Download Document 2895186\nFederalización y gestión educativa estatal. El caso de Morelos\nRevista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 9, núm. 21, abril-junio, 2004, pp. 361-402\nDisponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=14002105\nRMIE, ABR-JUN 2004, VOL. 9, NÚM. 21, PP. 361-401\nFEDERALIZACIÓN Y GESTIÓN EDUCATIVA ESTATAL\nEl caso de Morelos*\nEste trabajo examina el proceso para construir capacidad autónoma de gestión\neducativa en las entidades federativas mexicanas –después de la descentralización\nde 1992–, a través de un estudio de caso y en cuanto a tres dimensiones: política,\nadministrativa y técnico-pedagógica. El análisis identifica los obstáculos principales para construir dicha capacidad y la forma de confrontarlos; su articulación\ncon la gestión pedagógica de las escuelas y el papel de los mandos medios administrativos y técnico-pedagógicos. Para esta investigación se entrevistaron a funcionarios, jefes de sector, supervisores, maestros, padres de familia e integrantes\ndel Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación; además, se aplicó una\nencuesta entre 2 mil 400 actores del sistema estatal de educación básica y de nivel\nmedio superior, y se realizó investigación documental y hemerográfica.\nThis article examines the process of building the autonomous capability of educational\nmanagement in Mexico’s states (since the decentralization of 1992). The paper\nfocuses on a case study and three dimensions: policy, administration and technical/\npedagogical aspects. Identification is made of the main obstacles for building such\ncapability, the confrontation of obstacles, their articulation with schools’ pedagogical\nmanagement and the roles of middle management and technical/pedagogical positions.\nAs part of the study, interviews were held with government officials, sector heads,\nsupervisors, teachers, parents and members of the national union of workers in\neducation (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación). A survey was\ncompleted with 2,400 participants in the state system of basic and high school\neducation, in addition to the study of documents and periodicals.\nPalabras clave: administración educativa, administración escolar, descentralización,\npolítica educativa estatal, Morelos\nKey words: educational administration, school administration, decentralization,\neducational policy, Mexico, Morelos\nMedardo Tapia Uribe es investigador titular del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la\nUniversidad Nacional Autónoma de México. Av. Universidad s/n Circuito 2, col. Chamilpa, CP 62250,\nCuernavaca, Morelos. CE: [email protected]\n*Con la colaboración de Verónica Medrano Camacho (CRIM-UNAM).\nl Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica y Normal de\n1992 es una de las políticas educativas de México que tendrá mayores\nrepercusiones en las décadas siguientes. Mediante este Acuerdo se descentralizaron en el país los servicios de educación básica y normal; otros países\nde América Latina experimentaron situaciones similares (Winkler y Gershberg,\n2000), aunque en el nuestro se refirió como proceso de federalización. Existe una gran variedad de estudios sobre el tema (Ornelas, 2003; Zorrilla y\nVilla Lever, 2003; Noriega, 1997 y 2000; Gómez Álvarez, 2000; Tatto, 1999;\nPardo, 1999; Ornelas, 1998; Hanson, 1997; Street, 1989), algunos con reflexiones específicas (Calvo, 2003) y otros con referencias más amplias,\nque abordan las reformas educativas nacionales en América Latina y discuten el problema de la descentralización educativa (Martinic y Pardo,\n2000). Algunas de sus conclusiones nos permiten delimitar el enfoque, las\npreguntas y la posible contribución de la presente investigación al estudio\nVarios especialistas consideran que en México la descentralización tuvo\nun eminente carácter administrativo, sin delegación real de poder y con el\npropósito de restaurar la legitimidad del Estado, que sigue manteniendo\nel control de los procesos educativos (Ornelas, 2003). Otros (Tatto, 1999)\ndejan esta tesis como pregunta al final de su investigación, después de\nconsiderar si es posible impulsar formas más orgánicas de trabajo en la\nescuela, con ayuda de los supervisores, dentro de estructuras tradicionales\nde organización jerárquica.\nDesde una perspectiva distinta, otro grupo de investigadores de la descentralización concluye que es más importante tomar como pregunta eje\nsi hay capacidad estatal para diseñar y poner en marcha soluciones novedosas\npara la gestión local en sus aspectos administrativos, políticos y pedagógicos (Ezpeleta, 1999:129). Se trata, dicen, de “dar cuenta del ‘lugar’\ndonde confluyen la ejecución, sus actores y los intereses políticos de diversa índole; las propuestas, la negociación y las decisiones”; de centrar\nnuestra atención “en los estratos de la conducción educativa, en los niveles ‘bisagra’ ” (Ezpeleta, 1999:129). En estos espacios podemos analizar\ncómo negocian equipos técnicos y políticos: entre sí, con el gobierno\nfederal, con el sindicato y con otros actores locales. Entre los equipos\ntécnicos aparecen los supervisores, aunque cabe preguntarse si es posible\ncambiar su forma de hacer gestión sin alterar su carácter sindical corpo362\nrativo. En este mismo contexto local, los especialistas destacan analizar\nel trabajo de los partidos de oposición en los gobiernos estatales, para\ncomprender mejor los procesos de descentralización y de gestión educativa (Pardo, 1999).\nEn la misma línea de conclusiones, otros especialistas estiman que la\ndescentralización puede “convertirse en una aliada de transformaciones\nde fondo” (Pardo, 1999:550), aunque no logre llegar plenamente a la\nescuela. Consideran que las estrategias deben ser graduales y que las mejoras\no deterioros en la calidad no pueden atribuirse a la descentralización, a\nmenos que al atender este problema se propongan mejorarla,\nresponsabilizándose de ella. Estos autores examinan la responsabilidad\nestatal como un espacio de gestión autónoma para los estados, con el\nconcepto de la gestión de la innovación, aunque reconocen que podría\nhaber otros enfoques analíticos que hacen más compleja la aproximación metodológica, para entender cómo construir colectivamente la educación en los estados. Por eso, a pesar de que concluyen que la experiencia\nde descentralización en México no puede considerarse exitosa, vale la\npena examinar las siguientes posibilidades: que los gobiernos locales contaran\ncon fuentes propias de ingresos, que la presión para descentralizar proviniera más de las comunidades que de los ministerios centrales “y que\nlas administraciones centrales estatales hubieran desarrollado cierta capacidad de gestión o estuvieran en proceso de desarrollarla” (Pardo,\nPor las razones anteriores y siguiendo esta segunda línea de conclusiones, la presente investigación se propuso indagar:\n¿Cuál es el proceso para construir la capacidad autónoma de gestión\neducativa en los estados, mediante el estudio de un caso?\n¿Cuáles son los obstáculos principales para la construcción de esta capacidad de gestión y cómo se enfrentan?\n¿Cómo contribuyen los mandos medios administrativos y técnico-pedagógicos a la construcción de la capacidad autónoma de gestión educativa y a su articulación con la gestión pedagógica en las escuelas?\nEn cuanto a la metodología para el desarrollo de esta investigación, durante los meses de mayo y junio de 2003, se realizaron 25 entrevistas a\nmaestros y funcionarios: dos jefes de sector, cuatro supervisores, siete\ndirectores, seis profesores y seis padres de familia que participan, o han\nparticipado, en las asociaciones o comités de padres de familia o en los\nconsejos escolares de participación social. Para seleccionar estos actores se\nconsideró la reputación de sus escuelas ante la comunidad educativa, los\nresultados de los centros y zonas escolares en las evaluaciones de carrera\nmagisterial, así como los índices de marginación de los municipios donde\nse localizan. Como se recomienda para este tipo de estudios (Glasser y\nStrauss, 1967), se buscó que estos índices fueran contrastantes; por ello,\npara entender las respuestas que se ofrecen, también se describe el contexto social, económico y político de la entidad.\nAsimismo, durante 2001, se aplicó una encuesta a 2 mil 400 actores\ndel proceso educativo en Morelos, muestra representativa de alumnos,\nmaestros, supervisores, directores de escuela y directivos de todos los\nniveles y modalidades –de instituciones tanto públicas como privadas–\ndel sistema estatal.\nTambién se entrevistaron a diversos funcionarios de mandos medios y\nsuperiores de la Secretaría de Educación ya fuera dentro de la modalidad\nformal o bien participando como observador en diversos procesos de discusión, desde las reuniones para la construcción del Programa Educativo\nEstatal Morelos 2001-2006 y en otras más realizadas desde 2001, siempre con el conocimiento explícito de los asistentes de que observaba en\nmi carácter de investigador. Finalmente, se entrevistaron a varios líderes\nsindicales de la sección XIX del Sindicato Nacional de Trabajadores de la\nEducación ( SNTE ). Asimismo, como se recomienda por diversos especialistas, se hizo un análisis documental de las acciones educativas de los\ngobiernos estatal y federal, así como hemerográfico de la educación en la\nvida pública de Morelos.\nEn México, en la tradición del federalismo, se llamó federalización educativa al proceso de descentralización educativa que tuvo su punto culminante con la firma del Acuerdo Nacional para la Educación Básica de mayo\nde 1992. En este sentido, vale la pena iniciar la discusión conceptual con\nuna aclaración. Josefina Vázquez considera que el término federalización\nse ha utilizado de forma descuidada en México; señala que es una distribución de competencias entre los órdenes central y regional (Vázquez, 1999:33),\npero –hasta en la propia Constitución– se refiere de manera errónea al\ngobierno central como “la federación”, cuando su verdadero significado\nincluye a los gobiernos tanto central como estatales y locales.\nAl menos en el discurso, “la federalización educativa” de 1992 intentó\nrecuperar el significado real del término, al devolver facultades a las entidades federativas del país mediante la descentralización que, al fin y al\ncabo, es lo que significa. El Programa para la Modernización Educativa\n1989-1994, cuando afirma su intención de descentralizar el sistema educativo, señala: “La descentralización significa reconocer que la comunidad\nlocal puede articular nueva vida, propia y original, a la educación en su\námbito […] el desafío exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del país” ( SEP ,\n1989:xii-xiii). Sin embargo, los especialistas han concluido que ésta no\nfue una descentralización federalista (Ornelas, 2003). De cualquier forma, una vez más, siendo conquista o delegación “generosa”, se requiere\nenfocar qué es lo que las entidades federativas pueden hacer mediante su\npropia gestión educativa en el marco de esta descentralización, lo que seguramente cambiaría el concepto de educación nacional.\nNecesitamos ir más allá de la denuncia de que la descentralización de la\neducación es sólo una política neoliberal mediante la cual el Estado se\npropone renunciar a su obligación financiera sin conceder, en realidad,\nningún poder a las entidades federativas, a las escuelas y sus maestros, ni\ntampoco a los mandos medios –como los supervisores– o a los padres de\nfamilia o algún otro sector de la sociedad. Esta visión, en apariencia crítica, deja a las entidades federativas a la espera de la “reforma” desde el\ncentro, del gobierno federal o de quien tome las decisiones en este nivel, y\nconsidera que poco o nada puede hacerse a partir de la iniciativa de las\nescuelas, la regiones o estados para mejorar la calidad de la educación y\natender con mayor pertinencia los problemas de cada entidad del país que\nson, en verdad, distintos. Por esto es que necesitamos examinar la capacidad de los estados en la gestión de sus propios obstáculos educativos.\nUna de las reflexiones recientes, avance de un libro en proceso (Ornelas,\n2003), ofrece distintos conceptos; uno de ellos aborda la tensión política\nque atiende la descentralización educativa cuando: “Los fines de la descentralización política se encauzan principalmente a la redistribución del poder, a otorgar mayores grados de autonomía a las entidades subnacionales\ny a la propensión a legitimar al Estado” (Ornelas, 2003). Este concepto es\npertinente para entender que aunque el Estado (p.e., el mexicano) descenRevista Mexicana de Investigación Educativa\ntralice con el propósito de recuperar parte de su legitimidad erosionada, el\nproceso no es percibido ni asumido de la misma forma desde las entidades\nfederativas porque, como señala el autor, no es lo mismo el poder delegado que el poder conquistado. Este último, más que generar raíces –como\ntambién apunta el autor– puede deberse a que éstas existen en la entidad o\ncomunidad en la gestión de su educación y, de tal modo, la descentralización se percibe como un logro. Por eso mismo es que como resultado de\neste proceso no tenemos gestiones estatales de la educación iguales, pues\nexisten historias distintas en cada entidad del país.\nEn este debate, a partir de la descentralización del poder o la autoridad, se han formulado diversos conceptos de descentralización. Hanson\n(1997) reconoce y formula tres tipos distintos: la desconcentración, la\ndelegación y el traspaso. La primera sólo transfiere las tareas, pero no\nla autoridad; la delegación cede la autoridad para la toma de decisiones de\nniveles superiores a inferiores; y el traspaso –según Hanson la que tiene\nmayor probabilidad de éxito a largo plazo– es la transferencia de autoridad de una unidad a otra para que esta última pueda actuar de forma\nindependiente, “sin permiso previo”. Finalmente, el concepto de descentralización de Hevia Rivas (1991:19) –“El grado de centralización o descentralización en un país se define por el grado de poder y control local\nsocial que determinados grupos o actores sociales ejerzan sobre un dominio particular de la actividad pública”– puede utilizarse como un concepto más vinculado con la autonomía de la gestión educativa en México por\nComo se señala en la introducción, necesitamos otros conceptos para\nconocer cómo podemos construir una política educativa en cada entidad\nfederativa del país. Una buena fuente de esta perspectiva es el trabajo colectivo “Federalización e innovación educativa”, coordinado por María del\nCarmen Pardo en el seno de El Colegio de México, donde se utiliza y\ndiscute el concepto de gestión descentralizada de la educación.\nEl concepto de gestión se ha entendido tradicionalmente como administración de una organización, aunque también se le ha concebido como\ndirección y gobierno (Chávez, 1995:1-20). Esta última acepción, según\nFurlan, tiene su origen en las disciplinas político-económicas y en la noción de autogestión (Furlan, Landesmann y Pasillas, 2000:138-175). Por\nesta forma de concebir la gestión y por las prácticas mismas de los responsables de la gestión educativa, se generó una tradición en los sistemas educativos\ny escuelas de entenderla sólo en cuanto a su dimensión administrativa.\nPor esto, y dado el carácter emergente del problema, algunos estudiosos\nhan ampliado el significado de la gestión escolar hasta hablar de gestión\ninstitucional de sistemas educativos e incluir, dentro de su ámbito, a las\n“políticas y esquemas de organización que regulan el sistema escolar en su\nconjunto” (Furlan, Landesmann y Pasillas, 2000:143).\nA pesar del rumbo tan diverso que pudieron haber tomado estas formas\nde concebir la gestión, debe destacarse que la emergencia de este campo en\nel estudio de los problemas educativos se enfocó en la escuela, en el plantel escolar, aunque también inicialmente se reconocía que con el concepto\nde gestión se respondió a un replanteamiento de las políticas educativas,\nentre ellas las descentralizadoras, la innovación y “el fortalecimiento de\nlas relaciones de la escuela con su medio social inmediato” (Ezpeleta y\nFurlan, 2000:10). Sin duda, el objeto inicial de discusión eran la gestión\npedagógica y escolar pero, posteriormente, también se hablaba de incluir\nen el concepto otros niveles de la estructura y organización del sistema\neducativo, en particular cuando los sistemas estatales habían cobrado relevancia con la descentralización.\nAsí, en este proceso de emergencia del estudio de la gestión educativa\nse construyeron distintos conceptos de gestión escolar y pedagógica. Por\nejemplo, Gimeno Sacristán definió la primera como “el gobierno ordenado de los elementos que configuran la dinámica de los fenómenos que\nocurren en el seno de los centros [escolares]” (Gimeno Sacristán, 2000:66).\nOtro concepto interesante, aunque se ofrezca sólo como una perspectiva\nde investigación sobre este problema, lo ofrece Furlan: examinar la participación de los actores en los procesos de diseño, transformación y regulación de cada centro escolar y de los dispositivos de formación de los alumnos:\nel currículo, el sistema de evaluación del aprendizaje y del sistema de mantenimiento de la disciplina.\nOtro autor, Pozner, define la gestión “como el conjunto de acciones\nrelacionadas entre sí, que emprende el equipo directivo de una escuela\npara promover y posibilitar la consecución de la intencionalidad pedagógica en-con-para la comunidad educativa” (1997:69-91).\nUna forma distinta de aproximarse al estudio de este concepto es concentrarse en la innovación, como un ámbito de la gestión. Esto es lo que\nhacen Cecilia Fierro y Guillermo Tapia, quienes también establecen una\ndistinción entre innovación en la gestión escolar y la educativa y que coinRevista Mexicana de Investigación Educativa\ncide con la que hemos señalando de otros autores. La gestión pedagógica o\nde la escuela es distinta de la que se hace en sectores o sistemas educativos\nmás amplios de los que forma parte la escuela, pero también es un problema que debe analizarse en cuanto a las repercusiones que esto tiene en los\nSegún Fierro y Tapia (1999:151), mediante el concepto de innovación\nen la gestión escolar pueden examinarse “los procesos de interpretación,\nnegociación y toma de decisiones, en el nivel de la acción escolar, entre los\nagentes que en ella participan, y cuyo contenido puede referirse tanto a\ncuestiones relacionadas con el currículum, la organización escolar o de\nmicropolítica de la escuela”.\nPor su parte, la innovación en la gestión educativa se refiere “a la generación de modificaciones o ajustes en las estructuras normativas, de organización y/o funcionamiento del sistema educativo en cuanto tal desde el ámbito\nde la toma de decisiones” (Fierro y Tapia, 1999:151). Es interesante que en\nla concepción de este nivel de gestión se excluyan las cuestiones relacionadas con los procesos educativos de las escuelas, cuando el papel que pueden\ntener los supervisores –como mandos medios– puede ser determinante. Por\nesto convendría contribuir a investigar la relación entre ambos tipos de gestión y sus repercusiones en los procesos educativos.\nEn el estudio de la innovación en la gestión educativa se consideran\ntres ámbitos, los procesos: administrativos –para el análisis de las cuestiones normativas, organizativas y económicas–; los políticos-laborales –para\nexaminar las formas de negociación entre los diversos grupos de poder–; y\nlos formativo-institucionales de los agentes de la innovación o reforma\neducativa. Estos tres ámbitos de análisis son los que Justa Ezpeleta (2000)\nrefirió desde hace más de una década para caracterizar la gestión pedagógica –por cierto, una de las caracterizaciones más fructíferas en el desarrollo de investigación en este campo– para “tender un puente hacia las\ngestiones política, administrativa y técnica, cuya autonomización en los\nniveles superiores a la escuela les ha hecho prescindir de esta instancia\ndonde sus políticas para realizarse necesariamente confluyen” (Ezpeleta,\nPara el estudio de la gestión en el marco de la descentralización educativa, Fierro y Tapia también recomiendan examinar la forma en que las\n“condiciones materiales, técnicas y políticas de cada entidad posibilitan la\napropiación crítica de la propia realidad educativa estatal”, mediante pro368\nyectos educativos que permitan una mejora permanente del sistema educativo estatal (1999:137-242). Esto es necesario. Hasta ahora, después de\ntantas décadas del manejo centralizado de la educación por el gobierno\nfederal, no se cuentan con elementos para analizar a profundidad lo que\nesto significa para una gestión educativa desde cada una de las entidades\ndel país en contextos sociales e históricos distintos. En la línea de investigación de la descentralización, nos hemos quedado ligados a este concepto. Nos ocurre algo parecido al movimiento que se generó para el estudio\nde las escuelas mediante el concepto de gestión pedagógica y escolar. Necesitamos desarrollar enfoques de investigación que examinen la gestión\neducativa estatal y su contexto.\nHasta aquí se ha discutido el concepto de gestión de los procesos educativos, distinguiendo entre aquel que puede enfocarse a los de la escuela\ny aquel que puede examinar los de la organización o sistema más amplio\nque contiene a las escuelas mismas. La descentralización fue una de las\nrazones para construir un puente hacia esta concepción más amplia de la\ngestión y, en particular, hacia los ejes político, técnico y administrativo,\npero también la innovación y el mejoramiento de las relaciones de la escuela con su entorno social inmediato. Con excepción de la contribución\nque hemos referido del trabajo de Fierro y Tapia (1999) y de Pardo (1999),\nasí como el horizonte apuntado por los impulsores del campo de la gestión pedagógica o escolar, no tenemos todas las herramientas analíticas\npara el estudio de la gestión educativa más allá de la escuela.\nDesde esta perspectiva, en la gestión educativa de los estados se deben\nbuscar otros elementos que nos permitan profundizar en ella y pensar cómo\nse puede articular con la gestión pedagógica en las escuelas. Uno de estos\nelementos analíticos que tenemos que agregar para su estudio es referido\npor el trabajo de Manuel Ulloa y Pablo Latapí, en un manual de metodología de planeación de la educación básica de los entidades federativas, “la\ncapacidad de los estados en este campo” (Ulloa y Latapí, 2003).\nOtro elemento que ha sido referido en los conceptos de gestión escolar\n(Furlan, Landesmann y Pasillas, 2000:160-161), pero que se perdió en la discusión e investigación en el campo más amplio de la gestión educativa estatal,\nes el de autonomía. En el proceso de descentralización ésta se entendió de\nmanera limitada como aquella que podía adquirir la escuela, aunque también\nse ha entendido como la autonomía que adquieren diversas instancias educativas –como la comunidad y la zona escolar– para hacerse cargo de las tareas\nacadémicas y administrativas, así como para “traducir y ejecutar las políticas\neducativas nacionales que se diseñan y vienen del nivel central, que generen\nnuevos modelos de gestión escolar [y] nuevas políticas educativas regionales”\n(Calvo, 2003:285). En un sistema de gobierno federal, este ejercicio de la\nautonomía se asume en el marco de las disposiciones legales y no significa que\néste renuncie a sus funciones y al financiamiento de la educación pública\nPardo también considera a la autonomía como legítima y necesaria para\nconstruir política local, aunque advierte sobre su complejidad, pues la\nautonomía de gestión estatal requiere de “mínimos contenidos comunes\ncapaces de crear un sentimiento de pertenencia nacional” (Pardo, 1999:19)\ny de confrontar el problema de financiamiento. Esto último sin caer en la\ntrampa de creer que significa que el gobierno federal disminuya su compromiso de financiar la educación en las entidades federativas, sino en\ncuanto a lo que cada una ha hecho por su propia educación. Morelos, el\ncaso de estudio en esta investigación, ocupa uno de los seis últimos lugares\ndel país en términos de la proporción con la que contribuye al gasto total\neducativo en su entidad.\nOtro elemento de análisis en la descentralización y la gestión educativa estatal es el político. Esto no es extraño, pues uno de los ejes de estudio en la descentralización gira en torno de la delegación y transferencia\nque se hace del poder, la autoridad y la toma de decisiones del gobierno\ncentral a las entidades federativas; aunque en el examen de los problemas\npolíticos de la descentralización educativa en América Latina se han enfocado más los obstáculos que las oportunidades de transformación (Martinic\ny Pardo, 2000).\nLos conflictos políticos en la descentralización y en la gestión descentralizada de la educación son inevitables. Por ello se requiere ir más allá\ndel estudio de las estructuras del sistema político que determinan estos\nconflictos. Grindle (2000) propone examinar la interacción entre tres\ncategorías de análisis: estructura, acción y procesos, para la comprensión de la oposición al cambio, las oportunidades de negociación y la\ntransformación de la misma propuesta de reforma para construir una\ncoalición de apoyo. También es necesario analizar de forma especial uno\nde estos tipos de acción: “el potencial para la agencia […], el grado en\nque una intervención humana puede avanzar opciones específicas y estrategias para alterar el resultado de conflictos políticos o burocráticos”\n(Grindle, 2000), entre ellos, el papel del liderazgo en los resultados de\nuna reforma. Para ello se debe analizar el proceso, aquella “cadena de\nacciones y decisiones que marca el progreso de una iniciativa de reforma\ndesde el momento en que es meramente una idea hasta su materialización” (Grindle, 2000).\nEs frecuente –dicen otros especialistas– que el interés por enfrentar los\nproblemas educativos se subordine al de solución de los conflictos políticos. Esto se observa desde el perfil de selección de los funcionarios, de su\nfrágil permanencia en el puesto o de las pocas acciones que desarrollan,\npor “limitarse a […] sobrevivir a cualquier precio, sin atreverse a impulsar… reformas estructurales y funcionales requeridas para no lastimar intereses” (Álvarez y Granados, 2000). Estos mismos especialistas concluyen,\ncitando a Braslavsky (1999), que para enfrentar este tipo de obstáculos se\nrequiere que las autoridades estatales cuenten con cinco tipos de capacidades de gestión: de reflexión sobre escenarios futuros y estrategias de cambio; de manejo de información y comprensión sobre sus propios procesos\nde gestión y política educativa; la aplicación de las dos capacidades anteriores a problemas de programación y de formulación de innovaciones así\ncomo a la gestión de procesos de concertación; trabajo en equipo; y comunicación y liderazgo (citado por Álvarez y Granados, 2000).\nEn resumen, el concepto de descentralización de Hevia Rivas puede\nemplearse como uno de autonomía de la gestión educativa en México por\nlas entidades federativas; aunque habría que complementarlo con el de\n“agencia” que propone Merilee Grindle. Con este último podremos estudiar la forma en que se construye la capacidad de intervención educativa\npara enfrentar los problemas políticos que, invariablemente, se presentarán en la responsabilidad que las entidades federativas se vieron obligadas\na asumir después de 1992.\nEl estudio de este proceso debe examinarse en cuanto a la interacción\nde dos elementos: estructura y acción, para lo que –interpretando a\nBraslavsky– convendría analizarlos como capacidades de gestión sobre\nescenarios futuros y estrategias de cambio, en cuanto a: manejo de información, producción de innovaciones, capacidad de concertación, trabajo en equipo, comunicación y liderazgo. Veamos en ese marco la forma\nen que se construye una capacidad autónoma de gestión en las entidades\nfederativas de México después de la “federalización” de la educación básica y normal de 1992.\nLa construcción de la capacidad\nde gestión educativa estatal autónoma\nLa capacidad de gestión educativa de las entidades federativas en México\nse vio afectada con el Acuerdo para la Modernización de la Educación\nBásica y Normal de 1992; al no haber sido preparados para ello, cada\nestado quedó sujeto a la capacidad que cada cual había construido y a la\nque, desde esa fecha, pudieran construir de manera más autónoma.\nPara Arnaut (2003) esto significó que las entidades federativas se vieron obligadas a aumentar su capacidad de gestión y conducción educativas. A pesar de que no se les otorgaron ni facultades técnicas ni una\nautonomía más deseable, requerían mayor capacidad institucional para\nel manejo propio de sus sistemas educativos. El análisis del proceso de\nconstrucción de esta capacidad de gestión –como lo hemos señalado de manera\nreiterada– es necesario para entender cuáles son los tipos de problemas\nque enfrentan las entidades federativas del país después de la descentralización.\nCon el esfuerzo por abandonar el centralismo también se fue dejando\natrás el modelo de gestión normativo central, rígido, homogéneo y determinado. Con ello se alejaba la idea de que el problema en la gestión de los\nsistemas educativos era sólo planificar y administrar con una visión vertical dentro de la que estaban, por un lado, el gobierno central encargado\nde planificar y, por el otro, los estados responsables de administrar y ejecutar esos planes (Casassus, 2000:20).\nLas prácticas y capacidades de gestión educativa de los estados con frecuencia también son indicativos del compromiso con el que asumen su\nresponsabilidad y la autonomía con la que cada uno tendrá que acometer\nsus tareas (Pardo, 1999:122-123). En el marco de la federalización, esta\ndiversidad de gestión redefinirá, de manera eventual, el carácter nacional\nde la educación por uno más plural y diferenciado, producto de las nuevas\nrelaciones que se establezcan entre entidades y gobierno federal en torno a\nlo educativo. Por eso, como recomiendan Fierro y Tapia – y que señalamos\n– es conveniente examinar la forma en que cada entidad se\napropia de las políticas educativas nacionales, mediante la construcción\nde su propia capacidad de gestión.\nLas facultades para construir esa capacidad de gestión educativa necesariamente se encuentran dentro del marco legal; en primer lugar, de la\nLey General de Educación –publicada un año después de la firma del Acuerdo,\nel 13 de julio de 1993–, que asume como eje central el federalismo (González,\nEsta Ley, reglamentaria del artículo tercero de la Constitución y del\n73, fracción XXV se propone –según su exposición de motivos– en materia del federalismo: “acercar a las autoridades federales con la escuela” en\ndonde se conjuguen “democracia local y rectoría federal, participación\ncomunitaria y unidad nacional” (González, 1995:90). Sin embargo, como\nlo han criticado diversos especialistas, en el capítulo II se deja intacta la\nfacultad exclusiva de la autoridad federal de “determinar para toda la República los planes y programas de estudio para la educación primaria,\nla secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica” (Congreso de la Unión, 1993:291). Aunque también se\nseñala, de forma explícita, que deberá tomarse en cuenta “la opinión de\nlas autoridades educativas locales y de los diversos sectores sociales\ninvolucrados en la educación” (Congreso de la Unión, 1993:291). Esto\núltimo deberá ser, según el artículo 48, a través del Consejo Nacional de\n[…] instancia nacional de consulta, colaboración, apoyo e información en la\nque se encuentren representados padres de familia y sus asociaciones, maestros y su organización sindical, autoridades educativas [y] sectores sociales\n[…] interesados en la educación (Congreso de la Unión, 1993:322).\nEste Consejo –promovido en su establecimiento y funcionamiento por la\nautoridad federal y como el resto de los consejos de participación social\nque considera la Ley General de Educación: los consejos escolares de participación social de “cada escuela pública de educación básica” y los de\nescuelas particulares, los consejos municipales de participación social en\nla educación y los estatales de participación social en la educación– podrá,\nentre otras cuestiones, conocer sobre las metas educativas, sus resultados y\nsu cauce, así como participar para contribuir al mejoramiento de la escuela, opinando sobre asuntos pedagógicos con el fin de mejorar la calidad,\ncobertura y contenidos educativos.\nLos consejos de participación social se integrarán –según corresponda a\nsu carácter escolar, municipal, estatal o nacional– por padres de familia y\nsus asociaciones, maestros y su organización sindical, autoridades educativas estatales y municipales –estas últimas podrán ser parte de los consejos\nestatales–, maestros distinguidos, directivos de las escuelas, exalumnos y\notros miembros o sectores sociales de la comunidad. También se señala\nque “se abstendrán de intervenir en los aspectos laborales de los establecimientos educativos y […] en cuestiones político religiosas” (Congreso de\nla Unión, 1993:322).\nLos consejos de participación social son parte de los nuevos actores de\nlos procesos educativos en las entidades federativas con estas facultades\nlegales, y se suman al renovado papel de los supervisores. Los especialistas\nseñalan que la descentralización ha hecho resurgir la función de estos actores y es posible que encontremos aquí espacios para fortalecer y ampliar\nla capacidad de gestión educativa estatal. Con este resurgimiento también\nse ha hecho más compleja y más intensa la función de los supervisores\ndebido a la reorganización administrativa, la intensificación de los conflictos sindicales, las reformas curriculares operadas y, en general, a que el\nescenario de la escuela y las regiones dentro de las entidades federativas se\nconvirtió en el centro de una agenda pública estatal. A esto debe agregarse\nque la política educativa nacional actual se ha enfocado a ese mismo escenario, de la escuela y las zonas de supervisión, desde el sexenio presidencial 1994-2000.\nEsto confirma que en el estudio del estado de Morelos debemos centrarnos en examinar cómo las condiciones de la entidad permiten una comprensión de los problemas educativos con cierta autonomía, para generar\nperspectivas de mejora y construir proyectos. En el análisis de esta comprensión y acción autónoma del papel del supervisor, incluso, se llega a\ntransgredir la normatividad (Arnaut, 2003). Esto sucede, por ejemplo, cuando\nel supervisor utiliza las comisiones para flexibilizar la estructura y la organización, habilitando a maestros y directores para realizar funciones distintas\nde las legalmente asignadas. Es posible que el análisis pueda indicarnos,\npor ejemplo, cuándo se incrementa la capacidad de gestión de la supervisión frente a un marco jurídico inoperante.\nTal como ha ocurrido en otros países latinoamericanos, la federalización\ncambió el contexto del sistema educativo mexicano así como el papel de\nlas entidades federativas, de las escuelas y, finalmente, de los sujetos, los\ndirectores, los supervisores, los padres de familia y los consejos de participación social. En este contexto ya no se planteaba considerar de manera “trivial” a los sujetos sino, con capacidad de acción propia, autónoma\nEl contexto en la construcción\nde la capacidad de gestión educativa en Morelos\nPara el año 2000, la población del estado de Morelos era de un millón 555\nmil 296 habitantes, concentrada en tres municipios con más de 100 mil\nhabitantes: Cuernavaca, con 327 mil 162; Jiutepec, con 142 mil 469; y\nCuautla con 138 mil 932 (INEGI , 2003); en conjunto sumaban cerca de\n40% de la población. Los menores de 14 años eran 500 mil 492 habitantes, casi un tercio del total. La población entre 6 y 14 años de edad que\nasistía a la escuela era de 91.4%, similar al porcentaje nacional; sin embargo, el incremento de este grupo creció sólo 2.95% en la última década,\nla mitad de lo que aumentó el porcentaje nacional; 6.2 en ese mismo periodo. Esto habla de la gestión del sistema educativo estatal para entender,\nprimero, el problema de equidad de acceso al sistema del nivel básico de\nPara el ciclo 2000-2001 asistían a las escuelas primarias de Morelos\n218 mil 743 niños y 88 mil 104 a secundaria que, junto con educación\npreescolar, especial, inicial e indígena representaban 78.5% de la matrícula escolar del sistema educativo morelense en todos sus niveles. Los jóvenes entre 15 y 24 años de edad eran el grupo menos atendido, pues sólo\nasistían a la escuela 74 mil 522, quedando fuera del sistema 220 mil, de\nlos cuales, además de no estudiar, no trabajaban 85 mil (Tapia, 2001). Los\nproblemas de equidad de acceso a la escuela también tienen una localización regional y municipal, vinculada con sus niveles de marginación social. Mientras que para el año 2000 en los municipios que rodean a Cuernavaca,\nCuautla, Yautepec y Jojutla, asistían a la escuela más de 80% de los jóvenes de 14 años de edad, en los del oriente y poniente de Morelos sólo\nasistía 73% de ellos, zonas donde se han concentrado, tradicionalmente,\nlos municipios más pobres desde hace más de 30 años, y para las que no\nexiste algún programa especial de atención educativa; y aunque en la Secretaría de Educación de Morelos se habla de una posible regionalización,\nno se ha podido concretar.\nLa población ocupada de todos los municipios de la región sur poniente tiene ingresos monetarios bajos –sólo hasta dos salarios mínimos– en\nuna proporción mayor que la media estatal. Esto significa que más de 60%\nde ellos, y en ocasiones arriba de 75%, son pobres. Indica, además, que los\nniveles de escolaridad en los municipios entre la población mayor de 15\naños –en cuanto a haber completado la primaria y el dominio de la\nlectoescritura– están relacionados con el bajo nivel de ingresos de sus habitantes. Coatlán del Río y Miacatlán, con los porcentajes más altos de\npoblación ocupada con este bajo nivel de ingresos (77%) son los municipios con la mayor proporción de población mayor de 15 años sin primaria\ncompleta, 44 y 41%, respectivamente. Coatlán del Río, Miacatlán y Mazatepec\nguardan esta situación de marginalidad desde hace tres décadas (Rodríguez,\nLo anterior significa que aunque Morelos ocupe un nivel de marginalidad\nmedia y su concentración poblacional le permita mayor acceso a servicios,\nel nivel de percepciones monetarias de su población ocupada posiblemente influya más en su decisión de abandonar los estudios, que porque no\nexistan escuelas. Esto coincide con la respuesta que dio la población entre\n7 y 29 años de edad en el Censo de 2000, cuando se les pidió que especificaran las causas de deserción escolar: 45% del grupo entre 10 y 14 años\nde edad seleccionó “las razones personales”; 28%, “la necesidad de trabajar para el sostenimiento de su familia”; y sólo 4% señala haber dejado de\nestudiar debido a la falta de escuela. Esto alude, una vez más, a la capacidad de gestión estatal de la equidad de acceso en los procesos educativos,\nque a cuestiones de infraestructura.\nFinalmente, la inversión financiera del gobierno de Morelos en educación, su estabilidad y organización nos hablan de su fortaleza, de su capacidad de gestión y de la fuerza de los problemas políticos en la atención de\nla equidad y la calidad. La inversión estatal en educación, hasta el año\n2000, ubicaban a la entidad entre los últimos seis estados del país con\nmenor erogación en este rubro, con 6.6% del total del gasto público estatal y por debajo del promedio nacional de 17.3%. El Estado de México,\nJalisco, Baja California y Nuevo León invierten, proporcionalmente con\nel gasto total estatal educativo, cerca de cinco veces más de lo que se destina en Morelos.\nEsta inversión financiera muestra parte del compromiso de las entidades\nfederativas con su educación, pero también un posible problema, pues el Programa para un Nuevo Federalismo –Diario Oficial de la Federación, 6 de\nagosto de 1997– se plantea “una revisión profunda de los criterios fiscales\npara distribuir las responsabilidades y descentralizar el gasto público, fortalecer las fuentes locales de ingresos propios y afinar los criterios de distribución\nde los recursos” (Latapí y Ulloa, 2000:9). Esto también significa, según otros\ndatos complementarios, que Morelos recibe más recursos que el esfuerzo\nfinanciero que hace; de acuerdo con sus necesidades educativas, debería recibir menos que estados más pobres y con mayores rezagos educativos (Latapí y\nAlgunas de esas entidades federativas con gran compromiso con su sistema educativo, seguramente desde antes de la federalización habían construido mayores capacidades para enfrentar su propio cambio. Otras se daban\ncuenta de esta situación y exigían recursos financieros y técnicos o, en su\ncaso, que el gobierno federal diera marcha atrás en el proceso de descentralización, tal fue el caso de Oaxaca en medio de una movilización magisterial\nque se transformaría en un movimiento disidente del Sindicato Nacional\nde Trabajadores de la Educación y que duraría más de dos décadas (Ruiz,\nEn esta situación financiera y de cobertura de la educación del sistema\neducativo de Morelos se muestra el compromiso con el que los distintos\ngobiernos de la entidad fueron asumiendo la responsabilidad educativa,\nasí como su debilidad institucional y falta de autonomía en la gestión de\nsu sistema educativo frente al poder Ejecutivo federal.\nLa capacidad de gestión educativa morelense en la política\neducativa nacional: autonomía-estructura, obstáculos y acciones\nLa vecindad de Morelos con la capital del país, como otros aspectos del\ndesarrollo del estado, ha marcado su forma de enfrentar los problemas\neducativos. Como otras cinco entidades federativas del país, no contaba\ncon un servicio estatal de educación, por eso no fue necesario fusionar\nservicios de educación básica estatal y federal; la única modificación de su\nestructura fue la creación del Instituto de Educación Básica del Estado de\nMorelos ( IEBEM ) (Riva Palacio, 1993:75) y otorgarles a todos los maestros\nun aguinaldo de tres meses, como al resto de empleados del gobierno estatal. Fuera de esto no se planteó ningún programa o acción educativa distinta de los proyectos federales. Lo que informaban los gobiernos de Morelos\ndespués de la descentralización eran, en su mayoría, asuntos sobre el aumento de cobertura, por ejemplo, para primaria se reportaba: “este nivel\ncreció de 200,861 en 1988 a 210,050 en 1993 […] la planta docente […]\npasó de 6,178 a 6,446 y el número de escuelas creció de 757 a 825” y se\nconstruyeron 618 aulas.\nUn análisis más cuidadoso de las cifras anteriores muestra que esta cobertura era de 88.9% entre la población de 6 a 14 años, en 1990, y de\n91.8%, en 2000, creciendo en una década sólo la mitad de lo que aumentó el porcentaje nacional para ese grupo de edad.\nLos programas para atender la reprobación, los de impulso de la lectura\no aquellos para las comunidades más marginadas eran una extensión de\nlos federales (Riva Palacio, 1993:83). Un nuevo gobierno estatal (Jorge\nCarrillo Olea, 1994-1998) no cambió las cosas, aunque se haya renovado\nel discurso y se hablara, además de ampliar los servicios, de la calidad\neducativa: “trabajando sobre el principal objetivo, alcanzar mejores niveles de calidad educativa” (Carrillo Olea, 1995:35).\nUna de las estrategias señaladas por el gobierno federal era la participación de los padres de familia y los consejos de participación social (SEP ,\n2000:18; COMIE , 1996:186), aunque en Morelos, en 1995, no se reportaban actividades de éstos en primaria, sólo en preescolar y secundaria. Fue\nhasta 1999 cuando se observaron acciones con este programa –la Gestión\nEscolar en la Escuela Primaria–, al parecer como resultado del plan federal de Apoyo a la Gestión Escolar y de la capacitación nacional que se\nofreció a maestros, supervisores y directores para “integrar colegiadamente\nproyectos escolares” (Zedillo, 2000:188) para enfrentar los problemas educativos de las escuelas. El resto de los programas puestos en marcha en\nMorelos también fueron un simple reflejo de lo que se planteaba en la\nfederación: la creación de los centros de maestros –fundados, en 1996, en\nCuernavaca, Temixco y Cuautla y que formaron parte de los 500 que se\npropuso crear el gobierno federal antes de 2000– y los talleres generales de\nLo anterior fue uno de los obstáculos de esa forma de gestión que no\nconstruía una capacidad autónoma ni “agencia”. Esto, al parecer, debido a\nla carencia de una clase política morelense fuerte, resultado histórico, según Lomnitz, del interés del gobierno federal por mantener a “la población de Morelos controlada de cerca” (Ruiz, 1999:100) y del añejo control\ne influencia que se ejercía sobre su economía por personas que no residían\nLa situación comenzó a cambiar con la construcción de la ciudad industrial del valle de Cuernavaca y las derrotas electorales del Partido Revolucionario Institucional ( PRI ), en 1988, 1997 y 2000. El momento\nculminante ocurrió con los resultados de las elecciones para gobernador\nde 2000. La victoria del Partido Acción Nacional fortaleció a la clase política morelense, al verse obligada a generar iniciativas, como el resto de\nlos partidos políticos. Sin embargo, como era de esperarse y se ha observado en otras entidades del país, este fortalecimiento no dio como resultado\nestabilidad política, ni tampoco eficacia ni eficiencia de la gestión de gobierno incluyendo, desde luego, la educativa. Aunque era claro que se iniciaba un proceso de gestión distinto, no hay que olvidar que Guanajuato y\nChihuahua reportaban disminución en sus indicadores de eficiencia terminal y un periodo de “confusión” y desorden en la puesta en marcha de\nreformas educativas y la descentralización.\nEl Programa Educativo Estatal: el proceso y la nueva estructura\nEn un ambiente de “transición” democrática o de alternancia en el poder,\nel nuevo gobierno estatal panista (2000-2006) planteó una construcción\ncolectiva plural de su acción educativa más importante, el Programa Educativo Estatal 2001-2006 ( PEE ). En la nueva estructura administrativa, la\nSecretaría de Educación (SE ) sería la cabeza de sector con las atribuciones\nque le otorga la Ley Estatal de Educación; entre otras, la prestación de\nservicios educativos en todos los niveles y la gestión administrativa en todas sus dimensiones, así como el impulso, diseño, puesta en marcha, supervisión y evaluación de diversas actividades pedagógicas y de producción\nde materiales, por ejemplo, “editar libros de texto preferentemente de geografía\ne historia del estado de Morelos y producir otros materiales didácticos\ndistintos a los señalados en la fracción III del Artículo 12 de la Ley General\nde Educación” (Gobierno del estado de Morelos, s/f:4-7). La presentación\ndel PEE es también una obligación del poder Ejecutivo estatal, señalada en\nLa característica principal del PEE fue una participación plural de diversos sectores educativos –desde el sindicato de maestros de todos los\nniveles, la asociación de padres de familia y la universidad estatal, hasta el\nsector empresarial–, respaldada por una amplia discusión durante más de\nocho meses y su presentación al secretario de Educación federal, el 20 de\nseptiembre de 2001. El proceso de consulta logró convocar a 2 mil 54\nparticipantes y 3 mil ponencias; además de una encuesta a mil 200 alumnos –aplicada por primera vez para este propósito–, 596 maestros y 307\ndirectores de todos los niveles educativos. En más de 30 reuniones participaron 29 representantes de 18 instituciones estatales, más el equipo coordinador del Programa Educativo Estatal, constituido en sesión permanente.\nTodo esto permitió ir construyendo cierta autonomía respecto del programa\neducativo federal, prueba de ello fue que se presentó ante el secretario de\nEducación federal unas semanas antes que el Programa Nacional de Desarrollo Educativo 2001-2006.\nComo se mencionó, hasta 2000 el estado de Morelos tenía la misma\nestructura administrativa para sus servicios educativos, en parte porque al\nmomento de la descentralización de la educación básica no contaba con\nellos, como ocurría en otras cinco entidades del país, fue con el gobierno\nestatal 2000-2006 cuando se creó la Secretaría de Educación.\nLa organización administrativa de la nueva secretaría reflejaba la autoridad y las facultades formales, aunque no la estructura real de poder.\nLa comunidad educativa de Morelos, tradicionalmente, ha considerado\nque el director del IEBEM y el Instituto mismo han sido más poderosos que\nla SE y el secretario. Lo cierto es que la autoridad del secretario no se\nejercía sobre el director del IEBEM . Esto ha ocurrido desde su propio\nnombramiento, que debe ser negociado y “aprobado” por la sección XIX\ndel SNTE . Asimismo, en la práctica, la representación sindical ha mostrado tener derecho de veto y remoción del director del IEBEM . De tal\nforma, varios esfuerzos del Ejecutivo estatal se han enfocado a seleccionar a un director que verdaderamente responda a la autoridad del secretario de Educación. De 2000 a 2004 han sido nombrados y removidos\ncuatro directores, uno por año, aunque con una característica especial:\ntodos fueron supervisores. Esta subordinación a la presión de la representación sindical para el nombramiento y para el cese del director ha\nsido uno de los principales obstáculos políticos para una gestión más\nautónoma del sector educativo de Morelos.\nOtro obstáculo político ha sido la costumbre del director del IEBEM\nde resolver sus problemas de forma directa con el Ejecutivo estatal, contribuyendo también a disminuir la fortaleza y autonomía de la gestión\nde la SE . No obstante, vale la pena destacar que esto cambió a partir de\nlos últimos directores, cuando el titular de Educación fue tomando control sobre las áreas administrativas del IEBEM responsables de los recursos. A todo esto se suma también que el presupuesto del Instituto es\nsuperior al de toda la Secretaría; también que se sigue simbolizando de\ndiversas formas al IEBEM , como parte de la Secretaría de Educación Pública (federal) y no de la estatal, como lo muestran varios de los equipos\nde transporte. Todo esto no sólo tiene un carácter simbólico, pues cuando el director del IEBEM de 2000 a 2001 decidió resistir la puesta en\nmarcha del PEE , diseñó una alternativa (el Plan Estratégico del Instituto\nde Educación Básica del estado de Morelos, agosto 2002) sustentada en\nel Programa de Desarrollo Educativo Federal, descubriendo que existían\nEl papel del SNTE en la gestión educativa en Morelos\nLa sección XIX del SNTE tuvo su momento de gloria democrática en las\nelecciones de sus representantes que siguieron a la derrota electoral del\nPRI en la presidencia de la República y en la gubernatura estatal, amén de\notras en diputaciones federales y locales en Morelos en 2000. El secretario general que ganó las elecciones y su grupo no eran los favoritos del\nComité Ejecutivo Nacional del SNTE . Por eso establecieron una alianza\ncon distintas corrientes al interior de la sección para triunfar en una elección bastante competida. Esto les acarreó problemas de control sobre sus\nrepresentados, responsables de varias de las tomas de las instalaciones del\nIEBEM durante 2001 y, aunque participaron en buena parte de la discusión sobre el Programa Educativo Estatal 2001-2006, al final se autollamaron\nmarginados y no asistieron a su presentación ante el secretario de Educación federal. El SNTE elaboró su propio proyecto educativo. Incluso, la\npresentación del PEE tuvo que ser cambiada de lugar porque había amenazas de toma de instalaciones. Finalmente, el momento de gloria democrático, fue transformado para seguir con la misma actuación sindical. El\ngobierno estatal no supo pactar en este terreno, al asumir directamente\n–el gobernador y el secretario de gobierno– las negociaciones y decisiones de los problemas políticos, disminuyendo la autoridad del secretario\nde Educación y, en consecuencia, debilitando la capacidad de gestión de\nComo en otras partes del país, la representación sindical en Morelos\nconfundió intencionalmente sus intereses y los de sus líderes con el de\nlos maestros y el de la educación. Es indudable que esto la fortaleció,\npero a costa de relegar la discusión de los verdaderos problemas educativos y su cambio. Los esfuerzos de profesionalización, capacitación y actualización siguen chocando de manera frontal con el reclamo de igualdad\npara todos los maestros, que termina haciéndolos laxos, masivos y uniformes, así como pervirtiéndolos y enfrentándolos con los intereses de\nlos maestros en servicio. Finalmente, las altas autoridades educativas estatales y sus colaboradores de confianza han reproducido las formas de\nactuación y la relación polarizada que tienen con el SNTE . Morelos no ha\nsido la excepción.\nSin embargo, en cada cambio de director general del IEBEM , la Secretaría de Educación de Morelos fue avanzando en la negociación con la representación sindical del SNTE . En los dos últimos años se logró una relación\nde rendición de cuentas del director del IEBEM al secretario de Educación,\nmayor que a la representación sindical y a la SEP . Esto no es bien visto por\nel personal del IEBEM , pues se considera que debilita a la institución, y\nalegan que antes era mejor, cuando negociaban directamente con el gobernador; creen que esto se debe a la falta de liderazgo del director general y\nque repercute en su debilidad y falta de capacidad de convocatoria con sus\nLos mandos medios en la construcción\nde la capacidad de gestión educativa estatal\nEl proceso de construcción del PEE ocurrió en un ambiente educativo dominado aún por los dos primeros directores del IEBEM , más comprometidos\ncon la representación sindical que con la Secretaría de Educación; también\nen un contexto en el que el sindicato no podía controlar a sus propios agremiados,\ncon las tomas mensuales de las instalaciones del IEBEM y las intervenciones\ndirectas del gobernador y su secretario de gobierno para negociar con las\nfracciones de la sección XIX. A pesar de todo, el Programa Educativo Estatal\nlogró plantear las bases de la política educativa del estado, estableciendo\ntres objetivos para su desarrollo: la equidad en el acceso, la calidad y la\ncapacidad de gestión institucional participativa, democrática, regionalizada\ny transparente. Los problemas –como es tradicional en Latinoamérica y en\nvarias de las experiencias de reforma e innovación educativa del país, como\nen Guanajuato– provinieron del campo político que ya hemos referido, frente\na una débil gestión educativa institucional.\nDespués de la presentación del Programa Educativo Estatal, la SE inició su difusión en varias etapas y fue en ese momento cuando el director\ngeneral del IEBEM se opuso, diseñando –como apuntamos antes– su propio proyecto educativo estatal, a lo que se sumaría el formulado por la\nrepresentación sindical de los maestros De tal forma la SE , aprovechando\nla firma nacional del compromiso por la calidad de la educación –impulsada por el comité ejecutivo nacional del SNTE y la SEP – busca alguna\nforma de articular el PEE a este compromiso.\nDurante 2002 y 2004 la Secretaría de Educación formula otros instrumentos más de planeación, planeación estratégica del sector educativo\ndel estado de Morelos, y un año después plantea otros tres objetivos estratégicos: “Impulsar una educación de calidad y con valores, eficientar\nlos recursos y los procesos administrativos, impulsar la participación social en la educación”. En esta diversidad de instrumentos de gestión educativa y la falta de continuidad de un solo liderazgo en la dirección del\nIEBEM , lo único constante han sido los programas educativos federales,\ndesde luego con poca autonomía para la SE . La construcción de una gestión educativa estatal más autónoma, además de aquella de las escuelas,\ntiene que buscarse en las zonas escolares y sus actores principales: los\njefes de sector, los supervisores, los directores de cada plantel escolar y\nlos propios maestros.\nUno de los jefes de sector nos dice cuál es la situación que encontramos\nen la gestión de los mandos medios, “defender a la gente con la que trabajan” y la dirección de las posibles estrategias:\nAnte la posición del supervisor “bueno, yo defiendo a mis directores”, el director “yo defiendo a mis maestros”, el jefe de sector “yo defiendo a mis supervisores”. Sin embargo, ya no se trata de defender, menos en contra de quién,\nse trata de entrarle a ese ejercicio y analizar exactamente qué es lo que pasa y\nreorganizar las cosas.\nDe acuerdo con la opinión de nuestros informantes, las autoridades educativas no han logrado construir el puente entre las políticas educativas y\nlas instituciones escolares, aquello que una y otra vez nos repetían los especialistas (Ezpeleta, 1999 y 2000). El papel que se asigna a las autoridades, los mandos medios y los supervisores requiere, necesariamente, del\nmanejo de los conflictos políticos, no solamente en las escuelas, las zonas\no el sistema educativo, sino en la comunidad misma: ayuntamientos,\ncomisariados ejidales y padres de familia, involucrando a todos los actores\nPor supuesto, este trabajo puede implicar para los mandos medios y\nsupervisores un desgaste en el terreno político, ser “etiquetados”, con consecuencias sobre su trabajo cotidiano y sus posibilidades de promoción y\ndesarrollo profesional. Un supervisor nos dice cómo se configura la situación del problema político con base en su experiencia:\nMe entregan [una zona], en donde el problema magisterial estaba muy agudo\n[…] llegué y obtuve el rechazo de los 200 maestros de la zona. Me cerraron la\nsupervisión de la zona y no me querían porque decían que llevaba yo consigna del gobierno de acabar con el movimiento. Y en realidad no era así […]\nMe acogí a la presidencia municipal y empecé a llamar la atención de los\nmaestros […] Al trabajar con los maestros, ahí estaba el dirigente del movimiento magisterial a nivel estatal, que –yo quiero decir– era un excelente maestro;\nyo tuve que relacionarme con él para poder trabajar, hicimos amistad, trajimos a gente del DIE [Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV IPN ], de México [para dar cursos], pero todo eso, como era parte de oposición\nal sistema de gobierno, de alguna manera a mí me etiquetaron como parte de\nla reacción en contra del sistema. Aunque no me dañaron en lo personal, en\nlo profesional simplemente me dijeron: ahora te vas a otro lado. Entendí…\nese momento no era el adecuado…\nVarios funcionarios educativos de Morelos sostienen que los medios tienen\nuna influencia importante en la discusión política de los problemas educativos y no siempre la mejor, particularmente después de la derrota electoral del PRI en la gubernatura estatal. En parte tienen razón. Una investigación\nmostró la fuerza con la que el SNTE instala el contenido de la agenda de\ndiscusión en los medios (López, 2003).\nLos mandos superiores del IEBEM y la SE consideran que el ejercicio de\nsus funciones y su autoridad se desgasta políticamente por su relación con\nlos medios de comunicación, que tergiversan o “inventan” los comentarios, y que crean conflictos entre las propias autoridades. Un funcionario\nnos decía: “yo tengo que ir a verlo [al secretario de Educación del estado]\npara decirle que no dijimos eso”.\nSi bien parte del trabajo de las autoridades educativas implica asumir la\nreestructuración de las instituciones, enfrentar los problemas políticos que\nconllevan estos cambios y “no dar marcha atrás”, hasta ahora el poder Ejecutivo de Morelos ha preferido fortalecer a todos estos grupos políticos –principalmente a la representación sindical en detrimento de la fortaleza institucional–\ndestituyendo a las autoridades, sobre todo cuando el SNTE se percata de que\npierde poder; entonces despide a mandos medios y superiores, como al director del IEBEM, con cuatro cambios en tres años. Es difícil juzgar si la continuidad de estos mandos fortalecería la gestión educativa a este nivel. Las\nacciones de los supervisores en la gestión escolar parecen decirnos que sí.\nEn este escenario, los padres de familia –otros de los actores educativos, facultados ahora en las distintas instancias de participación social–\nson los nuevos responsables de la educación, de acuerdo con los resultados de la encuesta realizada entre maestros y directores de escuelas primarias y secundarias de Morelos. Estudiantes y profesores consideran\nque los malos resultados académicos de los niños se debe a “la falta de\natención de los padres”.\nCuestionados a este respecto, los padres respondieron que falta comunicación, por una parte, entre los directores de las escuelas y los maestros\ny, por la otra, con ellos. Consideran que no existe una cultura de rendición de cuentas entre directores y maestros hacia los padres de familia.\nArgumentan que sólo se solicita su participación para cooperaciones materiales, mientras los maestros alegan que los padres tienden sólo a concentrarse en este tipo de intervención.\nLa actitud de los maestros ante la participación de los padres y de la\ncomunidad es otro obstáculo. Los docentes consideran que el salón de\nclase es su territorio exclusivo. En varias ocasiones es difícil hasta para los\ndirectivos de las escuelas tener una verdadera injerencia sobre lo que ocurre\nahí. Al final, los maestros reconocen que deben rendir cuentas a los padres\nde familia sobre lo que sucede en el aula, aunque esto sólo significa darles\nlas calificaciones de sus hijos y reclamarles sobre sus problemas de conducta. Lo extraño, y hasta cierto punto contradictorio, es que los profesores sostienen que la mejor manera de que participe la comunidad en la\nescuela es comprometiéndose con los proyectos educativos del plantel donde\nestudian sus hijos.\nPor su parte, los alumnos piensan que una de las maneras de mejorar\nlos procesos educativos y su rendimiento académico es incrementando la\nparticipación de los maestros; los directores de las escuelas consideran que\nesto no es lo más apropiado, pues no les tienen confianza, y los maestros\ntampoco confían en los alumnos de bajo rendimiento académico.\nPor su parte, las zonas escolares que han logrado enfrentar de manera\nexitosa los juegos de poder de la gestión educativa opinan distinto. En\nprimer lugar, consideran que los directivos deben visitar más las escuelas\ny dar más libertad a los maestros para proponer iniciativas. Además, los\ndirectores deben apoyar estas iniciativas ante la Secretaría de Educación.\nAsimismo, estas escuelas se distinguen por la manera en que enfrentan\nlos problemas de los estudiantes de bajo rendimiento académico. Los\nmaestros de los planteles que han obtenido mejores resultados estatales\nen los exámenes de carrera magisterial hablan con los padres de los alumnos\nde bajo rendimiento académico, mientras que los de centros con puntajes\nbajos sólo dan mayor cantidad de tarea a los estudiantes que van mal.\nLo anterior puede ser una de las razones por las que la SEP , desde la\nadministración presidencial anterior, ha insistido en fortalecer la gestión\nde la supervisión escolar. El Programa Nacional de Educación 2001-2006\ntambién considera que es imprescindible “el fortalecimiento de las capacidades estatales y regionales de atención a escuelas e instituciones” y que\nesto, en el nivel básico, requiere la “transformación de la supervisión escolar, dada la importancia que tiene la zona escolar como estructura intermedia fundamental [...] de manera que la supervisión opere como apoyo,\ncon criterio compensatorio, de las escuelas” (SEP , 2001:55).\nEsta situación coincide con los resultados de una encuesta –realizada\npor el autor de este artículo– entre 65 integrantes de mesas técnicas del\nPrograma Escuelas de Calidad ( PEC ), de 30 entidades del país. Las respuestas sobre apoyos técnico-pedagógicos apuntan hacia el papel estratégico de los supervisores y nos dicen por qué:\n[...] en la dimensión política, la supervisión es la instancia más importante en\nla mediación y negociación entre las escuelas y el sindicato. Esto se debe a que\nlos directores no cuentan, ni con las condiciones necesarias ni, en algunas\nocasiones, la autoridad moral para ello.\nPor eso, un supervisor de Morelos señala, con tino, que sus tareas fundamentales son de tres tipos: administrativas, técnico-pedagógicas y políticas. Estas tres categorías de trabajo, las que ya han señalado otros especialistas\ny otros funcionarios, parecen ser el punto de partida para incrementar la\ncapacidad de gestión del sistema de educación básica en Morelos, pero es\nposible que también lo sea para muchas entidades del país. Examinemos\ncon mayor profundidad qué significa esto en las prácticas cotidianas en la\ngestión educativa de los supervisores.\nLos supervisores: su contribución\na la gestión educativa y la tarea administrativa\nDe acuerdo con los resultados de la encuesta mencionada, directores,\nmaestros y supervisores consideran que uno de los cambios que podrían\nhaber desarrollado las autoridades educativas era disminuir la carga administrativa. De esa forma lo señalaba 50.7% de los directores y 43% de\nlos maestros entrevistados. Esta tarea, como lo apuntamos, la identifican como uno de los tres principales ámbitos de su trabajo cotidiano\n(administrativo, técnico-pedagógico y político). Los jefes de sector podrían estar de acuerdo con esto, pues uno de ellos lo señala como una de\n[...] nos preocupa –como consecuencia de las cargas administrativas, impuestas por la superioridad y los proyectos y programas interinstitucionales– que\nse ocasiona una gran fisura y desviación de la verdadera función de los protagonistas del servicio educativo, convirtiendo a las escuelas en despachos administrativos […] todo lo que es la documentación, la organización, es lo que\nmás nos desgasta, es lo que más nos acaba, todo el aspecto burocrático de la\neducación [que desplaza la parte académica].\nCuando examinamos más de cerca el trabajo de los supervisores encontramos que ni su antigüedad laboral ni el nivel de marginación del municipio parecen ser determinantes. Esto último, incluso, es contradictorio\n(cuadro 1). Dos de las zonas de supervisión más pobres de Morelos –en\nel oriente y el poniente de la entidad– han obtenido mejores resultados\nen carrera magisterial que Cuautla y Cuernavaca. Nuestros informantes\ntambién lo señalaron de esa manera, cuando identificaron a buenos y\nmalos supervisores. Es posible que los movimientos de estos funcionarios, por razones distintas del trabajo académico que desarrollan, sí pueda influir en los resultados académicos, por ejemplo, cuando las supervisiones\nson consideradas trampolín para acercarse a la “ciudad” o a su lugar de\nAlgunos de estos trabajos que han sido identificados con mejores resultados, en opinión de los propios actores educativos, se reconocen por\nlos nuevos supervisores como continuadores de la labor desarrollada por\nquienes les precedieron en el cargo. Esto también es válido para la movilidad de lugar de trabajo que experimentan tanto directores como maestros, y que es un caso más frecuente. Es cierto que existen pocas zonas de\nsupervisión “trampolín”, pero existen más escuelas “trampolín” con gran\nmovilidad de profesores y directores. Esto afecta a los estudiantes de manera\nMorelos. Aprovechamiento escolar. Resultados de carrera magisterial\npor servicios regionales y año de evaluación de la educación primaria\nConviene precisar el significado del trabajo cotidiano administrativo de\nlos supervisores, ya que hablamos de incrementar su capacidad de gestión\ny del sistema de educación básica de Morelos. La actividad administrativa\nse refiere a la agenda anual que deben preparar para las inscripciones, carrera magisterial, las olimpiadas del conocimiento, los consejos técnicos\nde zona y los talleres generales de actualización; este trabajo también incluye “la bitácora”, que es una especie de agenda:\nPor actividades, por mes, por año escolar […] desde el principio del año escolar, yo tengo un plan de trabajo, donde anoto cursos de carrera magisterial\n[…], concursos de sector […], todo está calendarizado […] En la bitácora\nvamos registrando la acción que se realiza y algunos comentarios de cómo se\ndan las cosas […] resolví el problema y qué resultado obtuvimos.\nLas actividades administrativas de los supervisores también incluyen\ninventarios; problemas de infraestructura, visitas continuas a las escuelas;\nrevisar su documentación; convocar a reuniones periódicas; gestionar recursos financieros, materiales, humanos y cursos; así como asistir a las\nreuniones que organizadas por el IEBEM , la Secretaría de Educación, los\njefes de sector, padres, docentes y directores; lo mismo que atender a funcionarios y autoridades en giras e inauguraciones. Algunas de estas tareas\ntienen dimensiones técnico-pedagógicas, pero no son el objeto principal\nde la actividad que requeriría la complejidad de los problemas educativos.\nAdemás, existen casos en los que el director tiene que extender su tarea\nhasta asumir la responsabilidad del trabajo frente a grupo.\nAquellos supervisores y directores entrevistados que logran atender las\ncuestiones pedagógicas señalan que dividen su tiempo: “lo que hago en la\nmañana es hacer el trabajo técnico-pedagógico y en la tarde me quedo a\nhacer lo administrativo”.\nUna de las formas más exitosas de los supervisores para enfrentar los\nproblemas técnico-pedagógicos es utilizar un proyecto de carácter federal. En este momento uno de los preferidos de los supervisores es el Programa de Escuelas de Calidad. En esta investigación encontramos que\nésta fue la estrategia más recurrida por aquellos identificados en la comunidad como exitosos en su trabajo. Al igual que sus colegas con menos logros, estos supervisores tienen un promedio de 15 escuelas que\natender, pero han logrado que todas, o casi todas, estén incorporadas al\nPEC . Los menos exitosos, apenas tienen una escuela de las 15 en este\nLos supervisores y la gestión política de los problemas educativos\nVarias de las labores de los supervisores son de “enlace”, como las identifica Arnaut (2003). Los jefes de sector consideran que ésa también es su\nactividad principal, aunque toma un matiz exclusivamente administrativo. Esto es más grave si se deja poca iniciativa y facultades a supervisores y\nactores de las escuelas, incluyendo a los padres de familia.\nUna de las actividades de enlace de los supervisores se ha enfocado a la\natención de los problemas políticos. Ellos consideran que varios de sus\nproblemas surgen de procesos políticos, no sólo político-laborales, sino\ntambién partidistas y “gubernamentales”. En épocas de elecciones, el ambiente en las escuelas es intenso debido a la participación de los maestros\nen campañas políticas, bien como candidatos o por su afiliación partidista. Esto llega a generar choques con los padres de familia por posiciones\npolíticas distintas. Un jefe de sector señala: “en esta época electorera, cualquier\npartido abandera una causa […] platicamos con los supervisores, que comenten con directores [que] no se acerquen a ningún partido o grupo\nOtros problemas políticos que los supervisores, jefes de sector y directores tienen que manejar son producto de las decisiones de los gobernantes municipales y estatales; en general, las que más afectan son las económicas,\ncomo la negación de financiamiento; por ejemplo, cuando existe un financiamiento convergente entre los gobierno estatal y municipal y de la\npropia escuela. Una directora ilustra esta situación:\nNuestra escuela tiene diez años que está en proyecto de remodelación porque\nnuestro presidente municipal no metió el proyecto […] al Departamento de\nInfraestructura Educativa y Planeación […] Ahora, ya ni vamos. Ya va a terminar su gestión y vamos a esperar a que entre el próximo presidente municipal. A ver quién gana las elecciones.\nPor esta razón no es extraño encontrar en la prensa problemas políticos de\ntoma de escuelas. En 2001 la jefa del departamento de preescolar fue retenida, junto con otros funcionarios, porque no se había cumplido la promesa de terminar una escuela.\nEn los problemas político-laborales los jefes de sector, los supervisores y los directores tienen una limitada capacidad de acción y negociación. Recuérdese que esto es lo que principalmente atienden los mandos\nsuperiores de oficinas estatales. Uno de los problemas más frecuentes es\nel ausentismo de los maestros (por enfermedad o cuestiones personales).\nEn estos casos el sindicato tiene un papel determinante, como comenta\nun jefe de sector: “es el estilo sindical […] si no me das esto, no te doy…\no te va a costar tanto”. En varias ocasiones, ante la ausencia de un maestro, el director decide tomar el trabajo frente a grupo, lo cual dificulta\nque ejerza su función original. Asimismo, la normatividad contribuye a\nobstaculizar la atención de este tipo de problemas. Por ejemplo, cuando\nun maestro presenta una incapacidad por 28 días no puede ser reemplazado por uno interino; se exige que un interinato sea de 30 días. De tal\nmodo, se transgreden todas estas normas porque el grupo no puede estar\nsin maestro; un recurso utilizado para atenderlo, es pagarle a alguien para\nque lo sustituya, lo que puede hacerse con el conocimiento de las autoridades centrales de la entidad y, por supuesto, del resto de los mandos\nmedios, supervisor y jefe de sector.\nEn todos estos problemas que adquieren características políticas, como\nes reconocido en el propio Programa Nacional de Educación 2001-2006,\nson los supervisores quienes los enfrentan. Algún jefe de sector lo expresa\nasí. “Yo dejo actuar al supervisor; es la primera instancia y él tiene que\nasumir la responsabilidad”. Aunque los supervisores señalan que para eso\nnecesitan construir “un equipo de trabajo”, más que actuar como autoridad encargada de vigilar y castigar; algunos exitosos han tenido que ir\ncreando una alianza con el representante sindical.\nEn este terreno de los problemas políticos de la gestión educativa, una\nde las labores cotidianas de los supervisores es mediar entre los diversos\nactores educativos cuando existen conflictos en las escuelas; éstos pueden\nser sindicales o con los padres de familia, o bien, con los maestros y directivos. Un supervisor lo ilustra:\nA principios de año yo me enteré que iban a tomar una escuela. Los padres\nde familia estaban muy molestos con ciertas personas y me mandaron avisar\nque la escuela no se abría. Estábamos en la entrega de documentación, le\ndije [al director]: “tranquilo, vamos a resolver el problema, yo me comprometo a estar contigo para que esto no trascienda […]”. Los padres me fueron a buscar a mi casa para ponerme en antecedentes. A raíz de que me\nfueron a ver, me presento en la comunidad y hablo con el presidente de los\npadres de familia. No sabía nada. [Le dijo] “Dígame usted qué día se reúne\nel comité de padres […], si usted no sabe nada a lo mejor el tesorero, el\nsecretario, los vocales o el vicepresidente […], me urge, si hay algún problema yo aquí estoy […] estoy a tiempo” –faltaban diez días para iniciar clases– Pues véngase mañana, maestro.\nA las siete de la noche me reúno con los padres de familia y el comité\n[había unos que ni eran padres de familia, hay injerencia de partidos políticos, a eso se tiene uno que enfrentar trabajamos todos los puntos […], nombramos escrutadores presentes, yo coordiné la asamblea. Estuvo el director de\nla escuela para contestar las acusaciones que le hicieran […]: desvío de dinero, exceso de autoridad, prepotencia. Les dije “con pruebas, quiero testigos,\nquién le dio el dinero, dónde consideran que lo gastó, qué obras consideran\nque se dejaron de hacer” […]. A los padres de familia no les gusta que los\nninguneen, en cierta forma tenían razón […]. Yo le pido al director si tiene el\ndeseo de modificar su forma de ser […], ¿qué otra cosa les quedaba? […] La\nescuela entra al PEC , entonces, trabajar brazo con brazo […]. Cualquier cosa\nque se les ofrezca aquí estamos para servirles.\nLos problemas pueden ser más grandes y rebasar a la supervisión cuando\nno se tienen resultados favorables. Este es el caso de uno de ellos, como lo\nplatica un supervisor.\nEn una escuela sacaron a un maestro por tener tendencias homosexuales. Era un\nmaestro con tendencias a inducir a los niños […] hablamos con él, tuvimos una\nreunión sindical y sacaron al maestro los propios maestros de ahí. Nosotros [la\nsupervisión] lo llamamos y lo colocamos y le dijimos: “¿sabes qué?, mira cómo\nestán las cosas”. No es que lo hayan corrido vergonzosamente, sino por la presión\nlo convencimos y dijo: “claro maestro, me vengo para acá”. Pero empezó a hacer\nbulla […], ponía a los padres de familia contra los maestros. Sucedió que algunos\npadres sí lo apoyaban porque era un maestro trabajador, sólo las tendencias éstas\nde un maricón […]. Había padres que reconocían en él un buen trabajo […]\neficiente. Llamé a los maestros, a la directora y platico con todos: “aguas con esto,\npuede suceder”. [Ellos dijeron] No, maestro, son 10, 12 personas a lo mucho\n[…]. Al rato nos cierran la escuela y no dejan entrar a los maestros, aquí los tuve\nuna semana. Intervino la sección sindical, la Cámara de Diputados, la Subdirección\nde Educación […]. Pues que cierro la escuela, aquí tenía a los siete maestros, y a\nlos padres enojados allá. A los maestros les dije: tienen que ir buscando maestros,\nhagan su negociación [permuta] no vamos a estar todo el tiempo en esta oficina.\nSe convencieron de permutar a director y maestros. Yo les iba a dar posesión e iba\na poner las condiciones a los padres de familia.\nLos supervisores y la gestión técnico-pedagógica\nLa gestión técnico-pedagógica de los supervisores tiene tres estrategias\nprincipales, desde luego, sólo después de enfrentar los problemas administrativos y políticos que absorben la mayor parte de su trabajo cotidiano. La primera es generar enlaces entre escuelas, directores, maestros y\npadres de familia; la segunda, constituir y convocar de los consejos técnicos; y la tercera, articular el trabajo de las escuelas con los programas\nLa estrategia de generación de enlaces técnico-pedagógico se utiliza para\natender mejor ciertas necesidades específicas, como el diagnóstico de niños con problemas de aprendizaje y su atención por especialistas que están\nadscritos a determinados planteles.\nEs posible que la estrategia con los consejos técnicos sea, potencialmente, una de las mejores. Según el 52% de los maestros encuestados, el\nConsejo es el mejor medio para influir en las decisiones del director de su\nplantel y aunque su constitución es responsabilidad de este último, los\nsupervisores son los principales promotores de los programas compensatorios,\ny el Programa Escuelas de Calidad es el escenario donde mejor pueden\nfuncionar, pues dentro de él se incluye la organización de los consejos\ntécnicos. Esto no significa que la creación de dichas instancias tenga que\nestar desvinculada de la gestión de los programas federales, como los\ncompensatorios y el PEC pero, quizá, sí más allá de lo que ellos señalan.\nEl supervisor necesita convocar y convencer a la planta académica y a\nlos padres de familia, gestionar la asignación y capacitación de apoyos\ntécnicos de la supervisión para que puedan asesorar a las escuelas interesadas, además de la gestión de recursos y la propia organización del Consejo\nTécnico. Es más, actualmente, en los planteles donde existe el PEC , el programa predomina sobre la actuación del Consejo. Las ventajas de estos\nórganos también son reconocidas por los directores de los planteles. Uno\nde ellos señala que sus reuniones permiten comprometer más a todos los\nactores educativos con el proyecto escolar porque se trata de “acuerdos\nque son considerados por todos los maestros”. Esto significa que los consejos les ayudan a construir una autonomía sobre sus acciones, aunque\ntambién deben adquirir el compromiso y la responsabilidad sobre las mismas. Un director ilustra cómo ocurre esto. “Yo estoy aprendiendo a que\nellos [los maestros] busquen la solución al problema [y no] a que yo les diga\n‘esto’; a veces lo toman como imposición […] queramos o no, hay veces que\nlos compañeros quieren las cosas a su manera”.\nLos consejos técnicos, generalmente, se reúnen cada mes en la zona\nescolar investigada, para lo cual es común que suspendan las clases. Ahí se\ndiscute sobre las necesidades de la escuela, se hace un balance del trabajo y\ndel proyecto escolar; además, se da seguimiento a los grupos y se organizan actividades.\nLa coordinación o articulación de las escuelas en torno a programas\nfederales es, junto con la constitución de los consejos técnicos, la estrategia más importante de los supervisores para atender los problemas técnico-pedagógicos de las escuelas. Aunque parece que para lograr un impacto\ndeben articularse con un programa federal o estatal, como su participación en PEC . Este programa, como lo hemos detallado, parece ser la política educativa más exitosa y a la que más han recurrido los supervisores\ncon mayores logros, si bien sabemos que no se ha avanzado en la participación social de padres de familia, en cuanto a la intervención de la comunidad en general y de los municipios. La evaluación del PEC indica que en\nvarias escuelas estos consejos no se han logrado constituir (Loera et al.,\n2003:42); frecuentemente, funcionan como asociaciones de padres de\nfamilia, con las tradiciones que éstas tienen. Los maestros son los que tienen la visión más crítica en estos consejos, al opinar que no se alcanza un\nestándar satisfactorio en esta participación. Pudimos observar que en Morelos\nesto también es así. Los consejos escolares no funcionan de manera satisfactoria y los de nivel estatal y municipal continúan en las inercias que\ndescribimos antes, a pesar de las facultades establecidas en la citada Ley\nA través del estudio del caso de Morelos, observamos cómo se intenta construir\nuna capacidad autónoma de gestión en educación básica en las entidades\nfederativas, cuáles son sus obstáculos principales, cómo se pueden enfrentar y cuál es el papel de los mandos medios y superiores en este proceso.\nEn este apartado precisaremos algunos aspectos de este procedimiento como\nrespuesta a las preguntas planteadas en esta investigación y algunos de los\nelementos del marco conceptual.\nEn el marco de referencia señalamos que esto lo haríamos examinando\nla responsabilidad asumida por las autoridades educativas de Morelos, a\npartir de las políticas educativas federales y las facultades legales que se les\nasignaban. Antes de 1992 y después de la descentralización de los servicios\neducativos, el fortalecimiento de la gestión estatal había sido eminentemente político. La gestión de los aspectos educativos se dejó a un liderazgo\npoderoso y omnipresente, a mandos medios con poca iniciativa y a la réplica de los programas federales.\nA partir de 2000, encontramos que la contribución de los mandos superiores –el secretario y el subsecretario de Educación, el director general\ny los de las distintas áreas del IEBEM – a la construcción de la capacidad de\ngestión educativa de la entidad se asumía como una capacidad de programación, de manejo de información, de construcción de escenarios futuros\ny estrategias de cambio, así como de enfrentar los problemas políticos del\nsistema de educación básica. Una de las estrategias iniciales principales\nfue tratar de obtener el control sobre el IEBEM . Para ello empezaron con\nlas direcciones que controlan los recursos: de administración, de personal,\nde planeación y jurídica. Estos intentos se vieron mermados cuando el\ngobernador y su secretario de gobierno asumieron las negociaciones de\nforma directa con actores del conflicto, en específico con la representación sindical.\nLa estructura administrativa no contribuía sustancialmente a la construcción de la capacidad de gestión, por eso, como el punto de partida, se creó la\nSecretaría de Educación. La subsecretaría de Educación, que ya existía antes\nde 2000, siguió atendiendo los problemas del nivel superior, mientras la dirección del IEBEM continuó ocupándose de los conflictos políticos y haciendo\nuna gestión inercial de los programas federales y de los problemas administrativos. Los mandos medios operativos dentro del IEBEM: Educación elemental\ny Educación media y normal se orientan, la mayor parte del tiempo, a desarrollar funciones administrativas y laborales con los supervisores, más que a\ngenerar iniciativas sobre problemas educativos. Casi nunca se refieren a esto\núltimo los entrevistados. Las designaciones de los responsables de estas áreas\nsiguen siendo por previo acuerdo con la representación sindical.\nLa innovación y estrategia de la Secretaría de Educación ha sido dejar a\nla Dirección de Desarrollo Educativo la gestión operativa de la educación, la\nevaluación, la actualización de maestros y varios programas específicos. Es\ndesde aquí donde se proponen fortalecer la gestión estatal técnico-pedagógica.\nSin embargo, se avanza poco en estas tareas y no se construye ni negocia el\n“puente” hacia los mandos medios técnicos-pedagógicos y a las escuelas,\nmás allá del manejo de información, programación y construcción de escenarios futuros. Al parecer, la capacidad de convocatoria, comunicación\ny liderazgo que se necesita de la Dirección de Desarrollo Educativo tendría también que negociarse con las direcciones operativas de educación\nelemental y media, así como con las propias autoridades superiores. Estas\núltimas siguen enfrascadas en construir su capacidad de gestión política a\ntravés del control de la administración y programación, lejos de tener nuevos\nmodelos que transformen los programas y la política educativa nacional\nque señala el gobierno federal.\nDe esa forma se construye, de manera incipiente, la gestión educativa\nautónoma de la entidad, que hasta ahora ha dejado la gestión de los problemas técnico-pedagógicos a mandos medios, principalmente a supervisores, a varios jefes de sector, a los directores de las escuelas y a maestros.\nSon los supervisores y los directores quienes más contribuyen a la gestión\neducativa autónoma, aunque con una sobrecarga de trabajo administrativo y político. Ellos son los verdaderos actores del proceso, los que colaboran realmente a tender el puente –trabajo “bisagra” según (Ezpeleta)– entre\nlas políticas federales y la educativa estatal que llega hasta la gestión de la\nescuela. Ellos son los obligados a innovar –aunque se reconoce por la\ncomunidad de los mandos medios que esto es excepcional–; son los que no\npueden evadir la necesidad de negociar, intervenir y transformar la política educativa nacional y sus programas así como construir, de manera heurística,\nnuevos modelos de gestión. Esto incluye a los maestros, aunque en esta\ninvestigación no fueron nuestro objeto de estudio, excepto cuando trabajaban junto con los supervisores en los consejos técnicos escolares.\nDentro del proceso de gestión educativa, los obstáculos varían en función del grado de autoridad de los actores. A nivel de los mandos superiores, el primer obstáculo es la forma en que el gobierno federal estructura\nlos programas más exitosos, como el PEC , que rápido cobra autonomía,\naun ante la propia autoridad estatal, como ocurrió en otra época con el\nConsejo Nacional de Fomento Educativo ( CONAFE ).\nOtro obstáculo es el político, que llega a inmovilizar la generación de\nacciones e iniciativas que están íntimamente vinculadas con la gestión administrativa. Las negociaciones con la sección XIX del SNTE y con el gobierno federal han evitado, hasta ahora, que la Secretaría de Educación\nejerza un verdadero “control” –como terminamos definiéndolo con Hevia–, a\ntravés de sus mandos superiores, lo que conduce a una gran discontinuidad en la gestión, aunque han logrado avanzar en el control y la gestión de\nlos recursos administrativos. Sin embargo –como apuntamos en el marco\nde referencia, a recomendación de Grindle– cada designación de responsable para mandos superiores y medios de la dirección general, se ha tomado como una oportunidad para obtener ese control. Esto muestra avances\nen la construcción de la capacidad de gestión política, pero no garantiza la\narticulación y construcción de un puente hacia los mandos medios técnico-pedagógicos –supervisores, jefes de sector y directores– para llegar a las\nescuelas, a los consejos técnicos escolares y menos aún a los de participación social en todos sus niveles.\nEsta discontinuidad y la tensión constante han producido un gran desorden en la gestión educativa de los mandos superiores. Situación que también\nse refleja –como lo señalamos antes– en fortalecer la capacidad de programación, manejo de información y construcción de escenarios futuros y\nestrategias de cambios, pero de forma desarticulada y con poca autonomía, pues la construcción de estos instrumentos es con actores externos a\nla Secretaría de Educación y casi nunca llegan a ejecutarse.\nLa variedad de instrumentos que se generan para la gestión educativa –planes, programas y objetivos estratégicos– no se articulan entre sí, sin avan396\nces de cada uno, tampoco pueden capitalizarse. Por esto, terminan hablando de impulsar la educación de calidad y con valores, sin aportar propuestas originales ni desarrollar las que ya existen sin que estén fundamentadas.\nAsí, se habla de reorganizar el sector educativo para mejorar su eficiencia,\npero no de lograr la eficacia de los procesos educativos sin relacionarlos\ncon su calidad. Asimismo, se habla de impulsar la participación social en la\neducación sin mencionar a los consejos escolares de participación social.\nEsto significa que no se aprovechan las facultades legales que sustentan su\nautonomía, pues no se ponen en práctica.\nSin embargo, la construcción y puesta en marcha de estos instrumentos de gestión educativa representan las mejores oportunidades para ampliar su capacidad de crear la autonomía, pero hace falta un proceso de\nformación de los propios mandos superiores. Por supuesto, en estas tensiones ronda el fantasma de los problemas políticos y la falta de iniciativas\npara construir esa agencia, de la que hablaba Grindle, que está presente de\ncualquier forma. Queda otro fantasma, el de no mover las aguas de una\niniciativa para que todos los mandos superiores sobrevivan, aunque sin\nLos obstáculos que enfrentan supervisores y mandos medios técnico-pedagógicos son la sobrecarga administrativa y la enorme variedad de tareas de\notro tipo que desarrollan –desde luego, también atender la política–, además\nde tener que reinventar todo aquello que no funcione. Uno de estos obstáculos, no tan visible, es la falta de articulación con los mandos superiores, distinta de la que tienen con los mandos formales de educación elemental y\nmedia. A pesar de que éstos, junto con la Dirección de Desarrollo Educativo,\npodrían ayudarles a hacer eco de lo que enfrentan y escuchan de directores y\nmaestros en los consejos técnicos escolares o en las reuniones de enlace que se\ngeneran para resolver los problemas pedagógicos y político-administrativos,\nlos mandos siguen enfrascados resolviendo los problemas político-laborales y\nadministrativos, mientras que la Dirección no parece tener la capacidad de\nconvocatoria para enfrentar estos obstáculos .\nLos mandos medios técnico-pedagógicos tienen, potencialmente, en la\nreuniones de consejos técnicos y de participación social sus mejores momentos para hacer valer los programas federales, innovar e intervenir en\ncada zona escolar para construir “agencia”. Quienes han vivido este tipo\nde problemas desde hace más de 25 años en el IEBEM , nos previenen de la\ncomplejidad de que los mandos medios desarrollen este potencial y añoran\nel liderazgo fuerte de Uscanga –director del IEBEM 1981-1990–, sin reconocer ni conceder que se necesita fortalecer la educación a través de la\nSecretaría de Educación y de sus mandos medios y superiores.\nLa única prueba que podemos ofrecer de este potencial de “agencia” de\nlos mandos medios técnico-pedagógicos son los resultados de carrera magisterial\nque han obtenido –tanto alumnos como maestros– las escuelas y zonas de\nsupervisión, varias de ellas son las más marginadas económicamente en la\nentidad. La otra prueba es la reputación que se ha logrado generar entre\nmaestros, directores, alumnos y padres de familia, aunque no siempre entre los mandos superiores. En este nivel es donde se podría construir la\n“agencia” autónoma técnico-pedagógica, pero no se tienen los apoyos, ni\nde mandos superiores, ni de asumir las facultades legales para articular\nconsejos técnicos escolares y consejos de participación social.\nÁlvarez, Jesús y Otto Granados (2000). “Oportunidades y obstáculos de la descentralización educativa: el caso de México”, en Sergio Martinic y Marcela Pardo, Economía\npolítica de las reformas educativas en América Latina , Santiago de Chile.\nArnaut, Alberto (2003). Administración educativa federalizada en México (1992-2002),\nMéxico: Centro de Estudios Sociológicos-El Colegio de México (manuscrito).\nBraslavsky, Cecilia (1999). Proyecto: formación de formadores en gestión y política educativa , Buenos Aires: IIPE.\nCabrero Mendoza, Enrique y José Mejía Lira (1998). “El estudio de las políticas descentralizadoras en México. 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