(Flos Medicinae Scholae Salerni)\nin formato elettronico autorizzato dagli Autori e dall’Editore\nAtti del Convegno “Attività di vigilanza in materia\ndi prevenzione sanitaria, ambientale e del lavoro: accertamento,\ncontrollo, provvedimenti amministrativi e sanzionatori”\nAzienda Unità Sanitaria Locale BR/1 - 22 giugno 2001\nVolume LVII  N. 5  Settembre / Ottobre 2001\nIgSanPubbl  Issn 0019-1639\nSped. abb. post. 45% art. 2 c. 20/b L. 662/96 - Filiale di Roma\nGiovanni Berlinguer, Antonio Boccia, Vittorio Carreri, Gaetano M. Fara,\nGiuseppe Giammanco, Antonino Gullotti, Elio Guzzanti, Alessandro Maida,\nCesare Meloni, Bruno Paccagnella, Gianfranco Tarsitani, Giancarlo Vanini\nCattedra di Igiene e Medicina Preventiva - Facoltà di Medicina e Chirurgia\nGraziella Rocca, Anna Borgioli, Alessia Restifo, Laura Ricciardi, Deborah Scanzani\nHenrike Berg, Ilaria Restifo\nG. Aloi, R. Antonioletti, A. Barbato, C. Bava, A. Boccia, S. Censini, P. Cerruti, M. Cesario, M. Coia,\nG. Damiani, P. De Filippis, U. Del Prete, F. Dettori, M.E. Donna, P. Dresco, F. Fabiano, G. Fabiano,\nP. Iodice, D. Lagravinese, R. Leo, A. Lillo, A. Loiodice, O. Maggi, V. Martucci, M. McKee,\nR. Montacutelli, M. Muto, F. Oleari, A. Oliviero, F. Papalia, D. Passerini, C. Petrulli, P. Piscopo,\nM. Poppi, P. Prola, C. Ravandoni, G. Ricciardi, R. Rigamonti, M. Salamana, L. Serra, A. Spinaci,\nA. Tomasi, S.M. Tosi, M. Valenti, P. Zaninetti\nIl trattamento dei dati personali che riguardano Autori e Abbonati viene svolto nel rispetto di quanto stabilito\ndalla Legge n. 675 del 1996 sulla Tutela dei dati personali. I dati non saranno comunicati o diffusi a terzi e per essi\nl’Autore o l’Abbonato potrà richiedere, in qualsiasi momento, la modifica o la cancellazione, scrivendo all’Editore.\nIgiene e Sanità Pubblica - Periodico bimestrale a carattere scientifico - Reg. Trib. di Roma n. 4198 del 19.10.1954\nRealizzato con il contributo dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata\nAssociato all’Unione Stampa Periodica Italiana - USPI\nAccreditato SItI - Società Italiana di Igiene, Medicina Preventiva e Sanità Pubblica\nAttività di vigilanza in materia di\nprevenzione sanitaria, ambientale e del lavoro:\nprovvedimenti amministrativi e sanzionatori\nSergio Mario Tosi\nPresentazione ............................................................ 425\nL’organo di vigilanza:\nruoli e competenze ....................................................\nLinee guida nazionali del Dipartimento\ndi Prevenzione: ruoli e funzioni degli operatori .......\nnell’ambiente e nei luoghi di lavoro .........................\ndell’art. 8 del d.lgs n. 507/1999 .............................\nIniziative della regione Lombardia in materia\ndi vigilanza negli ambienti di vita e di lavoro .........\nRapporti dell’organo di vigilanza con\nl’Autorità giudiziaria ed amministrativa .................\nAzienda Unità Sanitaria Locale BR/1\nBrindisi 22 giugno 2001\nLVII.5.2001  423\nDirettore Generale Domenico Lagravinese\nSi ringrazia per la collaborazione la Ditta Roche S.p.A..\n424  LVII.5.2001\nIgiene e Sanità Pubblica - Speciale Congresso Az. USL BR/1 - Brindisi, 22/06/2001\nDomenico Lagravinese, Direttore Generale AUSL BR/1\nVito Martucci, Direttore Dipartimento di Prevenzione AUSL BR/1\nIl complesso quadro legislativo di riferimento per la prevenzione sanitaria negli\nambienti di vita e di lavoro ha visto, nel recente periodo, lintroduzione di un\nnotevole numero di norme che, attraverso la ricezione ed attuazione di direttive\neuropee o provvedimenti di semplificazione delle procedure o ancora di depenalizzazione, ha indotto un processo di generale modifica negli atteggiamenti ed\nuno sviluppo culturale negli operatori dei servizi della prevenzione tesa soprattutto ad informare, formare ed educare la popolazione - utente nei cui confronti\nlazione preventiva stessa è rivolta.\nLa lettura del nuovo contesto normativo e la sua complessità hanno determinato un vivace dibattito, in primo luogo tra gli operatori, sullinterpretazione,\nsui modelli applicativi ed in particolare su certi aspetti che potevano sembrare\ndirompenti o in apparente contraddizione con norme previgenti.\nEmblematico del clima e delle tensioni che le norme citate possono generare\nfra le diverse figure professionali chiamate ad operare è il dibattito interpretativo\ninsorto nella realtà aziendale a proposito della corretta lettura ed applicazione\ndellarticolo 8 del d.lgs 30 dicembre 1999 n. 507 (Depenalizzazione dei reati\nminori e riforma del sistema sanzionatorio), tutto centrato sul giusto significato\nda attribuire allespressione di organo della pubblica amministrazione incaricato della vigilanza demandato allapplicazione della norma stessa.\nConsiderato il vivo interesse e sulla spinta della manifestata esigenza, da parte di\ntutti gli operatori dei servizi territoriali, di un approfondimento giuridico per la\ncorretta interpretazione di una norma di indiscusso rilievo, la Direzione Generale\ned il Dipartimento di Prevenzione della Azienda USL BR/1 hanno inteso organizzare, con il patrocinio della SitI - Sezione Apulo - Lucana, il Convegno Attività di\nVigilanza in materia di Prevenzione Sanitaria, Ambientale e del lavoro, che si è tenuto a\nBrindisi il 22 giugno 2001 aperto alla partecipazione degli operatori delle ASL e\ndi tutti gli organismi di controllo del centro - sud. Di particolare rilevanza è stata la\nnutrita e attiva partecipazione dei Tecnici della Prevenzione che quotidianamente\nsono chiamati alla applicazione ed alla verifica sul campo delle nuove norme.\nLVII.5.2001  425\nD. LAGRAVINESE, V. MARTUCCI\nI lavori del Convegno sono stati aperti da una dotta ed illuminante lezione\nmagistrale, tenuta da un illustre costituzionalista, sui ruoli ed i poteri dellorgano\ndi vigilanza e sono proseguiti attraverso una serie di relazioni di esperti ministeriali, magistrati ed altri cultori della materia che hanno analizzato e sviscerato\nlargomento sotto tutti i profili.\nLelevato livello dei contributi e lampia ed interessata partecipazione si ritiene\nabbiano fornito, sia pure nei limiti consentiti dal tempo a disposizione, un contributo importante alla illustrazione e comprensione di argomenti di stringente\nattualità e di difficile interpretazione ed applicazione.\nPubblichiamo pertanto gli atti di questo simposio per metterli a disposizione\ndi tutti coloro che tuttora ne sentono lesigenza, con lauspicio che possano\nessere di utile ausilio per chi, come noi, si deve quotidianamente confrontare\ncon senso di responsabilità e con la dovuta professionalità con situazioni e problematiche a forte connotazione tecnico - giuridica di non sempre scontata applicazione.\n426  LVII.5.2001\nLorgano di vigilanza: ruoli e competenze\nAldo Loiodice, Ordinario Cattedra Diritto Costituzionale, Università degli Studi di Bari\nDevo occuparmi di un compito limitato, di introduzione al tema, una premessa\ngiuridica che può servire per lapprofondimento assegnato alle successive relazioni.\nDevo cioè esaminare praticamente il concetto di organo” e limitarmi a dare elementi per poter definire qual è lorgano che deve essere individuato ai fini dellapplicazione della legge. Perché questo? Perché il tema dellart. 8 del d.lgs 30\ndicembre 1999 n. 507 prende le mosse dalla formulazione letterale dellarticolo\nstesso nel quale si fa riferimento agli organi della Pubblica Amministrazione incaricati\ndella vigilanza sullosservanza delle disposizioni in materia di produzione, commercio di generi, di alimenti\n. Il provvedimento di chiusura dello stabilimento o\ndellesercizio commerciale per mancanza dei requisiti igienico - sanitari viene\nattribuito alla competenza di tali organi ed occorre, allora, stabilire quali siano.\nA tal proposito vi sono opinioni divergenti. Alcune di esse, relative alla identificazione degli organi, prendono le mosse non tanto dal concetto di organo, di\nufficio o di personale addetto allattività ovvero dal concetto di funzione o di\norganizzazione quanto allatto che si deve compiere: se latto che si deve compiere\nsi riferisce  secondo lopinione che è stata espressa a tal proposito  al pericolo\nper la salute pubblica, allora lorgano competente sarebbe il dirigente del Dipartimento di Prevenzione; se, viceversa, latto viene individuato secondo la teoria\ndella natura preventivo - cautelare, esso dovrebbe essere adottato dal personale\ndi vigilanza che esegue lispezione. Il personale di vigilanza, dovendo redigere un\nverbale che contiene le prescrizioni (e dovendo quindi stabilire tali prescrizioni),\nsarebbe per questa ragione anche individuabile come organo che è competente a\ndisporre la chiusura dellesercizio o dello stabilimento. Poiché latto è di natura\npreventivo - cautelare e nel verbale si devono indicare le prescrizioni, tale personale\ndovrebbe di conseguenza essere considerato organo.\nOccorre però verificare se effettivamente questa imputazione è coerente con\nun concetto di organo giuridicamente corretto. Altrimenti, bisognerebbe seguire\nuna via diversa per attribuire a questo personale la competenza alla chiusura\ndegli stabilimenti e degli esercizi commerciali.\nLVII.5.2001  427\nPer attribuire questa competenza, infatti, prescindendo dal concetto di organo, bisognerebbe dire che il termine organo” nellarticolo 8 non è usato in senso\ntecnico, ma con significato atecnico.\nSolo questi sono gli argomenti che permettono di estendere al personale la competenza che dovrebbe spettare a livelli superiori, dirigenziali. È evidente che nel\nrisolvere il problema in esame non si può prescindere da quella che è la qualificazione del concetto di organo nella giurisprudenza, nella dottrina, nella legge; va\neffettuata, cioè, una piccola disamina, una breve ricognizione di questo concetto.\n2. Il problema a livello teorico\nA livello teorico lorgano è un concetto che serve a dare vitalità allEnte e si\ninserisce nella teoria dei soggetti giuridici. I soggetti giuridici sono sia le persone\nfisiche che le persone giuridiche. Le persone fisiche sono complete,\nhanno volontà, intelligenza, capacità di azione; decidono, agiscono, contrattano,\nperché la loro struttura è completa e realizzano lattività giuridica con la propria\nstruttura: è presente il pensiero che decide e la mano che firma; locchio che\nvede e la bocca che mangia; ogni organo ha la sua funzione, il suo compito, ma\ncomunque tutti si compenetrano nella struttura.\nLa persona giuridica è tuttavia una finzione; la persona giuridica è una entità\nche - secondo lordinamento - può avere diritti e doveri e nella Pubblica Amministrazione ha competenze e possibilità di agire. Ma come agisce? Agisce attraverso\nle persone fisiche che sono incardinate nella sua struttura, identificata come\npersona giuridica. La persona giuridica ha in sé unorganizzazione in cui ci sono le\npersone fisiche, ma queste non tutte sono organi; così come nellorganismo umano\nnon tutte le parti sono organi. Utilizzo questa immagine comparativa per far\nintendere come, nella teoria giuridica, lorgano non abbia altro che la funzione\ndi far conoscere, decidere ed agire lente che è la persona giuridica. Ciò avviene\nattraverso la incorporazione dellattività di una persona fisica nella sua struttura.\nIn altri termini lente prende in prestito da una persona le energie necessarie\ncreando un rapporto di impiego o di servizio; la prepone ad una struttura e questa\npersona, preposta, è colui che conosce, decide ed agisce. Quindi lorgano si\nmanifesta come un concetto complesso, in cui vi è una struttura materiale unita\ncon la struttura personale che è la persona fisica incaricata di esprimere cognizione, decisione o volontà. La struttura organica può essere semplice  lorgano\n428  LVII.5.2001\nmonocratico  anche se, in questo caso, ci potrebbe essere una complicazione di\norganizzazione; la struttura collegiale è più complessa.\nIl Consiglio Comunale è un organo collegiale; non può un Consigliere Comunale esprimere la volontà del Consiglio, ma è il Consiglio Comunale che esprime la propria volontà. La Giunta Comunale è un organo collegiale; non può\nlAssessore esprimere la sua volontà, ma la Giunta esprime la propria volontà.\nIl Sindaco è un organo individuale, monocratico, che esprime la propria volontà:\nconosce, decide ed agisce per lEnte.\nSul piano teorico la conclusione è infine abbastanza semplice: lorgano viene\nsostanzialmente individuato nel dirigente di una struttura, o nei preposti ad una\nstruttura; in altri termini, viene identificato nellUfficio (comprensivo della persona fisica titolare) che impegna lEnte allesterno, determinando rapporti giuridici con i terzi, con gli altri; stabilendo vincoli sullEnte per il rapporto che si\ncrea con gli altri.\nIl meccanismo di inserimento della persona fisica allinterno dellorganizzazione\nè un meccanismo che risponde a regole precise. Prima erano abbastanza semplici, adesso si sono complicate. Bisogna cercare di ritornare alla semplificazione,\ncercare di andare con ordine, anche se la legislazione da più anni è piuttosto\ndifettosa perché usa i termini in maniera disordinata o atecnica oppure usa in\nmaniera contraddittoria i concetti e le espressioni.\nPerò il concetto di organo è rimasto sempre quello, non è cambiato: è lo strumento attraverso il quale la persona giuridica vuole ed agisce. Lorgano si distingue\ndallufficio. Lufficio è una parte dellorganizzazione dellEnte, composta da elementi materiali, personali, da risorse finanziarie, che svolge una certa attività e\nche ha una determinata competenza. Lufficio è un concetto più generale. Non\ntutti gli uffici sono organi, ma soltanto quelli che hanno la capacità di impegnare lEnte verso lesterno. Non solo, ma lorgano che è anche ufficio è composto\ndal titolare dellorgano, che è colui che esercita la competenza ed è formato anche dal personale che è addetto al servizio dellorgano. Il Sindaco, per esempio,\nè il titolare dellorgano, ma ha tutto un ufficio servente: dal gabinetto del Sindaco alla Segreteria e a tutta unaltra serie di uffici. Così in tutti gli altri casi in cui\nabbiamo un organo, in cui il titolare ha una struttura servente alle sue dipendenze. Quindi lufficio viene ad essere organo in quanto è presieduto e diretto da un\nsoggetto che può impegnare lEnte verso lesterno.\nLVII.5.2001  429\nQuesto è il meccanismo. Non è mai avvenuto  per lo meno nelle linee principali\ndellevoluzione che si è avuta  che una persona ex se, senza titolarità di ufficio,\npossa considerarsi organo. È un dato pacifico, non si può dire che un impiegato,\nun direttivo o un dirigente non preposto allufficio che ha rilevanza esterna, possa\nconsiderarsi organo. Questo dato ci permette di semplificare notevolmente gli\nelementi che dobbiamo avere presenti, perché poi si possa proseguire nel dibattito,\nnelle relazioni ed avere chiarezza su questo tema.\n3. L’evoluzione legislativa\nA questo punto si può passare ad esaminare levoluzione che si è avuta, sul\nconcetto di organo, nella legislazione. Va premesso che in materia sanitaria per un\ncerto tempo (e, comunque, per un verso o per laltro) si è avuto un collegamento\ncon gli Enti Locali; infatti, normalmente i principi relativi agli Enti Locali vengono\napplicati anche nellambito sanitario. Non occorre, però, nemmeno invocare\nquesto principio, perché in materia di organi i principi generali dello Stato si\napplicano sia agli Enti Locali, sia alle Aziende Sanitarie, sia a tutti gli altri Enti,\nnon cè differenza. Quindi invocare i principi degli Enti Locali per applicarli alle\nAziende Sanitarie risulta corretto e, comunque, confermativo dei principi statali.\nPossiamo perciò prendere le mosse dalla legislazione sugli Enti Locali. Lattuale\nTesto Unico degli Enti Locali intitola larticolo 36: “Organi di Governo”; precisa poi\nche sono organi di governo del Comune il Consiglio, la Giunta, il Sindaco e\nnientaltro. Questo articolo nella versione originaria del 1990 era, invece, così\nformulato: Sono organi del Comune il Consiglio, la Giunta, il Sindaco; non\nparlava di organi di governo. Perché questo? Perché solo nel 1993, con il d.lgs n. 29,\nè intervenuto un principio nuovo, che, già nella legge 142 del 1990, era stato\naffermato. Il testo letterale della legge 142/90 aveva una formulazione che sottovalutava una novità fondamentale, oggi riportata nellart. 107, primo comma, del\nTesto Unico degli Enti Locali laddove si afferma che Spetta ai dirigenti la direzione\ndegli Uffici e dei servizi. I Comuni, poi, uniformano i regolamenti al principio per\ncui i poteri di indirizzo e di controllo politico - amministrativo spettano agli\norgani di governo. Quindi non agli organi soltanto, ma agli organi di governo, con\nla conseguenza che vi sono altri organi che non possono definirsi “di governo”.\nSi allarga, così, il novero degli organi. NellEnte Locale non vi sono più solo gli\norgani sopra indicati che erano quelli originari: Sindaco, Giunta e Consiglio;\n430  LVII.5.2001\nquesti sono ora definiti organi di governo, per escludere dal loro novero gli organi\nche non sono di governo. Si riscontra inoltre che spetta agli organi di governo\nsolo lindirizzo politico, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica\n(quindi anche tecnica e, nel nostro caso, siamo in un ambito tecnico) è attribuita ai dirigenti. \nmediante autonomi poteri di spesa, organizzazione delle risorse umani, strumentali e di controllo.\nNel secondo comma dellarticolo in esame si stabilisce che: Ai dirigenti spettano tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che\nimpegnano l’Amministrazione verso l’esterno. Questo è il punto conclusivo: se vi è la\ncompetenza ad impegnare lAmministrazione verso lesterno, vuol dire che questi dirigenti sono organi.\nNellart. 88 del Testo Unico degli Enti Locali, a proposito della disciplina del personale, si dice chiaramente che: Allordinamento degli uffici e del personale si applica il d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29, il quale stabilisce, nellart. 3, primo comma, che\nGli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico - amministrativo,\ndefinendo gli obiettivi e i programmi da attuare, adottando gli altri atti\n; nel comma 2, precisa che: ai dirigenti spetta ladozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano lAmministrazione verso lesterno.\nIn conseguenza il principio statale, che viene richiamato ed applicato nellordinamento degli Enti Locali si può così esprimere: Il dirigente che impegna lAmministrazione verso lesterno è un organo. La ricerca a questo punto potrebbe ritenersi\nconclusa, il concetto di organo è evidente: è un elemento, un riferimento, per\ncui lEnte, in virtù della sua attività, è impegnato allesterno.\nNel quadro teorico e normativo esposto occorre andare a verificare chi è che\nimpegna allesterno lEnte, lAzienda; il soggetto che impegna allesterno lEnte è\nlorgano. Essendo lorgano, sarà lunico soggetto competente ad adottare il provvedimento di chiusura dello stabilimento. Però, siccome nel diritto le interpretazioni\nsi insinuano prima delicatamente e poi si impongono forzatamente, bisogna\nverificare tutti gli elementi, altrimenti il risultato raggiunto diventa un fatto un\npo meccanico, per quanto abbastanza documentato.\n4. Il settore specifico della sanità\nPossiamo andare a vedere il settore specifico della sanità, ed in esso la storia\ndegli organi. Prendiamo le mosse dalla legge 833 del 1978, che in parte è abrogata.\nLVII.5.2001  431\nNellart. 15 si precisa che: Nella struttura delle Unità Sanitarie Locali gli organi\nsono: lassemblea generale, il Comitato di Gestione e il suo Presidente, il Collegio\ndei Revisori. Non si immagina nemmeno che i dirigenti possano in futuro\ndiventare organi; nel 1978, quindi, i dirigenti non sono in alcun modo qualificabili come organi. Daltra parte, anche la dottrina non immaginava in quellepoca di pervenire a questa rivoluzione, una rivoluzione che nei primi tempi ha\ncreato grossi problemi.\nSi tratta invero di una di quelle leggi, sia la 142 che la 241 del 1990, che sono\nstate votate con grande disattenzione dalla maggioranza dei politici dellepoca, i\nquali hanno approvato una norma (come quella sui dirigenti) che poi hanno mal\nsopportata per anni, quando vedevano che i dirigenti dovevano fare delle cose che\nprima facevano gli Assessori e i politici in genere. Cè stato in un certo senso un\nperiodo di rodaggio, ma la norma rispondeva alla logica politica dellepoca: una\nlogica da un lato consociativa e, dallaltro, di partecipazione dellopposizione\nallattività politica tramite la gestione del tecnico. Una logica che ora non cè più,\nuna logica che è cambiata. Adesso siamo in un altro sistema eppure resta la stessa\nnorma: La Sinistra, allepoca, volle sostanzialmente che passasse questa norma\ncon laiuto di un forte lavoro della dottrina; le leggi passarono in Parlamento\nperché vi era una forte pressione culturale per le riforme sul procedimento amministrativo e sullautonomia degli Enti Locali. Passò questo principio ma, quanto\nagli effetti, non se ne accorse praticamente nessuno nella maggioranza. Lobiettivo\ndellopposizione era, se mi è concessa una parafrasi, se non riusciamo a prendere\nil governo in mano, in un certo modo attraverso i tecnici (di parte) controlliamo e\ncondizioniamo la politica nel suo momento gestionale. Questa era lidea recondita. Poi quando la Sinistra è andata al governo, si è accorta che i tecnici davano\nfastidio. Allora ha cominciato a distruggere prima i Segretari Comunali, e poi\nha fatto una strage della sicurezza dei dirigenti.\nQuesto è un brevissimo colpo docchio sulla storia recente di politica amministrativa che ha introdotto le innovazioni sugli organi. La legge del 1978 non si\nponeva nella prospettiva di individuare altri organi al di fuori di quelli che politicamente erano stati scelti, cioè, Assemblea, Comitato di Gestione e Presidente,\nNel d.lgs del 1999, n. 229, che è quello vigente, allart. 3 - 1/quater si dice:\nSono organi della azienda il direttore generale e il collegio sindacale. Se si segue\n432  LVII.5.2001\nuna interpretazione restrittiva, solo gli organi di governo, sono presi in considerazione come organi dellazienda. Se infatti qualcuno volesse essere legato alla\nsola lettera della legge potrebbe dire: nelle aziende sanitarie non cè altro organo\nche il direttore generale e quindi deve fare tutto il direttore generale. Si tratta di\nuninterpretazione letterale, ovviamente non condivisibile, che porrebbe grossi\nSecondo unaltra interpretazione è emerso che il direttore generale è organo di\ngoverno dellAzienda e che in essa vi sono anche i dirigenti, i quali, per effetto del\nd.lgs n. 29 del 1993, devono essere trattati come tutti gli altri dirigenti dei Comuni\ne dello Stato. Non sono dirigenti che hanno una situazione di inferiorità rispetto\nagli altri, hanno il medesimo status. Infatti lo stesso d.lgs del 1999, il 229, allart.\n15/bis dice  in maniera non proprio chiara come nel d.lgs n. 29  che ai dirigenti\ncon incarico di direzione di struttura complessa sono attribuite, oltre quelle derivanti dalle competenze professionali, funzioni di direzione ed organizzazione della\nstruttura con gestione delle risorse. Sostanzialmente, anche se con altra formula,\nsi dice che il dirigente riveste un ruolo in vista del quale può impegnare lamministrazione verso lesterno. Seguendo questa interpretazione gli organi dellazienda\nsanitaria non sono più soltanto il direttore generale e il Collegio dei Revisori,\nma sono anche i dirigenti, che impegnano lEnte verso lesterno.\nSi tratta di collegamenti interpretativi ragionevoli, che comunque potrebbero\nessere messi in discussione. Ci può essere invero qualche Giudice che potrebbe\ndire: questa è una delle interpretazioni possibili. Secondo me, invece lunico\norgano dellAzienda è il direttore generale; qualsiasi cosa la deve fare il direttore\ngenerale; tutti i suoi uffici e dirigenti, non sono organi. Poiché vi sono alcuni\nGiudici che ragionano in maniera diversa dagli altri Giudici sullo stesso punto,\nvi è il rischio obiettivo di avere interpretazioni restrittive. Secondo la mia opinione, però, al direttore generale si aggiungono, come organi, anche i dirigenti delle\nvarie strutture complesse, anche il dirigente del dipartimento e del distretto e\ndelle altre strutture complesse. Infatti, mi pare ragionevole dire che questi dirigenti\nsono qualificabili come organi e che possono adottare atti che impegnano lEnte\nverso lesterno; altrimenti, veramente si creerebbe un blocco e il direttore generale\nnon avrebbe il tempo nemmeno per respirare perché sarebbe talmente sommerso\nda atti e competenze che non potrebbe governare più niente e diventerebbe inefficiente. O fermerebbe tutto oppure sarebbero altre persone, non individuabili a\nLVII.5.2001  433\npriori che deciderebbero per lui (tutti i suoi collaboratori che praticamente controllano e influenzano le decisioni).\nNon essendo possibile una cosa del genere, si deve convenire che la funzionalità\ndellAzienda richiede di riconoscere che sono organi anche i dirigenti dei dipartimenti.\nNel settore che oggi ci vede impegnati esiste un dipartimento, secondo\nlart. 7/bis, il Dipartimento della Prevenzione il cui dirigente, quindi, è necessariamente un organo. Si deve concludere allora che lart. 8 si riferisce, quando\nparla di organo, certamente al dirigente del Dipartimento di Prevenzione.\n5. L’art. 7/bis in riferimento al personale tecnico della prevenzione\nBisogna stabilire ora se, larticolo in questione, si riferisce anche al personale\ntecnico della prevenzione, agli ispettori. Questo problema, a mio avviso, va risolto\nin senso negativo. Il personale tecnico che non venga considerato organo non\nperde ruolo, significato, impegno, capacità di incidenza, di controllo e di vigilanza,\nperché, se tali caratteri si collegassero al provvedimento di chiusura dello stabilimento o dellesercizio, invece che alla effettiva vitalità amministrativa\ndel personale, allora questo sarebbe eliminabile ed estinguibile. In altri termini\nnon è che il personale che svolge lattività di accertamento, istruttoria, vigilanza\ne controllo, viva giuridicamente solo perché punta a chiudere uno stabilimento.\nNo, perché non vi può essere questo tipo di conflitto.\nLa legge stabilisce qual è lorgano competente: lorgano è il Dirigente. Il personale\npuò avere allora il potere di chiudere uno stabilimento o un esercizio commerciale?\nCertamente no. Può avere un potere di proposta e di determinazione contenutistica\ndel provvedimento, che è una cosa ben diversa, ma non quello di adozione. Si tratta\ndi un potere molto forte, perché accerta, fa unistruttoria, per cui il dirigente\ndifficilmente può sottrarsi alladozione del provvedimento di chiusura, può semmai\ndire: Non mi è chiaro laccertamento che hai fatto, vallo a rifare di nuovo!.\nQuesto ragionamento si inserisce anche in una dimensione di garanzia.\nSe questo personale  che non è una persona sola, ma una pluralità di soggetti \nfosse considerabile organo, noi avremmo una pluralità di organi ed\navremmo organicizzato il territorio; avremmo disperso gli organi sul territorio,\nautorizzandoli ad andare nello stabilimento e dire: Io sono lorgano competente\ne ti chiudo!. Allora, uno in un quartiere decide in un modo, un altro ispettore\nin un altro quartiere decide in un modo diverso; ci sarebbe pure disparità di\n434  LVII.5.2001\ntrattamento, con successivi conflitti. Verrebbe messo in crisi il ruolo del dirigente\ndel Dipartimento di Prevenzione, che è responsabile dellattuazione degli indirizzi\nfissati dal direttore generale. Il direttore generale, infatti può fissare degli indirizzi\ndi prevenzione che raggiungono certi obiettivi; il dirigente non li potrebbe realizzare perché tutto il personale tecnico, se fosse anchesso organo, sarebbe autonomo\ne ognuno deciderebbe a modo suo.\nVorrei trascurare il profilo eventualmente ricattatorio o di pressione oppure di\ntipo patologico che emerge quando si ha un potere forte sullattività economica.\nNon è questo che interessa, perché è ovvio e lo si intende; ma si tratta di efficienza\ne di efficacia dellorganizzazione e dellazione amministrativa. Il personale addetto\na una specifica struttura, a un dipartimento, dipende dal dirigente, fornisce gli\nelementi istruttori al dirigente, che è lorgano che vuole ed agisce. Che però, nel\nvolere ed agire, è condizionato dallattività che svolge questo personale.\nAllora sorge lulteriore problema di vedere che rilievo abbia il verbale di accertamento e lindicazione delle prescrizioni; che rilievo abbia questa attività preventiva\ncautelare (di cui il 90% è affidato al personale ispettivo) rispetto allorgano che\ndeve decidere. Il rilievo è notevole, ma non può togliere allorgano decidente la\nsua competenza; né vale lamentarsi che chi decide rende inefficace e inefficiente\nlattività del personale di vigilanza. Significherebbe invero ragionare per inconvenientes, come dicono i retorici ed i filosofi. Non si può sostenere infatti che,\nsiccome talvolta funziona male o crea un ostacolo, bisogna togliere la competenza a chi ce lha. Allora se funziona male il Parlamento, togliamo al Parlamento la\ncompetenza legislativa e facciamo le leggi noi cittadini? Cosa che non potrebbe\nessere mai; lo potremmo fare con il referendum e con i sistemi informatici, però\nmai a nessuno è venuto in mente di dire che la competenza si perde perché viene\nLa competenza o cè o non cè! Il dirigente del Dipartimento Prevenzione ha la\ncompetenza e, per larticolo 8, poiché egli è lorgano, è lunico che può disporre\nquesti provvedimenti di chiusura. Il personale invece non è organo, non lo può\nessere, non lo è mai stato, perché non ha possibilità di impegnare lAmministrazione verso lesterno.\nQuindi, resta ferma la conclusione che soltanto il dirigente del Dipartimento\nè competente a disporre la chiusura degli esercizi che non hanno i requisiti igienico - sanitari.\nLVII.5.2001  435\nMa vi è di più! In genere, i tecnici sono i peggiori nemici di se stessi, perché\nrischiano di danneggiarsi se accertano e decidono insieme, mentre il dirigente,\nper avere la possibilità di collocarsi in una visione distaccata, non dovrebbe\naccertare, fare lispezione né essere eventualmente condizionato dallispezionato. Il dirigente deve essere portato a decidere sulla base di elementi raccolti\ndal personale tecnico che egli esaminerà obiettivamente e con distacco. Quando\nvi è un ufficio, esso fornisce gli elementi al dirigente che deve decidere. Il dirigente\nfarà quello che propone il suo subordinato, però si assume la responsabilità. Il\nsubordinato non assume nessuna responsabilità decisionale, perché ha fatto solo\nlistruttoria e può dire al dirigente: Io ti ho fatto listruttoria, tu poi hai deciso.\nNon ti sei reso conto che avevo sbagliato? Io ho sbagliato, ma tu hai sbagliato più\ndi me, perché potevi farmi fare di nuovo listruttoria. Quindi assumere il ruolo\ndi organo, in quanto dirigente, è un compito di grandissima responsabilità.\n6. I responsabili dell’azione amministrativa\nIl problema dellAzienda, infine, è quello di individuare quali sono i responsabili\ndella azione amministrativa che impegnano lAmministrazione verso lesterno.\nAvere una pluralità eccessiva di responsabili, a parte il meccanismo di accertamento e riconoscimento delle responsabilità, determina un tale frazionamento\ndi intervento sul territorio che elimina la caratteristica principale di ogni organizzazione: lunitarietà. Se si considera, poi, che in materia sanitaria si configura\nunAzienda e che questa deve essere totalmente unitaria, si coglie ancor più lassurdo di una eventuale moltiplicazione degli organi. Il direttore generale è peraltro,\nsul piano decisionale, molto simile al (se non più consistente del) c.d. governatore\ndella Regione, rispetto al quale la gente si lamenta di un deficit di democrazia;\neppure la Regione non è unAzienda. La ASL invece è unazienda che, avendo\nuna strutturazione di tipo gestionale, privatistica, è fondata sullatto aziendale di\ntipo privatistico. Il direttore risponde di tutto, deve avere diritto di vita e di\nmorte sullorganizzazione servente. Egli però è limitato dallesistenza di tanti\ndirigenti, che sono organi per legge; quindi è un po condizionato.\nSe addirittura poi venisse condizionato, ancor di più, allora praticamente non\nsi avrebbe più unazienda, ma una pluralità di soggetti, ognuno dei quali si prende\nun pezzetto di competenza (fa i comodi suoi: quel vigile, quellispettore, chiude\nquel bar o quellesercizio e laltro invece dallaltra parte, in un caso simile, o per\n436  LVII.5.2001\namicizia o perché non vede niente, non lo chiude).\nCredo di poter affermare con chiarezza che le conseguenze che derivano dalluso\nproliferante del concetto di organo sono estremamente dannose. È già dannoso\nche vi siano organi al di là del direttore generale, che, stante la logica della azienda\nsanitaria, dovrebbe organizzarsi da solo e individuare i responsabili. Però la legge\nprevede che i dirigenti di struttura complessa sono organi e non si può fare\nniente. Se il direttore generale riesce a funzionare, nonostante questi organi, gli\nsi deve dare atto. Se non riesce a funzionare, prima o dopo si porrà il problema\ndi stabilire come può un direttore generale rispondere di tutto, quando ci sono\nanche altre persone che impegnano lEnte verso lesterno. Sarà un problema che\nprima o poi si porrà. In ogni caso questi elementi che io ho fornito servono per\nindividuare il concetto di organo in riferimento a quellarticolo di legge in esame:\nlarticolo 8. Non escludono minimamente, né comportano la soluzione delle\nquestioni emerse: i problemi della efficienza degli accertamenti, della vigilanza e\ndellispezione non si risolvono attraverso una dilatazione del concetto di organo;\nsi risolvono in altra maniera, attraverso il corretto rapporto tra personale di\nvigilanza e il dirigente dellufficio. Il dirigente può essere un inetto e far passare\ntutti gli abusi che commette il personale di vigilanza; o può essere un decisionista\narrogante e parziale, per cui certi provvedimenti di chiusura passano ed altri no,\na seconda dei suoi criteri arbitrari. Ma questo aspetto attiene alla patologia del\ncomportamento del dirigente, non riguarda lindividuazione dellorgano.\nI problemi che ho esaminato attraverso la documentazione che mi è stata consegnata, a mio avviso, non si risolvono facendo diventare il personale, organo; si\nrisolvono in altra maniera. Su questa altra maniera ritengo che il presente convegno\npossa essere utilissimo per capire come portare al massimo di efficienza lazione\ndi vigilanza e di controllo, senza forzare i concetti giuridici.\nLVII.5.2001  437\ndi Prevenzione: ruoli e funzioni degli operatori\nFabrizio Oleari, Direttore Dipartimento Prevenzione, Ministero Sanità, Roma\nInnanzitutto porgo un saluto, anche a nome del Ministro della Sanità, e un\nringraziamento agli organizzatori del convegno, in particolare allAssessorato alla\nSanità della Regione Puglia, per aver realizzato questo incontro e per avermi\nrichiesto di esporre, sia pure nellambito più specifico del tema delle attività di\nvigilanza in materia di prevenzione sanitaria, ambientale e del lavoro, alcune\nriflessioni in ordine allorganizzazione dei dipartimenti di prevenzione secondo\nquanto disposto dai decreti legislativi 502/1992 e 517/1993.\nCome è noto con il d.lgs 502/1992 si è avviato il processo di aziendalizzazione\ndelle strutture del servizio sanitario nazionale il cui cammino è opportuno ripercorrere sinteticamente (anche alla luce di uno studio condotto di recente dal\nMinistero della Sanità che ha portato alla stesura di un documento formale che,\nperaltro, non ha ancora concluso il proprio iter procedurale) al fine di meglio\nevidenziare le innovazioni che oggi connotano funzioni e ruolo delle attività\ne delle strutture di prevenzione. È utile rammentare in via preliminare che il\nprocesso di aziendalizzazione avviato nel 1992 anticipa un disegno più generale\ndi riforma della Pubblica Amministrazione che in effetti vedrà la luce lanno\nsuccessivo con il d.lgs 29/1993 recante Razionalizzazione dellorganizzazione\ndelle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico\nimpiego a norma dellarticolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.\nLa portata innovativa del d.lgs 29/1993, così come del d.lgs 502/1992, consiste\nessenzialmente nellaver riconosciuto e formalmente sancito una netta differenziazione di ruoli tra unarea politica, che sarebbe più appropriato chiamare  con\nun approccio di tipo aziendalistico  strategica ed unarea operativa. Secondo il\ndettato del d.lgs 29/1993, infatti, qualunque organizzazione pubblica è bipartita funzionalmente in due aree: larea dellelaborazione strategica  o, se si vuole,\npolitica  che definisce gli indirizzi di produzione, e larea che concretamente\nattua tali indirizzi negoziando con la parte strategica il cosiddetto budget (intendendosi con tale termine non tanto le risorse finanziarie da destinare alla produzione, quanto le previsioni di produzione, ovvero gli obiettivi da realizzare). In\n438  LVII.5.2001\nLINEE GUIDA NAZIONALI DEL DIPARTIMENTO DI PREVENZIONE: RUOLI E FUNZIONI\ntal modo, una volta identificata unarea operativa, automaticamente essa assume\nlo status di centro di responsabilità, ossia di centro di costo.\nGià questa conclusione porta ad una prima considerazione, scontata ma non\nbanale, su un aspetto che, pur essendo una logica conseguenza di quanto precede,\nconviene rimarcare adeguatamente e cioè: se le attività del dipartimento di prevenzione rientrano, comè ovvio che sia, nelle previsioni di produzione delle Aziende\nSanitarie, le connesse attività di vigilanza e di ispezione non possono che rientrare\nnei livelli essenziali, uniformi ed appropriati di assistenza. In buona sostanza,\ndunque, la portata del d.lgs 502 ha fatto sì che venissero introdotti nelle strutture\ndel servizio sanitario nazionale con un anno di anticipo rispetto alla generalità\ndella PA i principi poi enunciati, per il complesso delle organizzazioni pubbliche,\ndal d.lgs 29/1993 e dalle sue modifiche successive. Occorre tuttavia constatare\nche (come anche è stato evidenziato dalla Commissione di Inchiesta sul servizio\nsanitario nazionale che ha operato nella presente legislatura) il processo di aziendalizzazione delineato dal Governo fin dal 1992 si sta compiendo in maniera\npiuttosto disuguale nelle diverse regioni italiane per quanto concerne sia listituzione delle attività dei vari dipartimenti che la loro completezza.\nUlteriori elementi di innovazione sono stati introdotti dalla legge 419/1998\ncontenente Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario\nnazionale e per ladozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs 30 dicembre 1992,\nn. 502 e dal successivo d.lgs 229/1998 recante Norme per la razionalizzazione\ndel servizio sanitario nazionale a norma dellart. 1 della legge 30 novembre 1998,\nn. 419. In tali provvedimenti, tra laltro, per quanto concerne la sfera dellorganizzazione, è stata introdotta una distinzione tra unità operative semplici e complesse\ne si è stabilito che entrambe siano sottoposte, in quanto destinate al momento\nproduttivo, al controllo di gestione da parte dellorgano strategico (individuato\nnella direzione generale dellAzienda con il supporto degli organi di staff, vale a\ndire dal direttore sanitario e dal direttore amministrativo) ovvero, più estensivamente, dagli appositi organismi già previsti dal d.lgs 29/1993 e dalla legge\n59/1997. Tra le strutture, inoltre, facenti parte dellarea di pianificazione territoriale, sono stati annoverati i distretti, non più concepiti come strutture meramente\noperative, mentre il dipartimento di prevenzione era e continua ad essere considerato una struttura operativa dellAzienda sanitaria locale.\nLVII.5.2001  439\nCome ultimo tassello della parte di ragionamento fin qui svolta, non si può\nmancare di citare, sia pure brevissimamente, due ulteriori circostanze. La prima è\nche il disegno riformatore, in senso devolutivo, degli assetti istituzionali ha comportato anche che, a seguito delle disposizioni in materia di federalismo fiscale,\npur procedendosi ancora allassegnazione dei fondi sanitari per quota capitaria\nponderata, è stato abolito il vincolo della destinazione dei fondi stessi. La seconda\nè che il processo di aziendalizzazione prevedeva, tra laltro, un ulteriore elemento\nsaliente di discontinuità con il passato e cioè listituzione della contabilità analitica\nper centri di costo e una gestione basata sulle indicazioni della contabilità economico patrimoniale offrendo così gli strumenti per distinguere nettamente la\nresponsabilità di chi, allinterno dellAzienda, fosse incaricato di compiti strategici\ne di chi, al contrario, fosse incaricato di compiti di produzione, che nel nostro\ncaso, come accennato sopra, possiamo senzaltro identificare nella erogazione di\nquota parte dei livelli uniformi ed essenziali di assistenza.\nTanto sommariamente esposto, si deve ora annotare che nel processo di aziendalizzazione così come fin qui brevemente riepilogato assumono particolare rilievo i\ndipartimenti di prevenzione il cui ruolo dovrebbe andare ben oltre la mera produzione per servizi verticali corrispondente ad un assetto funzionale tipicamente\nburocratico - divisionale. Si impone infatti la necessità che, lavorando per progetti,\ni dipartimenti in parola siano in grado di valutare la domanda di salute mettendo\ncosì le aziende in condizione di rendere dei servizi più aderenti alle reali necessità\ndella popolazione. In questottica si inserisce la fondamentale attività di vigilanza\ne di controllo che è il tema specifico di questo incontro e che, per la sua complessità non può che essere affrontata e svolta in relazione alle peculiari realtà locali in\nmodo tale da estrinsecarsi in prestazioni concrete rispondenti alle caratteristiche\nDa tali ovvie constatazioni consegue che, nel campo del controllo dei rischi,\nlindividuazione delle priorità e delle strategie di intervento non può che derivare\ndalla definizione del profilo epidemiologico della popolazione interessata e dalla\nconseguente messa in atto di unorganizzazione efficace. Tale ultimo aspetto è di\nparticolare rilievo per il tema di questo convegno perché ad esempio in alcune\nrealtà del nostro Paese purtroppo permangono ancora posizioni arroccate su una\nvisione dellorganizzazione dipartimentale fondata sulle dimensioni del modello\nproduttivo e non - come correttezza vorrebbe - sulle economie di scala e\n440  LVII.5.2001\nsui vantaggi accessori derivanti da unorganizzazione complessa basata sulla con\ndivisione dei fattori produttivi da parte delle unità operative che la compongono.\nPoiché, nonostante i tentativi di legislatori e amministratori di coniare modelli\norganizzativi atti ad assicurare interventi efficaci, si deve comunque constatare\nche tali modelli non possono che essere esemplificativi, occorre adattare\ntali schemi generali alle precipue caratteristiche epidemiologiche e socio - culturali\nin cui essi si devono collocare. Questa considerazione è tanto più valida quando\nsi tratti di una struttura come il dipartimento di prevenzione, la cui complessità\nderiva, come appena detto, dalla condivisione di fattori produttivi per il cui\ntramite si ottengono economie di scala e valore aggiunto. In altri termini, lefficacia degli interventi di prevenzione si fonda irrinunciabilmente sulla triade:\nprogettazione, esecuzione e valutazione. Una buona progettazione, anche nel\ncampo della vigilanza - sia che si tratti di vigilare sulla tutela dei rischi infortunistici\nin ambiente di lavoro sia che si tratti di vigilare sulla tutela igienico sanitaria\ndegli alimenti o su qualsiasi altra tematica - richiede un continuo monitoraggio\nda realizzare attraverso la raccolta e aggiornamento dei dati, ciò che rende possibile\nanche relazionare non sugli interventi fatti, ma sullimpatto dellattività dei dipartimenti sullo stato di salute, requisito questo da considerarsi essenziale per una\ngestione di tipo aziendalistico, senza la quale sarebbe difficile pensare ad un\nampliamento del settore che si occupa della prevenzione. I risultati di tale progettazione dovrebbero essere poi trasmessi alle Regioni ed essere approvati con i\npiani sanitari regionali e poi costituire la base dei piani aziendali, percorso attraverso il quale si potrebbe agevolmente riuscire così a definire il budget delle\nrelative strutture operative e quindi i contenuti della loro attività.\nDa ultimo (ma non meno importante, in un tragitto che per comodità di esposizione abbiamo considerato lineare) va sottolineata limportanza della verifica\ndei risultati ovvero del controllo di gestione, che occorre sia fatto da un organismo\ndiverso dal titolare del centro di responsabilità, ovvero da organi di staff (quali il\nnucleo amministrativo - contabile o il nucleo epidemiologico).\nA conclusione di questo breve excursus, occorre mettere in chiaro che il momento della prevenzione ha un significato che va al di là della produzione del\ndipartimento che ne deriva il nome, il che equivale a dire che il dipartimento di\nprevenzione non esaurisce, né può esaurire in sé tutti i compiti della prevenzione.\nQuel che è certo, però, è che il dipartimento di prevenzione può giocare un\nLVII.5.2001  441\nimportante ruolo nella valutazione dei bisogni e nella valutazione della qualità\ndelle prestazioni fornendo con ciò stesso allarea strategica aziendale un valore\naggiunto rispetto alle previsioni di budget.\nPer addentrarci infine nel tema specifico delle attività di vigilanza e di controllo è\nnecessario coglierne innanzitutto, al di là degli aspetti repressivi e sanzionatori per\ni quali non è qui la sede di trattazione più opportuna, laspetto precipuamente\npreventivo che dà loro titolo per rientrare nei livelli essenziali, appropriati ed\nuniformi di assistenza garantiti dai dipartimenti di prevenzione (in una gamma di\ninterventi che va dalla profilassi delle malattie infettive, alla prevenzione dei rischi\nin ambiente di lavoro, dalla sanità veterinaria alla tutela igienico - sanitaria degli\nalimenti, per citarne solo alcuni). Occorre in secondo luogo rammentare\nlesigenza, più volte sottolineata in termini generali, che anche lattività di vigilanza\nsia orientata sulla domanda abbandonando linclinazione allautoreferenzialità che\nspesso pervade lagire del SSN nel suo complesso. Ciò sta a significare che essa deve\nestrinsecarsi in modo tale da non dare per scontati i bisogni reali della collettività e\nche deve altresì porsi in grado di verificare il proprio agire tanto sulle previsioni di\nproduzione (il che è scontato) quanto sullimpatto, in termini di risultato, del\nsuo concreto operare sullo stato di salute della popolazione (il che sarebbe particolarmente aderente allo spirito aziendalistico che permea la riforma del 1992).\nInfine non va trascurata limportanza dellassetto organizzativo in cui si esplica\nlattività di vigilanza, perché in qualche modo esso ne definisce i contenuti. È\ndel tutto evidente che, non essendo stabiliti per legge i criteri per costituire le unità\noperative, ogni Regione ha la facoltà, in linea generale, di darsi lorganizzazione\nche ritiene opportuna per realizzare le finalità che si prefigge in relazione alle\nspecifiche caratteristiche di domanda di salute della propria popolazione: lesempio più eclatante è rappresentato dai nuclei di vigilanza che potrebbero, a seconda\nche siano concepiti come facenti parte dellarea operativa oppure dellarea strategica, configurarsi rispettivamente come linea operativa autonoma o come pool al\nservizio del controllo di gestione. Mentre, infatti, in alcune realtà dipartimentali,\ncome in questa, lattività di vigilanza è allocata nelle linee operative, in altre\nrealtà essa può trovare una collocazione diversa secondo quanto può essere deciso\na livello regionale, come daltronde è già accaduto per il servizio di prevenzione\ne protezione, che in qualche caso è stato inserito nellarea strategica,\nalle dipendenze della direzione generale dellazienda.\n442  LVII.5.2001\nCon queste ultime considerazioni si può ritenere concluso lintervento sul tema\nspecifico che mi era stato richiesto. Non di meno vorrei spendere due parole, non\ndal punto di vista dellinterpretazione giuridica, sulle questioni relative allarticolo\n8 del d.lgs 517/1993 per annotare semplicemente che, se è vero che da qualche\nparte vengono richieste indicazioni rispetto alle problematiche lasciate aperte\ndal predetto articolo, è anche vero che tali problematiche - centrate sul concetto\ndi organo - non coinvolgono nella stessa misura tutte le realtà italiane. La medesima diversità di impostazione, peraltro, si è evidenziata in altre circostanze e in\ndiverse realtà territoriali a proposito di altri argomenti quali, ad esempio, i rapporti tra Asl e Uffici di sanità marittima e aerea per quanto riguarda le competenze di igiene pubblica nei sedimi portuali e aeroportuali, problematiche queste che però sono poi arrivate ad una soluzione con latto di intesa (stipulato il 6\ndicembre 2000) che regola le reciproche competenze.\nPoiché, in ultima analisi, come nel caso sopra citato, si tratta di risolvere un\nproblema organizzativo, vorrei dare assicurazione che il Ministero della Sanità\npotrà sicuramente fornire, attraverso la corretta interpretazione del dettato normativo da parte dei suoi organi legislativi, gli strumenti necessari ad appianare le\nLVII.5.2001  443\nnellambiente e nei luoghi di lavoro\nPasquale Iodice, Segretario Unione Nazionale del Personale Ispettivo Sanitario d’Italia\nSono il Segretario Generale dellUNPISI (Unione Nazionale del Personale Ispettivo\nSanitario d’Italia) che rappresenta in campo nazionale i tecnici della prevenzione.\nLa premessa della relazione del Prof. Loiodice, che doveva trattare de L’organo di\nvigilanza: ruoli e competenze, che ha fatto, invece e solo, espresso riferimento a\ndocumenti sottopostigli e non condivisibili (posizione di questa UNPISI in una\nvicenda che ha interessato la AUSL di Brindisi e che ritenevo non dovesse costituire oggetto di discussione ovvero presentarsi, oggi, come una fase processuale),\nforse doveva suggerirmi, giusto motivo, per assentarmi, e/o contrapporre allesimio Prof. Loiodice, noto costituzionalista, di cui mi onoro di essere stato allievo,\naltrettanto autorevole accademico ed esperto di diritto costituzionale.\nFatta questa premessa, vengo alla trattazione dellargomento che mi è stato assegnato e cioè: il ruolo del tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro.\nSorvolo la parte legislativa che ha costituito levoluzione della figura del tecnico\ndella prevenzione, perché già evidenziata e sottoposta allattenzione degli intervenuti dai relatori che mi hanno preceduto. Voglio solo ricordare la legge 251 del\n2000 ed il decreto ministeriale (Sanità) n. 58 del 1997 concernente Regolamento\nconcernente la individuazione della figura e relativo profilo professionale del tecnico della prevenzione dell’ambiente e dei luoghi di lavoro. Debbo dire - solo perché già ne ha fatto\ncenno il Dott. Domenico Lagravinese e solo per completezza - che non sono in\nvia di approvazione, ma sono state approvate e pubblicate, in supplemento ordinario n. 136, a La Gazzetta Ufficiale 128 del 5 Giugno 2001, le lauree delle professioni\nsanitarie e le lauree specialistiche delle professioni sanitarie della prevenzione, alla\ncui stesura questa associazione ha dato il proprio contributo, unitamente alla SItI.\nIl nostro contributo in questi nuovi ordinamenti didattici è stato di chiedere\ncon forza che nella formazione del tecnico della prevenzione fossero inserite\nmaterie giuridiche. Abbiamo avuto opposizioni forti in quanto, essendo questa\nuna laurea che viene istituita dalla facoltà di Medicina e Chirurgia, vi era difficoltà ad inserire altre materie, in particolare quelle delle Scienze Giuridiche.\n444  LVII.5.2001\nIL RUOLO DEL TECNICO DELLA PREVENZIONE NELLAMBIENTE E NEI LUOGHI DI LAVORO\nAbbiamo ritenuto, però, fondamentale che materie quali diritto privato, istituzione di diritto pubblico, diritto comunitario, procedura penale e diritto penale,\nfossero inserite in funzione di strumenti di base per la formazione.\nCompiti e funzioni del tecnico della prevenzione\nQuali i compiti e le funzioni del tecnico della prevenzione? Lo farò brevemente, perché anchio vorrei soffermarmi sullargomento del provvedimento ex art. 8\ndel d.lgs n. 507/1999 che forse, così come appare, poteva costituire lunico argomento di questo convegno.\nLe finalità e le modalità dei controlli in cui si estrinseca lattività di vigilanza sono\ndefinite nel d.lgs n. 123 del 3 marzo 1993, normativa di estrema importanza, ove,\nallart. 1, comma 2, è precisato che il controllo ha la finalità di assicurare la conformità dei prodotti di cui al comma 1 (prodotti alimentari, additivi e materiale destinato a venire a contatto con questi) alle disposizioni dirette a prevenire i rischi per\nla salute pubblica, a proteggere gli interessi dei consumatori, tra cui quelli inerenti la\ncorretta informazione, e ad assicurare la lealtà delle transazioni commerciali.\nProdromica alla attività di vigilanza è lindividuazione del campo proprio di\nattività e di responsabilità che, come espressamente stabilito dalla legge 26 febbraio 1999, n. 42, art. 1, comma 2, è determinato dai contenuti dei decreti ministeriali istitutivi dei relativi profili professionali. Per il tecnico della prevenzione tali\nprofili professionali, come già indicato, sono stati definiti dal DM Sanità n. 58\ndel 17 gennaio 1997. Tale decreto ministeriale, allart. 1, comma 1, dopo aver\nprecisato che il tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro… è\nloperatore sanitario responsabile, nell’ambito delle proprie competenze, di tutte le\nattività di prevenzione, verifica e controllo in materia di igiene e sicurezza ambientale nei luoghi di vita e di lavoro, di igiene degli alimenti e delle bevande, di igiene\ndi sanità pubblica e veterinaria, al comma 2, aggiunge che ove, operante nei\nservizi con compiti ispettivi e di vigilanza, è, nei limiti delle proprie attribuzioni,\nufficiale di polizia giudiziaria e svolge attività istruttoria, finalizzata al rilascio di\nautorizzazioni o di nulla osta tecnico - sanitari per attività soggette a controllo.\nLoperatore sanitario, nellambito delle funzioni ispettive e di vigilanza svolge le\nseguenti funzioni: istruisce, determina, contesta e notifica le irregolarità rilevate e\nformula pareri nellambito delle proprie competenze; vigila e controlla gli ambienti\ndi vita e di lavoro e valuta la necessità di effettuare accertamenti ed inchieste per\nLVII.5.2001  445\ninfortuni e malattie professionali; vigila e controlla la rispondenza delle strutture\ne degli ambienti in relazione alle attività ad esse connesse; vigila e controlla le\ncondizioni di sicurezza degli impianti; vigila e controlla la qualità degli alimenti\ne bevande destinati allalimentazione dalla produzione al consumo e valuta la\nnecessità di procedere a successive indagini specialistiche; vigila e controlla ligiene\ne sanità veterinaria, nellambito delle proprie competenze, e valuta la necessità\ndi procedere a successive indagini; vigila e controlla i prodotti cosmetici; collabora\ncon lamministrazione giudiziaria per indagini sui reati contro il patrimonio\nambientale, sulle condizioni di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro e sugli\nalimenti; vigila e controlla quantaltro previsto da leggi e regolamenti in materia\ndi prevenzione sanitaria e ambientale, nellambito delle proprie competenze.\nIl decreto ministeriale, in questione, al comma 4, precisa che il tecnico della\nprevenzione svolge con autonomia tecnico professionale le proprie attività e collabora\ncon altre figure professionali allattività di programmazione e di organizzazione\ndel lavoro della struttura in cui opera. Infine, nellambito del servizio sanitario\nnazionale, il tecnico della prevenzione svolge la sua attività professionale, presso\ntutti i ser vizi di prevenzione, di controllo e vigilanza previsti dalla\nnormativa vigente. In relazione a quanto sancito dalla legge n. 42/1999, allart.\n1, comma 2, rafforzato dalla dichiarazione dellart. 44 lett. B) del CCNL, comparto del personale sanitario, circa la inapplicabilità del DPR 7 settembre 1984,\nn. 821, appare ormai pacifico che i compiti del tecnico della prevenzione, nellambito delle proprie competenze e servizio cui è assegnato, sono quelli definiti\ndal decreto ministeriale n. 58/97. (Il tempo a disposizione non consente ma un’attenta\ndisamina di questa norma che ci porterebbe, dal punto di vista storico, alle istruzioni\nministeriale allegate al Regio Decreto 6 luglio 1890 n. 7042 che determinarono la istituzione\ndel vigile sanitario che quasi contengono i compiti del tecnico della prevenzione nell’ambiente\ne nei luoghi di lavoro di cui al già accennato decreto ministeriale n. 58/97 e che di più si\nsegnalano per la loro semplicità ma anche per la estrema puntualità).\nQueste disposizioni nella loro forma originale, in quanto per la confusione dei\nruoli che oggi spesso si rileva, sono la dimostrazione di una volontà legislativa\nprecisa, rigorosa sul comportamento e la responsabilità degli addetti alla vigilanza,\ndi cui oggi si sente la carenza. Va evidenziato che tali istruzioni sono a firma del\nProf. L. Pagliani, noto igienista delluniversità di Torino, chiamato alla Direzione\n446  LVII.5.2001\nL’attività di polizia amministrativa quale funzione di prevenzione\nDefiniti i compiti del tecnico della prevenzione occorre definirne lattività dal\npunto di vista giuridico. Lattività di vigilanza, per il controllo ufficiale dei prodotti\nalimentari, si esercita tipicamente attraverso lispezione di tutte le fasi relative\nalla produzione, alla fabbricazione, alla lavorazione, al magazzinaggio, al trasporto,\nalla distribuzione, al commercio ed allimportazione.\nSi tratta di attività di polizia amministrativa o di prevenzione e non di polizia giudiziaria, in quanto viene compiuta in una fase preliminare allemergere di indizi di\nreato. Si ricorda, così come in dottrina tradizionale, che con il termine polizia si\nvuole intendere lattività che lo Stato ed altri Enti pubblici svolgono per assicurare\nle condizioni di un ordinato e tranquillo vivere sociale. Questa attività può essere:\n di tipo amministrativo, detta anche di prevenzione, allorché diretta a realizzare le\nmisure di vigilanza e di osservazione per accertare se i cittadini osservano i\nlimiti che a essi sono imposti, da leggi e atti amministrativi, in determinati\nsettori dellattività sociale, (in particolare: la vigilanza in materia di igiene e\nsanità pubblica nellaccezione più ampia); prevenire i pericoli che le condotte\ndei cittadini possono arrecare alla sicurezza e allincolumità pubblica, oltre\nche al mantenimento dellordine costituzionale;\n di polizia giudiziaria quando tale attività è diretta a reprimere già commesse\nviolazioni di norme penali; sono tali le norme che prevedono come sanzione\nuna pena nellaccezione tecnica del codice penale; si è detto che lattività ispettiva viene svolta come verifica amministrativa, in quanto anteriore allemergere\ndi indizi di reato; la dottrina tradizionale che segue limpostazione in\nesame, infatti, ritiene che lattività di prevenzione, prescinda dallaccertamento\ndi violazioni di legge e sia diretta solo a verificare losservanza dei comportamenti imposti dalla legge medesima, dai regolamenti o dagli atti amministrativi\ndi autorizzazione; è normale, però, che proprio il controllo amministrativo\nporta alla scoperta di ipotesi di reato; ne deriva che da quel momento, a tenore\ndellart. 220 delle norme di coordinamento al codice di procedura penale, si\ndeve procedere seguendo le regole del codice di rito: Quando nel corso di attività\no di vigilanza previste da leggi o decreti emergano indizi di reato, gli atti necessari per\nassicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della\nlegge penale sono compiuti con l’osservanza delle disposizioni del codice”; proprio per\ngarantire continuità allattività di vigilanza il decreto ministeriale n. 58/1997,\nLVII.5.2001  447\nallart. 1, comma 2, stabilisce che il personale operante nei servizi con compiti\nispettivi e di vigilanza riveste, nei limiti delle proprie attribuzioni, la qualifica\nL’art. 8 del d.lgs n. 507/1999\nLa mancanza dei requisiti igienico - sanitari in unattività di produzione, preparazione, e confezionamento di sostanze alimentari, prima che intervenisse il\nd.lgs n. 507 del 1999, per insegnamento della Corte di Cassazione, integrava il\nreato di cui allart. 2 della legge 30 aprile 1962 n. 283. Conseguentemente il\npersonale di vigilanza, allorché accertava la mancanza dei requisiti igienico - sanitari, anche in presenza di atto autorizzativo, doveva procedere obbligatoriamente al sequestro penale preventivo ex art. 321 del Codice di Procedura Penale.\nTale atto entro le 48 ore doveva essere comunicato al Pubblico Ministero.\nStrano e non mi risulta, in base alla teorica interpretativa prospettata dal Prof.\nAldo Loiodice che tali atti adottati dagli organi di vigilanza siano stati dichiarati,\nanche in presenza di numerose controversie giudiziarie, illegittimi per incompetenza in quanto, impegnando lAmministrazione, dovevano essere adottati dal\nDirettore Generale, dal Collegio dei Revisori dei Conti ovvero dai dirigenti del\nServizio. Ma con maggiore ordine, in quanto ai presenti non è nota la posizione\ninterpretativa UNPISI sullart. 8 del d.lgs n. 507/1999, di cui faceva cenno il\nProf. Aldo Loiodice nelle premesse, convinti, peraltro, che si sta facendo una\ndiscussione e si evidenzia un conflitto che forse non esiste.\nInnanzitutto, rispetto a questo nuovo istituto giuridico, come si atteggia il personale di vigilanza ed ispezione in tutto il territorio nazionale? A fronte di alcune\nzone dItalia in cui tale provvedimento da adottare da parte di detto personale è\nstato visto come carico di una eccessiva responsabilità e quasi si è invocata una\ncopertura assicurativa professionale, in altre zone tale provvedimento è stato\nsollecitato dagli stessi dirigenti dei Servizi, per lapplicazione da parte del personale di vigilanza ed ispezione, mentre ancora in altre il provvedimento si adotta\nnormalmente non suscitando alcun clamore ed è divenuto provvedimento fondamentale nellattività di prevenzione (avendo, peraltro, avuto anche il vaglio\nNon risultano contenziosi, con gli interessati, a seguito delladozione di tale provvedimento da parte dei tecnici della prevenzione. Ma con maggiore ordine e senza\n448  LVII.5.2001\nvoler togliere spazio allautorevole relatore che interverrà dopo di me, la legge 25\ngiugno 1999, n. 205, recante Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati\nminori e modifiche al sistema penale e tributario, allart. 3, lettera e) dispone:\n“fatto salvo quanto stabilito dal primo comma dell’art. 15 della legge 30 aprile 1962,\nn. 283, prevedere la chiusura obbligatoria dello stabilimento e dell‘esercizio nei casi di insussistenza dei requisiti igienico - sanitari previsti per il rilascio della autorizzazione all‘esercizio\ndello stesso, fermo restando quanto disposto dalla lettera c) del presente comma e salva la\npossibilità di revoca immediata qualora la situazione sia compiutamente regolarizzata”.\nIl d.lgs 30 dicembre 1999, n. 507, in attuazione alla citata legge delega, allart. 8 ha previsto che:\n1. gli Organi della pubblica amministrazione incaricati della vigilanza sullosservanza delle disposizioni in materia di produzione, commercio ed igiene degli\nalimenti e delle bevande dispongono la chiusura dello stabilimento o dellesercizio nei casi di insussistenza dei requisiti igienico - sanitari necessari ai fini\ndel rilascio dellautorizzazione sanitaria;\n2. il provvedimento è immediatamente revocato se la situazione viene regolarizzata;\n3. restano ferme le disposizioni previste dallarticolo 3 del presente decreto, dallart. 51 7/bis del codice penale, dallart. 12/bis e dal primo comma dellart. 15\ndella legge 30 aprile 1962, n. 283.\nLe questioni che hanno creato difficoltà interpretative agli organi di vigilanza,\nsin dallentrata in vigore del d.lgs n. 507/1999 e che in effetti hanno avuto soluzioni differenti, sono state proprio quelle relative alla individuazione dellorgano\ncompetente ad adottare il provvedimento di chiusura dello stabilimento o dellesercizio ai sensi dellart. 8 per insussistenza dei requisiti igienico - sanitari necessari ai fini del rilascio dellautorizzazione sanitaria, nonché lapplicazione\ndellart. 2, comma 1 lett. a) e lart. 3, comma 2, lett. a) e comma 3). Tanto che\nsullinterpretazione di tali norme questa UNPISI ha proposto quesito al Ministero\ndi Grazia e Giustizia  Ufficio legale  con nota n. 43/00 del 4 marzo 2000 che,\nperò, a tuttoggi non ha avuto alcun riscontro.\nLa questione che maggiormente angustia gli organi di vigilanza è proprio la\nindividuazione dellorgano competente. Infatti la suddetta norma attribuisce,\nobbligatoriamente, ladozione del provvedimento agli organi della pubblica\namministrazione incaricati della vigilanza sullosservanza delle disposizioni in\nmateria di produzione, commercio ed igiene degli alimenti e delle bevande.\nLVII.5.2001  449\nQuali, brevemente, in assenza di pronunce giurisprudenziali, i due principali\na. Teoria del pericolo della salute pubblica\nQuesta teoria impernia sulla tutela della salute pubblica il vincolo dellapplicazione dellart. 8 del d.lgs n. 507/1999 e, conseguentemente, individua nel responsabile del Servizio lOrgano competente alladozione del provvedimento. In\nsostanza questa teoria applica la procedura dellart. 15 della legge 30 aprile 1962,\nn. 283: Il medico ed il veterinario provinciale, secondo la competenza dei rispettivi uffici, indipendentemente dal procedimento penale, possono ordinare\nla chiusura temporanea fino a sei mesi e nei casi di recidiva o di maggiore gravità\nanche la chiusura definitiva dello stabilimento o dellesercizio\n. Di più, tenendo\npresente che il regolamento di esecuzione alla citata legge, approvato con DPR\n26 marzo 1980, n. 327, allart. 22 dispone: I provvedimenti di chiusura temporanea\no definitiva degli stabilimenti ed esercizi, previsti dall’art. 15 della legge, sono adottati\ncon particolare riguardo allo stato di pericolo per la salute pubblica derivante dalla non\nigienicità delle operazioni di lavorazione o deposito, ovvero dalla natura o condizione delle\nsostanze prodotte o poste in vendita.\nb. Teoria (preferibile) del provvedimento di natura “preventivo - cautelare”\nda adottare da parte del personale di vigilanza che esegue l’ispezione\nQuesta tesi, prevalente in dottrina, appare preferibile perché trova conferma in\ndiritto positivo e, soprattutto, nei lavori preparatori.\nPreliminarmente non condivide la teorica sub a. perché la procedura prevista\ndallart. 15 della legge n. 283/1962, in relazione allart. 22 del DPR n. 327/1980\nè espressamente richiamata nella norma e di essa ne è stabilita la salvezza e la\npreminenza. Di più la teoria riportata sub a. è stata prospettata dal Dott. Francesco\nDettori, magistrato in Milano, che in più occasioni non ha mancato di evidenziare\nla preferenza per tale interpretazione sotto laspetto prudenziale, in attesa delle\nprime pronunce giurisprudenziali.\nListituto giuridico introdotto con lart. 8 del d.lgs n. 507/1999 non ha natura\nsanzionatoria, né repressiva. La sua funzione preventiva e cautelare è fondamentale\nnellattività di prevenzione che il personale di vigilanza è chiamato a svolgere\ncome compito distituto. Infatti lattività di polizia giudiziaria, cioè repressiva,\n450  LVII.5.2001\ninterviene solo e quando nel corso di attività ispettive o di vigilanza previste da\nleggi o decreti emergono indizi di reato (art. 220 norme di attuazione cpp).\nLa conferma di tale funzione preventiva e cautelare è rafforzata non solo dal dato\npositivo, comma 2 del citato articolo che dispone: Il provvedimento è immediatamente revocato se la situazione viene regolarizzata ma anche dal richiamo contenuto\nnella relazione governativa di accompagno del provvedimento che sub art. 8 recita:\n«2.3.3. La chiusura dello stabilimento nel caso di insussistenza dei requisiti igienico sanitari. Le disposizioni relative alla chiusura dello stabilimento o dellesercizio\nper mancanza di requisiti igienico - sanitari, di cui allarticolo 8 del decreto,\nricalcano pressoché testualmente il criterio di delega della lettera e) dellarticolo\n3 della legge n. 205 del 1999, già sufficientemente puntuale. La misura si discosta\nda quelle disciplinate dai precedenti articoli per il fatto di essere caratterizzata\nda una funzione preventivo - cautelare, invece che tipicamente sanzionatoria.\nEssa non consegue, infatti, allaccertamento di specifici illeciti, bensì alla verifica\ndellinsussistenza dei requisiti igienico - sanitari previsti per il rilascio\ndellautorizzazione sanitaria; in questa prospettiva, ne è dunque prevista la\nrevoca immediata non appena la situazione di irregolarità venga eliminata.\nComunque, per evitare ogni possibile dubbio interpretativo, è fatta espressamente salva lapplicabilità delle disposizioni che prevedono, a qualunque altro\ntitolo, ladozione del provvedimento di chiusura, rispetto alle quali larticolo\nin esame viene pertanto ad atteggiarsi come norma residuale».\nOggi, lillustre relatore che mi ha preceduto prospetta una ulteriore interpretazione che riporto in sintesi, lespressione gli organi della pubblica amministrazione\nincaricati della vigilanza sull’osservanza delle disposizioni in materia di produzione…\nnon è diretta a ricomprendere il personale di vigilanza ed ispezione ma, trattandosi\ndi provvedimenti che impegnano lAmministrazione, per organi devono intendersi il Direttore Generale ed il Collegio dei Revisori dei Conti nonché, ad\nestendere, i soli responsabili dei servizi.\nLa tesi proposta non sembra condivisibile, accoglibile e neanche proponibile.\nNella fase interpretativa di una norma, è insegnamento costante in diritto che le\nmedesime espressioni, le medesime parole contenute in uno stesso atto normativo\ndevono essere apprezzate con lo stesso significato e con la medesima intenzione\ndel legislatore. Certo non è sfuggito allesimio relatore che lart. 7 del d.lgs\nn. 507/1999, relativo allaffissione e pubblicazione del provvedimento che applica\nLVII.5.2001  451\nsanzioni amministrative, nel dettare le norme per lesecuzione, al comma 3 dispone: L’autorità che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione cura l’esecuzione dell’affissione,\navvalendosi ove occorra degli organi di polizia municipale. Se l’affissione è disposta dal\ngiudice penale, l’esecuzione è affidata all’organo che ha accertato la violazione”. Ora visto\ne considerato e, spero che nessuno voglia mettere in dubbio che il personale di\nvigilanza ed ispezione (tecnico della prevenzione) sia legittimato ad accertare\nviolazioni che possono comportare laffissione e pubblicazione del provvedimento\nche applica sanzioni amministrative, mi rifiuto e rigetto con fermezza linterpretazione che il provvedimento di cui sopra, disposto dal giudice penale a seguito di\nviolazione accertata dai tecnici della prevenzione, venga eseguito, e costituisca\nattività di competenza, così come sostenuto, esclusiva, del Direttore Generale, del\nCollegio dei Revisori dei Conti ovvero dei soli responsabili del servizio. Ma vi è\ndi più. Una ricerca, sia pure limitata a pochi anni, ha evidenziato ben, dico ben,\n1.467 norme (articoli) contenute in diverse e numerosissime disposizioni legislative, ove con lespressione organi di vigilanza si ha sicuro riferimento al personale\nincaricato della vigilanza, proprio per lattività che è richiesta. Solo alcuni esempi:\n1. art. 13, comma 1, legge 24 novembre 1981 n. 689\nGli organi addetti al controllo sullosservanza delle disposizioni per la cui\nviolazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma\ndi denaro possono, per laccertamento delle violazioni di rispettiva competenza,\nassumere informazioni e procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla\nprivata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni operazione\ntecnica. Possono altresì procedere al sequestro cautelare delle cose che possono\nformare oggetto di confisca amministrativa, nei modi\n2. art. 5, comma 1, DPR 26 marzo 1980, n. 327\nGli organi di vigilanza di cui\n, possono procedere in qualsiasi momento ad ispezioni o prelievi di campioni negli stabilimenti, nei laboratori di produzione e confezionamento, nei magazzini, nei depositi, nei mercati, negli spacci di vendita,\nnegli alberghi, ristoranti, trattorie ed altri pubblici esercizi, nonché nelle mense\nsoggette ad autorizzazione sanitaria ed amministrativa, ed in genere ovunque si\ndistribuiscono a qualsiasi titolo per il consumo e si smerciano sostanze alimentari;\n3. art. 52 DPR 26 marzo 1980, n. 327\nLa dichiarazione (che accompagna le sostanze alimentari)\ndeve essere esibita\nad ogni richiesta degli organi di vigilanza\n452  LVII.5.2001\n4. art. 9 DM 26 giugno 1995\nLattività di vigilanza e controllo sullosservanza delle norme di cui alla presente\nordinanza, è effettuata dagli organi istituzionalmente preposti\n5. art. 18 d.lgs 31 marzo 1998, n. 114\nNei casi in cui le operazioni di vendita sono effettuate\nè consentito il libero accesso al locale indicato come sede del venditore.\nOra le suddette norme che indicano attività quali ispezioni, prelievi di campioni\ndi sostanze alimentari, sequestro di sostanze alimentari, obbligo di visionare la\ndocumentazione di accompagno di sostanze alimentari, libero accesso ai locali di\nvendita, tutte riferite agli organi di vigilanza debbono ritenersi attività di esclusiva\ncompetenza del Direttore Generale e Collegio dei Revisori dei Conti dellAUSL\novvero dei dirigenti responsabili dei servizi? E quali sono, allora, le funzioni che\ni tecnici della prevenzione sono legittimati a compiere con autonomia tecnico\nprofessionale? Da quanto sopra, ed in attesa delle prime pronunce giurisprudenziali, sembra preferibile la teoria interpretativa riportata sub b., considerando\nlart. 8 del d. lgs n. 507/1999 specificazione, con precisa norma, di poteri in\ncapo al personale di vigilanza ed ispezione nellattività di prevenzione.\nLa mancanza di tale norma, infatti, non consentirebbe di incidere, in alcun\nmodo, nellespletamento di attività di prevenzione ed addirittura anche in assenza\ndi trasgressioni, nei diritti degli amministrati, né consentirebbe interferenze nellattività esercitata se non per il solo tempo necessario a correggere le carenze\nSono grato agli organizzatori per linvito a questo convegno, ma nella responsabilità di legale rappresentante dellUNPISI denuncio mio malgrado in questo\nperiodo un gravissimo stato di disagio di tutto il personale di vigilanza\ned ispezione. Di fronte a una pletora di disposizioni legislative ed un silenzio\nassordante delle Istituzioni preposte, che pure sono state interessate con precise\nrichieste, questo personale adotta e continua ad adottare, con assunzione di\nresponsabilità, provvedimenti che ritiene obbligatori in un corretto svolgimento\ndelle funzioni di prevenzione.\nIl Direttore Generale di questa AUSL, Dott. Domenico Lagravinese, da sempre\npunto di riferimento di questa Associazione e da sempre caposaldo di quellattività\ndi prevenzione che oggi pare dobbiamo rivendicare come categoria. Solo qualche\nesempio: in materia ambientale, e mi dispaccio che lAssessore Regionale SaccoIgiene e Sanità Pubblica - Speciale Congresso Az. USL BR/1 - Brindisi, 22/06/2001\nLVII.5.2001  453\nmanno sia stato costretto ad andar via: la tutela della acque era affidata alla legge\nn. 319/1976. Sub vigenza di tale legge la Regione Puglia ha adottato i regolamenti\nn. 1 del 1988, e nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del 1989. Tutti questi regolamenti prevedono\nancora e, ripeto tutti, che la loro violazione costituisca fattispecie di reato. È\nintervenuto il d.lgs n. 152/1999, successivamente modificato dal d.lgs\nn. 258/2000, che ai sensi dellart. 63 ha abrogato la legge n. 319/1976 e, di più,\nha previsto che quasi tutte le violazioni non costituiscano più fattispecie penali\nma meramente illecito amministrativo. Difficile il compito di coordinamento,\ndifficile individuare, in relazioni ai suddetti regolamenti, tutti ancora in vigore,\nquali le condotte da considerare tuttora illeciti penali.\nI provvedimenti consequenziali adottati dai tecnici della prevenzione che, in\nmodo veramente spasmodico, ricercano dottrina e pronunce giurisprudenziali,\nsono sempre criticati. Il tecnico di prevenzione che sceglie la via giurisdizionale\npenale è definito, in senso spregiativo, sbirro perché alla ricerca sempre della\nsoluzione repressiva, mentre il tecnico della prevenzione che opta per la soluzione\ndi violazione amministrativa viene spesso considerato accomodante. Inquinamento da rumore. Con un collega di Bari del quale in questo momento mi\nsfugge il nome non siamo stati in grado nellarco di ben 90 giorni dallaccertamento della violazione, di conoscere lOrgano Amministrativo competente a ricevere il rapporto con la conseguente caducazione dellaccertamento eseguito in\nquanto trascorso il tempo utile per la notifica che doveva indicare tale Organo.\nAbbiamo una sola risposta: un silenzio assordante.\nIl d.lgs n. 507/99\nIn questo convegno, finora, si è sentito solo parlare del provvedimento ex art. 8.\nNessun accenno alle altre problematiche del decreto in questione che pure comportano notevoli assunzioni di responsabilità da parte dei tecnici della prevenzione.\nCitavo, in premessa, le norme:\nArt. 2  Le violazioni indicate allart. 1 sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, il cui ammontare\nè così determinato: se la violazione è punita con la sola pena della multa o dellammenda, la\nsomma dovuta è pari allammontare della pena pecuniaria stabilita per la violazione stessa, e comunque non inferiore a lire cinquecentomila. Lespressione e\ncomunque non inferiore a lire cinquecentomila ha fatto sorgere diverse interpretazioni\n454  LVII.5.2001\nche, a secondo di quella che si adotta, comporta un risultato diverso, peraltro, con\npossibili danni allErario. Di più, è applicabile lart. 16 della legge n. 689/1981?\nArt. 3, comma 3  Nei casi in cui possono essere applicate sanzioni amministrative accessorie a norma dei commi 1 e 2 (reiterazione e fatti di particolare\ngravità) non è ammesso il pagamento in misura ridotta ai sensi dellart. 16 della\nlegge 24 novembre 1981 n. 689. Non cè chi non vede lenorme responsabilità\nper il tecnico della prevenzione, adottare o non adottare il citato articolo 16?\nMa su queste tematiche il convegno di oggi finora risponde, lo ribadisco, con un\nassordante silenzio. E visto che largomento è solo ed esclusivamente il provvedimento dellart. 8, sorge allora spontaneo chiedersi se i relatori scelti e le argomentazioni non debbano considerarsi strumentali a posizioni già assunte. Se tali posizioni sono e convergono sulla tesi del provvedimento da adottare in presenza del\npericolo per la salute pubblica e da parte del Dirigente il servizio, mi chiedo perché\napplicare lart. 8 del d.lgs 507/1999 e non già il provvedimento ai sensi dellart. 15 della legge 30 aprile 1962, n. 283 in relazione anche allart. 22 del regolamento di esecuzione approvato con DPR 26 marzo 1980 n. 327 di cui è stabilita\nla salvezza e la preminenza? O invece non si vuole che i tecnici della prevenzione\nadottino il provvedimento di cui allart. 8 del d.lgs n. 507/1999 perché non sono\nintervenute direttive, ordini da parte della Dirigenza Generale ovvero da parte\ndella Dirigenza del Dipartimento o del Servizio Sian?\nCerto non sfugge, concludendo, che i nuovi compiti che sono assegnati in\ncapo al personale di vigilanza richiedono un elevato standard di qualificazione\nprofessionale, non solo  questo è ovvio  sul piano delle conoscenze e dellintervento in campo igienico - sanitario, ma anche e sempre di più sotto il profilo\ndella capacità di governare in maniera ottimale i nuovi istituti giuridici, che non\ncoordinati con gli ordinamenti organizzativi dellAzienda Unità Sanitaria\nLocale creano di sicuro dubbi e incertezze.\nQuesti dubbi e incertezze possono essere fugati al fine di conseguire uniformità\ndi comportamenti nellambito di una stessa Azienda con atti di indirizzi e di\ncoordinamento che siano vincolanti per tutti e che non avvengano attraverso\nlettere di biasimo, di censura o di contestazione. Grazie.\nLVII.5.2001  455\ndellart. 8 del d.lgs n. 507/1999\nFrancesco Dettori, Magistrato, Milano\nAlcuni di voi, non credo la gran parte, sanno che mi occupo di problematiche\nalimentari dal punto di vista normativo da svariati anni. È dal 1978 che ho\ncominciato ad occuparmi della materia e a vedere che cosa significa intervenire\nin termini di politica giudiziaria penale in questo settore. Da allora ho preso\nlabitudine - non perché io labbia voluto, ma perché il sistema in definitiva lo\nimpone - di avere periodici incontri con gli operatori di settore e, in particolar\nmodo, da quando il servizio sanitario nazionale ha cominciato ad operare così\ncome lo ha immaginato il legislatore del 1978, con tecnici di igiene.\nCon i vostri colleghi e con alcuni di voi ho avuto anche modo di incontrarmi,\nper discutere problematiche di comune interesse, che esistevano in misura maggiore prima del 2000, prima dellavvento di questo secondo intervento di depenalizzazione, il 507 del 1999, in attuazione della legge 205 del 1999. Problemi però\nce ne sono ancora, ma in misura minore, perché la depenalizzazione si è fatta\nsentire. Devo dire che Pacileo di Torino nel primo scritto, a commento del d.lgs\nattuativo della legge 205, si era espresso in termini ottimistici. Restavano gli artt.\n5 e 6 della legge 283 del 1962, salvaguardati con il principio di specialità, con un\nampio spettro di applicazione in tutto il settore della produzione e commercializzazione degli alimenti, che non avrebbero eliso, anzi addirittura avrebbero lasciato\nforse nella stessa misura la presenza dellautorità giudiziaria penale.\nA mio avviso direi che questa presenza è diminuita. Io coordino la Sezione 4a\ndella Procura della Repubblica di Milano, che si occupa di ambiente e di alimenti\ne da un anno e mezzo devo dire che vi è stato indubbiamente un decremento.\nTanto è vero che ogni tanto prendo liniziativa di sollecitare gli organi\ndella vigilanza ad una maggiore presenza. Quando ciò non avvenga e si promuovono azioni dirette dellautorità giudiziaria, attraverso la Polizia Giudiziaria, per\nlappunto coordinata direttamente dal Magistrato, vedo che violazioni degli artt.\n5 e 6 della legge 283 emergono, vengono fuori.\nQuesta presenza, a mio avviso, è notevolmente diminuita per effetto della depenalizzazione e poi in conseguenza dellavvento della normativa sullautocontrollo,\n456  LVII.5.2001\nINTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DELLART. 8 DEL D.LGS N. 507/1999\nche ho la netta impressione sia stato travisato nella sua funzione. Lo dico e lo\nripeto, su questo sono in linea con il Dott. Pasquale Iodice e non abbiate paura se\nvi accusano di essere poliziotti o dei repressori. Lautocontrollo ha un significato se\nè un autocontrollo verificato, sottoposto a vigilanza. Ma lautocontrollo lasciato\nalla esclusiva determinazione del datore di lavoro o dellimprenditore non è tale.\nIo temo che questo sia diventato un alibi, che si faccia molta minore vigilanza\nrispetto a quella che si faceva prima, reputando che lautocontrollo abbia occupato\nuno spazio tale da aver necessariamente delimitato quello riservato al controllo\noggettivo, super partes, che è dellorgano esterno.\nNon mi aspettavo, onestamente, di trovare una atmosfera così incandescente\nsullart. 8, sul tema specifico che mi pare sia il clou dellincontro di oggi. Non me\nlaspettavo perché gli aspetti applicativi del d.lgs 507 sono emersi da una serie di\nincontri e di convegni proprio organizzati dagli Enti amministrativi competenti,\ndalle Amministrazioni competenti, in particolar modo dalle ASL. In Lombardia\nne sono stati organizzati vari. Dirò di più. Alla pubblicazione e allentrata in\nvigore del d.lgs 507 del 1999 sono stato immediatamente contattato a livello\nregionale lombardo e dai vostri colleghi più sensibili, che mi hanno posto concretamente gli aspetti problematici, che poi ho affrontato in un mio scritto. Vi\ndirò che, dopo le preoccupazioni del primo momento, cioè a dire dei primi mesi\ndel 2000, latmosfera si è piuttosto rasserenata. Faccio riferimento allatmosfera\ne alle preoccupazioni di coloro che operano quotidianamente sul territorio, cioè\ndei vostri colleghi. Grosse questioni non mi risulta che ne siano venute fuori.\nOnestamente, non sono in grado di dirvi quali sono state le soluzioni adottate\nper gli aspetti in discussione oggi, che sono in particolar modo indicati dal Dott.\nPasquale Iodice, che poi sono fondamentalmente della competenza e dei requisiti\nnecessari per dei presupposti giuridici necessari per poter arrivare alla adozione del\nprovvedimento di chiusura ex art. 8 del d.lgs 507. Anche recentemente ho avuto\nmodo di partecipare come docente ad un corso organizzato dalla ASL Milano/2\ndi Melegnano, in cui sono state esaminate a 360 gradi tutte le problematiche\nrelative allapplicazione della normativa sulla produzione e commercializzazione\ndegli alimenti. Debbo riconoscere onestamente che sono stati soltanto sfiorati o\ncomunque sono stati trattati con estrema tranquillità anche gli aspetti che sono\nemersi oggi e che in questo dibattito segnalano una forte preoccupazione. Non\nriesco a intuire perché. Probabilmente cè stato qualche scontro interno. È vero\nLVII.5.2001  457\nche al corso organizzato recentemente a Milano, proprio dallUNPISI se non\nvado errato, ho colto dei dati di preoccupazione e di specifica attenzione, in\nparticolar modo rivolta allart. 8, ma non ne ho inteso onestamente quale possa\nessere stato il casus bellis, loccasione che lo ha definito.\nI problemi interpretativi delle norme in genere esistono, perché la norma è un\ndato prodotto dalluomo. Fosse un risultato sempre e senza eccezione di certezza,\nnon dovremmo stare a incontrarci qui, per trovarne la chiave di lettura.\nIo non avevo inteso che si volesse trattare dellart. 8 e, in particolar modo, del\nprofilo concentrato sulla parola organo; il tema mi pareva invece più generico.\nScomodare addirittura un costituzionalista per applicare una norma, che dovrebbe\nessere di quasi quotidiano utilizzo, impiego, è drammatico, vi assicuro, è preoccupante! Perché? Perché onestamente io mi sono dato una linea interpretativa di maggiore prudenza probabilmente perché qui nel Meridione, se si adottano provvedimenti di questo genere nei confronti di realtà produttive e commerciali non vi è\nreazione o vi è scarsa probabilità di reazione. Ma se questo succede al Nord e succede con realtà produttive agguerrite dal punto di vista del censo, state sicuri che, se\nsbagliate, reagiscono e reagiscono con lazione civile di risarcimento danni. Quindi\nbisogna stare un po attenti e muoversi con cautela. Mi sono mosso su questa linea\nperché non lo ritengo un provvedimento da assumersi con tranquillità e serenità,\ncomunque e sempre, in presenza della assoluta genericità della norma stessa.\nHo scritto io, ha scritto il collega Vincenzo Pacileo, ma non ci siamo messi\ndaccordo. Vi sono ben poche linee di coincidenza tra quello che dice il collega\ne quello che dico io ed è preoccupante, vi assicuro, se soprattutto voi operatori,\nche non avete a monte una preparazione giuridica del livello che necessariamente\ndobbiamo avere noi come magistrati, dovete utilizzare quotidianamente questa\nnorma. Vi dico che è preoccupante. Le norme espresse dal legislatore sono sempre\nil risultato di unazione umana, quindi possono essere incomplete, generiche, di\ndifficile interpretazione e porre dei problemi quando si va ad applicarle, con i\nrischi che dicevo.\nIo mi sono vista arrivare una volta una azione civile di risarcimento danni per un\nmiliardo come magistrato. Era un grosso costruttore che la fece, perché avevo\nsequestrato un grosso complesso. Vi dico che non è piacevole vedersela arrivare!\nPoi tutto è andato bene. Allora, se questo è vero, perché non si prevede un meccanismo, un sistema immediato per chiarire i problemi che sono emersi? I profili che\n458  LVII.5.2001\nvoi avete prospettato e che si discutono oggi sono emersi immediatamente nel\nmomento in cui, tra gennaio e febbraio mi sono incontrato con i vostri colleghi\ne ci siamo messi a discutere della applicazione del 507, dalla procedura ex\nart. 16 della legge 689 del 1981, per ciò che concerne le sanzioni amministrative\ned accessorie, fino allart. 8. Gli aspetti della competenza o quelli relativi ai presupposti per la adozione del provvedimento non sono di oggi, ma sono di un anno\ne mezzo fa e, se non è previsto a monte un meccanismo di pronto adeguamento, di\npronto chiarimento delle nonne (a questo è chiaro che ci deve pensare il legislatore) ci rivediamo dopo un anno e mezzo a discutere di queste questioni addirittura drammaticamente. Evidentemente a monte ci deve essere stato qualcosa, ci\ndeve essere stato qualche conflitto. A Milano non lho registrato, ma qui sì.\nVeniamo agli aspetti considerati dal Dott. Pasquale Iodice e dal Prof. Aldo\nLoiodice. Indubbiamente quando mi sono preoccupato di cercare di individuare\nchi fosse lentità, persona fisica, competente ad assumere il provvedimento di cui\nallart. 8, certo, ho tenuto presente lorgano, tanto è vero che richiamo alcune altre\ndisposizioni, sempre in materia di legislazione alimentare, in cui viene utilizzata\nquesta parola in forma analoga e mi sono sentito in dovere di concludere su una\nlinea estremamente prudenziale, perché il provvedimento di chiusura va valutato\nattentamente e richiede a monte tutta quella serie di conoscenze tecnico - scientifiche, di esperienza, di capacità valutativa, di ponderazione in genere che, a\nmio avviso, può far capo solo al responsabile di un servizio. Certo, questa scelta\nva a detrimento dellefficacia dellintervento, perché leffetto dissuasivo è\npiù rilevante e più rapidamente viene adottato, però cè il rischio dellerrore con\ntutto ciò che questo comporta. Al di là della stretta interpretazione di carattere\ngiuridico e dellanalisi indubbiamente puntuale dal punto di vista costituzionale\ndel Prof. Aldo Loiodice, onestamente mi sembra eccessivo per una nonna scomodare la teoria dellorgano. Vi dirò, tra laltro, che ho fatto pure il tema in\nmagistratura su questa teoria, quindi la ricordo chiaramente: il concorso in\nmagistratura riguardava proprio la teoria dellorgano nella struttura organizzativa\nE vengo al parametro della salute. lo mi rendo conto ed è corretto il richiamo\ndellart. 15 della legge 283 del 1962 e delle rispettive norme di attuazione del\nDPR 327 del 1980, ma la teoria cosiddetta massimalista mi preoccupa, perché cè\nil rischio di estenderla oltre modo, al di là della proporzione delleffetto. È una\nLVII.5.2001  459\nnorma diretta a garantire, seppure in via indiretta, la igienicità degli alimenti.\nSignori, ci sono degli aspetti che vanno considerati con estrema preoccupazione ed\nattenzione, ecco perché dico che ci dovrebbe essere un meccanismo di intervento\nche me li venga a chiarire, al di là delle esigenze singole e regionali. Questi esempi\nmi sono stati fatti dai vostri colleghi quando discutevamo della portata di queste\nnorme e mi hanno indotto a seguire la via della estrema attenzione, considerato\nleffetto dirompente di un provvedimento di questo genere. Pensate a piccoli esercizi, che vivono giorno per giorno sugli introiti assicurati giorno per giorno, che\ncosa significa chiuderli per 10 - 15 giorni. Allora io non vedo che altra via ci sia,\nse non quella per garantire una uniformità di comportamenti sul piano nazionale.\nA mio avviso il silenzio a livello centrale  a questo proposito debbo rivolgere\nunaccusa al Ministero  significa quello che sempre ha significato: facciamo\nfare alla giurisprudenza. Quando le norme non sono chiare, sono generiche e si\nprestano ad applicazioni addirittura in contrasto fra loro o comunque per ambiti differenti non vengono lette bene, il legislature dice Lasciamo fare alla giurisprudenza, vediamo che cosa succede e saranno i giudici che ci diranno come\nquella norma deve essere applicata e quale ambito di applicazione deve avere.\nQuesta è purtroppo la realtà quando voi non avete risposte pronte, neppure a\nlivello centrale, per le vostre preoccupazioni.\nForse ci dovrebbero essere, almeno quando ci sono profili di carattere penale,\ndelle Procure più e dei Pubblici Ministeri più disponibili a sentire. Vi assicuro\ntuttavia che non è facile. lo cerco di farlo con la massima disponibilità possibile,\nperò in genere si è assorbiti dal proprio carico di lavoro e si ha difficoltà a dare\nudienza a tutte le richieste interpretative che magari solo indirettamente riguardano la materia che noi trattiamo.\nDaltra parte non vedo altra via, Dott. Pasquale Iodice, che sul piano dellaggiustamento della norma, visto che questa si presta a differenti letture. Io vi suggerisco\nquella prudenziale, vi garantisco che non torno indietro, non perché non ritenga\nidonei i tecnici di igiene, i vigili sanitari, ovviamente adeguatamente preparati, sia\nben chiaro, e questo sta anche alla vostra responsabilità! Adeguatamente preparati\ne in grado di esprimere una valutazione corretta sul piano tecnico - giuridico,\naltrimenti è bene astenersi. Non per questo, riprendo il discorso, mi allontano dalle\nposizioni che ho già espresso, ma perché gli effetti della chiusura sono quelli che\nsono. In alternativa cè poco da fare, dobbiamo aspettare le sentenze. Vi ringrazio.\n460  LVII.5.2001\ndi vigilanza negli ambienti di vita e di lavoro\nMaurizio Salamana, Unità Organizzativa Prevenzione Regione Lombardia\nBuongiorno a tutti. Approfitto delloccasione per ringraziare non solo dellinvito\nche questa Azienda Unità Sanitaria Locale ha rivolto alla Regione Lombardia per\npartecipare a questo convegno molto interessante, ma anche per ringraziare per\nlospitalità dimostrata. Invito, quindi, il Direttore Sanitario a porgere i dovuti ringraziamenti a tutte le persone che, a tal fine, si sono impegnate. Loccasione è doppiamente gradita anche perché la Regione Lombardia è, in un certo senso, gemellata con questa Azienda Unità Sanitaria Locale, in quanto le due strutture partecipano alla realizzazione di un progetto di ricerca finalizzata nel settore della nutrizione, progetto che si pone come obiettivo la prevenzione delle patologie degenerative derivanti da una alimentazione non corretta. Vorrei anche porgere i saluti\nda parte del Dott. Vittorio Carreri, che oggi era impossibilitato ad intervenire.\nFatte queste doverose premesse, entro nellargomento. Sicuramente sarà un argomento che determinerà meno tensioni di quanto ne possano avere determinato gli\ninterventi precedenti, cercherò, quindi, di contenere lintervento, perché quello che\nè stato affrontato fino ad ora è un argomento che veramente è degno di attenzione\ne che merita, quindi, il necessario spazio per una approfondita discussione.\nIl settore della prevenzione in Regione Lombardia, per quanto riguarda laspetto\norganizzativo, si basa su due disposizioni regionali che sono state adottate nel\n1997 e nel 1998, in conseguenza delle quali ci sono oggi 15 Aziende Sanitarie\nLocali. Allinterno di queste Aziende Sanitarie Locali  che, ad eccezione della\nprovincia di Milano e della provincia di Brescia, hanno dimensioni provinciali \nci sono 7 servizi. È una sorta di via lombarda allattuazione della riforma sanitaria,\nin quanto è stato previsto anche il Servizio di Medicina Preventiva delle Comunità,\nin aggiunta a quelli previsti dalla normativa nazionale e cioè: igiene e sanità pubblica, prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro, igiene degli alimenti e\ndella nutrizione, nonché i servizi che fanno riferimento allarea veterinaria, quindi\nsanità animale, igiene della produzione, igiene degli allevamenti.\nGli operatori presenti nei Dipartimenti di Prevenzione, allo stato attuale, assommano a circa 2.800 persone. Prima dellattuazione della legge di applicazione\nLVII.5.2001  461\ndei referendum riguardanti i controlli ambientali, vi erano circa 200 persone in\npiù che, per effetto dellapplicazione di dette norme, sono stati trasferiti allARPA.\nPer quanto riguarda invece il settore veterinario ci sono 1.098 operatori.\nCerano, sempre allinterno dellarea della prevenzione, anche i presidi multizonali, che, con listituzione e lavvio dellARPA hanno subito una certa falcidia\ndi personale, in quanto tutto il personale che svolgeva attività in materie attinenti gli argomenti dei quesiti referendari (aria, acqua, suolo, ecc.) è stato trasferito\nallARPA con le relative attrezzature.\nÈ evidente che nessuno contesta la necessità di approfondire, di rendere più efficaci i controlli ambientali, ma se questo deve essere fatto sottraendo forze ad altri\nsettori della prevenzione, se di protezione ambientale da un lato se ne fa poca, ciò\nvale allo stesso modo per quanto riguarda la tutela della salute della popolazione.\nLe attività che devono svolgere i Servizi dei Dipartimenti di Prevenzione sono\nmolto consistenti sia come tipologia sia come numero di prestazioni. Cito molto\nbrevemente alcuni dati. Prendiamo ad esempio unattività che dovrebbe e ci si\naugura in via di estinzione, ma che, purtroppo, è ancora una delle voci maggiori,\ncioè quella che riguarda il rilascio dei libretti di idoneità sanitaria: in Regione\nLombardia, nel 1999, si sono avute circa 500.000 prestazioni. Per quanto invece\nriguarda le acque destinate al consumo umano sono stati effettuati oltre 100.000\ncampioni. Nel settore degli alimenti, tra vigilanza programmata e non programmata, si arriva a circa 30  40 mila interventi. A ciò si deve aggiungere lattività\ndi campionamento i programmi mirati (attualmente il piano regionale prevede\nuna campagna di controlli sulla ristorazione). Vi è, poi, tutta lattività nuova che\nriguarda ligiene della nutrizione, quindi lattività di educazione alimentare, lattività di sorveglianza nutrizionale e le visite dietologiche. Per quanto riguarda\nleducazione alimentare, nel 1999, si sono avuti 35.000 contatti.\nPoi cè tutta la parte legata al settore delle vaccinazioni e un altro settore che è\noggetto dellintervento da parte dei Servizi del Dipartimento di Prevenzione e, in\nparticolare dei SIAN, è quello legato alla prevenzione delle intossicazioni da funghi\nche in Lombardia è particolarmente sviluppato (debbo riconoscere che non mi è\nnota la realtà pugliese). La Regione Lombardia, ancora prima che uscisse la Legge\nStatale, aveva istituito i centri di controllo micologico; ora si chiamano ispettorati\nmicologici. In media, ogni anno, circa 7000 persone accedono agli ispettorati\nmicologici per farsi controllare i funghi che hanno raccolto. Deve essere precisato\n462  LVII.5.2001\nINIZIATIVE DELLA REGIONE LOMBARDIA IN MATERIA DI VIGILANZA NEGLI AMBIENTI\nche tale attività è correlata alla quantità di funghi presente (nel 1998 vi è stato un\nafflusso di oltre 11 mila). Dato significativo è che, comunque, un buon 80% dei\nfunghi presentati vengono riconsegnati ai raccoglitori, in quanto riconosciuti\nidonei per il consumo. Inoltre, ogni anno sono sottoposte a certificazione sanitaria\ncirca 500 tonnellate di funghi destinati al circuito commerciale.\nLa Regione Lombardia ha attivato, con il prezioso contributo dei propri collaboratori dei servizi dei dipartimenti di prevenzione, una serie di gruppi di lavoro\nche hanno affrontato le varie tematiche di propria competenza, soprattutto per\nquanto riguarda il settore delligiene degli alimenti e della nutrizione.\nÈ già stato prodotto un primo documento, approvato con Decreto della Direzione Generale della Sanità dal titolo Linee Guida della Regione Lombardia\nper i Ser vizi dIgiene degli Alimenti e della Nutrizione delle Aziende\nSanitarie Locali, nellambito del quale vengono affrontate le tematiche e le competenze che questi servizi hanno allinterno del dipartimento, quindi anche con\nun discorso di collaborazione con gli altri servizi esistenti: igiene pubblica, medicina di comunità, servizi veterinari, eccetera.\nPer ognuna delle tematiche affrontate sono state prodotte delle linee guida o Circolari in fase di emanazione. I documenti prodotti riguardano i seguenti argomenti:\n1. il Controllo Ufficiale visto non soltanto sotto laspetto delle procedure operative,\nma anche visto in funzione di un raggiungimento di un sistema di qualità nello\nsvolgimento del controllo medesimo;\n2. le procedure relative al rilascio e al rinnovo del Libretto di idoneità sanitaria\nper gli alimentaristi;\n3. la gestione delle tossinfezioni alimentari;\n4. la prevenzione delle intossicazioni da funghi, dove, addirittura, sono state previste non solo le attività, le procedure e la modulistica per lattività degli Ispettorati Micologici, ma le attività, le procedure e la modulistica per quanto riguarda\ngli interventi in caso di intossicazione, quindi il rapporto con gli ospedali, con\ni Pronto Soccorso, con i centri antiveleni (la circolare riguardante questo argomento è stata anche pubblicata sul giornale dellUNPISI);\n5. lorganizzazione dei controlli e la gestione dei casi di non conformità per le\n6. leducazione alimentare e la sorveglianza nutrizionale;\n7. la ristorazione collettiva.\nLVII.5.2001  463\nÈ stato prodotto anche un documento che si occupa di un tipo particolare di\nristorazione collettiva, quello della ristorazione ospedaliera. Questo documento si\ninserisce in un più ampio progetto che riguarda la prevenzione dei rischi da lavoro\ndel comparto sanitario, nel quale è stato inserito anche laspetto della ristorazione\nvisto, da un lato, come tutela delloperatore che svolge lattività nellambito della\nstruttura ospedaliera, e dallaltro, di conseguenza, anche come tutela del paziente in quanto utente con particolari problematiche.\nAnche per quanto riguarda levento BSE la Regione è intervenuta predisponendo\ndelle linee guida, soprattutto per quanto riguarda laspetto della tutela\ndelle persone al fine di rendere operativo un sistema di organizzazione di prevenzione per quanto riguarda il trattamento delle persone che potrebbero essere\nriscontrate positive per quanto riguarda la presenza dei prioni.\nNellambito degli aspetti riguardanti gli ambienti di vita, sono ormai sulla linea\ndel traguardo due linee guida di particolare importanza, che riguardano\ngli incidenti domestici e il traffico veicolare. Sono, questi, aspetti particolarmente\nimportanti, in quanto vedono coinvolte un notevole numero di persone (basta\npensare a quante sono le vittime degli incidenti stradali, o, ad esempio, quanti\nsono gli incidenti domestici causati dal monossido di Carbonio).\nAnche nel settore delle radiazioni ionizzanti la Regione Lombardia ha provveduto\na impartire disposizioni, non solo per quanto riguarda la tutela degli operatori\naddetti, per i quali, del resto, esistono diverse e specifiche disposizioni, ma, soprattutto relativamente ai rischi che possono verificarsi nei confronti delle persone\nche sono sottoposte a trattamenti, cioè i pazienti. Da un censimento risulta che\nin Regione Lombardia, con tipologia e potenza diversa, ci sono oltre 12.000\nUn altro aspetto particolarmente importante è per quanto riguarda la tutela\ndella salute nei luoghi di lavoro.\nLa Regione Lombardia ha approvato un progetto obiettivo che ha questo titolo,\nallinterno del quale ci sono diversi progetti speciali che riguardano lagricoltura,\nledilizia, il comparto sanitario. Soprattutto questultimo aspetto ha avuto una\nnotevole attenzione e un altrettanto notevole sviluppo. In tal senso la Regione ha\nprovveduto ad emanare alcuni importanti documenti al fine di garantire che\nattraverso unadeguata e corretta gestione, nonché la messa in atto di procedure\ne comportamenti idonei, si possa prevenire il verificarsi di eventi, talvolta tragici.\n464  LVII.5.2001\nVanno citate a questo proposito le Linee Guida per le sale operatorie, le Linee Guida\nper le camere iperbariche.\nUn altro documento molto importante, sia per gli aspetti sanitari sia per gli\naspetti ambientali, è quello relativo ai rifiuti sanitari. Lindagine effettuata evidenziava che tale problema era gestito con modalità diversissime, con incidenze\ndifferenziate anche sui costi di gestione.\nAnche nel settore della medicina dello sport, che comunque rientra nel discorso\nprevenzione, sono state elaborate delle linee guida, al fine di garantire un salutare svolgimento della pratica sportiva e di prevenire il ricorso a sostanze dopanti.\nLelenco delle attività sopra riportato, tra laltro non esaustivo, nelle quali sono\nimpegnati gli operatori dei servizi di prevenzione, fornisce un concetto abbastanza\nchiaro, da un lato, delle responsabilità che agli stessi vengono attribuite e della\ncomplessità dei compiti che devono svolgere e, dallaltro della stima che viene\ndata agli operatori affidando loro detti compiti.\nQuando poi i vari provvedimenti saranno adottati, saranno anche distribuiti\nalle varie Regioni e quindi avrete modo di verificare la validità degli operatori\nche hanno contribuito alla stesura di questi documenti.\nLa Regione Lombardia, tra le prime, aveva superato laspetto, concettuale terminologico, del vigile sanitario, introducendo una figura che non trovava riscontro negli ordinamenti giuridici esistenti o contrattuali, il Tecnico di Igiene.\nQuesta scelta aveva lobiettivo di dare una maggiore efficacia, quindi un maggior\nsignificato allaspetto della prevenzione; come conseguenza loperatore non era\npiù un vigile, quindi un poliziotto, ma diventava, appunto, un tecnico di igiene,\nquindi anche di supporto nei confronti di quelle strutture che erano oggetto\ndella sua attività di vigilanza, non in un rapporto di tipo conflittuale, ma, principalmente, di tipo collaborativo, pur nel rispetto del proprio ruolo.\nTuttavia, poiché la normativa prevedeva solo questo tipo di denominazione\nper diverso tempo le due terminologie hanno dovuto essere usate in combinazione.\nNel dibattito che mi ha preceduto è stata citata la circolare 38 del 1998 della\nRegione Lombardia, per quanto riguarda laspetto dellapplicazione del d.lgs\nDue sono gli aspetti che in particolare ritengo sia opportuno evidenziare.\n1. Le procedure derivanti dallapplicazione di detta norma hanno modificato\nsostanzialmente lo svolgersi dellattività di controllo ufficiale. Non si tratta più\nLVII.5.2001  465\ndi limitarsi a verificare caratteristiche strutturali, ma anche le procedure operative e la loro conformità ai requisiti igienici specifici, ma, soprattutto, verificare\nche tali requisiti siano contenuti nel manuale di autocontrollo. Affrontare un\nmanuale di autocontrollo e verificarlo in fase operativa non solo comporta\npiù tempo, per cui risulta che numericamente i controlli sono inferiori, comporta anche una serie di acquisizioni, di capacità e di conoscenze non da\npoco. Tanto è vero che con la citata circolare era stata prevista la possibilità\nche il manuale potesse anche essere consultato a tavolino ed in anticipo, proprio\nper poter vedere e poter prendere atto di quelle che erano le procedure adottate\nnellAzienda. Questo non voleva dire bypassare le norme; voleva soltanto dire\nAmmetto che non conosco tutte le procedure di tecnologia e di preparazione degli\nalimenti in una certa azienda e quindi approfondisco per verificare quello che è stato\nmesso nel manuale e poi vado a fare la verifica. Su questa impostazione non si\nsono avute contrapposizioni da parte delle aziende, perché hanno anche loro\napprezzato il fatto che ci fosse questa forma collaborativa tra le strutture oggetto\ndella vigilanza e gli operatori della vigilanza, facendo salvo, come detto in\nprecedenza, il ruolo e i compiti di ciascuno.\n2. Laltro aspetto era legato alle procedure sanzionatorie: la circolare prevedeva\nche in fase di contestazione di qualche carenza legata allautocontrollo ci fosse\nun momento di confronto con lAzienda cui veniva offerta la possibilità di\ncontrodedurre in merito alle contestazioni ricevute e, inoltre, prevedeva che\nsolo in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni, venisse avviata la procedura sanzionatoria. Va precisato che la circolare 38 è stata emanata nel\ngiugno 1998, mentre solo successivamente la normativa statale ha adottato\nNon voglio togliervi altro spazio e vi ringrazio per lascolto.\n466  LVII.5.2001\nRapporti dellorgano di vigilanza\ncon lAutorità giudiziaria ed amministrativa\nSergio Mario Tosi, Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Brindisi\nCome è ben noto lart. 57 del cpp, sulla falsariga dellart. 221 dellabrogato\ncodice di procedura penale del 1930, dopo aver specificamente elencato, ai commi\n1 e 2, gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria a competenza generale (riferita,\ncioè, a qualsiasi tipo di reato, anche se eventualmente limitata sul\npiano territoriale, comè per le guardie provinciali e comunali), definisce al comma\n3, con formulazione ampiamente comprensiva, la figura degli ufficiali e agenti\ndi polizia giudiziaria con competenza settoriale, riconoscendo segnatamente\nle anzidette qualità, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive\nattribuzioni alle persone cui le leggi ed i regolamenti attribuiscono le funzioni\ntipiche della polizia giudiziaria previste dallart. 55 cpp (idest, prendere notizia\ndei reati, anche diniziativa, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori,\nricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e\nraccogliere quantaltro possa servire per lapplicazione della legge penale).\nLappartenenza dei tecnici della prevenzione nellambiente e nei luoghi di\nlavoro - non compresi nella preliminare elencazione di cui ai commi 1 e 2 del\ncitato art. 57 - alla categoria, da ultimo ricordata, degli ufficiali e agenti di polizia\ngiudiziaria con competenza settoriale appare, per vero, ricavabile senza difficoltà\ndal Regolamento, adottato con decreto del Ministro della Sanità 17 gennaio 1997,\nn. 58, concernente la individuazione della figura e relativo profilo professionale\ndel tecnico della prevenzione nellambiente e nei luoghi di lavoro.\nLart. 2 comma 1 prima parte del citato decreto stabilisce puntualmente, infatti,\nche «il tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro, operante nei servizi\ncon compiti ispettivi e di vigilanza è, nei limiti delle proprie attribuzioni, ufficiale di\nInoltre, il successivo comma 3 lettera h) prevede espressamente che, «nell’ambito\ndell’esercizio della professione», il tecnico della prevenzione nellambiente e nei luoghi\ndi lavoro «collabora con l’amministrazione giudiziaria per indagini sui reati contro il patrimonio ambientale, sulle condizioni di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro e sugli alimenti».\nLVII.5.2001  467\nS. M. TOSI\nA tal fine sono istituzionalmente riconosciute al tecnico della prevenzione una\nserie di speciali facoltà, per cui lo stesso, tra laltro, vigila e controlla gli ambienti\ndi vita e di lavoro, la rispondenza delle strutture e degli ambienti in relazione alle\nattività ad esse connesse, le condizioni di sicurezza degli impianti, la qualità\ndegli alimenti e bevande destinate allalimentazione, i prodotti cosmetici, nonché,\ncon formula ellittica, «vigila e controlla quant’altro previsto da leggi e regolamenti in\nmateria di prevenzione sanitaria e ambientale»: facoltà puntualmente riconducibili,\nin quanto strumentali allaccertamento di violazioni anche integrative di reato,\nai compiti tipici della polizia giudiziaria indicati dallart. 55 cpp.\nQuesto quadro risulta essere stato da ultimo confermato dalla legge 10 agosto\n2000, n. 251, che allart. 4 riconosce ai tecnici della prevenzione autonomia tecnico - professionale nellattività di «prevenzione, verifica e controllo in materia di igiene\ne sicurezza ambientale nei luoghi di vita e di lavoro, di igiene degli alimenti e delle bevande,\ndi igiene e sanità pubblica e veterinaria».\n2. Rapporti dell’organo di vigilanza con l’ufficio del pubblico ministero\nSi è detto come il legislatore abbia affidato ai tecnici della prevenzione unattività\nontologicamente complessa, al contempo amministrativa e penale, che si rivolge\nnei confronti di fatti suscettibili di molteplici e simultanee qualificazioni.\nAl riguardo nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di polizia giudiziaria\nsi parla solitamente di dipendenza funzionale dallautorità giudiziaria, specie\ndel pubblico ministero, mentre quella gerarchica rimane in capo agli enti amministrativi di appartenenza, in considerazione del tradizionale rapporto burocratico\nche lega tali soggetti a detti enti.\nCome è noto, lart. 220 disp coord cpp costituisce lo strumento di collegamento\ndel procedimento penale con le attività ispettive e di vigilanza previste da leggi e\ndecreti, tra le quali vanno annoverate anche le attività di prevenzione, verifica e\ncontrollo in materia di igiene e sicurezza svolte dai tecnici della prevenzione.\nQueste ultime, non di rado, evolvono nellaccertamento di un illecito penale.\nOrbene, qualora la verifica metta in evidenza indizi di reato, gli atti necessari ad\nassicurare le fonti di prova dovranno necessariamente assumere le forme\ndel codice di rito. In tal caso si farà applicazione dellart. 347 cpp che impone\nalla polizia giudiziaria di comunicare linformativa di reato al pubblico ministero\nin base ad una scansione temporale variabile secondo i casi ivi contemplati.\n468  LVII.5.2001\nRAPPORTI DELLORGANO DI VIGILANZA CON LAUTORITÀ GIUDIZIARIA ED AMMINISTRATIVA\nLa disposizione, nella sua formulazione originaria, stabiliva che ladempimento\ndovesse avvenire entro il termine di 48 ore dalla acquisizione della notizia di reato,\nsalvo casi particolari. La norma è da subito apparsa incongrua sia per leccessiva\ncompressione dellautonomia della polizia giudiziaria, vincolata al rispetto di un\ntermine insuscettibile di adattarsi alle diverse esigenze investigative, che per il\nrischio di paralizzare lufficio del pubblico ministero con linvio di un\ngran numero di notizie non sufficientemente verificate.\nSpinto da queste considerazioni il legislatore, con lart. 4 del decreto legge 8\ngiugno 1992 n. 306, ha provveduto ad emendare il testo eliminando il termine\nin oggetto e sostituendolo con lobbligo di comunicazione «senza ritardo». La\nnorma non ha un significato necessariamente dilatorio rispetto a quella previgente. La nuova locuzione sottintende la necessità di una valutazione dei possibili\nsviluppi operativi delle indagini e dellurgenza con la quale il pubblico ministero\ndeve essere informato del fatto di da ritenersi presunta qualora si tratti di taluno\ndei reati indicati comma 2 lettera a) numeri da 1) a 6) cpp - ricorrendo la quale\nla comunicazione della notizia di reato è data immediatamente anche in\nforma orale. Il termine di 48 ore deve però essere rispettato qualora siano stati\ncompiuti atti per i quali è prevista lassistenza del difensore (cfr. artt. 364 e 365\ncpp) ed in tal caso il termine decorre dal compimento dellatto.\nIn particolare si è in presenza di un ritardo solo qualora la comunicazione\navvenga con un indugio tale da porre in pericolo la persecuzione del reato. Al\ncontrario deve ritenersi perfettamente legittima lattività di approfondimento\ndella notizia di reato da parte della polizia giudiziaria prima dellinformativa.\nLa nuova norma è tanto più opportuna in quanto la progressione dallattività\ndi polizia amministrativa a quella di polizia giudiziaria non risulta sempre palese\nnei primissimi momenti dei controlli. Appartiene infatti alla comune esperienza\ndi ciascuno di noi che non tutti i reati si evidenziano da subito con eventi assolutamente visibili, ma richiedono da parte degli inquirenti iniziative investigative,\nad esempio sotto forma di accertamenti conoscitivi preliminari. I tecnici della\nprevenzione dovranno esercitare le loro funzioni di polizia giudiziaria solo dal\nmomento in cui emergano indizi di reato, il che consente limmediata applicazione dellart. 347 cpp e lavvio delle indagini preliminari.\nAnche dopo la comunicazione della notizia di reato la polizia giudiziaria continua tuttavia a svolgere attività investigative di propria iniziativa, nel rispetto\nLVII.5.2001  469\ndei limiti fissati dallart. 55 cpp, e ciò persino dopo lintervento del pubblico\nministero, cui lart. 327 cpp riserva la direzione delle indagini. In particolare a\nnorma dellart. 348 comma 3 cpp (nella versione cosi modificata dalla legge 26\nmarzo 2001, n. 128, il cosiddetto pacchetto sicurezza) dopo lintervento del\npubblico ministero la polizia giudiziaria oltre che compiere gli atti delegati dal\nPm ed eseguirne le direttive, svolge di propria iniziativa le attività di indagine per\naccertare i reati e per assicurare le fonti di prova.\n3. Rapporti dell’organo di vigilanza con l’Autorità Amministrativa\nCostituisce affermazione ricevuta in dottrina quella secondo la quale nel nostro\nsistema positivo le organizzazioni pubbliche - lo Stato, gli altri pubblici poteri e\ngli enti pubblici - sono configurate come persone giuridiche pubbliche.\nCon questa affermazione si evidenzia che le organizzazioni pubbliche sono dotate\ndella piena soggettività giuridica generale, spettante, come noto, alle persone\nfisiche e alle persone giuridiche (artt. l e ss., cc). La soggettività giuridica comporta la capacità giuridica generale, che significa attitudine alla imputazione di\ntutte le situazioni soggettive positivamente ammissibili.\nPur rinviando (ovviamente) su questi temi, alle trattazioni di teoria generale e\ndiritto amministrativo, sorge a questo riguardo una domanda. Come fa la persona\ngiuridica a produrre effetti giuridici nella sfera propria o altrui? Ebbene alla\nquestione posta si risponde con unaffermazione, pacifica nel nostro ordinamento, che è tuttavia il risultato di complesse elaborazioni concettuali: le persone giuridiche agiscono giuridicamente attraverso i loro organi, la cui attività è\ngiuridicamente trattata come attività della persona giuridica, venendo ad\nessa direttamente imputata.\nGli organi si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a\nsecondo che il loro titolare sia una persona fisica ovvero una pluralità di persone\nfisiche. Si suole dire inesattamente che lorgano esprime allesterno la volontà\ndellente. Ma non si tratta di volontà: la volontà è delle persone fisiche titolari\nNellorganizzazione pubblica lattività giuridica si estrinseca in funzioni ed è\nunattività a formazione progressiva e procedimentalizzata, svolta da più soggetti.\nTra costoro si possono distinguere quei soggetti cui la legge attribuisce ladozione\ndegli atti provvedimentali, direttamente e formalmente produttivi degli effetti\n470  LVII.5.2001\nverso lesterno (c.d. organi provvedimentali), dai soggetti destinati a compiere\nattività a rilevanza giuridica procedimentale meramente preparatoria e interna\n(c.d. organi procedimentali).\nSul punto bisogna tenere presente che il problema dellindicazione dellattività\nin concreto demandata ai vari organi che intervengono nel procedimento è di\nstretto diritto positivo, fermo restando il dato che la persona giuridica non può\nche agire attraverso lopera di uomini.\nCiò che rileva, dunque, nellindividuazione della natura dei rapporti tra organi,\nnellambito dellorganizzazione pubblica, è la evidenziazione funzionale ad essi\nassegnata dalla legge: che lordinamento giuridico abbia individuato un determinato organo come quello cui viene affidato il compito di adottare una determinata\nPer quanto concerne il profilo professionale dei tecnici della prevenzione si è\nvisto che, in generale, lart. 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251 attribuisce agli\nstessi, nei settori di competenza, funzioni di mera prevenzione, verifica e controllo,\nsenza alcun potere in ordine alla irrogazione di misure sanzionatorie nei confronti\ndi terzi. Questa circostanza induce a collocare i tecnici della prevenzione nella\ncategoria sopra individuata degli organi procedimentali.\nTale disposizione, peraltro, conferma la disciplina ricavabile dal citato comma\n3 dellart. 1 del decreto del Ministro della Sanità n. 58/1997, che determina in\nmodo analitico i compiti e le attività demandati ai tecnici della prevenzione,\nlimitati alla fase della vigilanza, accertamento, contestazione e successiva notifica delle violazioni amministrative rilevate.\nSembra pertanto conforme al sistema la previsione dellart. 12 del Regolamento\ndel Nucleo degli Operatori di Vigilanza ed Ispezione (NOVIS) della AUSL BR/1,\nsecondo cui «Il personale di vigilanza e ispezione è tenuto a compiere l’attività amministrativa conseguente all’attività di vigilanza e ispezione effettuata. Da tali attività sono\nesclusi gli atti prescrittivi ed i provvedimenti amministrativi la cui decisione è propria dei\nResponsabili dei Servizi», attribuendo in tal modo in via esclusiva ai soggetti responsabili dei servizi cui fa capo il controllo il potere di adottare provvedimenti di\ncarattere sanzionatorio aventi rilevanza esterna.\nQuesto, naturalmente non esclude che il legislatore, nellambito delle varie\nnormative di settore ed avvalendosi della propria discrezionalità normativa, possa\ncomunque attribuire direttamente agli operatori delle professioni tecniche della\nLVII.5.2001  471\nprevenzione la funzione di adottare misure tipicamente sanzionatorie o comunque\nlatu sensu repressive, anche di natura cautelare.\n4. Rapporti tra attività di polizia amministrativa e indagine penale\nLe funzioni di polizia giudiziaria si intrecciano con le funzioni di natura squisitamente amministrativa che non sembrano in alcun modo riconducibili allo schema del procedimento penale, neppure se inteso in senso lato, e che non mancano\ndi presentare interferenze reciproche nel concreto svolgimento del servizio.\nDi qui il sorgere di un primo problema, scaturente dalla necessità di una corretta\nperimetrazione concettuale dellattività di natura amministrativa svolta dai tecnici\ndella prevenzione rispetto a quella di polizia giudiziaria, il cui carattere distintivo\nè linvestigazione per laccertamento della verità dopo la violazione della legge\npenale. Il discrimine temporale e logico tra le due attività non può che essere\nrappresentato dallavvenuta acquisizione di una notizia di reato - della quale peraltro il codice di rito non offre alcuna definizione normativa - momento in cui\nsorge e si perfeziona il potere, sancito dallart. 109 della Costituzione, dellautorità\ngiudiziaria di disporre direttamente della polizia giudiziaria nel cui ambito, come\nsi è visto, rientrano pure i tecnici della prevenzione, sia pure con competenza\nUn secondo problema deriva dalla considerazione che, sovente, dallattività\namministrativa scaturiscono notitiae criminis o comunque elementi conoscitivi\nutili per la prosecuzione di indagini preliminari già avviate. In relazione ai settori\nin cui i tecnici della prevenzione sono sprovvisti dei poteri di polizia giudiziaria,\nsi fa luogo allart. 331 cpp che impone ai pubblici ufficiali lobbligo, penalmente\nsanzionato, di denunciare per iscritto al pubblico ministero o a un ufficiale di\npolizia giudiziaria le notizie di reato perseguibili di ufficio apprese durante o a\ncausa dellesercizio delle loro funzioni.\nNon è raro poi imbattersi nella situazione inversa, qualora, durante gli adempimenti investigativi contemplati dal codice di procedura penale, emergano dati\nrilevanti ai fini dellattività amministrativa. In particolare, occorre chiedersi se,\nin caso di interferenze, i diversi accertamenti debbano procedere parallelamente\ne simultaneamente o se, piuttosto, si debba assicurare la priorità al procedimento\npenale sospendendo gli altri procedimenti in attesa della sua definizione.\nUn terzo problema di rilievo attiene ai limiti che si oppongono allosmosi di\nelementi informativi tra procedimenti di accertamento così diversi per finalità e\ndisciplina, problema che involge quello della qualificazione da attribuire agli atti\nimportati da un procedimento di accertamento funzionalmente differente da\nquello di destinazione. Il caso più emblematico è costituito dal verbale redatto\ndai tecnici della prevenzione allesito di un controllo di natura amministrativa\n(si veda, ad esempio, lart. 8 comma 2 del decreto legislativo 26 maggio 1997,\nn. 155 recante l«Attuazione delle direttive 93/43/CEE e 96/3/CE concernenti l’igiene\ndei prodotti alimentari», che così dispone: «L’autorità incaricata del controllo deve\nindicare nel verbale di accertamento le carenze riscontrate e le prescrizioni di\nadeguamento necessarie per assicurare il rispetto delle norme contenute nel presente decreto». È importante determinare se, in sede penale, tale atto debba farsi rientrare\nnella categoria dei documenti ricognitivi di natura amministrativa o in quella\ndegli atti di indagine preliminare. La questione della natura giuridica di tale\nverbale è di notevole rilievo pratico stante la differenza di disciplina, in termini\ndi acquisizione e di utilizzabilità, cui sono soggetti, rispettivamente, i documenti\nex art. 234 cpp e gli atti di polizia giudiziaria.\nLattuazione dellart. 220 disp coord cpp non produce alcun effetto sospensivo\nautomatico dellattività di verifica e controllo amministrativo. Tuttavia,\ntale articolo solleva la più generale questione dellutilizzo a fini amministrativi\ndi elementi conoscitivi come documenti, informazioni e dati raccolti nellesercizio dellattività di polizia giudiziaria.\nQualora gli atti di Pg non siano più segreti, è indubbia la loro utilizzabilità ai\nfini amministrativi. In caso contrario la risposta si rinvia nella disciplina dettata\ndallart. 329 cpp, il quale prevede un obbligo di mantenere il segreto sugli atti di\nindagine preliminare «fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque non oltre la chiusura delle indagini preliminari», che segna come detto il\nmomento in cui sarà sempre possibile utilizzare a fini amministrativi gli atti\nraccolti nel corso dellattività svolta a fini penali e trasmessi al magistrato del\npubblico ministero procedente.\nLanalisi testuale consente di ritenere che il vincolo posto dallart. 329 cpp allutilizzo a fini amministrativi, è da considerare operante solo relativamente a quei\ndocumenti e notizie acquisiti nellattività di polizia giudiziaria, sia essa delegata o\ndi iniziativa. Ne discende che qualora lacquisizione di detti elementi sia stata effettuata nel corso di attività ispettive di natura amministrativa, prima dellemersione\nLVII.5.2001  473\ndi indizi di reato, lutilizzo degli stessi non dovrà essere preventivamente autorizzata\ndal Pm procedente. Analogamente, nessuna autorizzazione appare necessaria da\nparte dellautorità giudiziaria procedente per quegli elementi acquisiti fuori del\nprocedimento penale, pur se materialmente documentati in pendenza dello stesso.\nSi può pertanto affermare che nel sistema attuale le attività svolte dai tecnici\ndella prevenzione in sede amministrativa e penale, al pari dei rispettivi procedimenti, sono sostanzialmente autonome tra loro. Esiste tuttavia un momento di\npossibile interferenza fisiologica, costituito dal periodo di svolgimento delle indagini preliminari, in cui gli atti di indagine sono coperti dal segreto investigativo.\nUn altro profilo di notevole interesse attiene alla qualificazione giuridica in\nsede penale degli atti compiuti dai tecnici della prevenzione durante lattività di\nvigilanza di natura amministrativa.\nIl verbale che condensa le risultanze di tale attività (denominato, in genere\nverbale di accertamento o di constatazione, a secondo delle eterogenee normative\ndi settore) è comunemente sottoposto ad una duplice classificazione. Adottando\nil momento di emersione degli indizi di reato come discrimine di disciplina, si è\nsoliti qualificarlo quale prova documentale ex art. 234 cpp per la parte redatta\nprima dellemersione della notitia criminis e come atto di indagine per la parte\nsuccessiva, che pertanto non può assumere alcuna efficacia probatoria e, quindi,\nnon è utilizzabile quantomeno nel giudizio che si svolge nelle forme ordinarie\ndel dibattimento (Cass. 1 aprile 1998, Malayen, Ced 211225; Cass. 21 gennaio\n1997, Basile, Ced 206944).\nIl verbale di accertamento o di constatazione appare, invece, rivestire nella sua\ninterezza pieno valore probatorio in sede di riti alternativi al dibattimento (giudizio\nabbreviato, applicazione della pena su richiesta delle parti, procedimento per\ndecreto), nei quali il giudice fonda la propria decisione alla stregua di tutti gli\natti legittimamente acquisiti al fascicolo del pubblico ministero.\nNon si deve ritenere che tale orientamento precluda al Pm la prova dei fatti\ncontenuti nel verbale in questione ove si pervenga al giudizio dibattimentale,\nancorché renda certamente meno agevole lacquisizione del contributo conoscitivo\ndel verbalizzante. Costui infatti dovrà essere sentito quale teste e riferire in dettaglio\ntutti i fatti che sono stati accertati nel corso della verifica, anche se in aiuto della\nmemoria potrà essere autorizzato dal giudice ad esaminare gli atti a propria firma.\nIn ossequio a tale orientamento non appare pertanto corretta la prassi di differire\nlinsorgenza della notizia di reato al termine della verifica amministrativa. In tal\ncaso, infatti, si perviene al risultato di portare a termine lattività di controllo\nsenza le forme procedurali, e in particolare le garanzie difensive, previste dal codice\nAncora, va ricordato come i tecnici della prevenzione, nella qualità di ufficiali\ndi polizia giudiziaria, a norma dellart. 354 cpp, sono legittimati a compiere i\nrilievi e gli accertamenti urgenti, su luoghi, su cose e su persone (eccetto le ispezioni personali), nonché i sequestri, nei casi in cui vi è pericolo che le cose, le\ntracce pertinenti al reato o i luoghi si modifichino, e ciò non solo quando il\npubblico ministero non possa intervenire tempestivamente, ma anche quando\nnon abbia ancora assunto la direzione delle indagini. Secondo lorientamento\nprevalente in giurisprudenza si ritiene che tutti gli atti di natura descrittiva di\nsituazioni soggette a modificazione, come i verbali effettuati dagli operatori della\nAUSL in tema di prevenzione degli infortuni con annessi rilievi fotografici e\nplanimetrici, come pure i verbali di sopralluogo descrittivi dei luoghi (Cass. Sez.\nUn., 28 ottobre 1998, Barbagallo) siano atti irripetibili, e come tali debbano far\nparte del fascicolo del dibattimento.\nSul piano della validità di tali atti, è necessario sottolineare che, ai sensi del\ncombinato disposto degli artt. 114 disp att cpp e 356 cpp i rilievi e gli accertamenti\nurgenti devono essere preceduti a pena di nullità a regime intermedio - come del\nresto accade per le perquisizioni e i sequestri - dallavvertimento dato dallufficiale\ndi Pg allindagato, se presente, del diritto di farsi assistere da un difensore di\nfiducia. Sempre nellambito dellattività irripetibile svolta nel corso delle indagini\ndai tecnici della prevenzione vengono in rilievo anche le analisi dei campioni di\ncui allart. 223 disp coord cpp, i cui verbali vanno inseriti nel fascicolo del dibattimento purché siano state rispettate le garanzie previste dalla norma citata, ossia\nin primo luogo lavviso allinteressato, anche in forma orale, del giorno, dellora\ne del luogo ove le analisi verranno effettuate (secondo Cass. 25 settembre 1997,\nServa, Ced 209412, lomesso avviso concreta una nullità a regime intermedio).\nSembra invece doversi escludere il dovere di avvertire lindagato se presente della\nfacoltà di farsi assistere da un difensore di fiducia nel momento del prelevamento\ndel campione. È infatti opinione comune che tale attività è compiuta nellesercizio\ndi funzioni amministrative e non di polizia giudiziaria (Cass. 16 ottobre 1998,\nFecchio, Ced 212374), poiché chi procede al prelievo di regola agisce in assenza\nLVII.5.2001  475\ndi una previa notizia di reato e ciò esclude lapplicabilità delle norme del codice\ndi rito. Tale tesi appare del resto confermata dal citato art. 220 disp coord cpp,\ndal quale - come si è già detto - si evince chiaramente che le norme del cpp vanno\napplicate nel corso di attività ispettive o di vigilanza solo quando emergono indizi\nDalla disamina dei rapporti tra tecnici della prevenzione e pubblico ministero\nsi evince che la materia è completamente disciplinata e non sussistono lacune\nLe prospettive future vanno semmai nel senso di una profonda depenalizzazione,\nche va salutata con favore in un ordinamento penale inflazionato come quello\nitaliano. Tuttavia non può sottacersi una preoccupazione di fondo. La trasformazione dei reati in illeciti amministrativi sarà accompagnata da una puntuale applicazione delle sanzioni da parte delle autorità competenti? Non sfugge infatti\nche la degradazione degli illeciti penali a fattispecie amministrative comporterebbe\nuna maggiore autonomia da parte degli operatori della prevenzione nello svolgimento delle attività di verifica e controllo, che richiedono un elevato standard\ndi qualificazione professionale, anche sotto il profilo della capacità di coordinare\ngli interventi in campo igienico - sanitario con gli ordinamenti organizzativi delle\nAziende Unità Sanitarie Locali in termini di efficienza operativa.\nCiò che non si vorrebbe, in altre parole, è che alla positiva finalità di depenalizzazione si accompagnasse una irrilevanza (in via di fatto) dellilliceità, non\npiù perseguita penalmente ma nemmeno punita in sede amministrativa.\nLa valutazione della performance dei sistemi sanitari\nUna libera traduzione del Rapporto\ndellOrganizzazione Mondiale della Sanità (OMS) anno 2000\nMigliorare la performance dei sistemi sanitari, integrata per la realtà italiana\nVol. LVII - n. 1-2 – 176 pagine\n24 euro (46.470 Lit)\nSocio SItI, Mess, studente ..........................................\n65,0 euro (125.858 Lit.)\n40,0 euro (77.451 Lit.)\n30,0 euro (58.088 Lit.)\n75,0 euro (145.220 Lit.)\nCosto estratti in formato pdf\n(diffondibile via internet / e-mail) per ciascun articolo:\nPubblicato da gennaio 2000 ...................................... 60,0 euro (116.176 Lit.)\nPubblicato precedentemente, se disponibile ........... 150,0 euro (290.441 Lit.)\nPer le modalità di pagamento vedi terza di copertina o visita il sito www.igiene.org.\noppure telefona allo 0639751674.\n490  LVII.5.2001\nAtlante della Sanità Italiana 2001\n“Prometeo - Atlante della sanità italiana”, giunto alla sua terza edizione,\nè finalizzato alla conoscenza di indicatori sanitari, sociali ed economici\na partire dal livello nazionale fino a quello di singola Azienda Unità sanitaria locale.\nTra le innovazioni dell’edizione 2001, uno studio pilota\nsulle “Schede di Dimissione Ospedaliera”\ncondotto per Usl di residenza di tutti i ricoverati dell’anno 1998.\nLa ricerca consente, pur con le dovute cautele, di estendere la conoscenza\ndello stato di salute degli italiani da analisi riferite\nalle cause di morte di circa 500 mila decessi\nad una popolazione di circa 12 milioni di casi di ricovero ogni anno.\nPrometeo è fruibile anche sul Cd allegato, dal quale è inoltre possibile\nscaricare sul proprio computer il Mess Modello di Indicatori di Epidemiologia dei Servizi Sanitari, che costituisce\nil cuore informativo della ricerca e utilizza tecniche di posizionamento competitivo,\ned è consultabile “on line” sul sito www.sanitamess.it.\nPrometeo 2001 è stato realizzato con il contributo\ndell’Università di Roma “Tor Vergata”, Dip. di Sanità Pubblica, Cattedra di Igiene;\ndell’Istituto Nazionale di Statistica, Direzione\nCentrale per le Indagini sulle Istituzioni Sociali;\ndell’Ilesis, Ricerca e Formazione per i Sistemi Sanitari;\ndella Nebo Ricerche PA;\nTutta l’edizione Prometeo 2001\nè scaricabile dai seguenti siti:\nDal 18 gennaio 2002\nil “MESS - Modello di indicatori\ndi Epidemiologia dei Servizi Sanitari”\nè consultabile ‘on line’\nsul nuovo sito www.sanitamess.it.\nIl sito, in allestimento, permette\ndi “navigare” fra 300 indicatori\nelaborati per singola USL,\nDal 2 aprile 2002 il sito\nitaliana in una\nIl sito ospita Prometeo\nAtlante della Sanità Italiana,\n528  LVII.5.2001\nvol. LVII n. 5\nLa professionalizzazione dei medici di sanità pubblica .................................................................................... 417\nAttività di vigilanza in materia di prevenzione sanitaria, ambientale e del lavoro:\naccertamento, controllo, provvedimenti amministrativi e sanzionatori\nInterventi di D. Lagravinese, V. Martucci, A. Loiodice,\nF. Oleari, P. Iodice, F. Dettori, M. Salamana, S.M. Tosi .................................................................................... 423\nG. Aloi, G. Fabiano, F. Fabiano, M. Cesario\nProblematiche relative alle verifiche ed alle ispezioni\ndegli esercizi interessati allautocontrollo ........................................................................................................ 477\nP. Piscopo, M. Muto, A. Oliviero, U. Del Prete\nMigrazione sanitaria allestero\ndi pazienti residenti nella Regione Campania ................................................................................................ 491\nP. De Filippis, F. Papalia, A. Spinaci,\nM. Coia, O. Maggi, R. Montacutelli, A. Panà\nsulla qualità dellaria in un edificio pubblico ................................................................................................ 499\nNote di Storia dellIgiene\nA. Boccia, G. Ricciardi, M. McKee\nLevoluzione della sanità pubblica in Europa ................................................................................................. 513\nP. Zaninetti, M.E. Donna, M. Valenti, C. Petrulli, R. Antonioletti,\nC. Bava, S. Censini, P. Cerruti, P. Dresco, R. Leo, A. Lillo, D. Passerini,\nM. Poppi, P. Prola, C. Ravandoni, R. Rigamonti, L. Serra\nLambulatorio di Medicina Generale come osservatorio epidemiologico:\nunesperienza nella Asl 14 di Omegna della Regione Piemonte ................................................................. 529\nA. Barbato, G. Damiani, A. Tomasi\nUso sperimentale dei DRG applicato sulla nosologia ospedaliera in Sanità Militare:\nil caso dellOspedale militare della Marina Militare Italiana di La Maddalena (Sassari) ........................ 536\nP. IVA e C.F. 03805861006  CCIAA 700164\nTribunale di Roma n. 2755/1990\nFinito di stampare il 15 febbraio 2002\nIt takes just 5 Moments to change the world Bastano solo 5 Momenti\nla banca d`italia e la vigilanza sul credito