ESTRUCTURAS PARTICIPATIVAS Y DESCENTRALIZACION:\nEL CASO DE LOS CONSEJOS REGIONALES EN CHILE\nLuis Lira C.*\nFernando Marinovic G **.\n*/ Luis Lira C., especialista en desarrollo regional de la Dirección de Desarrollo Local y Regional del ILPES.\n**/Fernando Marinovic G., consultor del ILPES, y Jefe de Estudios de la empresa de estudios de opinión pública Vox\nLas opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva\nresponsabilidad de los autores y puede no coincidir con las de la organización.\nEste documento fue publicado en el libro “ Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización” ILPES\n(LC/IP/L.176) / Universidad del Bio-Bio ( Registro de Propiedad Intelectual N°111.182 I.S.B.N. 965-7813-05-1)\nLa presente versión presenta una ampliación en la Introducción y se publica por el interés que suscita el tema referente a la elección\n1. Introducción --------------------------------------------------------------------------------------------------2. A manera de conclusiones ---------------------------------------------------------------------------------3. Antecedentes sobre el proceso de descentralización chileno ------------------------------------------4. El itinerario de la descentralización en los primeros años de la administración\nPresidente Patricio Aylwin -------------------------------------------------------------------------------------5. La reforma constitucional y la ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración\nregional-----------------------------------------------------------------------------------------------------------6. Estructura y funcionamiento de los Consejos Regionales -------------------------------------------- -6.1 Sobre la estructura de los Consejos Regionales --------------------------------------------------------6.2 Sobre el funcionamiento de los Consejos Regionales -------------------------------------------------Bibliografía -------------------------------------------------------------------------------------------------------Anexo No1 --------------------------------------------------------------------------------------------------------Anexo No2 --------------------------------------------------------------------------------------------------------Anexo No3 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------\nEl proceso de descentralización chileno ha sido catalogado como una de las reformas más\ntrascendentales del período actual. No obstante ello, entre los actores más relevantes del proceso\n(alcaldes, concejales, consejeros regionales e incluso altos funcionarios de las entidades\nterritoriales descentralizadas) existe una marcada disconformidad con los avances que son\n¿Cómo se explica esta paradoja?. El documento que aquí se presenta busca responder a\nesta pregunta analizando el proceso de participación en la escala regional en lo que se refiere a la\nestructura y funcionamiento de los Consejos Regionales (CORES).\nDurante el Gobierno Militar, los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDES)\nbuscaron reemplazar a los partidos políticos como intermediarios entre la sociedad civil y el\nEstado en tanto que durante los Gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia se\nbuscaba legitimar a estos últimos al representar mas genuinamente las demandas territorialmente\ndiferenciadas de la sociedad.\nEl Gobierno Militar concebía el proceso de descentralización enmarcado en un profundo\nproceso de reforma político-institucional que buscaba modificar radicalmente la estructura y el\nfuncionamiento de la sociedad chilena, en su opinión, excesivamente estatista y controlada por\nlos partidos políticos. A este último respecto, la contradicción insalvable entre un régimen\nautoritario en lo político y liberal en lo económico reduce el ámbito de la participación no\nobstante los logros en el proceso de Regionalización.1 A partir de 1990 en adelante, el proceso\nde descentralización busca, recomponer la relación entre la sociedad civil y el Estado,\nfortaleciendo a la propia sociedad civil, acercando el Estado a sus demandas y revitalizando a los\npartidos políticos como ente mediador entre ambos.\nEn este contexto, el objetivo del presente documento explora si la actuación de los\nconsejeros regionales, actores pertenecientes a los partidos políticos, está permeada y, más\nexactamente, “socializada” por los problemas del desarrollo regional o, si por el contrario, han\ntrasladado al cumplimiento de las funciones y atribuciones de los órganos descentralizados los\ntemas recurrentes de la política nacional.\nVeáse al respecto, Boisier Sergio. Chile: la experiencia regionalista del Gobierno Militar EN: Estudios Sociales\nN° 104, Trimestre 2, 2000 pp: 43-76. Corporación de Promoción Universitaria (CPU) Santiago de Chile\nPara la elaboración del presente documento se hizo una revisión de la literatura disponible\ny luego se generó una base de datos con información solicitada a los trece Gobiernos Regionales\nreferente a la nómina de Consejeros regionales de los períodos 1993-1997 y 1997-2001 y a\nalgunas de sus características, antecedentes con los cuales se pudo, posteriormente, entrevistar\ninformalmente a consejeros regionales, secretarios ejecutivos de Consejos Regionales y\nfuncionarios de la administración nacional y regional sobre la gestión de los Gobiernos\nRegionales. De muy valiosa ayuda fue un documento preparado por la Subsecretaría de\nDesarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior sobre el\nfuncionamiento de los Consejos Regionales en el año 1996.\nLa primera parte del documento da a conocer algunos antecedentes del proceso del\nproceso de descentralización, que buscan concluir que el proceso de Regionalización del\nGobierno Militar se inscribe en un cambio más profundo de la matriz política del país, telón de\nfondo del proceso de redemocratización y descentralización iniciado en 1990. Seguidamente, se\nrevisa el itinerario del proceso de descentralización en los primeros años del primer Gobierno de\nla Concertación de Partidos por la Democracia con el fin de develar la actuación de los partidos\npolíticos en su gestación y en el diseño institucional. La tercera parte se dedica a presentar los\nrasgos fundamentales de la nueva institucionalidad, en función de una revisión selectiva de la\nConstitución Política del Estado y de las leyes regionales y municipales. En cuarto lugar se\ncaracteriza la estructura y funcionamiento de los Consejos Regionales en los períodos 1993-1997\ny 1997-2001 para, posteriormente, presentar un capítulo final denominado “En lugar de\nconclusiones”4 que reflexiona sobre las características del proceso y sobre sus desafíos más\nEsta relación se ha analizado desde dos perspectivas simultáneas: 1) lo referente a su rol\nde hacer efectiva la participación de la comunidad y 2) la situación actual en la que se encuentran\nlos Gobiernos Regionales en cuanto a su inserción en el proceso de toma de decisiones.\nLos resultados obtenidos a partir del análisis de la estructura y funcionamiento de los\ngobiernos regionales y, en particular de los Consejos Regionales, permiten demostrar que la\ninclusión del tema en la agenda política del país, proviene más de los Consejeros Regionales que\nde las estructuras partidarias y que éstos son más el resultado del juego político en el escenario\nde la transición hacia la democracia que modelos finalistas vinculados con la planificación\nregional o con la búsqueda inicial de una democracia participativa.\nEste capítulo complementa antiguas reflexiones sobre la democratización de la planificación regional presentadas\nen Lira C. Luis. “The situation of regional planners in present-day in Chile”. Thesis presented to the Institute of\nSocial Studies for obtaining the Degree of Master of Development Studies. 1984\nUna de las acepciones de la sociedad civil la define como el conjunto de las organizaciones\nvulgarmente llamadas privadas que se caracterizan por la búsqueda del consenso como su motor\nfundamental. En esta conceptualizacion, la sociedad civil es el conjunto desinstitucionalizado de\nrelaciones de carácter, primordialmente, económico y de grupos o individuos que las llevan a cabo.\nEn este mismo ámbito, se define a la sociedad política o Estado como la ejercitación del dominio\ndirecto sobre la sociedad, ya sea a través del gobierno jurídico o a través de los aparatos coercitivos\nque aseguran la disciplina de los diversos grupos de la sociedad civil. Por último, en este esquema\ncorresponde a los partidos políticos ser los mecanismos de representación de la sociedad civil ante\nel aparato del Estado, habiéndose producido en la actualidad una crisis de representación.\nUno de los elementos centrales de la crisis que se vive reside en el copamiento del aparato\nestatal, de todos los ciudadanos, por la estructura partidaria y el ejercicio del poder a través de\ndelegados no confirmados por la sociedad. De este modo, se ha abandonado el ejercicio político,\nlimitándose el desarrollo de la conciencia social y reduciéndose a un nivel formal el papel político\ndel pueblo. En consecuencia se ha renunciado a construir una verdadera organización política de la\nsociedad, con toda la dialéctica que conlleva. No se ha entendido que es precisamente la democracia\nel mejor camino para la participación de la sociedad civil y que esta no se agota en las estructuras\nEl discurso ideológico de los partidos políticos tiene cada día mayores dificultades para\nincorporar los temas de candente preocupación tales como el medio ambiente, la juventud, el\ndesarrollo regional y local, la descentralización y otros no sólo por la complejidad técnica de ellos\nsino que, principalmente, por su desvinculación de la sociedad civil.\nEsta situación se agrava dado que en la actualidad los gobiernos ya no persiguen formular e\nimplementar un plan nacional de desarrollo y cada día a se les hace más difícil convocar a la\nsociedad tras un proyecto político. La opción realmente en juego, se expresa mas bien en una\nagenda gubernamental sometida a consideración de la ciudadanía con ocasión de elecciones\npresidenciales, la que luego se modifica - muchas veces substancialmente - en función de los\nacuerdos y consensos que aseguran la gobernabilidad del país.\nEl problema se centra, por lo tanto, en la búsqueda de mecanismos que permitan la\nparticipación de la ciudadanía en los ámbitos de control de la formulación y ejecución de las\npolíticas públicas, cuestión que, erróneamente, los partidos pretenden resolver copando el aparato\nestatal con sus militantes. Lo antes expuesto produce una crisis tanto en el ámbito de la sociedad\ncivil como de los partidos políticos y del aparato de la administración del Estado.\nExpresiones de esta crisis en el ámbito de la sociedad civil son la renuencia generalizada a la\nfinanciación pública de la actividad partidaria y al surgimiento de los independientes o notables\ncomo sustitutos del líder político clásico. Como consecuencia de lo anterior, la renuncia de la\nsociedad civil a su capacidad de control sobre el aparato del Estado y al probable advenimiento de\ngobiernos de notables. 2\nEstas ideas se desarrollan en Leal Antonio. Gramsci: la ciudad futura. pp:13-52 Ediciones Documentas Santiago\nde Chile 1991.\nExpresión de esta crisis, en la administración del Estado son el ensimismamiento del\nfuncionariado en los procedimientos administrativos, las políticas de personal y el control de gestión\nque se emplean como mecanismos de protección ante la presencia de los militantes de partidos en\nun aparato cada día con mayores exigencias de profesionalización. Los intentos de acercar la\nadministración al usuario como centro de su accionar son reemplazados en este contexto por un\nconjunto de tecnologías organizacionales tales como la calidad total, la planificación estratégica, la\nreingeniería y otros. En realidad, cuando se invoca la participación por parte del sector público se\npretende institucionalizarla a través de los canales burocráticos, establecidos como mecanismos de\ncooptación. Expresión también de esta crisis es el exagerado presidencialismo presente en buena\nparte de los países de la región que limitan la acción del poder legislativo, especialmente en\nmaterias de gasto.\nExpresión, por último de esta crisis en los partidos políticos son la pérdida de representación\nde la ciudadanía, un desprestigio generalizado de la actividad, la centralización de los aparatos\nburocráticos y su renuencia a la comunicación social como mecanismo de difusión de sus posturas\nante los temas relevantes para la sociedad.\nEn esta situación se requiere mayor presencia de la sociedad civil como solución al\nentrabamiento de su relación con el Estado sólo mediada por los partidos políticos. Desde un\npunto de vista económico, esto se refuerza, porque sus principales recursos la información, el\nconocimiento y la solidaridad son sinérgicos y aumentan con el uso al contrario del capital.\nTambién en la sociedad moderna se requiere una mayor presencia de un Estado reinventado que\nya no puede ser el viejo Estado centralizado ni tampoco el Estado del Bienestar. Se requiere un\nEstado descentralizado, sinérgico e inteligente. Por último, se requiere más política para permitir\nuna adecuada intermediación entre la sociedad civil y el Estado ya que el rol de los partidos\npolíticos en las democracias es insustituible como generador y canalizador de opinión en los\ngrandes temas nacionales. Modernizar el Estado exige, por lo tanto, una modernización también\nLa participación implica, en última instancia, el acceso colectivo al poder. Sin duda\nalguna que el proceso de descentralización chileno apunta, por una parte, a un reforzamiento de\nlas instancias que acogen a los representantes de la comunidad organizada y, por otra, a que el\nreferente político-institucional - es decir el régimen y los partidos como referentes fundamentales\nde la sociedad - no se agoten en instancias cupulares y no se adscriban a un juego que margine a\nla sociedad. Por último, busca crear circunstancias favorables para que la sociedad civil participe\ny se integre eficientemente en los procesos de desarrollo.\nEn este sentido, una de las ideas clave en la elaboración del presente documento es\ndeterminar la importancia de los Gobiernos Regionales, y más específicamente de los Consejos\nRegionales, en una nueva perspectiva relacional entre el Estado y la sociedad civil.\nA este respecto, el Mensaje N 330-323 del Presidente Patricio Aylwin del 6 de enero de\n1992, mediante el cual se inicia el proyecto de ley sobre Gobierno y Administración Regional,\nseñala entre sus fundamentos que “Con ello se procura avanzar en el logro de una mayor\nparticipación ciudadana como elemento consustancial una descentralización de raíz democrática,\nsi bien en tal sentido las negociaciones que precedieron el acuerdo político en la materia no\npermitieron arribar, al menos por ahora, a la fórmula de generación directa del órgano colegiado\ndel gobierno regional, como era el propósito de este Ejecutivo”.\nLlama la atención, por lo tanto, la falta de evaluaciones de las instancias de participación\nsurgidas en el proceso de descentralización en el marco del proceso de transición a la democracia\nUna evaluación del proceso de Regionalización del Gobierno Militar concluye que éste “es\nun instrumento de reafirmación del poder autocrático, antes que uno que permita verdaderamente\nla participación ciudadana” y que “en todo caso, hay aspectos positivos del sistema actual de\nGobierno y administración interiores, que pueden aprovecharse en un Régimen Político\ndemocrático y otros modificarse substancialmente”.2\nLa permanente contradicción entre la lógica de un modelo liberal en lo económico y\nautoritario en lo político, impidió un verdadero proceso de participación ciudadana,\ntempranamente definido como objetivo de la Regionalización, en los decretos leyes 573 y 575\ndel 12 y 13 de julio de 1974 respectivamente, posteriormente consagrado en la Constitución de\n1980 y por último reglamentado en la Ley 18.605 Orgánica Constitucional de los Consejos\nRegionales de Desarrollo del 6 de abril de 1987. Todos éstos, cuerpos legales surgidos al amparo\nde las peculiares Comisiones Legislativas que reemplazaron al Congreso Nacional después de\nEl temor a la participación y a la Democracia, en último término, explica la sutil pero vital\ndistinción, entre poder social y poder político que el proceso de Regionalización del Gobierno\nMilitar intentaba crear. Da cuenta, además, de la tardanza en implementar las instancias de\nparticipación creadas, especialmente en el nivel regional, y son el trasfondo de su permanente\ndiscurso contra la excesiva politización en la toma decisiones.\nEste temor se materializa en la conformación de entidades participativas estamentarias y\ndesignadas, antecedentes que permiten afirmar que lo que se buscaba con la Regionalización –\nmucho más allá de la incorporación de los aspectos espaciales al proceso de desarrollo con el fin\nde integrar física, económica y socialmente al país – era la transformación de la matriz política\ndel Estado chileno en la cual la sociedad se vincula con éste, principalmente, a través de los\nUna oportunidad para evaluar el proceso de descentralización chileno desde 1990 en adelante se dio en una serie\nde tres encuentros organizados conjuntamente por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y la\nSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior (SUBDERE) con el apoyo del\nPNUD entre 1997 y 1998, cuyos resultados se encuentran recientemente publicados. No obstante la variedad y la\ncalidad con que el proceso se analiza, las instancias de participación en los Gobiernos Regionales es un tema casi\nausente en el debate.\nCumplido, Francisco. “La estructura institucional del modelo de descentralización”. Centro de Estudios del\nDesarrollo, Documento de Trabajo N 3, 1983.\nA partir del año 1990 en adelante, surge un vigoroso proceso de descentralización, gatillado\nen sus orígenes como un complemento de la redemocratización que busca nuevos cauces para la\nparticipación ciudadana, limitada en su ejercicio durante un largo período.\nEn este proceso, los actores fundamentales son los partidos políticos y “las minorías\nregionales actuantes” - ausentes de la vida nacional durante 17 años - que intentan recuperar su\nnexo entre la sociedad y el Estado. Los primeros, al cumplir sus roles tanto de socializadores\npolíticos de la ciudadanía, como de reclutadores de sus elites, en tanto que los segundos,\nintentando difundir la preocupación por el desarrollo regional.\nLa tradición centralista del Estado chileno, de sus partidos políticos e incluso de la propia\nsociedad civil es bien conocida. En este contexto, el proceso descentralizador chileno surge\nimpulsado simultáneamente por el Estado y por la clase política, ambos centralistas, si bien al\ninterior de los partidos (y también del Estado) existía una fracción cultural disidente proclive a la\ndescentralización, como bien lo señala Palma (1989). La actuación de los partidos políticos\ndesde 1990 en adelante, está, por lo tanto, orientada por su rol de reclutadores de las elites de la\nciudadanía, por sobre su eventual papel de socializadores políticos dada la situación recién\nEl Estado impulsa el proceso motivado por la oportunidad de avanzar en la consecución de\nuna democracia participativa, en tanto que la clase política lo hace visualizando una oportunidad\nlegítima para copar parte del aparato administrativo de los entes territoriales y/o crear nuevos\nespacios políticos, dependiendo si se trata de adherentes u opositores a los Gobiernos de la\nConcertación de Partidos por la Democracia (1990-1994 y 1994-2000).3\nEs así como en la actualidad los nichos de participación creados al amparo del proceso de\ndescentralización, están ocupados con actores pertenecientes a los partidos políticos electos por\nvoto popular en el nivel local y de manera indirecta en el ámbito regional (concejales\nmunicipales y consejeros regionales respectivamente), los que han asumido las tareas que en los\nsesenta y setenta formulaban y ejecutaban funcionarios del Gobierno central dada la baja\nresonancia que estos temas concitaban en la clase política en ese período y que reemplazan a los\ndelegados estamentarios designados por el aparato de la administración del Gobierno Militar en\nEl diseño institucional del proceso de descentralización generado en estas condiciones\npermite plantear, entonces, que “es la clase política la que ha impulsado este proceso creando los\nespacios y las condiciones de participación”. En ese sentido “…habría una especie de\nencasillamiento de la participación…Faltaría entonces que la comunidad tuviera una parte del\nlibreto”. Tobar (1998).\n1) Los consejeros regionales, conscientes de sus limitaciones en cuanto a hacer efectiva la\nparticipación de la comunidad organizada, han optado por involucrarse en la gestión del\nVéase al respecto Boisier Sergio. Descentralización en Chile: Antecedentes, Situación Actual y Desafíos Futuros.\nDocumento 93/17, Serie Ensayos Dirección de Políticas y Planificación Regionales ILPES. Santiago de Chile 1992\ndesarrollo regional. En esta misión varios de ellos han logrado altos niveles de profesionalismo y\ndedican mucho más tiempo a estas actividades que las que contempla la legislación. En varias\nregiones del país y en diversas áreas temáticas, existen algunos consejeros regionales que\nmanejan un marco conceptual y que exhiben una experiencia en gestión del desarrollo regional\nque no se encuentra en funcionarios de las plantas administrativas de los gobiernos regionales ni\nen funcionarios de la administración desconcentrada. Se da, incluso, el caso en que consejeros\nregionales han asumido el rol de Intendentes Regionales habida cuenta de este conocimiento.\n2) La dificultad para hacer efectiva la participación de la comunidad organizada se extiende\ntambién a los Consejos Económicos y Sociales Provinciales (CESPROS) que funcionan sólo en\nalgunas regiones del país. Consecuentemente con lo anterior, al interior de cada Consejo ha\nprevalecido un proceso de toma de decisiones que, respetando las funciones y atribuciones de los\nGobiernos Regionales, ha tecnificado la política, por cuanto la ha subsumido en un proceso de\ngestión y resolución de problemas regionales dejando de lado otras dimensiones. No obstante\nello, la conformación de alianzas provinciales es un síntoma que revela la poca legitimidad de las\npropuestas de los Intendentes y un sesgo marcadamente local de la inversión.\n3) La discusión política de las dimensiones técnicas del desarrollo regional se da en el ámbito de\nla Asociación Nacional de Consejeros Regionales, entidad que dedica todo su tiempo a crear o a\nfortalecer referentes nacionales que amplían los grados de libertad de estas instancias de\nparticipación con el fin de contribuir en forma más decisiva al desarrollo regional. Ello porque\nexiste el convencimiento de que - si bien la Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno\ny Administración Regional ofrece muchos grados de libertad para contribuir al desarrollo\nregional - la modalidad de elección indirecta los deslegitima ante la comunidad regional y ante\nlos funcionarios regionales.\n4) Han sido recurrentes las dificultades en el relacionamiento entre los Consejos Regionales y los\nfuncionarios de la administración regional desconcentrada. En el período 1993-1997 existió una\ntendencia a actuar como consejeros individuales o en bloques agrupados por distintos intereses,\nentre los cuales los gremiales fueron importantes, contraviniendo las disposiciones legales\nreferentes a las atribuciones del Consejo. En el período actual los Consejos Regionales actúan\ncorporativamente y dado que tienen a su haber mayor conocimiento y experiencia en un marco\ncon funciones amplias pero con atribuciones limitadas se reproducen los roces con los\nfuncionarios antes mencionados. En un intento por controlar el proceso decisivo, muchos\nfuncionarios exageran la cuestión reglamentaria y encasillan a los Consejos Regionales\nAdhiriéndose al análisis de Garretón, se está en presencia de un cambio fundamental en la matriz\nde relación entre el Estado, los actores políticos o el sistema de partidos y la sociedad civil. Un\ncambio en definitiva de la cultura política, de las imágenes y sentidos sobre la acción colectiva\nque hay en una sociedad y a las imágenes, estilos y lenguaje de la acción política.3\n5) En este marco analítico, y sin lugar a dudas, la elección directa de los consejeros regionales\nconllevará una clara reconfiguración de las estructuras de poder y del mismo sistema\npresidencialista, al mismo tiempo que se posibilita una nueva estructura orgánica de los\nGobiernos Regionales. Su concreción no será nada fácil ya que el cambio en la matriz política,\nel tema se inscribirá en una discusión sobre el presidencialismo, el sistema binominal, el\nGarretón, Manuel Antonio. “La faz sumergida del iceberg”. Ediciones CESOC-LOM. Santiago de Chile 1994.\nfinanciamiento de los partidos políticos y las campañas de los independientes y otros temas\n6) La creación y entrada en funcionamiento del nuevo cargo de Presidente del Consejo Regional,\njunto con la eventual elección popular de los Intendentes son dos alternativas que actualmente se\nestán barajando en las reuniones entre la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo\ny la Asociación Nacional de Consejeros Regionales. La primera aparece como la más factible y\nentre las atribuciones que debería tener el Presidente del Consejo Regional se contemplan las\nsiguientes: tener derecho a voz y voto, firmar las resoluciones que emanen de los Consejos,\npromulgar los planes reguladores comunales e intercomunales, representar judicial y\nextrajudicialmente al Consejo, nombrar y remover los trabajadores adscritos al Consejo\nRegional, coordinar el trabajo de las comisiones técnicas del Consejo, convocar al Intendente\ncomo a otros miembros del ejecutivo para informar al Consejo sobre el desarrollo de sus\ncompetencias, fijar con el ejecutivo una agenda de trabajo conjunto con el Consejo Regional,\ndeterminar las urgencias de las diferentes proposiciones del ejecutivo regional, así como dirigir\nla Secretaría del Consejo Regional4.\n7) La justificación del cargo de Presidente del Consejo Regional es en palabras del pasado\nIntendente Regional de Atacama necesaria porque “El artículo 102 de la Constitución Política de\nla República encarga al Consejo la facultad de hacer efectiva la participación de la ciudadanía en\nla administración superior de la región, pero la enorme gravitación del Intendente en el ejercicio\nde las facultades propias del órgano colegiado limita el pleno ejercicio de esa función\nrepresentativa. Así, por ejemplo, la Contraloría General de la República ha debido dictaminar\nque “no es posible que el mencionado órgano sesione sin la asistencia de la autoridad”\ndeclarando sin efecto los acuerdos adoptados en ausencia del Intendente, aunque estos versen\nmaterias que la ley ha sometido a la competencia del órgano representativo.”5\n8) No obstante las actuales dificultades que se presentan con la figura del Intendente Regional\ncomo presidente del Consejo Regional, no existe pleno respaldo de la Asociación Nacional de\nConsejeros Regionales a la propuesta recién mencionada. Ello por cuanto, en la cultura política\ncentralista del país, se desperfilaría la figura del órgano colegiado, el que se ha logrado\ncohesionar durante estos años y no contribuiría en nada a recuperar la confianza de la gente en el\nsistema político y en los partidos tan negativamente afectada en los últimos años.\n9) Se encuentra también sobre el tapete el tema de la elección directa de los Intendentes. A este\nrespecto, se plantea que “El hecho de que el Intendente no sea elegido directamente, al igual que\nlos Consejos, pudiese ser un síntoma más de la insuficiente base política con la que cuenta la\nrealidad regional. Esta situación deriva además en cuotas equivalentes de insuficiencia de\nlegitimidad y autonomía política”6. ¿Es ésta una asimetría necesaria en las actuales\ncircunstancias?. El presidencialismo chileno -calificado como antes se mencionara como\n“Propuesta de la Directiva...” Op. cit. p. 12.\nMorales Eduardo. Intendente III Región de Atacama. Aspectos político-institucionales de la descentralización. EN:\nReflexión y Análisis sobre el proceso de descentralización en Chile. Ob. cit\nGutiérrez Bermedo Hernán y Claudio Rojas Miño. La institucionalidad pública y su\ncontribución al desarrollo regional en el marco de la globalización. Documento preliminar s/f\nneopresidencialismo- debe ser atemperado, pero ello requiere, primero que nada, una discusión\nsobre el régimen de gobierno y las atribuciones del Congreso, cuestiones que necesariamente\ndeben ser precedidas por una reforma a la Constitución que permita avanzar hacia la\nconsolidación de una democracia plena. En tal sentido, la gradualidad y selectividad del proceso\nde descentralización aconsejan resguardar, por ahora, el sistema presidencial y el régimen de\nEstado unitario, para que la autoridad del Presidente de la República, como gobernante y\nadministrador del Estado, ejerza su autoridad en todo el país, sin perjuicio de precisar los\námbitos y materias de competencia de los gobiernos Regionales, tal como afirman Aylwin\n(1994) y Lira (1994).\n10) El nuevo escenario debiera tender a fortalecer dentro de esta matriz antes mencionada, no\nsólo a cada elemento en particular, sino además al vínculo que pueda establecerse entre ellos.\nEsto significa a lo menos lo siguiente. Un Estado fuerte, inteligente e innovativo, que tienda a\nreformarse paulatinamente en el marco un proceso de modernización y de descentralización. Un\nsistema de partidos caracterizado por su inclusividad, democratización interna, capacidad de\nnegociación y concertación. Una densificación de la sociedad civil, es decir de los actores\nsociales autónomos tanto del Estado como del sistema partidario, en términos de aumentar los\nniveles de participación a través de procesos reales de redistribución del poder y de reasignación\nde responsabilidades en la toma de decisiones.\n11) Esta nueva matriz reforzada daría paso o posibilitaría una relación equilibrada entre las\nadministraciones y las instancias de participación de nivel regional y local. Respecto al tema\nespecífico de la descentralización en el ámbito regional, el argumento más poderoso a su favor\napunta a que es la Región el espacio sociocultural idóneo para que confluyan en él tanto los\nintereses y perspectivas de "lo nacional", como los intereses de tipo “local”. La Región, que en el\nproceso chileno ha sido vista separadamente del proceso más visible de respaldo a los\nMunicipios, se tornaría clave para el manejo adecuado de la descentralización. La Región es el\núnico espacio territorial en que se pueden promover las decisiones básicas del desarrollo integral\n(económico, político y social) teniendo presente los grandes objetivos nacionales, al tiempo que\nse reconocen y valoran los intereses y realidades locales.\n12) Por su parte, la descentralización a nivel local supone el reconocimiento de la existencia de\nun sujeto (sociedad local) que es capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y que está\ndotado de personalidad sociocultural y político-administrativa; supone, además, la transferencia a\neste sujeto de un conjunto de competencias y recursos que no posee y que podrá gestionar\n13) Pero lo más fundamental, y que avala el discurso descentralista a escala local, está dado\nporque es en el ámbito local (una comunidad específica o una comuna directamente) en donde se\naprecia con mayor claridad la importancia de la vida cotidiana, lo que las personas ven y\nperciben todos los días. En esta escala se posibilita considerar no sólo al individuo aislado, sino\ntambién a las interacciones sociales que se conforman día a día y que dan cuenta de la trama\nsocial y de la acción colectiva. Es en este ámbito además donde actúan y se desarrollan la\nmayoría de las organizaciones sociales y en el cual se gestan un sinnúmero de movimientos\nsociales que buscan la superación de sus problemas específicos. La postura localista argumenta\nque se debe reconocer clara y explícitamente que en el ámbito local es donde se deben expresar\nlas transferencias del poder institucional que le dan sentido a la profundización democrática\n(Galilea, 1987). La descentralización y la participación pueden configurarse así como conceptos\neje para entender la dinámica y las ambigüedades del proceso reciente.\n14) En el ámbito regional la descentralización se da hoy en términos de desconcentración. Ésta\napunta a traspasar funciones a organismos subordinados ya existentes en la estructura\nadministrativa. De esta forma, la desconcentración se conformaría como una manera de crear\n“brazos operativos” de políticas y programas decididos y orientados nacionalmente, sin significar\ndicha transferencia una verdadera independencia del nuevo órgano, o de aquel que ha sido\ndesignado. Se trata entonces de una descentralización administrativa referida a asignar funciones\nespecíficas a las unidades subnacionales, manteniendo gran parte de las responsabilidades en\nmanos centrales. La desconcentración es entonces “...sólo una técnica física y geográfica para\nalcanzar más eficazmente a la población susceptible de ser beneficiaria de alguna política\npública, sin requerir necesariamente la participación activa de esa población. Por el contrario, las\ncompensaciones por canales descentralizados pueden fortalecer el desarrollo de instituciones o\nmovimientos locales.” (Guerra) 1998.\n15) La escala “meso” de las regiones las hace configurarse como una instancia intermediaria\nentre el Estado, concebido como aparato de gestión, y la sociedad civil. Este último concepto,\nambiguo per se, es particularmente complejo en el plano regional. Analíticamente se lo tiende a\nhomologar con el concepto de sociedad civil que se maneja a nivel local y a homologar\nconsiguientemente el vínculo entre dicho sector y los representantes del poder estatal. La\nadministración local instaura una relación cara a cara con las personas y las organizaciones, es\nuna relación directa. En este sentido se puede hablar de una participación directa en los procesos\n16) En el nivel regional la sociedad civil no se configura como un interlocutor claro y definitivo\ndel aparato gubernamental y de gestión. La sociedad civil se organiza mediatizada por intereses\nque la sobrepasan, sean éstos económicos o políticos. El Gobierno Regional debe pactar con\nestos intereses que van más allá de demandas específicas y peticiones locales. Por esta razón los\nGobiernos Regionales deben relacionarse con distintas agrupaciones, empresas u organizaciones\nque cuentan con poderosos equipos técnicos y con un gran peso socio-político. El caso del\nordenamiento territorial en la RM es sintomático. La participación entonces se debe vislumbrar\ncomo una manera de integrar a las distintas organizaciones con intereses regionales a un proceso\nde gestión conducente a la elaboración de proyectos colectivos de desarrollo.\n17) La elección directa de los Consejeros involucra además la consideración de algunos puntos\nespecíficos. Primero, esta elección supone una reforma constitucional, comenzando por el\nartículo 15 de la Constitución Política del Estado, ya que esa disposición establece que “sólo\npodrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en\nesta Constitución”7. Aparentemente existe un acuerdo entre los consejeros regionales y otras\nautoridades de los Gobiernos Regionales en respaldar la propuesta del Gobierno respecto a la\nelección directa de los Consejeros, dado que se estima conveniente por otorgar a los Consejeros\nmayor representatividad y respaldo ciudadano. Sin embargo existen ciertas dudas; entre ellas el\nVer “ Propuesta de la Directiva y el Consejo Nacional de la Asociación sobre la reforma a la ley orgánica\nconstitucional n° 19.175” en Congreso extraordinario de Consejeros regionales, 1998. p. 12.\ntema del financiamiento de las campañas, en términos de que en algunos casos los candidatos\ndeberán abarcar zonas más amplias que los distritos de diputados, y el monto de las dietas 8. En\neste sentido existe amplio consenso que se debe apoyar esta moción siempre y cuando\nefectivamente el nuevo texto legal les otorgue a los consejeros mayores facultades y atribuciones\ny cree las condiciones necesarias para ejercerlas. Entre ellas: la inviolabilidad de las opiniones de\nlos consejeros, y el derecho a asociarse y tener personalidad jurídica. Segundo, y como antes se\nseñaló, ello implica transformaciones en la matriz socio-política del país. En este sentido implica\nrenovar las instancias de interacción entre el Estado y la sociedad civil. La comunidad, pasiva en\ntérminos de elegir a sus autoridades regionales, ahora sería parte y voz en el proceso. Ante esta\nsituación específica habría que conjugar analíticamente tres conceptos fundamentales:\nlegitimidad, prestigio y autonomía.\n18) La legitimidad, está vinculada a la elección popular y a procesos socio-políticos que van más\nallá de la emisión de un voto o de la implantación de un decreto. La legitimidad de los consejeros\nregionales sólo será posible en el marco de un modelo de gestión que conjugue tanto elementos\ntecnocráticos como democráticos, superando la simple priorización de proyectos de inversión y\nenriqueciendo la elaboración de estrategias de desarrollo regional al transformarlas en proyectos\n19) La participación es un objeto en sí, en tanto es una necesidad básica en el ámbito de la\ncalidad de vida no satisfecha para importantes mayorías sociales; pero también es un medio, un\nestadio requerido por la propia planificación tecnocrática (dominante en nuestros días, guiada\npor una racionalidad de la obtención de una maximización y optimización de los beneficios),\ndonde la participación se considera una característica técnicamente necesaria y generadora de\nmayor eficiencia. En la actualidad, el tecnócrata aprovecha la cultura democrática para reforzar\nla dominante: incluso la acción política se subordina a este modelo, el poder político se encuentra\ndirectamente determinado por el económico.\n20) El concepto de legitimidad como idea que refuerza una situación dada de “apoyo político”10\nse complementa con otras dos nociones, a saber: eficacia y confianza. La legitimidad existe en el\nmomento que los ciudadanos estiman que los principios que rigen a las autoridades y al régimen\npolítico están de acuerdo con los que ellos consideran correctos y apropiados. En última\ninstancia, es una convicción moral acerca de la validez de aquellos, que lleva a los ciudadanos a\nconsiderar obligatorias las decisiones que emanan de las autoridades. La eficacia atribuida a las\nautoridades y al régimen está determinada por la satisfacción que los ciudadanos perciben que\nlos mismos brindan a sus demandas. La confianza en las autoridades y en el régimen político se\npresenta cuando los ciudadanos sienten que no necesitan vigilar las actividades de las\nautoridades de las instituciones políticas ya que sus derechos e intereses serán bien cuidados por\nellas: la confianza no se refiere al resultado sino a la forma en que funcionan las instituciones.\nVer Diario El Mercurio, Lunes 17 de Noviembre de 1997.\nTal como lo plantea Sergio Boisier en diversos documentos de la Dirección de Políticas y Planificación\nRegionales (DPPR) del ILPES\nEste idea es citada por el ILPES en su libro “Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado”,\npp. 66, 1998, haciendo referencia a D. Easton, “A re-assessment of the concept of political support”, British\nJournal of Political Science, vol 5, 1975, y H.D. Klingemann y D. Fuchs (comps.), “Citizens and the State”, Oxford,\n21) ¿Pero el apoyo político y consiguientemente la legitimidad, dependen sólo de la elección\npopular?. Podría plantearse que si se da un proceso de politización a priori se estaría ante una\neventual deslegitimación del sistema de elección popular de los Consejeros. El rol que los\npartidos juegan en el nuevo escenario reconfigurado va a ser fundamental para frenar o\nincentivar un posible proceso de politización y partidización. Esto es así considerando que “Los\npartidos políticos tienen un pie en la sociedad civil y el otro en las instituciones, tanto así que ha\nsido propuesto enriquecer el esquema conceptual dicotómico y de intercalar entre los dos\nconceptos de sociedad civil y de Estado el de sociedad política orientado a abarcar precisamente\nel fenómeno de los partidos que de hecho no pertenecen ni a la sociedad civil ni al Estado”11\nRespecto a este punto es pertinente acotar que aunque los Consejos son elegidos indirectamente\npor los concejales, los Consejos presentan una distribución partidista acorde con el peso político\nque los partidos tienen en la realidad política nacional. (Ver ANEXO N 2)\n22) El mayor prestigio derivado de una actuación legitimada por una elección popular se vincula\na la situación profesional e intelectual de los Consejeros, es otra cuestión digna de destacar dado\nque la calificación de los Consejeros ha aumentado en los períodos 1993-1997 y 1997-2001.\nAhora bien, dada una elección directa de los Consejos, éstos se convierten en entidades cuyos\nmiembros se encuentran inmersos en el mundo “público” y dejarían de ser agentes casi anónimos\npara la mayoría de la población. Esto eventualmente haría aumentar los niveles de\nprofesionalización de los Consejeros, en suma su carta de presentación ante la ciudadanía\n23) Respecto a una mayor independencia decisoria frente a los niveles local y nacional (central),\nello sólo será posible si los Consejos Regionales cuentan con más poder, una cuestión que\ndependerá si el proceso descentralizador va a la par del proceso de desconcentración que hoy\nprevalece. Ello lleva a reconocer que “...lo que existe es una gran necesidad de ampliar\nsustantivamente el conocimiento y el manejo de metodologías a nivel central y regional sobre\ncómo arbitrar la relación Estado-sociedad para estimular el desarrollo e inserción internacional\nendógena de las sociedades regionales”13.\n24) Poder también significa mayor número y mejor calidad de las atribuciones con las que\ncuentan o contarían los consejeros. Sobre este punto específico se debatió en el último Congreso\nExtraordinario de los Consejeros Regionales de Chile14 y existió consenso entre los precandidatos presidenciales que en esa ocasión expusieron en el sentido que se trata de apostar a\nuna capacidad de gestión de los distintos Consejos Regionales, lo que no depende tanto de su\nelección directa sino más bien de las atribuciones y los recursos necesarios para enfrentar los\nnuevos desafíos que imponga el proceso de descentralización.\nBobbio Norberto. “Estado, Gobierno y Sociedad.” Fondo de Cultura Económica. 1996.\nEl estudio de Putnam revela que en el caso italiano los Consejeros regionales fueron desde\nsus inicios políticos en ascenso, altamente profesionalizados y con vasta experiencia partidista.\n13 Gutiérrez Bermedo Hernán y Claudio Rojas Miño. Ob.cit.\nCongreso realizado en el mes de diciembre en Santiago, que apuntó específicamente al\nanálisis detallado de la Reforma Regional que el gobierno tiene como prioridad legislativa para\nel resto de su mandato..\n25) Sobre este aspecto particular existe una cierta disconformidad de la Asociación Nacional de\nlos Consejeros de Gobiernos Regionales a la proposición del gobierno por cuanto “Analizando\nlos contenidos de la reforma se genera de inmediato la pregunta hacia donde se va con el\nproceso. ¿Fundamentalmente, si en el marco de un Estado Unitario se mantiene sólo una\ndescentralización administrativa o si se avanza hacia una descentralización caracterizada por\nmayores grados de autonomía con una efectiva representación de la comunidad regional? Para\nello tiene que formularse, con urgencia, un horizonte que de la pauta para configurar una agenda\nde la descentralización. Para la SUBDERE es mejor ir avanzando en la medida que las\ninstituciones vayan teniendo éxito en la gestión de sus competencias y se consolide la\ndescentralización. Pero eso no le da orden al proceso. El proceso debe tener una orientación\n26) Este disenso respecto a un avance del proceso en concordancia con el grado de éxito de los\nGobiernos Regionales – una cuestión a todas luces recomendable dada la cultura centralista\nexistente en el país – parece develar el convencimiento de que poco se avanzará por esta vía.\n27) La complejidad de la gestión regional en escenarios globalizados y descentralizados requiere\nun nuevo cuerpo cognitivo en el que las regiones se conciban como cuasi-Estados y como cuasiempresas y se manejen adecuadamente los factores exógenos y endógenos que hacen a un\ndesarrollo regional acorde con los tiempos.16 En este nuevo marco cognitivo se puede avanzar\nsimultáneamente tanto sobre el alcance del proceso, como sobre cuestiones netamente\n28) Esta inquietud ya ha sido señalada por el Presidente de la Asociación Nacional de Consejeros\nde los Gobiernos Regionales: “en suma hay dos grandes desafíos del proceso: a) avanzar en los\nconceptos teóricos que sustentan el proceso, de esta manera ponernos de acuerdo en el tipo de\ndescentralización que se desea y b) mejorar o establecer metodologías de evaluación que ayuden\nal seguimiento de los avances de la institucionalidad.”17.\n29) Podría al respecto, afirmarse que se requiere con urgencia actos sustantivos productores de\nconfianza entre la Asociación Nacional de Consejeros Regionales y el gobierno, comenzando por\nla discusión y la adopción de una actitud constante de autoevaluación y de capacitación\nsistemática, con lo cual podrán sostenerse conversaciones estructuradas sobre cómo alcanzar\nmayores niveles de desarrollo regional.\n30) Esta insatisfacción se extiende también a la propuesta del gobierno sobre reformulación de la\nestructura orgánica de los Gobiernos Regionales. A este respecto, el Presidente de la Asociación\nIntervención de Manuel Tobar, Presidente de la Asociación Nacional de Consejeros de\nGobiernos Regionales de Chile, en el Congreso Extraordinario de Consejeros regionales de\nChile, Diciembre 1998. (Aún no publicada).\nUna síntesis de esta proposición se encuentra en Boisier Sergio. “El vuelo de la cometa. Una metáfora para una\nteoría del desarrollo territorial.” Documento 97/37 Dirección de Políticas y Planificación Regionales ILPES.\nIntervención de Manuel Tobar , Presidente de la Asociación Nacional de Consejeros de\nChile Op. Cit.\nNacional de Consejeros Regionales ya citado señala lo siguiente: “Es contradictorio, se señala,\nplantear la elección directa de los Consejeros y al mismo tiempo quitarles atribuciones\nfundamentales al cuerpo colegiado, tales como el decidir los proyectos específicos de inversión,\naprobar los planes seccionales y reguladores comunales y aprobar la estructura de organización\nde los servicios administrativos del Gobierno Regional. Dicha propuesta, dicho sea de paso, no\nincorpora ninguna atribución nueva para los consejeros, salvo la de elegir el nuevo cargo de\nPresidente del Consejo. De otra parte se le aumentan las atribuciones al Intendente y se le tipifica\ncomo el agente fundamental del desarrollo regional, rol que sin duda sería más apropiado\natribuirlo al Gobierno Regional.”\n31) En este sentido no es conveniente dotar a los órganos de representatividad sin antes\notorgarles poder real, puesto que tienen una alta probabilidad de desacreditarse ante la\ncomunidad. Con estas medidas en que se fortalece exclusivamente a los representantes del\ngobierno nacional por sobre la comunidad regional, no habrá interlocución válida ni un ambiente\npropicio para un real fortalecimiento de las regiones, como actores sociales. Tampoco se ayuda,\ncomo antes se mencionara, a recuperar la confianza de la ciudadanía en el sistema político.\n3. ANTECEDENTES SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION CHILENO\nEl largo período 1973-1990 es complejo de evaluar dadas las circunstancias por las que el país\natravesó y por las múltiples motivaciones del Gobierno Militar hacia el proceso de\nNo obstante lo anterior, se puede afirmar, sin lugar a dudas, que a medida que se consolida\nel modelo económico neoliberal, la Regionalización concebida en sus orígenes como un proceso\nde readecuación institucional que buscaba modificar los patrones territoriales del país,\ncaracterizados por desintegración y concentración, se transforma cada vez más en un proceso\nsocio-político tendiente a modificar la matriz política tradicional del país en la que el Estado se\nrelacionaba con la sociedad civil, principalmente a través de los partidos políticos y de las\nminorías regionales actuantes.\nEsta afirmación se puede comprobar al tenor de la posición del Gobierno Militar frente al\nsentido de la Regionalización, como así también respecto a las estructuras de participación\ncontempladas en los Gobiernos y administraciones regionales y comunales: los COREDES\n(Consejos Regionales de Desarrollo) y los CODECOS (Consejos de Desarrollo Comunal).\nEl carácter socio-político del proceso de descentralización durante el Gobierno Militar\nqueda manifiesto en la siguiente afirmación de uno de los primeros directores de la CONARA:\n"La regionalización chilena no es, ni puede ser, sólo una división político-administrativa\ndiferente, ni una nueva redefinición de los ámbitos geográficos de competencia de los servicios\npúblicos, ni el componente territorial de la planificación del desarrollo. La regionalización es,\ntambién, un proceso político del Gobierno que se ha materializado en la creación de los\nGobiernos y administraciones regionales, en las cuales se han delegado - en el grado que el\nSupremo Gobierno ha considerado adecuado - poder y potestades administrativas"6. En este\nmismo sentido, un estudio de los primeros años del Gobierno Militar plantea que la\nRegionalización es “… un proceso de reforma de la Estructura de Gobierno y Administraciones\nInteriores del Estado, que persigue la descentralización funcional y territorial del poder político y\nsocial con la finalidad de avanzar hacia una sociedad tecnificada y de verdadera participación\nsocial, que permita la obtención del desarrollo socioeconómico en forma armónica y, en\nconsecuencia, una efectiva integración nacional.”7\nSegún los autores del estudio recién citado, el logro de una sociedad tecnificada y de\nverdadera participación social es la consecuencia lógica de la consolidación e\ninstitucionalización de un poder social (entendido como la facultad de los cuerpos medios de la\nsociedad para desarrollarse con legítima autonomía hacia la obtención de sus fines específicos,\ntransformándose en vehículo de límite, a la vez que de enriquecimiento del poder político,\nentendido éste a su vez como la facultad de decidir en los asuntos de interés general para la\nEs así como el Decreto Ley 573 menciona como objetivos de la Regionalización la integración nacional, la\nparticipación de la población, la igualdad de oportunidades y una mejor utilización del territorio y sus recursos.\nBarrientos Juan. “La situación actual y las perspectivas de la Regionalización” En: Diario El Mercurio del 23 de\ndiciembre de 1975, p. 2.\nBorel Edmundo y Claudio Mergudich. “Algunos aspectos administrativos del Gobierno regional y perspectivas\ndel nuevo municipio chileno”. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas.\nDepartamento de Administración, 1976, p. 18\nnación) con órganos despolitizados capaces de entregar un aporte técnico y de valorar el\nconocimiento en su justa medida, dentro del contexto de descentralización.\nLa contradicción entre un Gobierno autoritario y la participación social explica la postura\nambivalente frente al tema y la tardanza con la que se implementan las estructuras de\nparticipación sobre todo a nivel regional.\nRecuérdese al respecto, que el accionar del Gobierno Militar refleja un plan ambicioso de\nlargo alcance, que buscaba la transformación de las estructuras más profundas de la sociedad\nchilena en los planos económico, social y político-institucional. Así el influyente diario El\nMercurio editorializaba el día 21 de mayo de 1984 que “Es comprensible que la comunidad\nquiera darse un sistema de Gobierno y administración regional y comunal distinto al imperante\nanteriormente, atendiendo a las lamentables distorsiones que aquél sufrió como consecuencia de\nuna excesiva politización. De ahí que sea prudente no posponer el ensayo de las nuevas\ninstituciones8, pues la evolución política podrá determinar que a la postre, no llegasen a enraizar\nen la conciencia cívica y el consiguiente vacío produjese, en el mejor de los casos, una recaída en\nlos mecanismos vigentes hasta 1973, pese a sus deficiencias.” Un planteamiento similar se hace\nel 25 de agosto del mismo año llegándose a plantear la permanencia de estas estructuras en una\nadministración diferente: “… resulta necesario insistir, una vez más, en la urgente conveniencia\nde que los mecanismos diseñados por la Carta sean puestos en marcha lo más pronto posible\ndurante el período de transición, sistema que podría ser demolido integralmente por una futura\nAdministración. O, todavía peor, esa estructura podría ser desnaturalizada e instrumentalizada\ncon fines totalitarios.”9\nFinalmente, en este breve recuento y justificando la no puesta en funcionamiento de las\nestructuras de participación el mismo editorial del diario recién citado señala que: “Sin embargo,\nno puede olvidarse que el marxismo es hábil en la infiltración de los cuerpos intermedios. Siendo\nasí, será tanto mayor la dificultad que encuentre en su labor de penetración cuanto mayor sea la\ncongruencia entre la estructura de administración regional y comunal y las normas generales de\ndefensa que la Carta establece, cuyo valor real resalta cuando se piensa que, en la práctica, una\ndefectuosa estructuración de los COREDES y CODECOS podría favorecer esa infiltración.”\nEl triunfo del No en el plebiscito del 5 de octubre de 1988 moviliza rápidamente al régimen\nmilitar en el desmantelamiento a través de diversos mecanismos del sistema neopresidencial\ninstaurado con la Constitución de 1980, situación que la Coalición de Partidos por la Democracia\nintenta controlar a través de los acuerdos constitucionales de 1989, consensuados con el saliente\nrégimen militar. En esta ocasión se acordó, además, que posteriores reformas a la Constitución\nde 1980 seguirían el camino acordado en esa ocasión.\nEste es el contexto en el que el Primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la\nDemocracia, encabezado por el ex-Presidente Patricio Aylwin asume el Gobierno en el período\n1990-1994. Las reglas del juego establecidas en la Constitución Política de 1980, modificada en\n1989, definen los márgenes de acción para la gestión de su Gobierno. Tal como lo señala un\nexperto: "estas reformas consensuales fueron el primer paso básico en el proceso de construcción\nEn especial referencia a los Consejos Regionales de Desarrollo.\nDiario El Mercurio 25 de agosto de 1984.\nde consensos políticos en el país, puesto que permitieron a la oposición democrática reconocer,\naunque modificada, la Constitución de 1980, que ella había previamente rechazado como\nilegítima en su origen y antidemocrática en su contenido. De este modo, la primera gran reforma\ndel Estado permitió disponer de reglas del juego políticas aceptadas por todos los sectores.\nAsimismo, se convino que reformas posteriores a la Constitución se ajustarían al procedimiento\nentonces acordado, lo que ha sido plenamente respetado. De ese modo se eliminó la\nincertidumbre política que habría puesto en grave riesgo la estabilidad y el desarrollo del país.”10\nEste es, también, el contexto en el que deben evaluarse las reformas legales vinculadas con\nel proceso de descentralización, que buscaron también reformar políticamente el Estado desde\nuna perspectiva valórica diferente del régimen anterior.\nLas nuevas reformas son parte de un proceso de transición a la Democracia en el que se\nbusca reemplazar la antigua institucionalidad autoritaria por una nueva democrática, en una\nopción que deja condicionada la transición a la Democracia a mecanismos de acuerdo y\nnegociación que incluyen un sistema binominal mayoritario y a la presencia de Senadores\ninstitucionales para sólo nombrar algunas de sus características. En este contexto, surge desde\n1990 en adelante un vigoroso proceso de descentralización que tiene como objetivo fundamental\nprofundizar la Democracia, pasando de esquemas caracterizados por la elección de\nrepresentantes de la ciudadanía, cada cierto período de tiempo, a esquemas que buscan la\nparticipación permanente en el diseño, la toma y el seguimiento de las políticas públicas,\nsuperando de esta forma la dicotomía entre Estado y sociedad civil. Persigue, desde esta\nperspectiva modernizar la administración del Estado haciendo más eficiente y cercana a la\npoblación su gestión y posibilitar la transformación de la población de objeto en sujeto del\nEste proceso por lo menos en el período 1990-1994 es, más, el resultado por una parte del\njuego político entre la oposición y los partidos de la Concertación por la Democracia11 en el\ncontexto antes definido, que el resultado de estudios y concepciones finalistas y por la otra el\nresultado del liderazgo de la SUBDERE en estrecha colaboración con el Ministerio Secretaría\nGeneral de Gobierno, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y la Dirección de\nPresupuestos del Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Planificación y Cooperación,\nMIDEPLAN (entidad en la cual se transformó la Oficina de Planificación Nacional, ODEPLAN,\nasesora directa de la Presidencia de la República en el Gobierno Militar) no jugó un rol muy\ndestacado en el proceso, entre otras razones, porque en la reorganización institucional la\nSubdirección Nacional de ODEPLAN se transformó en una División de Desarrollo Regional con\nlo cual el tema perdió status internamente.\nEsta combinación de intereses determina que al tenor de los discursos oficiales el proceso\npersiguiera objetivos múltiples relacionados con la redemocratización como ya se señaló, la\nBoeninger, Edgardo. “Reforma y Modernización del Estado en América Latina”, en “Reforma y Modernización\ndel Estado”, ILPES-CEPAL. 1994.\nVer Abalos José A. “La descentralización en Chile: Antecedentes históricos y reformas actuales” EN: La cuestión\nregional en la transición a la democracia en el caso de Chile. Informe de investigación preparado por Carlos de\nMattos (coordinador) José A. Abalos, Antonio Daher y Margarita Guerra. .Instituto de Estudios Urbanos,\nmodernización y reforma del Estado, la búsqueda de una mayor competitividad internacional en\nlos procesos de globalización y apertura externa y un nuevo intento por modificar la\nconfiguración territorial del país pero, sin lugar a dudas, el primero de los nombrados comanda el\nproceso y subsume a los otros objetivos.\nEl Acuerdo Político suscrito por todos los partidos con representación parlamentaria en\n1991 permitió una nueva e importante modificación a la Constitución Política en el Capítulo XIII\nsobre Gobierno y Administración Interior además de importantes modificaciones a los artículos\n3 del Capítulo I Bases de la Institucionalidad y al artículo 19 número 20 del Capítulo III sobre\nDeberes y Derechos Constitucionales referente al destino de los tributos. Es importante señalar\nque el Acuerdo Político se suscribió con el compromiso del Gobierno de modificar - además de\nla generación de una ley sobre Gobiernos Regionales y modificaciones a la Ley de\nMunicipalidades - la Ley de Rentas Municipales y la Ley sobre el Impuesto Territorial.\n4. EL ITINERARIO DE LA DESCENTRALIZACION EN LOS PRIMEROS AÑOS DE LA\nADMINISTRACIÓN DEL PRESIDENTE PATRICIO AYLWIN.\nObjetivo fundamental del Gobierno del ex-Presidente Aylwin fue la transición de un Gobierno\nautoritario a un Gobierno democrático. Ante la imposibilidad e inconveniencia de introducir\nreformas que permitiesen remover los mecanismos que caracterizaban (y aún caracterizan) el\nmarco institucional del país - denominado como "democracia protegida" - se optó, primeramente,\npor el perfeccionamiento de la Ley de Juntas de Vecinos y, luego, por la democratización de las\nRespecto a las Juntas de Vecinos, debe recordarse que en 1974 se dictó el Decreto Ley 349\nque facultó a las autoridades comunales a designar a sus dirigentes, terminando con su\nautonomía. Esta situación se prolongó hasta el 30 de diciembre de 1989 en que se publicó la ley\n18.893 sobre Organizaciones Comunitarias Territoriales y Funcionales, que permitió las primeras\nelecciones democráticas de directivas de las organizaciones comunitarias desde 1973.\nEl Gobierno de Patricio Aylwin, para democratizar estas instancias de participación, envió\nun proyecto de ley que, inicialmente, recibió el acuerdo favorable de la Cámara de Diputados\nrespecto a la idea de legislar, el que luego fue objeto de una presentación durante su trámite ante\nel Tribunal Constitucional en relación con la propuesta del Mensaje de elegir sólo una Junta de\nVecinos por cada Unidad Vecinal y de una Unión Comunal por cada comuna. El Tribunal\nConstitucional acogió esta presentación, fallando el 22 de abril de 1991 sobre la\ninconstitucionalidad de la propuesta del Ejecutivo.\nTras 5 años de un trámite legislativo que fue perdiendo paulatinamente interés por parte de\ntodas las fuerzas con representación parlamentaria se publicó en 1996 la Ley 19.418 que al haber\nsido objeto de reparos sustantivos, por parte del Tribunal Constitucional, referentes al número de\npersonas requeridas para conformar una Junta de Vecinos, fue reemplazada por un texto\nrefundido - la Ley 19.483 - que en lo formal subsana esos reparos. Puesto que este texto\nrefundido, subsana estos reparos en virtud de disposiciones administrativas que contemplaba la\nley original, los Parlamentarios no consideran que este cuerpo legal, en la forma que se\npromulgó, incentive una real y verdadera participación. A lo anterior se suma un desplazamiento\nde ésta hacia los Concejos Municipales y en mucho menor medida a los Consejos Económicos y\nSociales Comunales (CESCOS). En sus disposiciones, la Ley 19.483 contempla financiamiento\npara las acciones que pueden realizar las Juntas de Vecinos provenientes de aportes municipales,\naporte fiscal y aportes de los propios vecinos. En la práctica nunca se ha aportado financiamiento\nfiscal, razón por la que estas funcionan sólo en algunas comunas.\nCon respecto a las municipalidades, porque la mayoría de los alcaldes en funciones en 1990\nhabían sido nombrados en sus cargos por el Consejo Regional de Desarrollo (COREDE)\nrespectivo, a propuesta en terna del Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO), ambos de\nabsoluta carencia de representación democrática y creados como instancias de participación\ncorporativa en sustitución de la participación vía partidos políticos. 12 Con un presidente y un\nCongreso Nacional recientemente electos por voto popular - bajo un sistema binominal que aún\nestá vigente – la permanencia de estas autoridades municipales y de estas instancias de\nparticipación resultaba a todas luces contraproducentes con la forma y fondo de un Gobierno\ndemocrático. No ocurría lo mismo en el plano regional toda vez que los Intendentes al ser de\nconfianza del Presidente de la República habían sido recientemente designados en sus cargos y\nlos COREDES prácticamente no estaban en funciones en ninguna Región del país.\nLa opción por la democratización en el plano regional estuvo ausente en el primer proyecto\nde reforma del Gobierno. De esta forma, en una evaluación reciente de la gestión regional en\nnuestro país se señala que "Si bien el Programa de Gobierno de la Concertación planteaba la\npropuesta más ambiciosa en materia de descentralización, una vez instalado el Gobierno de\nAylwin, la cuestión regional, pareció perder prioridad en favor de la mas sentida necesidad de\ndemocratizar el ámbito municipal mediante la correspondiente Reforma Constitucional. Así en\nmayo de 1990 el Ejecutivo presentó a la Cámara un proyecto de reforma constitucional que\nincidía principalmente en la modalidad de elección de alcaldes, proyecto rechazado en el Senado,\nfundamentalmente porque los Senadores de oposición consideraron inaceptable la falta de un\ntratamiento integral de la descentralización, es decir, la falta de una propuesta regional.”13\nPor ello, un año después, el Ejecutivo envía un nuevo proyecto, esta vez de alcance tanto\nregional como comunal, proyecto transformado en las leyes orgánicas respectivas (Ley Orgánica\nConstitucional sobre Gobierno y Administración Regional 19.175 y Ley Orgánica de\nMunicipalidades 18.695. “Políticamente, la oposición actuó con una lógica impecable. Por un\nlado, tomó en sus manos una emergente demanda nacional (por restringida que estuviese a\nciertos sectores ilustrados, pero con fuerte capacidad de presión) arrebatando la iniciativa al\nGobierno y obligándolo a modificar su posición. Por otro, tal como había sucedido en países\neuropeos (Italia, por ejemplo), la oposición hizo cálculos políticos y electorales muy sencillos\nque permitían prever dificultades de largo plazo para ganar una elección presidencial y\ndificultades de corto plazo al enfrentar la posibilidad cierta de perder gran parte del control de los\nEl artículo 48 de la ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades promulgada el 29 de marzo de 1988\nestablecía que "El alcalde respectivo será designado por el consejo regional de desarrollo respectivo, a propuesta en\nterna del consejo de desarrollo comunal. No obstante, corresponderá al Presidente de la República la designación del\nalcalde, quien será de su exclusiva confianza en las comunas de Arica, Antofagasta, Valparaíso, Viña del Mar, Santiago,\nConchalí, La Florida, Las Condes, Ñuñoa, Concepción, Talcahuano, Temuco, Puerto Montt, Coyhaique y Punta Arenas.\nEl alcalde durará cuatro años en el ejercicio de su cargo y podrá ser designado por nuevos períodos"\nVéase al respecto Boisier Sergio. “Modernización y Gestión Regional: El caso chileno”. Documento 94/25 Serie\nEnsayos Dirección de Políticas y Planificación Regionales del ILPES. Santiago, Chile.\nmunicipios (cuestión que la práctica probó muy pronto). De ahí la conveniencia de crear nuevos\nespacios políticos (las regiones) en donde potenciar su presencia en el aparato del Estado".18\nLa insistencia de la oposición por legislar conjuntamente sobre lo regional y lo municipal\ndetermina que el ejecutivo envíe un nuevo proyecto de reforma constitucional, esta vez referido a\nmodificaciones regionales, provinciales y comunales al Capítulo XIII de la Constitución Política\nsobre Gobierno y Administración Interior del Estado. Digno de mención es el hecho de que altos\nfuncionarios del gobierno, expresaron su disconformidad por legislar conjuntamente sobre el\nEl Mensaje del Ejecutivo del 17 de mayo de 1991, entre sus ideas matrices reafirma el\ncarácter unitario de la estructura del Estado; exceptúa del principio de la no-afectación de\ntributos a un fin específico, a aquellos que graven actividades o bienes que tengan una clara\nidentificación regional y local y no solamente comunal; suprime la existencia de alcaldes\ndesignados; establece en el ámbito de la administración comunal, los órganos superiores de las\nmunicipalidades, el Alcalde que es su máxima autoridad y el Concejo Municipal dotado de\nfacultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras, consagrando además, la generación\ndemocrática de ambos, por sufragio universal; establece para el gobierno y la administración\nregional, Gobiernos Regionales concebidos como personas jurídicas de derecho público con\npatrimonio y presupuesto propio y adecua las disposiciones sobre Gobierno y administración\ninterior del Estado, entre otras.\n5. LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL SOBRE\nEn el contexto anterior, los temas que suscitaron mayor debate durante la reforma constitucional en\nel nivel regional, guardan relación con el Gobierno y la administración regional, el Consejo\nRegional, el financiamiento y las gobernaciones.\nCon respecto a lo primero, el Mensaje propuso entregarle al Gobierno regional la\nadministración superior de cada Región. Acogiéndose una indicación de Senadores de la oposición,\nse optó por la redacción actual que señala que el Gobierno de cada Región reside en un intendente\nque será de la exclusiva confianza del Presidente de la República y que su administración radicará\nen un Gobierno regional constituido por el Intendente y por el Consejo Regional. Ello porque la\nfunción de Gobierno implica la potestad de tomar decisiones y, es por tanto, una facultad que se\nextiende a todo cuanto tienda a la preservación del orden público y la conservación de la seguridad\ninterna y externa. A su vez, la función de administración supone un conjunto de atribuciones que se\norientan a la aplicación de las normas legales para la consecución del poder público en materias de\ndesarrollo y funcionamiento de los servicios públicos. Otro aspecto del debate, referente a este tema,\ngiró en torno a otorgarle a la Región personalidad jurídica de derecho público con patrimonio\npropio, cuestión que, se señaló, es inconveniente porque personifica a la Región en función de un\nBoisier Sergio. “Modernización y Gestión Regional: El caso chileno”. Op.cit.\nterritorio, atenta contra la naturaleza del Estado unitario y complica la determinación del patrimonio\nregional.19 Por tanto, se estableció la personalidad jurídica del Gobierno Regional.\nEn este contexto, modificar la actual división político administrativa del país requiere leyes de\nquórum calificado en los casos de las comunas y provincias y modificación constitucional en el caso\nde las regiones. Esta rigidez se explica - adicionalmente -porque en Chile los Senadores se eligen en\nfunción de circunscripciones en relación a las trece regiones del país. A este respecto, el artículo 45\nseñala que "El Senado se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones\nsenatoriales, en consideración a las trece regiones del país. Cada Región constituirá una\ncircunscripción, excepto seis de ellas que serán divididas, cada una, en dos circunscripciones por la\nley orgánica constitucional respectiva. A cada circunscripción corresponde elegir dos Senadores..."\nConsecuentemente con lo anterior, el artículo 99 Constitucional permite sólo modificar los\nlímites regionales pero no crear nuevas regiones al señalar que: "Para el Gobierno y la\nadministración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en\nprovincias. Para los efectos de la administración local, las provincias de dividirán en comunas. La\nmodificación de los límites de las regiones y la creación, modificación y supresión de las provincias\ny comunas serán materia de ley de quórum calificado, como asimismo, la fijación de las capitales de\nlas regiones y provincias, todo ello a proposición del presidente de la República".\nEn lo referente al Consejo Regional, el Mensaje lo concebía como un órgano normativo,\nresolutivo y fiscalizador dejando sus atribuciones y su constitución a la ley. Los Senadores de la\nConcertación de partidos por la Democracia plantearon que el Consejo Regional debía ser un\nórgano de participación de la comunidad elegido por sufragio universal. A su vez, los Senadores de\nla oposición propiciaron conservar la naturaleza estamentaria del Consejo al incluir entre sus\nmiembros a un representante de las Fuerzas Armadas y Carabineros y de las principales organismos\nprivados con actividades relevantes en la Región.\nEn relación con el financiamiento de los Gobiernos Regionales, el Mensaje contenía un\nmandato para que la Ley de Presupuestos asignara a los Gobiernos Regionales una proporción del\ntotal de los gastos de inversión pública con la denominación de Fondo Nacional de Desarrollo\nRegional (FNDR), creaba la inversiones sectoriales de asignación regional (ISARES) y facultaba a\nlos Gobiernos Regionales para la celebración de Convenios de Programación. Mediante una\nindicación de los Senadores de la oposición se propuso que el FNDR debía ser una proporción no\ninferior al 50% de los gastos de inversión públicas anuales. Sobre este aspecto, el Ejecutivo impuso\nsu criterio respecto a la inconveniencia e imposibilidad de elevar inmediatamente el FNDR al 50%\nde la inversión pública, concordándose que, sumados los recursos del FNDR, de las ISARES y de\nlos convenios de Programación se llegaría en el futuro cercano a cifras similares.\nCon respecto a las gobernaciones el Mensaje consideraba para cada provincia, con excepción\nde la correspondiente a la cabecera regional, la Gobernación como un organismo territorialmente\ndesconcentrado del Intendente, a cargo de un gobernador de la confianza exclusiva del Presidente de\nLo que sigue es una síntesis de los antecedentes contenidos en Constitución Política de la República de Chile\n(actualizada). Leyes anotadas y concordadas. Edición especial. Diciembre de 1991. Diario Oficial de la República de\nChile. pp: 9-14 y 90-112\nla República. Mediante una indicación de Senadores de la oposición y de la Concertación se eliminó\ndel texto del Ejecutivo la supresión de la no existencia de gobernaciones en las cabeceras regionales.\nAsí, en la actualidad sólo falta implementar la gobernación de Santiago, cuestión que requiere\naumentar la planta del servicio de Gobierno interior en un cargo de gobernador y destinar algunos\nde sus funcionarios del nivel central a esta dependencia. Si ello aún no ocurre se debe en buena\nmedida a la falta de claridad para enfrentar el tema de la gestión urbana, especialmente, en la ciudad\nEn lo referente a las disposiciones sobre Gobierno interior, y en particular en lo referente a las\nfórmulas de coordinación establecidas en el artículo 112 constitucional, se debatió la posibilidad de\ncrear Gobiernos Metropolitanos. En definitiva, sobre este tema prevaleció la idea de que nuevas\nestructuras podrían agregarse a la lista burocrática de la administración del Estado y se dejó abierta\nla posibilidad de asociaciones municipales para la solución de problemas comunes.\nEn síntesis, la Ley 19.175 reproducen sin grandes variaciones y en muchos casos literalmente\nel texto constitucional, el que a su vez reproduce los contenidos del acuerdo político.\nLa Ley 19.175 avanza con respecto a la reforma constitucional al incorporar al capítulo IV\n"sobre la Estructura Administrativa del Gobierno Regional y de otros Órganos de la\nAdministración Pública en las Regiones", la figura del Gabinete Regional, al permitir la existencia\nen el presupuesto de inversión de recursos distintos al FNDR, incluyendo un Fondo de Inversión\nMetropolitano para la atención de los problemas de las áreas metropolitanas.\nLos retrocesos están dados por la eliminación del Mensaje del capítulo V sobre "Asociaciones\nRegionales"20 y por la reglamentación en la ley del artículo 103 Constitucional sobre transferencia\nLa constitución de Asociaciones Regionales permitiría a los Gobiernos Regionales enfrentar\nconjuntamente con el sector empresarial los desafíos de la globalización y la competitividad\ninternacional cumpliendo de mejor forma con su función de fomento productivo. No obstante, las\nsalvaguardas introducidas en la redacción del capítulo, éste fue eliminado del proyecto del Ejecutivo\nen el complejo proceso de negociación con un Senado con mayoría opositora al gobierno por la\npresencia de senadores institucionales y otros electos en función del sistema binominal presente.\nA su vez, la transferencia de competencias según lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley\n19.175 plantea que los estudios que demuestren la aptitud de los Gobiernos Regionales para\nEn el capítulo V del Título Segundo del Mensaje se disponía que los Gobiernos Regionales podrán asociarse con\npersonas naturales o jurídicas, así como constituir con ellas entidades destinadas a promover actividades o iniciativas\nsin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Estas asociaciones o entidades podrán efectuar estudios,\nestimular la ejecución de proyectos de inversión, fortalecer la capacidad asociativa de pequeños y medianos\nproductores, promover la innovación tecnológica y llevar a cabo actividades de capacitación". Dichas asociaciones o\nentidades, postulaba el Mensaje, se regirían por la legislación común aplicables a los particulares y no podrían\ncontratar en caso alguno empréstitos. Adicionalmente, el Mensaje señalaba que los convenios que celebraran los\nGobiernos Regionales deberían especificar las obligaciones de los respectivos asociados y los aportes financieros y\ndemás recursos materiales que los Gobiernos Regionales proporcionarían para el cumplimiento de las acciones\nasumirlas "serán entregados al Presidente de la República para su consideración sobre la materia",\nsin precisar plazos ni procedimientos generales de apelación, restringiendo el alcance del articulo\n103 Constitucional antes señalado.\nLa prevalencia del nivel regional por sobre el nivel comunal queda claramente establecida al\ntenor del artículo Nº 3 de la Constitución Política de la República de Chile señala que : "El Estado\nde Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y\nterritorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley".\nLa Constitución Política consagra así el carácter unitario del estado y la descentralización\nadministrativa de algunos órganos y la desconcentración de otros.\nEsto significa que en el caso chileno, es necesario distinguir entre el gobierno y la\nadministración interior del Estado. El gobierno de Chile es presidencial, tiene un carácter nacional,\ny se proyecta territorialmente a todo el país a través de los Intendentes y Gobernadores. De esta\nmanera todo lo vinculado a la conducción general del Estado, al mantenimiento del orden público, a\nlas relaciones políticas es propio de esas autoridades unipersonales que actúan en representación del\nSegún este espíritu no se desconcentran territorialmente los ministerios de Relaciones\nExteriores, del Interior, Defensa y Secretaría General de la Presidencia por estar sus funciones más\nvinculadas a las de Gobierno del país.\nLa descentralización, en el ámbito del sector público chileno significa reconocer funciones y\natribuciones a organismos que son independientes jurídicamente del Estado por cuanto tienen\npersonalidad jurídica propia, patrimonio, presupuesto y normas de funcionamiento autónomas,\ncomo es el caso de los Gobiernos Regionales.\nLa desconcentración es el acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar\ndecisiones desde un nivel más alto a un nivel más bajo en un mismo organismo que realiza sus\nactividades propias con la personalidad jurídica del organismo del Estado, con su patrimonio,\npresupuesto y las normas administrativas que regulan esta transferencia de poderes, como es el caso\nde las Secretarías Regionales Ministeriales y las Direcciones Regionales de Servicios Públicos.\nEn este esquema, los Gobiernos Regionales pueden ejercer sus funciones y administrar sus\nrecursos sin dependencia de otro órgano, pero siempre dentro de los términos y para los fines que\ndetermine la ley, pudiendo, incluso, dictar normas reglamentarias aplicables a la Región en caso que\nfuera necesario para la práctica de su funcionamiento, sin otra limitante que no sea la de no\ncontradecir las normas reglamentarias y legales de nivel nacional.\nEl Gobierno Regional en Chile es considerado como un servicio público descentralizado\nterritorialmente, aún cuando está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República en\nlos términos consignados en la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del\nEstado. Ley 18.575)\nLa opción por la descentralización en el caso chileno apunta en esta etapa del proceso,\nesencialmente a la búsqueda de mayor equidad en la distribución del poder en el plano de la toma de\ndecisiones, y la desconcentración procura alcanzar niveles de mayor eficiencia del aparato público.\nAmbos procesos articulados buscan la consolidación y profundización de la Democracia, al\ncompartir las distintas instancias de acción en el terreno de las decisiones y de la operacionalidad\nOtro propósito principal de la descentralización es crear condiciones para incrementar la\nestabilidad política y la unidad nacional al otorgar a los distintos niveles territoriales subnacionales\nla capacidad de participar más directamente en las decisiones, sobre todo en materias de desarrollo\nde las comunas, las provincias, las regiones, en el sentido de articular los diversos intereses que\norientan el desarrollo del conjunto del país como unidad nacional.\nLa Reforma Constitucional de noviembre de 1991 refuerza la idea de Estado Unitario\nfundamentada en la tradición jurídica y en el sentimiento nacional. En ningún momento se esboza la\nmodalidad de Estado Federal que implica la asociación de estados dentro de un Estado. Por lo\ntanto, el proceso de descentralización se refiere exclusivamente al ámbito administrativo y existe en\nel país un único cuerpo normativo y legal que lo rige, independientemente de su división políticoadministrativa.\nEn este contexto, la Ley establece las funciones y atribuciones de los Gobiernos Regionales y,\nseparadamente, la de los dos órganos que lo componen: el Intendente y el Consejo Regional.\nLa gradualidad del proceso permite utilizar las normativas generales - que delimitan en forma\namplia el quehacer regional - sobre las cuales los nuevos entes regionales podrán avanzar de\nacuerdo a su propia capacidad. Para tal objetivo los Gobiernos Regionales disponen, entre otros, de\nun instrumento jurídico denominado Reglamento, que permite regular el ejercicio de ciertas\nEl papel dual del Intendente como autoridad regional es una característica del proceso actual\nde descentralización. En efecto, en el Intendente están radicadas las funciones de Gobierno Interior,\ncomo órgano desconcentrado del Presidente de la República. Además, simultáneamente, es el\nórgano Ejecutivo del Gobierno Regional y por lo tanto, es el responsable del cumplimiento de las\ntareas vinculadas a la administración del desarrollo de la Región.\nLas funciones de Administración de la Región, como se ha señalado, radican en el Gobierno\nRegional como tal, es decir, en el Intendente y en el Consejo Regional.\nLos Gobiernos Regionales, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones de administración\nsuperior de la Región, se vinculan directamente con las administraciones locales, las que a su vez, se\nrelacionan con la Región en cumplimiento de sus propias funciones privativas y compartidas. Un\nejemplo de esto último, lo contempla el artículo 7º de la Ley Orgánica Constitucional de\nMunicipalidades señalando que "las municipalidades deberán actuar, en todo caso, dentro del marco\nde los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad, inmediato del Presidente\nde la República en el territorio de su jurisdicción y, por lo tanto, un funcionario de su confianza\nexclusiva. Ello implica que el Intendente es nombrado por el Presidente de la República y se\nmantiene en el cargo mientras cuente con su confianza. Respecto a su carácter de ejecutivo del\nGobierno Regional y de presidir el Consejo Regional, el Intendente ejercerá sus funciones con\narreglo a la Constitución Política de la República, a las leyes, a los reglamentos supremos y a los\nEl Consejo Regional tiene por finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad\nregional para lo cual está investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Está\nintegrado, además del Intendente, por Consejeros que duran cuatro años en sus cargos pudiendo ser\nreelegidos. El número de Consejeros que conforman el Consejo Regional es variable y se determina\nde acuerdo a la siguiente distribución: Dos Consejeros por cada provincia, independientemente de\nsu número de habitantes; Diez Consejeros adicionales en las regiones de hasta un millón de\nhabitantes; Catorce Consejeros adicionales en aquellas regiones que superen el millón de habitantes.\nLa elección de los consejeros regionales se efectúa por parte de los concejales de las comunas\nde la Región, constituidos para estos efectos en colegios electorales provinciales, para lo cual cada\ncandidatura a Consejero Regional debió ser presentada por a lo menos dos concejales de la\nrespectiva provincia, no pudiendo un mismo concejal patrocinar, más de una candidatura. Para la\nprimera y segunda elección se eligieron 244 consejeros regionales.\nAdicionalmente a lo anterior, en cada provincia existe un Gobernador - órgano\ndesconcentrado del Intendente, nombrado y removido libremente por el Presidente de la República y un Consejo Económico y Social Provincial de carácter consultivo y mixto. Este órgano esta\nintegrado por el Gobernador, por miembros elegidos y otros que lo son por derecho propio,\nestamentarios, en similitud con los antiguos COREDES.\nOtros órganos de la administración pública colaboradores del Gobierno regional son las\nSecretarías Regionales Ministeriales, el Gabinete Regional y las Direcciones Regionales.\nUna mención especial merece el caso de la administración de las áreas metropolitana en el\ncaso chileno. En el ordenamiento jurídico actual, las áreas metropolitanas se conciben como la\nextensión territorial formada por dos o más centros de población unidos entre sí por espacios\nconstruidos y que comparten la utilización de diversos elementos de infraestructura y servicios\nurbanos, en cuyo territorio se concentra las actividades económicas, sociales, políticas y culturales,\ny en que se asienta un elevado porcentaje de la población a nivel nacional. De acuerdo a la Ley\n19.175 en el presupuesto del Gobierno Regional puede existir un Fondo de Inversión Metropolitano\ntal como antes se mencionara.\n6 ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS REGIONALES\n6.1 SOBRE LA ESTRUCTURA DE LOS CONSEJOS REGIONALES\nDesde el retorno al sistema democrático, se han efectuado dos elecciones de consejeros\nregionales: la primera en 1993 y la segunda en 1997, terminando su período los actuales\nconsejeros en el año 2001.\nComo ya se ha planteado anteriormente, en la actualidad los consejeros regionales son\nelegidos por los concejales municipales, constituidos para estos efectos en colegios electorales\npor cada una de las provincias de la misma.21\nA ese respecto, merece mencionarse que - dada la modalidad de conformación de los\nConsejos Regionales - pesa más, en el número de Consejeros a elegir, el número de provincias\nque la población regional, enfatizando la territorialidad que caracteriza a la preocupación por el\ndesarrollo regional. Ello es particularmente cierto en las regiones de Valparaíso (la que con\n1.373.967 habitantes, elige 28 consejeros regionales, dos más que la Región Metropolitana con\n5.170.293 habitantes) y de La Araucanía que a pesar de tener 774.959 habitantes, sólo elige 14\nconsejeros regionales contra 16 de la Región de Aysén con 82.071 habitantes.22\nLas elecciones de alcaldes y concejales municipales definen así tempranamente en 1992, la\ncontienda electoral de los consejeros regionales, dedicándose posteriormente las cúpulas de los\npartidos sólo a elaborar la nómina de candidatos a Consejeros con sus suplentes, actividad que\ncasi sin excepción es realizada centralizadamente con consultas a las estructuras partidarias\nEn efecto, en la primera elección de alcaldes y concejales realizada en 1992, la elaboración\nde un Protocolo de Acuerdo entre todos los partidos con representación parlamentaria - tendiente\na reglamentar la elección del alcalde y del concejo que conformaban una sola lista - eliminó la\nposibilidad de que candidatos independientes tuvieran alguna posibilidad de éxito en ser electos\nalcaldes o concejales. Esto permitió que los partidos políticos actuaran con el alto grado de\ncentralismo ya mencionado en la conformación de las listas de candidatos a consejeros\nregionales lo que redundó en un muy bajo perfil de su elección.\nLos primeros Consejos Regionales (CORES) asumen sus funciones así en 1993. Entre\nmarzo de 1990 y esa fecha en las regiones del país funcionaron los COREDES conformados\nsegún la Ley 18.605 Orgánica Constitucional de los Consejos Regionales de Desarrollo del 6 de\nabril de 1987, los que por carecer de toda legitimidad aprobaron sin discusión - luego de un\nperíodo inicial de confrontación - las propuestas de los Intendentes Regionales, que en su gran\nmayoría se referían a la incorporación caso a caso de proyectos de inversión tendientes a copar la\ncuota del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que se les asignó durante la discusión\npresupuestaria de 1989.\nDebe recordarse a este respecto, que el futuro Director de Presupuestos del Primer\nGobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia se incorporó a fines de 1989 a esta\nentidad con el fin de asegurar una correcta ejecución presupuestaria durante el año siguiente,\ncuestión que en el caso del FNDR no fue nada de fácil dada la situación antes descrita, la falta de\nexperiencia de los nuevos encargados de inversión regional, una explosión de demanda en\ninfraestructura social y un nuevo Reglamento Operativo que regía al contrato de préstamo BID\n578/OC-CH que financió el 90% del FNDR entre 1990 y 1994 y el Gobierno Militar suscribió\nEn el Anexo N 1 se presenta la nómina de Consejeros regionales a elegir en la primera elección y los cuerpos\nelectorales provinciales conformados por los Concejales municipales.\nFuente: Anexo N 1\ncon el BID el 2 de marzo de 1990, pese a las peticiones formales de las futuras autoridades a\nretrasar tal operación.23\nUna prueba de lo anterior es que en el mes de junio de 1990, el Ministro de Hacienda\nconjuntamente con el Ministro de Planificación hicieron saber al Presidente de la República que\na esa fecha sólo se habían comprometido el 26% del FNDR a nivel nacional, teniendo como\nrangos entre 50% y 10% en las regiones del país. Este último antecedente, desconocido para\nmuchos de los expertos que analizan el proceso, motivó que el nivel nacional, comandado por la\nSUBDERE y por el Ministerio de Hacienda con la ayuda de MIDEPLAN desplegaran un enorme\nesfuerzo de capacitación tendiente a resolver tal situación que, sin lugar a dudas, se convertiría\nen uno de los argumentos contra el proceso de descentralización por parte de políticos y\nfuncionarios moldeados en la cultura centralista.\nLa actuación de los primeros Consejos Regionales estuvo así marcada en lo sustantivo por\nel cumplimiento de su función general de resolver la inversión de los recursos que a la Región le\ncorrespondieron en la distribución del FNDR (y en mucho menor medida, con la de destinar a\nproyectos específicos los programas de inversión sectorial de asignación regional que la ley de\npresupuestos contemplaba) y por el estudio e interpretación de la Ley 19.175 Orgánica\nConstitucional sobre Gobierno y Administración Regional y otras leyes atingentes al\ncumplimiento de sus funciones y atribuciones. El cumplimiento de esta función no estuvo exenta\nde dificultades entre el Consejo Regional y el Intendente dada la conformación por parte de este\núltimo de equipos técnicos muy afiatados pero poco proclives al diálogo y la concertación que la\ndemocratización requiere y dada la prevalencia de un estilo de planificación que privilegia la\nvisión individual y atomizada del proyecto de inversión por sobre la interrelación entre planes,\nestrategias y proyectos. En una primera etapa, se tuvo una visión marcadamente provincial por\nparte de los consejeros regionales en la asignación de recursos de inversión, lo que motivó que\nincluso el Presidente Aylwin insistiera públicamente en el carácter regional y no provincial de su\nmandato. En lo formal, su actuación se remitió a resolver cuestiones vinculadas con la\nconformación institucional de los Consejos Regionales (Secretaría del Consejo, Reglamento de\nSala, Comisiones de Trabajo, salas, equipamiento etc.) y por una lucha permanente con el\nMinisterio de Relaciones Exteriores para ser incorporados al decreto de ceremonial público y\nprotocolo de este ministerio.\nNo obstante lo anterior, el proceso de aprendizaje de los primeros Consejos Regionales fue\nrápido. Es así como en junio de 1994 se realizan en Valparaíso el Primer Congreso Nacional de\nConsejeros Regionales, convocado por la recién creada Asociación Nacional de Consejeros\nRegionales24, con una agenda que incluía comisiones de trabajo con documentos de base\npreparados en consulta a todos los Consejos Regionales sobre: 1) planes de desarrollo y\npresupuestos regionales, 2) ordenamiento y desarrollo territorial y urbano, 3) inversión pública\nregional 4) facultades normativas y fiscalizadoras del Consejo Regional, 5) evaluación de los\nLa transición de la administración regional del Gobierno Militar al Gobierno democrático estuvo signada por\nhechos tales como la firma de este contrato de préstamo, la caducación irrevocable el día 30 de marzo del contrato\nde arrendamiento de las dependencias en las que funcionaba la SUBDERE, una carencia de proyectos de inversión\ncon recomendación favorable según el Sistema Nacional de Estadísticas Básicas de Inversión y otros.\nDebe señalarse a este respecto, que esta Asociación a pesar de no contar con una institucionalidad de derecho no\nha tenido problemas serios de funcionamiento, que tiene una alta convocatoria y que es reconocida como tal en\ntodas las instancias públicas y privadas.\nGobiernos Regionales y 6) aspectos gremiales de los consejeros regionales. Dada la dificultad de\nextraer conclusiones generales sobre la evaluación de los Gobiernos Regionales, la Comisión\nOrganizadora del Congreso Nacional presentó una guía para la discusión relativa a su\nfuncionamiento interno, a la relación y coordinación del Consejo Regional con otros órganos y\nautoridades y con la comunidad regional y a su consolidación institucional.\nUna lectura de esta guía, a la luz del conocimiento de la discusión sostenida durante este\ncongreso, permite afirmar que la preocupación fundamental de los organizadores se relacionaba\ncon el nivel de inserción del Gobierno Regional (y, principalmente, del Consejo Regional) ante\nla comunidad regional, los Parlamentarios, los órganos desconcentrados y descentralizados de la\nadministración y con el Gobierno y la administración nacional.\nEn este contexto, el carácter de las deliberaciones de este Primer Congreso Nacional\nmovilizó rápidamente a las directivas nacionales de los partidos políticos a hacerse presentes en\nValparaíso para inducir a los consejeros regionales a reafirmar el carácter político de los\nConsejos Regionales, toda vez que las decisiones que ellos realizan se inscriben en una cierta\nvisión de la sociedad por sobre los particularismos regionales y/o locales.\nAsí, la incidencia de las decisiones partidistas que era uno de los temas a analizar en la\ncomisión correspondiente a la evaluación de los Gobiernos Regionales, se legitimó a partir de\nesta fecha, dándose la conformación de bancadas partidarias - además de las comisiones de\ntrabajo y de las alianzas provinciales - al interior de los Consejos Regionales.\nLa validación de la política al interior de los Consejos Regionales rompe así con la artificial\nseparación entre poder social y poder político que el Gobierno Militar delineó y que algunos de\nlos Consejeros de la oposición al Primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la\nDemocracia intentaron validar en el Gobierno democrático.\nAunque sólo se han llevado a cabo dos elecciones de Consejeros ya está en trámite\nlegislativo la modificación de las instancias en que éstos deben ser elegidos, pasando de una\nelección indirecta a través de los concejales municipales reunidos en cuerpo electoral provincial,\na una elección directa en manos de la ciudadanía. Esto ha generado una intensa discusión sobre\nsus implicancias al interior del Gobierno, entre el Gobierno y la oposición, entre los partidos\npolíticos y entre los propios Consejeros que ven en esta elección la posibilidad de alterar la\nmatriz política del Estado sin despolitizar las decisiones, sino que por el contrario obligando a los\npartidos políticos, al aparato estatal y la propia ciudadanía a asumir roles más activos en pro del\ndesarrollo regional. Se está en presencia entonces de la gestación de un nuevo “acuerdo político”,\nal estilo del suscrito en 1991.\nSe ha zanjado así la discusión sobre la composición mixta de los Consejos Regionales (una\nfracción electa y otra fracción estamentaria delegada) que había incluso permeado a la\nAsociación Nacional de Municipalidades, toda vez que estos deciden sobre importantes recursos\nde inversión para las comunas canalizados a través del FNDR, los ISARES, los IRALES y los\nConvenios de Programación. En este sentido, la Asociación Nacional de Municipalidades\nmanifestaba que: “Está la preocupación de los Alcaldes de una interrelación fluida y directa con\nlos Gobiernos Regionales y en esa perspectiva se había propuesto que Alcaldes y concejales\nintegraran los Consejos Regionales. Propuesta que la Asociación (de Consejeros) ha rechazado\nde plano por cuanto significaría desarticular y fragmentar el nivel regional”25.\nPutnam fue visionario en su estudio sobre los Consejos Regionales italianos26 en el sentido\nde que existe una fuerte interacción entre el cambio institucional y la elite política. Esto quiere\ndecir que es posible hablar de un proceso de “socialización institucional” dado que los propios\nGobiernos Regionales hayan llevado a sus protagonistas a transformar sus perspectivas de\nacción, y específicamente en el caso italiano, a modificar su postura dogmática-ideológica en una\npragmática consensual. En definitiva el Gobierno Regional transformó la cultura política de la\nLa gestión de los Consejos Regionales en el caso chileno tiene una evolución similar a la\nitaliana. La preocupación de los consejeros regionales por imbricar la técnica y la política queda\nclaramente demostrada en el segundo Congreso Nacional de Consejeros Regionales celebrado en\nPuyehue en el cual se propició un acuerdo con los partidos políticos con representación\nparlamentaria y se suscribió un acuerdo con los presidentes de estos partidos para impulsar una\nagenda de la regionalización que incluye, entre otros puntos, la formación de un comité entre los\npartidos y la Asociación Nacional de Consejeros Regionales. En este breve recuento, no puede\ndejar de mencionarse el impulso al proyecto “Chile Armónico” del Consejo Nacional para la\nRegionalización y Descentralización, entidad conformada en Chile a partir de una propuesta\ninicial de la Corporación para la Regionalización de Chile, la Agrupación de Universidades\nRegionales y la Asociación Nacional de Consejeros Regionales, entidad que hoy conforman,\nademás de los nombrados, la Bancada de Diputados Regionalistas, la Bancada de Senadores\nRegionalistas, la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación de la producción y el\nComercio, y la Confederación del Comercio Detallista y Turismo de Chile.\nEn términos de las estructuras operacionales de los Consejos, éstas son variables de Región\nen Región, aunque las que predominan y están siempre presentes son las de Inversión, Desarrollo\nSocial e Infraestructura (que se hacen cargo de las respectivas funciones y atribuciones de\ninversión, desarrollo social y cultural y ordenamiento del territorio), además una Comisión de\nRégimen Interno. Informalmente, pero con una gran legitimidad los consejeros regionales\nconforman bancadas por partido político en las que discuten y concuerdan posiciones que luego\nse expresan en las resoluciones de las comisiones de trabajo antes citadas. También\ninformalmente se da la existencia de alianzas provinciales que en algunas regiones son muy\nfuertes dado el sesgo centralista intra-regional de las propuestas de los Intendentes Regionales.\nCon base en los datos solicitados a cada uno de los Gobiernos Regionales 27 (Anexo N 2)\nse puede señalar que comparando los dos períodos se aprecia que no hay mayores cambios en la\nVer “Propuesta de la Directiva y del Consejo Nacional sobre la reforma a la Ley Orgánica Constitucional sobre\nGobierno y Administración Regional N°19.175” En “Congreso Extraordinario de Consejeros regionales”.\nDocumento preliminar, s/f.\nPutnam, Robert. “Making Democracy work: civic traditions in modern Italy”, Princeton U. Press, 1993.\nCon el fin de describir la composición de los Consejos se optó por diseñar una tabla de doble entrada (una para\ncada período), la cual se envió a cada Consejo Regional, con la idea de que se llenase con datos relevantes para\nentender mejor quiénes son los Consejeros regionales. Las variables que se pedían eran: Región, Provincia,\nNombre, Apellido paterno, Apellido materno, Comisión (es) en las que participa, Cargo en la (s) comisión (es),\nProfesión, Actividad, Partido político, Género y Edad., antecedentes que no son de gran complejidad. Sin embargo\ndistribución de los consejeros con respecto a sus profesiones y actividades. En ambos períodos\nhay más profesionales vinculados a las Ciencias Sociales y en segundo lugar, muy de cerca en\ntérminos de porcentajes, profesionales vinculados a las Ciencias Físicas o a la Ingeniería. Entre\n1993 y el 2001 se aprecia, eso sí, un leve aumento en el porcentaje de Consejeros con\nprofesiones vinculadas a alguna de las áreas consideradas en la categorización (60,3% en el\nperíodo 93-97 y un 64,7% en el período 97-2001). En este breve recuento debe mencionarse\nademás que en el segundo período se renovó el 67% de los consejeros regionales, lo que revela\nque un tercio de ellos permaneció en su cargo.\nEn los dos períodos las tres actividades a las que se dedican cotidianamente los consejeros\nson en orden decreciente Servicios, Área Comercial y Agricultura. En el segundo período los\nConsejeros que se desenvuelven en actividades vinculadas al área Servicios aumentan, en\ndesmedro de aquellos que se relacionan con el Comercio. El sector agrícola mantiene su\nporcentaje relativo en el segundo período.\nLa edad promedio de los consejeros disminuye en cuatro años en el segundo período, de 51\na 47 años respectivamente. Asimismo disminuye el número de mujeres presentes en los\nConsejos: del 6% que representaban en el período 93-97, bajan a un 4% en el período actual.\nEn términos de adscripción partidaria, los partidos de la Concertación tienen actualmente\nuna representación en los Consejos de un 61,5% en el nivel nacional; RN más la UDI suman un\n34,5% de representación; los Independientes un 2,8%, la UCCP un 0,8% y el Partido Comunista\nun 0,4%. En el período anterior la Concertación tenía un 56,2% de representación, RN más la\nUDI un 32,8%, los Independientes un 7,3%, la UCCP un 0,4% y el Partido Humanista un 0,4%.\nEn este sentido, el sistema de partidos se reproduce casi idénticamente en el nivel nacional y\nregional, lo que supone una dependencia y una instancia de centralización con respecto a su\ndesignación por parte de las cúpulas de los mismos.*\n6.2 SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS REGIONALES\nEl estudio titulado “Funcionamiento de los Consejos Regionales año 1996”28, intenta evaluar el\nfuncionamiento de los Consejos Regionales a través del seguimiento de los acuerdos adoptados\npor éstos, de manera de analizar la forma en que se están desarrollando las funciones y\natribuciones que les ha asignado la normativa vigente y su grado de cumplimiento29.\nEl citado estudio comprende un conteo de los acuerdos adoptados en relación con las\natribuciones que la ley asigna a los CORES y con los objetivos establecidos en las Estrategia de\nDesarrollo Regional elaboradas por cada Región. (Ver Anexo 3). Para ello, analiza las actas de\nla recopilación de ellos no estuvo exenta de problemas relacionados con el largo tiempo que demoraron los\ndistintos Gobiernos Regionales en entregar la información solicitada (alrededor de 3 meses y medio) y una cierta\ndesconfianza de los secretarios de los Consejos Regionales hacia este tipo de consultas.\n*RN: Partido Renovación Nacional. UDI: Partido Demócrata Independiente. UCC: Partido Unión Centro Centro\nOlivas, Ester. “Funcionamiento de los Consejos Regionales año 1996”. División de Modernización\nAdministrativa, Departamento de Gestión, SUBDERE, 1997.\nSi bien el grado de cumplimiento se incorpora en primera instancia como objetivo del estudio, luego es\ndesechado para asumirlo como una “recomendación”.\nlas sesiones, tanto ordinarias como extraordinarias que realizaron los Consejos Regionales,\ntomando como período de análisis el año 1996. Los aspectos centrales analizados en estas actas\nfueron: 1) temas tratados, 2) acuerdos adoptados y 3) cumplimiento de esos acuerdos.\nCon el fin de analizar el funcionamiento de los Consejos se consideraron los siguientes\n1. Número de acuerdos adoptados clasificados por áreas temáticas: a) Fomento\nProductivo; b) Desarrollo Social y Cultural y c) Ordenamiento Territorial\n2. Número de acuerdos adoptados clasificados por tipo de facultades\nasignadas a los Consejos: a) Normativas; b) Resolutivas; c) Fiscalizadoras\n3. Número de acuerdos adoptados clasificados por tipo de objetivo\nExiste una tendencia en el nivel nacional, a preocuparse por los temas vinculados al\nDesarrollo Social (60% de todos los acuerdos adoptados en el nivel nacional). El Fomento\nProductivo se observa con un bajo porcentaje de presencia en los acuerdos (7,1%). Según el\nestudio de la SUBDERE esto podría deberse a “...que ésta es una responsabilidad de reciente\ncompetencia de los Gobiernos Regionales, por lo que no habría mayor experiencia sobre el\nparticular.” La función de ordenamiento territorial estuvo presente en los acuerdos en un 31,8%.\nEn términos regionales, se aprecia un porcentaje extremadamente alto de decisiones\nrelacionadas con la función Desarrollo Social y Cultural (82.8%) en Coquimbo y en la Región\ndel Bío-Bío (71.1%).\nCon relación a las facultades:\nSi bien existe una distribución relativamente equitativa en el tipo de facultades ejercidas\npor los Consejos Regionales, las facultades resolutivas son las que predominan, configurando\nuna actuación más de ejecutores que de fiscalizadores o formuladores de política. A juicio de\nSUBDERE esta última situación se justifica dada “...la asignación de recursos que debe realizar\nel Consejo Regional y que tiene una gran incidencia en el desarrollo de las áreas funcionales de\ncompetencia del Gobierno Regional.”. Uno de los casos más llamativos es el de la Región XI, en\nla cual el 84% de los acuerdos fue de carácter resolutivo. El Consejo Regional de la Región de\nAtacama tomó un 56% de acuerdos de carácter normativo.\n6. 3. RESPECTO A LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS:\nEn términos generales, los Consejos Regionales tuvieron la tendencia de aprobar más\nacuerdos desvinculados de los objetivos contenidos en las Estrategias de Desarrollo Regional\n(53.8%). Ello se debe en buena medida a que la elaboración de las Estrategias de Desarrollo\nRegional fue responsabilidad de las SERPLAC’s (Secretarías Regionales Ministeriales de\nPlanificación y Coordinación) bajo la égida del MIDEPLAN (Ministerio de Planificación y\nCooperación) y en ellas el rol de los Consejos Regionales no fue el que la ley les asigna. En el\nprimer período (1993-1997) las estrategias fueron elaboradas antes de que los Consejos\nRegionales y en el segundo – forzando la argumentación al extremo -a una interpretación del\nproceso de descentralización que–más allá de lo que plantea la Ley 19.175 Orgánica\nConstitucional sobre Gobierno y Administración Regional que asigna la responsabilidad de la\nelaboración y la aprobación de planes y programas al Gobierno regional – que hace recaer está\nfunción en la ley orgánica del MIDEPLAN, que intenta recuperar un rol mas activo en el proceso\ndescentralizador por esta vía.\nEl caso extremo, a este respecto, es el de la Región de Copiapó, en la que se observa un\n85% de acuerdos que están desvinculados a los objetivos de la Estrategia de Desarrollo Regional.\nEn sentido contrario, se presenta la Región XI, en la que el 78% de los acuerdos están vinculados\ncon los objetivos estratégicos. En esta Región, se observa una tendencia a preocuparse de todas\naquellas materias que están relacionadas de manera directa con el desarrollo social y cultural, lo\ncual es concordante con el interés otorgado a los objetivos estratégicos que se refieren a este\nEl tema descentralización y modernización del aparato público, aunque está presente en\nvarias regiones en términos de objetivo estratégico, no recibió gran cantidad de acuerdos.\nUn aspecto interesante de mencionar sobre el funcionamiento de los Consejos se refiere a\nque, especialmente en el período de 1997 en adelante, se comenzaron a tomar posiciones\ncorporativas sobre temas importantes, algunos de ellos ni siquiera considerados en las Estrategias\nde Desarrollo Regional, tales como la integración fronteriza en el norte y sur del país y la gestión\nde áreas metropolitanas, especialmente en Santiago y Valparaíso. Sobre este último punto\nactualmente existe un germen de conflicto entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y el\nConsejo Regional, dado que la realización del estudio “Descentralización y Gestión de Áreas\nMetropolitanas” omite la participación del Gobierno Regional.\nAbalos, José A. “La descentralización en Chile: antecedentes históricos y reformas actuales” EN:\nLa cuestión regional en la transición a la democracia en el caso de Chile. Informe de\ninvestigación preparado por Carlos de Mattos (coordinador) José A. Abalos, Antonio\nDaher y Margarita Guerra. Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica\nAllamand Andrés. Crisis de la política y necesidad de reforma del Estado. EN: Partidos políticos\ny gestión estratégica. ILPES1997 pp: 42-92.\nAylwin, Arturo (Contralor general de la República) Minuta sobre algunos aspectos políticoinstitucionales del proceso de descentralización. EN: Ministerio de Planificación y\nCooperación, Ministerio del Interior (Subsecretaría de Desarrollo Regional y\nAdministrativo) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Reflexión y\nAnálisis sobre el Proceso de Descentralización en Chile. 1998 pp: 36-44.\nBarrientos, Juan. “La situación actual y las perspectivas de la Regionalización” En: Diario El\nMercurio del 23 de diciembre de 1975, p. 2.\nBobbio, Norberto. “Estado, Gobierno y Sociedad.” Fondo de Cultura Económica. 1996.\nBoisier, Sergio. “El vuelo de la cometa. Una metáfora para una teoría del desarrollo territorial.”\nDocumento 97/37 Dirección de Políticas y Planificación Regionales ILPES. Santiago de\nBoisier, Sergio. “Modernización y Gestión Regional: El caso chileno”, Doc. 94/25, ILPES-CEPAL,\nBoisier, Sergio. Descentralización en Chile: Antecedentes, Situación Actual y Desafíos Futuros.\nDocumento 93/17, Serie Ensayos Dirección de Políticas y Planificación Regionales\nILPES. Santiago de Chile 1992.\nBoisier Sergio. Chile: la experiencia regionalista del Gobierno Militar EN: Estudios Sociales N°\n104, Trimestre 2, 2000 pp: 43-76. Corporación de Promoción Universitaria (CPU)\nBoeninger, Edgardo. “Reforma y Modernización del Estado en América Latina”, en “Reforma y\nModernización del Estado”, ILPES-CEPAL. 1994.\nBorel, Edmundo y Claudio Mergudich. “Algunos aspectos administrativos del Gobierno\nregional y perspectivas del nuevo municipio chileno”. Universidad de Chile. Facultad de\nCiencias Económicas y Administrativas. Departamento de Administración, 1976.\nCumplido, Francisco. “La estructura institucional del modelo de descentralización”. Centro de\nEstudios del Desarrollo, Documento de Trabajo n 3, 1983.\nEl Mercurio, 25 de agosto de 1984.\nGalilea, Sergio. “La Planificación local: nuevas orientaciones metodológicas”. EURE, N 41,\nGarretón, Manuel Antonio. “La faz sumergida del iceberg”. Ediciones CESOC-LOM. 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Intervención en el Congreso Extraordinario de Consejeros Regionales de Chile,\nDiciembre, 1998. (Aún no publicada).\nANEXO N 1\nCONSEJEROS REGIONALES Y CONCEJALES MUNICIPALES\nEl número de Consejeros Regionales, se obtiene a partir de lo estipulado en la Disposición Sexta Transitoria de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en su\n(Diario Oficial 20.03.92)\nANEXO N 2\nDATOS RELEVANTES DE INFORMACIÓN SOLICITADA A LOS CONSEJOS REGIONALES 30\nRespecto a las Profesiones: 31\n· El 27.9% de los Consejeros tienen\nalguna profesión vinculada a las\n· El 27% se vincula a las Ciencias\nFísicas y a la Ingeniería.\n· A la categoría “Otros” (responden con\nactividad, Empresarios por ejemplo) se\nvincula el 18.9%.\n· Sólo un 5,3% se relaciona a Ciencias\n· Los casos sin respuesta son 51, con el\n· El 31.1% de los profesionales lo son\n· Con un 26.6% se representa a las\n· Los “Otros” 27,3 (en donde se\nubicaron a los que respondieron con\n· Sólo con un 7% se presentan las\n· Los casos sin respuesta son 21, con un\nLos datos fueron ordenados y categorizados a través del programa estadístico SPSS.\nLas Profesiones de los Consejeros regionales fueron clasificadas según pertenezcan al área de las Ciencias\nSociales, Ciencias Físicas e Ingeniería y Ciencias de la Salud. En “otros” se categorizaron a todos los datos que no\nentran en estas áreas o que simplemente no corresponden a información respecto a la Profesión (por ejemplo\n· El 24,6% de los Consejeros participa · El 19,7% de los Consejeros participa\nen alguna de las Comisiones vinculadas\nen alguna Comisión de Infraestructura.\n· El 19,3% en alguna vinculada al\n· El 19,3% participa en alguna de\n· El 17,2% se vincula a alguna\n· El 10,2% lo hace en alguna vinculada\nComisión de Presupuesto y Proyectos\nal Fomento Productivo.\nRespecto a las Actividades32:\n· El 26,2% de los Consejeros está\nvinculado al sector Servicios.\n· El 18% al área Comercial.\n· La Agricultura es la tercera con un\n· El sector Financiero está representado\ncon un 7,8%.\n· Cabe mencionar el alto porcentaje de\ncasos sin respuesta: 33,6%.\n· La Democracia Cristiana es el partido\ncon mayor representación a nivel\nnacional con un 33,6%.\n· Renovación Nacional tiene un 25,8%.\n· El PRSD y el Partido Socialista tienen\nun 7,8% de presencia cada uno.\n· Los Independientes suman un 7,3%.\n· La UDI y el PPD tienen un 7% cada\n· La UCCP y el Partido Humanista están\nrepresentados en un 0,4%.\n· Los casos sin información suman un\n· El 32% está vinculado al área de\n· Le sigue con un 13,5% el área\n· En tercer lugar se encuentra la\nAgricultura con un 7,4%.\n· El sector Financiero está en cuarto\nlugar con un 6,6%.\n· Porcentaje casos sin información:\n· La DC tiene un 28,3% de\n· Renovación Nacional le sigue con un\n· El Partido Socialista tiene un 13,9% de\npresencia en los Consejos.\n· El PPD un 12,3%.\n· La UDI aparece con un 11,1%.\n· El PRSD tiene un 7% de\n· Los Independientes suman un 2,8%.\n· La UCCP se presenta con un 0,8%.\n· El Partido Comunista tiene un 0,4%.\nLas Actividades fueron clasificadas según los criterios de Naciones Unidas, específicamente de la “Clasificación\nCódigo Actividad Económica” (cuatro dígitos).\n· 6,1% de mujeres.\n· 1,2% de casos sin información.\n·Promedio de edad: 51 años (sobre\n120 casos con respuesta).\n· 3,7% de mujeres.\n· Promedio de edad: 47 años (sobre 170\ncasos con respuesta).\n· La mitad de los Consejeros de la · La mitad de los Consejeros de la\nRegión de Atacama y el 44,4% de los\nRegión de los Lagos y el 44% de los\nde la Región de Magallanes, es\nde la I Región de Tarapacá tienen\nprofesional dentro del Área de las\nprofesiones relacionadas a las Ciencias\n· El 55,6% del Consejo de la VI Región · El 67% de los Consejeros de la VI\nde Tarapacá está conformado por\nRegión de Tarapacá se vincula a las\nprofesionales vinculados a la Ciencias\nCiencias Sociales en cuanto a su\n· En los Consejos de las Regiones: I, II, · Los Consejeros cuyas actividades se\nIII, XI, XII y Metropolitana, dentro de\ndan en el ámbito de los Servicios son\nlos Consejeros cuyas actividades se\nmayoría en la Regiones: I, II, III, IV,\nconocen, priman aquellos cuyas\nVI, IX, XI, XII y Metropolitana.\nactividades se vinculan al área\n· En la Región de Coquimbo el 50% de · En la Región de Valparaíso el 25% de\nlos Consejeros se relaciona al área\nlos Consejeros se desenvuelve en el\n· Casi el 45% de los Consejeros de la · Casi tres cuartas partes de los\nConsejeros de la Región de Aysén del\nIbáñez del Campo realiza alguna\nGeneral Carlos Ibáñez del Campo y\nactividad dentro del ámbito de los\nmás del 60% de los de la Duodécima,\nrealizan actividades dentro del área\n· Así mismo el 81,3% del Consejo de la · La Agricultura y el sector Financiero\nII Región de Tarapacá está compuesto\nocupan el segundo lugar como áreas de\npor Consejeros vinculados a los\nactividades más frecuentes en la\nRegión de la Araucanía (21,4% para\n· Casos especiales los constituyen la\nRegión de O’Higgins en donde las\nactividades vinculadas a la Agricultura,\nel Comercio, el sector Financiero y los\nServicios se distribuyen de manera casi\nidéntica; la Región del Maule en donde\ncasi un 40% de los Consejeros se\nrelaciona al área Financiera, siendo la\nactividad más importante de la Región;\ny la Región de la Araucanía en donde\nlas actividades del área Agrícola\ncomparten la primera mayoría junto al\nsector Servicios (35,7% cada una).\n· El 50% de los Consejeros de la Región · El 72,7% de los Consejeros de la\nde Tarapacá participa en la Comisión\nRegión del Bío-Bío participa en la\n· El 50% de los Consejeros de la Región · El 50% de los Consejeros de la Región\nde Valparaíso participa en las\nde Valparaíso participa en la Comisión\nComisiones "Internacional" y de\nde Presupuesto y Proyectos de\n· En la Región Metropolitana es posible\ndiferenciar veinte Comisiones y\nSubcomisiones en las cuales participan\nlos Consejeros. El 34,6% de los\nConsejeros de esta Región participa en\nla Comisión de Coordinación y en la\nComisión de Economía y Medio\n· Renovación Nacional tiene mayoría en las Regiones: III, IV y XI.\ny RN tienen\n· Un caso relevante es que en la Región del Maule tanto la DC c\nI, III, de\nVIII, X yI, XI\nbajo es ladede41Magallanes,\ndel área de lasdel\nANEXO N 3\nCuadro resumen de los acuerdos adoptados con relación a las FUNCIONES ( valores absolutos).\nPorcentajes por Región.\nCuadro resumen de los acuerdos adoptados en relación con las FACULTADES ( valores absolutos).\nPorcentajes por Región y Total Nacional.\nAcuerdos adoptados en relación a los OBJETIVOS ESTRATÉGICOS ( valores absolutos).\nTipo de acuerdo/ Región\nLa Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Provincia de\nO.M. de 9 de enero de 1989 - Ministerio de Empleo y Seguridad Social\nestudio de eficiencia • Análisis de empresas • Investigación • Características • Habilidades conceptuales\nEscenarios de (in)certidumbre electoral El Universal Más de César\nMoneda única • Mercado Común\nRemuneracioines de consejeros en entidades financieras\nEXAMEN DERECHO CONSTITUCIONAL I, JUNIO 2007:\nLegislación • Derecho constitucional • Tribunal Constitucional