part lorsqu ils sont pensionnaires (prise en charge à hauteur de 80% des dépenses). Ils font donc appel majoritairement aux assurances privées, soit directement, soit par l intermédiaire de l employeur. Cependant, les tarifs sont très élevés, et des tickets modérateurs de 20% en moyenne sont imposés, ce qui fait que ce mode d assurance reste réservé aux classes les plus privilégiées (un peu moins de bénéficiaires au total, soit moins de 1% de la population). Pour le secteur informel, seules les mutuelles sont disponibles. Celles-ci peuvent être de deux types. D une part, il existe des Mutuelles de Sécurité Sociale (MSS) : elles ont été créées en 1999, et placées sous l égide, en 2009, de la Mutuelle de Sécurité Sociale du Bénin (MSSB). En échange de cotisations mensuelles, elles versent des prestations vieillesse, et prennent en charge à hauteur de 70% les dépenses de santé des affiliés. Cependant, en 2009, les cinq sections locales de la MSSB couvraient seulement bénéficiaires. D autre part, il existe un tissu mutualiste autonome, qui s est développé depuis une vingtaine d années notamment avec l aide des coopérations belges et 10\n11 suisses, et qui couvrait au début des années 2000 environ 2% de la population. Il existe également des mécanismes de gratuité, mis en place par le gouvernement à destination des indigents, comme la prise en charge intégrale de la césarienne, des tuberculeux, des lépreux et du VIH. A la fin des années 2000, moins de 10% de la population béninoise bénéficiait des dispositifs de sécurité sociale mentionnés ci-dessus (CNSS, FNRB, mutuelles, assurances privées, etc.). Cherchant à expliquer l insuffisance du système, le Directeur technique de la CNSS faisait le constat en 2007 que le régime de sécurité sociale au Bénin constitue une importation des systèmes existant dans les pays européens, «sans aucune adaptation notable au contexte et aux réalités africaines». 2 LES POLITIQUES MISES EN ŒUVRE PAR LES POUVOIRS PUBLICS DU BÉNIN FACE AU DÉFI DE LA PROTECTION SOCIALE Le renforcement de la protection sociale figure parmi les priorités des pouvoirs publics béninois depuis plusieurs années. En effet, la volonté politique du gouvernement sur ce sujet est depuis les années 1990 affirmée à travers la vision à long-terme «Bénin 2025 Alafia». Dès le début des années 2000, le gouvernement a adopté un document intitulé «Politiques et Stratégies Nationales de Protection Sociale (PNSPS) ». Surtout, une réforme d envergure a été menée depuis 2011, afin de mettre en place un régime d assurance maladie universelle à destination de toutes les catégories de la population. A / LA SANTÉ : CRÉATION D UN RÉGIME D ASSURANCE MALADIE UNIVERSELLE (RAMU) QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE DU BÉNIN (2012) Population totale Revenu national Brut par habitants ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 57/60 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 90 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 1.1 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 70 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 4.5 Suite aux Etats Généraux de la Santé qui se sont tenus à Cotonou en 2007, et conformément aux objectifs définis dans la vision globale du Bénin Alafia 2025, le gouvernement béninois a lancé officiellement le 19 décembre 2011 un programme de Régime d Assurance Maladie Universelle (RAMU) dont la vocation est de garantir un accès aux soins à toutes les catégories de la population. Le chantier semblait en effet urgent puisqu en 2003, le système de santé était encore financé à 52% par les paiements directs des ménages. Aussi le but du dispositif est-il d intégrer progressivement les secteurs formel et informel dans un système basé sur la mutualisation des risques, et l équité contributive. La méthode adoptée pour la réforme est d élaborer une architecture institutionnelle intégrant les divers mécanismes autonomes déjà existants au Bénin, et de les placer sous l égide d un organe de régulation, créé le 24 août 2011, l Agence Nationale de l Assurance maladie (ANAM). Ces mécanismes comportent d une part les assurances déjà opérantes pour le secteur formel (CNSS, FNRB), et d autre part le tissu mutualiste (dont la MSSB), 11\n12 dont l objectif est de couvrir le secteur informel. Grâce à l apport financier de l Etat, et à la centralisation de la gestion par l ANAM et ses Agences Départementales, le système doit permettre une prise en charge d un important panier de soins : consultations, soins, hospitalisation, médicaments, examens, vaccins, etc. Le taux de prise en charge prévu est de 100%, à part si les soins sont obtenus au niveau départemental (ticket modérateur de 10%), ou au niveau national (ticket modérateur de 20%). Au niveau du financement, le régime comporte plusieurs contributeurs, dont les apports sont confiés à l ANAM, chargée de la récolte des cotisations et du paiement des prestations. Il s agit de l Etat, des bailleurs de fonds internationaux, et des contributions des bénéficiaires. En ce qui concerne les subventions de l Etat, la création de taxes spéciales devrait permettre d éviter l apparition de déficits : il s agit principalement de taxes sur la téléphonie mobile, les transferts d argent à l international, le carburant, l alcool, le tabac, etc. A également été envisagée une majoration de la TVA. Quant aux contributions des bénéficiaires, elles doivent respecter le principe d équité contributive : ainsi, elles vont de 1000 CFA (environ 2$) par mois pour les classes les plus vulnérables à CFA par mois pour les plus aisés. Enfin, le modèle du financement basé sur le résultat (FBR) a été adopté : le principe est que «l argent suit le patient». Ainsi, si les établissements de santé attirent davantage de bénéficiaires, ils recevront davantage de subventions. Bien que le projet RAMU soit ambitieux, de nombreux défis restent à relever. De fait, en raison notamment des contributions dont le montant reste élevé (pour les classes les plus pauvres, environ 2$ par mois en comparaison, le Rwanda a fixé la contribution au régime d assurance maladie à 2$ par an), ainsi que du manque de synergie entre les différents acteurs (par exemple, en juin 2014, les mutuelles de santé ont accusé publiquement le système de ne pas les impliquer dans la mise en œuvre du projet), il éprouve des difficultés à prendre son envol. B / PAUVRETÉ L assistance sociale, c est-à-dire la branche non-contributive de la protection sociale, dont l objectif est de réduire la grande pauvreté au sein d une population, est peu développée au Bénin. Le Ministère de la Famille et de la Solidarité Nationale (MFSN) a cependant mis en œuvre quelques programmes : ainsi par exemple, depuis un décret du 18 mai 2006, des allocations en espèces ou en nature sont consenties à des personnes indigentes, pour des périodes maximum de trois ans. Cependant, en 2008, le programme concernait 1802 bénéficiaires seulement. En marge de l action menée par les pouvoirs publics, certains partenaires au développement ont appuyé des transferts en nature, surtout sous forme de programmes alimentaire. Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) a lancé par exemple un projet d appui nutritionnel aux ménages affectés par le VIH/SIDA entre 2006 et 2009, qui a soutenu bénéficiaires. Plus engageantes sont les mesures de gratuité dans les secteurs sociaux. Ainsi, tous les frais scolaires ont été supprimés en 2000 pour l enseignement primaire. Egalement, un Fonds national pour les indigents a été établi en juin 2000 pour rendre certains services sanitaires gratuits aux personnes incapables de supporter les frais de soins. Cependant, le programme ne concerne qu un petit nombre de bénéficiaires ( en 2008), et semble avoir été utilisé en partie pour supporter les frais de quelques soins très coûteux, comme l hémodialyse ou les évacuations sanitaires, en faveur de personnes résidant surtout en zone urbaine. 12\n13 Au regard des informations contenues dans cette note, il apparaît que beaucoup de défis restent à relever avant que le Bénin ne soit doté d un véritable socle de protection sociale. Les institutions héritées de la période coloniale ne concernent encore que les classes les plus aisées de la population, et donc les moins nombreuses. A cela s ajoutent des déséquilibres financiers importants (par exemple, le ratio cotisants/bénéficiaires de la CNSS est passé de 30 dans les années 70 à 7 en 2006). Le régime d assurance maladie universelle, quant à lui, n en est qu à sa phase de lancement, et comporte toujours des points à éclaircir, notamment sur la synergie entre les acteurs, et l augmentation des capacités contributives de la population assurée. Enfin, certains domaines de la protection sociale restent presque inexistants, comme la couverture du risque chômage, ou encore les filets de sécurité permettant d assister les catégories les plus vulnérables de la population. Cependant, une forte volonté politique est à l œuvre au Bénin comme en témoignent les réformes menées par les pouvoirs publics, ou encore l engagement actif du Conseil Economique et Social béninois, et notamment de sa commission des Affaires sociales et de l Education, dans le domaine de la protection sociale. Sources UNICEF, Etude sur l état des lieux et les perspectives de protection sociale au Bénin, juillet CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL DU BENIN, Rapport d auto-saisine sur le thème «Le secteur informel au Bénin : problématique et perspectives de contribution à l économie nationale», juillet 2011 LOI N DU 21 MARS 2003 Portant code de sécurité sociale en République du Bénin MINISTÈRE DE LA SANTÉ Vers la couverture maladie universelle au Bénin. Réflexions et perspectives. BÉNIN : DOCUMENT DE STRATÉGIE POUR LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ, Rapport du FMI n 11/307, Septembre BANQUE MONDIALE, Note technique succincte sur le RAMU (n 70835) CNSS, La CNSS en quelques chiffres,\n14 LE BURKINA FASO Suite aux diverses crises qu a connues le Burkina Faso au cours des dernières décennies (crise ivoirienne, crise alimentaire, etc.), la mise en place d un socle de protection sociale est devenue une priorité dans l agenda du gouvernement. Celui-ci a donc établi, dès 2003, une politique nationale de protection sociale, et en 2012, une véritable feuille de route, prévoyant les étapes à franchir pour les dix prochaines années. A l image des «filets de protection sociale», qui se sont multipliés depuis la fin des années 1990, il existe au Burkina Faso une réelle adhérence au concept de socle de protection sociale, et une volonté politique affichée d aller de l avant dans la construction effective de celui-ci. 1 LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA PROTECTION SOCIALE AU BURKINA FASO NE PERMET PAS D ASSURER À LA POPULATION UNE VÉRITABLE COUVERTURE VIS-À-VIS DES RISQUES SOCIAUX Arrêté du 6 Décembre 1955 Loi du 30 janvier 1959 Loi du 06 octobre 1960 Loi du 28 Décembre 1972 Constitution du 2 juin 1991 BREVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU BURKINA FASO Création de la caisse de compensation des prestations familiales (CCPF) La CCPF se voit confier la gestion des risques AT-MP (CCPF AT) La CCPF AT se voit confier la gestion des pensions vieillesse et devient la Caisse de prévoyance sociale (CPS). Création d un Code de la sécurité sociale. La CPS prend le nom de Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) Consécration du droit à la protection sociale pour tous les burkinabè. Comme la plupart des pays d Afrique francophone qui ont été assujettis en 1952 au Code du travail des territoires d outre-mer, le Burkina Faso se dote dès 1955 d une Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF), chargée de distribuer des prestations familiales aux travailleurs. En 1959, celle-ci se voit confier la gestion des risques professionnels, puis en 1960 des prestations vieillesse, invalidité et survivants. Ainsi, il existe depuis longtemps des mécanismes de type bismarckien au Burkina Faso : les travailleurs du secteur formel privé doivent s inscrire à l organisme descendant de la CCPF, la Caisse nationale de Sécurité Sociale (CNSS), via leur employeur, et en échange de cotisations salariales, ils bénéficient d une couverture sur trois branches : allocations familiales, risques professionnels, et prestations vieillesse, invalidité et survivants. Pour les travailleurs du secteur public, l inscription se fait auprès de la Caisse autonome de retraite des fonctionnaires (CARFO). Cependant, la CNSS et la CARFO ne couvrent que les trois branches prévues par les normes minimales de la convention n 102 de l OIT, à savoir les prestations familiales, les risques professionnels et les prestations vieillesse, excluant l assurance maladie, le chômage, la pauvreté etc. De plus, la CNSS et la CARFO se trouvent confrontées à de nombreuses difficultés financières tenant au fait qu étant basées sur des mécanismes assurantiels, elles sont censées se développer en même temps que l économie formelle s accroît : or celle-ci a stagné en effectif dans les dernières décennies, de telle sorte que le nombre de leurs cotisants est resté constant, tandis que beaucoup de 14\n15 vieux travailleurs ont commencé à percevoir des pensions, créant un déséquilibre financier. Enfin, tout le secteur informel, où se concentre en réalité la pauvreté, reste dépourvu de couverture sociale. Il faut cependant mentionner qu a été ouvert un régime d assurance volontaire pour les personnes n étant pas employées formellement, mais souhaitant tout de même cotiser pour s assurer une couverture sociale. 2 LES INITIATIVES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT DU BURKINA FASO : PROJET D ASSURANCE MALADIE UNIVERSELLE, FILETS SOCIAUX, SERVICES D AIDE SOCIAUX L insuffisance des dispositifs de sécurité sociale décrits ci-dessus a conduit à des prises d initiatives de la part du gouvernement, surtout depuis le début des années A / LA SANTE QUELQUES CHIFFRES SUR LA SITUATION SANITAIRE AU BURKINA FASO (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 57/59 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 102 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 90 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 6.2 Prévalence du VIH chez les ans (sur 100) 1.0 Dans le domaine de la santé, le gouvernement a créé dès 1987 l Office de Santé des Travailleurs (OST). Celui-ci prend en charge jusqu à 80% des dépenses de santé pour les salariés : cependant, il ne concerne qu environ bénéficiaires, soit 0.6% de la population totale. Plus prometteur est le développement de petites mutuelles basées sur les pratiques de la micro-assurance santé, intervenant au premier franc et sur la base de mécanismes de tiers payant pour la couverture des soins de santé primaires, voire secondaires. En 2011, on dénombrait 181 structures de type mutualiste, dont 107 mutuelles de santé de type classique (59,1 %), 38 systèmes de prépaiement (21,11%) et 22 systèmes de partage des coûts (12,22%). Cependant, la précarité de ces mutuelles a poussé le ministère du travail et de la Sécurité sociale (MTSS) à aller encore plus loin, et à constituer un comité national de pilotage, étudiant les voies possibles pour mettre en place un système d assurance maladie universelle. L objectif est que ce régime englobe l ensemble de la population, et soit accessible aux plus pauvres. Pour cela, l idée est de concevoir un régime qui éviterait aux assurés fragiles économiquement de payer les prestations de leur poche, notamment en prévoyant des financements alternatifs au mécanisme de contribution directe, comme les recettes fiscales, les subventions, etc. B / LES FILETS SOCIAUX ET AUTRE SERVICES D AIDE SOCIAUX Les filets sociaux font référence aux mécanismes de transferts sociaux non contributifs, ciblant les individus ou les ménages pauvres et vulnérables, et visant à soutenir la consommation et/ou l accès aux services sociaux de base. Parmi les nombreux programmes de ce type qui ont été menés dans la dernière décennie, certains sont particulièrement efficaces. Ainsi, concernant l éducation, certains programmes ont permis de supprimer les frais de 15\n16 scolarité afin de favoriser l accès des filles aux cours primaires, ou encore d offrir des bourses pour les élèves les plus démunis. Dans le domaine de la santé, le gouvernement a mis en place des exemptions : pour toute la population, la prise en charge des cas de lèpre, tuberculose, fièvre jaune, choléra est complète. Aussi, le gouvernement prend en charge à hauteur de 80% à 100%, selon le niveau de revenus des bénéficiaires, les soins obstétricaux et néonataux d urgence (SONU). Des exemptions ont également été permises pour le traitement gratuit de la méningite et de la rougeole en cas d épidémie. Enfin, deux programmes novateurs de transferts monétaires ont été mis en place, dans l objectif de les étendre par la suite à l échelle nationale : un premier, initié par le Conseil national de lutte contre le sida et les infections sexuellement transmissibles, qui consiste à opérer des transferts monétaires directs au bénéfice de ménages pauvres. Un second, qui permet de distribuer des coupons alimentaires en milieu urbain, également en faveur des ménages les plus pauvres. De nombreuses autres mesures ont été prises dans la dernière décennie : subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers (comme la suspension de la perception de la TVA sur les produits de grande consommation), services d aide sociale pour les handicapés, les réfugiés et les exclus sociaux, création de fonds d appui pour promouvoir l emploi chez les jeunes, etc. 3 LA POLITIQUE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE ( ) : LES DEFIS QUE DOIT RELEVER LE BURKINA FASO DANS LES DIX PROCHAINES ANNEES Même si de nombreux programmes ont été mis en place dès le début des années 90, la réflexion sur la protection sociale au Burkina Faso a connu un tournant dans les années 2000, dans la lignée du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), puis de la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD). Comme mentionné plus haut, après avoir rédigé une première ébauche en 2003, le gouvernement a émis en 2012 un document final, établissant une feuille de route pour la mise en œuvre d une Politique nationale de protection sociale (PNPS), entre 2013 et L idée qui ressort du document est que la construction d une protection sociale, qui doit être comprise à la fois comme la volonté de protéger la population des risques, et comme un investissement soutenant le développement du capital humain, est déjà bien engagée au Burkina Faso, grâce à une vraie volonté politique, mais que de nombreux défis restent à relever pour sortir la population de la pauvreté (aujourd hui, encore 46.7% de la population est en-dessous du seuil de pauvreté. D abord, l identification des groupes vulnérables peut être améliorée, pour accroître l efficacité des programmes, et s assurer que ce sont bien les plus pauvres qui en bénéficient prioritairement. Ensuite, les sources de financement manquent, et des solutions originales doivent être trouvées : en effet, beaucoup de financements sont encore trop ponctuels et dépendants de l aide internationale, qui se mobilise lors de l apparition d une crise. Ce défi est particulièrement important à relever dans le cas de l assurance maladie universelle, surtout si celle-ci se donne comme ambition de couvrir l ensemble de la population, car alors les cotisations ne pourront pas suffire à maintenir le régime à l équilibre. Beaucoup d autres chantiers seront encore ouverts pendant les prochaines années : une meilleure coordination entre les différents programmes, une réflexion sur la gouvernance par l Etat des régimes de sécurité sociale qui pose aussi parfois problème, dans le sens où étant lui-même employeur, il peut se retrouver comme juge et partie à la fois. Enfin, un meilleur suiviévaluation des programmes devra être élaboré. 16\n17 Sources Mise en place d un socle de protection sociale. Le Burkina Faso. Marie Eugénie Malgoubri Kyendrebeogo, Inousa Ouiminga, Olivier Louis dit Guérin. Politique nationale de protection sociale , Septembre 2012 Cadre sectoriel de dialogue promotion et protection sociales, rapport annuel de performances au titre de l année Filets sociaux au Burkina Faso, Banque Mondiale, 19 Novembre\n18 LE CAMEROUN La question de la protection sociale est d actualité au Cameroun, comme en témoigne son patronage en 2010 du second Colloque Africain sur le Travail Décent, qui a abouti à la Déclaration tripartite de Yaoundé sur la mise en œuvre du Socle de Protection Sociale (SPS). De fait, si 40% de la population se situe encore en dessous du seuil de pauvreté, c est au moins partiellement en raison de l absence de couverture sociale garantissant un revenu minimum aux foyers camerounais. A cet égard, les pouvoirs publics ont fait le constat que les mécanismes de sécurité sociale déjà existants, que le pays a hérité de l époque coloniale, doivent être réformés, en raison de leur extension à une proportion très limitée de la population (environ 10% seulement). Ainsi, tant dans sa dimension horizontale (extension de la protection sociale à l ensemble de la population), que dans sa dimension verticale (qualité et niveau des prestations), le chantier de la protection sociale semble être engagé au Cameroun. 1 INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE EXISTANTS AU CAMEROUN BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU CAMEROUN 1956 Création de la Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF) Loi du 12 juin 1967 Loi du 10 Novembre 1969 Loi du 13 juillet 1977 Loi du 18 Décembre 2001 La CCPF est remplacée par la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS), et un code des prestations familiales est institué. Création d un régime d assurance de pensions de vieillesse, d invalidité et de décès, dont la gestion est confiée à la CNPS Création d une couverture pour les risques professionnels, confiée aussi à la CNPS. Réforme des procédures de recouvrement des cotisations sociales et partenariat avec l administration fiscale Comme pour la plupart des anciennes colonies françaises, la protection sociale au Cameroun trouve ses origines dans la promulgation en 1952 du Code du Travail des territoires français d Outre-Mer, qui prévoit l octroi de prestations familiales aux travailleurs, et qui entraîne, dès 1956, la création d une Caisse de compensation des prestations familiales (CCPF) chargée du recouvrement des cotisations et du versement des allocations. Après la prise d indépendance, ce cadre institutionnel de base est réformé : une loi du 12 juin 1967 remplace la CCPF par la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale, et une autre du 10 novembre 1969 confie à cette dernière la gestion d un régime de pensions de vieillesse, d invalidité et de décès, fonctionnant par capitalisation. Enfin, une loi du 13 juillet 1977 ajoute à la charge de la CNPS un régime de couverture des risques professionnels, abrogeant ainsi une législation datant de 1959, qui avait confié la gestion de ces risques aux compagnies privées d assurance. 18\n19 Sur le fonctionnement de ce régime de nature assurantielle, il faut aussi mentionner la réforme d envergure qui a été menée en décembre 2001, et qui a réaménagé les procédures de recouvrement des cotisations sociales, afin de garantir le versement effectif des prestations. De fait, l ancien système avait abouti à la fin des années 90 à l accumulation d arriérés pour un montant de plus de 600 milliards de francs CFA, du fait d un recouvrement effectif des cotisations qui avoisinait seulement les 50%. Par conséquent, le versement des prestations aux assurés était très irrégulier, et a même été plusieurs fois suspendu. Désormais, c est l administration fiscale qui émet, liquide et recouvre les cotisations sociales pour le compte de la CNPS. Après la réforme, les recettes de la Caisse sont passées de 39 milliards à 61 milliards de francs CFA, et ce dès En 2013, elles s élèvent à 117 milliards de francs CFA. Cependant, malgré les progrès qui ont été faits pour assurer l équilibre financier de la CNPS, son directeur général parle encore aujourd hui d une «atmosphère d évasion fiscale», les employeurs refusant souvent d immatriculer une partie de leurs travailleurs afin d éviter de payer trop de cotisations. Ceux-ci ne peuvent alors bénéficier d aucune couverture sociale. La CNPS ne compte, dans son recueil statistique de 2013, que assurés sociaux (employés et employeurs confondus), soit environ 8% de la population active (si l on considère que seulement 41% de la population est active). Ainsi par exemple, sur les 44% de la population camerounaise qui est âgée de moins de 14 ans, seulement 3.6% bénéficient d un versement d allocation familiale via leurs parents. Cela tient notamment au fait que le Code du Travail ne permet l accès à la sécurité sociale qu aux personnes salariées par un employeur, ce qui exclut de fait tout le secteur informel, qui représente déjà à lui seul environ 80% du marché du travail, ainsi que toutes les professions libérales. Pourtant, une loi du 19 décembre 1990 était censée permettre à ces catégories de souscrire volontairement à la CNPS, si elles prenaient en charge la totalité des cotisations. Cependant, le décret qui devait fixer les conditions d application de cette disposition n a jamais été pris. De plus, même si elle crée et gère des œuvres d action sanitaire, la CNPS ne comporte aucune branche maladie, alors qu il s agit d une des normes minimales de la convention n 102 de l Organisation Internationale du Travail (OIT). Les salariés du secteur privé sont censés bénéficier du service médical et sanitaire au sein de l entreprise : le Code du Travail prévoit en effet qu en cas de maladie du travailleur, de son ou ses conjoints, ou de ses enfants, l employeur est tenu de fournir les soins dans la mesure de ses moyens. De même, un décret du 9 juillet 1991 dispose que les fonctionnaires bénéficient d une prise en charge par l Etat de leurs frais de santé, à hauteur de 60%, et des évacuations sanitaires à 100%. Cependant, dans les deux secteurs, privé comme public, les textes ne semblent pas être appliqués. Quant aux personnes n appartenant à aucun des deux secteurs, c est-à-dire près de 90% de la population, aucune autre couverture que les mutuelles de santé ne leur est disponible. Or, celles-ci restent peu développées malgré les actions engagées par les ONG sur le territoire : on comptait seulement 158 mutuelles d assurance-santé en 2009, avec un taux de couverture de 2% de la population. 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE POUR LA CONSTRUCTION DU SOCLE DE PROTECTION SOCIALE Compte tenu des difficultés présentées ci-dessus, et de la vulnérabilité de la population (40% des camerounais vivent en-dessous du seuil de pauvreté), le gouvernement camerounais a affirmé depuis plusieurs années déjà la nécessité de réformer le système actuel de protection sociale. Ainsi, en décembre 1999 est publiée une stratégie nationale pour la restructuration de la sécurité sociale. En 2005, un décret assigne au Ministère des Affaires Sociales la mission de la protection sociale de l individu, qui passe notamment par le déploiement de la stratégie dite des «3A» : Assistance, Accompagnement, Autonomisation. Puis, par arrêté du 4 novembre 2008, le Premier Ministre camerounais crée un Comité sur la Modernisation de la Sécurité Sociale. Celui-ci remet en février 2009 ses 19\n20 conclusions : la réforme de la sécurité sociale devrait passer par l éclatement de la CNPS en trois caisses distinctes, la Caisse nationale des personnels de l Etat, la Caisse nationale d assurance maladie, et la Caisse nationale de sécurité sociale. Cependant, aucune loi n a été proposée depuis Les pouvoirs publics ont cependant encore affirmé récemment que la proportion des populations couvertes en matière de sécurité sociale devrait passer de 10% en 2012 à 20% en On mentionnera aussi le fait que le Document de Stratégie pour la Croissance et l Emploi (DSCE) prévoyant les actions de l Etat pour les années contient l objectif, dans le domaine social, d étendre la sécurité sociale au plus grand nombre. 1 / SANTE QUELQUES CHIFFRES SUR LE PROFIL SANITAIRE DU CAMEROUN (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 55/57 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 95 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 5.3% Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 120 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 5.1 Parmi tous les défis que pose la construction d un socle de protection sociale au Cameroun, celui de la santé est sans doute prioritaire. De fait, le profil sanitaire du pays est critique, et aucun camerounais, qu il soit du secteur formel ou informel, ne bénéficie de couverture sociale lui permettant d avoir accès à un minimum de soins sans avoir à payer de sa poche. A la suite de la déclaration tripartite de Yaoundé, le gouvernement a donc déclaré envisager la mise en œuvre d un système obligatoire de couverture générale du risque maladie, permettant de proposer un paquet minimum de soins gratuits (consultations prénatales, prise en charge de la tuberculose, du paludisme, du VIH, etc.). Cependant, cette proposition semble encore à l état d ébauche, et dépendra de la loi sur la restructuration de la sécurité sociale. B / PAUVRETE Concernant les autres risques, plusieurs programmes ont été mis en place, mais ils ont encore une portée très limitée. Ainsi, le gouvernement a mis en œuvre avec le soutien de la Banque Africaine de Développement un projet d assainissement de Yaoundé (PAD-Y), qui a permis l embauche de 657 bénéficiaires. Aussi, le Projet «Travail contre nourriture», financé par le Programme alimentaire mondial (PAM) au nord du pays a permis de réduire l insécurité alimentaire pour bénéficiaires. Plus récemment, le gouvernement du Cameroun et la Banque Mondiale ont lancé le projet «Filets Sociaux» dont le but est d améliorer l accès des personnes pauvres aux services sociaux de base. Il est composé de deux axes majeurs : les transferts monétaires, et les travaux publics à haute intensité de main d œuvre (HIMO). Grâce au financement de 25 milliards de francs CFA accordé par la Banque Mondiale, le projet doit permettre à ménages de l'extrême-nord et du Nord-Ouest de bénéficier d'un transfert monétaire de francs CFA (30 USD) en moyenne par mois, pendant 24 mois. D autres programmes qui n ont pourtant pas de lien direct avec la protection sociale permettent aussi d avancer dans le chantier pour la construction du SPS. Ainsi par exemple, le programme intégré d appui au secteur informel (PIAASI) qui vise à faire basculer les personnes travaillant dans le secteur informel vers le formel pourrait bien 20\n21 permettre d augmenter le nombre de travailleurs susceptibles de bénéficier de la couverture sociale proposée par la CNPS. En conclusion, malgré une volonté politique affichée de lancer effectivement la construction d un socle de protection sociale, beaucoup de défis restent à relever au Cameroun, dont les plus urgents sont sans doute la mise en place d un régime d assurance maladie étendu à l ensemble de la population, et la construction de réels filets sociaux pour les populations vulnérables dont le revenu est quasi-inexistant, ou très sensible aux chocs économiques (dans les zones rurales notamment). Sources Site officiel de la Caisse nationale de Prévoyance Sociale Entretien du directeur général de la CNPS, Noêl Alain Olivier Mekulu Mvondo Akame, accordé au journal «Le Droit». Propos recueillis par Marius Nguimbous Recueil Statistique 2013, CNPS Cameroun, Code du Travail institué par la loi du 14 Août 1992 Colloque des directeurs d institutions de sécurité sociale des pays francophones d Afrique, «Le recouvrement des cotisations de sécurité sociale en Afrique francophone, rapport du Cameroun» Deuxième enquête sur l emploi et le secteur informel au Cameroun (EESI 2) 2 ème colloque Africain sur le Travail Décent Panel 5 - Le défi de l extension de la couverture sociale : garantie du revenu et prestations sociales. CLEISS 2011 Le régime camerounais de sécurité sociale 21\n22 LE CONGO Malgré d abondantes ressources, le Congo possède une population dont toujours plus de la moitié vit en dessous du seuil de pauvreté. Cette situation découle largement de la crise économique des années 80 suivant le contre-choc pétrolier, qui a provoqué des conflits sociopolitiques, et entraîné la destruction des infrastructures, ainsi que la dégradation du niveau de vie de la population. Ainsi, depuis une dizaine d année s est enclenché un processus de reconstruction, au sein duquel la nécessité de construction d un véritable socle de protection sociale est centrale. Construisant sur les fondations d un régime de sécurité sociale dont les premières bases datent de 1952, c est-à-dire avant l indépendance du pays, le gouvernement congolais est à l œuvre depuis quelques années afin d appliquer les réformes nécessaires, et de mettre en place un véritable système assurantiel de sécurité sociale, effectif et intégrant l ensemble de la population. 1 LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA PROTECTION SOCIALE AU CONGO NE CONCERNANT QU UNE PETITE PARTIE DE LA POPULATION, UNE LOI DE 2011 A CHERCHE A L ETENDRE AUX AUTRES CATEGORIES. Arrêté n 705 du 8 mars 1956 Ordonnance du 16 Octobre 1962 Loi du 25 février 1986 Loi instituant un système de Sécurité sociale au Congo BREVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU CONGO Création d un régime de prestations familiales au profit des travailleurs salariés, dont la gestion est confiée à une caisse de compensation des prestations familiales. Institution d un régime de retraite pour les travailleurs salariés et dont la gestion est confiée à la caisse de compensation des prestations familiales. Toutes les dispositions concernant la Sécurité sociale au Congo sont rassemblées dans un Code de sécurité sociale. Extension de la sécurité sociale à toutes les catégories de la population. Le système congolais de Sécurité sociale trouve ses premières origines dans le Code du travail des territoires d outre-mer, datant de 1952, qui habilitait les chefs de territoire à instituer des prestations familiales pour tous les travailleurs. A partir de là va se construire par étapes successives une architecture institutionnelle spécifique à la sécurité sociale : en 1956 est créée une caisse de compensation des prestations familiales au Moyen Congo, puis celle-ci se voit confier en 1959 la réparation et la prévention des accidents du travail, et en 1962, les prestations vieillesse, invalidité et décès. En 1986, une loi rassemble toutes les dispositions précédentes, et les rassemble dans un Code de la sécurité sociale. Cependant, ne sont concernés que les travailleurs «lorsqu ils sont occupés à titre principal sur le territoire national pour le compte d un ou plusieurs employeurs», et comme le souligne un rapport du BIT adressé en 1993 au gouvernement congolais, cela ne concerne seulement que 10% de la population. C est pour étendre cette protection à toutes les catégories de la population, c est-à-dire au secteur formel et informel (50.7% de la population), que la loi de 2011 instituant un système de sécurité sociale au Congo a été votée. Par son article premier, elle stipule que le système de sécurité sociale vise à protéger les travailleurs, mais aussi les «autres catégories de la population». Surtout, dans son article 4, elle affirme que peuvent être affiliés au 22\n23 régime de sécurité sociale tous les Congolais résidant au Congo, qu ils soient «travailleurs, salariés, ou indépendants», créant par là un nouveau statut juridique pour les personnes qui seraient leur propre employeur. Le système congolais de Sécurité sociale est de type bismarckien, c est à dire qu il est assurantiel, en ce que son financement est principalement basé sur les cotisations salariales. En effet, pour les travailleurs salariés, l affiliation au régime est dépendante du versement de cotisations salariales d un taux de 24,8%, dont 4% sont assurés par le salarié (pour les pensions vieillesse) et 20.8% par l employeur, et portant sur une part plafonnée du salaire. Cependant, les modalités de cotisation des travailleurs voulant s affilier au régime sous le statut d indépendants restent à déterminer : la réussite de l intégration du secteur informel dans le système dépendra beaucoup des décisions qui seront prises à cet égard, notamment parce que le mode de paiement de ces cotisations, ainsi que les modalités de liquidation des pensions, doivent être assez souples pour s adapter à la grande précarité qui caractérise souvent l activité dans le secteur informel (utiliser des mécanismes par point par exemple). Le système créé par la loi de 2011 constitue une avancée pour la construction d un socle de protection sociale, en ce que celle-ci crée un statut de travailleur indépendant. Cependant, l impossibilité de bénéficier de prestations si l on n a pas cotisé instaure une forte barrière à l entrée pour les personnes ou les ménages disposant de très peu de revenus (c est-à-dire au moins 50% de la population). Or, il n existe pas réellement de prestations d assistance pour ces foyers, qui permettraient de leur assurer un revenu minimum, et par suite, de les inciter à envoyer leurs enfants à l école, etc. 2 LES AUTRES POLITIQUES DE PROTECTION SOCIALE AU CONGO : SANTE, PAUVRETE A / POLITIQUE DE SANTE La loi du 27 juin 2014 QUELQUES CHIFFRES SUR LA SITUATION SANITAIRE EN RDC (2012) Population totale Revenu national brut par habitant (en $ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 57/60 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 96 Prévalence du VIH (population entre 15 et 49 ans) 4.1% Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 140 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 3.2 La situation sanitaire au Congo est caractérisée par la précarité de l état de santé des populations : taux élevés de mortalité infanto-juvénile, persistance des maladies infectieuses et au premier plan le paludisme et le VIH, etc. Or, le régime de sécurité sociale institué par la loi de 2011 ne permet pas une réelle couverture des besoins sanitaires de la population. C est pourquoi un décret du 2 Février 2012 a créé au sein du ministère du travail et de la sécurité sociale un comité de pilotage chargé de la mise en place d un projet pour un régime d assurance maladie. Le 27 juin 2014, une loi a institué un régime d assurance maladie universelle couvrant au bénéfice des assurés sociaux l accès aux services de santé dans les secteurs public et privé. L ensemble des populations résidant en république du Congo est assujetti à ce régime, qui garantit aux assurés et aux membres de leur famille la prise en charge directe des frais de soins de santé inhérents à la maladie ou à l accident, à la maternité et à la rééducation physique et fonctionnelle. Cependant, si le régime d assurance maladie créé par la loi de 2014 n est pas réservé aux seuls salariés, il s agit tout de même d un modèle assurantiel, l ouverture du droit aux prestations étant strictement subordonné au paiement des cotisations et des frais 23\n24 d adhésion. Il n existe donc pas de dispositif qui permette aux populations en situation de grande pauvreté de bénéficier de couverture santé tout en étant affranchies de toute charge. B / PAUVRETE En marge du système de sécurité sociale, le Congo élabore régulièrement des stratégies de réduction de la pauvreté, en collaboration étroite avec les organismes internationaux comme la Banque Mondiale ou le Fonds Monétaire International. Ainsi, en octobre 2001, le Comité National de Lutte contre la pauvreté (CNLP) a été mis en place, et dès 2004, une stratégie de réduction de la pauvreté au Congo a été élaborée. En matière de protection sociale, la stratégie choisie par le gouvernement est de mettre en œuvre une législation protectrice des personnes vulnérables, tout en construisant des infrastructures pour les héberger et les prendre en charge : cependant, peu de progrès semblent avoir été faits dans ce domaine. 3 LES DIFFICULTES DU REGIME ET LES DEFIS RESTANT A RELEVER Une des difficultés majeures auxquelles fait face le gouvernement de la République du Congo est le déficit croissant qui empêche la stabilité financière du régime de sécurité sociale. L essor du régime depuis la fin des années 80, combiné avec la crise économique des années 90 a entraîné des défaillances importantes dans le paiement des prestations, entraînant de fait une crise de confiance entre les assurés et les organismes chargés de la gestion du système. Une des raisons sous-jacentes à cette situation est que le régime étant de type bismarckien, il est supposé se développer à long terme avec la croissance de l économie et du nombre de salariés du secteur formel. Cependant, ces conditions n ont pas été réunies, notamment en raison du manque de vitalité de l économie (disparition de certains des fleurons de l économie nationale comme Hydry Congo, ONPT, RNTP, etc., contrechoc pétrolier), et de l importance du taux de chômage (20% en 2005, et environ 40% dans le groupe d âge ans) qui est venu grossir les rangs du secteur informel. Par conséquent, chaque année, de nombreux travailleurs sont admis à la retraite, tandis que le nombre de cotisants reste stationnaire, créant un déséquilibre financier. Ces difficultés font écho au problème que rencontrent la quasi-totalité des pays d Afrique subsaharienne, à savoir la difficulté pour l Etat d assurer une protection sociale pour le secteur informel puisqu il lui est presque impossible de capter les revenus qui s y trouvent dégagés, pour financer les caisses d assurance. Le défi majeur auquel doit faire face le Congo est donc celui de trouver d autres sources de financement afin de pouvoir intégrer le maximum de personnes au sein d un régime de protection sociale, y compris celles qui seraient dans l incapacité de contribuer à la constitution des fonds d assurance, tout en développant au maximum l emploi et le dynamisme économique, afin de permettre la formalisation progressive de l ensemble du marché du travail. Sources Loi n du 25 février 1986 instituant un Code de sécurité sociale au Congo Loi n du 27 juin 2014 instituant le régime d assurance maladie universelle Loi n du 15 juillet 2011 instituant le système de sécurité sociale Le système de protection sociale au Congo-Brazzaville, Pierre N Gaka, édition L Harmattan 24\n25 LA CÔTE D IVOIRE Les années de conflits et de chocs économiques qu a connues jusqu à récemment la Côte d Ivoire ont entraîné une fragilisation de la cohésion sociale, ainsi qu un ralentissement du développement économique. Cela a contribué à l accroissement de la pauvreté : le taux de ménages pauvres a quadruplé entre 1985 et 2008, passant de 10% à 49%. C est pour cette raison qu après le rétablissement des institutions étatiques et des partenariats avec les bailleurs de fonds internationaux, la réduction de la pauvreté a été placée en priorité dans l agenda des pouvoirs publics. De fait, alors qu une majorité de la population n a toujours pas accès aux services sociaux de base, notamment dans le domaine de la santé, le gouvernement ivoirien a témoigné de sa volonté d agir pour la construction d un véritable socle de protection sociale : a en effet été adoptée en 2013 une Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS) pour les prochaines années, dont l objectif est d agir significativement sur la courbe de vulnérabilité économique. 1 INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE SÉCURITÉ SOCIALE EN CÔTE D IVOIRE 15 décembre 1955 Mise en place de la Caisse de Compensation des Prestations familiales (CCPF), chargée de payer des prestations familiales aux familles des salariés du secteur privé 10 décembre 1958 Création du régime des risques professionnels, confié à la CCPF 20 décembre 1968 Création de la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS) et promulgation d un Code de Prévoyance Sociale 1973 Création de la Mutuelle Générale des Fonctionnaires de Côte d Ivoire (MUGEFCI) 1997 Création de la Caisse Générale de Retraite des Agents de l Etat (CGRAE) Le système de sécurité sociale ivoirien est divisé en deux parties, l une destinée aux travailleurs du secteur privé, et l autre aux travailleurs du secteur public. Les travailleurs du secteur informel en sont exclus. A / LE SECTEUR FORMEL PRIVÉ Le régime de sécurité sociale destiné aux travailleurs du secteur privé est géré par la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS). Celle-ci, créée en 1968, hérite de l institution mise en place par l administration coloniale avant l indépendance, à savoir la Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF). Ayant repris les branches de la CCPF qui s étaient constituées par étapes, elle verse aujourd hui des pensions vieillesse, invalidité 25\n26 et survivants, des allocations familiales, et des prestations en cas d accidents du travail ou de maladies professionnelles. Sont donc exclus le chômage et la maladie. Le régime étant de type assurantiel, la CNPS est financée par les cotisations salariales. Ainsi, comme le prévoit le Code de Prévoyance Sociale, les employeurs ont l obligation de s immatriculer auprès de la CNPS et d y affilier leurs employés, afin que ceux-ci bénéficient de prestations en échange de retenues sur leurs salaires. Les cotisations sont calculées sur une assiette plafonnée à francs CFA par mois pour les prestations familiales et les risques professionnels, et à francs CFA pour les pensions. Les cotisations pour les prestations familiales (5.75%) et les risques professionnels (de 2 à 5%) sont à la charge de l employeur, mais celles pour les retraites sont partagées avec l employé (4.80% pour l employeur, 3.20% pour l employé). Le régime se caractérise par plusieurs faiblesses. D abord, il ne couvre qu une très faible part de la population, puisqu il ne concerne que les travailleurs soumis au Code du Travail, et exclut ainsi de son domaine d application l écrasante majorité de la population, qui dépend de l agriculture familiale et des autres branches du secteur informel. Aussi la CNPS couvre-t-elle seulement assurés en 2010, soit environ 6% de la population active. Ensuite, il ne couvre pas le risque maladie, à part pour les accidents du travail et les femmes en couche, laissant à la charge des employeurs les soins de leurs employés. De fait, le Code du travail impose à tout employeur ayant plus de 100 salariés de disposer d un service médical. Or, le régime doit également faire face à la mauvaise volonté d une bonne partie des employeurs qui refusent de se soumettre à la réglementation sociale (pas de centre de santé au sein de l entreprise, refus d accorder les soins primaires, pas d immatriculation, refus du paiement des cotisations, etc.). A cela s ajoute le très faible montant des allocations, les obstacles administratifs pour les obtenir (comme la déclaration du mariage civil, condition préalable au versement des prestations familiales), et le déficit financier du régime. B / LE SECTEUR PUBLIC Le régime de sécurité sociale destiné aux travailleurs du secteur public est géré par la Caisse Générale de Retraite des Agents de l Etat (CGRAE). Celle-ci a été créée en 1997 pour prendre en charge les fonctionnaires, qui étaient sous la responsabilité du Ministère des Affaires Economiques et du Plan depuis La CGRAE verse donc principalement des pensions de retraite, bien qu elle accorde aussi des allocations familiales. Comme pour la CNPS, le régime est contributif. Les cotisations, prélevées sur le salaire de l agent, sont réparties de la manière suivante : 12% par l employeur et 6% par l employé. Au 31 décembre 2010, on dénombrait environ bénéficiaires. Les faiblesses de la CGRAE sont les mêmes que celles de la CNPS : déficit financier, faible couverture de la population, faible montant des allocations, etc. Comme la CNPS, la CGRAE ne couvre pas les dépenses de santé, si bien que les travailleurs du secteur formel public se tournent majoritairement vers les mutuelles professionnelles. La plus connue est la Mutuelle Générale des Fonctionnaires de Côte d Ivoire (MUGEFCI), créée en L adhésion des fonctionnaires (sauf les militaires et les policiers qui relèvent d autres mutuelles) y est obligatoire : il ne s agit donc pas de mutuelles au sens commun. Elle gère trois régimes, tous selon le système de tiers payant : un régime de base et deux régimes complémentaires. Le régime de base de la MUGEFCI couvre environ bénéficiaires, en échange d une retenue sur les salaires fixée à un taux de 3%, et d un ticket modérateur allant de 0 à 30% selon les cas. A peine 6% de la population vit dans un ménage où au moins une personne bénéficie de pensions de retraite ou d une quelconque autre assurance. Cela s explique par le mauvais fonctionnement des régimes de 26\n27 sécurité sociale, et surtout par le fait que l écrasante majorité des ménages, qui gagnent leur vie dans l agriculture et d autres branches du secteur informel, en sont exclus. Or, la pauvreté est concentrée dans ce secteur : à peine 2% des personnes de 15 ans et plus vivant dans les ménages pauvres en 2008 exercent dans les secteurs formels public ou privé. Le système existant en Côte d Ivoire ne semble donc pas adapté pour lutter contre la pauvreté et l exclusion. 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE FACE AUX DÉFI QUE REPRESENTE LA CONSTRUCTION D UN SOCLE DE PROTECTION SOCIALE UNIVERSELLE EN CÔTE D IVOIRE QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE DE LA CÔTE D IVOIRE (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 52/54 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 108 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 2.7 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 144 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 7.1 A / EN MATIÈRE DE PROTECTION SOCIALE, L ABSENCE D UN CADRE POLITIQUE COHÉRENT A EMPÊCHÉ LE PAYS D AVANCER PENDANT LES TRENTE DERNIÈRES ANNÉES Peu semble avoir été fait pendant les trente dernières années. Ainsi, alors même que les dépenses totales de santé dans le pays sont encore constituées à 68.7% des dépenses directes des ménages, aucune réforme n a été engagée pour la création d un mécanisme de mutualisation des risques, permettant à l ensemble de la population d avoir accès facilement aux soins. Aussi, il n existe aucun programme de transferts en espèces destiné aux ménages les plus vulnérables, en dehors des quelques projets pilotes menés par les ONG dans les quartiers d Abidjan. Cependant, le gouvernement a pris quelques initiatives, sous forme de tarifications préférentielles, ou de mesures de gratuité. Par exemple, pour ceux qui sont branchés au réseau de la Société de Distribution d Eau de la Côte d Ivoire (SODECI), la tarification est progressive selon le volume de consommation, si bien que les ménages les plus pauvres doivent normalement payer beaucoup moins cher l accès à l eau potable. Cependant, la plupart des ménages pauvres en milieu urbain paient en réalité davantage que les autres, parce qu ils ne sont pas branchés au réseau de la SOCEDI. Le gouvernement a également mis en œuvre une politique de gratuité des frais d inscription pour l enseignement primaire depuis Cependant, là aussi, les effets restent limités car les subventions de l Etat qui doivent compenser cette gratuité sont limitées aux sous-préfectures possédant un compte en banque, ce qui n est pas toujours le cas, surtout pour les zones les plus vulnérables. B / LA STRATÉGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE Ce manque d évolution dans le domaine de la protection sociale s explique par les crises politiques qu a connues la Côte d Ivoire, mais aussi par l absence d un cadre politique cohérent, et de financements associés : les coûts relatifs à la protection sociale prévus sur la période se sont élevés à seulement 6.86 milliards de FCFA, soit 0.04% des coûts totaux de la Stratégie de réduction de la pauvreté adoptée pour cette même période. C est pour changer cela que la Stratégie Nationale de Protection Sociale a été adoptée en mai 2014, et qu un 27\n28 financement de 322 milliards de francs CFA lui a été rattaché. Quatre axes principaux ont été définis : la facilitation de l accès aux services sociaux de base, l accompagnement des groupes les plus vulnérables, l apprentissage de la lecture et de l écriture, et l atteinte d une couverture maladie universelle. En attendant, les mécanismes informels apparaissent prédominants dans le système de protection tel qu il fonctionne actuellement en Côte d Ivoire. Ainsi, lors des études de cas menées dans le cadre d une récente cartographie du système de protection de l enfant, les groupes de discussion n ont fait référence qu à l aide communautaire fournie par leur entourage : aucun n a mentionné l existence de structures étatiques. En effet, les modèles traditionnels de protection sociale, fondés sur la solidarité entre les membres, et la réciprocité dans la jouissance des prestations, est restée très présente dans les chefferies, notamment en raison de la reconnaissance du droit coutumier par l Etat. Même si ces mécanismes traditionnels peuvent montrer des limites (par exemple, certaines pratiques peuvent se révéler opposées aux droits de l enfant et nuisibles à son développement), il n en reste pas moins qu ils constituent une opportunité importante à prendre en considération dans le développement d un système national de protection sociale. La Côte d Ivoire est un pays qui a connu jusqu à très récemment des crises importantes, favorisant la pauvreté et entraînant la fuite des partenaires financiers. Cependant, il apparaît qu une fois la stabilité revenue, la priorité soit à la réduction des risques qui pèsent sur les ménages, et les enferment dans un cercle vicieux de pauvreté. Aussi le gouvernement affiche-t-il une volonté politique forte pour s engager dans le chantier de la protection sociale : à cet égard, le cadre politique qui a été élaboré et les moyens financiers qui y ont été rattachés laissent penser que d ambitieux projets sont en cours d élaboration. Sources CLEISS, Le régime ivoirien de sécurité sociale, 2011 Ministère d Etat, Ministère du Plan et du Développement, Document de stratégie de réduction de la pauvreté , Septembre 2008 Ministère de la Famille, de la Femme et des Affaires Sociales, Le système de couverture sociale en Côte d Ivoire, mai 2010 République de la Côte d Ivoire, UNICEF, Oxford Policy Management, Cadre de développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale en Côte d Ivoire, Tome 1, Janvier\n29 LE GABON Comme la plupart des pays anciennement colonisés par la France, le Gabon dispose depuis son indépendance de structures institutionnelles relevant de la Sécurité Sociale et découlant des obligations prévues par le Code du Travail. Cependant, elles sont aujourd hui loin d être suffisantes pour assurer une réelle couverture sociale à l ensemble de la population, face aux risques que sont la maladie, l exclusion, la pauvreté, la vieillesse, etc. Or, la constitution du 26 mars 1991 affirme que l Etat doit garantir à tous la protection de la santé et la sécurité sociale. C est pourquoi des réformes de grande envergure ont été menées depuis le milieu des années 2000 pour construire un véritable socle de protection sociale au Gabon. Les pouvoirs publics ont d ailleurs rappelé au début de l année 2014 l importance de ce chantier. Aussi la préparation d un nouveau «Pacte social» a été lancée, dans la continuité du «Plan Stratégique Gabon Emergent» (PSGE). 1 DEPUIS 1960, LE GABON S EST DOTÉ D UNE SÉRIE DE LOIS AFIN D ASSURER UNE COUVERTURE SOCIALE POUR TOUTES LES CATÉGORIES DE LA POPULATION Loi du 4 janvier 1962 Décret du 7 Janvier 1963 Loi du 25 Novembre 1975 Loi de janvier 1983 Loi du 26 Septembre 1991 Ordonnance du 21 Août 2007 BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU GABON Institution d un Code du travail de la République gabonaise Institution d un régime des prestations familiales au profit des travailleurs gabonais et création de la Caisse de compensation des prestations familiales. Création du Code de sécurité sociale et de la caisse nationale de sécurité sociale + rattachement de la branche maladie à la CNSS. Création de la Caisse nationale de Garantie Sociale pour les agents contractuels de l Etat, les travailleurs indépendants et les indigents. Couverture quasi-intégrale des dépenses de santé pour les fonctionnaires Création du régime obligatoire d assurance maladie, ainsi que d une Caisse Nationale d assurance maladie et de garantie sociale (CNAMGS) Dès les années qui suivent la prise d indépendance en 1960, une première architecture institutionnelle est élaborée au bénéfice des travailleurs salariés. Un Code du travail est institué, et prévoit notamment la création d un régime de prestations familiales au profit des travailleurs gabonais. Dès 1963 est créée une Caisse de compensation des prestations familiales (CCPF). Au fur et à mesure des années, celle-ci se voit progressivement confier la gestion de branches supplémentaires : aux prestations familiales s ajoutent les risques professionnels (accidents du travail et maladies professionnelles), puis les pensions de vieillesse, invalidité et décès. Une loi du 25 Novembre 1975 rassemble toutes ces dispositions, et les insère dans un Code de sécurité sociale. Celui-ci crée également une Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), qui remplace l ancienne CCPF, et qui jouit 29\n30 d une autonomie financière, tout en étant placée sous la Tutelle de l Etat. La même loi de 1975 rajoute aussi, parmi les charges de la CNSS, la couverture des dépenses de santé pour les salariés du secteur privé, et introduit pour cela un financement patronal de 4.10% sur les salaires. Les dépenses de santé sont alors prises en charge à hauteur de 100%, sauf pour les hospitalisations et les évacuations sanitaires, où un ticket modérateur est imposé. La CNSS couvrait, au milieu des années 2000, près de assurés pour bénéficiaires (en prenant en compte les personnes à charge), soit environ 13.8% de la population. Par ailleurs, d autres dispositifs ont été créés à destination des autres catégories de la population. Ainsi, une loi du 26 septembre 1991 introduit une prise en charge intégrale des dépenses de santé pour les fonctionnaires, financée par le Trésor Public. De même, les agents contractuels de l Etat, les travailleurs indépendants et les indigents font l objet d une loi de janvier 1983 créant la Caisse Nationale de Garantie Sociale (CNGS). Cette dernière assure jusqu en 2007 le versement de prestations familiales et de pensions de retraite, et prend en charge les dépenses de santé des assurés. Les cotisations ne suffisant pas pour assurer sa stabilité financière, la loi de 1983 assure à la CNGS une importante dotation budgétaire de l Etat. Au milieu des années 2000, la CNGS couvre une population de assurés pour bénéficiaires, c est-à-dire environ 18.3% de la population totale. Le Gabon a donc construit au fil des années une architecture institutionnelle intégrant presque toutes les catégories de la population, et couvrant les risques les plus importants, à savoir la maladie, les charges familiales, les risques professionnels, et l exclusion (vieillesse, invalidité, etc.). Pourtant, au début des années 2000, il est devenu évident que le système ne fonctionnait pas, d une part parce que les organismes ne fournissaient plus les prestations prescrites par la loi, et d autre part parce qu en raison de sources de financement insuffisantes, la part des particuliers restant à leur frais avait augmenté, entraînant une inégalité criante d accès aux soins. A titre d exemple, plus aucun assuré de la CNGS ne bénéficiait de couverture maladie, car celle-ci n avait plus les moyens de prendre en charge les dépenses de santé de ses assurés. Pour les fonctionnaires, les consultations n étaient plus prises en charge par le Trésor Public. Enfin, la CNSS ne pouvait plus financer les médicaments, qui étaient donc de nouveau à la charge des particuliers. 2 LA NÉCESSITE D UNE RÉFORME DE GRANDE ENVERGURE : CRÉATION D UN RÉGIME OBLIGATOIRE D ASSURANCE MALADIE, ET D UN FONDS NATIONAL D AIDE SOCIALE QUELQUES CHIFFRES SUR LA SITUATION SANITAIRE AU GABON (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance (h/f) 62/64 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 62 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 4.0 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 558 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 3.5 Face à la situation décrite plus haut, le gouvernement de la République du Gabon a adopté l ordonnance du 21 Août 2007 portant création d un régime obligatoire d assurance maladie, dont la gestion est confiée à une Caisse Nationale d Assurance Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS). Toute la branche maladie de la CNSS est transférée vers la CNAMGS, et la CNGS est dissoute. La CNAMGS est composée de trois fonds distincts, correspondant à l ensemble des catégories de la population : celui des agents publics de l Etat, celui des travailleurs salariés du secteur privé, parapublic, et des travailleurs indépendants, et le fonds de garantie sociale des gabonais 30\n31 économiquement faibles, des étudiants, des élèves et des réfugiés. La CNGS ayant été dissoute, ce dernier fonds est également chargé du versement de prestations familiales. Le Gabon a en outre opté pour une stratégie originale et efficace dans la mise en œuvre de son projet d assurance maladie. De fait, il a choisi de faire d abord adhérer les plus démunis (les gabonais économiquement faibles - GEF) avant de permettre aux salariés de s inscrire. Ainsi, avec près de 33% de la population vivant sous le seuil national de pauvreté, le pays a lancé un recensement de la population pour identifier les bénéficiaires en situation de pauvreté. Ce recensement a permis de repérer personnes décrites comme GEF. En 2009, d entre eux étaient immatriculés à la CNAMGS. Après les GEF, étudiants, et agents de l Etat ont été encore affiliés au système. Puis, le 01 juin 2014, les salariés du secteur privé ont pu s inscrire à la CNAMGS. Ainsi, aujourd hui, le régime obligatoire d assurance maladie compte environ assurés, sur une population totale de habitants, ce qui équivaut à environ 49% de la population. En prenant en compte les personnes à charge bénéficiant de la couverture maladie de façon indirecte, on aboutit à une situation où la quasi-totalité de la population bénéficie de l assurance maladie. En marge du régime obligatoire d assurance maladie, le gouvernement a également créé un Fonds National d Aide Sociale (FNAS), dont la mission est double : investir dans le capital humain et réduire la pauvreté. Deux types de programmes y sont prévus. D une part, des transferts monétaires et des subventions à destination des catégories de la population qui sont fragiles (mères célibataires, personnes âgées, handicapés, enfants de rue, etc.). D autre part, des mesures permettant d aider les gabonais à entreprendre des activités lucratives : formations professionnelles, aides juridiques, paiement pour service rendu à l Etat, financement des matériels, etc. 500 projets identifiés dans des secteurs jugés prioritaires pour l économie ont déjà été ciblés. En outre, ces avancées ont été complétées par les engagements pris par l Etat lors des Assises sociales du Gabon organisées à Libreville les 25 et 26 avril Ont notamment été annoncées plusieurs mesures extrêmement prometteuses, comme la prise en charge à 100% des malades atteints de cancers, des familles vivant dans une grande précarité, et des frais médicaux aux urgences médicales les premières 24 heures, lorsque le diagnostic vital est engagé, pour tous les Gabonais, qu ils soient assurés ou non, etc. 3 LES DÉFIS QUI RESTENT A RELEVER POUR LE GABON Toutes les informations rassemblées ci-dessus démontrent qu il existe une forte volonté politique au Gabon dans le sens de la construction d un socle de protection sociale. Beaucoup d obstacles semblent avoir été presque dépassés, comme l identification des catégories fragiles de la population, l intégration du secteur informel dans le régime de sécurité sociale, etc. Un élément semble encore incertain, cependant : celui du financement du régime. De fait, si l on étudie l évolution des dépenses de la CNAMGS depuis que celle-ci a été mise en place, on s aperçoit qu elles croissent à un rythme élevé et soutenu : en seulement un an (entre 2008 et 2009), elles sont en effet passées de 9.7 milliards de FCFA à 24.6 milliards en Or, cette montée des dépenses est principalement due à l augmentation des prestations familiales versées par la CNAMGS aux GEF, qui ne sont pas contributeurs directs du régime. Ainsi, le défi majeur que doit relever aujourd hui le Gabon est celui de trouver des sources de financement alternatives aux cotisations. Aujourd hui, plusieurs solutions ont déjà été trouvées : ayant constaté que les pays qui ont atteint la couverture universelle ont tous mis en place des systèmes de prépaiement qui reposent soit sur la fiscalité soit sur un système contributif direct (cotisations), le Gabon a engagé la construction d un système mixte qui combine les recettes fiscales et les cotisations. Ainsi, les agents du secteur public et les salariés des secteurs privé et 31\n32 parapublic cotisent à hauteur de 6.6% de leur salaire imposable (2.5% par le salarié et 4.1% par l employeur), et un ticket modérateur leur est imposé à hauteur de 20% des dépenses de soins. Les cotisations des travailleurs indépendants sont quant à elles forfaitaires et fixées selon leurs capacités à payer. Enfin, les prestations à destination des GEF, qui eux ne cotisent pas, sont financées via un impôt indirect dénommé la Redevance Obligatoire à l Assurance Maladie (ROAM). Cet impôt consiste en un versement à l Etat par les opérateurs de téléphonie mobile d une valeur de 10% de leur chiffre d affaire, ainsi qu une taxe de 1.5% sur les transferts d argent à l étranger. La ROAM constitue la spécificité principale du système gabonais. Cependant, si les dépenses continuent d augmenter (ce qui risque d arriver, notamment après l annonce qui a été faite récemment par les pouvoirs publics d augmenter progressivement le montant des prestations familiales), d autres sources de financement devront être trouvées. Aussi, le financement du FNAS et des autres programmes de lutte contre la pauvreté reste trop peu fourni, et trop dépendant de l aide internationale. Des propositions ont été faites, comme le recours à la Bourse des Valeurs Mobilières de l Afrique Centrale, mais d autres solutions devront encore être trouvées dans les prochaines années. Il faut souligner que le rassemblement de ces informations n aurait pas été possible sans la contribution indispensable du Conseil Economique et Social du Gabon qui, a travers une étude citée à la fin de cette note, a permis de cerner le stade précis d avancement de la protection sociale au Gabon. Ses conclusions sont les suivantes : malgré la fiabilité du modèle gabonais de protection sociale, plusieurs défis majeurs restent à relever. Premièrement, l amélioration du système de gestion des finances publiques. A cet égard, la réforme dite Budgétisation par Objectifs des Programmes (BOP) a été initiée depuis Deuxièmement, le renforcement de la collaboration entre les acteurs non étatiques et les tutelles ministérielles. Troisièmement, l intensification des campagnes d immatriculation des gabonais économiquement faibles. Enfin, l amélioration de l accès à l eau potable et à l électricité, notamment pour les populations vivant en zone rurale. Sources Note AICESIS, «Le rôle des CES-IS dans la lutte contre la pauvreté». Octobre 2013 CNAMGS, Le numéro facile, «La Caisse Nationale d Assurance Maladie et de Garantie Sociale du Gabon : Un chemin vers la couverture universelle». Colloque sur la couverture maladie en Afrique Francophone WBI-IMA, «Assurance maladie au Gabon» Mise en place des socles de protection sociale dans les pays francophones, «contribution du Conseil Economique et Social du Gabon». 32\n33 LA GUINÉE rapidement à des résultats engageants. La Guinée a connu dans la dernière décennie une aggravation de la pauvreté. Or, la réduction des risques sociaux auxquels fait face la population, par la mise en œuvre de l assurance sociale, mais aussi de l assistance notamment sous la forme de filets sociaux, est un des axes majeurs de toute politique de réduction de la pauvreté. Aussi le chantier de la protection sociale est-il présenté comme une priorité en Guinée : les pouvoirs publics l ont systématiquement inséré dans les stratégies de lutte contre la pauvreté. Cependant, en l absence d une politique nationale de protection sociale détaillée, il manque aux réformes menées sur le sujet un cadre qui les ferait aboutir plus 1 INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE SÉCURITÉ SOCIALE EXISTANT EN GUINÉE Arrêté du 11 novembre 1955 BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE EN GUINÉE Création d un régime de prestations familiales, et d une Caisse de Compensation des Prestations Familiales 1959 La CCPF se voit confier un régime couvrant les risques professionnels 1960 La CCPF se voit confier les prestations vieillesse, puis l assurance maladieinvalidité Loi du 12 décembre 1960 Loi du 14 février 1994 La CCPF devient la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) Instauration d un Code de sécurité sociale Aujourd hui, la sécurité sociale guinéenne est principalement gérée par la Caisse Nationale de Sécurité Sociale, placée sous tutelle du Ministère des Affaires Sociales de la Promotion Féminine et de l Enfance. Elle hérite du régime assurantiel institué pendant la période coloniale, à la suite de l adoption du Code de travail des territoires d Outre-mer. Géré par la Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF), ce régime s était vu confié progressivement la gestion de quatre branches : les prestations familiales en 1955, les risques professionnels en 1959, les prestations vieillesse, ainsi que l assurance maladie-invalidité en Ainsi, lorsque le 12 décembre 1960, une loi donne naissance à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale, celle-ci continue de couvrir ces quatre risques. De plus, la CNSS s est doté un peu plus tard d un pôle d action sanitaire et sociale. Il s agit d un régime assurantiel obligatoire, ce qui signifie que seuls les travailleurs des secteurs privé et parapublic soumis au Code du Travail peuvent y être affiliés (les fonctionnaires sont soumis à un régime spécial, comme on le verra ensuite). L article 5 du Code de sécurité sociale assouplit cependant ces conditions, puisqu il prévoit qu une personne perdant son emploi peut demeurer volontairement affiliée aux régimes d assurance pension et d assurance maladie. Cependant les effets de ce dispositif restent extrêmement limités. Quoi qu il en soit, le financement du régime repose sur les cotisations salariales, dont la charge est partagée entre l employeur et 33\n34 l employé. Le taux de cotisation actuel est de 23%, appliqué sur l assiette de cotisation plafonnée à GNF par mois (18% pour l employeur et 5% pour l employé). L originalité du régime guinéen est que la CNSS couvre directement les dépenses de santé de ses affiliés. Cependant, cet avantage est soumis à des conditions strictes : pour les maladies dites non-coûteuses (paludisme simple, grippe ), les dépenses ne sont prises en charge qu à partir du 9 ème jour de traitement, à hauteur de 70%. Avant cette échéance, selon les dispositions du Code du travail, les frais sont supportés à 50% par l employeur et à 50% par l employé. Par contre, les maladies dites coûteuses (tuberculose, choléra, fièvre typhoïde, etc.) sont prises en charge à 100%, et ce dès le premier jour de la constatation médicale. Le cas des fonctionnaires est particulier : s ils reçoivent leurs prestations par la CNSS, ils sont soumis à un régime non contributif, financé intégralement par les subventions de l Etat. Cependant la pratique montre que cette protection n est pas assurée, en raison des défauts de paiement du Trésor Public, et des difficultés à rassembler des informations sur les fonctionnaires eux-mêmes (un recensement biométrique a cependant été lancé en mars 2014, afin d identifier les agents de l Etat, et de repérer les agents fictifs). Quant aux personnes du secteur informel, seules l assistance sociale et les mutuelles leurs sont disponibles. Dans le domaine de l assistance, on peut mentionner l existence d un fonds d indigence destiné à couvrir les soins des personnes sans revenu, ainsi que quelques mesures de gratuité, mais ces programmes ne concernent que peu de bénéficiaires. Les mutuelles sont plus prometteuses, en ce qu elles concentrent les efforts de davantage d acteurs (Etat, ONG, collectivités locales, etc.), mais elles restent peu développées : l inventaire des organisations proposant des produits de micro-assurance, réalisé en 2004, a recensé 109 organisations mutualistes dont 55 systèmes d assurance maladie fonctionnels, avec environ bénéficiaires à jour de leur cotisation. Aujourd hui, on estime que seulement 3% de la population guinéenne bénéficie d une couverture médicosociale. De fait, plusieurs facteurs comme la voie de socialisation choisie par le pays depuis l indépendance, qui a abouti à un secteur privé peu développé, ou encore l importance du secteur agricole ont largement réduit la croissance du secteur formel, si bien qu aujourd hui, on estime qu au moins 70% de la population en est exclue. Or, alors même qu il n est pas couvert par les dispositifs de sécurité sociale existants en Guinée, le secteur informel contribue à hauteur de 55% de la production nationale. Il existe donc un décalage important entre les institutions existantes en Guinée, et la réalité socio-économique qui caractérise le pays. 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE GUINÉENNE FACE AU DÉFI DE LA PROTECTION SOCIALE QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE EN GUINÉE (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) 970 Espérance de vie à la naissance h/f 57/59 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 101 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 1.7 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 67 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB\n35 En dépit d une stabilisation de l économie guinéenne, l incidence de la pauvreté s est accrue au niveau national, passant de 53% en 2007 à 55.2% en Pour inverser cette tendance, le gouvernement a élaboré une stratégie de réduction de la pauvreté pour les années , dont le quatrième axe principal est le «renforcement de l accès aux services sociaux de base et à la résilience des ménages». A cet égard, la stratégie choisie par le gouvernement comporte deux volets : d une part, l élaboration d un système complet de protection sociale, et d autre part la construction de filets sociaux à destination des groupes les plus vulnérables. A / LA CONSTRUCTION D UN SYSTEME COMPLET DE PROTECTION SOCIALE Dans ce domaine, le Gouvernement a affirmé sa volonté de mettre en place progressivement un «socle de protection sociale universelle» en vue de permettre à toutes les catégories de la population de disposer d un minimum de services essentiels et de transferts sociaux. En outre, selon le document établissant la stratégie de réduction de la pauvreté pour les années , il est dit que la méthode sous-jacente à l élaboration d un plan national de protection sociale doit accorder une importance particulière à la promotion de synergies entre les différents instruments de protection sociale. Ces différents instruments comprennent majoritairement la CNSS et les mutuelles de santé. En ce qui concerne le tissu mutualiste, il existe des dynamiques engageantes au niveau local, qui peuvent servir de point d appui pour la construction d un socle effectif de protection sociale. Dès 1997, le gouvernement guinéen a en effet mis en place, en collaboration avec l UNICEF, des Mutuelles de santé pour la prise en charge des Risques liés à la Grossesse et à l Accouchement (MURIGA). En échange d une cotisation allant de 0.9 à 1.8 euros par an, les adhérentes sont prises intégralement en charge en cas de complications obstétricales (y compris la césarienne). Ont aussi été développées des mutuelles de santé sous-préfectorales, qui prennent en charge les soins primaires dans les centres et postes de santé. Les organisations non gouvernementales ont également participé à l effort : l association Nantes Guinée a par exemple soutenu le développement de mutuelles de producteurs. Des mutuelles de santé dans la région Guinée Forestière se sont aussi multipliées, grâce aux appuis de divers organismes, comme le Ministère français des Affaires étrangères, l Union Européenne, et le CIDR. Elles ont connu, depuis leur création en 2000, une croissance soutenue : aujourd hui, elles sont au nombre de 25, et soutiennent en moyenne 563 bénéficiaires chacune. B / LA CONSTRUCTION DE FILETS SOCIAUX A DESTINATION DES GROUPES LES PLUS VULNÉRABLES En termes d assistance sociale, des programmes intéressants ont été mis en place dans les dernières années. Le premier volet de ces programmes concerne les mesures de gratuité dans le secteur de la santé. Ainsi, les personnes atteintes de la tuberculose, de la lèpre et de l onchocercose sont prises intégralement en charge. On peut aussi classer dans cette catégorie le fonds d indigence mentionné plus haut. Créé dans le cadre du programme Pays pauvres très endettés (PPTE), il couvre les soins primaires, l hospitalisation et la nourriture. Cependant, si dans la théorie il devait bénéficier à environ 1.2 millions de personnes, il ne couvre dans la réalité qu environ bénéficiaires, en raison notamment des difficultés d identifier les cibles du programme. Cela est principalement dû à deux facteurs. D une part, hors cas d extrême urgence, les bénéficiaires doivent fournir un certificat d indigence pour pouvoir bénéficier de la gratuité des soins, ce qui suppose qu ils soient préalablement repérés et identifiés par l administration. D autre part, les subventions accordées aux hôpitaux, qui doivent permettre le financement de ce programme, ne sont pas ventilées en fonction des besoins locaux, en raison d un manque d information. En absence 35\n36 d un mécanisme de péréquation, certaines zones sont donc sous-budgétisées, tandis que d autres utilisent les subventions pour d autres postes de dépenses. L autre volet comporte des mesures permettant d intervenir face à des besoins de protection immédiats : ici, on peut classer les programmes d alimentation scolaires, menés notamment en collaboration avec le Programme Alimentaire Mondial (PAM). Enfin, un projet prometteur est le programme «Filets Sociaux Productifs», qui est mené avec l appui de la Banque Mondiale et du Fonds de Consolidation de la Paix, et qui doit se déployer dans les prochaines années. Est prévue la création d opportunités d emplois pour les populations pauvres à travers des travaux à haute intensité de main d œuvre (HIMO) dans les zones urbaines pauvres de chacune des huit régions administratives de la Guinée, ainsi qu un programme de transferts monétaires pour les ménages les plus vulnérables, en zone rurale. Au regard des dispositifs de sécurité sociale existants en Guinée, ainsi que des politiques gouvernementales menées depuis quelques années, il est indéniable qu il existe dans le pays toutes les dynamiques indispensables pour la mise en place d un socle de protection sociale universelle. De fait, bien que le chantier n en est qu à ses premières étapes, les opportunités ne manquent pas, qu il s agisse du réseau mutualiste qui continue à s étendre, ou encore des programmes de filets sociaux menés en collaboration avec les grands partenaires internationaux. Rappelons également que la Guinée est un des seuls pays d Afrique francophone à avoir intégré dans les branches couvertes par les caisses traditionnelles de sécurité sociale le risque maladie. Cependant, il est indéniable que la rédaction d un document élaborant une politique nationale de protection sociale pour les prochaines années doit être réalisée, afin d orienter efficacement les efforts menés par le gouvernement sur le sujet. A cet égard, la création récente d un Groupe National multisectoriel sur la Protection Sociale, chargé d élaborer une feuille de route, et de fixer les objectifs prioritaires d une politique de protection sociale en Guinée témoigne des avancées qu on peut attendre dans le pays. Sources Ministère de la Santé et de l Hygiène Publique, De la nécessité de mise en place d un système national d assurance maladie en République de Guinée. Ministère d Etat chargé de l Economie et des Finances, Document de stratégie de réduction de la pauvreté DSRP III ( ). Conseil National du Patronat Guinéen, Elaboration d un plan d action pour la mise en place de mesures et d actions en faveur de la réduction de l économie informelle en Guinée, avril 2012 Studies in HSO&P, Les MURIGA en Guinée : une expérience de mutualisation des risques liés à la grossesse et à l accouchement L Union des Mutuelles de Guinée Forestière, Groupe de travail du CGAP sur la Microfinance. Ministère de la Santé Publique, Colloque sur la couverture du risque maladie en Afrique Francophone,\n37 LE MALI La Constitution de la République du Mali dispose, dans son article 17, que «l éducation, l instruction, la formation, le travail, le logement, les loisirs, la santé et la protection sociale constituent des droits reconnus». Ainsi, prenant acte de l effritement des anciennes pratiques de solidarité sous l impact de la modernisation, le gouvernement malien s est engagé depuis quelques années dans le chantier de la protection sociale. En témoigne la création dès 2000 d une Direction Nationale chargée de la protection sociale et de l économie solidaire, et de l élaboration en 2002 d un Plan d Action National d Extension de la Protection Sociale (PAN-EPS), pour la période Des progrès importants ont été fait dans le cadre de cette stratégie, mais beaucoup reste à faire : plus d un quart des ménages maliens sont toujours dans une situation d insécurité alimentaire chronique, et la pauvreté monétaire continue d affecter 47.4% de la population. C est pour cette raison qu un nouveau PAN EPS a été élaboré, pour la période INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE AU MALI Arrêté de l AOF du 25 janvier 1956 BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU MALI Création d une Caisse des allocations familiales 1959 Création d un régime des accidents du travail et des maladies professionnelles. La CAF devient la Caisse des allocations familiales et des Accidents de travail (CAFAT) Loi du 18 mai 1961 Loi du 9 août 1962 Loi du 26 juin 2009 Loi du 27 juillet 2009 Loi du 1 er juillet 2010 Création d une Caisse des retraites pour les fonctionnaires Promulgation d un Code de Prévoyance Sociale et création de l Institut National de Prévoyance Sociale (INPS) Institution d un régime d assurance maladie obligatoire Création d un Régime d Assistance Médicale (RAMED) Création de la Caisse Malienne de Sécurité Sociale Le régime de sécurité sociale au Mali, qui hérite de plusieurs dispositifs datant de l époque coloniale (notamment la Caisse des allocations familiales, créée en 1956), se divise aujourd hui en trois composantes, toutes destinées au secteur formel. A / LE RÉGIME A DESTINATION DU SECTEUR PRIVÉ Le régime à destination du secteur formel privé est géré par l Institut National de Prévoyance Sociale (INPS), créé en Les travailleurs reçoivent, en échange de cotisations prélevées sur leurs salaires, des prestations familiales, des pensions de vieillesse, invalidité et décès, et des indemnités en cas d accidents du travail ou de maladies professionnelles. La charge patronale est de 8% pour les prestations familiales, de 1 à 4% pour les AT-MP, et de 5.4% 37\n38 pour les pensions vieillesse, invalidité et décès. Les employeurs reversent également 1% de leur masse salariale à l Agence nationale pour l emploi (ANPE). La part salariale ne concerne quant à elle que les pensions, et elle est fixée à 3.6%. Bien qu originellement, seuls les salariés pouvaient s affilier à l INPS, une loi du 28 décembre 1999 a permis aux travailleurs non-salariés (indépendants, artisans, commerçants, etc.) de souscrire à un régime d assurance volontaire auprès de l INPS, leur permettant ainsi de bénéficier de l ensemble des prestations. Les cotisations, entièrement à la charge de l assuré, sont alors assises sur un revenu forfaitaire déterminé en fonction des classes de revenus. En 2011, la couverture sociale fournie par l INPS touchait assurés, soit environ 5% de la population active, chiffre auquel il faut ajouter les ayant-droits. B / LE RÉGIME À DESTINATION DU SECTEUR PUBLIC Le régime à destination du secteur public (fonctionnaires, militaires et parlementaires) est géré par la Caisse Malienne de Sécurité Sociale (CMSS), créée par une loi du 1 er juillet Celle-ci hérite du régime de retraite des fonctionnaires, auparavant confié à la Caisse des Retraites du Mali qui date de En ce qui concerne les prestations familiales, les fonctionnaires bénéficient d un régime particulier non contributif, financé par l Etat. C / LE RÉGIME DE L ASSURANCE MALADIE Les régimes gérés par l INPS et la CMSS ne couvrant pas le risque maladie, une loi du 26 juin 2009 a créé un régime d'assurance Maladie Obligatoire (AMO) également à destination du seul secteur formel. Géré par la Caisse Nationale d Assurance Maladie (CANAM), le régime est de nature assurantielle, et basé sur les cotisations des assurés. Celles-ci sont réparties comme suit : 4.48% à la charge de l employeur, et 3.06% à la charge du salarié. Pour les travailleurs indépendants, le taux de cotisation est fixé à 6.56%. En échange de ces contributions, le régime de l AMO donne droit à la prise en charge à hauteur de 70% pour les soins ambulatoires, et 80% pour les soins d hospitalisation. Les produits pharmaceutiques sont remboursés selon la nature des soins (70% et 80%). En 2010, l AMO couvrait cotisants, soit un peu plus de 6% de la population active. Selon le rapport du Programme des Nations Unies pour la Développement, cela équivaut à bénéficiaires, soit près de 13% de la population totale. Comme on l a vu, les régimes décrits ci-dessus ne couvrent pas la totalité de la population. De fait, malgré la création d un régime d assurance volontaire, seulement 6% de la population en âge de travailler bénéficie d une couverture contre les principaux risques sociaux. 38\n39 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE POUR LA MISE EN ŒUVRE DU SOCLE DE PROTECTION SOCIALE AU MALI QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE DU MALI (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 57/57 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 128 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 0.9 Dépenses totales consacrées à la santé ($) 74 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 5.8 Le Mali affiche depuis le début des années 2000 une forte volonté politique en ce qui concerne la construction d une protection sociale pour toutes les catégories de la population. Les années ont en effet été marquées par le commencement de plusieurs chantiers, dont les plus importants correspondent aux axes stratégiques mentionnés dans le cadre du PAN-EPS A / EXTENSION DES CHAMPS D APPLICATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE Dans ce domaine, la mesure la plus ambitieuse menée dans les dernières années est le déploiement de l assurance maladie obligatoire, gérée par la CANAM, précédemment mentionnée. Or, si le régime n est censé être accessible qu aux travailleurs du secteur formel, les pouvoirs publics l ont couplé, depuis une loi du 27 juillet 2009, avec le Régime d Assistance Médicale (RAMED), ce qui a permis une certaine extension de la couverture maladie. L objectif de ce dispositif, dont la gestion est confiée à l Agence Nationale d Assistance Médicale (ANAM), est d assurer une couverture médicale aux personnes dépourvues de revenu : lorsqu elles disposent d un «certificat d indigent», elles peuvent par ce biais être assujetties à l AMO sans verser de cotisations. Le panier de soins offert par le RAMED comprend les soins ambulatoires, les hospitalisations, les produits pharmaceutiques, et les prestations de maternité. Tous ces soins doivent être fournis dans un établissement public et sont pris en charge à 100%. Le RAMED est financé par les budgets de l Etat (65%) et des collectivités locales (35%), et couvre environ personnes. Ce programme a connu un certain succès, mais n est pas parvenu aux résultats escomptés, d abord parce que le recensement des indigents est toujours en cours, et ensuite parce que les collectivités locales refusent parfois de payer leurs cotisations. A noter également que selon les rapports des études de la Direction Nationale de la Protection Sociale et de l Economie Solidaire, même si l AMO et le RAMED atteignaient la totalité de leurs cibles, 80% de la population malienne resterait encore sans couverture médicale. B / LE DÉVELOPPEMENT DE L AIDE ET DE L ACTION SOCIALE Il s agit surtout ici de la création de programmes de transferts sociaux (filets sociaux) non contributifs, à destination des personnes pauvres ou vulnérables. Ils peuvent être de plusieurs sortes. D abord, il existe des transferts alimentaires opérés par le gouvernement, qui peuvent être des rations via le Stock national de Sécurité, des ventes subventionnées de céréales aux communautés, ou encore des cantines scolaires dans les écoles primaires. L Etat a également mis en place un Stock d Intervention de l Etat (SIE), utilisé pour stabiliser le prix du riz en milieu urbain. Ensuite, l Etat offre des subventions via des exonérations fiscales : par exemple, depuis l augmentation des prix alimentaires en 2007, les importations de riz sont exonérées de droits de douane pendant la 39\n40 période de soudure et le Ramadan. Egalement, l Agence pour la Promotion de l Emploi des Jeunes (APEJ) a lancé en 2003 un programme de travaux publics à haute intensité de main d œuvre (HIMO). Cependant, celui-ci n a pu bénéficier qu à très peu de participants (437 emplois annuels). C / LE DEVELOPPEMENT DE LA MUTUALITÉ ET AUTRES ORGANISATIONS BASÉES SUR LA SOLIDARITÉ Un des chantiers importants commencés par le gouvernement est l appui accordé aux mutuelles dans l objectif de l extension de la couverture sociale à toutes les catégories de la population. Des mutuelles existent depuis longtemps au Mali, mais l Etat n a affiché sa volonté de les soutenir qu à partir des années 1990, pendant lesquelles le plan Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS) consacrait dans ses programmes une place importante aux mécanismes alternatifs de financement de la santé. En 1998, l Etat crée l Union Technique de la Mutualité, dans le cadre d un projet d appui au développement des mutuelles de santé régi par une convention signée par les gouvernements malien et français. Deux ans plus tard, en 2000, est créé le Centre d Appui aux Associations, Mutuelles et Sociétés Coopératives (CAMASC), dont l objectif est de renforcer les capacités des acteurs locaux par un appui technique et financier. Dans le dernier PAN-EPS , l objectif mentionné est le suivant : «Les populations non couvertes par les régimes obligatoires de protection sociale bénéficient d une couverture sociale de base par les mutuelles et organisations assimilées». En 2011, les mutuelles de santé couvraient bénéficiaires. Dans les principaux documents stratégiques élaborés par le gouvernement malien, les trois principaux étages de la protection sociale font l objet de programmes et d objectifs : l extension des régimes obligatoires et contributifs, la création de mécanismes alternatifs de mutualisation des risques pour le secteur informel, et la création de filets sociaux pour ceux qui ne disposent d aucun revenu. Cependant, en raison de contraintes multiples, que le Mali partage avec la plupart des pays voisins, l avancement dans ces trois domaines est difficile. Le manque de diversité dans les sources de financement, la faiblesse des capacités contributives de la population, la difficulté d identifier les populations cibles et la complexité dans l organisation administrative du territoire sont en effet autant de facteurs qui ralentissent la progression du chantier pour un socle de protection sociale universelle. En outre, la crise politique que connaît le Mali depuis trois ans, qui a notamment fait disparaître les structures publiques dans la moitié Nord, a certainement remis en cause un partie des progrès accomplis. Sources Ministère du développement social de la solidarité et des personnes âgées, Plan d Action National d Extension de la Protection Sociale du Mali, mai Banque Mondiale, Rapport N ML, Mali : Filets sociaux, 31 janvier Ministère de l Action humanitaire, de la Solidarité et des Personnes Âgées, Programme des Nations Unies pour le Développement Rapport national sur le développement humain durable, édition 2012 : protection sociale et développement humain au Mali. 40\n41 LA MAURITANIE Il y a en Mauritanie une prise de conscience grandissante sur la nécessité de construire, dans le cadre général de la lutte contre la pauvreté, une véritable protection contre les risques de la vie, à destination des populations vulnérables. De fait, bien qu il existe un système formel de sécurité sociale, et que des efforts aient déjà été déployés dans les dernières années, notamment dans l application des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté , et , le manque de cohérence entre ces différentes initiatives a empêché l obtention de résultats satisfaisants. D où l élaboration, en juin 2013, d une Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS). 1 INVENTAIRE DES DISPOSITIFS DE SÉCURITÉ SOCIALE EN MAURITANIE Loi du 30 janvier 1961 Loi du 3 février 1967 Ordonnance du 29 septembre 2005 BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE EN MAURITANIE Création d un régime de pensions civiles au profit des fonctionnaires Création d un régime général de sécurité sociale, et de la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS). Création d un régime d assurance maladie, géré par une Caisse Nationale d Assurance Maladie, et destiné aux fonctionnaires, parlementaires et militaires. 12 juin 2013 Adoption d une Stratégie Nationale de Protection Sociale La Mauritanie figure parmi les pays qui ont souscrit à la Convention de l OIT n 102 de 1952, relative à la Sécurité Sociale, si bien que très tôt, elle s est dotée de mécanismes de protection. Aujourd hui, elle dispose de trois régimes distincts, dont l un est destiné au secteur formel privé, et deux au secteur formel public. A / LE SECTEUR FORMEL PRIVÉ Le régime destiné aux travailleurs du secteur privé, géré par la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), a été établi par la loi du 3 février Avant cette date, quelques protections avaient déjà été prévues pour les travailleurs et leur famille : un arrêté de 1954 limitait la charge de travail imputable aux femmes enceintes ; un autre de 1955 disposait que chaque entreprise devait disposer d un service médical et sanitaire à destination des employés. Surtout, des mécanismes de couverture s étaient mis en place en application des décrets pris depuis la France pour les pays d Outre-Mer (comme celui du 24 février 1957, relatif à la réparation et à la prévention des risques professionnels). Cependant, ce n est qu en 1967 que le régime devient général et obligatoire : tous les travailleurs soumis au Code du Travail et au Code de la Marine marchande, ainsi que les agents de l Etat ne disposant pas de régime particulier de sécurité sociale (auxiliaires et contractuels) doivent alors s y affilier, et verser des cotisations à la CNSS (13% est à la charge de l employeur et 1% seulement à la charge du travailleur). En échange, ils 41\n42 bénéficient d une protection contre trois risques : la famille, les accidents et maladies professionnels, la vieillesse, l invalidité et le décès. Aujourd hui, la CNSS continue d offrir une protection sur ces trois branches seulement, excluant ainsi le risque maladie, et le risque chômage. Cependant, en théorie, les travailleurs du secteur privé bénéficient, selon le Code du Travail, de services de soins au sein de l entreprise, payés par l employeur. L Office national de la médecine du travail (ONMT) a d ailleurs été créé en 2004 pour gérer les services médicaux d entreprises, et faire fonctionner les services interentreprises. Cet organisme est financé par une cotisation de 2% prélevée sur la masse salariale, à la charge de l employeur, ainsi que par des subventions de l Etat. A savoir également que la CNSS s est dotée d un Fonds d action sanitaire et sociale (FASS), alimenté par les majorations de retard et par les prélèvements effectués sur les autres recettes de la CNSS. Il est destiné aux actions de prévention et à la création de centres d action sanitaire et sociale. B / LE SECTEUR FORMEL PUBLIC Le second régime de sécurité sociale existant en Mauritanie est celui des fonctionnaires, qui bénéficient d un statut particulier depuis une loi du 30 Janvier Il délivre des prestations familiales, des pensions d invalidité professionnelle et non professionnelle, et une prise en charge partielle des frais médicaux dans le cadre des soins dispensés par les formations sanitaires publiques. Les fonctionnaires bénéficient également d un régime de pensions de vieillesse, financé par une cotisation de 18% de la masse salariale, dont 6% est à la charge du fonctionnaire et 12% à la charge de l Etat. Le troisième régime de sécurité sociale, créé par une ordonnance du 29 septembre 2005, est l Assurance Maladie Obligatoire, dont la gestion est confiée à la Caisse Nationale d Assurance Maladie (CNAM). Ce régime, de nature contributive, a pour vocation de garantir l accès de toute la population aux soins, à travers des mécanismes de solidarité. Cependant, il n est aujourd hui accessible qu aux fonctionnaires, parlementaires et militaires. De fait, le gouvernement a voulu dans un premier temps limiter le régime aux catégories socio-professionnelles considérées comme les mieux structurées du point de vue de la régularité des revenus, car la gestion de l assurance maladie suppose «une cotisation permanente et garantie à travers une adhésion obligatoire et un prélèvement à la source des salaires». C / LE SECTEUR INFORMEL Le secteur informel, constitué de tous les travailleurs n étant pas soumis au Code du Travail (agriculteurs, travailleurs indépendants, etc.) correspond à 95% de la population. Comme dans la plupart des pays d Afrique, quasiment aucune couverture sociale ne leur est accessible. Deux seulement peuvent être évoquées. La première est la solidarité traditionnelle, basée sur des liens de parenté ou sur des valeurs religieuses. Bien que la modernisation tende à faire exploser ces mécanismes et à encourager l individualisme, certaines formes de solidarité continuent de protéger les individus les plus vulnérables. Ainsi par exemple, dans la société maure, les membres d un groupe, d une tribu ou d un clan, à l occasion de certaines circonstances catastrophiques, apportent chacun une cotisation monétaire pour que les individus concernés puissent faire face aux coûts occasionnés. Chez les Halpoulaar, chaque membre apporte régulièrement une cotisation monétaire, et le montant composé de toutes les cotisations est reversé à l un des membres, à tour de rôle (système de la tontine). Parmi les groupes les plus 42\n43 vulnérables, il a été montré que les 2/3 de la population trouvent satisfaction en ayant recours à l entraide, tandis que seulement 4.6% ont recours à l Etat. La seconde est celle proposée par les mécanismes de micro-assurance, mis en place par les intervenants non étatiques. Il s agit principalement de mutuelles, dont le développement a été permis par des initiatives menées conjointement par le Ministère de la Santé et des Affaires Sociales et les agences du système des Nations Unies, à partir de Cependant, malgré les progrès qui ont été faits, le nombre de bénéficiaires reste peu élevé, et les prestations assez faibles. Ainsi, bien que la réglementation sociale en Mauritanie soit censée garantir une couverture face à la quasitotalité des risques sociaux de base (sauf le chômage), la situation actuelle est toujours marquée par l étendue de la pauvreté, et par l existence de disparités très fortes, notamment entre le milieu rural et le milieu urbain. Cela s explique par le fait que les mécanismes de protection sociale existants sont à destination du seul secteur formel, négligeant ainsi l écrasante majorité de la population (95%) qui vit de l agriculture et du secteur informel. Or, c est bien cette partie de la population qui est la plus vulnérable, et qui doit être la cible des politiques sociales à venir. 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE POUR LA CONSTRUCTION D UN SOCLE DE PROTECTION SOCIALE EN MAURITANIE QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE DE LA MAURITANIE (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) Espérance de vie à la naissance h/f 61/65 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 84 Prévalence du VIH chez les ans 0.6 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant 122 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 6.4 Selon des données datant de 2008, 42 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté en Mauritanie, et un peu plus d un quart (25.9%) dessous du seuil de l extrême pauvreté (40.8% dans les milieux ruraux). Aussi la mise en œuvre d une protection sociale effective est-elle une priorité pour les pouvoirs publics, surtout depuis l adoption d une Stratégie nationale de protection sociale en A / LES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES ENTREPRISES AVANT 2013 La protection sociale a fait l objet d une prise de conscience progressive depuis le début des années Ainsi, si le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) des années ne considérait pas la protection sociale comme un domaine spécifique, ceux des années , puis l ont érigé comme une priorité. De même, la Politique Nationale de Santé et d Action Sociale (PNSAS) pour les années prévoyait l élaboration d une SNPS, la mise en place d une base de données sur les groupes cibles, et le développement des ressources humaines au niveau des services en charge de l action sociale. Quelques actions ont donc été menées pendant la dernière décennie. La mortalité maternelle en Mauritanie étant une des plus élevées en Afrique, notamment en raison des frais engendrés par la prise en charge de la grossesse, qui sont entièrement à la charge des parturientes, un système de prépaiement, nommé «forfait obstétrical» a été initié en 2002 à Nouakchott, puis étendu dans d autres 43\n44 territoires. Il permet aux femmes de faire suivre l intégralité de leur grossesse pour la somme de 22$, soit pour deux à dix fois moins cher que dans les autres maternités. En 2008, ce programme couvrait environ 25% des accouchements dans le pays. Il faut également mentionner la politique de prise en charge des indigents, qui a connu un nouvel élan avec un décret du 4 février 2003, qui dispose que la prise en charge des indigents en ambulatoire doit être l un des postes de dépenses pour les recettes générées par le recouvrement des coûts. Cependant, il faut noter les difficultés éprouvées dans l application de ces dispositions : la détermination de l indigence s avère très difficile en l absence de critères objectifs reconnus au niveau national. De plus, une étude conduite à Nouadhibou sur le sujet remarque que «la générosité des textes ne s est pas accompagnée de moyens pour la faire appliquer : les services sociaux sont démunis face à la pression d une demande de soins en progression. Les certificats d indigence, souvent établis avec complaisance, ne donnent, en pratique, accès qu à la gratuité du lit d hôpital.». Dans l ensemble, l étude diagnostique entreprise dans le cadre de la SNPS montre que ces efforts restent «éparpillés», du fait de l absence d un cadre cohérent. En outre, plusieurs contraintes ont été identifiées : la persistance d un système informel qui ne bénéficie d aucune couverture, des ressources financières inadéquates pour permettre la création d un système de santé accessible à tous, une situation d insécurité alimentaire structurelle et chronique, surtout dans les zones rurales. B / LA STRATÉGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE Les bilans des différents CSLP ayant montré la nécessité urgente d élaborer un cadre stratégique propre à la protection sociale, une équipe pluridisciplinaire chargée de préparer un document a été formée dès Ses travaux, qui comportaient notamment des consultations participatives avec des populations cibles sur le terrain, ont abouti à l adoption de la Stratégie Nationale de Protection Sociale le 12 juin Celle-ci s articule autour de cinq axes stratégiques, qui correspondent aux priorités nationales telles qu elles sont identifiées dans le CSLP, et qui servent tous un objectif global : «contribuer à l atténuation de la vulnérabilité des groupes défavorisés et aider les populations à faire face aux risques les plus significatifs de la vie». OBJECTIF GLOBAL Contribuer à l atténuation de la vulnérabilité des groupes les plus défavorisés, et aider les populations à faire face aux risques les plus significatifs de la vie STRATÉGIE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE (2013) AXES STRATÉGIQUES 1. Contribuer à la lutte contre l insécurité alimentaire, la malnutrition et les changements climatiques. 2. Réduire les barrières liées à l accès aux services de santé et de l éducation 3. Renforcer la sécurité sociale et promouvoir le travail et l emploi 4. Améliorer le cadre de vie des ménages pauvres à travers un meilleur accès aux infrastructures sociales de base 5. Intensifier les actions de l assistance sociale et de promotion des groupes vulnérables. Dans le cadre de ces cinq axes, deux projets se dégagent de l ensemble des mesures proposées, par leur ambition, et leur caractère prioritaire. D abord, un programme pilote de transferts en espèces, à destination des ménages pauvres, dans l objectif d améliorer la sécurité alimentaire, qui reste le premier problème des pays sahéliens. Ce projet est soutenu par l Union Européenne (Food Facility) qui accorde dans ce cadre un financement de 2 millions d euros. Ensuite, le déploiement d une assurance maladie universelle, par le développement des mécanismes de 44\n45 partage du risque maladie pour les plus vulnérables (mutuelles de santé, caisses communautaires, fonds de solidarité, etc.), et l extension de la CNAM pour les autres. Enfin, en termes de financement, un Fonds de Solidarité Sociale (FSS) doit être créé afin de centraliser dans une seule structure les financements complémentaires à ceux venant du budget de l Etat. La Mauritanie affiche donc, à travers l élaboration d une stratégie cohérente, une volonté politique nouvelle quant à la construction d un socle de protection sociale. Cependant, le chantier n en est qu à ses premiers stades, et beaucoup reste à faire : aujourd hui, la grande majorité de la population reste encore vulnérable face aux risques que représentent l insécurité alimentaire, la maladie, les aléas climatiques, etc. De plus, les outils de ciblage des populations vulnérables restent à perfectionner, et un véritable plan de communication manque à la stratégie, pour que toute la population connaisse, dans les années à venir, les opportunités qui pourront s offrir à elle en termes de couverture sociale. Enfin, il faut reconnaître que les solutions qui ont été trouvées pour financer la mise en œuvre de la SPSN restent peu nombreuses. En effet, bien que soit prévue une institutionnalisation des fonds de Zakat à destination du FSS, le système décrit par la SNPS sera surtout dépendant des bailleurs de fonds internationaux, ainsi que des subventions de l Etat, deux sources qu on peut considérer comme instables. Sources UNICEF, Etude sur la Protection Sociale en Mauritanie, Analyse de la situation et recommandations opérationnelles, mars 2010 Ministère des Affaires Economiques et du Développement, Stratégie nationale de Protection Sociale en Mauritanie (réalisée avec l appui de l UNICEF). Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté Ould Mohamed, Isselmou, Etude sur l indigence a Noudahibou- Rapport de Synthèse, version finale. Dr Bilal O/ Hamzetta, Solidarité sociale et lutte contre la pauvreté e, Mauritanie (groupe de recherche sur la pauvreté et le développement en Mauritanie GREPADEM) 45\n46 LE NIGER La Constitution nigérienne du 25 Novembre 2010 dispose que «l Etat a le devoir de porter assistance aux groupes les plus vulnérables à travers une politique de protection sociale». Ainsi, dans les nombreux documents ayant trait à la lutte contre la pauvreté, comme le Plan de Développement Economique et Social (PDES) pour les années , on retrouve des mesures visant à assurer à la population une couverture efficace contre les risques sociaux. Pourtant, ces programmes ne suffisent pas à réduire significativement le niveau élevé de pauvreté qui touche la population : le Niger est classé parmi les pays les moins développés au monde, avec un Indice de Développement Humain d environ 0.4, et une proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté estimée à 59.5%. L élaboration d une politique nationale de protection sociale en 2011 a cependant donné un nouvel élan à la construction d un socle de protection sociale au Niger. 1 LES DISPOSITIFS DE SÉCURITÉ SOCIALE AU NIGER Arrêté du 8 décembre 1955 Décret du 27 mars 1961 Loi du 8 février 1965 Septembre 2011 BRÈVE CHRONOLOGIE DE LA PROTECTION SOCIALE AU NIGER Création d un régime de prestations familiales et d une Caisse de Compensation des Prestations familiales (CCPF) Création d un régime de retraite pour les fonctionnaires, et création du Fonds National des Retraites (FNR) Création d un régime général de protection sociale, et de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) Adoption d une politique nationale de protection sociale (PNPS) Il existe au Niger un régime de sécurité sociale destiné au secteur formel uniquement, et composé de deux organes, dont l un est destiné au secteur privé, et l autre au secteur public. A/ LE SECTEUR FORMEL PRIVÉ La Caisse Nationale de la Sécurité Sociale (CNSS) est la structure qui gère le régime destiné aux travailleurs des secteurs privé et parapublic. Créée par une loi du 8 février 1965, elle hérite du régime de prestations familiales institué dès 1955 au Niger, et géré auparavant par la Caisse de Compensation des Prestations Familiales (CCPF). Aujourd hui, elle offre, en échange de cotisations, des prestations dans les trois branches minimum de la convention 102 de l OIT : les prestations familiales, les accidents du travail et maladies professionnelles, et les retraites. La CNSS est principalement financée par les cotisations prélevées sur les salaires des travailleurs. Les employeurs doivent reverser 15.40% de leur masse salariale, et les employés 1.60% de leur salaire mensuel brut (pour les pensions). 46\n47 La principale faiblesse de la CNSS est qu elle ne propose aucune couverture maladie à ses affiliés. Elle a sous sa tutelle un Fonds d action sanitaire et sociale, mais celui-ci occupe surtout des fonctions de prévention pour les risques professionnels. Aussi, les travailleurs bénéficient-ils d une couverture santé par des contrats de groupes passés par certaines entreprises auprès d assureurs commerciaux. Certains font également appel à des mutuelles d entreprise, mais celles-ci restent peu nombreuses. De plus, la CNSS se caractérise par un très faible taux de couverture : en 2006, elle comptait seulement cotisants, soit moins d 1% de la population active (ce taux de couverture a baissé depuis le début des années 2000). B / LE SECTEUR FORMEL PUBLIC La Caisse autonome des retraités du Niger (CARENI), qui a remplacé le Fonds national des retraités (FNR) en 2012, couvre le régime des pensions de retraite ainsi que des allocations familiales pour les travailleurs du secteur public. Le régime est financé par des cotisations de 20% sur le salaire brut (14% à la charge de l Etat et 6% à la charge du fonctionnaire). Les agents permanents de l Etat sont également censés bénéficier d une couverture à 80% des dépenses d hospitalisation et d examens, grâce à un système de prise en charge non contributif, directement financé par le budget de l Etat. Cependant, cette prise en charge n est que théorique : dans la plupart des cas, les soins, les examens et les médicaments restent intégralement à la charge des malades, car l Etat a accumulé trop de retards dans les remboursements. Par conséquent, les fonctionnaires s affilient souvent à des mutuelles de santé. Au milieu des années 2000, les fonctionnaires et ayants droits soumis au régime de protection sociale pour le secteur public étaient au nombre de , soit 2,2 % de la population totale. Les faiblesses du régime de sécurité sociale à destination du secteur formel au Niger sont multiples. D abord, son fonctionnement est défaillant : les cotisations sont payées avec des retards considérables, et les montants des pensions sont très faibles. Plusieurs raisons expliquent ces défauts. D abord, les régimes gérés par la CNSS et la CARENI sont caractérisés par des lacunes législatives et réglementaires : ainsi par exemple, il n existe aucun dispositif prévu par la loi qui permet d indexer le montant des pensions au niveau de l inflation, si bien que qu elles n ont jamais été revalorisées depuis 1981, et n apportent donc pas beaucoup de pouvoir d achat aux pensionnés. De plus, les pénalités imposées aux entreprises qui n immatriculent pas leurs employés étant d un montant dérisoire, la force coercitive du régime de sécurité sociale est quasi-inexistante. Enfin, les régimes de pensions de vieillesse étant en déséquilibre financier du fait de la stagnation du nombre des cotisants, les deux caisses sont en déficit. Surtout, le régime formel de sécurité sociale exclut la quasi-totalité de la population de son champ d application, puisque le secteur formel abrite encore plus de 95% des N/igériens. Alors même que ce secteur contribue à 70% du PIB, aucun mécanisme d assurance sociale ne lui est destiné. Les mutuelles constituent alors le seul recours de ces populations, mais il n en existe que 15 dans le pays, et la plupart sont destinées aux travailleurs des secteurs privé et public qui ne sont pas satisfaits du régime formel. 47\n48 2 LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE MISE EN ŒUVRE AU NIGER POUR LA CONSTRUCTION D UN SOCLE DE PROTECTION SOCIALE QUELQUES DONNÉES SUR LE PROFIL SANITAIRE DU NIGER (2012) Population totale Revenu national brut par habitant ($ PPA) 760 Espérance de vie à la naissance h/f 59/59 Quotient de mortalité infanto-juvénile (pour 1000 naissances vivantes) 114 Prévalence du VIH chez les ans (en %) 0.5 Dépenses totales consacrées à la santé par habitant ($) 44 Dépenses totales consacrées à la santé en % du PIB 7.2 Cela fait quelques années que le Niger a pris conscience de l importance du chantier de la protection sociale dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. Ainsi, dans le document présentant une stratégie de réduction de la pauvreté pour les années , le quatrième axe principal était «la réduction des inégalités et le renforcement de la protection sociale des groupes vulnérables». En 2011, les pouvoirs publics élaboraient une politique nationale de protection sociale, et en 2012, un programme de protection sociale en faveur des groupes vulnérables. A / LES MESURES MISES EN OEUVRE AVANT 2011 Les mesures qui ont été mises en œuvre avant l élaboration d une politique nationale de protection sociale au Niger ont trait à deux domaines principaux : l insécurité alimentaire, et la santé. Dans le domaine de l insécurité alimentaire, le gouvernement a mis en place en 1998, à l instar des autres pays du Sahel, un Dispositif National de Prévention et de Gestion des Crises Alimentaires (DNPGCA), réunissant auprès du Premier ministre les principaux services concernés, ainsi que les grands donateurs (UE, France, PAM, etc.). Chaque année, le DNPGCA élabore un plan de soutien aux populations vulnérables. Les moyens d actions en cas de crise sont de deux types. Soit l Etat organise des opérations de vente de céréales à prix modéré, grâce à des subventions, soit, en cas d urgence, des distributions gratuites de rations alimentaires peuvent être déclenchées, notamment avec la collaboration des ONG. Cependant, ce modèle est uniquement destiné aux périodes de crise, et n apporte pas de réponse durable à l insécurité alimentaire chronique des catégories vulnérables de la population. D autant plus que la crise alimentaire de a révélé les défaillances du dispositif, tant dans le volet prévention que dans le volet gestion. Dans le domaine de la santé, la politique mise en oeuvre par le gouvernement peut se décliner en deux phases. Dans un premier temps, dans le contexte de l initiative de Bamako, les patients ont été appelés à s acquitter, lors de chaque consultation, d un forfait «épisode maladie», couvrant le coût de la consultation et des médicaments. De fait, les financements étatiques étant quasiment inexistants, le recouvrement des coûts était la seule option pour que les formations sanitaires puissent continuer à se fournir en médicaments et consommables. Cependant, cette stratégie a vite abouti à une situation où la majorité de la population n avait pas accès aux services de santé primaires. De fait, avec des revenus ne dépassant pas 1 dollar par jour, il était devenu impossible pour la plupart des ménages d accéder aux premiers soins, ceux liés à l accouchement par exemple, allant de 500 FCFA à 2000 FCFA. Cette politique continue d exister aujourd hui, puisqu en 2011, 42,3% du financement du système de santé provenait encore des dépenses privées. Cependant, depuis 2005, le gouvernement a décidé, constatant l échec de la politique du paiement direct, d introduire des mécanismes d exemptions de paiement au profit de certaines catégories 48\n49 vulnérables de la population. La gratuité a donc d abord été appliquée à la césarienne, puis aux produits contraceptifs et aux consultations prénatales, et enfin à la prise en charge des enfants de moins de cinq ans. Cependant, il semble que la pérennité de ces exemptions de paiement est encore loin d être assurée : le problème majeur est que l Etat accumule d importants retards dans le remboursement des soins, si bien que les structures sanitaires peinent à appliquer la gratuité. Ainsi, que ce soit pour la sécurité alimentaire, ou l accès aux soins, le gouvernement du Niger a longtemps basé son intervention sur des mécanismes peu durables. Les dispositifs de prévention et de gestion des crises alimentaires ne permettaient pas de rendre les populations réellement résilientes, et la politique de gratuité dans le domaine de la santé semblait en danger, du fait de son instabilité financière. B / LA POLITIQUE NATIONALE DE PROTECTION SOCIALE Face aux défaillances de la politique sociale menée par le gouvernement du Niger, une politique nationale de protection sociale a été élaborée en Celle-ci est organisée en cinq axes. La mise en œuvre d un socle de protection sociale est une urgence au Niger, car le niveau de pauvreté y est extrêmement élevé. C est cette réalité qui inspire le discours politique des dirigeants depuis plusieurs années. Pourtant, les efforts fournis par les pouvoirs publics ne semblent pas suffisants. En novembre 2013, un forum national s est tenu pour faire le point sur la réalisation de la PNPS, et a montré que peu de résultats avaient été obtenus. 49