Entre ville et nature, les sites semi-naturels - Chapitre I. L’espace semi-naturel comme territoire urbain - Presses de l’Université Saint-Louis\nOpenEdition Books > Presses de l’Université Saint-Louis > Collection générale > Entre ville et nature, les sites ... > Chapitre I. L’espace semi-naturel...\nLes espaces semi-naturels et l’aménagement du territoire\n1La manière la plus immédiate de concevoir les espaces semi-naturels de la Région bruxelloise est de les appréhender comme un espace du territoire urbain.\n2C’est à ce titre que nous devons examiner comment les spécificités de l’espace semi-naturel sont assumées par l’organisation juridique du territoire, c’est-à-dire par l’aménagement du territoire.\n1 Μ. A. FLAMME, Droit administratif, Bruxelles, 1991, p. 912, no374.\n2 A. MAST et al., Droit administratif, Bruxelles, 1991, p. 239.\n3Mais que comporte l’aménagement du territoire ? “Aménager le territoire consiste à ordonnancer le cadre de la vie sociale, c’est-à-dire à projeter de manière rationnelle sur une aire géographique déterminée, en assurant leur coexistence harmonieuse, des activités sociales de toute nature (habitations, espaces verts, industries et commerces, agriculture, moyens de communication, services publics et équipements collectifs)”1. Les finalités de l’aménagement du territoire sont donc multiples. Les préoccupations “esthétiques” ou les préoccupations de conservation des “beautés naturelles” ne sont qu’un objectif parmi bien d’autres2. L’aménagement du territoire constitue également l’expression spatiale des politiques économiques, sociales, culturelles et écologiques de toute société. Son analyse permet, à ce titre, de mettre en évidence le degré de protection qu’une collectivité politique entend accorder à son environnement naturel. C’est ce que nous allons nous efforcer de mettre en évidence.\n4Par une ordonnance du 29 août 1991 “organique de la planification et de l’urbanisme”, la Région de Bruxelles-Capitale s’est dotée d’un instrument propre d’aménagement du territoire.\n3 Article 210. L’adoption de l’ensemble des arrêtés d’exécution nécessaires à la mise en œuvre de l’o (...)\n5L’entrée en vigueur de l’ordonnance était prévue au plus tard le 1er juillet 1992, date à laquelle ses arrêtés d’exécution devaient être adoptés3. Actuellement, les instruments réglementaires qu’elle définit – les “plans” – ne sont pas encore arrêtés et les plans existant sous l’empire de la législation antérieure – tel le plan de secteur de l’agglomération bruxelloise et les plans particuliers d’aménagement – demeurent d’application jusqu’à leur remplacement.\n4 L’ordonnance comporte 210 articles alors que la loi du 29 mars 1962 n’en comportait que 77.\n6Cet état de choses conduit à ce que l’on ne peut encore ignorer totalement la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme qui régissait l’aménagement du territoire en Région de Bruxelles-Capitale avant l’adoption de l’ordonnance du 29 août 1991. Cette prise en compte est d’autant plus importante que, si l’ordonnance apparaît comme un instrument d’un degré de précision jamais atteint jusqu’à ce jour4, ce perfectionnement tient essentiellement dans le fait qu’elle intègre en son sein les acquis du passé et les évolutions de la jurisprudence.\n5 Dans le cadre de notre étude, nous n’aborderons pas la problématique des permis de lotir dont l’exa (...)\n7L’aménagement du territoire se concrétise par l’élaboration de “plans d’aménagement”, découpant le territoire en différentes zones, et par la délivrance d’autorisations particulières, les anciens permis de bâtir, actuellement rebaptisés “permis d'urbanisme”5.\n8Notre approche se déploiera dès lors en deux temps. D’abord, nous détaillerons le contenu des plans prescrits par l’ordonnance. Cette analyse nous conduira à nous interroger sur le rôle du zonage territorial dans la protection des espaces semi-naturels (titre 2). Dans un second temps, nous brosserons le tableau des différentes activités soumises à permis d’urbanisme. Nous devrons, ici encore, nous demander si la liste de ces activités circonscrit adéquatement l’ensemble des actes et travaux susceptibles de menacer les espaces semi-naturels (titre 3).\n2. – Les affectations des plans d’aménagement\n9Pour apprécier dans quelle mesure le zonage du territoire permet d’assurer un régime satisfaisant de protection juridique des espaces semi-naturels, il convient d’exposer d’abord le statut des différents instruments de ce découpage urbanistique, à savoir le statut des plans d’aménagement.\n1. – La planification\n10Un plan est un instrument de gestion politique. La planification consiste, sur base d’objectifs et de priorités retenus par l’autorité publique, à définir la manière dont la collectivité doit en assurer la mise en œuvre concrète. La planification peut prendre une dimension essentiellement spatiale – tel est le cas des plans d’aménagement – ou consister principalement dans un programme politique – tel est le cas, par exemple, du “plan déchets”.\n6 La loi du 29 mars 1962 se limitait à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. La planification (...)\n7 Doc. C.R.B.C., 1990-1991, A-188/2, p. 9.\n11Une des caractéristiques principales de l’ordonnance du 29 août 1991 est de vouloir conjuguer dans un même texte les aspects de l’aménagement du territoire – la planification spatiale – et ceux du développement économique – la programmation économique-. Il s’agit de réaliser une planification “intégrée”6. Comme le précisait le Secrétaire d’État R. Hotyat : “L’originalité de l’ordonnance est le fait qu’elle prend en compte la volonté de l’Exécutif de décloisonner les différentes politiques touchant directement ou indirectement à l’aménagement du territoire régional afin de traiter de manière cohérente les différents aspects de la vie urbaine”7.\n12Cette volonté se traduit dès la définition du contenu et des objectifs de l’ordonnance :\nLe développement de la Région de Bruxelles-Capitale, en ce compris l’aménagement de son territoire, est fixé par les plans régionaux et communaux suivants :\n3. le plan communal de développement ;\n4. le plan particulier d’affectation du sol.\nCe développement est conçu tant au point de vue économique, social et esthétique que dans le but de préserver et d’aménager l’environnement de la Région, et de gérer son sol avec parcimonie.\nDans l’élaboration des plans et lors de la délivrance des permis et certificats, les autorités administratives s’efforcent de concilier le progrès social et économique et la qualité de la vie en garantissant aux habitants de la Région le respect d’un aménagement harmonieux. “\n13En d’autres termes, les objectifs d’un bon aménagement du territoire se coulent dans une finalité plus vaste de planification relative au “développement de la Région de Bruxelles-Capitale”. Afin de pouvoir apprécier l’importance d’une telle intégration, il convient de préciser la nature des différents plans envisagés par l’ordonnance et, en particulier, celle de ces nouveaux instruments que sont les plans de développement.\n14De manière synthétique, les quatre types de plan peuvent se répartir dans le tableau suivant :\n1. Le plan régional de développement (P.R.D.)\n8 Article 17 : le P.R.D. indique : 1. les objectifs et les priorités de développement, en ce compris (...)\n9 Doc. C.R.B.C., A-108/1, p. 5.\n15L’essentiel de ce plan8 est d’être un outil de planification active du développement régional en précisant les objectifs et les priorités du développement ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre : “ce plan n’est plus un simple plan d’affectation du sol, il constitue un véritable document de planification active. S’il peut comporter des prescriptions relatives à l’affectation du sol, l’essentiel de son contenu portera sur les objectifs et les priorités de développements et sur les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre”9.\n10 Doc. C.R.B.C., A-108/1, p. 3.\n11 Article 23.\n16Ce plan est conçu comme une concrétisation “des axes de la déclaration (politique) de l’Exécutif’10. C’est la raison pour laquelle sa durée de vie est limitée à une législature11. Instrument de politique de développement, ses dispositions relatives à la planification économique n’auront qu’une portée indicative : elles ne lieront pas les citoyens et ne constitueront qu’une ligne de conduite de la politique des pouvoirs publics.\n12 Doc. C.R.B.C., A-108/1, p. 19.\n17Dans le cadre de cette planification, le P.R.D. déterminera les "zones d’intervention prioritaires de la Région”, c’est-à-dire les “zones ou parties du territoire pour lesquelles une action précise et urgente de la Région pourrait s'imposer en raison de circonstances particulières. A titre d’exemple, citons le cas de l’espace Bruxelles-Europe”12.\n13 Comme nous le préciserons ci-après, les plans régionaux d’affectation du sol correspondent aux actu (...)\n18Le P.R.D. peut en outre – et c’est là où il présente une importance certaine pour notre problématique – déterminer les modifications à apporter aux plans régionaux d’affectation du sol (P.R.A.S.) et aux plans particuliers d’affectation du sol (P.P.A.S.)13.\n14 Doc. C.R.B.C., A-108/2, p. 74.\n19Cette possibilité introduit une articulation et une hiérarchie entre les niveaux de la programmation économique et de la planification territoriale. La possibilité de modifier les prescriptions urbanistiques par le P.R.D. a été justifiée comme suit : “l’Exécutif a estimé que, dès lors qu’il arriverait pendant l’élaboration du plan régional de développement à la conclusion que des adaptations des plans d’affectation des sols s’imposeraient rapidement, il devait lui être possible d’agir sans attendre que le projet de plan régional d’affectation du sol ait été arrêté”14. Cette justification souligne que la planification économique prime sur la planification territoriale dans la mesure où la première est susceptible de déroger à la seconde, d’y apporter les corrections ou les modifications estimées nécessaires.\n15 Articles 23 et 40. De même, alors que les dispositions relatives à la planification économique ont (...)\n20Dans ses prescriptions relatives à l’aménagement du territoire, le P.R.D. n’a plus une valeur indicative. Comme les autres plans d’aménagement du territoire (le P.R.A.S. et les P.P.A.S.), il a force obligatoire et s’impose donc tant aux autorités publiques qu’aux citoyens15.\n21Le premier P.R.D. – tout comme le premier P.R.A.S. – n’est pas encore élaboré et l’on ne peut dès lors apprécier concrètement l’incidence que ce plan de développement aura sur les plans d’aménagement du territoire. L’on ne peut cependant se départir d’une certaine crainte à l’égard de la hiérarchie instaurée. Les défis que doit relever la Région bruxelloise sur le plan urbain – l’exode urbain, la spéculation foncière, le développement des bureaux et des hôtels, la nécessité de la construction et de la rénovation de logements, les difficultés de circulation – conjugués aux impératifs de développement économique, risquent de conduire à des modifications ponctuelles, voire désordonnées, des plan d’aménagement, sans prendre en compte le souci d’un aménagement global apprécié dans le long terme. Ceci est d’autant plus vrai que les prescriptions d’ordre urbanistique ne sont pas l’élément déterminant du P.R.D. mais constituent tout au plus l’accessoire d’une politique de développement.\n22Lorsque l’on sait que les espaces semi-naturels constituent les dernières réserves de territoire dans une région fortement urbanisée, l’on peut craindre que les exigences du développement entraînent une réappropriation de ces espaces dans les seules finalités économiques.\n23L’avenir nous apprendra si cette souplesse nouvelle, intégrée dans les processus de planification, sera utilisée par les autorités compétentes dans le cadre de l’ensemble des objectifs définis à l’article 2 de l’ordonnance, qui englobe aussi l’amélioration de l’environnement de la Région, ou dans le sens plus restreint du seul développement socio-économique.\n2. Le plan régional d’affectation du sol (P.R.A.S.)\n16 Article 2 : le plan régional d’affectation du sol précise, en le complétant, le plan régional de dé (...)\n17 Le contenu des ces affectations fera partie de la seconde section de ce chapitre.\n24Le P.R.A.S.16 est proche de l’actuel plan de secteur. Il constitue donc un instrument classique d’aménagement du territoire qui découpe la région en différentes zones auxquelles est affectée une destination plus ou moins précise (habitat, industrie, services, espace vert...)17. L’ordonnance organique n’apporte guère de modifications au mécanisme du plan de secteur tel qu’il était défini dans la loi organique.\n25Relevons trois caractéristiques importantes du P.R.A.S. pour notre problématique :\n18 Fr. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, Bruxelles. 1988, p. 103, no 3.\nLa planification effectuée par le P.R.A.S. consiste essentiellement dans une opération de zonage, c’est-à-dire une division du territoire régional en zones réservées à certaines activités déterminées. L’objectif de cette opération est d’assurer aux habitants les meilleures conditions de vie et d’activité possibles18. C’est, bien entendu, dans la définition du zonage territorial que le P.R.A.S. prend toute son importance. L’examen des conséquences des différentes affectations existantes est un élément capital pour l’appréciation du degré de protection des espaces semi-naturels. L’on peut comprendre aisément que l’inscription d’une partie du territoire régional en zone d’espace vert emporte une protection plus renforcée ou plus aisée de la dimension naturelle qui s’y trouve que son intégration dans une autre zone. Nous aborderons dans la section suivante le détail des diverses affectations susceptibles de définir un certain régime de protection.\n19 Ph. VANDEN BORRE, Aménagement du Territoire et urbanisme, in Dictionnaire communal, Bruges, la Char (...)\nPour déterminer les affectations du territoire, le P.R.A.S. se fonde sur la prise en compte adéquate de la “situation existante” : “L'obligation de mentionner (...) la situation existante a pour but d’informer tant les intéressés que les pouvoirs publics (...) afin de leur permettre d’introduire en connaissance de cause, les uns une réclamation s’ils estiment qu’il y a lieu de le faire, les autres de donner, en connaissance de cause également, leur avis sur le projet de plan déposé. S’il devait apparaître que ladite mention, laquelle a pour objet d’informer et non de réglementer, s’appuie sur des renseignements erronés, elle pourrait nuire à la régularité de la procédure (...) et porter, en même temps, atteinte à la légalité du plan”19. La prise en compte adéquate de la réalité constitue un élément déterminant pour justifier les objectifs et les solutions adoptés par l’autorité compétente et pour permettre un débat démocratique sur les options adoptées par celle-ci. La prise en compte exacte de la réalité de fait que constituent les espaces semi-naturels bruxellois constituera donc un élément de la validité de la planification territoriale. Les éventuels projets de réaffectation de ces espaces ne pourront omettre de préciser dans leur présentation leur nature actuelle. La présentation de celle-ci permettra à tout le moins, au travers des différents instruments de consultation populaire, qu’un débat s’organise sur les nécessités ou l’opportunité de telles réaffectations.\nEnfin, selon les termes de l’ordonnance, le P.R.A.S. précise “les zones où une protection particulière se justifie pour des raisons culturelles, sociales, historiques, esthétiques, économiques ou de protection de l’environnement”. La possibilité d’une intervention précise des pouvoirs publics sur des espaces circonscrits peut être définie dès le niveau du P.R.A.S. Cette intervention peut se déployer sous l’angle précis de la protection de l’environnement. Il est donc juridiquement possible, au niveau de l’ensemble de la Région, de définir, dans le cadre de l’aménagement du territoire, les espaces semi-naturels devant être protégés.\n3. Le plan communal de développement (P.C.D.)\n20 Article 36, 2° et le 3°.\n26Dans le respect des plans régionaux, le P.C.D. précise et complète le P.R.D. et le P.R.A.S. Son contenu apparaît comme l’équivalent, au niveau communal, de celui du P.R.D. avec les précisions géographiques que seule l’échelle communale permet. Ainsi le P.C.D.20 comprend les objectifs et moyens requis dans le cadre communal par les “besoins économiques, sociaux, de déplacement et d’environnement”. Il définit également des “zones d’intervention prioritaires” en fonction des besoins communaux. Le P.C.D. offre ainsi des potentialités similaires au P.R.D. à l’échelle communale.\n27Sur le plan de l’aménagement du territoire, le plan définit “les mesures d’aménagement et leur expression cartographiée en fonction des objectifs définis”, “les mesures relatives aux déplacements”, “les affectations générales par zone” et “les modifications apportées au P.P.A.S. A l’instar du P.R.D., la programmation du développement communal emporte donc la possibilité de “corriger” la définition fine de l’aménagement du territoire qu’opèrent les P.P.A.S. Les mêmes craintes que suscitent ces mécanismes de correction dans le P.R.D. se posent également au niveau communal.\n28Similairement au P.R.D., les prescriptions du P.C.D. n’ont de force obligatoire et d’effet réglementaire que pour les prescriptions relatives à l’affectation du sol. Pour le surplus, le plan est également lié à la législature communale avec le même maintien de la validité des prescriptions d’affectation du sol en l’absence d’abrogation expresse.\n4. Le plan particulier d'affectation du sol (P.P.A.S.)\n29Le P.P.A.S. correspond à l’ancien plan particulier d’aménagement et l’ordonnance n’en modifie guère le régime.\n21 Fr. HAUMONT, note sous C.E., PEETERS et Crts., no 17553, 2 avril 1956, in J.T., 1976, p. 481.\n30Le P.P.A.S. définit les affectations détaillées des diverses zones d’une partie du territoire d’une commune. Son zonage et les prescriptions qui s’y rattachent sont déterminés dans le respect des affectations définies par les plans régionaux. “La fonction de précision qui est allouée (...) au plan particulier consiste, par exemple, dans la zone d’habitat telle qu’elle est dessinée par le plan (régional d’affectation du sol), à déterminer le détail des différentes affectations : les terrains qui sont ou seront consacrés à l'habitat, ceux qui sont ou seront consacrés au commerce, aux activités de services, aux espaces verts... ”21. Ce plan peut porter sur l’aménagement d’un quartier neuf ou sur le réaménagement d’un quartier existant. La précision de son échelle topographique en fait un élément important dans l’aménagement du territoire.\n31En raison de sa “proximité” et de son intérêt local, le législateur régional a prévu que la population puisse solliciter l’élaboration d’un P.P.A.S. Il est ainsi prévu que “un tiers des personnes, propriétaires ou non, âgées de dix-huit ans au moins, domiciliées dans le périmètre qu’elles déterminent et dans les îlots contigus peuvent, pour ce périmètre, demander au Conseil communal de décider l’élaboration d’un plan particulier d’affectation du sol”22. La requête populaire est adressée au collège des bourgmestre et échevins qui a la faculté d’accepter la demande ou de la refuser.\n32Cette initiative est certes de l’ordre de l’incitation. Les demandeurs ne peuvent se substituer aux autorités compétentes mais ont le droit de solliciter de leur part une réponse favorable ou un refus motivé envers le projet d’aménagement local qu’ils envisagent. L’intérêt de la démarche dans la protection de zone particulière – telle les espaces semi-naturels – est incontestable. La conscience populaire de l’importance de ces espaces et la revendication collective de leur reconnaissance juridique par l’élaboration d’un P.P.A.S. peuvent être un facteur de leur permanence. Ceci est d’autant plus vrai que, comme nous le préciserons ci-dessous, la création de “zones d’espace vert” est possible dans toutes les zones du plan de secteur.\n23 Ordonnance du 30 juillet 1992 relative à l’évaluation des incidences de certains projets dans la Ré (...)\n24 Ordonnance relative à l’évaluation des incidences, article 3, 3°.\n33Une dernière spécificité du P.P.A.S. mérite d’être soulignée. Ce plan, lors de son élaboration, est obligatoirement soumis à une procédure d' “évaluation préalable des incidences sur l’environnement” instaurée par l’ordonnance du 30 juillet 199223. Cette procédure d’évaluation tend à apporter aux pouvoirs publics une information aussi complète que possible sur les impacts qu’un projet de plan d’aménagement est susceptible d’avoir sur l’environnement au travers des diverses activités dont il permet l’installation par le zonage qu’il opère. La procédure d’évaluation des incidences impose aux autorités de confronter leur décision à une prise en compte des incidences environnementales des projets envisagés. Cette prise en compte doit, au regard de l’ordonnance relative à l’évaluation des incidences, concerner “l’être humain, la faune et la flore, le sol, l’eau, l’air, le climat, l’environnement sonore et le paysage, l’urbanisme et le patrimoine immobilier”24. Elle ne saurait faire l’économie de l’examen du devenir des espaces semi-naturels confrontés à des projets d’urbanisation.\n34La procédure d’élaboration du P.P.A.S. présente deux niveaux importants.\n25 Ordonnance organique, article 51, 6°.\n35Tout d’abord, le projet de plan est précédé d’un “dossier de base” qui comporte notamment “un inventaire des incidences prévisibles de l’aménagement projeté”25. Cet inventaire définit à tout le moins les éléments et l’aire géographique susceptibles d’être influencés par l’aménagement projeté ainsi que la nature des incidences qui peuvent les affecter. L’ensemble du dossier est alors soumis à enquête publique.\n26 Ordonnance relative à l’évaluation des incidences, article 31.\n36Le projet de P.P.A.S. qu’adopte le conseil communal après l’enquête publique comporte un “rapport d’incidences”. Ce rapport est un document plus élaboré que l’inventaire. Outre l’approche descriptive des incidences, il comporte une “description des mesures visant à éviter, supprimer ou réduire les incidences négatives de l’aménagement projeté” et un “examen comparatif des solutions de remplacement raisonnablement envisageables ainsi que l’évaluation de leurs incidences”26.\n27 Les commissions de concertation constituent une spécificité de la Région de Bruxelles-Capitale. Ins (...)\n37Exceptionnellement, pendant l’enquête publique, la commission de concertation, organe consultatif27, peut proposer à la place du rapport d’incidences la réalisation d’une “étude d’incidences” complète par un auteur spécialement agréé en cette matière. La décision d’imposer une telle étude revient finalement à l’Exécutif.\n28 Cf. infra, § 2.\n38Ces mécanismes renforcent indéniablement la prise en compte des conséquences environnementales des projets d’aménagement. Lorsqu’en plus, certains P.P.A.S. ont pour objet de donner une affectation précise aux zones de réserve ou de déterminer le régime des zones et sites d’intérêts culturels, historiques ou esthétiques28, l’importance d’une telle évaluation ne peut être méconnue pour la protection des espaces semi-naturels. Il reste que l’évaluation des incidences se limite à une procédure d’information et que le pouvoir de décision des autorités publiques demeure entier, sous la réserve d’un éventuel contrôle du caractère déraisonnable de leur décision.\n5. Les mécanismes de dérogation\n39Les quatre plans examinés ci-dessus se situent dans un rapport hiérarchique précis. Les plans régionaux s’imposent aux plans communaux qui doivent les préciser en les complétant. De même, les plans de développement s’imposent aux plans d’aménagement qui sont tenus de les respecter.\n29 Articles 27, 37 et 50.\n40L’ordonnance prévoit cependant qu’un plan inférieur – tel un P.P.A.S. puisse “déroger” à un plan supérieur – tel le P.R.A.S.29. Cette dérogation n’est cependant admise que dans des hypothèses strictes et ne peut avoir qu’une portée limitée. Elle n’est d’ailleurs permise que si la destination du plan supérieur est dépassée et pour autant que la destination proposée dans le plan inférieur réponde aux nécessités et aux possibilités actuelles d’aménagement.\n30 C.E. BEDORET, no40.536, 30 septembre, 1992, Aménagement-Environnement, 1993, p. 24 et obs.\n41Il ne faut pas confondre la précision que peut apporter un P.P.A.S. au P.R.A.S. avec les dérogations qu’il pourrait contenir. Comme nous le verrons ci-dessous, une affectation au P.R.A.S. – telle une zone d’habitat – permet des précisions diverses au niveau local – une partie de cette zone pouvant être réservée à l’habitation, l’autre au commerce, une autre encore aux espaces verts... Les dérogations, quant à elles, ne peuvent être que ponctuelles et, en ce qui concerne les affectations, ne sauraient emporter la modification des zones définies au plan supérieur. Substituer une autre affectation à celle du plan supérieur en modifierait son économie générale et serait dès lors illégal30.\n2. – Le contenu de la planification au niveau de l’aménagement du territoire\n42Pour préciser la portée de la planification territoriale sur la protection des espaces semi-naturels, il convient de préciser le contenu de chacune des affectations envisagées par les plans d’aménagement. Nous ne disposons pas encore du zonage qui sera effectué dans le cadre du P.R.A.S. Dans l’attente de l’adoption de ce dernier, le plan de secteur de l’agglomération bruxelloise et les différents plans particuliers d’aménagement restent en vigueur. Pour illustrer notre propos, nous devons dès lors avoir égard à ces derniers.\n31 Ils peuvent ainsi concerner les “résidences et bureaux”, “constructions de petite taille en zones d (...)\n43Le plan de secteur de l’agglomération bruxelloise, tel qu’il fut fixé par l’arrêté royal du 28 novembre 1979, distingue quatre grandes catégories de zones, à savoir les zones d’habitat, les zones industrielles, les zones rurales et celles destinées à d’autres occupations du territoire. Les plans communaux d’affectation du sol – les P.P.A.S. – quant à eux, tout en respectant les plans supérieurs, définissent les prescriptions qu’ils utilisent31. Dans la mesure où ces plans s’inspirent des définitions généralement reçues au niveau du plan de secteur, nous pouvons nous limiter à préciser quelque peu les affectations prévues au plan de secteur.\n44Les zones d’habitat ont un contenu multiple. Elles sont, en effet, subdivisées en zones d’habitation, en zones mixtes d’habitation et d’entreprise, en zones d’activité administrative et en zones d’entreprises à caractère urbain.\n45Les zones industrielles sont affectées prioritairement aux entreprises industrielles ou artisanales pour autant que la nature des activités ne perturbe pas le milieu de vie et que leurs caractéristiques urbanistiques satisfassent au bon aménagement des lieux.\n46Les zones rurales englobent les zones d’espaces verts et les zones rurales d’intérêt touristique.\n47Les zones destinées à d’autres occupations du territoire englobent les zones d’équipements d’intérêt collectif ou de service public, les zones de cimetière et les zones de sport de plein air. On y trouve aussi les zones de réserve ainsi que les zones à programme minimum dont il sera question ci-après32.\n48Par rapport à l’ensemble de ces affectations, le plan de secteur de Bruxelles peut ajouter des prescriptions qui se superposent aux précédentes affectations. Signalons à ce titre la possibilité de définir des zones et sites d’intérêts culturels, historiques et/ou esthétiques (Z.I.C.H.E.) et les zones de servitudes au pourtour des bois.\n49Il ne peut être question, dans la présente étude, d’effectuer une analyse détaillée des affectations de l’ensemble de ces zones pour apprécier de quelle manière le contenu de ces dernières est susceptible d’assurer une protection plus ou moins renforcée des espaces semi-naturels. Nous nous proposons cependant d’examiner celles d’entre elles qui présentent le plus d’affinités avec la protection des espaces semi-naturels.\n1. Les prescriptions générales de l’arrêté royal du 28 novembre 1979\n50Le § 1er et le § 2, a et b des prescriptions générales disposent que :\nLa réalisation d'espaces verts est autorisée dans toutes les zones.\na. Les plantations existantes doivent être conservées conformément à la réglementation en vigueur.\nb. Les actes et travaux dans les espaces verts existants, publics ou privés, sont soumis à des mesures particulières de publicité”.\n33 M.B., 21 décembre 1979, supplément, p. 155.\n51Ces dispositions liminaires, qui placent la promotion ou la réalisation des espaces verts au niveau d’une exigence fondamentale, sont cependant d’une effectivité juridique relative. L’avis de la commission consultative régionale bruxelloise sur le projet du plan de secteur en témoigne à suffisance : “La commission peut marquer son accord avec une disposition aux termes de laquelle des plantations sont permises dans toutes les zones (aucun texte n’est ici nécessaire car aucune prescription de destination n’interdit l’aménagement d’espaces verts). La commission souhaite que l’esprit du texte soit maintenu parce que l’aménagement de plus d’espaces verts, surtout dans les quartiers où il en existe trop peu, constitue un élément primordial pour un meilleur habitat, ce qui est l’un des objectifs majeurs du projet de plan de secteur (...) bien que la disposition selon laquelle les plantations existantes doivent être conservées conformément à la réglementation en vigueur n’ait pas de conséquence juridique, la commission souhaite la maintenir”33.\n52Ces prescriptions seraient donc quelque peu surabondantes si elles ne témoignaient d’une volonté de prendre en compte la protection des espaces verts dans le milieu urbain, mais en l’absence de moyens juridiques adéquats. Il reste que la possibilité de la création d’espaces verts sur l’ensemble du territoire régional est une large habilitation pour l’élaboration des P.P.A.S.\n34 C’est-à-dire à enquête publique et à avis de la commission de concertation.\n53Le paragraphe 2, b qui subordonne les actes et travaux dans les espaces verts existants à des mesures particulières de publicité34 est susceptible d’une application plus large. En effet, l’arrêté royal définit comme “espace vert” : “l’espace affecté à la végétation comme la zone d'espace vert et située ou non dans celle-ci”. Ce concept recouvre donc de simples situations de fait se retrouvant dans n’importe quelle zone. La protection accordée par ce paragraphe se limite à la prescription de mesures particulières de publicité (c’est-à-dire principalement l’organisation d’enquête publique) qui, en elles-mêmes, ne constituent pas une interdiction à leur suppression.\n2. Les zones d'habitat\n35 Avis de la commission consultative régionale (M.B., 21 décembre 1979, p. 149).\n54Représentant plus de 40 % du territoire total couvert par le plan de secteur35, la délimitation de ces zones fit l’objet d’une attention particulière.\n55Les zones d'habitat sont principalement affectées aux logements mais de telles zones ne sont pas exclusivement réservées aux logements résidentiels. Elles peuvent également accueillir des services publics, des commerces, des ateliers ou bureaux ou des équipements d’intérêt collectif dans certaines limites de superficie. En toute hypothèse, les caractéristiques urbanistiques des constructions et installations doivent s’accorder avec celles de l’îlot ou de la zone, et la nature des activités doit être compatible avec l’habitation. Enfin, les actes et travaux qui portent atteinte aux intérieurs d’îlots sont soumis à des mesures particulières de publicité.\n36 Fr. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, p. 181 et 182, no 121.\n56Sont susceptibles de se retrouver en zone d'habitat toutes les fonctions de la ville, c’est-à-dire l’habitat, bien sûr, mais aussi toutes les autres activités, qu’elles soient commerciales, artisanales, de loisirs... sans oublier la possibilité évoquée ci-dessus d’y créer des espaces verts36.\n57Le caractère polyfonctionnel de la zone d'habitat apparaît d’ailleurs de la subdivision de la zone en “zone d’habitation”, “zone mixte d’habitation et d’entreprise”, “zone d’activité administrative” et “zone d’entreprises à caractère urbain”.\n37 Ph. BOUILLARD et Fr. HAUMONT, Aménagement du territoire et urbanisme, in Guide du droit de l’immobi (...)\n38 Un terrain ne peut être un terrain à bâtir sans en posséder les qualités intrinsèques telles qu’ell (...)\n39 Voir Fr. HAUMONT, Les activités non résidentielles en zone d’habitat et leur compatibilité avec le (...)\n58Il convient également de souligner une caractéristique principale de la zone d’habitat. Elle n’institue qu’une vocation à la construction37. Un terrain inscrit en zone d’habitat n’est pas nécessairement de fait un terrain à bâtir38 ni un terrain destiné exclusivement à l’habitat. La zone d’habitat a, en effet, une vocation polyfonctionnelle même si elle assure une place privilégiée à la fonction résidentielle. C’est pourquoi les activités ou établissements autres que l’habitat y sont admissibles mais seulement dans certaines limites ou sous certaines restrictions39.\n40 Aux termes du plan de secteur de Bruxelles, le logement est entendu comme l’“ensemble de locaux ser (...)\n41 J. HOEFFLER, op. cit., Bruxelles, 1991, p. 6.\n59L’on relèvera que les restrictions générales à l’admissibilité des activités ou établissements autres que la résidence ou le logement40 dans une “zone d’habitation” concernent soit les caractéristiques de construction, qui doivent s’accorder avec la zone, soit la nature des activités prévues, qui doivent être compatibles avec l’habitat, soit enfin la protection des intérieurs d’îlots. La prise en compte des actes et travaux qui portent atteinte aux intérieurs d’îlots “témoigne de l’intérêt apporté au maintien des jardins intérieurs qui font l’attrait de l’habitat bruxellois et auquel la population attache un prix considérable”41. Elle assure une protection indirecte des espaces verts privés par l’obligation de recourir aux mesures particulières de publicité pour les actes qui y portent atteinte.\n60Il reste que si cette zone ne génère évidemment aucune incompatibilité avec la reconnaissance et la promotion des espaces verts, elle n’institue également aucune protection spécifique de ceux-ci. En effet, si les activités complémentaires à l’habitat peuvent être limitées dans cette zone, l’habitat résidentiel lui-même reste une possibilité de principe sur son entièreté. Dès lors, l’inscription d’une parcelle du territoire en zone d’habitat ouvre toujours la possibilité d’une urbanisation de la parcelle et de la suppression de son état originaire. Si, de surcroît, la parcelle est située dans le champ d’un plan particulier d’affectation du sol qui reprécise au niveau local cette vocation à la bâtisse, la destination finale de la parcelle sera celle de la construction et non du maintien de l’espace originaire.\n61La présence générale de zones d’habitation se retrouve dans les espaces semi-naturels examinés. La moitié d’entre eux comporte, à tout le moins pour partie, une affectation en zone d’habitation. Le Kattebroeck y est même inscrit en totalité. Dans ce dernier cas, l’autorité communale a pris l’initiative de préciser par un P.P.A.S. l’affectation du plan de secteur. Cette opération comporte d’une part le prolongement de la destination du plan de secteur en reconnaissant le droit de construire sur la moitié du site (zone de lotissement paysager, zone à aménagement différé, zone de villas dans la verdure). D’autre part, le reste du site est quant à lui destiné à une zone boisée à valeur paysagère et pédagogique et à une zone naturelle à valeur paysagère et pédagogique.\n62Sur base des situations analysées, le maintien de l’existence des espaces semi-naturels et l’adoption d’un régime juridique qui leur soit adapté semblent toujours devoir requérir, dans l’espace d’une zone d’habitation, le partage entre une affectation précise à la bâtisse et la conservation d’une partie naturelle de la zone. Le compromis consolide ainsi sur des espaces distincts les intérêts concurrents des différents protagonistes qui portaient sur l’intégralité du site. Il reste que les espaces semi-naturels, au regard de leur propre écosystème, ne peuvent supporter un tel partage. Le maintien d’une certaine faune et d’une certaine flore requiert en effet une étendue de territoire minimale et nos espaces semi-naturels urbains sont à cet égard bien souvent aux limites de leur viabilité.\n3. Les zones mixtes d’habitation et d’entreprise\n42 “Local accessible au public dans lequel lui sont fournis des services ou dans lequel lui sont vendu (...)\n43 “Local où s’exerce l’activité des entreprises artisanales, de petite industrie, de laboratoire ou a (...)\n63Ces zones sont affectées prioritairement aux logements ainsi qu’aux commerces42 et aux ateliers43. Elles peuvent aussi être affectées aux équipements d’intérêt collectif ou de services publics dans certaines limites de superficie.\n64Ces zones qualifiées de “mixtes” constituent un bon exemple du caractère polyfonctionnel de l’espace urbain.\n65L’ensemble des considérations rappelées ci-dessus en ce qui concerne la zone d’habitation s’applique a fortiori à la zone mixte d’habitation et d’entreprise. Les zones d’habitation et les zones mixtes d’habitation et d’entreprise recouvrent à elles deux la grande majorité du territoire régional. L’on peut en déduire que, sur la plus grande partie de ce territoire, les espaces verts, et en particulier les espaces semi-naturels, ne reçoivent pas dans le plan de secteur un cadre juridique approprié. Ils sont certes admis dans ces zones et susceptibles d’être mieux précisés par les P.P.A.S., mais il n’en demeure pas moins vrai que l’acte de base de l’aménagement régional du territoire reste indigent sur ce plan.\n4. Les zones d'espaces verts\nCes zones sont destinées au maintien, à la protection et à la régénération du milieu naturel.\nElles sont essentiellement affectées aux plantations et aux eaux qui constituent les éléments essentiels du paysage ; elles sont entretenues ou aménagées afin de garantir leur intérêt scientifique ou esthétique ou de remplir leur rôle social ou pédagogique. Les localisations éventuelles de terrains de sport de plein air sont expressément indiquées au plan. Leur réalisation est subordonnée au respect des espaces plantés.\nNe peuvent être autorisés que les actes et travaux strictement nécessaires à l’affectation de ces zones ou directement complémentaires de leur fonction sociale sans que puisse être mise en cause l’unité de ces zones ou leur valeur scientifique, pédagogique ou esthétique”,\n66De prime abord, ces zones constituent le cadre spécifique le plus approprié pour la protection des espaces semi-naturels. Certes, on a relevé ci-dessus que les espaces verts peuvent exister en dehors des zones qui leur sont spécifiquement destinées, en particulier dans les zones d’habitation, mais l’affectation spécifique de la zone d’espaces verts leur accorde un statut juridique propre doté d’une protection qui se caractérise essentiellement selon deux axes :\nces zones sont destinées à être entretenues ou aménagées afin de garantir leur intérêt spécifique ou leur rôle social et pédagogique ;\nne peuvent être accomplis dans ces zones que les actes et travaux “strictement nécessaires à l’affectation de ces zones ou directement complémentaires de leur fonction sociale” sans que l’intégrité de la zone puisse être mise en cause.\n44 Il est intéressant de relever qu’en Région wallonne, le CWATUP fait la distinction entre les zones (...)\n67La conjugaison de ces deux impératifs permet d’assurer une protection fonctionnelle et évolutive des zones d’espaces verts. Si l’accomplissement d’activités de promotion de leur rôle social peut être envisagé, de telles opérations ne peuvent avoir pour conséquence de porter atteinte au caractère intrinsèque des zones44.\n68Il n’est pas inutile de rappeler les motivations qui ont conduit, en 1979 à affecter certaines parcelles du territoire régional en zone d’espaces verts. Dans son avis, la commission consultative régionale avait formulé les observations suivantes :\n45 Avis, op.cit., p. 159 et 11.\n“La commission exprime fermement le vœu de voir les pouvoirs publics mener une politique active en matière d’espaces verts, sans pour autant léser les droits de la propriété privée. A cette fin, les pouvoirs publics devraient utiliser ou se donner les moyens de cette politique : rachat des terrains privés et indemnisation, utilisation des crédits du plan vert, révision de la loi programme, modification de la loi pour permettre la subsidiation a posteriori par l’État des communes ayant racheté des espaces verts. La commission se demande si une prescription qui oblige les propriétaires particuliers à entretenir convenablement un espace vert se soldera par un résultat efficace, vu les grandes dépenses liées à un tel entretien. Nonobstant le rôle irremplaçable des espaces verts privés, l’utilisation sociale des zones vertes ne peut être complète que lorsqu'elles deviennent la propriété des pouvoirs publics (...) ; la commission déplore que le projet du plan de secteur n’ait pas tenu suffisamment compte de la nécessité de créer des espaces verts dans les zones qui en sont totalement dépourvues (par exemple à Molenbeek, ou dans certaines parties d’Anderlecht...) (...). Une série de réclamations a pour objet la lourde charge qu'entraînent certaines restrictions au droit de propriété fixées par les prescriptions du plan de secteur, étant donné qu'aucune disposition légale ne garantit une indemnité ou l’achat rapide par les pouvoirs publics. C’est le cas notamment pour des propriétés privées qui sont reprises dans une zone verte. Au sein de la commission, il y a eu des objections formulées à l’encontre de ces charges disproportionnées pour les propriétaires des zones vertes ; on a prétendu que cela n’encouragerait pas ceux-ci à un entretien soigné ; que la protection, en figurant une zone verte dans le plan de secteur, ne pouvait éviter que cette zone soit négligée et se dégrade finalement (...). En ce qui concerne les zones d’espaces verts, la commission estime regrettable d’avoir dû prendre certaines options allant à l’encontre de la stricte protection de l’environnement. Le motif principal de cette attitude est l’absence d’une politique dynamique, en matière d’espaces verts, de la part des pouvoirs publics, qui risquent de léser gravement certains intérêts socio-économiques légitimes. La commission estime que les espaces verts dont l’intérêt est incontestable doivent être rachetés, aménagés et entretenus par les pouvoirs publics”45.\n69L’arrêté royal arrêtant le plan de secteur précise, quant à lui, que :\n“En ce qui concerne les zones d’espaces verts... la politique suivie tient compte des éléments suivants : le résultat de l’enquête publique et l’avis de la commission relèvent le souci de la protection des espaces verts.\nDans le cadre de ces demandes, le plan figure, en zone d’espaces verts, les espaces verts appartenant aux pouvoirs publics si leur superficie est compatible avec l’échelle du plan. Sont également figurés au plan certains espaces verts privés, en fonction de leur valeur esthétique ou lorsqu’il est nécessaire d’équiper certains quartiers très urbanisés. Dans ces cas, il a été tenu compte également des disponibilités financières nécessaires à l’acquisition et à l’aménagement de ces espaces”.\n70Il est particulièrement significatif de souligner, dès l’adoption du plan de secteur de Bruxelles, la problématique essentiellement économique et gestionnaire des espaces verts et l’aveu d’une carence des pouvoirs publics à cet égard. La volonté de ne pas majorer les charges imposées aux propriétaires privés des zones d’espaces vert et la prise en compte des limites financières disponibles des pouvoirs publics ne pouvaient aboutir, en dehors des espaces leur appartenant, qu’à une délimitation parcimonieuse des espaces verts.\n46 C’est-à-dire des “espaces affectés à la végétation comme la zone d’espaces verts et situés ou non d (...)\n71On relèvera également que les principaux espaces semi-naturels, qui de fait constituaient incontestablement lors de l’élaboration du plan de secteur de 1979 des “espaces verts”46, n’ont pas été inscrits dans une “zone d’espaces verts”. Dans les exemples analysés, seul un site – le Neerpede – se voit, et pour partie seulement, protégé par une telle affectation. Il semble ainsi politiquement plus aisé de classer en zone d’espaces verts le parc royal ou la forêt de Soignes – qui ne sont pas l’enjeu de spéculation forcenée – plutôt qu’un site semi-naturel comme le Kauwberg.\n72Un tel constat donne à penser que, dans la réalité bruxelloise, les espaces semi-naturels ne sont pas directement et spécifiquement reconnus au niveau de l’aménagement du territoire.\n5. Les zones de réserve\n73Dans les faits, les zones de réserve foncière concernent quant à elles plusieurs espaces semi-naturels.\n74Comme le précise l’arrêté royal du 28 décembre 1972 :\n“Ces zones constituent des réserves foncières. Elles sont maintenues dans leur situation existante de fait tant que la nécessité de leur réaffectation n’a pas été démontrée ; leur aménagement est arrêté par un plan communal d’aménagement”.\n75L’arrêté royal précise encore :\n47 Avis, p. 149 ; Arreté royal, p. 18.\n“En ce qui concerne les zones de réserve qui reprennent des espaces non encore urbanisés, elles demeurent l'élément primordial de la politique foncière du plan, politique demandée lors de l’enquête publique et par la commission. Ces espaces doivent permettre de répondre aux besoins futurs de la Région qu’il n'est pas possible de définir actuellement”47.\n76Il convient de préciser que la protection accordée par l’affectation en zone de réserve est une protection non fonctionnelle. L’affectation en zone de réserve a, en effet, pour conséquence de geler la situation existante, quelle que soit cette dernière. La détermination d’une affectation précise à une zone de réserve, par définition neutre lors de sa création, est conçue comme une opération future tributaire du développement de la Région et de ses exigences. L’affectation des zones de réserve est réalisée par un plan communal d’aménagement, à savoir un P.P.A.S. ou un P.C.D. Le “dégel” des zones de réserve instaurées par le plan de secteur régional s’effectue donc à l’initiative du pouvoir communal.\n77C’est essentiellement une décision politique sur les nécessités et les objectifs de la politique foncière de la région qui détermine ou déterminera le sort précis des zones de réserve. Lorsque l’on réalise qu’actuellement des plans de développement peuvent comporter des prescriptions relatives à l’aménagement du territoire, l’on conçoit aisément que la réaffectation d’une zone de réserve puisse s’intégrer dans le programme de développement défini par ces plans, avec les risques que représente une intervention aussi ponctuelle.\n78L’affectation en zone de réserve foncière fut chose fréquente pour les espaces semi-naturels. Ceux-ci, espaces non bâtis, constituaient en 1979 des réserves foncières importantes pour une ville dont les mutations futures pointaient déjà à l’horizon. La moitié des sites analysés se retrouve en zone de réserve foncière (Plateau de la Foresterie, Scheutbos et Kauwberg). Mieux encore, pour l’ensemble de ces sites, cette affectation apparaît comme étant exclusive de toute autre.\n79Le sort des réserves foncières peut évoluer en sens divers. Ainsi, le site du Kauwberg, par exemple, s’est jusqu’à ce jour accommodé de la situation acquise du gel d’affectation. Lorsque les autorités communales décident cependant de donner une affectation précise à de telles zones, le sort de celles-ci reçoit des solutions multiples. Ainsi, sur le site du Scheutbos, deux avant-projets de P.P.A.S. ont été approuvés le 11 juin 1992. L’un de ceux-ci envisage la réalisation d’un parc dans la partie Est du site alors que le second affecte pour partie le site en zone d’utilité publique pour la construction d’un centre psycho-gériatrique.\n48 Pour les zones à programme minimum, l’affectation n’est pas figurée au plan de secteur, mais elle e (...)\n49 La quasi totalité de la zone de réserve était ainsi affectée à l’habitation et aux bureaux, ainsi q (...)\n80L’exemple le plus révélateur de la politique de réaffectation peut être trouvé dans un site que la présente étude n’aborde pas directement, le site du Val d’Or. Le site du Val d’Or est constitué par un vaste quadrilatère (avenue des Communautés, avenue M. Thiry, rue Th. Decuyper, le clos des Peupliers, l’avenue de la Charmille, l’avenue de la Nielle et le chemin des Deux Maisons) qui domine la vallée de la Woluwe proche. Il était repris au plan de secteur de l’agglomération bruxelloise pour une superficie de plus ou moins 14 hectares en zone à programme minimum (zone affectée à l’habitation et aux espaces verts publics)48 et pour une superficie de plus ou moins 18 hectares en zone de réserve. En date du 17 juillet 1991 fut adopté un plan particulier d’aménagement no 60 “zone nord” qui ne conserve que 6 hectares du site en zone verte, le restant devenant constructible49. La motivation du plan particulier d’aménagement était la suivante :\n“Eu égard à la forte pression immobilière et à la demande pressante en logements neufs dont est l’objet aujourd'hui la Région de Bruxelles-Capitale, la commune de Woluwé-St-Lambert a décidé d’envisager l’urbanisation de cette zone de réserve. Ce souci rencontre par ailleurs le souhait de l’Exécutif régional bruxellois d’augmenter l’offre en logements afin de lutter contre la hausse des loyers et de rendre attrayantes les conditions d’habitat dans la région”.\n81La commission de concertation réunie le 4 mai 1990, sans s’opposer formellement au projet, estima cependant que l’argument soulevé par la commune pour débloquer la zone de réserve devait être complété par :\n“Une réflexion établie au niveau régional sur la problématique générale du développement du logement en Région de Bruxelles-Capitale (quantité, type, qualité...)”.\n82Les opposants au projet du plan particulier d’aménagement manifestaient qu’une telle réflexion n’avait pas été menée à son terme et que la motivation soutenant l’affectation de la zone de réserve était quelque peu laconique. Ces réactions étaient d’autant plus compréhensibles lorsque l’on sait que le Conseil supérieur bruxellois pour la conservation de la nature, en ses séances des 26 février 1990 et des 26 mars 1990 avait émis un avis favorable “à l’octroi du statut de réserve naturelle au site du Val d’Or à Woluwé St Lambert”. Cet avis était doublement motivé par l’existence d’un “paysage d’une grande variété botanique (friches herbeuses, fourrés, parties boisées) et ornithologique (plus d’une quarantaine d’espèces dont certaines fort rares)” et par “l’irremplaçable fonction sanitaire et sociale remplie par ce site semi-naturel, poumon vert des quartiers d’habitations à très haute densité d’occupation qui l’entourent”. De même, l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement avait, en date du 24 juin 1991, émis l’avis suivant : “L’IBGE estime que de grands espaces verts publics sont essentiels pour la qualité de la vie et l’équilibre social dans un milieu urbain”.\n83L’aboutissement de la procédure et l’adoption du plan particulier d’aménagement en présence d’un site semi-naturel affecté pour une grande partie en zone de réserve et reconnu par des instances spécifiques comme revêtant un intérêt social et écologique indéniable manifestent la fragilité du contrôle effectif de la motivation adéquate d’une décision d’affectation d’une zone de réserve.\n84Le degré de protection ainsi accordé aux espaces semi-naturels par la zone de réserve, à savoir le gel de la situation existante, a une portée extrêmement relative et ne permet pas d’assurer la pérennité de ces espaces.\n6. Les zones et sites d’intérêt culturel, historique et/ou esthétique (Z.I.C.H.E.)\n“Dans ces zones, la modification de la situation existante de fait est subordonnée à des conditions particulières résultant de la nécessité de sauvegarder ses qualités culturelles, historiques et esthétiques.\nCes conditions particulières sont arrêtées par plans communaux d’aménagement, ou par règlements sur les bâtisses ou en vertu de la loi du 7 août 1931 pour la conservation des monuments et des sites.\nA défaut et afin de préserver les qualités culturelles, historiques et esthétiques existantes, le ministre ou le secrétaire d’État qui a l'aménagement du territoire et de l’urbanisme dans ses attributions ou le fonctionnaire délégué demande l’avis de la commission de concertation compétente chaque fois qu’en vertu de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, il se prononce sur des actes et travaux, à moins que ceux-ci n’affectent ni les gabarits existants, ni l’aspect des façades visibles depuis les espaces accessibles au public”.\n85Le régime des Z.I.C.H.E. consiste à délimiter au niveau du plan de secteur les zones méritant une protection en raison de leurs qualités culturelles, historiques et esthétiques. Les prescriptions qui s’attachent à cette délimitation sont arrêtées cependant dans le cadre de plans d’aménagement communal, actuellement le P.P.A.S. ou le P.C.D. En l’absence de l’élaboration du régime des Z.I.C.H.E. par de tels plans, la seule prescription qui s’applique est la nécessité du recours à l’avis de la commission de concertation. Le statut des Z.I.C.H.E. a le mérite de la souplesse, les conditions particulières étant arrêtées au niveau local en fonction des caractéristiques de chaque zone. Cette richesse est cependant également une faiblesse : en l’absence d’adoption des plans communaux – ce qui est souvent le cas-, le régime se limite à une prescription formelle – des mesures de publicité – sans l’élaboration d’une protection spécifique.\n86Dans notre analyse, les sites du Plateau de la Foresterie et du Moeraske (partie ouest) sont partiellement couverts par les Z.I.C.H.E. Élément caractéristique de ces sites, la détermination de ces Z.I.C.H.E. n’est accompagnée d’aucune prescription particulière par un plan communal. Seul le régime de publicité renforcée s’applique à ces sites, et ce pour les seules parties inscrites dans ces zones.\n3. – Les actes et travaux réglementés\n87La possibilité pour les pouvoirs publics d’assurer le respect du zonage territorial et d’affirmer leur appréciation de l’aménagement du territoire au regard des actes et travaux susceptibles d’être accomplis par les particuliers, s’effectue lors de la délivrance d’autorisations individuelles. L’obligation de l’obtention préalable d’un “permis d’urbanisme” permet en effet à l’autorité chargée de délivrer cette autorisation d’apprécier la conformité des actes et travaux envisagés avec les affectations prévues aux plans d’aménagement. II convient à cet égard de préciser que ce n’est pas parce qu’un acte peut être autorisé dans une zone que le collège doit délivrer le permis. L’existence d’un zonage ne dispense pas l’autorité communale d’apprécier si le projet envisagé est compatible avec le bon aménagement des lieux.\n88Nous procéderons en quatre étapes en rappelant, tout d’abord, la prééminence des plans d’aménagement, en détaillant la liste des actes soumis à permis d’urbanisme, en rappelant ensuite les possibilités de dérogation au plan d’aménagement et en abordant enfin la problématique des actes non soumis au permis d’urbanisme.\n1. – Le caractère obligatoire et réglementaire des plans d’aménagement\n89Le caractère obligatoire et réglementaire des plans d’aménagement implique que ces plans s’imposent, sous réserve de dérogation admissible, à l’autorité compétente qui délivre les permis d’urbanisme.\n90Ainsi, le collège des bourgmestre et échevins est tenu de respecter, dans la délivrance des permis d’urbanisme, les affectations prévues au plan d’aménagement, c’est-à-dire actuellement celles du plan de secteur de 1972 tel qu’il peut être affiné par des P.P.A.S.\n50 Il reste qu’un tel permis d’urbanisme est délivré en méconnaissance du plan régional supérieur et q (...)\n91Vis-à-vis des particuliers, il convient cependant de distinguer entre la force obligatoire du plan régional d’affectation du sol et celle des plans particuliers d’affectation du sol. L’article 182 de l’ordonnance érige en effet en infraction le fait notamment d’exécuter des actes ou travaux sans permis préalable et le fait d’enfreindre “de quelque manière que ce soit les prescriptions du P.P.A.S. ”. Autrement dit, le particulier titulaire d’un permis d’urbanisme en bonne et due forme qui l’autorise à accomplir des actes ou travaux non conformes aux affectations d’un plan régional d’aménagement ne commet, au regard de cet article, aucune infraction. La violation du plan régional est donc couverte par la délivrance d’un permis d’urbanisme définitif50. A l’inverse, la détention d’un tel permis d’urbanisme ne permet pas de justifier la violation des prescriptions d’un P.P.A.S.\n92Tout le système de l’aménagement du territoire est fondé sur la définition d’un zonage territorial et l’examen de la compatibilité avec ce zonage des activités envisagées par un particulier lors d’une demande d’un permis d’urbanisme.\n93L’hypothèse, heureusement rare, de la délivrance d’un tel permis en méconnaissance des prescriptions d’un P.R.A.S. qui ne permet plus de poursuivre la répression de la violation commise au plan d’aménagement, fragilise quelque peu le système du contrôle préventif d’un aménagement conforme à la planification.\n2. – Les actes soumis au permis de bâtir\n1. L'énumération des actes et travaux soumis à permis\n94Après avoir rappelé la portée de la force obligatoire des plans d’affectation du sol, l’analyse doit porter sur l’énumération des actes soumis à permis préalable. Nous nous demanderons ensuite quel contrôle peut s’opérer sur les activités non soumises à l’octroi d’un permis préalable mais dont l’exercice n’apparaît pas compatible avec les affectations des plans d’aménagement.\n95L’article 84 de l’ordonnance énumère les actes et travaux soumis à permis préalable. Cette disposition ne se distingue pas fondamentalement de celle de la loi du 29 mars 1962, sous réserve de l’intégration des évolutions de la jurisprudence.\n96Nous allons d’abord mettre en évidence, parmi l’ensemble de ces hypothèses, celles qui sont le plus susceptibles de se présenter dans les espaces semi-naturels. Ensuite, nous mettrons également l’accent sur l’un des accessoires des permis d’urbanisme, à savoir les charges d’urbanisme.\n1. Actes et activités soumis à permis d’urbanisme\nA. Construction ou placement d’installation fixe\n51 Article 84, § 1er, 1°.\n97Est soumis à permis d’urbanisme, le fait de “construire, utiliser un terrain pour le placement d’une ou plusieurs installations fixes, en ce compris les dispositifs de publicité et les enseignes. Par construire et placer des installations fixes, on entend le fait d’ériger un bâtiment ou un ouvrage, ou de placer une installation, même en matériaux non durables, qui est incorporé au sol, ancré dans celui-ci ou dans une construction existante ou dont l’appui au sol assure la stabilité, et destiné à rester en place alors même qu’il peut être démonté ou déplacé”51.\n98Par cette définition, le législateur régional a avalisé les analyses effectuées par la jurisprudence en ce qui concerne la notion de construction.\n52 Sur celte analyse voir M. PAQUES Construire et placer des installations fixes ou mobiles dans le dr (...)\n53 Corr. Nivelles, 7 juin 1955, in Rev. dr. pén., 1955-1956, p. 370.\n54 Cass., 24 septembre 1974, Pas., 1975,I, 89.\n99La notion de “construction”52 vise tout “assemblage de matériaux”53 relatif à une édification d’un bâtiment ou d’une construction non destinée au logement. Cette notion d’“assemblage” est susceptible d’appréhender de nombreux actes de “construction La notion de construction implique que ces assemblages s’incorporent au sol ou plus simplement y adhèrent par simple poids. Le législateur a enfin confirmé la jurisprudence dominante en décidant que le critère essentiel est celui de la destination – celle de rester ou non en place – et ce abstraction faite de la possibilité théorique de le déplacer54.\n55 C.E., PETTIAUX, no 746, 16 février 1951.\n56 C.E., VANDENPLAS, no 10.443, 11 février 1974.\n57 Cass., 8 octobre 1985, in R.J.I., 1986, p 233.\n58 C.E., DREZE, no 27.175, 21 novembre 1986.\n100Ainsi, sont donc visées par le permis d’urbanisme, l’édification d’une voie ferrée, l’élaboration d’un quai de déchargement, l’érection de chalets sans que ceux-ci soient incorporés au sol, d’abris, de caravanes résidentielles et immobilisées... Marginalement, certaines activités peuvent prêter à discussion. Ainsi, si la position d’une clôture sous la forme de simples piquets de béton reliés par des fils métalliques n’a pas le caractère d’une construction ou d’une installation fixe puisqu’il s’agit à titre principal d’une plantation55, l’implantation d’une clôture, sous la forme d’un mur constitué de pieux en béton à rainures dans lequel se glissent des plaques de béton pleines est bien visée par la nécessité d’une autorisation préalable56. Si les juridictions de l’ordre judiciaire ont pu estimer que la construction d’un court de tennis, sur une fondation existante, et le placement d’une clôture et d’un filet de tennis, ne sont pas considérés comme des constructions exigeant une autorisation préalable57, la jurisprudence du Conseil d’État est actuellement fixée en ce sens que l'établissement d’un court de tennis comporte des fondations dans le sol et l’ancrage de poteaux destinés à faire clôture et sont dès lors soumis à permis de bâtir58.\n101Il ressort de ces exemples que la notion de construction peut être retenue en l’absence d’un ancrage autre que le simple appui sur le sol (tel un chalet), en l’absence de modification sensible du relief du sol (court de tennis, voirie) ou en présence d’une implantation susceptible d’être enlevée (caravane résidentielle). Une telle extension est à même de pouvoir concerner de nombreux actes de “construction” ou de “placement d'installations fixes”.\nB. Le changement d’affectation\n59 Article 84, § 1er, 5°. De la sorte, le légisateur a intégré dans le corps de l’ordonnance elle-même (...)\n102L’ordonnance bruxelloise introduit la notion de changement d’affectation, c’est-à-dire “la modification de l’utilisation de tout ou partie d’un bien en vue d’en changer l’affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux”59.\n60 Doc. C.R.B.C., A-108/2, p. 208. Cf. Civ. Bruxelles, 5 février 1993, J.L.M.B.. p. 456. Un avant proj (...)\n103La notion de modification d’utilisation et de changement d’affectation est précieuse puisqu’elle peut être retenue en l’absence de tous travaux de construction. II convient cependant de préciser davantage ce que l’on entend par “changement d’affectation”. S’agit-il uniquement des changements d’affectation tels qu’ils sont définis aux plans d’aménagement ou cette hypothèse concerne-t-elle également le changement d’affectation de fait ? La question a toute son importance. Actuellement, dans une zone d’habitation, sont autorisés tant le logement, que, dans certaines limites de superficie, l’installation d’équipements d’intérêts collectifs, de commerces, d’ateliers, de bureaux... A l’égard des plans d’aménagement, sauf précision contraire dans un P.P.A.S., le changement d’utilisation d’un logement en bureau ne constitue pas une modification de l’affectation du plan. Les travaux préparatoires de l’ordonnance précisent cependant que le concept vise également “l’hypothèse dans laquelle l’affectation ne résulterait pas d’un plan ou d’un permis délivré avec l’indication d’une affectation, mais de la pratique utilisatrice du bien depuis de nombreuses années p. ex. 50 ou 100 ans”60.\n104L’on aboutit de la sorte à une certaine protection de l’affectation de fait, puisque tout changement de celle-ci requiert un permis préalable. Cette notion est essentielle pour la protection des espaces semi-naturels. Elle permettrait d’affirmer que l’accomplissement de tout acte, même sans travaux, qui tend à modifier l’utilisation de ces espaces exigerait l’octroi préalable d’un permis d’urbanisme. Certes, la nécessité de l’obtention de ce permis n’interdit pas en soi la possibilité de tels actes mais garantit à tout le moins l’intervention de l’autorité compétente dans le processus de décision.\nC. La modification sensible du relief du sol\n61 Article 84, § 1er, 6°.\n105On ne peut modifier sensiblement le relief du sol sans permis préalable61. La limite de l’interdiction édictée tient à la définition du terme “sensiblement" dont le caractère qualitatif confère aux autorités compétentes un large pouvoir d’appréciation.\n106D’une manière générale, l’on peut néanmoins énoncer que l’appréciation de la modification sensible du relief du sol s’effectuera à la fois au regard de deux critères :\n62 Des travaux de remblais tendant à relever de moins de 2 mètres le niveau normal du sol sur une supe (...)\nen fonction du volume des déversements ou des remblais effectués62 ;\nen fonction du nivellement opéré au relief pré-existant.\n63 C.E., DREZE, cité.\n64 Anvers, 6 octobre 1976, R.W. 19761977, colonne 1905 ; Nivelles, 4 novembre 1986, Aménagement, 1987, (...)\n107Force est de constater que tout est fonction des cas d’espèce. Ainsi, si l’on a pu considérer que l’implantation d’un terrain de tennis (dans la mesure où les travaux nécessaires à son implantation comprenaient aussi la formation d’un remblai et d’un déblai important afin de compenser l’inclinaison du sol) était soumise à permis de bâtir63, il fut considéré dans certains cas d’espèce que les travaux de nivellement d’un terrain en vue de l’implantation d’un terrain de golf ou d’un terrain de football ne modifiaient pas sensiblement le relief du sol...64.\n108Il importe de souligner dès lors que, sous le seul aspect de la modification du relief du sol, la protection des espaces semi-naturels, dans le cadre de l’aménagement du territoire, présenterait une faiblesse certaine dans la mesure où la détérioration de ces espaces ne passe pas nécessairement par une telle modification du relief.\nD. Le déboisement\n109A l’encontre des hypothèses précédentes, le déboisement soumis à permis d’urbanisme s’apprécie au regard de la parcelle affectée.\n65 Sur cette question, Cf. E. ORBAN de XIVRY, L’abattage d'arbres au regard de la loi sur l'urbanisme,(...)\n66 R.P.D.B., v° forêt, no l à 47.\n67 E. ORBAN de XIVRY, op.cit., note 9 ; Liège, 11 mars 1971, Pas, 1971, II, 189 ; Anvers, 21 avril 197 (...)\n110Il faut cependant constater que les opérations visées sous ce concept sont confinées à la suppression “définitive” d’un “bois ou d'une partie de celui-ci”65. Or, la jurisprudence a conféré au concept de “bois” le même contenu que celui que la jurisprudence et la doctrine attribuent au terme “bois” dans le Code forestier. A l’égard de ce Code, sont considérés comme bois “toutes les parcelles de terre dont le produit, le revenu et l’exploitation comme bois forment l’objet principal”66. “Par conséquent, à titre exemplatif, ne sont pas des bois, des vergers parce que le produit principal est la récolte des fruits ; les bouquets d’arbres dans un jardin, un parc, parce qu’ils ont pour fonction essentielle de créer une harmonie qui plaît à leur propriétaire ; les arbres en bordure qui entourent les terres de culture ou les prairies car ils sont là surtout pour former un écran au vent, les pépinières car elles servent uniquement à boiser d'autres terres... ”67. Une telle jurisprudence limitant l’application de l’opération aux terrains dont le produit, le revenu et l’exploitation comme bois forment l’objet principal ne peut, à l’égard des espaces semi-naturels, qu’entraîner une application restreinte de ce concept.\n68 Cass., 11 mai 1971, R.N.B., 1972, 472 ; Cass., 21 décembre 1973, R.N.B., 1975,531.\n69 Op. cit., note 12.\n111D’autre part, la notion de déboisement implique la suppression d’une certaine étendue d’arbres. La Cour de cassation a considéré que le déboisement soumis à permis de bâtir pouvait être un déboisement partiel mais qu’il impliquait nécessairement la disparition “définitive” du bois ou d’une partie de celui-ci68. Ainsi, une coupe, voire une mise à blanc, opérée dans le but d’une régénération naturelle future ou d’une replantation future, ne tombe pas sous le concept de déboisement et ce pour la raison que l’affectation de la parcelle ne subit pas, par ces simples opérations, de changement. Comme le précise E. Orban de Xivry, "on comprend de suite qu’il n’est pas évident, lorsqu’un abattage a eu lieu, de prouver qu’il y a déboisement, l’adversaire étant susceptible de souligner qu’il compte procéder à une replantation, ou laisser la végétation revenir naturellement... ”69.\n112Cette conception ne rencontre pas, on le voit, les exigences écologiques des sites semi-naturels : la suppression du biotope qu’ils constituent est une atteinte irrémédiable à leur richesse. Qui plus est, de par la nature même des espaces semi-naturels constitués, avant tout de friches, prairies, landes, ce concept a une portée limitée.\nE. L’abattage d’arbres à haute tige\n70 Article 84, § 1er, 8°. Il convient de relever que l’ordonnance, sur cette question, étend le champ (...)\n113A l’opposé de l’opération de déboisement, l’abattage d’arbres isolés est également soumis à permis préalable70.\n71 Par d'“arbre à haute tige", l’arrêté du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de dem (...)\n72 J. de SURAY, Droit de l’urbanisme et de l’environnement, Bruxelles, 1974,1, p. 234. L’arrêté du 6 j (...)\n114Il n’en demeure pas moins vrai que deux conditions limitent la nécessité d’un permis préalable. D’une part, seul l’abattage des arbres à haute tige est soumis à autorisation préalable71. D’autre part, l’on considère généralement que l’abattage doit être une opération isolée. Par cette condition, l’on met en évidence que la délivrance d’un permis de bâtir une construction implique en principe celui de déboiser en vue de réaliser les travaux autorisés72.\n73 Bulletin du Conseil, session 1974-1975, février 1975, p. 433.\n74 M B., 25 août 1983.\n75 MB., 14 juillet 1992.\n115Un règlement sur la protection des espaces verts du Conseil d’agglomération du 26 février 197573 soumettait déjà à permis d’urbanisme l’abattage d’arbres à haute tige. Un arrêté ministériel du 11 juillet 1993 déterminait la composition du dossier de demande de permis74. Sur ce plan, l’ordonnance reprend les dispositions du règlement. L’arrêté de l’Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 juillet 1992 relatif à la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme75 abroge l’arrêté ministériel du 11 juillet 1993 et règle les formalités de composition de dossier dans son chapitre Vil. Il reste que le règlement de l’agglomération avait une portée plus large dans la mesure où il soumettait également à permis d’urbanisme le fait de “supprimer ou réduire des espaces, jardins, jardinets ou parcs affectés à la végétation”.\nF. Le défrichage ou la modification de la végétation de zones protégées\n76 Article 84, § 1er, 9.\n77 Soulignons, d’autre part, que l’arrêté du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de d (...)\n116L’ordonnance crée une nouvelle hypothèse imposant l’obtention d’une autorisation préalable. Il s’agit des actes tendant à “défricher ou modifier la végétation de toute zone dont l’Exécutif jugerait la protection nécessaire”76. Ceux-ci requièrent l’obtention préalable (l’un permis d’urbanisme77.\n78 Amendement no226, Doc. C.R.B.C., A108/2, p. 469.\n79 Doc. C.R.B.C., A-108/2, p. 209.\n117Les travaux préparatoires de l’ordonnance n’apportent guère de précision sur le contenu de cette hypothèse. Néanmoins, un amendement avait été déposé en vue de supprimer cette hypothèse au motif que “de telles zones de protection devraient être inscrites dans un des plans d'aménagement” et que “soumettre à permis le fait de modifier la végétation de toute zone dont l'Exécutif jugerait la protection nécessaire ne doit pas pouvoir relever d’une simple décision de l’Exécutif”78. Le Secrétaire d’État considéra que l’amendement était trop restrictif “puisque les P.P.A.S. ne couvriront pas nécessairement tout le territoire de la Région". Il précisa en outre que “le défrichage dans ces zones n’est pas interdit d'office, mais seulement soumis à l’obtention d’un permis. En conséquence, un recours est toujours possible, si l’intéressé estime que la décision qui lui est imposée est abusive"79.\n80 Cf. infra.\n118Cette discussion met en évidence le fait que la définition de ces zones de protection n’emporte pas les effets d’un classement en zone d’espace vert qui crée une protection de l’intégrité de la zone80. Cet apport de l’ordonnance est néanmoins extrêmement intéressant puisqu’il permet, au-delà de l’existence d’affectation précise au P.P.A.S., telle les zones d’espace vert, ou même en l’absence d’un tel plan, de créer des zones de protection qui imposent l’obtention d’un permis préalable à toute atteinte à la végétation qui s’y trouve.\n119L’on soulignera, en outre, que la portée de la protection s’applique de manière indifférenciée à toute la végétation de la zone définie.\n81 L’on s’est interrogé sur le fait de savoir si l’intégration d’espace vert dans des plans d’aménagem (...)\n120L’intérêt est redoublé lorsque l’on remarque que la mise en place de ce système requiert simplement l’adoption d’un arrêté de l’Exécutif. De la sorte, pourrait être mis en place un régime de classement allégé pour les espaces semi-naturels caractérisé par l’obligation de déclarer à l’autorité compétente les actes portant atteinte à la végétation et l’obligation d’obtenir une autorisation préalable81. Cette disposition permettrait aisément d’établir un régime minimal de protection des espaces semi-naturels. L’avenir nous dira quelle application recevra cette disposition.\nG. Les actes de minime importance et les actes visés par les règlements d’urbanisme\n82 Article 84, § 2.\n83 M B., 1er juillet 1992.\n121Soulignons, pour être complet, qu’un certain nombre d’actes susceptibles de tomber dans les catégories précédentes, ne requièrent pas, en raison de leur minime importance, de permis préalable82. Un arrêté de l’Exécutif du 29 juin 1992 détermine la liste de ces actes83. Les actes ainsi énumérés ne sont cependant, de par leur nature, pas susceptibles de se présenter dans les espaces semi-naturels bruxellois.\n122Inversement, l’article 84 § 3 de la loi organique précise que "les dispositions de la présente ordonnance sont applicables aux actes et travaux non énumérés au § 1er, lorsqu’un règlement d’urbanisme impose un permis pour leur exécution” et pour autant qu’ils ne figurent pas sur la liste des travaux et actes de minime importance dispensés de permis préalable par arrêté de l’Exécutif.\n2. Les charges d’urbanisme\n123Une dernière précision s’impose pour les permis d’urbanisme. L’ordonnance a en effet prévu que si un permis est délivré, il peut être accompagné de “charges d’urbanisme”.\n84 Article 97.\n124Ces charges d’urbanisme peuvent comprendre “la réalisation ou la rénovation (...) de voiries, d’espaces verts, de bâtiments publics, d’équipements publics et d’immeubles de logements... ”84. A titre d’exemple, dans le cadre de la délivrance d’un permis d’urbanisme, les pouvoirs publics pourraient imposer la réalisation d’espaces verts. Ils pourraient en outre exiger que les espaces verts créés dans ce contexte leur soient cédés à titre gratuit.\n125Ce mécanisme n’empêche pas la réalisation de la construction. Il offre simplement un certain nombre de tempéraments à l’aménagement urbain. Les exemples manquent encore pour apprécier la portée de ce mécanisme.\n126En ce qui concerne les espaces semi-naturels, la possibilité d’exiger le maintien partiel de leur existence en compensation de la délivrance d’un permis d’urbanisme ne saurait être que limitée. D’une part, les charges d’urbanisme doivent en effet rester dans un rapport de proportionnalité raisonnable avec le permis délivré. L’on conçoit difficilement que la charge de création d’un espace vert constitue l’aspect essentiel du permis d’urbanisme. D’autre part, les différents espaces semi-naturels que nous avons pu étudier présentent un morcellement au niveau des titres de propriété. La sauvegarde de l’espace semi-naturel ne peut se réaliser par la simple prescription de charges d’urbanisme à chacun des demandeurs. Une telle sauvegarde ne peut se concevoir qu’à un niveau global, au-delà du morcellement des propriétés particulières.\n3. – Les actes ou activités non soumis à permis d’urbanisme mais incompatibles avec les prescriptions d’un plan réglementaire\n127Qu’en est-il des travaux ou activités non soumis à permis d’urbanisme ? Nous savons déjà que la liste des actes et travaux soumis à permis de l’article 84 de l’ordonnance a été libellée en des termes larges pour couvrir le plus grand nombre d’hypothèses. La possibilité d’une activité contraire au plan d’aménagement mais non visée par cet article est cependant concevable.\n128Pour prendre un exemple concret, il suffit de se référer aux zones vertes dans lesquelles "ne peuvent être autorisés que les actes et travaux strictement nécessaires à l’affectation de ces zones ou directement complémentaires de leur fonction sociale sans que puisse être mise en cause l’unité de ces zones ou leur valeur scientifique, pédagogique ou esthétique’’. Si l’acte qui porte atteinte à la valeur de ces zones – tel un défrichage radical – ne constitue pas une des opérations énumérées à l’article 84, § 1er (construction, démolition...) et que la zone dans lequel il est posé n’est pas protégée par l’Exécutif contre les atteintes ou les modifications de sa végétation (art. 84, § 1er, 9°), nous sommes confrontés à un comportement incompatible avec l’affectation de la zone mais non soumis à permis de bâtir.\n85 En ce qui concerne les plans particuliers d’aménagement, Cf. Cass. 2 juin 1972, Pas., I, 912 ; Cass (...)\n86 Gand, 18 octobre 1973, R.J.D.A., 1974, p. 297 et obs. S. GEHLEN.\n129Si l’affectation de la zone relève d’un P.P.A.S., il n’y a pas de problème. Comme nous l’avons relevé, l’ordonnance sanctionne toute violation des prescriptions des plans particuliers d’affectation du sol. Λ la différence du P.R.A.S., l’ensemble des prescriptions de ces plans ne s’imposent pas uniquement aux autorités publiques mais également aux particuliers85. Autrement dit, le particulier qui exécute des travaux en violation des prescriptions d’un P.P.A.S. – qu’il soit titulaire ou non d’un permis d’urbanisme – commet une infraction86. La sanction répressive et civile de ces infractions est donc en principe possible même si le particulier peut faire valoir la délivrance d’un permis préalable87.\n88 Gand, 10 juin 1985, Aménagement, 1986, p. 17. L’article 84, § 1er, 10° a) vise actuellement cette h (...)\n89 En ce qui concerne la loi organique, Cf. H. BOCKEN, note sous Gand, 10 juin 1985, Aménagement, 1986 (...)\n130La situation évoquée ci-dessus ne s’applique qu’aux P.P.A.S. et non aux autres plans réglementaires tel le P.R.A.S. Qu’en est-il du particulier qui accomplit une activité ou pose un acte dont l’exécution s’avère contraire à l’affectation prévue au P.R.A.S. sans être titulaire d’un permis préalable dans la mesure où l’exercice de l’acte ou de l’activité n’est pas soumise à permis préalable ? La jurisprudence relative à la loi organique relève l’hypothèse d’une installation de stockage de briques sur un territoire affecté par un plan de secteur en zone agricole88. Une telle activité ne constituait pas une infraction pénale, puisque le particulier n’était pas tenu de solliciter un permis préalable et qu’il ne violait aucune prescription d’un plan particulier. La question porte alors sur la possibilité d’un recours de nature civile contre une telle activité. Il semble, sans que la question n’ait été très développée, que de la finalité de l’ordonnance – à savoir n’exonérer de poursuite pour une infraction au plan régional que le particulier qui détient un permis – l’on puisse conclure que cette exonération ne s’applique pas au particulier qui n’a pas de permis d’urbanisme et dont l’activité viole les affectations du P.R.A.S.89. Si les sanctions pénales de l’ordonnance ne s’appliquent pas à un tel comportement, en vertu du texte précis de l’article 182, une action en dommages et intérêts ou une action en cessation de l’activité restera possible sur pied des principes de la responsabilité civile.\n131Cette dernière hypothèse est quelque peu limitée par une énumération relativement large des actes soumis à permis préalable. Mais l’on a souligné que ne peut être totalement exclue l’existence d’activité difficilement compatible avec la protection des espaces verts que crée la zone d’espace vert ou avec le maintien d’une affectation préexistante par la zone de réserve. Pour autant que l’activité non visée s’avère incompatible avec ces prescriptions, une action en cessation et en réparation est envisageable.\n4. – Appréciation générale\n132Sans revenir sur l’ensemble des considérations effectuées ci-dessus, certaines conclusions peuvent être tirées quant au régime des espaces semi-naturels au regard de l’aménagement du territoire.\n133Tout d’abord, force est de constater que l’aménagement du territoire, au niveau des affectations qu’il prescrit, ne définit pas de régime spécifique pour les espaces semi-naturels. Dans l’actuel plan de secteur, aucune affectation ne recouvre la spécificité de ces espaces. Il est intéressant de relever à cet égard que les affectations urbanistiques les plus proches des spécificités des espaces semi-naturels, en particulier la zone d’espace vert, sont susceptibles de recouvrir des réalités diverses. Ainsi, la zone d’espace vert concerne tout aussi bien la forêt de Soignes, le parc royal, que des parties du Neerpede ou du Moeraske. S’il est vrai qu’au niveau de l’aménagement du territoire, ces terrains présentent une certaine analogie, il est aussi vrai que des différences importantes les caractérisent.\n134Ensuite, l’on remarque, pour la majorité des sites étudiés, l’existence d’une pluralité d’affectations au plan de secteur. Indépendamment même de la nature de ces affectations, une telle situation révèle l’absence de prise en compte de la réalité propre des espaces semi-naturels même à un niveau de simple unité géographique. La seule exception à cette conclusion est l’inscription en zone de réserve foncière. Une telle affectation recouvre généralement tout un site, mais nous avons aussi pu relever que l’affectation en zone de réserve foncière n’entraîne qu’un maintien en principe temporaire de la situation de fait de ces espaces dans l’attente des nouveaux besoins de la Région.\n135Enfin, toujours sur le plan du contenu des affectations, il convient de relever le caractère secondaire des affectations les plus protectrices. Pour reprendre l’exemple de l’affectation en zone d’espace vert à l’actuel plan de secteur, l’on constate que les deux sites qui en bénéficient – le Neerpede et le Mocraske – ne sont soumis à son régime que sur une partie limitée de leur territoire, le surplus recevant des affectations les plus diverses.\n136Ces considérations amènent à conclure qu’au niveau de l’aménagement du territoire, il n’existe pas de prise en compte globale des espaces semi-naturels, prise en compte qui s’attache à l’entièreté de leur étendue et aux spécificités de leur nature. Tout se passe comme si, enjeu d’intérêts multiples et sans doute contradictoires, l’aménagement du territoire traduisait dans ses affectations l’irréductibilité de ces conflits d’intérêts.\n137L’entrée en vigueur de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme sera l’occasion d’une remise à jour des plans d’aménagement. L’on peut espérer que l’analyse de la situation existante conduira les pouvoirs publics à plus de finesse de jugement. Mais cette réforme, non encore aboutie, n’apparaît pas comme exempte de tout risque. La dualité des plans de développement et d’aménagement et la faculté pour l’Exécutif de faire primer les premiers sur les seconds, recèle également le risque de voir la politique de l’aménagement du territoire se morceler en fonction d’impératifs conjoncturels d’ordre économique. Le risque est grand, si l’aménagement ne se conçoit plus avec un minimum de distance des impératifs immédiats et quotidiens, de voir sacrifier certaines valeurs – notamment les espaces semi-naturels – dont l’importance existe non seulement pour les contemporains mais sans doute encore plus pour leur successeurs.\n138Au niveau particulier des actes et activités soumis au contrôle préalable de l’autorité publique, la situation est plus satisfaisante. Le spectre des actes et travaux couverts par l’ordonnance est assez large. Mais il n’est pas infini. Le législateur ne s’y est pas trompé lorsqu’il a estimé devoir innover par rapport à la législation antérieure en insérant la nécessité d’un permis préalable pour les actes tendant à “défricher ou modifier la végétation de toute zone dont l’Exécutif jugerait la protection nécessaire”. L’introduction de cette rubrique manifeste que la “modification de la végétation” ne rentrait dans aucune des autres hypothèses d’actes. Or, les actes les plus périlleux pour les espaces semi-naturels ne sont ni le lotissement, ni la bâtisse mais bien les atteintes ponctuelles et répétées dont ils font l’objet, atteintes qui entraînent une perte progressive de la richesse biologique des écosystèmes qu’ils renferment. Que serait en effet une friche ou une lande labourée ou transformée en gazon anglais ? Le souci du législateur est à cet égard louable. Il ne conduit certes pas à une interdiction totale de tout acte préjudiciable à la nature mais instaure à tout le moins un garde-fou dont on ne saurait sous-estimer l’utilité. Il convient néanmoins que l’Exécutif ne laisse pas cette possibilité lettre morte et qu’il adopte le plus rapidement possible la définition des périmètres des zones ainsi protégées. Les espaces semi-naturels sont sans doute les zones qui se prêtent le mieux à une telle protection.\n90 Cf. infra, chapitre II.\n139Il reste enfin que la protection ainsi instaurée se limite à l’obligation de déclarer l’acte envisagé à l’autorité publique et d’obtenir de celle-ci une autorisation préalable. L’on ne peut comparer ce régime à la protection qu’accorderait un arrêté de classement sur base de l’ordonnance relative à la conservation du patrimoine immobilier90. Un tel arrêté ne se contente pas de définir un périmètre où l’obligation formelle de l’obtention d’un permis préalable est requise. Il emporte également l’interdiction pure et simple de certains actes et le respect des conditions particulières qu’il énonce.\n140C’est à ces autres mesures de protection que nous consacrons les développements qui suivent.\n3 Article 210. L’adoption de l’ensemble des arrêtés d’exécution nécessaires à la mise en œuvre de l’ordonnance du 29 août 1991, n’était réalisée que partiellement au 1er juillet 1991 avec les difficultés de droit transitoire que cette situation est susceptible d’appeler. Cf. J.-F. NEURAY, Les innovations en matière d’urbanisme à Bruxelles – réflexions sur l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, in L’urbanisme à Bruxelles, Edition du Jeune Barreau de Bruxelles, 1992, p. 1, note 1.\n5 Dans le cadre de notre étude, nous n’aborderons pas la problématique des permis de lotir dont l’examen, au niveau de l’analyse des régimes juridiques de protection des espaces semi-naturels, ne modifierait guère nos conclusions.\n6 La loi du 29 mars 1962 se limitait à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. La planification économique était réalisée dans le cadre d’une loi du 15 juillet 1970 portant organisation de la planification et de la décentralisation économique. Cette planification nationale n’eut guère de réussite puisqu’elle n’aboutit qu’à la définition d’un seul plan quinquennal pour les années 1971 - 1975. L’acquis essentiel est l’instauration d’un Bureau du plan dont les compétences sont consultatives.\n8 Article 17 : le P.R.D. indique : 1. les objectifs et les priorités de développement, en ce compris l’aménagement du territoire, requis par les besoins économiques, sociaux, culturels, de déplacement et d’environnement ; 2. les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et priorités ainsi définis, notamment par l’expression cartographiée de certaines de ces mesures ; 3. la détermination des zones d’intervention prioritaires de la Région ; 4. les modifications à apporter au plan régional d’affectation du sol, aux plans communaux de développement et aux plans particuliers d’affectation du sol en fonction des objectifs et des moyens ainsi précisés.\n13 Comme nous le préciserons ci-après, les plans régionaux d’affectation du sol correspondent aux actuels plans de secteur et les plans particuliers d’affectation de sol aux actuels plans particuliers d’aménagement.\n15 Articles 23 et 40. De même, alors que les dispositions relatives à la planification économique ont une durée de vie limitée à une législature, les modifications à l’aménagement du territoire, quant à elles, persistent tant qu’elles n’ont pas été abrogées ou modifiées explicitement.\n16 Article 2 : le plan régional d’affectation du sol précise, en le complétant, le plan régional de développement. Il indique : 1. la situation existante de fait et de droit ; 2. l’affectation générale des différentes zones du territoire et les prescriptions qui s’y rapportent ; 3. les mesures d’aménagement des principales voies de communication ; 4. les zones où une protection particulière se justifie pour des raisons culturelles, sociales, historiques, esthétiques, économiques ou de protection de l’environnement ; 5. des prescriptions relatives à l’implantation et au volume des constructions ; 6. les modifications à apporter aux plans communaux de développement et aux plans particuliers d’affectation du sol. Il peut comporter en outre des prescriptions d’ordre esthétique.\n19 Ph. VANDEN BORRE, Aménagement du Territoire et urbanisme, in Dictionnaire communal, Bruges, la Charte, p. 72.\n23 Ordonnance du 30 juillet 1992 relative à l’évaluation des incidences de certains projets dans la Région de Bruxelles-Capitale (M.B., 1er août 1992). Sur l’ensemble de la question, Cf. B. JADOT, Actualité du droit bruxellois de l’environnement, in L’urbanisme à Bruxelles, Bruxelles, 1992, p. 89 et sv.\n27 Les commissions de concertation constituent une spécificité de la Région de Bruxelles-Capitale. Instaurées dans le cadre des mesures d’exécution de la loi organique, elles sont confirmées par l’ordonnance (article 11). Ces commissions sont composées de représentants des communes, de la Société de développement régional de Bruxelles, de membres de l’administration de l’urbanisme, d’agents du service des monuments et des sites et d’agents de l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement. Il y a une commission de concertation pour chacune des communes de la région. Elles rendent des avis adoptés à la majorité dans les différentes hypothèses prévues par l’ordonnance, la minorité pouvant joindre une note de dissidence à l’avis rendu (Cf. Arrêté de l’Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 29 juin 1992 relatif aux commissions de concertation, M.B., 1er juillet 1992). Lorsqu’un projet est soumis à enquête publique et à l’avis de la commission, cette dernière entend le demandeur du permis et toutes les personnes qui en auraient fait la demande lors de l’enquête publique relative à ce permis. Cette audition contradictoire et les discussions qu’elle peut engendrer est à l’origine de son appelation de commission de “concertation”.\n31 Ils peuvent ainsi concerner les “résidences et bureaux”, “constructions de petite taille en zones de cours et jardins”, “habitations isolées ou jumelées”, “maison unifamiliale”...\n32 J. HOEFFLER, Les mécanismes juridiques de l’aménagement du territoire, in Le droit de la construction et de l’urbanisme, Bruxelles, 1976, p. 183.\n37 Ph. BOUILLARD et Fr. HAUMONT, Aménagement du territoire et urbanisme, in Guide du droit de l’immobilier, Bruxelles, 1991, no 2.24.\n38 Un terrain ne peut être un terrain à bâtir sans en posséder les qualités intrinsèques telles qu’elles sont définies par la jurisprudence (être riverain d’une voirie suffisamment équipée, être voisin d’autres terrains à bâtir et être techniquement apte à recevoir une construction) ce qui est, bien entendu, majoritairement le cas dans la région bruxelloise.\n39 Voir Fr. HAUMONT, Les activités non résidentielles en zone d’habitat et leur compatibilité avec le voisinage immédiat, in Aménagement, 1990, p. 14.\n40 Aux termes du plan de secteur de Bruxelles, le logement est entendu comme l’“ensemble de locaux servant d’habitation pour une ou plusieurs personnes, y compris les équipements de séjour (hôtel, maison de repos,...)”.\n42 “Local accessible au public dans lequel lui sont fournis des services ou dans lequel lui sont vendus des produits”.\n43 “Local où s’exerce l’activité des entreprises artisanales, de petite industrie, de laboratoire ou affecté à un dépôt”.\n44 Il est intéressant de relever qu’en Région wallonne, le CWATUP fait la distinction entre les zones d’espaces verts, les zones naturelles, les zones naturelles d’intérêt scientifique ou de réserve naturelle et les zones de parc. Par rapport aux zones naturelles scientifiques ou aux réserves naturelles, le CWATUP précise que ne peuvent être admis que les actes et travaux nécessaires à la protection active ou passive de la zone, alors que la zone d’espaces verts n’est définie que comme une zone “destinée au maintien, à la protection et à la régénération du milieu naturel. Cette dissociation a permis à Monsieur le premier auditeur J. HOEFFLER, dans une affaire DANNEAU & consorts contre la commune de Mont St Guibert de préciser : “La disposition selon laquelle ne sont admis que les actes et travaux nécessaires à la protection active et passive de la zone figure seulement au no 4.3.2. de l’article 178 CWATUP et elle ne concerne que “les zones naturelles d’intérêt scientifique ou réserve naturelle”, c’est-à-dire une catégorie particulière d’espaces verts. Elle n’est pas applicable à l’ensemble des “zones d’espaces verts” auquel se réfère, en général, le no 4.3 de cet article, lequel dispose seulement que “les zones d’espaces verts sont destinées au maintien, à la protection et à la régénération du milieu naturel” (C.E. DANEAU et consorts, no 41.364, 5 février 1993).\n46 C’est-à-dire des “espaces affectés à la végétation comme la zone d’espaces verts et situés ou non dans celle-ci”.\n48 Pour les zones à programme minimum, l’affectation n’est pas figurée au plan de secteur, mais elle est arrêtée dans un programme littéral. Le plan de secteur précise que ces zones peuvent recevoir les affectations définies aux programmes qu’il contient selon les prescriptions relatives à chacune de ces affectations. Les actes et travaux relatifs aux affectations particulières définies dans chacun de ces programmes sont soumis à des mesures particulières de publicité tant que l’aménagement de l’ensemble de la zone n’a pas été arrêté par un plan communal d’aménagement.\n49 La quasi totalité de la zone de réserve était ainsi affectée à l’habitation et aux bureaux, ainsi que les 2/3 de la zone à programme minimum.\n50 Il reste qu’un tel permis d’urbanisme est délivré en méconnaissance du plan régional supérieur et qu’il pourrait faire l’objet d’une suspension a posteriori par le fonctionnaire délégué suivi d’une annulation par l’Exécutif ou d’un recours en annulation par un tiers devant le Conseil d’Etat. Chacun de ces recours n’est cependant possible que dans un délai relativement bref en manière telle qu’en l’absence de telles mesures, le permis devient définitif.\n52 Sur celte analyse voir M. PAQUES Construire et placer des installations fixes ou mobiles dans le droit de l’urbanisme, in Aménagement, 1989, p. 148 et svts.\n59 Article 84, § 1er, 5°. De la sorte, le légisateur a intégré dans le corps de l’ordonnance elle-même une disposition qui se trouvait dans le réglement général de la bâtisse d’urbanisme de l’Agglomération de Bruxelles, article 2, 2° g.\n60 Doc. C.R.B.C., A-108/2, p. 208. Cf. Civ. Bruxelles, 5 février 1993, J.L.M.B.. p. 456. Un avant projet d’ordonnance modifiant l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme précise, dans une de ses dispositions, qu’est visé la simple affectation de fait et non seulement l’affectation définie aux plans d’aménagement.\n62 Des travaux de remblais tendant à relever de moins de 2 mètres le niveau normal du sol sur une superficie de 30 m2 n’ont pas été considérés comme une modification sensible du relief du sol. (C.E., VAN DENEYCKEN, no 16897, 21 février 1975) alors que des déversements de 3000 m3 de terre ont été appréciés comme tel (Mons, 17 février 1982, Entreprises et droit, 1984, p. 28).\n64 Anvers, 6 octobre 1976, R.W. 19761977, colonne 1905 ; Nivelles, 4 novembre 1986, Aménagement, 1987, p. 24.\n65 Sur cette question, Cf. E. ORBAN de XIVRY, L’abattage d'arbres au regard de la loi sur l'urbanisme, in Aménagement, 1987, p. 2 et svts.\n67 E. ORBAN de XIVRY, op.cit., note 9 ; Liège, 11 mars 1971, Pas, 1971, II, 189 ; Anvers, 21 avril 1976, R.W., 1976-1977, col. 2152.\n70 Article 84, § 1er, 8°. Il convient de relever que l’ordonnance, sur cette question, étend le champ d’application de la loi organique du 29 mars 1962. Cette dernière ne soumettait à permis préalable que l’abatttage d’arbres situés dans un espace vert prévu par un plan communal d’aménagement ou la situation dans le périmètre d’un permis de lotir. Cette restriction de localisation est actuellement supprimée.\n71 Par d'“arbre à haute tige", l’arrêté du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme entend tout arbre “dont le tronc mesure, à 1 mètre de hauteur, 20 centimètres de tour au moins et qui atteint au moins 3, 50 mètres de hauteur”.\n72 J. de SURAY, Droit de l’urbanisme et de l’environnement, Bruxelles, 1974,1, p. 234. L’arrêté du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme requiert que soit néanmoins indiqué “l’emplacement des arbres à haute tige en distinguant ceux à maintenir et ceux à abattre en précisant l’essence de ces derniers” (article 7, 3°, k ; 15, 3°, e ; 17, 2° i ; 31, 2°, k) dans les demandes concernant les actes de construction, reconstruction, démolition, transformation, modification de l’utilisation et utilisation de terrain pour le placement d’installation fixe et dépôt.\n77 Soulignons, d’autre part, que l’arrêté du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme concernant les actes de construction, reconstruction, transformation, déboisement, défrichement, modification du relief du sol, modification de l’utilisation du terrain et utilisation de terrain pour le placement d’installation fixe et dépôt requiert que soit précisée “l’indication de l’existence de ruisseaux, sources, plans d’eau, zones humides ou marais dans un rayon de 50 mètres” (article 7, 3°, 1 ; 17, 2° j ; 22, 2° j ; 31, 2°, 1).\n81 L’on s’est interrogé sur le fait de savoir si l’intégration d’espace vert dans des plans d’aménagements n’entraînait pas une solution similaire.\n85 En ce qui concerne les plans particuliers d’aménagement, Cf. Cass. 2 juin 1972, Pas., I, 912 ; Cass. 17 février 1964, Pas., I, 641.\n88 Gand, 10 juin 1985, Aménagement, 1986, p. 17. L’article 84, § 1er, 10° a) vise actuellement cette hypothèse.\n89 En ce qui concerne la loi organique, Cf. H. BOCKEN, note sous Gand, 10 juin 1985, Aménagement, 1986, p. 17.\nChapitre I. L’espace semi-naturel comme territoire urbain : Les espaces semi-naturels et l’aménagement du territoire In : Entre ville et nature, les sites semi-naturels [en ligne]. Bruxelles : Presses de l’Université Saint-Louis, 1993 (généré le 12 novembre 2019). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pusl/17325?mobile=1>. ISBN : 9782802804246. DOI : 10.4000/books.pusl.17325.\nOst, F., Remy, J., & Van Campenhoudt, L. (Eds.) 1993. Chapitre I. L’espace semi-naturel comme territoire urbain : Les espaces semi-naturels et l’aménagement du territoire. In Entre ville et nature, les sites semi-naturels. Presses de l’Université Saint-Louis. doi :10.4000/books.pusl.17325\nOst, François, et al., (dir..) “Chapitre I. L’espace semi-naturel comme territoire urbain : Les espaces semi-naturels et l’aménagement du territoire”. Bruxelles : Presses de l’Université Saint-Louis, 1993. (pp. 184-227) Web. <http://books.openedition.org/pusl/17325?mobile=1>.\nOST, François (dir.) ; REMY, Jean (dir.) ; et VAN CAMPENHOUDT, Luc (dir.). Entre ville et nature, les sites semi-naturels. Nouvelle édition [en ligne]. Bruxelles : Presses de l’Université Saint-Louis, 1993 (généré le 12 novembre 2019). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pusl/17268?mobile=1>. ISBN : 9782802804246. DOI : 10.4000/books.pusl.17268.\n<iframe src="https://books.openedition.org/pusl/17325?format=embed" style="padding:5px;border:2px solid #ddd;" width="500" height="375"></iframe>