La Figura Del Refugiado Tensiones y Paradojas Entre La Praxis | Derechos humanos | Refugiado\nLa Figura Del Refugiado Tensiones y Paradojas Entre La Praxis\nguardarGuardar La Figura Del Refugiado Tensiones y Paradojas Entr... para más tarde\nTesis de Maestría en Ciencia Política y Sociología Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales (FLACSO)\nLa figura del refugiado: tensiones y paradojas entre la praxis jurídica y la exclusión socio-política\nTesista: Pamela Verónica Morales Directores: Susana E. Villavicencio y Marcelo Raffin\nLa figura del refugiado: tensiones y paradojas entre la praxis jurídica y\nla exclusión socio-política\nCapítulo 1: Breve recorrido por los antecedentes de la protección internacional de refugiados en el derecho internacional contemporáneo\n1.1. De la paz de Westfalia a la comunidad internacional contemporánea\n1.2. La tradición europea en materia de asilo: antecedentes de la protección internacional de los\nEl asilo en América latina y el desarrollo jurídico-político regional en materia de refugio\nCapítulo 2: Hacia la universalización de la figura jurídica-política del refugiado\n2.1. La Sociedad de las Naciones y los primeros refugiados en el mundo\n2.2. La Convención de 1951: la institución del refugiado como sujeto jurídico y su régimen de\nAmérica Latina y la convergencia con el derecho internacional de los refugiados\nCapítulo 3: Debates teóricos y nuevos aspectos de la protección del refugiado\n3.1. Los refugiados como figura de los ―sin derechos‖ en el pensamiento de Hannah Arendt.\nReflexiones sobre los desplazamientos forzados en Europa durante el período de entreguerras y\nDerechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario: mecanismos complementarios\npara la protección de los refugiados\nProcesos de ampliación del régimen de protección internacional de los refugiados\nCapítulo 4: Los refugiados en el mundo globalizado: gestión, detención y exclusión socio-política\n4.1. Limitaciones del régimen de protección internacional de los refugiados\n4.2. Problemas actuales sobre protección de refugiados y políticas migratorias restrictivas en\nEuropa y en América Latina\nReflexiones teóricas sobre la problemática de los refugiados desde la teoría política\ncontemporánea. La figura agambeniana del ―homo sacer‖ y otros aportes\nTabla de abreviaturas seleccionadas\n―Muchos de los refugiados europeos llegados a América antes o durante la segunda guerra mundial habían cambiado con frecuencia de país, de modo que se habían convertido, sentimentalmente, en apátridas. Cuando narraban las historias de las persecuciones sufridas, de su peregrinaje, de su pérdida personal y del desastre político, sus interlocutores americanos vislumbraban un mundo dislocado en formas no vistas hasta entonces y casi incomprensibles. Cuando uno de estos recién llegados contaba su historia era en palabras de Brecht, ein Bot des Unglücks, un mensajero del infortunio‖.\nYoung-Bruehl, E., 2006: 43\nLa protección internacional de los refugiados surgió como respuesta a los desplazamientos\n―forzados‖ de personas producto de la Primera y Segunda Guerra Mundial. En 1951, se\nadoptó la Convención sobre el Estatuto de Refugiado que definió por primera vez al refugiado\ncomo sujeto jurídico portador de derechos y reconoció la subjetividad individual de esta\nfigura por fuera de la nacionalidad. Se estableció una protección que se creía temporal y\ngeográficamente localizada en el continente europeo. Sin embargo, lejos de que el problema\nde los refugiados quedara circunscriptas a los acontecimientos de las posguerras, en los\nprofundización y diversificación de los conflictos productores de desplazamientos ―forzados‖.\nA partir de los años ‗90, la praxis jurídico-política vinculada a la protección de refugiados está\nsiendo cuestionada por las restrictivas políticas de asilo y refugio de los Estados y por la\ntendencia a criminalizar a los migrantes y refugiados cuya inclusión debe ser controlada y\nreglamentada por procedimientos burocráticos de selección e ingreso.\nLa presente tesis tiene como objetivo analizar la figura del refugiado en el marco del\nderecho internacional en materia de asilo y refugio tanto en Europa como en América Latina\nconsiderando en particular la práctica jurídico-política y los límites a dicha protección para\npensar la situación actual de los refugiados. Se estudiará el vínculo existente entre el Estado\ncomo país de acogida y los demandantes de asilo y refugiados que solicitan su protección.\nPara ello, partimos de la idea de que la figura del refugiado se presenta como un punto de\nobservación privilegiado del hiato existente entre la esfera de los derechos y la exclusión\nsocio-política. En este sentido, el refugiado viene a dar cuenta de la relación conflictiva que el\nEstado mantiene con las ―vidas‖ de las personas que quedan configuradas como extranjeros y\nplantea un dilema allí donde sus derechos se enfrentan con la lógica de la soberanía nacional.\nDiversas transformaciones entorno de la globalización cuestionan los ordenamientos\neconómicos, políticos y jurídicos existentes. Por un lado, la mundialización de los mercados\nde capitales, bienes y servicios estimula la movilidad internacional voluntaria de ciertos\nindividuos. Por otro lado, se encuentran aquellas personas que deben traspasar las fronteras\nnacionales y socioculturales en busca de protección a causa de conflictos bélicos, persecución\npolítica y situaciones de pobreza extrema. La problemática particular de los refugiados se\ninserta dentro de este contexto global.\nSegún la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y\nel posterior Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado de Nueva York (1967), un refugiado\n―es aquella persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,\nreligión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se\nencuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera\nacogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a\nconsecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia\nhabitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él‖ (ACNUR, 1951).\n―no voluntarios‖ de personas que tuvieron lugar durante la Primera y Segunda Guerra\nMundial. Para ello se creó el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados\n(ACNUR) en 1950 y se adoptó la Convención que definió al refugiado como sujeto jurídico\nportador de derechos y se reconoció la subjetividad individual por fuera de la nacionalidad. Se\nestableció una protección para un fenómeno que se creía temporal y geográficamente\nlocalizado en el continente europeo.\nSin embargo, lejos de que el problema de los refugiados y su correspondiente praxis\njurídico-política quedarán circunscriptas a los acontecimientos de las posguerras, en los\nsiguientes 50 años la temática de los refugiados cobró creciente importancia debido a la\nprofundización y diversificación de los conflictos productores de refugiados y la consecuente\nnecesidad de su tratamiento por parte de la comunidad internacional.\nTanto la Convención como el Protocolo se enmarcaron dentro del novedoso desarrollo del\nderecho internacional en materia de refugio y derechos humanos. No obstante, a partir de los\naños noventa, dicho desarrollo jurídico está siendo cuestionado por las restrictivas políticas\nmigratorias y de asilo de los ―países del norte‖ y por la tendencia a criminalizar a los\ninmigrantes y refugiados atribuyéndoles cualidades peligrosas y amenazantes cuya inclusión\nen una comunidad debe ser controlada por el poder estatal y reglamentada por procedimientos\nburocráticos de selección e ingreso.\nEste trabajo tiene como objetivo analizar la figura del refugiado en el marco de la práctica\njurídico-política considerando en particular el desarrollo del derecho internacional en materia\nde asilo y refugio tanto en Europa como en América Latina y los límites de dicha protección\ninternacional para pensar la situación actual de los refugiados. Se analizará el vínculo\nexistente entre el Estado como país de acogida y los demandantes de asilo y refugiados que\nsolicitan su protección, dejando de lado –para futuras investigaciones- el estudio de los\nconflictos presentes en los Estados que producen refugiados.\nPara ello partimos de la siguiente hipótesis de trabajo: la figura del refugiado desde su\naparición en la escena mundial se presenta como un punto de observación privilegiado de la\ntensión y el hiato existente entre la esfera de los derechos y la exclusión socio-política. En\nefecto, la facultad para otorgar refugio sigue siendo celosamente conservada por los Estados\ncomo parte de su privilegio soberano. La figura del refugiado viene a dar cuenta de la relación\nconflictiva que el Estado mantiene con las ―vidas‖ de las personas que quedan configuradas\ncomo extranjeros y plantea un dilema ahí donde sus derechos universales se enfrentan con la\nlógica de la soberanía nacional. Son los solicitantes de refugio y refugiados, entre otras\nfiguras de la exclusión, quienes hacen visibles ese hiato entre lo jurídico y lo socio-político\ntanto a nivel nacional como internacional. Son los refugiados quienes dejan de ser ciudadanos\nde un Estado y deben traspasar las fronteras nacionales, culturales, políticas y socio-\neconómicas para pedir protección a otro Estado y obtener una protección precaria y temporal\nque los mantiene en los bordes de la extranjería, de la no pertenencia.\nA nivel metodológico, el trabajo y la puesta a prueba de las hipótesis se realizó teniendo en\ncuenta dos dimensiones de análisis: la dimensión jurídico-política constituida por los\ninstrumentos normativos del derecho internacional, jurisprudencia, legislación regional y\nnacional en materia de refugio y las diferentes políticas, prácticas y procedimientos estatales\nrelacionados en general con la cuestión migratoria y en particular con el ingreso, selección y\ngestión de refugiados. Para su abordaje, se definió el concepto de refugiado y su estatuto\nlegal. Se describieron los procedimientos burocrático-administrativos que permiten asignar la\ncondición de refugiado y se analizaron las políticas estatales vinculadas a la protección del\nrefugiado, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre la tradición latinoamericana y la\neuropea en materia de asilo. Además se analizó el contexto en el cual surgió dicha protección\ny los antecedentes que sirvieron como base para su posterior desarrollo.\nLa segunda dimensión que se tuvo en cuenta fue la dimensión teórico-filosófica integrada\npor trabajos académicos sobre la problemática del refugiado y su implicancia en la política\nmoderna que han conformado el marco teórico de esta tesis. A partir de las obras de Hannah\nArendt y Giorgio Agamben como autores directrices, se intentó realizar un análisis de dos\ntipos de conceptualizaciones que han caracterizado la situación de los refugiados en diferentes\népocas y, a partir de sus conceptos, se estableció continuidades y rupturas entre ambas\nperspectivas. Por un lado, se consideró que una de las respuestas filosóficas más reconocidas\nsobre la cuestión de los refugiados fue la de Hannah Arendt y su figura de los ―sin derechos‖\nen Los orígenes del Totalitarismo (1951).\nPor otra parte, la filosofía política de Giorgio Agamben nos permite entender al refugiado\ncomo una de las figuras de la ―vida‖ propias del paradigma de la soberanía. Siguiendo los\nsupuestos teóricos del concepto foucaultiano de biopolítica, Agamben se centró en la idea de\nque en la modernidad, con los Derechos del Hombre, la vida natural es inscripta en el orden\njurídico-político de los Estados.\ncuestionamiento sobre la efectiva realización de los derechos de los refugiados bajo la gestión\nde la soberanía nacional y la práctica jurídica del derecho internacional por parte de las\nnaciones. ¿Cómo se establecen las fronteras que definen quiénes pertenecen a un Estado y\nquiénes no? ¿Cuáles son las relaciones de poder y las condiciones que hacen posible otorgar o\nnegar la condición de refugiado? En síntesis, el problema que se concentra en esta tesis es la\nemergencia del refugiado como ―figura‖ y su tratamiento jurídico, político, administrativo y\nteórico como una cuestión que plantea nuevos desafíos a los Estados y a la comunidad\ninternacional y que informa, en el corazón de la política contemporánea, el tratamiento de la\nvida que ella pone en juego.\nSiguiendo la perspectiva metodológica de Giorgio Agamben en el texto Signatura Rerum\n(2009), nuestro enfoque entiende como ―figura‖ a fenómenos históricos particulares que\npermiten representar e iluminar un problema. Dice Agamben al comienzo de su texto: ―en mis\ninvestigaciones he debido analizar figuras –el homo sacer y el musulmán, el Estado de\nexcepción y el campo de concentración– que son, por cierto, aunque en diversa medida,\nfenómenos históricos positivos, pero que eran tratados en dichas investigaciones como\nparadigmas, cuya función era la de constituir y hacer inteligible la totalidad de un contexto\nhistórico-problemático más vasto‖ (Agamben, 2009: 13). Asimismo, continuando con la línea\ntrazada por Foucault, para la definición del poder desde micro-estructuras y dispositivos\nconcretos, Agamben sostiene que es necesario pensar en términos de figuras que catalizan y\nnosotros trabajaremos el fenómeno de los refugiados.\nEl presente trabajo está organizado en\ncuatro capítulos. El primero de ellos intenta\ndescribir e informar sobre el desarrollo del derecho internacional en materia de asilo y refugio\ndescubriendo las continuidades y rupturas entre las tradiciones de asilo en Europa y en\nAmérica latina y la actual protección de refugiados. Las prácticas de asilo, de hospitalidad\nfrente al extranjero y de refugio por parte de los Estados son un fenómeno de larga data. No\nobstante, consideramos que el concepto de refugiado es un término moderno que cobra\nrelevancia internacional a partir de las dos guerras mundiales y sus respectivas posguerras.\n¿Cuáles son los antecedentes del estatuto legal del refugiado y su normativa jurídica? ¿El\nindependiente de las costumbres previas de asilo? Estos son algunos de los interrogantes que\nintentamos responder en el primer capítulo.\nEl segundo capítulo se propone analizar en profundidad la categoría jurídica del refugiado\ny su protección a partir de los documentos internacionales que definen a esta figura: la\nConvención sobre el Estatuto del Refugiado (1951) y su posterior Protocolo (1967). Además,\nse reconocen las tensiones presentes en\nel concepto mismo de refugiado que, luego,\npermitirán iluminar las limitaciones de la protección a la hora de su aplicación por parte de\nlos Estados nacionales. Entre otras fuentes seleccionadas para el análisis se encuentran la\nDeclaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos\nCiviles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales\nlatinoamericana en refugio y derechos humanos como la Convención Americana sobre\nDerechos Humanos (1969). Estos últimos documentos nos permiten comparar como se\nestableció la figura del refugiado en América Latina y sus diferencias con el sistema universal\nEn el tercero, se trabaja la dimensión teórica-filosófica a partir de las reflexiones de la\npensadora Hannah Arendt sobre la situación de los refugiados en el período de entreguerras.\nLos textos de la autora utilizados son Los orígenes del totalitarismo (1951) y sus escritos\nsobre la cuestión judía y los procesos de asimilación y subjetivación política. Es Arendt una\nde las primeras que cuestionó el sistema de asignación de derechos hasta el momento\nexistente y la relación entre el Estado y los individuos que habitan y transitan por su territorio.\nSe intenta dar cuenta de la conceptualización arendtiana sobre el refugiado como figura de los\n―sin-derechos‖ para luego poder establecer sus vinculaciones y sus limitaciones en relación\ncon el posterior desarrollo del derecho internacional de los refugiados y de los derechos\nhumanos y los procesos jurídico-políticos de ampliación de dicha protección. En este sentido,\ntanto en Europa como en América latina se llevó adelante durante los años 60-70 un proceso\nde ampliación de la protección de los refugiados a partir de la convergencia con el derecho\ninternacional de los derechos humanos y con el derecho internacional humanitario.\nPor último, retomando algunas cuestiones relacionadas a los límites del régimen de\nprotección internacional de refugiados plateadas en el segundo capítulo de esta tesis,\naspiramos a realizar una lectura crítica de dicho sistema de protección centrándonos en las\ntensiones y conflictos que se desprenden del propio texto de la ley y que cuestionan la\nefectiva asignación de los derechos de los refugiados. Asimismo, se intenta mostrar los\nparticularidades de los flujos migratorios mixtos (migrantes económicos, refugiados, etc.) que\nse corresponden con la aparición de un nuevo perfil de refugiado. Por ejemplo, aquellos\nindividuos que deben abandonar su hogar y reclaman protección y mejores condiciones de\nvida a causa de calamidades derivadas de condiciones geopolíticas, ecológicas y de violencia\nEste desarrollo permitirá iluminar el hiato entre la esfera jurídica-normativa del\nderecho internacional del refugiado y el cumplimiento por parte de los Estados de su\nimplementación. Finalmente, se retomará la cuestión filosófica-teórica para pensar si las\nactuales políticas restrictivas de los Estados europeos y la llamada ―crisis del asilo‖ implican\nun retorno a la situación descripta por Arendt. Para ello se desarrollaran los conceptos\nagambenianos de ―homo sacer‖ y ―nuda vida‖ y trazaremos puentes con las categorías\narendtianas, mostrando los puntos de continuidad y ruptura con el pensamiento de Giorgio\nAgamben y con su perspectiva biopolítica de la problemática de los refugiados.\nCapítulo 1: Breve recorrido por los antecedentes de la protección internacional de\nrefugiados en el derecho internacional contemporáneo\nLas prácticas de asilo y refugio por parte de los Estados son un fenómeno de larga data.\nNumerosos relatos de la antigüedad dan cuenta de este tipo de protección, que era otorgado a\nlos individuos que por diversos motivos debían abandonar su tierra, su hogar. Pueden\nencontrarse algunos ejemplos históricos tanto en la antigua Grecia como en el medio oriente\na. de C. En aquel entonces, el otorgamiento del asilo se enmarcaba dentro de un conjunto de\nleyes y tradiciones que las comunidades establecían en diálogo con sus vecinos.\nEl concepto de refugiado, sin embargo, es un término moderno que no tiene más de cien\naños. Surgió a partir de los desplazamientos de personas producidos en la primera posguerra,\npero cobró relevancia internacional durante la Segunda Guerra Mundial a partir de las\ndiscusiones teóricas, jurídicas y políticas de la comunidad internacional sobre la persecución y\naniquilamiento por parte del nazismo de ciertos grupos y actores sociales.\nLa primera pregunta que surge al respecto es si el asilo y el refugio moderno son dos\nprácticas semejantes que se diferencian por la aparición de un nuevo concepto en el derecho\ninternacional o si, por el contrario, el refugio se constituye como una práctica moderna e\nindependiente que difiere de los procesos y de las costumbres previas de la tradición de asilo.\nSi bien se puede afirmar que las prácticas de asilo y el refugio forman parte del continuum\nhistórico del desarrollo de las relaciones y el derecho internacional, a la hora de establecer en\nqué consiste la novedad del fenómeno de los refugiados en el siglo XX y cuáles son sus\ncaracterísticas y particularidades, es necesario realizar un análisis sobre las transformaciones\nque se produjeron en el derecho internacional y en las prácticas de los Estados mismos.\npresente capítulo tiene como objetivo\ndescribir y estudiar\nacontecimientos jurídicos y políticos más relevantes que constituyeron el marco internacional\nsobre el que se estableció la actual protección del refugiado. Además, se intentará analizar los\nconceptos jurídico-teóricos que ingresaron a la discusión sobre la particularidad de ciertas\nprácticas de asilo que posteriormente se incluyeron -dejando de lado otros elementos y\ncategorías- en la definición de refugiado internacionalmente reconocida.\nHistóricamente, el orden internacional se ha establecido a partir de una situación de\nanarquía o de caos que permite fundamentar la coexistencia de entes políticos ―cuyas\nrelaciones han ido alcanzando paulatinamente una razonable estabilidad basada en un mutuo\ninterés y en el principio consensuado de la reciprocidad de derechos y obligaciones, tal como\nya se aprecia en el conocido Tratado de Paz celebrado entre Egipto y el Imperio Hitita en el\nsiglo XIII a. de C‖ (Diez de Velasco, 1999:58).\nnormativo se han distinguido algunos momentos y fechas que se mencionan como hitos de ese\nproceso, particularmente signado por diferentes ideas, doctrinas y teorías que rápidamente se\npueden agrupar en cinco formas históricas: la helénica o el momento de las ciudades-Estados\nen la antigua Grecia, donde se destacan las relaciones y conflictos entre Atenas, Esparta y\nPersia; la del ius gentium romano; la del ius commune 1 que corresponde al ideal de\nuniversalismo de la Edad Media; la de los tiempos modernos, caracterizada por la existencia\nde un sistema de Estados nacionales soberanos y la contemporánea, comprendida por una\n1 El llamado ―derecho comunal‖ se definió en la primera de las Siete Partidas del rey Alfonso el Sabio y ―no era más que el derecho romano revivido‖. Ver en García Netto, Irma Adriana (2009), Principios generales del derecho latinoamericano, Buenos Aires: Eudeba, p.18.\nmultiplicidad de normas y por la presencia de las organizaciones internacionales que\nsingularizan a nuestra época.\nPor su parte, el movimiento de codificación moderno del derecho internacional surge a\nfines del siglo XVIII con el dictado del Código General Prusiano que abarcó todas las ramas\ndel derecho y que finalizaría con la sanción del Código Napoleónico y luego ―la codificación\nuniversal que sucedió con la Revolución Francesa que ejerció una importante influencia sobre\ntoda la legislación europea continental y americana‖ (García Netto, 2009:125).\nSi se establece una línea de continuidad entre el presente y el pasado, se puede observar\nque desde el siglo XIX existe un sólo sistema internacional, que se constituyó sobre la base de\nun sistema regional y parcial como lo fue el de Europa continental. Pese a que este último\ncoexistía con otros sistemas como el de América ibérica 2 , el europeo se convirtió en la\nestructura normativa del actual derecho internacional público.\nSu concepción jurídico-doctrinaria, su articulación con la soberanía de los Estados; la\nteorización y jerarquización de sus fuentes, sus sujetos y la pertinente responsabilidad; los\nderechos humanos, sus garantías y protección; los organismos internacionales, universales y\nregionales y la regulación jurídica de la economía internacional se han ido institucionalizando\nDesde la doctrina, se admite que entre el Renacimiento –escolástico y laico – y la Paz de\nWestfalia 3 (1648), que terminó con la Guerra de los Treinta Años, se desarrolló la primera\netapa de búsqueda de soluciones a las controversias entre naciones que debían aprender a\nconvivir en un orden de respeto recíproco. Se establecieron los primeros elementos de un\n2 ―En América hispana se determinó la configuración histórica y la difusión de una cultura jurídica cuyo origen era sustancialmente romanístico, conservado en el derecho medieval y en el derecho común de las Españas (…) que a su vez se entrelazará con las variadísimas costumbres e instituciones de las civilizaciones de los pueblos originarios.‖ García Netto, Irma Adriana (2009), Principios generales del derecho latinoamericano, Buenos Aires: Eudeba, p.18. Para más información sobre la relación entre el derecho romano y el de América Ibérica véase la revista italiana Index, Quaderni camerti di studi romanisti, número 4, 1973. 3 La Paz de Westfalia implicó el primer congreso diplomático moderno e inició un nuevo orden en el centro de Europa basado en el concepto de soberanía nacional. Esta Paz se constituyó a partir de dos tratados: el Tratado de Osnabrück del 14 de octubre y el Tratado de Munster del 24 de octubre de 1648. Véase Nguyen Quac Dinh (1999), Droit International Public, Paris, LGDJ.\nDerecho Público Europeo y la soberanía y la igualdad de los Estados fueron reconocidos\ncomo principios fundamentales de las relaciones internacionales. También, se introdujo el\nprincipio de neutralidad y se acuñó el ―principio del equilibrio‖ (Nguyen Quac Dinh, 1999:\n53) que estuvo vigente hasta las conquistas napoleónicas.\nHay consenso entre los teóricos del derecho, los historiadores y la doctrina en situar el\nnacimiento del derecho internacional contemporáneo junto con la emergencia del sistema\nmoderno de Estados nacionales, es decir, con el fin de las unidades políticas medievales. La\nPaz de Westfalia –antes mencionada- es el hecho convenido que marcó el surgimiento del\nsistema moderno de Estados y el derecho internacional que se instituyó en ese momento y que\n―será entendido como el conjunto de normas que rigen las relaciones entre ellos‖ (Pinto, 2008:\ninternacionales se encuentran: la noción de territorio entendido como la base espacial del\npoder estatal y el surgimiento del concepto de soberanía territorial; la inmunidad de\njurisdicción; la disociación entre el Estado y la persona que ejerce como su titular; el uso de la\ninternacional horizontal y descentralizada (Pinto, 2008: 16).\nAsí, desde Westfalia hasta 1789 se multiplican los convenios interestatales, que además de\nreferirse a las cuestiones bélicas y políticas, alcanzaron otras temáticas como la comercial, la\neconómica y la humanitaria. De esta manera, entre 1815 y 1914 el derecho internacional\nsufrió una gran expansión en términos de instrumentos y normativas. Sin embargo, el sistema\nde derecho internacional europeo no dejó de ser un sistema regional, limitado en su alcance, a\npesar del universalismo de su teoría. Pero poco a poco, a través de una práctica y una\ndoctrina, se extendió. Si bien su enfoque global se limitó al continente, se volvió asimétrico\ncon el resto del mundo hasta el punto de convertirse en el siglo XIX en el único sistema de\nderecho internacional en existencia.\nResumiendo, el sistema moderno de Estados nacionales se basó en primer lugar en el\nderecho de Gentes europeo y luego en su posterior ampliación, llamado derecho internacional\nclásico. Este implicó que Europa abriera sus puertas al mundo entero. Es decir, ―el concierto\nde las grandes potencias europeas dejó de existir desde el año 1908, siendo sustituido y\ncontinuado (…) por un concierto de potencias mundiales‖ (Schmitt, 2005: 250). Esta idea de\nun derecho de gentes universal entró en crisis a partir de la Primera Guerra Mundial con la\nconstrucción de un poder internacional de derecho superior a los Estados como lo fue la\nSociedad de las Naciones (SN) creada en la conferencia de la Paz de Versalles en 1919.\nliga de Ginebra, como también se denominó a la SN, consistía en un sistema de conferencias\ninterestatales con el objetivo del control de los conflictos y de la paz internacional, es decir, la\nprevención de la guerra de destrucción. Sin embargo, dicha organización resultó inútil en\nrelación a ese objetivo.\nEl final de la Primera Guerra Mundial, signado por los movimientos de liberación nacional\nque se afirman y se aceleran después de la Segunda Guerra Mundial, plantea la problemática\nde la independencia y de la afirmación de la autonomía de los pueblos, dentro de una\ncomunidad internacional que busca su vocación universal. Es así como el ordenamiento\njurídico mundial es cuestionado por las propias prácticas de los Estados y de los nuevos\nactores políticos que socavan las reglas de juego establecidas.\nEn relación a la protección internacional de las personas, se puede ubicar la segunda mitad\ndel siglo XIX como punto de partida de la codificación de las normas humanitarias a partir de\nla iniciativa de un joven suizo, Henri Dunant, herido durante el conflicto de Solferino, quien\nescribió el libro Un souvenir de Solferino (1862) y propuso la creación de una institución para\nel cuidado de los heridos de guerra. En 1864, algunas de las ideas del manuscrito se\nplasmaron en las conferencias diplomáticas posteriores a la Guerra de Crimea, en la que\nparticiparon 16 Estados y aprobaron el Convenio de Ginebra 4 para el mejoramiento del\ntratamiento de los heridos de guerra y la neutralidad de la asistencia humanitaria (Pinto, 2008:\n22). En el marco de las conferencias, se constituye el fundamento de las Sociedades de\nsocorro a los militares heridos que luego dieron lugar al movimiento de la Cruz Roja y de la\nMedia Luna Roja en 1963 5 .\nEn términos generales y centrándonos en el desarrollo del derecho internacional, la\nPrimera Guerra Mundial impuso nuevas reglas y, entre ella y el estallido de la Segunda\nGuerra Mundial, el derecho internacional entró en crisis. La Paz de Versalles (1919) se\ntransformó en la piedra angular del llamado derecho internacional clásico, estableciéndose\ninternacional, la Sociedad de las Naciones con el objetivo de mantener la paz entre los\nEstados. Esta primera institución internacional al tener pocos recursos y escasos poderes para\nacotar el uso de la fuerza como solución de los problemas a nivel mundial no alcanzó grandes\néxitos y quedó totalmente socavada con la Segunda Guerra Mundial.\nEl segundo conflicto mundial implicó un corte radical con el pasado no sólo por sus\nconsecuencias normativas, políticas, económicas, culturales y sociales sino también porque en\nella aparecieron acciones y comportamientos inéditos a nivel estatal e internacional que\ngeneraron esquemas políticos y jurídicos novedosos.\nAl finalizar la Segunda Guerra Mundial, en 1945, se inicia la etapa en curso con la\ncreación de las Naciones Unidas (UN), mediante la Corte de San Francisco suscripta ese\n4 El Convenio de Ginebra, es un tratado multilateral, abierto a todos los países para proteger tanto a los militares heridos de los ejércitos en conflicto como al personal sanitario. La convención estableció por primera vez normas de carácter universal sobre el tratamiento de las personas en los conflictos bélicos. A su vez, se impuso un símbolo: una cruz roja sobre un fondo blanco, que en el futuro sería reconocido universalmente como el emblema de la solidaridad internacional. 5 Véase http://www.icrc.org/WEB/SPA/sitespa0.nsf/htmlall/section_movement_history?OpenDocument.\nmismo año, y una multiplicidad de organismos especializados que tienen por finalidad mediar\nen los conflictos políticos, mantener la paz y la seguridad y promover una política de\ncooperación internacional. El escenario mundial se transformó y pasó de una sociedad\ninternacional basada en el modelo westfaliano de relaciones bilaterales a una comunidad\ninternacional con pluralidad de potencias y actores, destacándose la presencia de otros\norganismos internacionales, además de UN, como la Organización de Estados Americano\n(OEA), heredera de la vieja Unión Panamericana.\nPor su parte, la Unión Soviética y el Bloque Socialista implicaron ―un nuevo polo de poder\nen las relaciones internacionales y en su ordenamiento e introdujeron una modificación\nimportante en la organización política y jurídica del sistema internacional, escindido desde\n1945 por la contradicción ideológica entre Este-Oeste y la llamada Guerra Fría, cuya meta era\nla hegemonía de uno de los dos polos en el sistema‖ (Diez de Velasco, 1999: 60).\nAdemás, como consecuencia de las revoluciones poscoloniales se produjo una gran\nampliación de la sociedad internacional que hoy cuenta con alrededor de ciento noventa\nEstados. Este aumento considerable de sujetos estatales ha conducido al sistema internacional,\ndesde los años ‗70, a ―un Estado de crisis casi permanente producto de la voluntad de cambio\naportada por los Estados de reciente independencia, deseosos de mejorar su situación de grave\nsubdesarrollo socio-económico. De estos conflictos se nutre el Derecho Internacional en\nnuestros días donde se evidencia uno de los principios más relevantes, la soberanía\npermanente del Estados sobre sus recursos naturales‖ (Diez de Velasco, 1999: 61) y sobre sus\nagotamiento de los recursos ambientales han originado nuevas tensiones y medidas comunes\nde cooperación para enfrentarlas, en la que se inscribe por ejemplo el nuevo Derecho\nInternacional del Medio Ambiente.\nDesde el final de la Segunda Guerra Mundial, esta ampliación paralela (ratione personae et\nmateriae, según el vocabulario de la disciplina) del Derecho Internacional contemporáneo ha\nprovocado la aparición en su seno de una nueva función: la promoción y protección de los\nDerechos Humanos, de la persona humana y del desarrollo socioeconómico, sobre todo de los\nDurante los últimos años, y a partir de los procesos económicos, sociales, políticos y\nculturales que se embarcan dentro de la llamada globalización, se han intensificado las\ntendencias multilaterales de las relaciones internacionales. Esta realidad ha trastocado algunos\nprincipios básicos de la soberanía estatal y ha hecho visibles viejas y nuevas fracturas de la\nlógica Estado-céntrica dando lugar a la discusión sobre el rol del Estado y la posibilidad de\nuna ―soberanía compartida‖. Como ya se ha mencionado, la creación de la SN, la Corte de\nJusticia Internacional y la UN son antecedentes de las nuevas instituciones multilaterales y las\nuniones económicas y políticas. Es en el marco de Naciones Unidas donde los Estados por\nprimera vez ―ceden a través de un acuerdo global parte de su soberanía a un organismo\nsupranacional‖ (Rodríguez, 1999:24).\nParticularmente, el Estado deja de ser por excelencia el sujeto del derecho internacional\ncompartiendo el protagonismo con los pueblos y los individuos.\nAdemás, el derecho\ninternacional comienza a ejercer una nueva influencia sobre el derecho nacional y esto se hace\nevidente en el proceso de internacionalización de los derechos humanos. Luego de la\nposguerra, los Estados contraen obligaciones erga omnes frente a la comunidad internacional,\ndecir, en materia\nimperativas del derecho internacional cuya violación origina responsabilidad internacional.\nEs dentro de estas transformaciones que emerge la problemática del asilo y en particular la\nde los refugiados. La idea de asilo, refugio y protección a los no nacionales ha existido\ndurante por lo menos 3.500 años. Desde la Antigüedad hasta nuestros días, las diferentes\ncomunidades han practicado esta forma de hospitalidad y protección de los individuos frente a\nconflictos, abusos de poder y peligro de muerte. En el próximo apartado estudiaremos la\ntradición europea del asilo como uno de los antecedentes indiscutibles de los derechos de los\nDesde su aparición en el escenario mundial hasta nuestros días, los desplazamientos\n―forzados‖ (no voluntarios) como el de los refugiados representan un conflicto que cuestiona\nla relación entre los Estados y los individuos, la lógica soberana de inclusión/exclusión, el\ncarácter universal de los presupuestos de la comunidad internacional y la protección de la\npersona humana encarnada por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la\nparticularización de su asignación por parte de los Estados.\nEn este sentido, es necesario pensar el recorrido que debió atravesar la protección\ninternacional de los refugiados para ser instituida y reconocida mundialmente como un\nderecho subjetivo de individuos desplazados y una obligación y compromiso para los Estados,\ndentro del ordenamiento jurídico y político de la comunidad internacional contemporánea.\n1.2. La tradición europea en materia de asilo: antecedentes de la protección internacional\nEl concepto del asilo se puede hallar, de una forma u otra, en los textos y tradiciones de\nvarias civilizaciones antiguas. A mitad del segundo milenio a.C., cuando entidades similares a\nlos países modernos con fronteras claramente delineadas empezaron a formarse en el Medio\nOriente, los líderes de esas zonas acordaron varios tratados, algunos de los cuales incluyeron\ndisposiciones para la protección de fugitivos internacionales.\nEn la antigua Grecia, el asilo surge como una institución que ofrecía protección religiosa a\nlas personas que eran víctimas de persecuciones, generalmente por razones políticas. En la\ntragedia de Sófocles, por ejemplo, Teseo -el rey ateniense en Colona- recibe con compasión al\nAsimismo, en el Libro de los Números del Antiguo Testamento, Moisés designa seis\nciudades como lugares de refugio, ―tanto para los hijos de Israel, como para el extranjero, y\npara el que habita entre ellos (…)‖ (35:9-15). También, en el Nuevo Testamento, en el\nevangelio de San Mateo hay una referencia al concepto de refugiado al hablar del niño Jesús y\nAhora bien, el asilo fue reconocido por primera vez bajo la ley romana en el siglo IV y su\ncobertura geográfica se fue extendiendo gradualmente. Es decir, desde tiempos remotos, el\ncristianismo, el asilo se expandió en Europa poniendo el acento en la misericordia cristiana\npor sobre las pasiones políticas.\nEn contraste, los reyes, las repúblicas, y las ciudades libres ofrecían asilo para demostrar su\nsoberanía. Con el crecimiento del poder de la monarquía, el derecho de otorgar asilo pasó a\nmanos del gobierno, declinando el poder de asilo que ofrecía la santidad en los lugares\nsagrados. En el siglo XIII se comenzó a superar el marco religioso para ser concebido como\nuna institución jurídica humanitaria que acarreaba un derecho para quien lo solicitaba y un\ndeber para el requerido. Con ese carácter fue regulado en el Código de las Siete Partidas de\nAlfonso X 6 .\nLa revocación del Edicto de Nantes en 1685, que forzó la huida del país de 250.000\nprotestantes franceses, los hugonotes, marcó el comienzo de la tradición moderna del sistema\nhttp://fama2.us.es/fde/lasSietePartidasEd1807T1.pdf. El rey Alfonso X (1221-1284) redactó un código que representa por primera vez la instauración de una ley común que superase los fueros y derechos locales. Así se impulsó un proceso de integración jurídica del reino. El código que está compuesto por siete capítulos se considera una síntesis de los derechos canónico, consuetudinario y romano. Allí, se regulan los derechos y las obligaciones de los nobles y vasallos, el comercio de la\ncorona y el ordenamiento de la Iglesia, entre otras cuestiones. Durante mucho tiempo, las Siete Partidas no se afirmaron como ley común, y la corona continuó otorgando fueros a las. Por último, las Siete Partidas significaron un cambio importante en el desplazamiento del poder de la nobleza a favor de rey, al cual se le reconocía la facultad de legislar.\nde asilo en Europa. Como consecuencia de este acontecimiento, el Marqués de Brandemburgo\nproclamó el Edicto de Potsdam, permitiendo la entrada y estadía de los hugonotes en su\nterritorio. Al término de la Revolución Francesa, la categoría de los exiliados huyendo de la\npersecución política en lugar de religiosa empezó a ganar prominencia. Aunque la primera\nvez que se utilizó el término derecho a asilo fue en 1725 (ACNUR, 1993) 7 , el asilo continuó\nsiendo considerado como una prerrogativa del soberano en lugar de un derecho individual a\nser protegido. De allí que su concesión dependa del juicio discrecional del Estado, concepción\nque aún predomina y que ha sido recogida por los instrumentos internacionales vigentes.\nEn principio, el concepto de asilo es una categoría más amplia que la de refugio, de alcance\nlimitado. Como señala Diez de Velasco, por asilo ―se entiende la protección que un Estado\nofrece a personas que no son nacionales suyos y cuya vida o libertad están en peligro por\nactos, amenazas y persecución de las autoridades de otro Estado o incluso por personas o\nmultitudes que hayan escapado a control de dichas autoridades‖ (Diez de Velasco, 1994: 629).\nValle Gálvez agrega que el asilo sería ―un conjunto de garantías provisionales de entrada y\nestancia, que se concede a un extranjero por el Estado de acogida, discrecionalmente y con\ncarácter previo al reconocimiento-administrativo del estatuto de refugiado‖ (Escudero-Martín-\nPerez de Nanclares, 2000: 57).\nActualmente, la doctrina iusinternacionalista distingue dos manifestaciones principales del\nderecho de asilo: el diplomático y el territorial. Se trata en ambos casos de medios para\nsocorrer al perseguido y brindarle protección humanitaria necesaria para librarlo de sus\n7 Véase en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2279.pdf. Según Víctor García Toma, la práctica del asilo aparecía en las disposiciones conciliares como en la Es quo divina del papa Benedicto XIII en 1725 y La intergreriores del papa Clemente XII en 1758. Ver en http://www.unsa.edu.pe/escuelas/de/rev_derecho/REVISTA09/VGarciaToma.pdf.\nEl asilo diplomático es otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o\naeronaves militares o a personas perseguidas por motivos políticos o delitos políticos 8 . Este\nderecho se funda en el principio de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas y se basa\nen razones humanitarias. Dicha institución pertenece al Derecho Iberoamericano y no al\nderecho internacional general ya que se reconoce como típica de los países latinoamericanos\ndonde tuvo un desarrollo tanto en la práctica como en el Derecho Convencional. Podríamos\nadelantar que en los ámbitos regionales latinoamericano y africano se ha recogido el derecho\na recibir asilo en instrumentos internacionales de naturaleza jurídicamente vinculante.\nejemplo, La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 9 recoge el\nderecho al asilo formulado como el ―derecho a buscar y obtener asilo‖, en el párrafo 3 del\nartículo 12, en los siguientes términos: ―Todo individuo tendrá el derecho, cuando sea\nperseguido, a buscar y obtener asilo en otros países de conformidad con las leyes de dichos\npaíses y los convenios internacionales‖ (ACNUR, 1981).\nA nivel europeo, el Convenio de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 no incluyó\nel asilo diplomático en su articulado ―al considerar la Comisión de Derecho Internacional que\nno hay en el Derecho Internacional General un derecho de asilo en las representaciones\ndiplomáticas. Para el Tribunal Internacional de Justicia tampoco tiene reconocimiento general\ny considera que cuando es concedido es simplemente una acción humanitaria en casos de\ninminente y persistente peligro 10 ‖ (Diez de Velasco, 1999: 525).\nPor su parte, el asilo territorial es ―aquella protección que un Estado presta en su territorio\nal acoger en el mismo a determinadas personas que llegan a él perseguidas por motivos\n8 Véase Convención sobre Asilo Diplomático suscrita en Caracas el 28 de marzo de 1954 en la Décima Conferencia Interamericana. Dicha Convención entró en vigor el 29 de diciembre de ese mismo año y está compuesta por veinticuatro artículos. En el art. 1 se establece a quienes les es otorgado el asilo: ―El asilo otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o aeronaves, a personas perseguidas por motivos o delitos políticos, será respetado por el Estado territorial de acuerdo con la disposiciones de la presente Convención‖.\n9 Véase ACNUR, Carta Africana Sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul). Aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea de Jefes de Estado y Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenya.\n10 Véase C.i.J. Affaire du Droit d’Asile (1950), Recueil, p. 282-283.\npolíticos y que se encuentran en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia, siendo\nnormalmente nacionales de este último o eventualmente nacionales de un tercer Estado‖ (Diez\nde Velasco, 1999: 514).\nEsta institución se encuentra reconocida en varios documentos internacionales, entre ellos:\nLa Declaración Universal de los Derechos Humanos (art.14) de 1948, la Convención sobre\nAsilo Territorial de 1954, la Declaración sobre el Asilo Territorial de 1967 y la Declaración\nAmericana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXVII) de 1969. Sin embargo, no ha\ndesarrollado una regulación convencional a nivel internacional como sí se alcanzo con el\nEl asilo territorial se basa en la potestad que tienen los Estados para el ejercicio de su\nsoberanía territorial: admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin\nque por el ejercicio de este derecho ningún otro Estado pueda hacer reclamo alguno. Dicha\ncomprometido a extraditar a una persona (art. 1 de la Convención sobre Asilo Territorial).\nAunque el asilo territorial no esté configurado como un derecho personal y no posea un\ndeber correlativo por parte del Estado de otorgarlo –es decir, no existe ningún instrumento\ninternacional de ámbito universal que reconozca el derecho a recibir asilo territorial-, la\ntendencia es encuadrarlo en la categoría de un verdadero derecho humano. ―Ello se advierte\nen el Preámbulo de la Declaración de las Naciones Unidas en la que se recuerda expresamente\nlos artículos de la Declaración Universal de Derechos Humanos que afirma que en caso de\npersecución, toda personas tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él en cualquier país 11 ‖\n(Diez de Velasco, 1999: 525). Sin embargo, todavía no se ha logrado el consenso necesario\npara desarrollar un Tratado que delimite la obligatoriedad para los Estados.\n11 Véase Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, art. 13 y 14. También, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 22.7) y la Declaración Americana de Derechos (Art.XXVIII) consagran el derecho que toda persona tiene de buscar y recibir asilo.\nLo que sí se ha puesto de relieve en los últimos años, debido a los grandes conflictos\ninternacionales y los masivos desplazamientos de personas, es que el asilo debe ser\nconsiderado como un derecho de la persona humana y no una simple concesión graciosa de\nlos Estados. 12\nAunque el solicitante de la condición de refugiado sea una categoría más restrictiva que el\nsolicitante de asilo ya que, como veremos en los próximos capítulos, se delimitan las causas\nque justifican la concesión del estatuto del refugiado poseen dos caracteres comunes: por un\nlado, ambas prácticas –las de otorgar asilo y la de refugio- se justifican exclusivamente por la\ncircunstancia adversa de carácter económico. Por el otro, ambos sistemas de protección se\nestablecen para casos individuales y no solicitudes masivas. Esto implicará desde la Segunda\nGuerra Mundial un problema tanto para el derecho internacional y su normativa como para\nlos Estados y su legislación nacional.\npese a que el asilo constituye una institución históricamente arraigada en la\npráctica de los Estados y de otras entidades políticas anteriores a éstos, el nacimiento y\nposterior asentamiento del régimen internacional de protección de refugiados tuvo el efecto\nparadójico del debilitamiento de esta institución clásica del asilo.\nEn efecto, la adquisición por parte de los Estados de obligaciones internacionales con\nrespecto a los refugiados dio lugar a la falta de reconocimiento de la extendida práctica del\nasilo como obligación jurídico-internacional. De este modo, los Estados se reservaron para sí\nla facultad de determinar las políticas migratorias en general y de determinar quienes pueden\nobtener o no la condición de refugiado, en particular.\nAsí se produjo el ―divorcio‖ entre el asilo y refugio o régimen internacional de protección\nde refugiados, dejando la utilización del concepto de asilo –haciendo referencia al derecho de\n12 Para mayor desarrollo consulte Espada Ramos, M.L. (1994). ―Asilo e inmigración en la unión europea‖, Revista de Estudios Políticos, n 86, pp. 71-98 y García Mora M. (1956). International Law and Asylum as a Human Right, Washington.\nasilo territorial- a ―los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la\npalabra refugio a la protección internacional de los refugiados‖ (Franco, 2003: 87) en el\nPor su parte, la labor de los órganos internacionales de control de Tratados de Derechos\njurídicamente vinculantes), y los Comités de Naciones Unidas de Derechos Humanos y contra\nrecomendaciones que los Estados habitualmente siguen), supone un avance continuo en la\ndeterminación de las obligaciones de los Estados de conceder protección en su territorio a\nciertas categorías de individuos. Aunque como ya se ha indicado ningún tratado de ámbito\nuniversal o europeo reconoce el derecho a recibir asilo, sus órganos de control han\ndeterminado, en ocasiones, la existencia de una obligación de los Estados partes de permitir la\nentrada o de no expulsar a ciertos individuos, cuando en el país de origen el individuo viera\nviolado alguno de los derechos humanos que el tratado en cuestión le reconoce.\nEs necesario advertir que a pesar de la íntima relación entre el asilo y otros conceptos\ncomo protección de los refugiados, no expulsión u obligación de admisión, estos no son\nsinónimos. De ese modo, no se puede afirmar que siempre que un Estado tenga una\nobligación de admisión o de no expulsión -o no devolución como lo establece el principio de\nnon-refoulement que rige para los refugiados- tenga también la obligación de conceder asilo.\nEs por ello que en estos últimos años se ha tratado de buscar la complementariedad de los\ndiversos sistemas de protección de la persona humana, tales como el Derecho Internacional de\nlos Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho internacional de\nlos Refugiados, de tal forma de poder establecer parámetros básicos que aseguren al individuo\nno sólo la posibilidad de asilo y protección de su libertad y su vida, sino también el logro de\nPor último y retomando la pregunta inicial acerca de cuál es la relación entre las prácticas\nde asilo y la idea de refugio que surge durante las dos posguerras, se puede afirmar en primer\nlugar que la constitución de los sujetos jurídicos en el derecho internacional fue variando de\nacuerdo a las demandas y problemas que la misma comunidad internacional debió afrontar.\nEn segundo lugar, no se puede negar que el Estado fue y continua siendo el actor fundamental\ndel orden internacional más allá de los nuevos desafíos y cuestionamientos que el mundo\nglobalizado presenta. Un tercer punto que surge del análisis y de la afirmación de la soberanía\ndel Estado como núcleo duro del derecho internacional en general y particularmente en\nmateria de migración y fronteras (internas y externas) es que el asilo como práctica estatal\nconsuetudinaria de hospitalidad es un antecedente claro del sistema moderno de protección de\nrefugio. Es decir, la idea de que las comunidades brindaban asilo a los individuos sirvió de\nabono y de fundamento para el futuro derecho internacional de los refugiados e instaló una\ntradición de hospitalidad entre los Estados y los individuos que solicitaban esa protección.\nSin embargo, la protección que hoy en día conocemos –y que en los próximos capítulos se\nanalizará con detalle- aunque mantiene un vínculo con el asilo, adquirió un nuevo sentido\ndesplazando aquellas costumbres y consolidándose como parte de la lógica Estado-céntrica,\ncomo una práctica moderna del ejercicio de la soberanía.\nEl asilo en América latina y el desarrollo jurídico-político regional en materia de\nEn el apartado anterior hemos analizado la tradición europea en materia de asilo tomando\ncomo fuentes primarias las Convenciones y Tratados internacionales y las prácticas de los\npropios Estados. Para comprender en profundidad cómo se construye el futuro Derecho\nInternacional de Refugiados es necesario completar el análisis con el estudio de la tradición\nen América Latina en materia de asilo y hacer visibles las continuidades y rupturas que\nexisten entre el desarrollo europeo y el latinoamericano.\nEn América Latina coexisten normas del Derecho Internacional Público y de la legislación\nregional y nacional, además de diversas prácticas que han intentado dar respuesta a los\ndesafíos en diferentes contextos históricos y en diferentes etapas del desarrollo del derecho\ninternacional. El espíritu jurídico-político de la región se inscribe en la centenaria tradición\ndel asilo, en el sentido amplio del término. Así, se puede afirmar que en este continente, el\ndiscurso sobre los derechos de los refugiados estuvo amparado más en una costumbre de asilo\nque en una institución legal del refugio como finalmente se realizó en Europa.\nSegún muchos juristas latinoamericanos, existe un ―dualismo‖ normativo, es decir, una\nseparación clara entre el sistema europeo y latinoamericano. En oposición a esta postura, otros\njuristas como el argentino Leonardo Franco, que han estudiado a fondo la problemática-\nhablan de ―confusión‖ conceptual entre asilo y refugio producto de ―a) la consideración de la\ntradición de asilo latinoamericano como un fenómeno autónomo; b) el uso terminológico\nindistinto que se hace de asilo y refugio en la normativa latinoamericana sobre asilo territorial\ny asilo diplomático; c) el desprestigio creciente de la práctica de asilo y la consiguiente\nprecepción de la necesidad de diferenciarla del sistema universal; d) la conveniencia de\npolíticas oficiales de mantener un\nrégimen discrecional de concesión de asilo (…); f) la\ninfluencia de la legislación española que hacía la distinción entre asilo y refugio‖, etc.\n(Franco, 2003: 37).\nSiguiendo la línea trazada por Franco es necesario destacar que en América Latina existen\ndiversas definiciones de lo que es el asilo, el refugio, quien es refugiado y quién sería\ninstrumentos legales regionales y sub-regionales de carácter obligatorio y no-obligatorio. Es\npor ello que en esta región es importante, primero, enfrentar la necesidad de armonizar las\ndefiniciones aplicables. En el presente apartado se intentará, entonces, caracterizar la tradición\nde asilo latinoamericana teniendo en cuenta la evolución jurídica regional de este derecho y su\nrelación con el posterior desarrollo del Derecho Internacional de Refugiados.\nSe puede afirmar que con el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo\n(1889) se estableció la primera institución de carácter multilateral que contempló el derecho\nde asilo 13 , al que siguieron la Convención sobre Asilo (1928), la Convención sobre Asilo\nPolítico (1933), el Tratado sobre Asilo y Refugio Político (1939) 14 , la Convención sobre\nAsilo Diplomático (1954) y la Convención sobre Asilo Territorial (1954). Desde entonces y\nhasta 1954, la mayoría de las discusiones giraron en torno a la idea de brindar asilo a\nrefugiados políticos (Franco, 2003: 93).\nEstos documentos –salvo la Convención de Caracas sobre Asilo Territorial- se suscriben\nen relación al asilo diplomático (o político) 15 . Y es a partir del Tratado sobre Asilo y Refugio\npolítico aprobado en 1939 cuando aparece el primer indicio de confusión entre asilo y refugio\nen el derecho americano (Franco, 2003:94). El texto del Tratado introduce claramente la\ndistinción entre asilo diplomático y refugio, entendido este último en términos de asilo\nterritorial y restringe la protección del asilo sólo a los jefes de misión o comandantes en las\nembajadas, legaciones y buques de guerra 16 . Por su parte, el refugio se refiere al perseguido\npolítico que huye por idénticos motivos que los enunciados anteriormente a un territorio\nextranjero (―refugio en territorio extranjero‖). Así, el asilo diplomático se constituyó para la\n13 Dicho Tratado fue ratificado por un número reducido de países. Por eso el asilo diplomático se instituyó con más fuerza a partir de las convenciones de La Habana de 1928 y de Montevideo de 1933.\n14 Desde fines de la década de los treinta, mientras existe una marcada reticencia de los gobiernos europeos a enfrentar y dar respuesta jurídica al problema, se evidencia una mayor sensibilidad latinoamericana y una contribución a lo que, más tarde, sería su tratamiento en el Derecho internacional de los refugiados, cuyo ejemplo más significativo fue la iniciativa del jurista argentino y Canciller de ese país, Saavedra Lamas, quien, en 1937, somete a la Sociedad de las Naciones un ―Proyecto de Convención sobre el Derecho de Asilo‖ –territorial y diplomático- que no encontró respuesta en los países europeos pero que con éxito se alcanzo en América latina en 1954.\n15 Esto imprime la primera diferencia con el sistema europeo: la existencia de instrumentos internacionales diferenciados sobre asilo diplomático y asilo territorial.\n16 Ver Tratado sobre Asilo y Refugio político de Montevideo de 1939, www.acnur.org/biblioteca/pdf/0608.pdf El Artículo 2 del Tratado establece que ―el asilo solo puede concederse en las embajadas, legaciones, buques de guerra, campamentos o aeronaves militares, exclusivamente a los perseguidos por motivos o delitos políticos y por delitos políticos concurrentes en que no procede la extradición. Los jefes de misión podrán también recibir asilados en su residencia en el caso de que no viviesen en el local de las embajadas o legaciones‖.\ndoctrina como una institución característica del derecho internacional americano (Castilla,\n1970: 411) con dos objetivos principales: ―proteger la vida, la libertad y la seguridad de las\nfundamentales del hombre‖ (Castilla, 1970: 411).\nEsta práctica de asilo centrada en el asilo diplomático surge como respuesta a los reiterado\nconflictos políticos (guerras civiles, golpes de Estado, etc.) y enfrentamientos entre diversas\nfacciones políticas en los países latinoamericanos. La mayoría de los perseguidos se trataban\nde dirigentes políticos, sindicales o intelectuales. Así el diseño de las soluciones se adaptó\n―dentro del marco de los citados tratados latinoamericanos y de la practica seguida por los\nEstados de la región‖ (Franco, 2003:23). Pero este enfoque entró en crisis con la aparición de\nla afluencia masiva de refugiados provenientes de los países del Caribe durante los años 60 y\nprodujo un desplazamiento de las soluciones –como veremos- hacia el sistema universal.\nSegún Franco, con los anteriores tratados se cerró una ―etapa de positivización del asilo\nPosteriormente, con la Convención Americana sobre Derecho Humanos (1969), denominada\nPacto de San José de Costa Rica 17 , el derecho de asilo se inscribió dentro de la protección de\nlos derechos humanos. Allí, en el artículo 7 se planteó el derecho a recibir asilo en los\nsiguientes términos: ―toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio\nextranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y\nde acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales‖ (CIDH, 1948).\nEstos documentos hacen visible una diferencia importante en relación al sistema europeo: este\núltimo no desarrolló el reconocimiento jurídico general del término asilo como ―institución de\n17 La Convención continúa el camino iniciado por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, de 1948, la cual estableció en el artículo XXVII que ―toda persona tiene derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales‖ (CIDH, 1948).\nhumanidad practicada por los Estados y reconocida por el derecho internacional‖ (Franco,\nDe esta manera, el desarrollo de la legislación en América Latina implicó una posición\ndistante con respecto al proceso que condujo a la Convención de 1951 hasta la década del 60.\nEntre las razones que explican dicho desinterés se encuentra la idea de que la Convención\nsería solo aplicable al problema europeo y que en Latinoamérica ésta no sería necesaria\ndebido a que su intensa práctica consuetudinaria respeta el derecho de asilo. Además, la\nConvención no fue vista como un instrumento que solucionará la problemática del refugiado\nEntre las distintas concepciones que existen y que intensifican el debate sobre la confusión\nconceptual entre asilo y refugio en América latina, la más comentada hace referencia al asilo\n(asilo diplomático y asilo territorial) como una institución latinoamericana y al refugio como\nuna institución exclusiva del sistema universal. Esta perspectiva aparece reiteradas veces en\ndocumentos del ACNUR. La segunda acepción que recoge Franco en su investigación es la\nque afirma que el asilo es una protección a individuos y refugio hace referencia a grupos. Esta\nacepción se relaciona el cambio que se producirá a nivel jurídico-político en la región a partir\nde los años ‗60 y ‗70 en relación a los nuevos refugiados, al que se hará referencia en el\nsegundo capítulo de la tesis.\nLa tercera noción hace uso indistinto de ambos vocablos. El jurista ecuatoriano Salvador\nLara, refiriéndose al Tratado de Montevideo de 1889, señala la ―sinonimia entre el asilo y el\nrefugio presente en esta Convención‖ (Salvador Lara, 1982: 90). No obstante, ―se procuró\nestablecer una diferencia entre ambos términos, según la cual el termino refugio se usaría para\nel asilo territorial y no para el asilo diplomático‖ (Franco, 2003: 37). Esta idea prevaleció en\nel Tratado de Asilo y Refugio (1939), pero no fue reiterada en las posteriores Convenciones de\nAsí, en las Convenciones de Caracas de 1954 se estableció continuar con la tradición de\nasilo y plantear que el sistema europeo sólo daba respuesta a su problemática, la afluencia\nmasiva de refugiados por los conflictos armados, acontecimientos ausentes, hasta entonces, en\nAmérica latina. Como señala el jurista mexicano César Sepúlveda, en este continente el\nfenómeno de los refugiados se transformó en un problema filosófico-político y jurídico a\npartir de los años ‗70 (Sepúlveda, 1998: 541).\nPor su parte, la Convención de Caracas fue uno de los instrumentos jurídicos más acabados\nen materia de asilo. Dicha norma ha modificado el sistema tradicional basado en La Habana y\nMontevideo. El artículo 1 autoriza el asilo no sólo ―en la sede de la misión diplomática sino\ntambién en la residencia de los jefes de misión y en los locales habilitados por ellos para este\nefecto 18 ‖ (ACNUR, 1954). También, se estableció la Convención sobre Asilo territorial cuyo\nartículo 1 afirma que ―todo Estado tiene derecho, en ejercicio de su soberanía, a admitir\ndentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que por el ejercicio de este\nderecho ningún otro Estado puede hacer reclamo alguno‖ 19 (ACNUR, 1954).\nLo relevante en ambas Convenciones es la importancia del Estado como único actor que\npuede otorgar el asilo. En el art. 2 de la Convención sobre Asilo Diplomático se establece que\ntodo Estado tiene derecho a conceder asilo, pero no está obligado a otorgarlo ni a declarar por\nqué lo niega. Esta afirmación define ―la cuestión doctrinal de si el asilo es un derecho del\nindividuo o una facultad del Estado‖ (Castilla, 1970: 430), decidiéndose por la segunda\nalternativa. Dicha idea fue aceptada por la mayoría de los tratadistas en relación al asilo\ndiplomático y al asilo territorial. Justificando esta tendencia, el autor francés Arnold Raestad\nafirmó que ―por derecho de asilo debe entenderse en el derecho internacional el derecho de\ndar asilo, ejercido por un Estado (…) respecto de otro Estado‖ (Raestad, 1938: 115-191). Sin\n18 Véase http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2461.pdf.\n19 Véase http://www.dipublico.com.ar/instrumentos/45.html.\nembargo, en relación al concepto de asilo como protección internacional de la persona\nperseguida, otros juristas hacen referencia a una acepción del asilo en un sentido amplio\ndentro de la cual se incluye el estatuto de refugiado y soluciones duraderas, es decir,\nresponsabilidad de los Estados. En este sentido, Goodwin-Gill señala que el termino asilo es\nmuy utilizado pero no es fácil determinar su contenido, por eso no es posible establecer si\ndicho concepto implica una residencia temporal o permanente, libertad de movimiento para el\nrefugiado, etc. (Franco, 2003: 46). No obstante, el autor destaca que la protección que un\nEstado otorga a un extranjero contra el ejercicio de la jurisdicción de otro Estado se encuentra\ncontemplada en la figura del asilo, así como su fundamento se basa en el ejercicio de su\nsoberanía (Goodwill-Gill, 1996: 203).\nResumiendo, la normativa regional sostiene al igual que en el sistema europeo la idea de\nque ―no existe un derecho del individuo a que le sea otorgado el asilo, entendido éste como\ninvolucrando no sólo una protección temporal sino también una solución duradera‖. Como\nveremos en el próximo capítulo la Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y el\nProtocolo sobre el Estatuto del Refugiado de 1967 instituyen jurídica y normativamente esta\nidea y los Estados, por su parte, la reivindican a la hora de dar la protección a los refugiados.\nHasta el momento, la presente tesis realizó un repaso por el desarrollo histórico del marco\njurídico-político del derecho internacional donde se instaló la temática de los refugiados y en\nel cual se estableció a fines de la Segunda Guerra Mundial la protección internacional de los\nrefugiados como una institución jurídica de protección a la persona humana y, también, como\nun problema teórico-político que puso y pone en cuestión los principios soberanos del Estado,\nla constitución de la comunidad internacional y la asignación de derechos.\nEn este capítulo se intentará describir y estudiar cómo se construyó la categoría jurídico-\nreconocimiento, analizar su protección y finalmente reconocer algunas de las tensiones\npresentes tanto en el concepto como en la práctica que caracterizan su posterior desarrollo y\nque permitirán entender la problemática del fenómeno en el actual escenario mundial.\nA lo largo de la historia, muchos individuos han sido forzados a abandonar su país de\nnacimiento o de residencia en busca de protección, seguridad y mejores condiciones de vida\ndebido a las guerras y las hambrunas. En otros casos, la persecución permanente por parte del\npropio Estado ha expulsado de sus fronteras a todos aquellos que por poseer otra religión, otra\ncultura u otras ideas políticas no eran considerados ciudadanos. Pero no fue sino hasta fines\ndel siglo XIX que la existencia de refugiados cobró relevancia internacional y se convirtió en\nuno de los problemas más importantes del mundo contemporáneo.\nEn términos generales, el concepto de refugiado se remite al individuo que huye o escapa\nde ciertas circunstancias o condiciones de vida que él encuentra intolerable. Las razones de su\nhuida pueden ser varias: opresión, pobreza, guerras y desastres naturales, entre otras.\nImplícitamente en esta concepción general del término, se asume que dicho individuo busca\nayuda y debe ser asistido y si es necesario protegido de las causas y consecuencias de su\nSin embargo, a los efectos del derecho internacional y a la conceptualización jurídico-\npolítica, los Estados han limitado el concepto de refugiado estableciendo y delimitando las\ncausas por las que cualquier ser humano puede ser considerado un refugiado.\nSe considera que la problemática de los refugiados y desplazados del siglo XX comenzó a\nprincipios de 1912, con las guerras balcánicas, asumiendo dimensiones más preocupantes para\nla comunidad internacional a partir de la Revolución Rusa. En esa época, la asistencia de estas\npersonas estuvo a cargo de organismos humanitarios como la Liga de las Sociedades de la\nCruz Roja 20 .\nA pesar de la antigua tradición del asilo descripta en el capítulo anterior, es en el período\nde entreguerras cuando las crisis producidas por los desplazamientos de personas a través de\nlas fronteras europeas se convierten en un problema internacional. El marco de protección\nestipulado por el derecho internacional de ese entonces (a través de los Estados individuales)\ndemostró ser inadecuado e ineficaz para dar solución a la situación de millones de individuos.\nEl final de la Primera Guerra Mundial supuso el desmembramiento de cuatro imperios (el\nalemán, el austrohúngaro, el ruso y el otomano) que hasta entonces habían mantenido a las\ndistintas naciones bajo una autoridad común, y la transformación de aquéllos en Estados-\nnación, lo cual trajo a su vez como consecuencia el éxodo masivo de aquellos grupos que\n20 En 1864 se establecieron las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja con el objetivo de auxiliar a los heridos de guerra. Para fortalecer los vínculos de estas sociedades, en 1919, se creó la Liga de las sociedades de la Cruz Roja que permitió instalarse a nivel mundial y alcanzar un alto reconocimiento como servicio de ayuda en los conflictos bélicos.\npermanecían en minoría con respecto al grupo étnico o nacional dominante dentro de los\nrecientes Estados constituidos.\nParalelamente, los tratados de paz 21 posteriores a la Gran Guerra tuvieron como resultado\nun aumento del número de fronteras en Europa y un mayor rigor en la regulación relativa a\npasaportes y visados. A medida que se iban definiendo las líneas de exclusión marcadas por la\nestablecimiento de un sistema de restricción de la inmigración y de exigencia de visados en\náreas en las que la libertad de circulación no había tenido ningún obstáculo durante siglos,\ncreando así el escenario para el desarrollo de un nuevo fenómeno: los movimientos de\nrefugiados en masa. En poco tiempo se desplazaron de sus países ―1.500.000 rusos 22 , 700.000\narmenios, 500.000 búlgaros, 1.000.000 de griegos y centenares de millares de alemanes,\nhúngaros y rumanos‖ (Agamben, 2001). A estos desplazamientos, hay que añadir la situación\nexcepcional caracterizada por el hecho de que cerca del 30 por ciento de las poblaciones de\nlos nuevos organismos estatales, como Yugoslavia y Checoslovaquia- constituían minorías\nque tuvieron que ser tuteladas por una serie de tratados internacionales (los llamados Minority\nPor su parte, la Sociedad de las Naciones, creada en 1919, no había tomado conciencia de\nlas consecuencias, en términos de refugiados, de la Primera Guerra Mundial y no instituyó\nningún mecanismo para afrontar el problema. Fue a partir de 1921, después de una\nconferencia sobre la insipiente situación de los refugiados convocada por organizaciones\nhumanitarias, que la SN decidió nombrar un Alto Comisionado para los Refugiados.\n21 Se firmaron varios tratados de paz por separado entre cada uno de los vencidos y todos los vencedores, con excepción de Rusia, que había abandonado la guerra en 1917. Al conjunto de estos tratados se lo denominó como La Paz de París (1919- 1920). Los cuatro tratados que componen La Paz de Paris fueron el de Versalles, el de Saint-Germain en Laye, el de Sevres, el de Trianon y el de Neuilly-sur-Seine. 22 Consular GOODWIN-GILL, GUY S. (1996), Op. Cit. p.207.\nAsí, el Dr. Fridtjof Nansen, representante de Noruega ante la SN fue el encargado de\nasegurar la asistencia a los refugiados. Para ello, se diseñó un documento de identidad\nespecial destinado a quienes no poseyeran otros documentos, el llamado "Pasaporte Nansen",\nque fue reconocido por 52 países (Gesulfo, 2002). En ese momento, los refugiados se definían\nen función del país de origen del cual escapaban, es decir, en función de ciudadanos\nnacionales desplazados. Por ejemplo, luego de la guerra entre turcos y griegos en 1922, el\nAlto Comisionado reconoció como refugiados a los ciudadanos griegos\ny turcos que se\nescaparon de sus respectivos países. En 1926, los refugiados rusos fueron definidos como\naquellas personas de origen ruso que no gozan de la protección de su gobierno y deben\nabandonar su país 23 . Luego, dentro del marco de la misión de Nansen se reconocieron como\nrefugiados a los ciudadanos armenios y los asirios, entre otros.\nSN, intentando dar una base\nmás estable a las actividades del Alto\nComisionado, decidió someter el servicio de la Oficina a la autoridad del Secretario General\nde la Sociedad de las Naciones por un período inicial de un año a partir de enero de 1930.\nMás tarde, se decidió crear una oficina autónoma, con un órgano directivo propio - la Oficina\nInternacional Nansen para los Refugiados -que empezó a trabajar en 1931.\nDurante estos años, comenzaron a redactarse los primeros Convenios sobre Refugiados. El\nprimero de ellos fue la Convención del 28 de octubre de 1933 sobre la Condición de los\nRefugiados rusos, armenios y asimilables, ―fruto de los acuerdos adoptados anteriormente\npara los refugiados rusos y armenios. Dicha Convención de 1933 reconoce por primera vez la\nobligación de non-refoulement (no devolución) que, sucintamente, consiste en que el Estado\ndonde el demandante de asilo pretende que se le dé refugio, no devuelva al refugiado a su\nEstado de origen, donde su vida o libertad corren peligro‖ (Pérez Barahona, 2003: 229).\n23 Véase GOODWIN-GILL, GUY S. Op. Cit., pp.3-8.\nEs necesario destacar que a partir de la Primera Guerra Mundial, muchos Estados europeos\ncomenzaron a introducir leyes que permitían la desnaturalización y la desnacionalización de\nsus propios ciudadanos. En Francia se estableció en 1915 con respecto a los ciudadanos\nciudadanos que habían cometido actos "antinacionales" durante la guerra; en 1926 el régimen\nfascista promulgó una ley análoga con respecto a los ciudadanos que se habían mostrado\n"indignos de la ciudadanía italiana"; en 1933 se aprobaron leyes similares en Austria, hasta\nque en 1935 las Leyes de Núremberg establecieron la división entre los ciudadanos alemanes\nen ciudadanos de pleno derecho y ciudadanos sin derechos políticos. Estas leyes —y el\napatridismo en masa derivado de ellas— marcaron una transformación decisiva para el Estado\nnación moderno y para su vínculo con los individuos.\nA partir de 1922 los italianos huyen del régimen de Mussolini instalándose su mayoría en\nFrancia. Con el curso de los años 30, es Alemania el principal país que produce refugiados; de\n1933 a 1938, 150.000 judíos abandonaron el país. Es decir, con el advenimiento del nazismo\nen Alemania a principios de 1933 24 , la problemática de los refugiados cobró un nuevo\nimpulso. Millones de individuos traspasaban las fronteras de países vecinos en busca de\nprotección. Esto llevó a las naciones más desarrolladas y a la comunidad internacional a\npensar una solución para el conflicto de los desplazamientos masivos.\nPor su parte, Alemania, miembro de la SN, se oponía a que la competencia de la Oficina\nNansen se extendiera a ellos, considerando que esto significaría una interferencia en los\nasuntos internos del país. En consecuencia, la SN creó una administración con sede en\nLondres denominada Alto Comisionado para los Refugiados de Alemania, con el objetivo de\nasegurar a los perseguidos un reasentamiento en Europa o en ultramar.\n24 Ver ARENDT, H. (2004) Los orígenes del totalitarismo, Madrid: Taurus.\nAsí, tanto la Convención de Ginebra de 1933 como las posteriores, que concluyeron con\nuna serie de acuerdos que regularon la situación de los refugiados de origen alemán como el\nArreglo Provisional relativo a la condición de los refugiados procedentes de Alemania\nla Convención concerniente a la Condición de los refugiados procedentes de\nAlemania (1938) y el Protocolo Adicional al arreglo provisional y a la Convención (1939)\n(Pérez Barahona, 2003: 230), otorgaron a las personas bajo su competencia una condición\nsimilar a la de extranjeros privilegiados pero con una protección limitada.\nEn este sentido, estos primeros instrumentos internacionales intentaron solucionar los\nproblemas de ciertos casos concretos de refugiados. Sin embargo, el espíritu de estos\nAcuerdos, Convenios y Arreglos fue limitado y sectorial ya que no ofrecieron una perspectiva\nglobal e integral de la situación de los refugiados.\nEn enero de 1938, los refugiados eran cerca de 600.000 y el problema no había sido\ntodavía resuelto. La SN decidió que la Oficina Internacional Nansen para los Refugiados y el\nAlto Comisionado para los Refugiados de Alemania terminaran su actividad transfiriendo su\ncompetencia, a partir del 1 de enero de 1939, a un nuevo Alto Comisionado de la Sociedad de\nlas Naciones con sede en Londres.\nDe esta manera, la SN contribuyó a favorecer en la comunidad internacional la idea de que\nlos refugiados debían ser considerados una clase especial de migrantes, y que los gobiernos\ninternacional, muchos países aceptaron responsabilidades con respecto a ellos, que quedaron\ninstrumentos regulaban los derechos que los Estados reconocían a los grupos étnicos o\nnacionales que necesitaban protección internacional. Sin embargo, este sistema de adopción\nde tratados internacionales se reveló pronto insuficiente para dar solución a un problema\ninternacional cada vez más apremiante.\nRoosevelt, 32 gobiernos se encontraron en Evian, en julio de 1938, para crear un organismo\nque asegurara la emigración de cuantos quisieran abandonar los territorios ocupados por\nAlemania. Surge así el Comité Intergubernamental para los Refugiados (Intergovernmental\nCommittee for Refugees – IGCR).\nDurante la Segunda Guerra Mundial y debido a la imposibilidad de operar en territorio\nalemán, el Alto Comisionado redujo notablemente su actividad, en tanto se acrecentó la del\nComité Intergubernamental que se extendió a todo aquel que se encontrara obligado a\nabandonar su propio país porque su vida o su libertad estuvieran en peligro. El 31 diciembre\n1940, junto con la SN se dio por concluido el mandato del Alto Comisionado. De esta\nmanera, el 15 de diciembre de 1946, la Asamblea General de Naciones Unidas instituyó la\nOrganización Internacional para los Refugiados (OIR), con el objetivo de alcanzar una\nsolución positiva para los problemas de los refugiados y de los desplazados. La OIR tenía una\ntriple función: asegurar las entrevistas a los refugiados, asegurar su protección política y\njurídica y facilitar su repatriación o reinstalación. Para ese entonces ya se estimaban 15\nmillones de refugiados en Europa.\nCon el establecimiento, finalmente, de las Naciones Unidas en 1945 25 como el principal\norganismo que nuclea las problemáticas y discusiones a nivel internacional, la protección de\nlos refugiados tomó un nuevo rumbo: el surgimiento de las primeras instituciones para los\nrefugiados de toda Europa. Durante ese año, en la Conferencia de San Francisco, la misma\nque redactó la Carta de las Naciones Unidas, ya se estaba examinando la posibilidad de crear\nuna nueva organización internacional para los refugiados.\n25 La Carta de las Naciones Unidas se firmó el 26 de junio de 1945 en San Francisco, Estados Unidos y dicho documento entró en vigor el 24 de octubre de ese mismo año y cuenta con veintinueve capítulos y ciento once artículos donde se establecen sus funciones y responsabilidades.\nCuando la OIR terminó con las acciones de repatriación, en enero de 1951, quedaban\ntodavía miles de refugiados que tenían posibilidades de ser reasentados en el exterior. A fin de\nfacilitar el movimiento de los migrantes en Europa, fue creado en 1951 en Bruselas el Comité\nIntergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME), que, en noviembre de 1989, pasó\na llamarse Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Otros dos organismos\nfueron instituidos en 1950 por las Naciones Unidas: la Agencia de las Naciones Unidas de\nReconstrucción de Corea (United Nations Korean Reconstruction Agency - UNKRA), que\noperó hasta 1961, y la Agencia de las Naciones Unidas de Socorro y Trabajo para los\nRefugiados de Palestina en el Cercano Oriente (United Nations Relief and Works Agency for\nPalestine Refugees in the Near East - UNRWA). Este último se ocupa actualmente de cerca\nde dos millones de refugiados palestinos que viven en Jordania, Líbano, Siria, Cisjordania y\nLa OIR fue el último antecesor del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los\nRefugiados (ACNUR). En diciembre de 1949, la Asamblea General decidió reemplazar la\nOIR por el ACNUR, que fue instituido inicialmente por un período de tres años, como\norganismo subsidiario de la Asamblea General 26 . Finalmente, el 14 diciembre 1950, la\nAsamblea General de las Naciones Unidas estableció el Estatuto de la Oficina del ACNUR 27 ,\nque entró en funciones en enero de 1951.\nEl objetivo fundamental de esta organización era prestar protección internacional a los\nrefugiados y hallar soluciones permanentes a sus problemas, por un lado asistiendo a los\ngobiernos para facilitar su repatriación voluntaria o su integración 28 en nuevas comunidades\n26 En el artículo 22 de la Carta de las Naciones Unidas se establece que la Asamblea General puede establecer los organismos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones. Véase http://www.un.org/spanish/aboutun/charter/.\n27 El Estatuto de la Oficina del ACNUR fue adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 428(V) el 14 de diciembre de 1950. Ver Estatuto en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0004.pdf.\n28 Todas las personas que reúnen los requisitos del Estatuto del ACNUR pueden recibir la protección de UN proporcionada por el Alto Comisionado, independientemente de que se encuentre o no en un país que sea parte de la Convención o del Protocolo. ―Tales refugiados comprendidos en la esfera de atribuciones del ACNUR suelen denominarse mandate refugees (refugiados\nnacionales y por el otro, estableciendo herramientas normativas que garantizaran la protección\nde los refugiados a nivel mundial. Es decir, que fueran aceptadas y cumplidas por todos los\npaíses miembros de la ONU. El ACNUR sería la defensora de un derecho de refugiados que\nlos Estados serían invitados a establecer y aplicar. Pero la protección de los refugiados\nquedaba ante todo en manos de los Estados.\nRápidamente se hizo evidente que la tarea que se le había asignado –tratar todo aspecto\nrelativo al problema de los refugiados, desde la recopilación de datos personales y la\ndeterminación de su estatuto hasta la repatriación, el reasentamiento, y la protección jurídica y\npolítica- impedía su conclusión.\nSi bien en ese momento, los aspectos materiales de ayuda para los refugiados (vivienda,\nalimentación, etc.) se consideraban como una responsabilidad del Estado que otorgaba el\nasilo, a medida que aumentó la afluencia de refugiados en los países menos desarrollados, el\nAlto Comisionado tuvo que monopolizar la tarea de coordinar la ayuda material.\n2.2. La Convención de 1951: la institución del refugiado como sujeto jurídico y su\nrégimen de protección internacional\nCon alrededor de un millón y medio de refugiados por toda Europa y luego de acabada la\nSegunda Guerra Mundial, se adoptó en 1951 la principal base legal sobre la que se construyó\nla protección de los refugiados. La conciencia mundial sobre la necesidad de unificar criterios\nrespecto a los parámetros mínimos de protección y establecer un estatuto jurídico común que\ndiera respuesta uniforme, en todos los Estados partes, sobre quién es un refugiado, cuáles son\nsus derechos y obligaciones en el país de asilo y cuál es la responsabilidad de los Estados en\nla aplicación de sus disposiciones, dio lugar a la firma y ratificación de la Convención de\namparados por el mandato del ACNUR)‖, ACNUR, Manual de Procedimientos y Criterios para determinar la condición de refugiado (1992), Ginebra, p.6.\nGinebra sobre el Estatuto de los Refugiados 29 -en adelante la Convención- y posteriormente\nsu Protocolo 30 en 1967 –en adelante el Protocolo-.\nAsí, durante varias semanas los países participantes 31 reunidos en las oficinas de UN en\nGinebra elaboraron la declaración de derechos de los refugiados. El documento final –firmado\nactualmente por 147 Estados partes 32 - implicó un profundo debate sobre la salvaguardia de los\nderechos de los Estados soberanos. Muchos de los Estados se negaban a tener obligaciones\nlegales sin límites concretos; otros favorecían una definición amplia y general del sujeto\njurídico en cuestión para que pueda incluirse a cualquier futuro refugiado.\nLa Convención define al refugiado como la persona:\n―1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de\n1926 y del 30 de junio de 1928, o de las convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de\nfebrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitución de la\nOrganización Internacional de Refugiados…‖ 33 y\n―2) que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y\ndebido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad,\npertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su\nnacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de\n29 Dicho documento entró en vigor el 22 de abril de 1954.\n30 El Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado se firmó en la ciudad de Nueva York el 31 de enero de 1966 y entró en vigor el 4 de octubre de 1967. Este documento obliga a los Estados a aplicar las disposiciones sustantivas de la Convención. Una de las características del Protocolo es que tiene carácter autónomo frente a la Convención. Ver Protocolo en\n31 Eran 116 Estados los que firmaron originalmente la Convención. De ellos 99 son partes de la Convención, tres (Madagascar, Mozambique y Samoa) son partes sólo de la Convención y cuatro (Swazilandia, Venezuela –con reserva-, Cabo Verde y Estados Unidos) son sólo partes del Protocolo. Ver en Manual de Procedimientos y criterio para determinar la condición de refugiado, ACNUR, 1992, Ginebra y en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4591.pdf.\n32 Consultar en ACNUR: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5754.pdf.\n33 La enumeración que figura en el párrafo 1 de la sección A del artículo 1 tiene por objeto establecer un nexo entre el presente y el pasado garantizando la continuidad de la protección internacional. Así, por ejemplo al titular del llamado ―pasaporte Nansen‖ debe considerárselo como refugiado en virtud de la Convención.\nacontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa\nde dichos temores, o no quiere regresar a él (\nDe esta manera, se convirtieron en refugiados reconocidos jurídicamente todos aquellos\nque habían sido desplazados debido a los eventos ocurridos en Europa antes de 1951,\nestableciendo una restricción geográfica y temporal que luego quedará caduca frente a la\nposibilidad otorgada a los Estados de no aplicar este principio, es decir, de ampliar la\nprotección a refugiados de otras parte del mundo (artículo 1.B y artículo 2).\nEsta Declaración posee un substancial significado jurídico, político y ético en materia de\nprotección internacional de la persona humana porque dispone los principios básicos para el\ntratamiento de la problemática y proporciona un marco universal en el que los Estados pueden\ncooperar y compartir la responsabilidad de los desplazamientos forzosos.\nimportancia de la Convención radica en que es el único instrumento vinculante, con carácter\nuniversal, de protección de los refugiados, que se transformó en la primera normativa que dio\nuna definición integral de la figura del refugiado, que instauró un sistema general de\nprotección en el marco de Naciones Unidas y que marcó un hito en el surgimiento de una\nvoluntad global de encarar este problema.\nEn términos generales, la Convención establece tres tipos de disposiciones básicas para el\ntratamiento del problema de los refugiados. La primera de ellas es la relativa a la definición\ndel refugiado que queda plasmada en el artículo 1. La segunda se relaciona con el estatuto\njurídico del refugiado, es decir, sus derechos y obligaciones. Y la última se refiere a las\naplicaciones administrativas de la Convención (artículo 35) y el Protocolo (artículo 2) y a la\nobligación de los Estados de cooperar. El ―espíritu humanitario‖ del documento se centra en\nla ayuda ―temporaria‖ a los refugiados en el territorio de los Estados que lo acogen dejando de\nlado la preocupación política y social por la concesión del asilo territorial por parte de estos\núltimos, es decir, por gestionar y tratar la permanencia y la inclusión ―no temporaria‖ de los\nSe podría afirmar que el establecimiento de la Convención tuvo dos consecuencias muy\nimportantes para la protección de los refugiados: por una parte, la definición de refugiado que\nse hace presente en la Convención implica, por primera vez, el reconocimiento de que existen\npersonas por fuera de la idea de nacionalidad. Hasta el momento no se había aplicado una\ndefinición general de refugiado sino que se limitaba a enumerar los grupos de personas\nmerecedoras de tal calificación en virtud de su origen nacional. Por otra parte, se estableció el\ndeber estatal de ―no devolver‖ a los refugiados (artículo 33, principio de non-refoulement 34 ).\nDicho principio se transformó en la piedra angular de la protección de los refugiados ya que\nposee carácter imperativo y una dimensión preventiva al evitar el simple riesgo de que los\nsolicitantes y refugiados puedan ser sometidos a violaciones de derechos humanos, como la\ntortura, a una deportación o expulsión. Se aplica tan pronto el solicitante demande la\nprotección, es decir, que se encuentran protegidas por el principio ―aquellas personas que, aun\nno cumpliendo los criterios de la definición de refugiado, no han sido identificadas y por\nconsiguiente no se les ha otorgado formalmente la condición de refugiado‖ (ACNUR, 1989:\n16). Además, ejerce una limitación formal a la soberanía estatal y al grado de discrecionalidad\nque los Estados conservan en el derecho internacional como sujetos principales de dicho\nEste principio no contaba con una tradición como práctica de hospitalidad de los Estados,\nrecién en 1933 se hace la primera referencia al ―principio de no-devolución‖ por el cual los\n34 ―El término non-refoulement deriva del francés refouler que significa rechazar. En el contexto del control migratorio en Europa continental, refoulement es un término usado para hacer referencia al rechazo y a la devolución de las personas que han entrado ilegalmente a un país y a la denegación de la admisión a todos aquellos que no poseen documentos válidos. La idea que los Estados no deben devolver y expulsar a las personas a sus países de origen es reciente. Anteriormente, existían acuerdos formales entre los Estados soberanos para la recíproca entrega de los llamados subversivos, disidentes o traidores. Fue a mediados del siglo XIX que el concepto de asilo y el principio de no extradición para exiliados políticos comento a institucionalizarse como protección que los Estados podían conceder o aceptar en relación a su soberanía territorial‖ en GOODWIN-GILL, GUY S., 1996, Óp. Cit. pp.119.\nrefugiados no deberían ser devueltos a sus países de orígenes de acuerdo a los instrumentos\ninternacionales. De esta manera en el período de entreguerras, las políticas y los acuerdos\nllevados a cabo por los Estados europeos, en relación a los refugiados, se concentraban en los\nprocedimientos administrativos para facilitar el asentamiento de los refugiados en los países\nAsí, ―en febrero de 1946, Naciones Unidas aceptó explícitamente que los refugiados o las\npersonas desplazadas, que hayan expresado razones y justificativos válidos para no regresar a\nsus países, no debían ser obligados a ello‖ (Goodwin-Gill, 1996: 119). De esta manera, los\nEstados partes de la Convención y del Protocolo han reconocido que la expulsión de\nrefugiados plantea una serie de problemas de orden internacional, y en virtud del artículo 32\nse han comprometido a no expulsar a refugiados de su territorio. En términos generales, la\nConvención no establece ningún artículo sobre la extradición de refugiados 35 y en ese\ncontexto se debe tener en cuenta el principio de ―no-devolución‖.\nSegún el documento dicho principio es de aplicación individual y únicamente podrá\naplicarse a aquél que tuviera el estatuto de refugiado. Sin embargo, las prácticas de los\nEstados hizo posible extender la obligación de no-devolución (non-refoulement) a los\nsolicitantes de asilo y a los refugiados en masa que no gocen de la protección del país de\nEn relación a la definición de refugiado, la Convención es de corte individualista y no se\nhace referencia alguna al derecho asilo –salvo en el Acta Final de la Conferencia y en el\nPreámbulo del Convenio-. Esta se basa en las llamadas cláusulas de inclusión o causas de\npersecución que deben coincidir con uno de los cinco puntos siguientes que figuran en el\nArtículo 1: raza (se emplea en el más amplio sentido a los grupos étnicos y ancestrales),\n35 La extradición de refugiados fue examinada en 1980 por el Comité Ejecutivo del ACNUR quien afirmó el carácter fundamental del principio de non-refoulement y reconoció que los refugiados deben ser protegidos en lo que respecta a la extradición al país donde tiene razones bien fundadas para temer su persecución, según los motivos enumerados en la Convención.\nreligión (incluye la identificación con un grupo que tiende a compartir creencias comunes, así\ncomo la práctica activa de una religión), nacionalidad 36 (se puede interpretar, en términos\npoblación), pertenencia a una grupo social 37 determinado (esta categoría se puede aplicar a\nlas personas que comparten antecedentes, costumbres o una posición social común cuyas\ncaracterísticas, actividades y miembros son considerados como un obstáculo para las políticas\ndel gobierno 38 ) u opiniones políticas (incluyen las opiniones que cuestionan los métodos y\npolíticas gubernamentales, opiniones atribuidas a las personas). En este último caso, las\npersonas que no han expresado sus opiniones políticas antes de huir del país podrían ser\nelegibles para el estatuto si pueden demostrar la posibilidad de que cuando regresen a su\npatria los van a perseguir debido a sus opiniones.\ndiscriminación 39 que están prohibidos por una serie de declaraciones y convenciones de UN y\nque se relacionan con la violación de derechos humanos, derechos civiles y derechos\neconómicos, sociales y culturales -establecidos en 1966 por los Pactos Internacionales de\nDerechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.\nA este concepto de refugiado que se instituyó con la Convención se denominó ―refugiado\nestatutario‖ diferenciándolo de los ―refugiados de hecho o de facto‖ que se encuentra por\nfuera de la reducida categoría convencional y que no están contemplados en el documento\npero que merecen la protección.\n36 En una primera instancia los nacionales y los extranjeros que habitan un Estados tendrían acceso a diversos mecanismo de protección y, de esta forma, quedarían por fuera de la definición de refugiado.\n37 La conclusión n 39 (1985) del Comité Ejecutivo reconoce que los Estados ―en el ejercicio de su soberanía pueden incluir a las mujeres que reciben tratos inhumanos dentro de la categoría de ―grupo social. En general, este tipo de violencia es tomada como violencia doméstica al ser perpetuada de forma aleatoria por razones personales. Pero cuando la violencia y el maltrato contra las mujeres toma dimensión pública -al igual que persecución por cuestiones religiosas o étnicas- debe ser considerada para incluir a las mujeres como grupo vulnerable.\n38 Históricamente los gitanos, los homosexuales y los empresarios, entre otros han sido aquellos grupos sufrieron dicha persecución.\n39 En 1963 se realiza la Declaración sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y en 1965 se establece la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. Ver en\nParalelamente, la Convención establece los motivos por los cuales los solicitantes de\nrefugio -aquellos que solicitan que se los reconozca formalmente como refugiados en otro\npaís- no pueden recibir la protección o dejarían de hacerlo 40 . Se pueden distinguir tres grupos\nde circunstancias por las cuales no se puede obtener el estatuto de refugiado: 1) por razones\nde acto voluntario del individuo (se acoge, voluntariamente, a la protección del país de origen,\nrecobra voluntariamente su nacionalidad o adquiere nueva nacionalidad) 2) por razones de\ncambio de circunstancias en el país en que se temía ser perseguido (cuando la protección\ninternacional ya no está justificada) 3) por razones de protección acordadas por los Estados y\nlas agencias internacionales 41 .\nAdemás, en las secciones D, E y F del artículo 1 de la Convención se describen los\nmotivos por los cuales el solicitante no puede acceder a la protección internacional. En estos\ncasos, quedan excluidas del estatuto de refugiado: aquellas personas que ya reciben protección\no asistencia de las Naciones Unidas, las que no se consideran necesitadas de protección\ny por último, las que no se consideran merecedoras de la protección\nEn este último caso, la Convención en su artículo 1(F) determina como\ncláusula de exclusión impidiendo la aplicación de sus normas a todos aquellos que ―han\ncometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad; quienes\nhan cometido un grave delito común fuera del país de refugio antes de ser admitida en él\ncomo refugiado 43 , y quienes son culpables de actos contrarios a las finalidades y a los\nprincipios de las Naciones Unidas‖ (ACNUR, 1951).\n40 Las cláusulas de cesación se encuentran especificadas entre los párrafos 1 a 6 de la sección C del artículo 1 de la Convención.\n41 Ver ACNUR (1992), Óp. Cit., pp. 28-35. 42 ―La Convención establece que no será aplicable la protección a las personas que reuniendo por otros conceptos las condiciones para ser consideradas refugiados, han sido acogidas en un país en el que se les ha concedido la mayoría de los derechos de que normalmente disfrutan los nacionales, pero no la ciudadanía oficial. En muchos casos se trata de personas cuyo origen encino es e mismo que el de la población del país que les ha acogido‖ en ACNUR (1992), Óp. Cit., p.37. Esta disposición se pensó principalmente para los refugiados de origen alemán llegados a la Republica Federal de Alemania donde les fueron reconocidos sus derechos que lleva consigo la ciudadanía alemana.\n43 En 1980, los Estados Unidos solicitaron asesoramiento al ACNUR por la llegada de 125.000 solicitantes de refugio de nacionalidad cubana, cuyas solicitudes según las autoridades americanas tenían que ser rechazadas por su entorno criminal. La masividad del flujo hacía difícil el estudio caso por caso y se decidió acordar un estatuto interino para todos los solicitantes hasta\nEs decir, pese al principio de non-refoulement los Estados aún conservan la decisión\ndiscrecional de dar reconocimiento manteniendo bajo sospecha la llegada de extranjeros al\nterritorio nacional e incorporando en sus legislaciones internas los motivos de expulsión 44\nestablecidos en el documento internacional.\nResumiendo, se podría afirmar que el estatuto de refugiado define no sólo quienes pueden\ngozar de la protección, según los cinco motivos establecidos (o cláusulas de inclusión), sino\ntambién, quienes no pueden gozar de ese derecho, por medio de las cláusulas de exclusión ya\ndescriptas. Entonces, ¿en qué circunstancias una persona se convierte en refugiado según la\nConvención de 1951? ¿Cuáles son los procesos y mecanismos que permiten, en definitiva,\nalcanzar el estatuto de refugiado? En primer lugar, es necesario reunir los requisitos definidos\nen la Convención, es decir, antes de su determinación formal que sería de carácter declarativo.\nSin embargo, y luego de analizar la Convención podríamos afirmar que el reconocimiento\nformal y los procesos que gestionan la protección del refugiado se convierten en las instancias\ncentrales, de carácter constitutivo, de la figura del refugiado teniendo permanentemente\npresente la decisión y la sospecha soberana de los Estados.\nAsí, el reconocimiento formal consta de un doble proceso, por un lado, se van a desarrollar\nmecanismos para comprobar los hechos de cada caso y, por el otro, se va a aplicar las\ndefiniciones de la Convención y el Protocolo a esos hechos.\nSiguiendo la lógica de estos dos procesos, los solicitantes de refugio deben demostrar y\nfundamentar frente al Estado receptor, de forma individual, su temor a ser perseguido para\nque se les otorgue o no el estatuto de refugiado. Sin embargo, en el caso de una afluencia\ncolectiva, puede que no sea posible para el país anfitrión llevar a cabo el estudio de cada caso\ntanto su situación se aclare. Los casos sospechosos de crímenes fueron evaluados por una comisión conjunta ACNUR y Estados Unidos. Para evaluar el tipo de crímenes y el otorgamiento del estatuto fue necesario realizar un balance humanitario entre el riesgo potencial que implica el refugiado en el nuevo país de residencia y los intereses del individuo que tiene temores bien fundados de ser perseguido. 44 Por ejemplo en la Ley de migraciones alemana reformulada en 1990. Consultar Ausländergesetz: BGBL. I, S. 1354, 9 de Julio 1990, art. 48 (1).\nindividual. En estas condiciones y en particular cuando los civiles huyen por causas similares,\nse puede declarar 'en grupo' la condición de refugiado, mediante la cual todos los civiles de\ndicho grupo se consideran refugiados, a no ser que se demuestre lo contrario 45 .\nEn definitiva, uno de los principales requisitos que debe reunir el solicitante para que se le\nexclusivamente por las causas previstas en la Convención, que el individuo se encuentre fuera\ny que no haya cometido ninguno de los delitos supuestos en el\nSin embargo, la Convención no especifica ninguna definición del término ―persecución‖ ni\nde los agentes de persecución, lo cual implica la posibilidad de que se deduzcan diferentes\ninterpretaciones sobre qué es la persecución, cómo se manifiesta, y en última instancia quién\npuede ser refugiado. Tampoco se encuentra prevista la creación de un órgano internacional de\ncontrol que realice y garantice una interpretación unívoca o uniforme de todos los Estados\nSegún Atle Grahl-Madse (1980) 46 , el concepto de persecución se relaciona con los actos o\ncircunstancias en los que el gobierno es responsable, es decir, los actos cometidos por él o por\nlos órganos a su disposición, o los comportamientos permitidos por él que dejan sin\nprotección a las víctimas. Históricamente, los Estados fueron los agentes de persecución, sin\nembargo, muchos países –luego del establecimiento de la Convención y el Protocolo-afirman\nque la Convención no limita el concepto de refugiado a las persecuciones llevadas a cabo por\npersecución en el país de origen. En definitiva, tanto la persecución como los actores que\n45 El abordaje individualista (evaluación caso por caso) de la Convención requiere poner atención a las circunstancias personales, temporales y espaciales que se combinan para distinguir, en caso de desplazamientos masivos, aquellos grupos de riesgo de otros con similares características que no están en peligro.\n46 Doctor en Derecho Internacional. Investigador noruego y profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Bergen (Noruega).\npueden llevarla a cabo presentan cierta ambigüedad a la hora de aplicar las categorías\njurídicas en los casos particulares 47 .\nPor otra parte, la Convención no prevé que los Estados sean agentes de persecución, pero\nen cambio sí les otorga autoridad para asignar la protección internacional o denegarla: ¿cómo\ninfluye el Estado para disminuir las situaciones de riesgo de persecución? Los principios y las\nprácticas de los Estados pueden instalar altos estándares de protección para ello los países\ndeben confirmar las garantías y niveles de protección político-jurídico teniendo en cuenta los\ninstrumentos universales y regionales de derechos humanos.\nAhora bien, como ni la ley internacional ni la Convención establecen parámetros claros\nsobre el proceso que deben realizar los Estados para cumplir con sus obligaciones en materia\ninterpretación de los documentos- con disposiciones básicas que deben ser tenidas en cuenta\npor los Estados a la hora de interpretar la letra de la ley y otorgar el estatuto del refugiado.\nPara el Alto Comisionado, la interpretación de la Convención tiene que tener como finalidad\nextender la protección a los refugiados asegurando a estos el más amplio ejercicio de sus\nPero, como el centro de la definición y del otorgamiento de los derechos de los refugiados\nse basa en el concepto de ―temor fundado de persecución‖ surge un problema jurídico-político\nde interpretación y aplicación. La dificultad que uno puede descubrir en esta idea, plasmada\nen la Convención, es la combinación de elementos subjetivos -como el temor- y elementos\nobjetivos -como la fundamentación o situación objetiva de ese sentimiento- que obstaculiza, a\n47 En el ámbito español, el art. 8 de la Ley de asilo española ha desarrollado la doctrina de los indicios suficientes‖. Esta doctrina hace referencia a la necesidad de que el demandante de asilo aporte indicios suficientemente acreditados de que concurren en el, causas objetivas de sufrir, o poder sufrir, persecución. Ver Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado. 48 Como los procedimientos no están regulados expresamente en la Convención, los Estados partes adoptan diferentes mecanismos para la determinación de la condición de refugiado. ―En varios países, la condición de refugiado se determina con arreglo a procedimientos formales expresamente establecidos con este fin. En otros, (…) se trata dentro del marco del procedimiento general aplicable la admisión de extranjeros. Por último, muchos Estados determinan la condición de refugiado en virtud de medidas especiales tales como la expedición de documentos de viaje‖, en ACNUR, Óp. Cit, 1992, p. 51.\n49 La primera edición del Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado apareció en 1979.\nla hora de determinar entre los diferentes casos, un parámetro homogéneo para asignar los\nderechos, que limite lo arbitrario de la decisión del Estado.\n¿Cómo evalúan los Estados y las autoridades nacionales competentes esos elementos?\n¿Cómo se obtiene del relato del refugiado las variables que fundamentan o no su temor a una\npersecución? En primer lugar, el temor se basa en factores personales individuales que no\npueden ser cuantificables. Por consiguiente, la evaluación de los hechos y la aplicación de la\nsolicitante. De esta manera, el análisis del elemento subjetivo es inseparable de una\napreciación de la personalidad y, por lo tanto, de procesos de que comprueben el grado de\ncredibilidad del demandante.\nSegún el Manual del ACNUR, la objetividad requerida se obtiene de la evaluación de las\ndeclaraciones del solicitante y del análisis del contexto del país de origen y de sus\nantecedentes personales y familiares. Por eso resulta fundamental la entrevista que realizan las\nautoridades nacionales. ―Los temores del solicitante pueden considerarse fundados si puede\ndemostrar, en medida razonable que la permanencia en su país de origen se le ha hecho\nintolerable por las razones indicadas en la definición o que, por esas mismas razones, le\nresultaría intolerables en caso de que regresara a él‖ (ACNUR, 1992: 13).\nUno de los datos a los que se suele recurrir para determinar si los temores son fundados es\nel hecho de que el refugiado posea un pasaporte nacional válido. En general, el ACNUR ha\nalegado que la posesión de un pasaporte significa que las autoridades del país de origen que lo\nexpidieron no tienen intención de perseguir al titular 50 . Sin embargo, existen casos en los que\nel individuo salió legalmente de su país porque era el único medio seguro de huida sin haber\npúblicamente lo habrían colocado en una situación de riesgo. También, se encuentran los\n50 La Convención excluye de toda protección a aquellos que en su país de residencia son considerados por las autoridades como poseedoras de derechos y obligaciones por ser nacionales de su país.\nrefugiados ―sur place‖ que han solicitado la condición de refugiado durante su residencia en el\nextranjero (saliendo legalmente de su país de origen), y han sido reconocidos como tales\ndiplomáticos, funcionarios, prisioneros de guerra, estudiantes, trabajadores migrantes, etc., en\nvirtud de circunstancias que hayan surgido en su país de origen durante su ausencia.\nA pesar de la existencia de estos casos, el jurista Guy S. Goodwin-Gill 51 afirma que los\nrefugiados frecuentemente huyen sin tiempo para realizar los trámites de inmigración y no\ncuentan con la documentación legal necesaria para iniciar de forma completa la solicitud del\nrefugiado. Es por eso que el artículo 31 52 de la Convención expresa claramente que los\nrefugiados no pueden ser sancionados por la entrada o permanencia ilegal en el país de\nrefugio, a condición de presentar rápidamente su caso a las autoridades y justificar la causa de\nsu situación irregular.\nResumiendo, una vez que los refugiados llegan a un país de refugio deben atravesar una\nserie de pasos administrativos\ncomprobar de manera fiel,\nconvincente y fehaciente los temores que fundan su pedido en la lengua del Estado anfitrión-\nque le permitirán, finalmente, obtener o no la condición de refugiado.\nEl Comité Ejecutivo del ACNUR 53 ha establecido los siguientes pasos que tanto los\nmigración que recibe a un refugiado debe actuar en conformidad con el principio de non-\n51 Profesor de Derecho Internacional de Refugiados en la Universidad de Oxford. Anteriormente fue profesor de Derecho de Asilo en la Universidad de Ámsterdam, y sirvió como Asesor Jurídico, en varios países, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) durante 1976 y 1988. Desde 1997, ha sido Presidente del Centro Jurídico para los Refugiados (organización no gubernamental inglesa para asesoramiento jurídico y representación de los refugiados y solicitantes de refugio). Es autor de uno de los manuales más importantes sobre refugiados, The refugee in Internacional Law\n52 Este artículo es de carácter meramente negativo, es decir, prescribe lo que los Estados no deben hacer con respecto a ciertos refugiados. Sin embargo, la Convención en su conjunto no hace referencia a obligaciones en sentido positivo, es decir, lo que los Estados deben hacer para afrontar la problemática de los refugiados.\n53 En muchos países el ACNUR participa en los procedimientos de determinación de la condición de refugiado. Esa intervención está pautada por el artículo 35 de la Convención y en el artículo 2 del Protocolo de 1967. Por ejemplo en la Argentina, el ACNUR es consultor de la Comisión Nacional para Refugiados (ex- Comité de Elegibilidad de Refugiados, CEPARE) integrada por cinco comisionados: un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, un representante del Ministerio de Desarrollo Social y un representante del Instituto Nacional Contra la Discriminación y Xenofobia . Véase Ley 25.165 de Reconocimiento y Protección del Refugiado.\nrefoulement y remitir el caso a las autoridades superiores; 2) debe existir una persona\nresponsable e identificada para examinar las solicitudes y adoptar una decisión en primera\ninstancia; 3) este funcionario debe proporcionar al solicitante los medios necesarios para\npresentar formalmente su caso; 4) el solicitante puede permanecer en el país hasta que la\nautoridad competente de primera instancia adopte la decisión del caso; 5) se debe informar al\nrefugiado si finalmente su solicitud fue aceptada o no, y en este último caso se le debe\nconceder un plazo razonable para apelar a la decisión.\nEn caso de que su solicitud fuera aceptada, el solicitante se transforma en un refugiado\nreconocido formalmente, y para él la Convención reúne una serie de derechos, que se\nequiparan en algunos casos a los de los extranjeros en general: la no discriminación (artículo\n3), adquisición de bienes muebles e inmuebles, y contratos relativos a éstos (artículo 13),\nderecho de asociación (artículo 15), empleo por cuenta ajena, por cuenta propia, y ejercicio de\nenseñanza pública distinta de la básica (artículo 22.2) y libertad de circulación (artículo 26).\nTambién lleva aparejados otros derechos equiparados a los de los nacionales: derechos de\npropiedad intelectual e industrial (artículo 14), acceso a los tribunales (artículo 16), enseñanza\npública elemental (artículo 22.1), asistencia y socorro públicos (artículo 23), y legislación del\ntrabajo y seguros sociales (artículo 24).\nProcedimientos de averiguación y evaluación\nContar y describir fielmente los hechos.\nProcurar que el solicitante pueda exponer su caso con la mayor amplitud y explicación posible.\nProporcionar todo tipo de información en la entrevista.\nFormarse un juicio sobre la credibilidad del solicitante y evaluar las pruebas para distinguir los elementos subjetivos de los objetivos.\nAportar todos los elementos de prueba y en caso necesario buscar pruebas complementarias que ayuden a fundamentar su temor.\nContrastar las declaraciones con la definición de la Convención con el objetivo de tomar una decisión sobre la condición del demandante.\nFuente: Manual de Procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado. ACNUR, 1992.\nTodos los Estados que han ratificado 54 la Convención y el Protocolo tienen el deber de\ngarantizar el procedimiento de determinación de la condición de refugiado a aquellas personas\nque lo solicitan. Sin embargo, según lo analizado hasta el momento, ningún Estado se\nencuentra obligado a permitir la permanencia indefinida de las personas que solicitan y\nadquieren esta condición. Más allá del desarrollo en materia de legislación y de la\ncooperación del ACNUR, son los Estados los que hacen ―efectiva‖ la ley abriendo un campo\nimportante de arbitrariedad y discrecionalidad que, en muchos casos, hace peligrar los\ninstitucionales en función de sus tradiciones locales y recursos.\nEn este sentido, se hace\nvisible algunos desacuerdos y desajustes entre la protección formal y la aplicación en los\ncasos concretos, ya que cada uno de los procedimientos imprime la decisión soberana en el\ncuerpo del solicitante. Cada individuo que se presenta como posible refugiado debe atravesar\nobstáculos políticos, sociales, culturales, técnicos y económicos que escapan a lo que\ncomúnmente se conoce como ―mecanismos formales legales‖. Por ejemplo, uno de los\nproblemas más presentes en la admisión de los refugiados es la disputa por quién es el Estado\nresponsable de determinar el estatuto de refugiado –el ―primer país de asilo‖- y asegurar la\nprotección para aquellos que se consideren elegibles. El conflicto comienza cuando el\ncandidato no ha sido formalmente reconocido, pero de forma unilateral el Estado donde\npresentó la solicitud considera que la responsabilidad es de otro país. Aquí, según Goodwin-\nGill, se produce un limbo jurídico ya que los solicitantes se encuentran imposibilitados\nregresar al país de asilo alegado y de regularizar su situación en el país donde se encuentra\nahora. ―La ausencia de alguna disposición, convención o regla de responsabilidad en estos\ncasos, la variedad de limitaciones procedimentales que gobiernan la aplicación, así como la\ntendencia de los Estados de interpretar por su cuenta y de la obligación a la luz de los\n54 La ratificación de la convención y el Protocolo tiene consecuencias al interior de los Estados ya que ellos tienen la obligación de modificar y adaptar su legislación interna según las disposiciones de estos documentos internacionales.\nintereses soberanos, todo contribuye a una situación negativa potencialmente capaz de llevar a\nla violación del principio de non-refoulement‖ (Goodwin-Gill, 1996: 90).\nEntonces, ¿cómo se puede comprobar un ―temor fundado de persecución‖? ¿El conjunto de\nexigencias legales del Estado receptor no supone el buen funcionamiento de los resortes\ndemocrático-liberales por los cuales los individuos devienen sujetos de derecho? ¿Qué sucede\ncon todas aquellas personas que huyen de sus países de origen porque justamente no pueden\nacceder al reconocimiento de ciertos derechos y garantías mínimas? ¿Es legítimo o lógico\nexigir a una persona que huye por razones políticas antecedentes penales del país que la\nexpulsa? Finalmente, ¿cómo es posible cumplir con los requisitos legales exigidos si se carece\nde recursos económicos, de una lengua común, de ciertos códigos expresivos compartidos con\nel Estado anfitrión o de documentación básica que un Estado no democrático bien puede\nnegar? Estas preguntas están dirigidas a mostrar cómo el propio texto del derecho y los\nmecanismos de implementación que allí se establecen conllevan las condiciones para su\nperversión, es decir, aquellas que atentan contra la protección que se promete.\nPara concluir, se puede observar una diferencia fundamental entre la protección establecida\nen la Convención y la práctica del asilo. Esta última implica una efectiva protección territorial\npor parte del Estado de acogida; en cambio una persona puede obtener el reconocimiento del\nestatuto de refugiado sin que de dicho reconocimiento se deduzca, para el Estado otorgante, la\nobligación de conceder un permiso de residencia permanente (Diez de Velasco, 1999: 516-\n517). Es decir, el reconocimiento por parte del Estado de acogida es meramente declarativo y\nno constitutivo. Dicho Estado declara que el solicitante cumple con las condiciones exigidas\npor la Convención. Por ello, dicho documento guarda silencio en relación a la situación de\naquel refugiado ya reconocido.\nPese a que el asilo constituye una institución históricamente bien arraigada tanto en Europa\ncomo en otras regiones del mundo –particularmente en América Latina- la práctica de los\nEstados y de otras entidades políticas antes que éstos, el surgimiento y posterior asentamiento\ndel régimen internacional de protección de refugiados tuvo el efecto paradójico de la\ndebilitación de esta institución clásica de protección de personas desplazadas. En efecto, la\nadquisición por parte de los Estados de obligaciones internacionales con respecto a los\nrefugiados dio lugar a la falta de reconocimiento de la extendida práctica del asilo como\nobligación jurídico-política internacional 55 .\nDe este modo, los Estados, cuya soberanía con respecto al trato a refugiados quedaba desde\nentonces limitada por el derecho internacional, se reservaron por el contrario la facultad de\ndeterminar a quiénes de esos refugiados concederían asilo temporario\no no (cuyos rasgos\nprincipales como hemos visto son el derecho a entrar en el territorio del país de acogida y el\nderecho a no ser obligado a salir de él de manera forzosa).\nLa Convención sólo confiere un derecho de garantía básico que se identifica con el\nprincipio de non-refoulement que establece que el solicitante de asilo y el refugiado\nreconocido no pueden ser devueltos en ningún caso al territorio del Estado en que sufren o\ntemen sufrir persecución. Pero, paradójicamente, no impide su expulsión a otro Estado\nconsiderado como ―seguro‖. Los Estados pueden negar la admisión sin poner en evidencia la\nviolación del principio de non-refoulement. Por ejemplo, cuando los llamados polizones o\nstowaways asylum seeker son rescatados en el mar, los países pueden rechazar su entrada al\nigual que a los refugiados de barcos (refugee boats) o ponerlos en una situación de tránsito y\nenviarlos a terceros países seguros. También, pueden inducir la expulsión a través de diversas\nformas de amenaza y coacción.\nDe esta manera, se produjo un ―divorcio‖ entre el asilo –como acto soberano- y el régimen\ninternacional de protección de refugiados –como un acto administrativo de reconocimiento de\n55 En julio de 1993, las enmiendas constitucionales de la república federal de Alemania expresan que el derecho de asilo no puede ser invocado por los que entran por un Estado miembro de la Comunidad Europea o por un tercer país donde la Convención y el Protocolo, y la convención Europea de Derechos Humanos esté garantizada.\nun hecho-, generando un vacío normativo en el derecho internacional contemporáneo en\nrelación al asilo territorial ya que la protección del refugiado carece del componente de\nprotección territorial (la única protección efectiva) que es inherente al asilo. Así, el asilo pasó\na ser un asunto de protección de carácter político de los derechos de ciudadano.\nEn cambio, algunos Estados han incorporado en sus ordenamientos internos un régimen de\nasilo territorial. Las fórmulas son diversas dependiendo de las diferentes concepciones\nconstitucionales del asilo. En Francia, por ejemplo, el asilo es un derecho fundamental de los\nindividuos, en cambio en España se constituyó como una facultad discrecional del Estado 56 .\nPor último cabría señalar aquellas figuras que no están contempladas en la noción de\nrefugiado estatutario y que cabe englobar como refugiados de hecho. Son figuras que surgen\nde diversas situación que quedan por fuera de la protección del derecho internacional y que\nlos Estados tienen la libertad de otorgar o no dicha protección (aunque en ocasiones como\nveremos en el capítulo 4 también refugiados estatutarios, es decir, que cumplen con las\ninterpretación por parte de los Estados).\nEn primer lugar se encuentran los ―refugiados en órbita‖. De manera muy esquemática, son\ntodos aquellos solicitantes cuya demanda fue rechazada por un Estado y dicho Estado no se\nconsidera competente para examinar la solicitud de asilo, por lo que deriva al demandante al\nEstado por el que transitó por primera vez, que será quien deba decidir su situación. Esto\npuede suceder con varios Estados y si ninguno se considera competente, el solicitante viaja\npermanentemente sin que su solicitud sea atendida. Es decir, estamos frente a una solicitud de\nasilo sin país de asilo.\nDinamarca, Holanda Suecia y Portugal decidieron crear una segunda protección que consiste\n56 Véase el estudio sobre la normativa Española en material de asilo en Manuel Diez de Velasco (1999). Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid: Tecnos, pp.517-527.\nen un permiso de residencia temporal y en la posibilidad de ejercer un empleo, basada\nexclusivamente en razones humanitarias. En definitiva, es una condición de refugiado\ndevaluada que permite a los Estados no otorgar un estatuto legal que es más beneficioso para\nel refugiado. Una última categoría son los refugiados en masa. Aquellos desplazamiento\nmasivos de personas que no están contemplados por la Convención. Dentro de este grupo, se\npuede identificar a los desplazados internos que no traspasan fronteras internacionales. Estos\núltimos, y especialmente en América latina, han instalada un debate propio sobre su\nprotección ya que aún mantienen su estatuto de nacional, diferenciándose de esta forma con\nPor último es interesante destacar que la Convención no hace referencia alguna a los\nrefugiados económicos, es decir, a todas aquellas personas que han huido de su país de origen\ncon el objetivo de escapar de las míseras condiciones de vida. Esta categoría plantea una\ndiscusión jurídico-política muy importante en relación a la migración y a las diferencias\nsustanciales en materia de recursos, distribución y desarrollo económico entre los países de\norigen y de acogida que retomaremos en el capítulo cuatro.\nAhora bien, pese a estas ambigüedades y tensiones que se encuentran presentes en la\nConvención, en los años posteriores a este documento se ha intentado saldar alguno\nnormativos, jurídicos y políticos incorporando el derecho internacional de los derechos\nhumanos y el derecho humanitario como mecanismos complementarios de la protección del\n2.3. América Latina y la convergencia con el derecho internacional de los refugiados\nEn relación a la instalación del derecho internacional de los refugiados en América Latina,\nlos países de la región adoptaron una actitud distante y desarrollaron una discusión autónoma,\nque culminó en las Convenciones de Caracas de 1954. En dicha discusión, no se hace\nexplícita ninguna referencia a la Convención de Ginebra de 1951. Sólo cuatro países de\nConferencia preparatoria de la Convención. Luego de una década desde su aprobación, sólo\ncuatro Estados latinoamericanos eran parte (Brasil, Argentina, Ecuador y Colombia). Veinte\naños después, sólo otros siete países la habían ratificado (Perú, Paraguay, Uruguay, Chile,\nCosta Rica, República Dominicana y Panamá) 57 .\nLas justificaciones de los países latinoamericanos sobre su posición distante frente al\ndesarrollo de la Convención tienen como idea central que dicho instrumento no respondía a\nlas necesidades de la región y además, porque existía una resistencia a someterse a un tipo de\nsupervisión internacional 58 . Por ese motivo se prefería continuar con los instrumentos\nlatinoamericanos en materia de asilo y refugio. Además, dos diferencias importantes se\nreivindicaban en la región: los instrumentos de asilo no contenían cláusulas de cesación o de\nexclusión y la condición jurídica de asilado tenía una naturaleza constitutiva, siendo\nconcedida por un Estado a un individuo; en cambio, la condición jurídica de refugiado era\nobtenida por un acto de naturaleza declaratoria, en donde el Estado reconoce a la persona\nFue durante los años posteriores a 1951 que se observó una lenta incorporación de los\ninstrumentos internacionales de UN en el sistema latinoamericano. En la década del 60 y 70\nAmérica latina se vio enfrentada a nuevos conflictos políticos que desafiaban las respuestas\njurídicas y políticas para la protección de personas. Ya no se trataba de asilados políticos,\npocos en número, y en su mayoría dirigentes o intelectuales sino que el problema consistía en\nla exposición de movimientos políticos y la falta de estabilidad de las democracias americanas\n57 Ver cuadro de ratificaciones de la Convención de 1951 y del Protocolo de 1967 hasta la fecha, en Franco, Leonardo, Op.cit., pág. 108.\n58 Ya en 1950, mientras se aprobaba el Estatuto de la Oficina del ACNUR, el Consejo de la OEA acordaba iniciar los trabajos preparatorios de las Convenciones de Caracas. Y en 1951, recién aprobada la Convención de Ginebra, el Comité Jurídico Interamericano emite, sin referirse para nada a ella, el primer anteproyecto de Convención Americana. Es decir, todo insinúa que la indiferencia hacia la Convención de 1951 es premeditada.\nque producían desplazamientos masivos de individuos desprovistos de todo recurso en busca\nde protección y seguridad para mejorar sus condiciones de vida.\nFrente a este panorama que se instaló en la década del setenta, cobró un nuevo sentido y\nsignificación el concepto de asilo y por lo tanto la figura del refugiado. Durante estos años se\nprodujo la huida de decenas de perseguidos políticos en Sudamérica como consecuencia de\nlas dictaduras del Cono Sur en Argentina, Brasil, Chile e Uruguay. Además, se sumaron los\nflujos masivos de refugiados en Centroamérica. Ambos acontecimientos implicaron hacer\nfrente a la desactualizada legislación del asilo territorial, que sólo contaba con la dimensión\nindividual de la problemática, y a la debilidad socio-económica de los países de refugio que\nimpedía dar respuestas eficaces. Así, el fenómeno de la afluencia masiva obligó, a partir de\nlos setenta, pero especialmente de la crisis centroamericana, a apartarse de la tradición\nlatinoamericana y acercarse más a la práctica inspirada en el sistema universal.\nEste fenómeno desató un debate sobre la necesidad de armonizar y buscar la convergencia\nentre la protección internacional de los refugiados, el sistema latinoamericano de asilo y el\nderecho internacional de los derechos humanos. Es entonces la precariedad del sistema\namericano y la complejización de los conflictos políticos, sociales y económicos lo que obligó\nla complementariedad jurídica y\nla aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de\n1967. Los Estados comenzaron un proceso de ratificación de ambos instrumentos.\nsentido, la labor del ACNUR cobró un rol preponderante para la articulación de las\nlegislaciones y la elaboración sistemática del derecho de los refugiados, caracterizada por la\ncoexistencia de dos sistemas de normas diferentes.\nLa búsqueda de esa convergencia se manifestó en eventos y discusiones organizadas por el\nACNUR con la participación de los gobiernos, de algunas agencias de la UN, intelectuales y\norganismos no gubernamentales. En el marco de estos debates, se realizó el ―Coloquio sobre\nAsilo y Protección Internacional de los Refugiados en América latina‖ (1981) en el cual se\nestablece a los desplazamientos masivos como un nuevo campo de análisis en materia de\nPor su parte, el ACNUR se instaló en el continente con sus oficinas regionales en Buenos\nAires, Lima y San José en 1965, con el objetivo de ser una guía de acción estatal asesorando a\nlos países sobre la aplicación de los términos de la Convención de 1951 y promoviendo la\nintegración y repatriación de los refugiados. Más tarde, se crearon las sub-oficinas de\nSantiago de Chile y Río de Janeiro.