Revista Diálogos de políticas públicas N°1 Año 1 by FLACSO-Chile - issuu\nNueva Revista Digital Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Chile N°1 Año 1 – Enero 2007 / ISSN: 0718-4581\nGobierno, política y política pública MARCELO CHARLIN Nos introducimos en algunos conceptos fundamentales de la noción de políticas públicas para dotarnos de un marco analítico que nos permite situar el debate acerca de los alcances y limitaciones de las políticas públicas en su relación con el Gobierno y la Política.\nPolíticas públicas que contribuyen a la cohesión social ANDRES PALMA En este artículo se señalan algunos de los elementos que es preciso considerar en el proceso de formación de políticas públicas debidos a los efectos no previstos que pueden estar atentando o amenazando la cohesión en nuestra sociedad.\n¿Nuevo enfoque de Políticas Sociales en Chile? ALEJANDRA FAUNDEZ Se describen los principales ejes que aparecen en la agenda de debate sobre políticas sociales en Chile, a la luz de las transformaciones que se están experimentando en los diferentes países de la región en su lucha contra la pobreza y la exclusión.\nLa tensión entre decisiones técnicas y políticas MARCO MORENO Se discute el peso del componente tecnocrático en el modelo de gobernabilidad instalado por los gobiernos de la Concertación en Chile y el giro del establischment concertacionista en esa dirección y los nuevos estilos de conducción gubernamental en el proceso de formación de las políticas públicas.\nLas comisiones nombradas por la Presidenta Bachelet CAROLINA AGUILERA El actual Gobierno genera un conjunto de Comisiones para atender algunos aspectos críticos en la sociedad chilena. ¿Qué tienen de nuevo y de viejo este tipo de mecanismos? ¿Qué aportan y que tensionan respecto de los mecanismos tradicionales para la formación de políticas públicas?\nFLACSO - 50 años generando ideas e iniciativas para el desarrollo\nEsta revista ha sido producto de un conjunto de reuniones de diálogo e intercambio entre los académicos de FLACSO Chile y algunos invitados especiales durante el 2006. Su objetivo es brindar un espacio para el debate abierto entre profesionales de las Ciencias Sociales respecto de temas de interés en políticas públicas y difundir los intercambios ampliamente al finalizar cada año. Los artículos que se publican son editados por sus respectivos autores y no compromete la opinión institucional.\nFacultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO Chile Programa de Gerencia Social y Políticas Públicas Avda. Dag Hammarskjöld 3269, Vitacura Santiago de Chile Enero 2007 www.flacso.cl\nContenidos Presentación ........................................................................ 4 Gobierno, Política y Políticas Públicas\nMarcelo Charlin ........................................................................ 5 La Política Pública orientada al segmento joven de la población............ 7 Referencias .......................................................................... 11\nPolíticas Públicas que contribuyen a la cohesión social\nAndrés Palma .......................................................................... 12\n¿Nuevo enfoque de Políticas Sociales en Chile?\nAlejandra Faúndez .................................................................... 17 El punto de partida o los antecedentes ......................................... 17 El momento actual y las nuevas tendencias .................................... 18 El ciclo de vida requiere protección ............................................. 18 Asistencialismo o derechos humanos ............................................ 19 Universalismo o focalización ...................................................... 20 La perspectiva gerencial concentrada en el Estado o en la concertación de actores ...................................................................... 20 Referencias .......................................................................... 22\nLa tensión entre decisiones técnicas y políticas\nMarco Moreno ......................................................................... 23 Introducción ......................................................................... 23 Contradicción de estilos y prácticas tecnocráticas en la formación de políticas ........................................................................ 24 El giro del establishment concertacionista y la (re)emergencia tecnocrática ................................................................... 25 Los nuevos estilos para la conducción del paradigma de gobernabilidad.. 28 El desafío de más horizontalidad en el proceso de formación de políticas 29 Referencias .......................................................................... 31\nLas Comisiones de la Presidenta Bachelet\nCarolina Aguilera ..................................................................... 32 Introducción ......................................................................... 32 La demanda por más participación .............................................. 33 Representación y partidos políticos en Chile ................................... 35 Referencias .......................................................................... 38\nPresentación Con este número damos inicio a la revista digital diálogos de políticas públicas cuyo objetivo es generar un espacio para el debate académico acerca de temas de interés o de investigación de los profesionales de FLACSO Sede Chile. Esta iniciativa partió con la creación de un espacio –la mañana de los miércoles cada quince días- de reflexión y puesta en común por parte de algún académico de la institución, en el marco de una convocatoria amplia que realizó el Programa de Gerencia Social y Políticas Públicas. Resultó un debate interesante, una discusión colectiva en donde no estuvimos siempre de acuerdo con los argumentos, en donde en ocasiones compartimos los ejes de la presentación más nos acaloramos en la contrapropuesta. Sin embargo, todos nos fuimos satisfechos, ya que -de una forma u otra- se cumplió el objetivo y pudimos profundizar la reflexión y la mirada. De eso se trataba, precisamente fue un intento y un logro el conseguir un lugar común para avanzar hacia la construcción de saberes compartidos, ese fue el gran valor de la iniciativa. En esta etapa quedaron pendientes muchos diálogos que comenzarán en el 2007, en el convencimiento de que la discusión será tanto o más enriquecedora que la experiencia del año anterior. Ahora, invitamos a sumarse a más colegas para comenzar el año con la intención de aportar a los debates acerca de las políticas sectoriales desde la experiencia de investigación y docencia de nuestro distinguido cuerpo de académicos. Saludos cordiales, Alejandra Faúndez Coordinadora de Docencia y Extensión.\nde cada administración, programa que es sometido a la aprobación y legitimación que da origen a dicho gobierno o administración y, por la otra parte, el devenir de los asuntos públicos tal y como se expresan en la realidad social, política, económica y cultural. Al decir de Leonardo Garnier,2\nGobierno, Política y Políticas Públicas\n“…desde la óptica gubernamental, se requiere reconstituir un espacio institucional capaz de una doble función. Por un lado, la de descubrir y explicitar la estrategia política que pretende guiar el accionar del gobierno en cada administración. Por otro, el de permitir la construcción—a partir de esa estrategia—de un sistema de prioridades que dé orden y sentido al conjunto de políticas, programas y acciones mediante las que el gobierno piensa alcanzar sus metas. Sólo de esta forma el accionar de los gobiernos logra conjugar, de manera simultánea, el sentido estratégico con el sentido de realidad….”\nMarcelo Charlin “….Por eso buscamos una democracia de la que podamos enorgullecernos; lograr la participación de los ciudadanos en todo el ciclo que va de la discusión de la agenda pública a los programas de gobierno y al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas. En nuestras sociedades hay cada vez mayor información disponible sobre los temas de interés público, lo cual se da de la mano con una creciente mayor capacidad analítica de los ciudadanos para entender la realidad. Sin embargo, enfrentamos también dos fenómenos que entorpecen una mayor información y capacidad de examen de los ciudadanos. Uno es la simplificación en que a menudo incurren los medios al difundir asuntos de interés público de una manera que parece más preocupada de incrementar las audiencias que de ilustrar verdaderamente a éstas. Otro es la tecnificación de la discusión de los asuntos públicos, la que tiene lugar en pequeños grupos estratégicos que carecen muchas veces de representatividad y no rinden cuentas a nadie…”\nO, con mayor propiedad para los efectos del argumento que se quiere exponer, “…la casi fusión de lo político-técnico con lo político-contingente… afecta a la calidad de la política. Antes que todo, porque las miradas de lo político-técnico se acortan en virtud del aquí y el ahora con el que opera inevitablemente la política práctica. Es decir…, lo político-técnico tiende a una sobrepolitización y, por esa vía, tiende también a someterse a los reclamos inmediatistas y comunicacionales de la política contingente, sacrificando rigor intelectual.3\nDiscurso pronunciado por Ricardo Lagos E., durante su investidura como doctor honoris causa por la Universidad de Salamanca. 25 de octubre, 2005.\nEn esta presentación se quiere hacer énfasis en los eslabones de la “cadena de valor” del proceso de gestación y desarrollo de la política pública en la óptica planteada, es decir, la relación o flujo de doble tránsito, por así decirlo, entre demanda ciudadana y oferta pública. Cadena que puede definirse como la concatenación de momentos sucesivos, desde la expresión de una demanda específica por parte de grupos o actores sociales determinados, pasando por su estudio y análisis técnico-político4 para proceder al diseño y formulación de una respuesta, siguiendo con la implementación de la misma, para finalizar con la evaluación del grado de satisfacción de la necesidad que originó la demanda en primer lugar.\nas políticas públicas pueden entenderse, desde la\nperspectiva de la sociedad civil, como el proceso mediante el cuál el Estado ejerce una de sus funciones fundamentales, cual es la de responder a las demandas que se plantean desde aquella y que no tienen otra vía de satisfacción sino a través de los mecanismos que la misma sociedad se ha dado para ello: el Estado y su administración. Parafraseando a Jürgen Habermas: La política pública es la intermediación, a través de la opinión pública, entre el Estado y las necesidades de la sociedad…1 Las políticas públicas como proceso conjugan, al menos, dos elementos en su origen. Por una parte los lineamientos expresados en un programa o agenda de gobierno, con sus prioridades y principios orientadores\nGarnier, L. “El espacio de la política en la gestión pública”, en Política y Gestión Pública, CLAD, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. 2004. p. 107. 3 Cortés Antonio, [http://www.centroavance.cl/index.php?option=content&task=vie w&id=559&Itemid= ] 4 Una interesante discusión sobre le equilibrio entre las dimensiones técnica y política del proceso de diseño de la política pública, en Garnier, ibidem.\nHabermas, J. “Historia y crítica de la opinión pública: la transformación estructural de la vida pública”. Barcelona. Edición en español Editorial Gustavo Gili, , 1981, p.68 -5-\nEn términos ideales, se trataría de un proceso iterativo, en cuanto debiese dar origen a un circuito de retroalimentación que permitiera ajustar o cambiar tanto el diseño como la operacionalidad del mismo en función de los resultados o impactos evaluados. De ello puede desprenderse que el momento pivotal en torno al que gira el proceso corresponde al de la evaluación, toda vez que a partir de él es posible realizar, desde un ajuste de los “términos de referencia” —en los cuales se plantea la demanda en el origen— pasando por la propuesta con que se responde a la primera, hasta la metodología con que se ejecuta la segunda.\ndirecta en el ámbito de la demanda específica, pero ¿cómo se plantea esta demanda o cómo se formula la necesidad a la que responde dicha oferta? Los canales de dicha comunicación son variados y se han ido haciendo cada vez más difusos. Por un lado está la “agenda pública”, donde los medios de comunicación, especial aunque no exclusivamente los masivos, juegan un papel central recogiendo y transmitiendo, en una suerte de “barrido” permanente, las diversas expresiones que la demanda social asume, sea por la vía de relevamiento del evento noticioso o bien por medio de la transmisión de la comunicación explícita—el comunicado de prensa, u otro formato.\nSe trata, por otra parte, de un proceso continuo que no necesariamente termina con la “completa” satisfacción de la necesidad y demanda que le da origen, toda vez que dicha necesidad, o bien requiere de atención permanente por su naturaleza, o bien evoluciona y cambia generando nuevos elementos que se incorporan al proceso en su curso, manteniendo el circuito de manera permanente. En el fondo, el proceso puede ser entendido como una de las formas que asume la relación entre el Estado y la Sociedad, donde el elemento central tiene que ver con lograr un entendimiento y acuerdo respecto de los términos en que se da dicha relación, es decir, con que la respuesta se corresponda con la demanda y que esta última se ajuste a las condiciones y normas que institucionalizan la relación. De otro modo podría pensarse, metafóricamente hablando, que se estaría en presencia de un “dialogo entre sordos”.\nLo que parece claro es que los medios históricos de transmisión de la demanda social, los partidos políticos, el sindicato, los gremios u otras organizaciones similares, han ido progresiva e ininterrumpidamente perdiendo el protagonismo de antaño como portavoces, al menos en términos de la imagen de funcionalidad que la opinión pública tiene de ellas. Excepto cuando dichas organizaciones recurren al formato mencionado o promueven un evento noticioso, al mismo nivel que cualquier otra agrupación social, funcional o territorial, desde el club deportivo hasta el gran holding empresarial. A lo anterior no está de más agregar el hecho de que los medios disponibles para cada organización son necesariamente diferenciales y por lo tanto las probabilidades de acceso efectivo a la agenda pública sea una función de esa disponibilidad en términos de relaciones de poder. Pero ello no altera el hecho básico que hace de la Agenda Pública una entelequia, en el sentido etimológico original del concepto, esto es, un principio activo que convierte la posibilidad en realidad. Sin intentar ahondar en la cuestión de las variadas cuotas de poder que las organizaciones y/o movimientos sociales pueden llegar a acumular —y reconociendo que no se trata, por cierto, de una cuestión trivial— la pregunta original sobre los canales a través de los cuáles se expresa la demanda de la sociedad civil, sea esta política, económica, cultural o de otra índole, permanece vigente.\nLo anterior refuerza la importancia del momento de la evaluación en el proceso. Es a partir de ese momento que se puede determinar el grado de correspondencia o ajuste en los términos de la relación. En otras palabras, que las partes interlocutoras se estén o no entendiendo entre sí. Sin duda que el esbozo planteado constituye un esquema grueso, pero suficiente para los efectos de la discusión que se propone a continuación, donde se reflexiona en torno a la relevancia que asume el momento de la evaluación, en relación con la consonancia entre los términos de referencia del “diálogo” entre el Estado y la Sociedad civil.\nAhora bien, a pesar de lo anterior —o por lo mismo y contrariamente— a la percepción pública, expresada en la opinión pública, el Estado no siempre responde con eficacia y eficiencia a la demanda —planteada, de alguna manera, por la sociedad civil al Estado— al diseñar e implementar la política pública. Esto quiere decir que, no siempre se produce una sintonía, por así decirlo, entre los términos en que se plantea la demanda y los términos en que se formula la\nLa política pública, entonces, puede pensarse como la respuesta (oferta) del Estado a las demandas desde la sociedad civil. En este sentido, las políticas públicas se constituyen en un canal de comunicación entre ambas esferas. Si ello es así, surge la cuestión de la doble dirección involucrada en toda comunicación: está claro que la política pública es una respuesta o una propuesta que se formula en términos concretos, ya sea como programa, como proyecto o intervención -6-\nrespuesta5. Este hecho dice relación con el tema, mencionado ya, de la política pública entendida como un proceso iterativo, un proceso del tipo intento y error, mediante el cual se va generando la consonancia entre los actores que concurren al mismo, lo que no es otra cosa que el ajuste entre la oferta y la demanda que constituyen los dos polos del proceso, lo que, por cierto, no es ningún descubrimiento de hoy.\nPara efectos de bajar la reflexión al terreno de lo operativo y llevar el argumento a una expresión concreta que, al mismo tiempo, represente una situación, si se quiere, extrema, resulta esclarecedora la forma que dicho diálogo asume, muy específicamente, entre el Estado y el segmento joven de la sociedad, como se argumentará, incluyendo y de manera importante desde el punto de vista de lo que se plantea, los “movimientos” y organizaciones estudiantiles.\n“…el ejercicio normal de la autoridad…se funda siempre en la opinión pública — siempre, hoy como hace diez años…. Jamás ha mandado nadie en la tierra nutriendo su mando esencialmente de otra cosa que de la opinión pública…. La noción de esta soberanía habrá sido descubierta aquí o allá, en esta o la otra fecha; pero el hecho de que la opinión pública es la fuerza radical que en las sociedades humanas produce el fenómeno de mandar es cosa tan antigua y perenne como el hombre mismo.... Lo que pasa es que a veces la opinión pública no existe. Una sociedad dividida en grupos discrepantes, cuya fuerza de opinión queda recíprocamente anulada, no da lugar a que se constituya un mando…, ese hueco que deja la fuerza ausente de opinión pública se llena con la fuerza bruta…”6\nLa Política Pública orientada al segmento joven de la población En términos específicos, el caso, que no es más que un ejemplo entre muchos otros, de la inserción juvenil al mundo del trabajo y las políticas y programas públicos orientados a facilitarla, tiene la particularidad de estar referido a un segmento social transeúnte, lo que lo hace doblemente débil, por una parte, a la hora de negociar sus demandas en el ámbito político —qua jóvenes— en proceso de prepararse para la vida laboral, es decir, estudiando7 y, por la otra parte, a la hora de hacer el pasaje al mundo adulto, en un aspecto técnicamente clave que se constituye en un círculo vicioso: la persona joven que busca trabajo por primera vez carece de experiencia lo que impide su contratación lo que, a su vez, conspira contra el inicio del aprendizaje práctico del joven o la joven aspirante y así sucesivamente.\nPara Ortega y Gasset los hechos, los temas, los asuntos sociales precipitan de alguna manera lo que él llama “verdad” vital, que es la realidad histórica misma y tiene un valor y una fuerza superiores a todas las doctrinas. Esta "razón" o "verdad" vivientes que, como atributo, tenemos que reconocer a toda auténtica "opinión pública", consiste, en su congruencia. Dicho con otras palabras, obtenemos esta proposición: es máximamente improbable que en asuntos graves de su país la "opinión pública" carezca de la información mínima necesaria para que su juicio no corresponda orgánicamente a la realidad juzgada. Padecerá errores secundarios y de detalle, pero tomada como actitud macrocósmica, no es verosímil que sea una reacción incongruente con la realidad, inorgánica respecto a ella y, por consiguiente, tóxica.\nCabe señalar que, si bien no es posible concluir que durante los últimos quince años se ha venido implementando sistemáticamente lo que podría constituir una estrategia pública que de cuenta de una visión de Estado en relación con el tema, no sólo del empleo juvenil sino de la juventud como segmento social —lo que hace doblemente relevante el ejemplo con respecto a la reflexión general— sí figuran en la batería de programas algunos que resultan emblemáticos, al menos en lo que se refiere a su etapa de diseño y formulación: Chile-Joven es el caso más conocido, pero también hay otros que, aunque no orientados o focalizados específicamente hacia los jóvenes, tienen componentes que representan importantes oportunidades para los mismos: Chile-Califica y Chile-Emprende, para nombrar los dos más recientes.\nUna discusión y una propuesta sobre la manera concreta en que la Opinión Pública transmite la demanda social al Estado, vía círculos concéntricos de variada magnitud y peso, en Habermas, op.cit. Mas reciente, Noam Chomsky ha desarrollado una visión crítica sobre el tema, la que está documentada en profundidad en el sitio www.chomsky.info , un buen resumen en “What makes Mainstream Media Maistream”, http://www.chomsky.info/articles/199710-.htm 6 Ortega resulta sorprendentemente actual en general, especialmente por su calidad de visionario, capaz de adelantarse, por ejemplo, en 5 décadas a la constitución de la Unión Europea. Ver “La rebelión de las masas”, especialmente su prólogo a la edición francesa y su epílogo dirigido al público inglés.\nEn un estudio realizado conjuntamente con la división de desarrollo económico de la CEPAL, se hizo el levantamiento de un “estado del arte” en materia de programas públicos en el ámbito laboral juvenil y la sistematización de los mismos. Se realizaron, además,\nentrevistas con empresarios, expertos, diseñadores, ejecutores y evaluadores de los programas, con lo cuál se formularon conclusiones y propuestas, las cuales se discutieron en un taller con jóvenes líderes para incorporar los comentarios, críticas y, en general, las imágenes, percepciones, conceptos y opiniones de éstos al documento original, el que finalmente se debatió en un seminario con actores políticos, técnicos y académicos expertos.\nPero así pareciera suceder. Independientemente de su mayor o menor eficiencia, el proceso cuyas etapas sucesivas podrían, esquemáticamente, sintetizarse como sigue: 1) la instalación de un determinado tema (issue), o demanda en la agenda pública para; 2) pasar éste luego a constituirse en un ítem de la pauta o agenda de gobierno de manera de ir, progresivamente; 3) convirtiéndose en un objeto de estudio sistemático —con una determinada prioridad política en función de su resonancia pública y/o de su consonancia programática— cuyos resultados conduzcan a un estado del arte y un diagnóstico sobre el tema en cuestión que permita iniciar; 4) una etapa de diseño o formulación de la correspondiente respuesta (proyecto, programa, plan o estrategia) a la demanda inicial, diseño que, incluyendo un plan de gestión, luego pasaría a 5) implementarse constituyéndose en la respuesta del Estado al problema o tema inicial. Finalmente se completa el ciclo con una fase en la que se evalúa la eficacia de la respuesta, su impacto o resultado, a partir de la cuál se retroalimenta el proceso iterativamente hasta el equilibrio (la solución del problema, la resolución del conflicto, la satisfacción de la demanda, etc.).\nEn suma, se consigno información cualitativa y cuantitativa relacionada con el discurso de todas las instituciones y actores relevantes vinculados al tema del trabajo y la empleabilidad juvenil, en los niveles técnico, académico, gremial y político, incluyendo, como se dijo a los y las jóvenes mismas. Más allá de las conclusiones específicas y las propuestas que los estudios generaron, lo que se quiere proponer aquí es 1) destacar la consonancia discursiva entre los sujetos interpelados en el curso de esos estudios y 2) abrir la interrogante sobre los factores del proceso que contribuyeron a ello. ¿Qué hace que en este caso, así como en otros, se produzca tal consonancia, la cual consiste en que todos los actores involucrados en el proceso hacen referencia a los mismos conceptos al definir el problema, plantear las demandas y proponer las soluciones?8\nParalela y transversalmente, a corto andar en las etapas del proceso, se instala un espacio de negociación al que concurren grupos y organizaciones con sus intereses. Este se convierte en un proceso en si mismo que dialoga, por así decirlo, con el otro: se trata de las dos dimensiones en juego que son la esencia misma del sistema, la dimensión técnica con todas sus etapas y la dimensión política.9\nUna segunda vía de análisis debería dar cuenta de la proporción de casos “consonantes” sobre casos “disonantes”, por así decirlo, lo que facilitaría la identificación de factores facilitadores y obstáculos en uno y otro caso, con el propósito de sistematizar las experiencias para facilitar su eventual replicabilidad.\nComo se planteara en los párrafos iniciales, el esquema anterior es, como todo esquema, una simplificación del proceso real. Sin embargo, con más o menos precisiones, da cuenta del proceso que ha venido a constituirse en una forma de relación entre el Estado y la Sociedad Civil que se ha venido consolidando respecto de otras formas durante, al menos, unas tres décadas.\nUna hipótesis plausible dice relación con lo dicho respecto de la dinámica y el papel de la agenda pública, del debate público sobre los temas que devienen objeto de las políticas al cabo de su instalación en la discusión y la opinión pública. Lo cual no quiere decir que el proceso aludido corresponda, necesariamente, a la manera más eficiente de establecer un diálogo para enfrentar una determinada situación que requiere de atención pública, bien se trate de un problema o conflicto que demanda inmediatez en su resolución, bien se trate de una mirada de mayor plazo, de una estrategia sectorial o, incluso, hasta de una visión de país.\nPodría llegar a decirse que en ello ha devenido el proceso de gobernar y que la gobernabilidad, por lo tanto, sería la capacidad de sostener dicho proceso de manera continua y coherente con una determinada visión política expresada en un programa definido. De hecho, ello ha sido dicho, en diferentes circunstancias y momentos históricos. De hecho, ello ha sido dicho, en diferentes circunstancias y momentos históricos, como se vio más arriba.\nEn el caso particular que sirve de ejemplo son, en lo principal, dos las ideas fuerza en torno a las cuales se da la “sintonía”. En primer lugar, la necesidad imperiosa de fortalecer la relación entre educación y trabajo. En segundo lugar, nivelar las oportunidades para la gestación y gestión de experiencias (micro) emprendedoras entre los y las jóvenes, con el concurso del sector público y el privado.\nLahera, Eugenio. “Política y Políticas Públicas”, CEPAL, CHILE. Serie Políticas Sociales Nº 95, Agosto 2004.\nHasta ahora pareciera ser, entonces, que el proceso de diseño e implementación de políticas y/o programas sería relativamente sencillo: escuchar la demanda y responder con una propuesta, es decir, el proceso se reduciría a su dimensión técnica, un problema a resolver con las herramientas e instrumentos que corresponda según la naturaleza del mismo. Sin embargo, la situación es más bien al revés: compleja y multidimensional. Ello explicaría por qué los diseños y/o las implementaciones resultan con más frecuencia que menos, disonantes. La formulación de políticas, programas y proyectos, así como su ejecución, suele alejarse del modelo secuencial e iterativo presentado, de manera que, por una parte, la retroalimentación, producto de la evaluación, o no se produce o tiene escasos efectos sobre el diseño y la aplicación de la política o programa y, por la otra parte, el componente político de la negociación o nunca se instala o tiende a resolverse por la vía de los hechos consumados.\ngrupos, los movimientos juveniles enfrentan liderazgos no sólo breves, sino que intereses variables en función de los tiempos: las nuevas cohortes traen consigo, como una suerte de marca identitaria, la impronta de los tiempos. El segmento joven de la sociedad, como cohorte10, una vez que abandona el espacio corporativo (una de cuyas modalidades más notorias por su presencia pública es la estudiantil), desde el cual pueden generar eventos noticiosos susceptibles de alcanzar los medios de comunicación e instalarse en la agenda pública, pierden acceso a ambos —los medios y la agenda— como actores organizados. Ello no guarda ninguna relación con el hecho que se evidencia a través de los diferentes estudios sobre el tema, cual es que la totalidad de los actores intervinientes en el proceso de formulación de la política pública orientada al segmento juvenil (en cualquier ámbito, incluyendo ciertamente el mundo del trabajo, cuyo acceso marca el pasaje al mundo adulto, condición necesaria, aunque no suficiente, para negociar en serio), coincide en los términos de referencia, por así decirlo, con los que se formula la demanda juvenil.11\nLa explicación más recurrida a esta disonancia tiene dos lados, por uno la evaluación adolece de problemas y errores metodológico-técnicos, de manera que no genera retroalimentación confiable. Por otro lado, independientemente, o al margen del juicio sobre la evaluación, los Términos Técnicos de Referencia no se condicen con los Términos Políticos de Referencia, por decirlo de alguna forma. Se trata de la siempre presente dicotomía entre las dimensiones técnica y política de la gestión pública en general, las que son, talvez, las dos dimensiones más cotizadas a la hora de analizar los diferentes procesos de aquella. Se trata, en realidad, de una dicotomía transversal que permea todo el ámbito de análisis de los asuntos públicos.\nEn dicho sentido, cabe recordar también, en el caso chileno, aquellos dirigentes de antaño que se consolidaban en sus cargos de liderazgo (como presidentes de federaciones estudiantiles, particularmente), manteniendo su calidad de estudiantes sempiternos, como una manera de conseguir la continuidad necesaria para sostener largas negociaciones y alianzas estratégicas con otros sectores sociales (especialmente, y no casualmente, con los trabajadores), con perspectiva de éxito y con vocación de trascendencia que permitía superar el evento espontaneista, desarrollando una identidad corporativa que daba al sector estudiantil representatividad para negociar políticas de más largo aliento, al mismo tiempo que se constituían en factores de contención para la expresión inorgánica y marginal con la que suele expresarse el desencanto y la frustración de los jóvenes y los adultos jóvenes, por la falta de espacios de participación en las decisiones que afectan directamente sus proyecciones vitales: en\nA modo de hipótesis, y con el propósito de continuar con la reflexión general planteada más arriba, desde una perspectiva concreta, se sugiere que la política pública orientada al segmento joven de la población viene a ser algo así como el epítome de la tensión político-técnica, por el simple expediente que en ella la dimensión técnica sobresee a la dimensión política por ausencia virtual de ésta. La dimensión política se funda en la negociación de intereses y todo proceso de negociación política se manifiesta en una pugna de intereses representados por individuos, grupos u organizaciones con un cierto nivel de permanencia que les confiere legitimidad y representatividad, condición que puede ser insuficiente para aquello, pero que sin duda es necesaria, y que no se cumple para el caso de la juventud como segmento social. Si bien ésta es una condición presente como etapa del ciclo vital, el o la joven dejan de serlo más temprano que tarde, lo que conspira contra la continuidad (en el sentido de que, por ejemplo, la mujer es mujer a lo largo de todo el ciclo vital). Las organizaciones, los\n10 Resulta significativo el que se aplique el concepto de cohorte – unidad táctica del antiguo ejército romano que tuvo diversas composiciones para definir generaciones. 11 Por eso —entre otros factores, porque el actor principal posee una identidad corporativa fragmentada en cohortes que aportan sucesivas pero no necesariamente continuas modalidades y perspectivas—, es que la evaluación no tiene, en último término, destinatario o usuario final, sino a través de los demás actores: empleadores, educadores, diseñadores, ejecutores, etc. Los y las jóvenes objeto de la política o el programa evaluados no disponen del espacio requerido para continuar participando directa y activamente en el debate que les concierne y deben hacerlo vía otros grupos de interés, por legítimos que estos sean.\npolíticas públicas de educación, salud, trabajo que se hagan cargo de las demandas no sólo contingentes o de cohorte, por llamarlas de alguna forma, sino de las demandas estructurales por trabajo y proyectos de vida, que les permitan insertarse en el mundo ineludible de la adultez en condiciones de equidad y dignidad. Pareciera ser que, a partir de un cierto momento histórico, la política pública orientada al mundo juvenil, en general (y la política educacional, en particular), se han venido abordando casi exclusivamente desde la dimensión técnica para su diseño, aplicación y evaluación (lo que podría explicar por qué, en este último aspecto, las mediciones adquieran un formato economicista, del tipo costobeneficio). Como consecuencia, se produce la exclusión de los actores, agentes y receptores de la política del proceso de diseño. Es decir, éste queda en manos de los expertos técnicos, lo que resulta en que, al no estar representados los intereses de los primeros, no sólo se excluye su aporte vivencial al mismo, sino que tampoco existe la instancia de negociación entre todos los actores, propia de la dimensión política. Ahora bien, para que esta dimensión pueda instalarse, se requiere de la implementación, desarrollo y consolidación de los correspondientes espacios (institucionales) de participación (juvenil o no), en cada una de las etapas del proceso de diseño, ejecución y evaluación de la política pública cuyos destinatarios finales —directa o indirectamente— son los y las jóvenes que, en última instancia, van a constituir la oferta laboral del mercado del trabajo.12 Y para que dicha institucionalidad y espacios se creen y se fortalezcan, se requiere de una visión estratégica del proceso, así como de la voluntad política para implementarlo. Es cierto que el discurso, las opiniones, las percepciones y los datos cuantitativos están de alguna manera presentes a la hora de las decisiones técnicas, pero es necesario relevarlos políticamente. De otro modo ni oferta (los jóvenes que se incorporan al mundo del trabajo, en este caso), ni demanda (los/as micro y pequeños/as empresarios/as) concurren al debate con sus preferencias, intereses, requerimientos, etc., de cuerpo presente, por decirlo así. Sus percepciones, imágenes y necesidades figuran indirectamente y, por lo general, ex-post, ya sea por la vía de los estudios técnicos, o por la vía de la irrupción explosiva.\n12 La contracara de lo cual es la incorporación de la demanda de dicho mercado al mismo proceso, demanda que como bien se sabe, está conformada mayoritariamente en Chile por micro y pequeñas empresas, segmento que tampoco concurre con sus propios requerimientos al proceso.\nEn definitiva, la política pública juvenil suele procesarse con un fuerte sesgo técnico (la política educacional quizás sea la máxima expresión de ello) en desmedro de la dimensión Política estratégica. Lo cual podría explicar la ausencia de una institucionalidad Política que facilite efectivamente la participación de los y las jóvenes, en las materias que les conciernen, de manera que puedan acceder orgánicamente al proceso de agenda setting, superando el acceso vía la expresión en el evento marginal (usualmente rabioso y violento), con temas que trasciendan las demandas, legítimas todas, por rebajas de aranceles, pases libres en el transporte público, etc., para bordar otros cuyas falencias los y las jóvenes descubren, con la correspondiente frustración, cuando ya no pueden intervenir: mallas curriculares, modalidades educacionales, integración escuela-empresa, orientación vocacional y así por delante. Dicha institucionalidad debería proponer, valga la redundancia, la institucionalización de liderazgos juveniles de continuidad que trasciendan— dentro de los márgenes razonables—más allá de la composición diversa de las cohortes sucesivas. Pero, sobretodo, dicha institucionalidad requiere de la comprensión y la voluntad Política para invertir en el único activo humano de los países, renovable por definición.13\n13 Este texto fue escrito antes de la rebelión de los pingüinos. De hecho, para la ejemplificación del tema general bien se podría haber recurrido a la problemática medio ambiental y a su frecuente correlato étnico, o a los pescadores artesanales, para nombrar otros dos casos de características semejantes a las aquí esbozadas. Baste pensar en la política energética en general, en CELCO, en el alto Bío-Bío, en Hualpén, si de actualidad y agenda setting se tratara.\nReferencias Bobbio, N. El futuro de la democracia. México. Fondo de Cultura Económico. 1991.\nGodoy, O. 'No pueden ser los mismos beneficiarios los que hagan reforma al binominal' Entrevista en el diario electrónico El Mostrador, 13 de agosto de 2006. 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Alianza Editorial. 2002.\npodemos dar por satisfechos con el nivel de cohesión social que hemos alcanzado.\nPolíticas Públicas que contribuyen a la cohesión social Andrés Palma14\nxiste cohesión social cuando la sociedad tiene\nconfianza en si misma, en sus instituciones, en sus relaciones sociales e interpersonales. El Banco Mundial ha señalado que la cohesión social es “el grado de interdependencia entre los miembros de una sociedad, basadas en la identidad común, la solidaridad y confianza. Se funda en el desarrollo de una comunidad de valores compartidos, de metas y objetivos comunes bajo una situación de igualdad de oportunidades y basadas en la reciprocidad”. De acuerdo a esta definición, las políticas públicas a favor de la cohesión social serían aquellas que a) desarrollen identidad común; b) construyan solidaridad; c) establezcan horizontes de confianza; d) establezcan situaciones de igualdad de oportunidades y e) existan relaciones de comunidad basadas en la reciprocidad. Sin duda ello abarca un espacio de políticas que va mucho más allá de las políticas sociales, y mucho más allá de las políticas que contribuyen sólo a generar igualdad de oportunidades. De acuerdo al último estudio del BID sobre cohesión social en América Latina, el país mejor ubicado en dicho estudio es Chile. Sin embargo, al analizar el país se puede apreciar que la cohesión social es débil, aún cuando los avances sean reales y, desde el punto de vista económico y político, los niveles de confianza sean elevados. Cabe reflexionar si el diagnóstico a partir del que se establece dicha conclusión será adecuado. Señalar que hay políticas públicas a favor de la construcción de la cohesión social lleva implícito, al menos, que también hay políticas públicas en contra de la cohesión social. El asunto no es un decir. La cohesión social no es un logro necesariamente alcanzable, y tampoco está garantizada su mantención una vez que se alcanza, si alguna vez se alcanza o si alguna vez nos\n14 Presentación en la Conferencia del Programa EuroSocial realizada en Cartagena de Indias en junio de 2006.\nSi hiciéramos un listado de las políticas públicas a favor de la cohesión social y también de aquellas en contra de la cohesión social nos llevaríamos sorpresas. Si sólo hablamos de las políticas públicas a favor de la construcción de la cohesión social, seguramente estaremos dejando de lado muchas de las políticas públicas que nuestros gobiernos implementan. Porque uno de los defectos de muchos de los enfoques sobre las políticas públicas a favor de la protección social es que miran sólo el lado positivo de las políticas y no llegan a explicarse por qué, a veces luego de grandes y prolongados esfuerzos, la cohesión social no mejora o, incluso, se deteriora. En la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: “Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina”, se señala que aunque “la promoción de la cohesión social y la reducción de la pobreza se han convertido en asuntos prioritarios…queda un esfuerzo importante por realizar”. En este esfuerzo la Comisión señala cuatro áreas de política que, podemos interpretar son a favor de la cohesión social. Algunas de ellas lo son porque debido a ellas se avanza en generar cohesión social, pero otras debieran llamarnos a reflexión si es así o no. Según la Comisión habría que prestar “especial atención a: 1) las políticas de protección social y de fiscalidad y a su eficacia, transparencia y equidad; 2) la inversión productiva para crear más y mejores puestos de trabajo; 3) las políticas de lucha contra la discriminación (por razones étnicas y de sexo) y 4) la mejora de los servicios sociales básicos.” Sin embargo el logro de estos objetivos, o el avance en estas líneas, enfrenta dificultades objetivas que también destaca la Comisión. Entre se incluyen: •\nLa ineludible necesidad de mejorar la gobernanza democrática, ya que no obstante los avances producidos en este ámbito y en los derechos humanos, la llegada de la democracia no ha tenido las consecuencias que los ciudadanos esperan en términos de reducción de la pobreza y distribución de la riqueza; La demanda incesante de cocaína genera una serie de efectos colaterales asociadas a la corrupción, delincuencia organizada y blanqueo de dinero que son negativos para la democratización y la estabilidad de las instituciones;\nLa integración económica de toda la región como forma de crear un verdadero mercado regional que posibilite el desarrollo de los actores productivos; y Las dificultades que enfrentan los inversionistas europeos en América Latina, con inestabilidad política, burocracia, problemas de administración aduanera, corrupción y falta de infraestructuras adecuadas, que establecen un entorno económico imprevisible.\nPor su parte, la Declaración de Viena, de la Cumbre Unión Europea-América Latina, junto con declarar que “la cohesión social busca contribuir a la construcción de sociedades más incluyentes ofreciendo a todos la oportunidad de tener acceso a los derechos fundamentales y al empleo, de disfrutar de los beneficios del crecimiento económico con equidad y justicia social, y poder desempeñar plenamente de esta forma un papel en la sociedad”, enumera una serie de políticas que debieran llevarse adelante en la región con el objeto de avanzar hacia este objetivo: “Promover políticas públicas responsables que conlleven una mejor distribución de la riqueza y de los beneficios del crecimiento económico”; subraya la “importancia de establecer políticas fiscales y de protección social adecuadas para fomentar un crecimiento económico equitativo con justicia social que favorezca la creación de empleo de calidad y productivo, y que busque incorporar el sector informal en la economía formal”; reafirma el compromiso “para erradicar la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y todas las formas de discriminación (…) así como (con) la gobernabilidad democrática”; reconoce la “necesidad de adoptar estrategias generales e integradas y políticas públicas para garantizar la igualdad de oportunidades,… así como un mayor acceso a la educación, salud y empleo, integrando en ellas la perspectiva de género…”; y destaca la “importancia de fomentar la responsabilidad social de las empresas, de estimular el diálogo social y la participación de todos los actores pertinentes, incluida la sociedad civil, así como el respeto a la diversidad étnica, con el fin de construir sociedades más cohesionadas”. Pero no se dice cómo se consiguen esto objetivos en nuestros países, los cuales carecen de cohesión social y no han sido capaces de desarrollar esas mismas políticas que se pregonan. Los gobiernos de América Latina y el Caribe han buscado diversas formas de responder a este desafío.\nPara Rodolfo Nin Novoa, Vicepresidente de la República del Uruguay, la falta de cohesión social en América Latina no es un problema reciente, y lo que ha ocurrido recientemente es que dado el agotamiento de un modelo social y político sostenido a mediados del siglo veinte, “el agotamiento de este modelo retiró lo social de la agenda política, y el tema distributivo pasó a ser un derivado menor y secundario del tema económico. En ese marco, la integración social dejó de ser un tema colectivo y pasó a convertirse en un problema individual de ajuste a la dinámica del mercado”. Sin embargo “seguir consolidando una sociedad altamente desigual y fragmentada supone admitir que este continente no va a tener un sistema democrático pleno, sino apenas democracias llamadas “delegativas” o “duales”, es decir, aquéllas que cumplen formalmente con la dimensión electoral –relativa a la celebración de elecciones y a asegurar una cierta votación de sus gobernantes-, pero que carecen del aspecto sustantivo de responsabilidad pública a la hora de distribuir bienes que permitan la convivencia entre los diversos sectores sociales.” Para Nin, por esta razón, “y en pos de no reeditar los errores del pasado –en términos de generación de un pensamiento mágico, ingenuo-, se debe estimar la estructuración de ese nuevo Estado social considerando la existencia de un polo de bienestar revisado, articulado, con un polo de asistencia moderno que atienda de forma prioritaria a las situaciones de exclusión social. Ese polo de bienestar se refiere, de manera específica, al conjunto de políticas sociales universales, muchas de ellas vinculadas al mercado de trabajo; otras, de clásico perfil sectorial; y otras relativamente novedosas, atentas a la situación de grupos de población específicos: género, juventud, infancia, etc.” En su presentación durante el seminario “Unión Europea y América Latina: retos comunes para la cohesión social” organizado por la Fundación Alternativas en Madrid, en Febrero de 2006; Nin señala cuatro tareas en torno a la política social: “primero, es impostergable repensar el nuevo Estado social, recuperando las tradiciones y acumulaciones que tienen como capital –aunque incompleto- las diversas naciones y, de manera simultánea, atender a las estructuras de pobreza y desigualdad social que se han producido; segundo, desterrar la falsa dicotomía entre la esfera pública y la esfera privada en materia de provisión de bienes sociales, rediseñando modalidades de colaboración que supongan la definición de reglas de juego consensuadas; tercero, invertir en\ncapacidades públicas institucionales, en la forma de ejercer la función estatal el agente responsable del bienestar y la protección de la ciudadanía en su conjunto, ya sea implementando y evaluando directa o indirectamente, así como regulando el funcionamiento de los diversos programas sociales; y cuarto, innovar en los formatos de gestión de las políticas sociales, ya sea dando la posibilidad de regionalizar y descentralizar distintas iniciativas, como abriendo espacios efectivos de participación, por más que esto último desafíe al poder político representativo instituido.” En la reunión ministerial social preparatoria de la Cumbre de Viena, realizada en Bruselas en Marzo pasado, Blanca Ovelar, Ministra de Educación y Cultura del Paraguay, recordaba que “especialmente en el Sur las urbes se ven remodeladas de pies a cabeza por la lógica del apartheid urbano, una nueva realidad donde los mundos de los pobres y de los ricos no se tocan”, poniendo de relieve uno de los aspectos menos considerados a la hora de evaluar las políticas para la cohesión social, cual es la política de desarrollo urbano de nuestras sociedades, fuertemente transformadas por la entrega al mercado de las decisiones urbanas. Normalmente las políticas urbanas, o de uso de suelo no son consideradas en la evaluación de las políticas sociales, aunque en algunos casos esas mismas políticas sean evaluadas con criterios de evaluación social, pero ello no es lo mismo que considerar los impactos en la cohesión social que puedan tener las políticas de uso de suelo y de planificación de espacios e infraestructura urbana. Aún con este diagnóstico, y tal vez pese a él, la ministra Ovelar señalaba dos cambios en las políticas que se implementan en Paraguay y que podrían destacarse como políticas a favor de la cohesión social: Uno es la creación del Gabinete Social, que busca mejorar los niveles de coordinación de los actores de la política social en Paraguay, y elaborar una agenda estratégica que pueda ser compartida en los distintos niveles de la sociedad; y el otro es el nuevo enfoque de las políticas con motivo del establecimiento de la Red de Protección Social, que propone cambios en siete dimensiones: • • •\nRol del Estado. De un rol pasivo a uno proactivo; Foco de la intervención. Del individuo a la familia; Forma de entrega de las prestaciones: De la dispersión a un sistema integrado; - 14 -\nIntegración asistencia-promoción: De escasa integración a una combinación coherente de asistencia y promoción; Forma de acceso a los subsidios: Por postulación a garantizarlos como derechos; Rol de la familia ante las prestaciones: De receptor a generar un compromisos de esfuerzo familiar; y Incentivos al beneficiario para superar su condición: De ninguno a una estructura de incentivos que promueva la superación de la extrema pobreza.\nPor su parte, el representante de Argentina en esa misma reunión, señalaba que la forma de abordar la cohesión sería asegurando “el crecimiento económico con equidad, desarrollando el mercado interno promoviendo una política salarial que mejore gradualmente la distribución de la riqueza e impulsando un sistema de capacitación y formación profesional que restituya aptitudes perdidas luego de años de desempleo”, “En otras palabras, necesitamos sustituir una formula en la que el empleo era el resultado eventual de variables ajenas, por otra, en la que el trabajo es el termino principal y determinante de las políticas públicas”, constituyó su afirmación central. No queda claro el alcance o la forma de hacer operativa esta propuesta, pero el enfoque que se establece es claro: El empleo que se genera en la economía debe ser resultado de las políticas públicas y no de las variables ajenas, no quedando claro si en ello se refiere a las actividades privadas de mercado. Para Ana Teresa Aranda, Secretaria de Desarrollo Social de México, “el fortalecimiento de las instituciones ha permitido a los países de la región progresar hacia una mejor coordinación de sus esfuerzos de combate a la pobreza”, pero la “notable rigidez de la desigualdad en la distribución del ingreso…limita la reducción de la pobreza extrema, a pesar de los esfuerzos de nuestros gobiernos por aumentar el gasto público social”. Claramente, el resultado descrito: “la notable rigidez de la desigualdad”, no es producto de las políticas impulsadas para generar cohesión social, pero si existe esa notable rigidez quiere decir que las políticas que se impulsan para disminuirla no son suficientemente eficaces. Para Aranda, en México ha sido posible iniciar la reducción de la pobreza extrema gracias a “programas basados en transferencias monetarias condicionadas, como Oportunidades, y a la\ndotación de capacidades básicas a la población en condición de pobreza”, pero también reconoce que no son suficientes las políticas sociales, o las políticas a favor de la cohesión social, al afirmar que “una de las mejores políticas sociales es una buena política económica, (ya que) las crisis económicas son grandes generadoras de desigualdad e inequidad social”; y sostener que “cuando el empleo es insuficiente e incierto se debilita seriamente la cohesión social”. El asunto vuelve a mirarse desde una perspectiva más amplia: aún cuando las políticas sociales generen avances positivos, el resultado dependerá en medida importante de otras políticas que tienen que ver con la macroeconomía y la generación y estabilidad de los empleos. En México, y en el conjunto del continente con la excepción de Cuba, el conjunto de la economía se estructura bajo las reglas del mercado, son iniciativas de mercado las que generan la mayor parte de los empleos, y esas iniciativas están fuertemente relacionadas con la estabilidad y calidad de las políticas económicas, tanto en lo macro como en lo micro. Por ello no se podría hablar de políticas a favor de la cohesión social sin considerar los impactos de estas otras políticas, que normalmente no se consideran “sociales”, pero cuyo impacto puede ser mayor en la cohesión que las mismas políticas a favor de ella. Otro aspecto importante es lo referido a la fiscalidad. En palabras de Doris Osternof, Vice Ministra de Comercio Exterior de Costa Rica, “mediante la política fiscal buscamos que el Estado esté al servicio de crear los mecanismos de distribución entre los grupos, sectores y ramas. Y de eso se trata cuando hablamos de que podamos alcanzar un acuerdo fiscal, con la presencia de un modelo redistributivo que permita el desarrollo pleno de todos los habitantes”. Esto supone que lo fiscal, como parte de la materia económica, no debería ser analizado sin su correlación con lo social. Debe ser abordado en forma integral. “Implica definiciones sobre justicia y equidad (¿Quiénes deben pagar más impuestos?) Conlleva precisiones sobre la orientación y magnitud del gasto público (¿en qué debe gastar el gobierno, cuánto en educación y cuánto en salud, por ejemplo?). Involucra concepciones sobre el papel de la política fiscal: ¿debe ser neutra o debe contribuir a la reactivación de la economía en momentos de estancamiento y recesión?”\nEn palabras de la misma Vice Ministra Osternof, “la idea de prestar cuidadosa atención al tema social, ha contribuido a que se reconociera que el desarrollo tiene objetivos más amplios. “Esto hace imperativo que el Estado disponga de recursos suficientes para financiar las funciones que la sociedad le exige cumplir. En primer lugar, están las funciones tradicionales de promover y garantizar la vigencia del Estado de derecho. Además, el Estado debe proveer y coadyuvar en algunos bienes y servicios públicos que difícilmente serían satisfechos por el mercado en forma exclusiva: educación, vivienda, seguridad social, acceso a la información. Algunos, cuando no todos, son especialmente importantes para la equidad y la inclusión social, se refieren a la responsabilidad del Estado en los procesos de integración y movilidad social, universalización de derechos y oportunidades. Otros son bienes básicos para la eficiencia y capacidad económica, y el desarrollo del propio mercado…” Son claras, en este enunciado, las funciones públicas que inciden en las posibilidades de obtener cohesión social o de mantenerla: Estado de Derecho, políticas sociales y políticas de desarrollo de mercados, a los que más adelante agrega las capacidades de concertación social o de diálogo al interior de las sociedades. Sin embargo, en la propia enumeración queda claro también que hay un amplio espacio de la sociedad que tiene impactos en la cohesión social y que no siempre es considerado en los análisis, porque ¿todos los desarrollos de mercados son equivalentes desde el punto de vista de la cohesión social? o ¿es el Estado de Derecho existente un coadyuvante a la cohesión social? Es claro que si la cohesión social es débil, como lo es en América Latina, o no existe, las políticas sociales son insuficientes para establecerla o fortalecerla. Asimismo que la cohesión social, en sociedades cuya economía está coordinada por las reglas del mercado, no puede dejarse al mercado, ni aún cuando éste resuelva eficientemente lo que le es propio: la correcta asignación de los recursos económicos; ya que las señales con que opera el mercado reproducen las estructuras de poder y cohesión prevalecientes, si no las agudizan, y por lo tanto no se puede esperar cambios impulsados por esa misma estructura. Por su parte, el Estado de Derecho responde a la acumulación de cohesión social preexistente, a través de la acción de las instituciones y las fuerzas sociales y grupos de presión, y por lo tanto siempre tendrá una impronta conservadora.\nVista así la estructura de políticas públicas que favorecen y que no favorecen la cohesión social, podemos concluir, primero, que el universo de políticas públicas que debemos considerar es el más amplio posible; segundo, que efectivamente hay políticas que favorecen la cohesión social, pero al mismo tiempo hay políticas públicas que no la favorecen; y tercero, que es necesario mirar la economía y la política, pero más allá de la economía y la política al mismo tiempo. Debemos mirar el conjunto de las acciones, para no correr el riesgo de observar solamente lo que estamos aportando, lo que está entrando por la llave que llena el lavamanos, porque podemos no estar observando lo que está saliendo o destruyéndose, o lo que sale por el desagüe, que muchas veces es más que lo que se incorpora por la políticas sociales en su sentido más tradicional. Necesitamos observar las estrategias y los estilos\nde desarrollo, además de las políticas directas que se implementan. En su diagnóstico sobre la cohesión social en América Latina, la Comisión Europea señala como dificultades objetivas el que “la llegada de la democracia no ha tenido las consecuencias que los ciudadanos esperan en términos de reducción de la pobreza y distribución de la riqueza”; y que “la demanda incesante de cocaína genera una serie de efectos colaterales asociadas a la corrupción, delincuencia organizada y blanqueo de dinero que son negativos para la democratización y la estabilidad de las instituciones”; además de aquellas que dificultan la inversión y la falta de integración, como se citó ya antes. Ello debe ayudarnos a comprender la magnitud de lo que debemos considerar en nuestras estrategias para construir sociedades más cohesionadas en el expectante.\n¿Nuevo enfoque de Políticas Sociales en Chile? Alejandra Faúndez 1. El punto de partida o los antecedentes Existe abundante literatura –y no es objeto principal de esta reflexión- acerca de la relación entre los distintos modelos de desarrollo y las políticas sociales formuladas en virtud de los paradigmas que los sustentan. Por ello, tal vez lo más consensuado en este tipo de análisis ha sido el ordenamiento en torno al eje económico de las respuestas sociales del Estado y que podrían sintetizarse básicamente en cuatro modelos que a su vez se relacionan con momentos históricos en la región: (a) Modelo de crecimiento hacia fuera, cuyo énfasis en lo social se desarrolló con respuestas precarias del Estado frente a las necesidades sociales agudizadas. La tarea principal parecía ser la construcción del Estado-Nación y todo lo demás era de carácter compensatorio de los errores de mercado en una perspectiva asistencial. La orientación del modelo era entonces una mayor integración social y en ese contexto surgieron otras respuestas corporativas no estatales como las mutuales y las cooperativas. Posteriormente, bajo el modelo de sustitución de importaciones, el énfasis se puso en el mercado de trabajo. La tensión estuvo puesta por las reivindicaciones de organizaciones de trabajadores y su relación con un Estado empresario que pretendía elevar el nivel de vida de la población mediante el mejoramiento del poder adquisitivo de las personas. De allí que el acceso al empleo y su vinculación con el consumo de bienes manufacturados locales y de servicios de provisión estatal, constituían pilares del modelo de desarrollo. Se despliega -en este período- un fuerte componente institucional, de creación de nueva institucionalidad social, y una cierta homogeneidad en torno a los beneficios del universalismo clásico de las políticas sociales. Un tercer momento, estuvo marcado por las políticas de ajuste estructural, que marcó las economías de la región bajo el control de - 17 -\nindicadores macroeconómicos y que tuvieron un efecto devastador en los aspectos sociales del desarrollo. Pese a que tanto el endeudamiento de los países como la pobreza aumentaron en la región en cifras considerables que se encuentran suficientemente documentadas en numerosos estudios, el énfasis en lo social estuvo puesto en el convencimiento de que el crecimiento económico aseguraría por sí mismo grandes perspectivas de desarrollo a los países bajo la denomina “lógica del chorreo” y en que había que esperar a que los mecanismos de mercado se consolidaran y generan los anhelados círculos virtuosos. Frente a esta situación que se agudizaba cada vez más en la región, se comenzaron a tomar medidas concretas para superar la emergencia y surgieron respuestas a la crisis vinculadas a nuevos paradigmas emergentes que fue dando origen a un modelo neoliberal ajustado, que algunos denominaron “Estado regulador”, “Estado neosocial”, Estado subsidiario”, etc. Todo lo cual apuntaba a reestablecer el rol de Estado en lo social, pero esta vez en torno a generar medidas compensatorias o paliativas dirigidas fundamentalmente a los sectores más pobres y vulnerables. Bajo este último modelo y en consideración de las restricciones presupuestarias de los gobiernos, se estandarizaron algunas políticas sociales, se crearon en la región tipos de instituciones y mecanismos específicos que permitieron reposicionar el rol del Estado en lo social, en algunos casos con mejores resultados que en otros. Las políticas sectoriales focalizadas fueron por excelencia más estandarizadas, el subsidio a la demanda se abrió camino como alternativa al universalismo, los Fondos de Inversión Social para la lucha contra la pobreza hicieron lo suyo en el plano de creación institucional junto al surgimiento de Ministerios Sociales (o Ministerios de Desarrollo Humano) en algunos países de la región. Así las cosas, la inversión en capital humano se instaló en el discurso y la práctica como el nuevo esfuerzo de transformación de las condiciones económicas y sociales de la población. En todo este período el telón de fondo en materia social estuvo (y está) fuertemente tensionado por la preponderancia de la dimensión económica del desarrollo, que se expresa en las presiones por la reducción sistemática del gasto fiscal social, y en la articulación de medidas de eficiencia en la gestión del gasto. Sin embargo, a inicios de los ‘90, se observó un diagnóstico más compartido respecto de la relación entre Gasto Social, Programas\nSociales y pobreza, así como intentos por combinar programas asistenciales con programas de inversión en capital humano y de apoyo productivo. Se avanzó en el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales; se favoreció una mayor intervención de ONGs y de organizaciones sociales en la ejecución de nuevos Programas; se incorporaron progresivamente temas emergentes en la agenda pública considerando especificidades de género, de etnicidad, generacionales, la problemática de los adultos mayores y de los discapacitados; y se comenzó a discutir con mayor sistematicidad la vinculación entre los mecanismos y estándares de la gestión pública de las políticas y sus impactos en los resultados de las mismas.\n2. El momento actual y las nuevas tendencias Entendemos que la política social en la actualidad se ejecuta en tres niveles complementarios (a) políticas sectoriales, (b) políticas de desarrollo social y superación de la pobreza, y (c) políticas de asistencia social focalizada, y que por lo mismo, constituyen un conjunto bastante amplio y heterogéneo de instrumentos, medidas y programas que se han ido institucionalizando paulatinamente a lo largo del tiempo en ministerios y servicios públicos. Aunque estas han estado marcadas por diferencias en sus objetivos, cobertura y, especialmente, en el rol asignado al Estado en la producción, distribución y financiamiento de las mismas, interesa discutir más que los instrumentos precisos y su eficacia o eficiencia en el contexto de los problemas que deben resolver- los cambios en el enfoque que promueven las nuevas propuestas. En Chile hoy estamos enfrentados a nuevos debates sobre estas materias. Se han planteado algunos desafíos desde la actual administración en vista a avanzar hacia un sistema de Protección Social, más allá de las tradicionales políticas sociales, incorporando una perspectiva de derechos que establece garantías mínimas, estipuladas por Ley y exigibles por los/as ciudadanos/as al Estado. El llamado nuevo enfoque se ha denominado de diversos modos según sea su énfasis, y lo podemos distinguir como: “Protección Social en el ciclo de vida con enfoque de derechos”, “Políticas Sociales para el capital humano, social y cultural”, “Políticas Sociales para el desarrollo de capacidades” o el llamado “Universalismo básico”. Lo importante es que esta discusión ha salido de la - 18 -\nacademia en los últimos años, para comenzar a instalarse en los equipos técnicos y políticos vinculados a aspectos programáticos de los nuevos gobiernos de la región, y también en los ciudadanos, que de modo más incipiente y tal vez con diversas denominaciones, comienzan a apropiarse de una discusión que les atañe. En paralelo, han resurgido respuestas “modernizadas” de antiguas discusiones como fue en su momento es tema de las transferencias de recursos directos a los pobres sin condición (vía Boucher u otras modalidades) y también hemos observado la presencia de debates cuyas respuestas son combinaciones de este enfoque emergente junto a miradas más pragmáticas. Sin embargo, para este debate nos concentraremos en el surgimiento del nuevo enfoque que incorpora la noción de protección social básica y con enfoque de derechos, y en ese contexto, miraremos algunas dimensiones del mismo que constituyen a su vez los énfasis que pueden marcar la diferencia: La protección social durante el ciclo de vida; Las condiciones mínimas y los derechos humanos; y la perspectiva gerencial y estratégica.\n2.1. El ciclo de vida requiere protección El enfoque de ciclo de vida considera la teoría del efecto acumulado de condiciones y experiencias de las personas sobre las condiciones de vida de las mismas. Sitúa la discusión en el impacto durante toda la vida de las experiencias, hábitos y conductas formadas durante la infancia y la adolescencia, y esto lleva a un cierto consenso sobre la importancia del buen comienzo en la vida para enfrentar desigualdades sociales. No obstante, al realizar análisis de políticas bajo estas consideraciones, es importante considerar que las cohortes o generaciones previas no han sido beneficiadas por los mismos derechos y programas sociales existentes actualmente. Por ejemplo, se sabe que el nivel de estudios alcanzados determina la capacidad de encontrar un buen trabajo y el consecuente mejoramiento de ingresos, en el caso de los adultos/as mayores, de mantener la reserva cognitiva. Pero hay adultos/as que no han podido completar estudios o que no tuvieron acceso a programas de capacitación laboral y también existen números importantes de adultos/as mayores analfabetos, en particular mujeres que viven en zonas rurales. Para estos grupos, el acceso garantizado a programas de aprendizaje específicos significaría mayor competitividad laboral o la posibilidad de\ndesarrollo de un conjunto de actividades humanas vinculadas a la lecto-escritura, por ejemplo. La mirada entonces a la protección social a lo largo del ciclo de vida sugiere un marco de acción basado en los espacios donde se desarrollan los individuos, desde el centro de salud, el jardín infantil, la escuela, el lugar de trabajo; asimismo de los hitos y las transiciones vitales, inicio y fin de los estudios, inicio y fin de la actividad laboral y jubilación. El gráfico a continuación ilustra el desarrollo de capacidades y funcionalidad a lo largo de la vida. Este esquema es adaptado del planteamiento de los autores Kaleche y Kickbusch, que se referían a la capacidad funcional física. Pero también es relevante para una mirada más integral del desarrollo humano en sus dimensiones sociales y psicológicas, que siguen una curva similar pero con una maduración más tardía. Las capacidades y el rendimiento aumentan en la infancia, llega al máximo en la edad adulta y declinan a continuación. Sin embargo el ritmo, tanto del crecimiento como del declive, viene condicionado en gran medida por factores determinantes sociales: conductas, incluyendo los estilos de vida, el ambiente y otros. Es posible influir sobre la curva, por ejemplo garantizando las condiciones mínimas relevantes para optimizar su alcance durante el ciclo de vida, para aumentar las posibilidades de acercarse a la curva superior y no caer en niveles de discapacidad, física y social producto de brechas vinculadas a la inequidad.\nEste marco, implicaría establecer con claridad cuáles son los momentos o hitos del ciclo de vida de las personas en el país que las enfrentan a situaciones de mayor riesgo y formular políticas más integradas para abordar esas problemáticas desde múltiples dimensiones. Esto viene a cuestionar de un modo fundamental la lógica de organización sectorial de las políticas centrada en las prestaciones (oferta del Estado) y pone nuevamente el centro en las personas, sus necesidades y el momento del ciclo de vida en que se encuentran.\n2.2. Asistencialismo o derechos humanos Otra discusión se da en el plano de los derechos. Esto implica establecer derechos con garantías respecto a condiciones mínimas asociadas a dimensiones fundamentales para el desarrollo humano. El argumento es que los llamados “derechos sociales”: como la salud, la educación, la vivienda y otros, impone a los Estados “una obligación de hacer”. Es decir, el Estado debe diseñar e implementar políticas públicas inclusivas y equitativas que permitan -a quienes no gozan de los bienes jurídicos que la comunidad considera fundamentales- beneficiarse de ellas. Este acceso, en algunos casos se condiciona a ciertas gradientes de un proceso, es decir, un acceso condicionado según las disponibilidades presupuestarias y conforme a criterios técnicos que determinan la prioridad de las coberturas. Esta perspectiva de derechos en políticas públicas se entiende principalmente como derechos sociales, pero pueden conformar una nueva noción de “derecho al desarrollo” (Quintana, 2005). Este debate está de algún modo vinculado a la generación de actuales tendencias en el plano de los derechos humanos y la incorporación de nuevas generaciones de derechos, dentro de las cuales están precisamente los derechos sociales y culturales.\nGráfico 1: Esquema de Protección Social y funcionalidad durante el Ciclo de vida\nExiste un cierto consenso en fortalecer el enfoque de derechos en la política pública, como el marco general emergente que permite incorporar la noción de ciudadano, de participación y de garantías básicas en torno a temas de desarrollo social. Generalmente se emplea la expresión “perspectiva de derechos” para enunciar que el diseño e implementación de una política pública no puede ni debe ser una concesión graciosa de la autoridad sino que ha de responder a una pretensión legítima de las personas o colectivos beneficiados. Sin embargo, desde la doctrina\nFuente: MINSAL (2005). Condicionantes Sociales de la Salud. OMS/OPS.\njurídica, plantea un desafío no menor, ya que la garantía de un “derecho” lo hace eventualmente exigible ante los tribunales. Así, existirá perspectiva de derechos en una política pública si, frente a una omisión o a la prestación insuficiente, tardía o de mala calidad del servicio respectivo, los particulares están dotados de “acción” para provocar un pronunciamiento de los tribunales. De manera que el enfoque de derechos implica que si un derecho no es exigible frente a los tribunales o una instancia administrativa pierde connotación como tal y será, a lo sumo, una pretensión o expectativa de un sujeto en armonía con la visión ética de la comunidad a la cual pertenece. Recién en los últimos años se ha venido instalando en Chile –de modo incipiente- esta nueva mirada en torno a las respuestas públicas que, a partir del reconocimiento de la existencia de una red de protección social, comienza a comprometer la orientación de los programas, sus prestaciones, la generación de oportunidades, de acceso a beneficios y capacidades desde esta nueva perspectiva. El “AUGE” y el “Chile Solidario”, son tal vez los programas más emblemáticos en este sentido, aún cuando el “AUGE” enfatiza el “universalismo básico” y la dimensión individual del derecho en el ámbito de la salud; y “Chile Solidario” surge como una respuesta más integral focalizada en los más pobres y considerando la dimensión familia. Ambos, sin embargo, han establecido bienes o servicios en calidad de derechos que son exigibles por ley y no meramente declaraciones en relación a beneficios y condiciones particulares.15 El salto jurídico que establecen estos dos Programas está en definir garantías explícitas de acceso a prestaciones, con tiempos máximos de espera (oportunidad) y montos máximos de co-pagos (protección financiera), además de las condiciones de calidad. A su vez, ambos programas exigen el seguimiento del individuo/familia para asegurar el cumplimiento de las garantías. Es decir, a diferencia de otros programas sociales, el objetivo es tomar todas las acciones necesarias para\n15 Es importante señalar que los programas respectivos comenzaron a plantear garantías en una perspectiva de gradualidad en una fase piloto antes del establecimiento de las disposiciones legales respectivas. Quizás esta modalidad de instalación de las garantías —sobre la base de realizaciones concretas y con gradualidad— permitió despejar dudas sobre su factibilidad, incluyendo el temor ante una supuesta expectativa o demanda ciudadana incontenible, facilitando la tramitación legislativa acotada al período de 12 a 18 meses y no a años de discusión.\nentregar los beneficios de acuerdo condiciones de satisfacción del derecho.16\nNaturalmente que también es posible diseñar e implementar de buena fe una política pública sin necesidad de ajustarla a una perspectiva de derecho. Sin embargo, las políticas públicas de última generación que incorporan elementos desde la ciencia jurídica, le dan valor agregado y vigor al concepto de derechos sociales.\n2.3. Universalismo o focalización Si bien en los últimos años se ha planteado el tema del empobrecimiento de las capas medias de la población, así como los escasos logros en materia de focalización en los pobres por parte de los programas tradicionales de los años 90. Todavía en esta temática hay una tensión no del todo resuelta, especialmente por la discusión que abrió sobre “políticas pobres para pobres” aludiendo a las condiciones de calidad, oportunidad y eficacia de este tipo de iniciativas focalizadas y de bajo costo. En este sentido los Programas “AUGE” y “Chile Solidario” se contraponen. Mientras el primero tiene como eje las garantías de salud en función del tipo de patologías que pretende resolver, no importando la condición social de las personas, el “Chile Solidario” tiene como eje las familias de extrema pobreza y sólo a ellas llegan las prestaciones comprometidas.\n2.4. La perspectiva gerencial concentrada en el Estado o en la concertación de actores Otra dimensión importante en este debate dice relación con los aspectos gerenciales de las políticas públicas. Para nadie es un misterio que Chile ha implementado políticas sociales capaces de disminuir algunos déficit heredados de inequidades presentes en la sociedad chilena y eso lo podríamos leer como avances. No obstante, es importante reconocer otras realidades que también están presentes en el país y que evidencian la extrema concentración del ingreso y sus consecuentes brechas entre grupos sociales lo cual es un tema pendiente en el país. De allí que, 16 En este caso son derechos sociales de los individuos o su grupo familiar exigibles por los individuos. Es posible y deseable en salud pública, considerar garantías colectivas – una extensión de la responsabilidad de hacer del Estado, pero exigible por un individuo en beneficio de la comunidad. La jurisprudencia reconoce este tipo de derecho también, por ejemplo, en temas ambientales.\nen los últimos años, ha surgido un fuerte debate no sólo respecto de cuál debe ser el modelo de protección social que se debe adoptar para el actual escenario, lo que hemos tratado sintéticamente en los puntos anteriores, sino también qué estilo gerencial es el más apropiado para el desarrollo de estrategias consistentes con el abordaje de estos problemas. En consecuencia, el Estado está enfrentando transformaciones en su papel, en su organización, en sus relaciones con el mundo privado, la sociedad civil y la comunidad internacional, que son desafiantes para los años que vienen. En este contexto, uno de los ejes de intervención debería ser un proceso de profundización en la transformación de la gestión de los servicios públicos, de manera de ponerla efectivamente al servicio de los usuarios/ciudadanos y dar respuestas efectivas y eficientes a los viejos y nuevos problemas sociales. Pareciera que nos acercamos a legitimar un tipo de gestión que sea capaz de articular a los actores que operan en la implementación de las políticas sociales, que es capaz de optimizar el uso de los recursos comprometiendo a los privados, a las organizaciones de base, a las ONGs en el desarrollo de iniciativas más pertinentes. Por otra parte, algunos estudios y evaluaciones recientes de programas públicos resaltan en sus diagnósticos la presencia de “fallas de coordinación” al interior del aparato público, tanto transversalmente entre autoridades ministeriales, directivos de servicios, implementadores de programas o encargados de políticas sectoriales específicas, como verticalmente entre niveles nacionales y subnacionales de gobierno (nación – región – provincias - municipios). En otras palabras, los problemas y desafíos de coordinación en el Estado, tanto entre sectores como entre niveles de gobierno, limitan seriamente la capacidad de desplegar y ejecutar con eficacia y realismo respuestas de política pública consistente con las metas del desarrollo al alcance de todos. La tarea que tenemos por delante es de tal complejidad y envergadura que demanda y presiona –cada vez más- por la integración coherente de acciones simultáneas por parte de distintos sectores del aparato público y niveles de gobierno involucrados en un esfuerzo de mediano y largo plazo, pero que al mismo tiempo, es capaz de articular y concertar a actores que han estado tradicionalmente al margen de las decisiones en el\ncampo de lo social. Estas exigencias requieren probados y eficientes mecanismos de coordinación, de participación, de agilidad y flexibilidad organizativa, mejor calidad en la provisión de bienes y servicios, al tiempo que la movilización concertada y alineada de todo el conjunto de actores públicos, privados y de la sociedad civil. Este tipo de esfuerzos, en Chile, todavía son insuficientes y surgen nuevos debates en torno a los mejores mecanismos de gestión a través de la creación de instancias más transversales y menos verticales de decisión; se ha planteado también la necesidad de contar con programas intersectoriales y de intervención territorial específica que merecen no sólo ser destacados y visibilizados sino también releídos, reforzados y profundizados a partir de los aprendizajes que se generan.\n2.5. La familia o las personas Durante mucho tiempo las políticas sociales tuvieron como foco de intervención a las personas según cierta condición de vulnerabilidad: las madres adolescentes, los jóvenes desocupados, los adultos mayores crónicos, etc. Sin embargo las nuevas iniciativas de políticas han estado concentradas en relevar el rol de la familia como unidad básica donde se reproduce la sociedad y donde prácticamente vivimos todos. En esta lógica, apostar a fortalecer el rol de la familia parece consistente, ya que ésta constituye la primera red de protección de las personas en cuanto a la alimentación, educación, apoyo emocional, entre otras. (Kliksberg, 2006). No obstante, este es un tema de enorme complejidad si tomamos en cuenta consideraciones de género, ya que son precisamente las mujeres quienes asumen esas tareas al interior de las familias. Por ello cabría preguntarse ¿hasta qué punto todos y cada uno de los miembros de un grupo familiar se favorecen con esta nueva generación de políticas?, ¿Qué impactos han generado estas políticas en las mujeres pobres que no tienen acceso a otro conjunto de servicios sociales?, ¿Ha mejorado la condición y posición social de las mujeres en sus familias y en la sociedad por ocuparse de tareas de gestión de transferencias públicas que anteriormente realizaba el Estado? Los cambios en este sentido están por verse, mientras tanto la implementación está a toda marcha.\n3. Referencias Acuña, C. y Repetto, F. “Marco de Análisis de las Políticas Sociales”. Buenos Aires, Argentina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), Documento mimeo. 2002.\nHardy, C. La reforma social pendiente. Santiago de Chile. Ediciones Chile 21. 1997.\nAguilar, L. “Nueva gobernación”. En: Memoria del Foro Alianzas Intersectoriales. México. Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), United Nations Children's Fundation (UNICEF), Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco. 2004.\nKliksberg, B. “Hacia una nueva generación de políticas sociales en Latinoamérica. Un análisis comparativo”. En: Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 35. Venezuela. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).2006.\nAguilar, L. “Estudio Introductorio”. En: Implementación de Políticas Públicas. México. Ediciones Miguel Ángel Porrua. 2004. Anand, S. y Fabienne P. “Equal Opportunity” En: Cohen, J. y Rogers, J. (editores) Is Inequality Bad for Our Health? Boston EE.UU. Beacon Press. pp. 48-52. 2000. Anand, S. “The concern for equity in health.” En: Anand, Sudhir y Fabienne Peter y otros (eds.). United Kingdom. Public health, ethics and equity. Oxford: Oxford UP. 2004. Gobierno de Chile. Principios fundamentales del buen servicio público. Chile. Comité Interministerial de Organización de la Gestión Pública del Gobierno de Chile. 2003.\nKliksberg, B. Más ética, más desarrollo. Buenos Aires, Argentina. Editorial Temas. 2004.\nOlavarría, M. Pobreza, Crecimiento Económico y Políticas Sociales. Santiago de Chile. Editorial Universitaria. 2005. Palma, A. “Ámbitos de acción pendientes en materia de Modernización del Estado en Chile”. Santiago de Chile. Secretaría General de Gobierno. Documento mimeo. 2004. Quintana, A. “Chile Solidario: El desafío de construir un Sistema de Protección Social a partir de una perspectiva de derechos”. Documento no publicado. 2005. Quintana, A. “La perspectiva de los derechos en las políticas sociales”. 2004. En [www.iadb.org.] Sen, A. Desarrollo y Libertad. Buenos Aires, Argentina. Editorial Planeta. 2000.\nLa tensión entre decisiones técnicas y políticas Marco Moreno\n1. Introducción Existe una paradoja en el proceso de formación de las políticas públicas en Chile. Esta se expresa en la tensión entre una elite tecnoburocrática permeada por un cierto estilo gerencial con tendencia al expertise y al aislamiento, versus una nueva y creciente demanda ciudadana por información e incidencia en la formación de las políticas. Precisamente esta última constatación estuvo a la base del nuevo (viejo) discurso acerca de un ‘gobierno ciudadano’ o de ‘ciudadanización de la política’ que se ofertó en la pasada campaña presidencial y que ha sido el eje programático y discursivo del actual gobierno. El diagnóstico, del que se partió, presupuestaba un gobierno corto, marcado por el hecho de que buena parte de su mandato se daría bajo un clima positivo de bonanza económica el que empalmaría con un ambiente de confianza. El mayor desafío estaría en cumplir de manera efectiva con lo prometido. Lo anterior se sustentaba además en los datos que indicaban que como nunca antes las condicionantes de la política social aparecían con menos restricciones. Sin embargo, el discurso de horizontalidad en la formación de las políticas, expresión de una suerte de ‘voluntad declarada’ presidencial, requiere un urgente sinceramiento acerca de lo complejo que está resultando ponerlo en práctica. Lo que evidencia es una suerte de tensión entre una ‘voluntad declarada’ y la ‘voluntad real’ de los estilos gerenciales de la tecnocracia gubernamental en la formación de políticas. Lo anterior adquiere significado cuando se constata que la garantía más importante de que un proceso de cambio sea llevado a cabo es la ‘voluntad declarada’ gubernamental de impulsarlo; esta ‘voluntad declarada’ no debiera diferenciarse significativamente de la ‘voluntad real’ del gobierno, y la existencia de ‘voluntad real’ del Ejecutivo es un indicio suficientemente fuerte de que esa voluntad también existirá en la alta burocracia encargada de su diseño e implementación. - 23 -\nSe asume que el mejor antídoto contra posibles riesgos de inconsistencia entre lo que ‘se dice’ y lo que ‘se hace’ es una clara decisión o compromiso del gobierno con los procesos de cambio, prácticas y estilos que se aspira a impulsar. Así no se espera ninguna distancia entre la ‘voluntad declarada’ y la ‘voluntad real’ del Ejecutivo, ni entre la ‘voluntad real’ del Ejecutivo y su capacidad de generar los apoyos pertinentes. Sin embrago, los hechos parecen estar mostrando que en la actual administración hay todavía bastante distancia entre ambos tipos de voluntades en relación a cómo formular e implementar políticas. Esto se observa especialmente en que la verticalidad sigue teniendo un peso desequilibrante en dicho proceso.17 Buena parte de los equipos gubernamentales, responsables de implementar estos procesos parecen estar lejos de renunciar al aislamiento en que prefieren trabajar. Más bien lo que se observa es una disposición refractaria a implementar cambios auténticos en la dirección declarada. La permanencia de esta suerte de ‘ceguera situacional’ es la que explicaba en buena medida la apuesta del nuevo equipo gubernamental. Este partía del supuesto de que en ausencia de presiones políticas, el papel de las nuevas autoridades técnicamente competentes-, se concentraría en instrumentar las decisiones correctas de política, base suficiente para que el plan del gobierno de la Presidenta Bachelet tuviera éxito. Desde esta perspectiva, nuevamente la protección de la tecnocracia aparecía como una condición necesaria para una acción eficaz.18 El proceso descrito, a todas luces está resultando contradictorio respecto del ‘nuevo trato’ que pretende modificar el estilo independiente de los Partidos y que se centra en el ‘carácter ciudadano’ que quiso inaugurar la Presidenta de la República. Claramente esto es necesario, pero no parece suficiente.\n17 Como lo han señalado diversos análisis, aquí hay otra posible paradoja que tiene que ver con que la personalidad de la Presidenta, la que se expresa frecuentemente en una tendencia a privilegiar una suerte de secretismo contraviniendo su discurso a favor de la participación y el dialogo. 18 Por ejemplo, esto se evidencia en la preponderancia de los técnicos de la Corporación Expansiva -reconocidamente partidarios de un enfoque técnico y de asepsia en el proceso de formación de políticas- quienes están ocupando cargos claves en la actual administración. De los 70 miembros titulares que integran su Consejo Ampliado 34 (un 48%) ocupan cargos de responsabilidad en el actual gobierno.\n2. Contradicción de estilos y prácticas tecnocráticas en la formación de políticas A la base de esta constatación están los estilos con tendencia a la tecnocratización que se han ido instalando progresivamente en Chile. Si se analizan las líneas matriciales del modelo de gobernabilidad instalado en Chile desde el retorno a la democracia a comienzo de los años noventa, se observa que muchos de sus ejes se cristalizaran a partir de la instalación en el inconsciente colectivo del país de un nuevo ideario que se plasma en el así llamado ‘modelo chileno’. Este sin embargo, sólo será posible en la medida que un discreto pero cada vez más extendido consenso acerca de cómo hacer gobernable el país comienza a permear los sectores dirigentes del país.19 La lógica del ‘modelo’ importará cambios no sólo de fondo, sino que también de forma y, sobre todo, de estilos que se expresarán en la dicotomía básica en la gestión gubernamental que contrapone política a administración. Esto es más precisamente en la tensión entre la definición de los rumbos de acción, más próximos a los ámbitos de la política propiamente dicha, y la puesta en marcha cotidiana de los planes establecidos por el gobierno y expresados en sus políticas públicas. El soporte del llamado ‘modelo chileno’ descansa básicamente en el establisment político-social el que en términos generales comparte muchas de las virtudes del modelo: Estado pequeño, empresariado competitivo, reglas del juego estables y disciplina social. Es aquí donde surgirá una especie de factor ‘bisagra’ capaz de dar garantías tanto a los padres como a los herederos del modelo chileno de su continuidad y que levanta como idea fuerza el que las políticas públicas se orienten a servir al público de manera objetiva y neutral instalando de paso una lógica marcada por la desideologización de las mismas. Este factor de conexión se expresará en la llamada tecnocracia gubernamental concertacionista. Bajo este rótulo se ubica tanto a los operadores de la transición política a la democracia, desde 1988 en adelante, como a los principales técnicos convocados a blindar bajo el precepto de gobernabilidad las administraciones de Aylwin, Freí, Lagos y Bachelet. Un progresivo desplazamiento desde la legitimidad política a la legitimidad técnica o profesional será el estilo que se intentará imponer especialmente desde 19 Un conjunto de interesantes trabajos acerca del llamado modelo chileno se encuentran en la compilación hecha por Paul Drake “El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los noventa”.\nla administración Freí en adelante. A partir de entonces irrumpe con fuerza la racionalidad técnica en los equipos de gobierno. Esta es entendida como la predisposición de los funcionarios gubernamentales para tomar decisiones de acuerdo con criterios técnicos y no partidarios. Estos planteamientos encuentran uno de sus puntos de síntesis en el trazado de una nueva ‘gerencia pública’ o de modo más personalizado de un ‘nuevo gerente público’. Se trata de una novedosa modalidad de acción, que se encarna en un conjunto de sujetos portadores de una cultura renovada que remplazaría definitivamente las viejas prácticas burocráticas intermediadas por la política. Así, se observa como progresivamente en los equipos del gobierno un deliberado intento por marcar la diferencia que se expresará en que un número creciente de decisiones políticas se apoyan ahora más que nunca en el conocimiento experto y en las directrices elaboradas por técnicos. El reforzamiento de la nueva legitimidad profesional descansa en dos premisas fundamentales: la primera de ellas es la capacidad como experto y la segunda es la de la imparcialidad. Desde esta perspectiva los políticos solamente, según el tecnocratismo imperante, deberían enmarcar su actuación a un papel que reduce su actuar y accionar al de meros mediadores, intérpretes de la voluntad del mercado, frente al conjunto de individuos aislados que constituyen la ciudadanía. Esta visión critica de la política, que la ve sólo como un factor que pretende alterar las reglas del juego, por contraposición terminará exaltando el componente tecnocrático, atribuyéndole el lugar del saber calificado, que dará lugar a una potente reformulación justificatoria de la separación entre política y administración. Esta suerte de asepsia en el diseño y ejecución de las políticas públicas que han pretendido los artífices y publicistas de este modelo gerencial tecnócrata ha contribuido poderosamente también a potenciar el proceso de despolitización que se observa en el país a partir de 1997. Es indudable que toda organización, pública o privada, requiere para su funcionamiento el concurso de ‘saberes’ especializados. Sin embargo, en años recientes parece haberse extendido la creencia de que existen ‘saberes’ técnicos neutrales, que están por encima de los intereses políticos y sociales, y que por tanto en función de ellos debería disciplinarse toda la sociedad. En cierta medida, la euforia tecnocrática ha vaciado el funcionamiento de los núcleos estratégicos del Estado chileno, y parece tener un importante grado de responsabilidad también el proceso de despolitización que hoy se observa en el país.\nLo cierto es que, los enfoques estrictamente tecnócratas han tendido a ignorar los pasos críticos del proceso de diseño, negociación, aprobación e implementación de políticas, proceso que ciertamente resulta mucho más complejo que una respuesta puramente técnica. Tal parece que la persistencia de estilos y prácticas de corte tecnocrático están muy profundamente instalados. Esto podría explicar la contradicción entre la actual línea argumental de mayor horizontalidad en el proceso de formación de políticas versus una ‘voluntad real’ que resiste en la práctica y en los intentos por diseñar las políticas más desde ‘abajo hacia arriba’. Lo anterior ha redundado en que las demandas de la ciudadanía sólo sean vistas como problemas para los cuales corresponde buscar únicamente soluciones técnicas, es decir, los problemas públicos se ven sólo en tanto resultado de carencias o desatenciones técnicas. Lo paradojal, es que ha ido quedando cada vez más claro que los problemas tiene mucho más que ver con las reglas del juego que imperan en las relaciones sociales y que ponen de manifiesto que el proceso político es inseparable del proceso de formación de las políticas.20\n3. El giro del establishment concertacionista y la (re)emergencia tecnocrática No resulta fácil precisar en un hecho o situación puntual el significativo giro desde la legitimidad política a la legitimidad profesional o técnica que adoptan los gobiernos de la concertación que hoy parece caracterizarlos y que se ha constituido en su sello de garantía frente a determinados públicos objetivos. Si se pone atención a la composición de los cuadros que asumieron el gobierno durante la administración del Presidente Aylwin, se observa que se tendió a privilegiar en sus designaciones a actores claves en la lucha contra el régimen militar del amplio espectro concertacionista, guardando por cierto los equilibrios de correlación de fuerzas al interior de la coalición. Junto a estos políticos tradicionales, hubo también otros con credenciales profesionales.\nLas movilizaciones de los estudiantes secundarios de mayo y junio del 2006 pusieron en entredicho la presunción de que las respuestas técnicas a problemas que son más de carácter estructural no constituyen necesariamente la solución a los mismos. Dichas movilizaciones tienen que ver mucho más con lo que se ha dado en llamar “ofensivas modernas desde abajo” que configuran movimientos de oposición para defender a sectores desprotegidos frente a los efectos de limitación y exclusión que las políticas públicas modernizadoras llevan consigo. - 25 -\nAmbos en muchos casos tenían a su haber una experiencia en la conducción de la cosa pública con anterioridad al golpe de Estado o habían adquirido experiencia y preparación como resultado del forzoso exilio. Estos ocuparon junto a los operadores de la transición las posiciones del primer nivel de decisiones dentro del Estado. Como señala Silva (1997) esta lógica se impuso dada la naturaleza misma del proceso de transición que privilegió un mayor peso y protagonismo de los políticos tradicionales y expertos constitucionales que los expertos en temas de la coyuntura (resolución de los casos de violaciones a los derechos humanos, consolidación de alianzas políticas, tratamiento de los llamados enclaves autoritarios y sobre todo el delicado manejo de las tensas relaciones cívico militares). Con todo, se marcó un protagonismo de estilos más próximos a los de la legitimidad política. En una segunda línea de niveles de decisión destacó como un hecho innovador la incorporación de analistas simbólicos o intelectuales reformadores (investigadores y académicos) al elenco gubernamental, aunque claramente estos -salvo excepciones- se concentraron más a nivel de proyectos o programas específicos. Otros actores emergentes debieron esperar hasta el gobierno de Frei para abrirse espacios.21 Lo anterior encuentra su explicación en el hecho de que en la primera etapa del proceso de transición, la sociedad valoró más la legitimidad política de los actores (que ocurre cuando la gente acepta someterse a determinado sistema de dominio, en este caso de los políticos) porque confía en esos actores podrían ofrecer mejores soluciones a los problemas que se le plantean a la sociedad. Sin embargo, pasado este desafío, distintos problemas requerirían de otras habilidades en el elenco de actores. A medida que estos temas comenzaron a perder importancia en la agenda como consecuencia del proceso de reconstrucción y protección institucional predominantemente jurídica y política antes que cultural y social, lo que favoreció el ascenso tecnocrático. 21 Un importante actor en la lucha contra el régimen militar como lo fueron miembros de la llamada “Generación de los 80’” sólo ocupó posiciones menos importantes en términos del proceso de toma de decisiones en el Estado. Lo que explica su tardía incorporación fue, por un lado la falta de experiencia en el manejo de lo público, pero sobre todo, el hecho de que la llamada “generación perdida” dirigentes o cuadros políticos que al momento del quiebre democrático tenían en promedio 30 a 40 años- coparon muchos de los nuevos espacios. Mucho integrantes de la generación de lo 80` optaron por partir a perfeccionarse al extranjero aprovechando la importante cooperación que se abrió con el retorno a la democracia y las propias oportunidades que generó el Estado chileno.\nLa legitimidad profesional resurge cuando las personas acceden a subordinarse a la autoridad de los expertos dadas la nuevas complejidades que se presentan y sobre todo por la convicción acerca de una cierta facticidad de los procesos sociales que hace ver a la deliberación política como poco efectiva para enfrentar los nuevos problemas. Si bien es cierto este cambio radical se dará con toda claridad con el advenimiento de la administración del ex Presidente Frei en 1994, ya en la segunda parte del gobierno de Aylwin, se comienzan a observar claros indicios de un giro en la dirección tecnocrática. Un punto de inflexión lo marca la discusión a propósito de la participación de Chile en la exposición internacional de Sevilla en 1992. Efectivamente, la polémica acerca del pabellón chileno en Sevilla más allá de la performance del mismo, remite a una discusión mayor centrada en la necesidad de mostrar a Chile como un país que aspira claramente a ser moderno y que ha concluido con éxito una “transición perfectamente correcta”.22 Se podría sostener con base en esta polémica que a partir de este momento un cierto discurso se empieza a imponer con mucha fuerza, colocando de relieve la idea del país posible sobre la base de que se conjuguen acertadamente el realismo y posibilismo anterior en una nueva lectura cada vez más eficientista y técnica que se expresará claramente en la “modernidad”. La idea era simple pero directa: se trataba de traducir en un valor la idea de un país dotado de ingenieros y técnicos solventes, con desarrollo tecnológico avanzado, con disponibilidad de medios de comunicación, trasporte eficientes y sobre todo con capacidad humana e institucional. En este nuevo contexto político, institucional y cultural la (re)emergencia tecnocrática tendrá mucho terreno abonado. Se privilegiara más la legitimidad de los tecnócratas que posibilita que la gente acepte cierto grado de autonomía respecto de formas más políticas para tomar decisiones y que permite que algunas de ellas queden en manos de especialistas. Este fenómeno sin embargo -no del todo nuevo en Chile- (Silva, 1991) se 22 Como acertadamente describe Javier Pinedo (1996) “hacia mediados de 1991, Chile vivía un estado de ánimo que se puede caracterizar como positivo. La transición del gobierno militar al democrático se desarrolla con éxito y según lo previsto. Se mantienen los índices económicos heredados de los uniformados y al mismo tiempo (aunque con prudencia) se avanza oscuros aspectos relativos a las violaciones de derechos humanos. En general se instala en el país la democracia política en el Congreso, las municipalidades y otras instancias estatales. En este contexto, fue surgiendo una imagen de país como moderno y confiable. Un país posible. Chile se miraba así mismo con optimismo, como si después de divisiones, conflictos o éxitos parciales, podía ahora presentarse como un país en el amplio sentido de la palabra...“\npresentó cuando algunos expertos ocuparon cargos de importancia en el gobierno de Salvador Allende (19701973). El discurso y la retórica imperante en aquella época, marcadamente anti-tecnócrata, hizo que su papel estuviera atenuado cuando no bloqueado. Sólo sería con la llegada del régimen militar que éste se consideraría como una virtud. En este punto resulta ineludible la pregunta acerca de ¿qué se entiende por tecnócratas, y qué los define como tales? Una buena aproximación entregan Centeno y Silva (1996) al señalar que constituyen un grupo cuya autoridad reside en el conocimiento y en la capacidad de aplicarlo a los más diversos campos de la actividad humana. Dado que la elección de sus miembros se afinca en un terreno neutral, en el saber hacer. Su poder trasciende los tipos de organización política y social del mundo moderno. Así, lo que básicamente los distingue del resto de otros actores son sus credenciales profesionales, de allí su reclamo de autoridad descansa en su especialización, es decir en una suerte de legitimidad profesional que va más allá de la legitimidad política. Varias son las razones que explican la (re)emergencia del elemento tecnocrático en el Chile de la transición y consolidación democrática. Desde luego no es posible descartar el factor de continuidad. Ciertamente, el influjo de lo hecho por los “Chicago Boys” está presente. Aunque la obsesión eficientista por productos y resultados no constituye un patrimonio único o exclusivo de este grupo. Reeditar sus resultados ahora en democracia constituyen un desafió para los nuevos tecnócratas. También habrá coincidencias en la utilización de la estrategia de equipos de cambios como herramienta para la instalación efectiva de elementos tecnocráticos en el gobierno.23 Pero también no cabe duda que otros factores que favorecieron el ascenso de los tecnócratas tienen que 23 Un equipo de cambio es un grupo de funcionarios públicos que tienen la tarea y responsabilidad de implementar una reforma en un sector social. Varias de las reformas implementadas Chile durante el régimen militar se hicieron siguiendo este diseño. Una característica fundamental es que tales equipos contaban siempre con el apoyo del ministro de Hacienda y de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN). Estas dos instituciones sistemáticamente utilizaron una estrategia de “colonización” en que enviaban miembros de sus equipos para trabajar formal y permanentemente en los otros ministerios donde requerían efectuar reformas extensas. El grupo operaba como una especie de Partido horizontal dentro del gobierno, que tenia su propia identidad, agenda de reformas y sus redes de apoyo. Estas redes les permitieron tener apoyo de grupos fuera del Estado que -aunque simpatizantes del régimen- estaban tratando de lograr una economía abierta con un rol central del mercado. En muchas ocasiones los tecnócratas organizados en equipos de cambio, efectuaron luchas burocráticas con sectores del régimen que veían con sospechas sus propuestas.\nver con: i) la influencia de las instituciones internacionales expresada en las demandas de la globalización, pero también el peso de los organismos bilaterales y multilaterales (FMI, Banco Mundial) en términos de legitimación y consolidación de las posiciones tecnócratas; ii) los círculos empresariales y extrainstitucionales; iii) los propios Partidos Políticos; y iv) los grupos afines. Hay que agregar otras más difusas como el cansancio frente a los excesos de la política y eventos traumáticos del pasado reciente que revaloraban la legitimidad profesional como contrapeso al exceso de la legitimidad política (Silva, 1997 y 2003). Sin embargo, un factor de tanta o mayor importancia ha sido lo menguado en la actualidad de las fuerzas que tradicionalmente resistieron la tecnocracia tales como los Partidos de izquierda, los movimientos estudiantiles, las organizaciones sindicales y gremiales etc. Pero sin duda lo que más parece haber influido en este proceso ha sido el intento unilateral de apostar por estrategias de eficiencia en las decisiones de políticas públicas en el convencimiento que un tratamiento técnico hará éstas herramientas más efectivas para el combate contra la pobreza, superar la inequidad y enfrentar de mejor forma los temas del subdesarrollo (Silva, 1997 y 2003). Garretón (1991) agrega un matiz más. El desplazamiento desde la legitimidad política a la legitimidad profesional resultaría de la negación de la política a partir del extremo modernizante del racionalismo y de la lógica instrumental, que reemplaza la acción colectiva por la razón tecnocrática. Así, el conocimiento especializado adquiere una importancia política cada vez mayor en los distintos niveles de la administración. Se produce una institucionalización del asesoramiento experto, junto con un cambio en la naturaleza del ejercicio del poder y los medios de control social. Un elemento recurrente -aunque con distintos énfasises el que dice relación con una suerte de relativa comodidad con el aislamiento político por parte de los tecnócratas para desarrollar su trabajo. Esta percepción algo hostil a la participación democrática fue la que caracterizó el ensayo tecnocrático en la dictadura militar de Augusto Pinochet. En el Chile de mediados de los años 60’, los “Chicago Boys” pudieron llevar a cabo las reformas de liberalización de mercado, dado que la dictadura había silenciado previamente la oposición política y eliminado las instituciones por medio de las cuales dicha oposición se podía expresar. En los actuales ensayos, el intento no siempre exitoso del gobierno de la subjetividad ciudadana ha - 27 -\npermitido que afloren cada vez con más fuerza e intensidad las críticas a este nuevo modelo. Esta tensión ha enfrentado también a las dos almas de la concertación gobernante que da cuenta de un intenso debate al interior del conglomerado oficialista entre los llamados “autocomplacientes” y los “autoflagelantes”. Este debate, lejos de cerrase hacia fines de los años 90’, ha seguido tensionando a la colisión gobernante y se expresa de cierta forma en la dicotomía entre tecnocracia y participación. En efecto, la disputa no quedó zanjada. Más bien el disciplinamiento de una cerrada contienda electoral durante la campaña presidencial el año 1999 consiguió aplacar transitoriamente los discursos de ambos sectores pero sin llegar a diluir -en los esencial- los planteamientos levantados de lado y lado. Estos muchas veces se expresaron en tímidas críticas al desempeño del gobierno pero sin llegar a desbordarse como en el período 1997-1998.24 La polémica y discusión se vuelven a reinstalar a propósito del debate electoral con vistas a las elecciones presidenciales y parlamentarias de fines del 2005. Entrada la contienda electoral y prácticamente sin distinciones, la crítica cruzará esta vez a todos los sectores de la sociedad trascendiendo los márgenes de la coalición de gobierno. Los críticos estarán ahora en todos los sectores de la sociedad y desde diversas trincheras advertirán de los riesgos que implica para el país la perpetuación de las actuales inequidades en el ámbito social, sobre todo las brechas en la distribución del ingreso, que no se condicen con el crecimiento general de la economía. También se cuestionarán otros rasgos característicos de cómo opera el mercado en el país. Lo cierto es que más allá del frente de discusión abierto, no cabe duda que la legitimidad técnica ha ganado espacio y ha logrado desplazar e imponerse a la legitimidad política por los factores ya aludidos, tanto de carácter exógeno como sobre todo endógenos, en el complejo entramado del proceso de toma de decisiones y en la conducción de la cuestión pública.\n24 A partir de la discusión acerca del Programa de gobierno de la abanderada presidencial de la Concertación de Partidos por la Democracia Michelle Bachelet, de cara a la elección presidencial de diciembre del 2005, se (re)instaló con fuerza la discusión entre liberales y socialdemócratas, que para algunos estaría reabriendo la punga entre ‘autoflagelantes’ y ‘autocomplacientes’. Más allá de si se reabrió el debate o no, lo cierto es que la Concertación tiene dos almas en el tema económico que da cuenta de ciertas discrepancias respectos de cuáles instrumentos hay que usar frente al ciclo económico o cómo proyectar el crecimiento del país.\nComo lo confirma Silva (1991, 1997), en cierta medida los expertos modernos asentados en los gobiernos de la coalición oficialista muestran claramente que la tecnocracia ha logrado ser legitimada con éxito en el país, sobre todo a partir de un discurso modernizante que muestra las virtudes del modelo pero que invisibiliza sus muchas limitaciones.\n4. Los nuevos estilos para la conducción del paradigma de gobernabilidad Dentro de la tendencia descrita es posible reconocer algunos elementos distintivos que buscan también acrecentar el componente de legitimidad técnica o profesional sobre el político. Es así, como es posible recocer dos tipos que intentan desprenderse de la pesada carga peyorativa del epíteto de tecnócrata, a saber el de “gerente público” y el de “políticogerente”. El fenómeno de (re)emergencia tecnocrática tendrá su punto más alto durante la administración del ex Presidente Eduardo Frei (1994-1999). Como se ha señalado antes, se observará a partir de entonces y con mucha claridad un progresivo desplazamiento desde la legitimidad política a la legitimidad técnica o profesional. Si bien, ya hacia fines del primer gobierno concertacionista pareció imponerse la doctrina del partido transversal, tal ideario se encarnará con mayor fuerza y profundidad en el segundo mandato concertacionista. De hecho, buena parte del discurso y plataforma electoral descansaba en estas ideas. Los “Nuevos Tiempos” (slogan de su campaña) serían los de la modernización del país, de la mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos para conseguir resultados efectivos en la solución de los problemas sociales que harían posible la inserción comercial internacional de Chile como base del despegue hacia el desarrollo. Estos planteamientos modernizadores encuentran uno de sus puntos de síntesis en el trazado de una nueva “gerencia pública chilena”. Se observa en los equipos que asumen el gobierno un deliberado intento por marcar la diferencia que se expresará en que un numero creciente de decisiones políticas se apoyan ahora -más que nunca- en el conocimiento experto y en las directrices elaboradas por técnicos.25 25\nMucha influencia en este proceso y un fuerte influjo en las medidas de política, pero sobre todo convicciones de los nuevos cuadros técnicos del gobierno tendrá las ideas desarrolladas entorno al paradigma del “New Public Management”. Entre mediados de los años 80’ y 90’, los sistemas administrativos públicos de los países desarrollados se vieron envueltos en procesos de modernización - 28 -\nEl reforzamiento de la nueva legitimidad profesional descansa en dos premisas fundamentales: la primera de ellas es la capacidad como experto y la segunda es la de la imparcialidad. Desde esta perspectiva los políticos solamente, según el tecnocratismo imperante, deberían enmarcar su actuación a un papel que reduce su actuar y accionar al de meros mediadores, intérpretes de la voluntad del mercado, frente al conjunto de individuos aislados que constituyen la ciudadanía.26 Esta visión crítica de la política, que la ve sólo como un factor que pretende alterar las reglas del juego, por contraposición terminará exaltando el componente tecnocrático, atribuyéndole el lugar del saber calificado, que dará lugar a una potente reformulación justificatoria de la separación entre política y administración. Sin embargo, el límite entre este nuevo modelo gerencial y el tecnócrata químicamente puro se tornará muy sutil durante toda la administración Frei. La figura del gerente moderno tiende a confundirse con la de un tecnócrata que se imagina desvinculado de las necesidades y presiones del universo político y social para emprender su trabajo. Como contrapartida a esta irrupción de los tecnócratas se observa otro interesante fenómeno y que se vincula, dentro del campo ahora específicamente político, a los llamados “políticos gerentes” que se diferencian de las formas más tradicionales de hacer política por su adhesión a valores que les asignan un papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la estructura de poder social dominante. El político gerente es refractario a las discusiones de tipo administrativa que posteriormente fueron llevados al enfoque del New Public Management. Las diversas experiencias desde la “revolución thatcheriana” en el Reino Unido (intervenciones como Financial Management Initiative y Next Steps), hasta los programas iniciados por los gobiernos de Canadá (Fontion Publique 2000), Australia, Nueva Zelanda, sumadas a las iniciativas llevadas adelante en el ámbito estatal y federal por los Estados Unidos (entre las que se cuenta la National Performance Review) pusieron en evidencia una orientación difundida entre los diferentes gobiernos por redefinir las fronteras y modalidades del sector público. El resultado de este análisis ha sido la formulación de un nuevo paradigma en el que se englobaron los diferentes procesos de desarrollo de gestión y cambio organizativo en las administraciones públicas. En particular los casos de reforma del Estado emprendidos en Nueva Zelanda y Australia fueron seguidos muy de cerca en términos de instrumentos y medidas de políticas para llevarlas adelante en Chile. 26 Sin embargo, este intento de despolitización de las decisiones conlleva un serio riesgo. Como lo describe de manera acertada pero crítica Carlos Peña (2003) “la democracia arriesga así el peligro de transitar desde la figura del político profesional, cada vez más parecido a un encantador de serpientes, o a un pícaro, a la pericia del policy maker que, a fin de cuentas, mira al político profesional con cierto desdén, como una excrescencia necesaria, pero intelectualmente prescindible...”\nideológico y al trabajo de tipo militante. Su oferta descansa en sus vínculos con factores de poder y su habilidad para construir cierta imagen positiva en los medios de comunicación. Estos políticos-gerentes remplazarán a la tradicional militancia, ligada a principios, valores y programas, por la idea de un funcionario que privilegia el acceso a los cargos políticos de mayor nivel para administrar el statu quo (Campione, 1997). Esta suerte de asepsia en el diseño y ejecución de las políticas públicas, que han pretendido los artífices y publicistas de este modelo gerencial tecnócrata, ha contribuido poderosamente también a potenciar el proceso de despolitización que se observa en el país a partir de 1997 y, que coincide con el nivel más bajo de participación electoral desde 1988 verificado en las elecciones parlamentarias de ese año. En cierta medida, la euforia tecnocrática ha vaciado el funcionamiento de los núcleos estratégicos del Estado chileno, y parece tener un importante grado de responsabilidad también en el proceso de despolitización que hoy se observa en el país. No cabe duda que esta modalidad de inserción tecnocrática tiene como característica ser producto, y al tiempo productor, del distanciamiento del conjunto de los ciudadanos de la acción política. Porque en cierto modo, la emergencia de la modalidad gerencial tiene que ver, por una parte, con una etapa histórica de menor participación colectiva en cuestiones públicas, pero por otra, en la reproducción de estas prácticas elitistas y rentistas que renuevan con acciones concretas el distanciamiento generalizado de la sociedad respecto de la potencia de la participación. El peligro aquí es doble, ya que a la desafección posible se agrega el hecho de que la labor de los Partidos y colectividades políticas queda reducida a las prácticas de pequeños grupos de activistas, más interesados en obtener recursos y ocupar cargos en la estructura estatal que les aseguren sustento personal que en sostener proyectos políticos colectivos (Thwaites, 2001). Es indudable que toda organización, pública o privada, requiere para su funcionamiento el concurso de ‘saberes’ especializados. Sin embargo, en los años recientes parece haberse extendido la creencia de que existen ‘saberes’ técnicos neutrales, que están por encima de los intereses políticos y sociales. Sin embargo, resulta cada vez más necesario insistir que no existen ‘saberes’ técnicos ‘asépticos’ y\n‘neutrales’ por fuera de las voluntades políticas y preferencias sociales.27\n5. El desafío de más horizontalidad en el proceso de formación de políticas ¿Cómo aminorar entonces la brecha entre una elite tecnoburocrática con tendencia al expertise y al aislamiento -depositaria de una ‘voluntad real’- en relación con el proceso de formación de las políticas, y una nueva y creciente demanda ciudadana que reclama mayores espacios de participación y que se acerca a esta suerte de ‘voluntad declarada’ de la Presidenta Bachelet? Lo anterior requiere a lo menos de dos cuestiones. Primero, sincerar el hecho de que los aspectos más horizontales y participativos que hacen a la ‘voluntad declarada’ presidencial no son compatibles de suyo con un modelo neoliberal y tecnocrático que aún está muy vigente en el país. Este dato de realidad obliga a integrarlo como una restricción clave que establece ciertos márgenes para la participación ciudadana. En segundo lugar, y a pesar de las restricciones señaladas, el tema de la participación ciudadana en la formación en las políticas públicas no debe ser visto como un juego de ‘suma cero’, en donde un mayor grado de participación ciudadana debe significar necesariamente una reducción o eliminación de las estructuras tecnocráticas instaladas en el Estado. Si bien es cierto sobre este punto se han creado grandes expectativas, lo que no parece muy claro es como llevarlo a la práctica ya que al no tener una forma de implementación, provoca grandes frustraciones. El desgaste del gobierno responde, en parte, a la frustración de esas expectativas.28 Es posible señalar -siguiendo a Peter Evans- que una solución diferente frente al problema de cómo conciliar criterios técnicos con espacio para la participación de los involucrados es plantear el ‘enraizamiento’ del proceso de formación de políticas. Esto sobretodo en sociedades modernas en donde los tecnócratas se han hecho de una parte significativamente importante del proceso estratégico 27\nComo lo parece confirmar Campione (1997:5) “el convertir los asuntos de gobierno y administración en cuestiones de expertos, circunscribiendo paralelamente el componente democrático del funcionamiento estatal a la periódica elección de cúpulas decisorias de las instituciones representativas, es el nada apolítico programa que se esconde tras un avance tecnoburocrático indiscriminado de la gestión estatal, por más que lo cubra un velo de modernización a la que se presenta como neutral en lo ideológico y unilateralmente beneficiosa en términos de gestión”. 28 El gobierno de Michelle Bachelet que en su primer mes subió 9,5 puntos, perdió 17,9 entre el peak de abril y el 44,2% que registró en junio del 2006.\nde toma de decisiones de la agenda y de formación y puesta en práctica de las políticas.29\nde decisiones públicas. Un camino virtuoso entonces será el de la autonomía enraizada y no el aislamiento.\nSi se reconoce lo anterior también como un dato con el que se debe trabajar ¿cómo evitar la permanencia de una tecnocracia estatal autoreferente y que en los hechos parece hacer poco caso a las demandas de los interesados o afectados por las políticas que se están diseñando e implementando en el país?\nLa realidad esta mostrando que la estructura social dependerá de la acción del Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos sin ella, puesto que las estructuras y estrategias del Estado requieren como contrapartida un complemento social. Es por aquí donde podrían explorarse algunas claves para lograr pasar de la ‘voluntad real’ a la ‘voluntad declarada’ evitando riesgos de inconsistencia entre lo que se dice y hace y, sobre todo de asintonía entre instituciones y subjetividad en el ámbito de la formulación de las políticas públicas.\nLa respuesta transita por buscar una suerte de punto intermedio o de equilibrio, entre por un lado, la necesidad de centrar el proceso de toma de decisiones en el Estado en mano de las personas que cumplen con las responsabilidades gubernamentales en cada terreno especifico, y por el otro, la urgencia de involucrar a los actores y sus intereses en los procesos de formación de políticas sectoriales. A partir de lo anterior ¿es esto posible al mismo tiempo? Desde la perspectiva de la ‘autonomía enraizada’ ello sería razonablemente factible. Es decir, que las tecnocracias que están a cargo de las políticas de Estado gocen de cierto grado de autonomía o ‘insulación’ respecto de los sectores políticos y sociales específicos, de manera que estos últimos no puedan influir a favor de sus propios intereses en desmedro del interés más general de la sociedad. La contrapartida esta dada por que las decisiones que tomen los funcionarios deben estar enraizadas y guardar relación con lo que los sectores sociales involucrados aspiran en relación con sus demandas. ¿Cómo lograr esta comunicación entre tecnocracia e involucrados? A través de consultas periódicas entre los responsables de determinar las políticas y precisamente los actores involucrados. Estos enfoques están marcados por una nueva conciencia sobre la importancia estratégica de la credibilidad de las políticas, lo que se ha expresado en la apertura de nuevos espacios de participación de actores a través de diversas formulas institucionales (consejos ciudadanos, comisiones de trabajo, grupos de expertos, etc.). El desafío será entonces complementar el trabajo aislado de los técnicos con una inmersión efectiva de su trabajo y prácticas en la sociedad que de cuenta de las demandas e intereses de los actores para la toma 29\nEste concepto ha sido especialmente desarrollado por Peter Evans en varios de sus trabajos. Según éste “la clave organizativa de la eficacia del Estado desarrollista” depende de “la combinación en apariencia contradictoria, de un aislamiento burocrático Weberiano con un intensa inmersión en la estructura social circundante” que Evans denomina enmbedded autonomy. En especial ver “El Estado como problema y como solución”. En: Desarrollo Económico (Argentina). No.140, 1996 pp.529-562\nLas últimas crisis han vuelto a poner sobre la discusión que el proceso político es inseparable del proceso de formulación de políticas. Ignorar esta vinculación entre proceso político y proceso de formulación de políticas puede conducir, a reformas inadecuadas y a muchas decepciones.\n6. Referencias Campione, D. “El Estado en Argentina. A propósito de cambios y paradigmas”. En: Revista del CLAD Reforma y Democracia Venezuela 9:103-130. 1997.\nModernity, pp. 51-64. Oxford University Press. 2003.\nCortés,A.<http://www.centroavance.cl/index.php?optio n=content&task=view&id=559&Itemid= >\n––––– ‘Technocrats and politics in Chile: from the “Chicago Boys” to the CIEPLAN’. Nueva York. Journal of Latin American Studies, 23:385-410. 1991.\nDrake, P. y I. Jaksic (eds.) El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los noventa. Santiago, Chile.LOM. 2002.\n––––– ‘Ascenso tecnocrático y democracia en América Latina’. Revista Nueva Sociedad, Venezuela. 152:68-77. 1997.\nEvans, P. El Estado como problema y como solución. Buenos Aires. Desarrollo Económico 140:529-562. 1996.\nSilva, P. y M.A Centeno. The politics of expertise and technocratic ascendancy in Latin America. Center for Latin American Studies (CEDLA). 1996.\nGarreton, M.A. “La democratización política en Chile: Transición, inauguración y evolución”. En: Revista de Estudios Públicos. Santiago de Chile. 42:101133. Centro de Estudios Públicos. 1991.\nPinedo, J. “Una metáfora de país: la discusión en torno a la presencia de Chile en el Pabellón Sevilla 1992”. En: Ossandón, Carlos et al. Ensayismo y modernidad en América Latina. Santiago de Chile. Arcis-LOM. 1996.\nSilva, P. y M.A. Centeno (eds.) Londres. The Politics of Expertise in Latin America. Macmillan. 1998.\nThwaires, M. “Tecnócratas v/s Punteros. Nueva falacia de una vieja dicotomía: política v/s administración”, [en línea] <http://www.top.org.ar/publicac.htm> [versión original, Revista Encrucijadas 6, Universidad de Buenos Aires]. 2001. Argentina.\nSilva, P. “The new political order in Latin America: Towards technocratic democracies?” En: R. Gwynne y C. Kay (eds.), Nueva York. Latin America Transformed: Globalization and\nhabría sido, y más rápido tal vez, encargar a un puñado de técnicos de un sólo color redactar un proyecto de ley en un par de días! Pero hemos querido hacerlo de este otro modo, incluyendo todas las visiones, con la más amplia participación ciudadana. Así despejamos mitos y consensuamos los diagnósticos.”31\nLas Comisiones de la Presidenta Bachelet Carolina Aguilera\n“Pero además, este proceso de reforma [previsional] será importante por la forma en que queremos llevarlo adelante, porque quiero que nos acostumbremos a trabajar también de esa manera, como país nos propongamos trabajar siempre en conjunto para enfrentar los grandes desafíos, y que la voz de la ciudadanía organizada, sea escuchada siempre al momento de diseñar las políticas públicas que nos afectan a todos.”32\n1. Introducción En su campaña electoral la actual presidenta de Chile, Michelle Bachelet, propuso crear consejos asesores con el fin de que plantearan reformas de políticas públicas en áreas consideradas como pilares de su programa de gobierno (previsión y políticas de infancia). “…lo primero que voy a hacer apenas asuma como presidenta, es nombrar un consejo de la reforma previsional porque es un tema extraordinariamente delicado…, es indispensable hacer un estudio serio, profundo…, por lo tanto qué voy a hacer: consejo previsional de reforma previsional con todos los actores porque yo creo en el diálogo social para mirar cómo resolvemos bien el problema”30 La Presidenta destacó en diversas oportunidades, tanto durante su campaña como posteriormente al inaugurar estas instancias, que estos consejos incorporarían al debate sobre las políticas públicas a actores sociales fuera del ámbito estatal y de expertos técnicos. Su intención era crear «comisiones participativas» para cambiar como se ejercía el poder desde el Estado, abriéndolo a la sociedad civil, y por lo tanto democratizando la forma de gobernar: “Me propongo también renovar el modo como se ejerce el poder desde el gobierno. Para asesorarme en el diseño de algunas reformas clave, he nombrado consejos asesores con profesionales y representantes del más alto nivel y de amplios sectores. La labor de este tipo de consejos es muy importante. Constituye una innovación en cómo hemos hecho las políticas públicas. Es un método, el del diálogo social, muy usado en democracias muy desarrolladas. ¡Cuánto más fácil\nNo sólo en el tema previsional decidió el gobierno formar comisiones. También en otros dos de los cuatro ejes de su hoja de navegación se optó por la formación de una comisión que recogiera la opinión y experiencia de una gran variedad de sectores sobre el tema: Políticas de Infancia, y Políticas de Innovación y Competitividad. Todas estas comisiones tendrían el carácter de consejos consultivos del ejecutivo, que formularían una propuesta a partir de la cual éste enviaría un proyecto de ley para su discusión parlamentaria. Además, al comienzo de su gobierno se nombró la Comisión de Reforma al Sistema Electoral y la Comisión de Seguridad Ciudadana. Posteriormente se nombraría también el Consejo Asesor Presidencial de Educación. Si bien la creación de comisiones no es un fenómeno nuevo en Chile, ya que gobiernos anteriores recurrieron a mesas de diálogo con una amplia participación de actores de la sociedad civil involucrados en diversos temas (derechos humanos y derechos indígenas por ejemplo), Michelle Bachelet recurrió a este mecanismo dándole una connotación novedosa: cambiar la manera de abordar la formulación de las políticas públicas a través de la institucionalización de un mecanismo consultivo participativo que buscara ampliar la participación ciudadana en la política y en la toma de decisiones.\nMichelle Bachelet, Mensaje Presidencial 21 mayo de 2006. Michelle Bachelet, discurso en ceremonia de constitución del Consejo Asesor de Previsión 17 marzo 2006. 32\nMichelle Bachelet, Debate Primarias 28 julio 2005. - 32 -\nDe lo anterior es claro que tras la formación de este tipo de comisiones “participativas” hay un diagnóstico que apunta a que la democracia chilena necesita de más participación ciudadana, y que un gobierno que diseñe políticas públicas sólo apoyadas en técnicos expertos no es completamente democrático. Además de esta crítica al papel jugado por los expertos técnicos en el proceso de las políticas públicas, la demanda por más participación recogida por la Presidenta Bachelet también hace referencia al debilitamiento que han sufrido los partidos políticos como las instituciones privilegiadas de representación de intereses y canalizadores de participación en la sociedad chilena. La campaña electoral misma estuvo organizada, al menos en un principio, a espaldas de los partidos, apoyándose en mecanismos de “diálogos ciudadanos”, donde se convocaba a participar a sectores extra-partidarios para que definieran los lineamientos principales del programa de gobierno: “Mi candidatura surgió espontáneamente del apoyo de los ciudadanos. No surgió de una negociación a puertas cerradas ni de un cónclave partidista. Este programa refleja esos orígenes de mi candidatura. Cientos de personas aportaron a él, en diálogos ciudadanos y grupos de trabajo.”33 Efectivamente, su campaña electoral estuvo fuertemente marcada por un discurso de distanciamiento con los partidos políticos. Si bien la actual presidenta Bachelet es militante del PS, ella no es una líder que haya surgido de las filas del partido, sino que ganó popularidad siendo ministra de defensa, con un estilo “cercano a la gente”. Explotando este capital, su campaña desplegó un discurso en el que se proponía un estilo de gobierno más bien alejado de los partidos, y en el que la ciudadanía tendría más participación. Su propuesta de formular su programa de gobierno, no en base a la plataforma programática de la Concertación, sino que en base a las opiniones recogidas a través de los diálogos ciudadanos, se tradujo, posteriormente, en la formación de comisiones una vez en el gobierno. Ambos temas, el de la participación ciudadana y el rol de los partidos, ha sido estudiado en general por la literatura en forma separada. En las 33\nPrograma de Gobierno de Michelle Bachelet. 2005. - 33 -\nsecciones siguientes se revisarán ambas discusiones teóricas, para ofrecer una visión un marco teórico para el estudio de las comisiones.\n2. La demanda por más participación En el debate actual sobre la democracia en Latinoamérica, destacan las recientes experiencias de participación política ciudadana llevadas a cabo en varios países (Dagnino et al., 2006). Estas experiencias de concertación entre organismos y agentes estatales por un lado y organizaciones de la sociedad civil por otro, surgen en el contexto histórico de democracias electorales que se han estabilizado, pero en las que se detectan grandes falencias en la calidad de la representación de los intereses de los distintos sectores de la sociedad (PNUD, 2004). Ante estos problemas de representación, se ha propuesto que las instancias de participación ciudadana más directa sean una salida democratizadora. Estas experiencias consisten en diversos mecanismos e instrumentos en donde confluyen agentes del Estado y organizaciones de la sociedad civil en torno a asuntos de política pública, y toman la forma de presupuestos participativos, asambleas populares, audiencias públicas, comisiones o consejos asesores de ciudadanos, entre otros. Países como Brasil, Colombia, Bolivia y México han llevado a cabo reformas legislativas para institucionalizar estos mecanismos de concertación y deliberación en torno a temas públicos (Canto Chac, 2006). Por su parte en Chile se dictó el año 2000 una resolución presidencial tendiente a mejorar los mecanismos de participación ciudadana al interior del Estado y regular las organizaciones de la sociedad civil (Gentes, 2006). Además, actualmente descansa en el Congreso un proyecto de ley que regula la participación ciudadana en la gestión pública. Aún no se sabe si estas reformas implicarán la institucionalización de mecanismos de concertación como ha ocurrido en otros países. Y, en general, aún son muy escasas las instancias de participación ciudadana directa en el Estado en Chile. Sin embargo, como se señala en la Introducción, el nuevo gobierno de la Concertación formó en los primeros meses de su mandato consejos asesores participativos para que asesorasen al ejecutivo en reformas de política pública en sectores claves de su programa. El concepto de foros deliberativos, del cual forman parte los consejos consultivos participativos, se inscribe en la corriente de pensamiento de la teoría democrática que aboga por un ejercicio del\npoder basado en el debate público: la democracia deliberativa. Este paradigma de gobierno nace de la crítica a los gobiernos administrados mayormente en base a criterios técnicos. Ello, en el supuesto de que estos gobiernos «tecnocráticos» han ido perdiendo legitimidad al estar demasiado alejados de la participación directa de los ciudadanos. Por ello, el uso de mecanismos deliberativos, tanto a nivel nacional como local, sobre políticas públicas busca aumentar la calidad y la legitimidad de la democracia a través de una mayor participación ciudadana. Se argumenta que ello operaría de dos maneras: por un lado la participación en debates implica un mayor compromiso por parte de los ciudadanos con las decisiones tomadas en base a su participación; y por otro lado, estas decisiones serían mejores (más eficientes), ya que estarían basadas en una racionalidad más amplia que la puramente instrumental (aplicada por expertos técnicos), al incluir saberes y experiencias aportados por los ciudadanos comunes y corrientes involucrados directamente en el tema (Delli Carpini et al., 2004). Uno de los exponentes más influyentes de esta corriente de pensamiento es Jürgen Habermas quien argumenta que es posible llegar a consensos y “verdades” sobre los temas públicos en base a la discusión libre entre las personas. Como sintetiza Calhoun et al. (2002), según Habermas “la vida política democrática sólo puede prosperar si las instituciones permiten que los ciudadanos debatan los temas de importancia pública.” (Calhoun et al., 2002: 354, traducción propia del original). La teoría de Habermas descansa en una teoría del leguaje humano, la que supone que cuando dos o más personas conversan ponen en juego pretensiones de validez (es decir, asumen que se da por entendido que lo que están diciendo es válido tanto normativa como objetivamente, además de ser sincero). El hecho de que dichas pretensiones pueden ser puestas en duda por el interlocutor, y por lo tanto debatidas con argumentos y contra-argumentos (en el contexto de diálogo libre) implica, según Habermas, que el lenguaje humano conlleva la capacidad de ponerse de acuerdo sobre cualquier cosa (Habermas, 1987: 43-69). Por ello, una manera democrática privilegiada de alcanzar consensos es basándose en el debate y la argumentación. De allí la importancia que tiene la Esfera Pública en su teoría de la democracia. Sin embargo, esta propuesta descansa en el supuesto que la comunicación humana puede ejercerse libremente, es decir, que de alguna manera las diferencias de - 34 -\npoder existentes entre los distintos actores participantes en el diálogo pueden ponerse entre paréntesis. Habermas no es el único proponente de estas teorías deliberativas de la democracia. Como señala Delli Carpini et al. (2004) otros autores como Benjamín Barber (1984), William Connolly (1983), Robert Dahl (1993), John Dewey (1958 ), James Fishkin (1995), y Jane Mansbridge (1983) han desarrollado la perspectiva de fundar la democracia no solamente en la elección democrática de representantes que luego toman decisiones por los electores, sino además en la inclusión de la participación de los ciudadanos comunes en la toma de decisiones políticas. Lo principal de este enfoque, es que la participación se entiende en términos discursivos, ya sean presenciales o virtuales, en donde los ciudadanos son capaces de establecer un diálogo horizontal. En términos prácticos esto también implica que dichos ciudadanos establezcan un diálogo horizontal con agentes del estado. Así, la deliberación pública es propuesta como una manera de participación política distinta a la de votar, ser voluntario, protestar, y la resolución de problemas efectuada a través de organizaciones comunitarias. Este modelo ha recibido muchas críticas, la mayoría poniendo en duda que las estructuras de poder puedan ser puestas entre paréntesis en un diálogo como el que plantea la teoría discursiva. Es decir, se argumenta que el ideal de igualdad va a chocar inevitablemente con las desigualdades sociales y económicas entre estratos y clases sociales, y que en definitiva los grupos socialmente más privilegiados tendrán más peso en las instancias de deliberación pública que los menos privilegiados, reproduciendo la estructura de desigualdades sociales. Ello en parte, porque los grupos minoritarios y que generalmente están en posiciones de mayor marginalidad dentro de la sociedad también carecen o tienen un menor poder de asociación, lo que los dejaría fuera de estas instancias de deliberación. Sin embargo, es escasa la investigación empírica sobre estos foros (Delli Carpini et al., 2004; van den Berg y Janoski, 2005). Archon Fung y Eric Olin Wright (2001) han sido de los pocos autores que ha avanzado en ello, tratando de ir más allá del desarrollo puramente teórico de la democracia deliberativa, ofreciendo un esquema conceptual basado en estudios de casos, que enmarca las diversas experiencias de comisiones o consejos consultivos (van den Berg y Janoski, 2005: 82). En\ntérminos descriptivos Fung y Wright (2001) constatan que hay tres características que son compartidas por la gran diversidad de foros, comisiones y consejos existentes en el mundo. En primer lugar, estos se enfocan en problemas específicos y tangibles, y generalmente tienen por lo mismo un carácter local; en segundo lugar, involucran a la gente común y corriente afectada por estos problemas y a agentes estatales cercanos al problema; y tercero, los consejos alcanzan soluciones a través del desarrollo de la deliberación. Hay que destacar que el segundo punto no significa que los expertos estén ausentes de dichos consejos, sino más bien que ellos no tienen un poder exclusivo y que cumplen un rol de facilitadores de la discusión: que se aproveche al máximo la asociación entre los saberes profesionales y el conocimiento de los ciudadanos. Con respecto al tercer principio, la idea es que primen los argumentos serios, y no que ciertos participantes impongan su poder para legitimar posiciones sólo favorables a sus intereses. Como dicen los autores, si bien ello es quizás difícil de discernir para un observador externo, es algo evidente para los participantes. Estos autores postulan además, que para que se cumpla el ideal de alcanzar una solución a través de la deliberación entre las partes, es necesario que los participantes concurran a la discusión abiertos a ideas no considerados por ellos previamente. A diferencia de una negociación, los participantes no deberían llegar con una propuesta de solución considerada por ellos como óptima, y más bien debieran llegar con la expectativa de que la solución sólo será encontrada en conjunto con los demás participantes. Así, incluso participantes con historias antagónicas previas, pueden cambiar de preferencias u opinión a la luz del entendimiento de las posturas de los demás. En este sentido, el mecanismo deliberativo no es apropiado cuando los distintos grupos que participan llegan con una opinión formada y acabada de lo que consideran una solución óptima, y en esos casos las vías más tradicionales de negociación son más adecuadas. Para que estos consejos puedan desempeñarse realmente como mecanismos de participación, los autores proponen tres propiedades de diseño con las que deben cumplir dichas instancias: (a) debe ocurrir un traspaso administrativo y político de competencias y poder hacia las unidades locales competentes: consejos de barrio, personal en los lugares de trabajo, y ecosistemas demarcados. Este traspaso de poder, debe ir acompañado por un lado de la responsabilidad de diseñar e - 35 -\nimplementar las soluciones y por otro lado, debe ir acompañado con criterios de desempeño controlables. Así, estos consejos no sólo deben ser consultivos, sino que también deben contar con una autoridad pública sustancial. (b) La segunda propiedad del diseño es que las comisiones operen bajo una supervisión y coordinación centralizada, para evitar el posible efecto de una descentralización descoordinada que implique aislar a las distintas instancias ciudadanas entre sí. Ello, porque “estas reformas intentan construir conexiones que difundan la información entre las unidades locales además de hacerlas controlables y responsables (accountable).” (Fung y Wright, 2001: 23, traducción propia del original). (c) En tercer lugar, el diseño de estos foros debe estar centrado en el estado, y debe no depender de la organización voluntaria de los ciudadanos. Ello, fundamentalmente, porque lo que pretenden estas instancias deliberativas, es transformar las instituciones estatales mismas, abriéndolas hacia una mayor participación. Así, idealmente, esta participación ciudadana se institucionalizará en el proceso de toma de decisión y gobierno estatal. Finalmente, estos autores consideran que el diseño de las comisiones debe cuidar sobre todo que no se produzcan desigualdades de poder entre los participantes, es decir, que las partes involucradas no tengan medios externos de coerción unos sobre otros. Esta es la condición básica que permite que se lleve a cabo una deliberación centrada en argumentos y razones. Se propone entonces que una de las aristas a abordar en el análisis de dichos consejos asesores es desde el punto de vista de la democracia participativa y deliberativa. En particular, la pregunta de investigación que surge es: ¿las comisiones nombradas por el gobierno de Michelle Bachelet operan bajo los principios de participación ciudadana (Dagnino et al., 2006; Fung y Wright, 2001). Se quiere también presentar otra perspectiva desde la cuál estudiar los consejos: la crisis de representatividad experimentada en la región.\n3. Representación y partidos políticos en Chile Tradicionalmente en Chile, la relación entre sociedad civil y Estado ha estado mediada por los partidos políticos, los cuales han jugado un rol central en el proceso político. De ello dan cuenta la mayoría de los estudios sobre este proceso. Así,\na medidos de los años 1980, Garretón (1983) afirmaba que la “columna vertebral” de la sociedad chilena ha sido “un sistema de articulación de los sujetos y actores sociales en referencia al Estado…a partir de un tejido de relaciones entre organizaciones de la sociedad civil y estructura política partidaria” (Carretón, 1983: 32). Esto claramente no es sólo particular al caso chileno: “Hasta hoy no se conoce mejor sistema de representación que los partidos, más allá de cualquier crítica que pueda hacérsele a su funcionamiento en las diferentes sociedades. Ni la participación directa de los individuos en la vida pública, ni la representación de sus intereses corporativos, ni las comunicaciones mediáticas o las redes de interacción informática pueden reemplazar el ‘momento partidario’” (Carretón, 2003: 76). Sin embargo, el papel jugado por los partidos políticos en las democracias representativas actuales es una cuestión problemática, lo que en la región latinoamericana se ha conceptualizado como una “crisis de representación”. Si bien en los 1980s la agenda investigativa de los estudios de la democracia en Latinoamérica estuvo marcada por las transiciones democráticas que vivían los distintos países de la región, a partir de los 1990s el tema de estudio se reorientó hacia estudiar “la calidad de las democracias” en la región (Hagopian, 1998). Este giro ha sido motivado por el diagnóstico de que las democracias –aunque predominantes en la región– no se han consolidado, y que sus debilidades se relacionan con la baja calidad y la poca eficiencia de las instituciones democráticas existentes en los países. En términos específicos, las preguntas relevantes hoy en día son ¿“hasta qué punto y en qué sentido se cumple, o no se cumple, su misión [la de las instituciones democráticas] de representar los intereses políticos de los ciudadanos.”? (Hagopian, 1998: 100, traducción propia el original) Esta autora hace su propio análisis de la eficacia de las instituciones de representación en las democracias actuales en Latinoamérica y propone que “las redes de representación política que vinculan a los ciudadanos a las instituciones políticas han decaído en su conjunto desde el período de la transición a la democracia a una velocidad más alta que la de la organización de nuevas o la re-energización de las previamente existentes.” (Hagopian, 1998: 100, traducción propia del original). Este es un diagnóstico compartido en general en la región, y que se ha - 36 -\ndevenido a llamar la “Crisis de Representación”. Esta crisis estaría marcada por “a) grados muy altos de volatilidad electoral, b) bajos niveles de legitimidad de los partidos, c) crecientes niveles de abstencionismo, d) caída de los niveles de identificación partidaria, e) creciente acceso de outsiders, independientes y líderes de la antipolítica al gobierno y el correspondiente derrumbe de los partidos tradicionales, f) consolidación de tendencias personalistas y clientelistas y g) un deterioro creciente de los vínculos entre partidos políticos y grupos de interés organizados, especialmente el sindicalismo” (Luna, 2005: 9). Tradicionalmente, las organizaciones intermedias que han provisto este vínculo de representación han sido los partidos políticos a través de las organizaciones corporativas como los sindicatos. Si bien, en el pasado los partidos políticos en general representaron sólo fragmentadamente a las sociedades latinoamericanas (dejando fuera a las mujeres, los campesinos y las minoría étnicas) -y muchas veces más que una función de representación, los partidos cooptaban o controlaban a los electores de su circunscripcióndesde la ola de democratizaciones los ciudadanos hombres y mujeres de clases, regiones y orígenes étnicos previamente sub-representados, han sido socialmente y políticamente movilizados y han adquirido más derechos ciudadanos (Hagopian, 1998). Como expone Hagopian (1998) uno de los argumentos que se menciona generalmente para explicar el declive de los partidos es que la masificación del acceso a los medios de comunicación, especialmente la televisión, estaría reemplazando el rol jugado por estas organizaciones como las principales comunicadoras sobre la política. Sin embargo, para la autora, junto a otros, serían los factores más estructurales los que explicarían el declive de los partidos. a) En primer lugar, la matriz política y económica estado-céntrica sobre la que estaban basadas las redes de representación anteriores se debilitó en los 60s y 70s por la represión dictatorial militar; las transiciones políticas muchas veces sólo reforzaron estas tendencias hacia la fragmentación política (Hagopian, 1998). Basándose en esta autora y Roberts (2002), Luna (2005: 9) sintetiza que además de este factor, es necesario considerar: “b) la crisis económica y la exclusión social de amplios sectores que, junto a la ocurrencia de escándalos de corrupción, retroalimenta el descontento, c) la creciente fragmentación y segmentación de los grupos de interés que impide la articulación de acción colectiva consistente y\nuna articulación estable con el sistema de partidos, d) la ausencia de espacio para divergencias programáticas significativas entre partidos en combinación con posturas de oposición fuerte que luego se deslegitiman rápidamente en el gobierno, al prometer “cambio” y entregar lo que se percibe como “más de lo mismo”, [y] e) la introducción de las tecnologías audiovisuales que amplifica los procesos de individualización y los mecanismos de marketing político para generar apoyo electoral volátil en base a liderazgos personalistas.” En Chile, estamos lejos de la situación vivida por países donde la crisis de representación alcanza niveles extremos como Venezuela y Perú. En efecto, el sistema de partidos en Chile sigue siendo uno de los más estables dentro de la región, tanto como estructurador de las opciones electorales, como en su rol de proveer y entrenar elites políticas para el ejercicio de gobierno y de oposición (Angell, 2003). De hecho en Chile, el sistema de partidos está lo suficientemente institucionalizado para que los partidos y el Parlamento hayan operado como las instancias deliberativas principales, canalizando los variados intereses existentes en la sociedad. Sin embargo, en Chile también se presencian problemas de representatividad. En primer lugar se observa una baja en la participación electoral: en 1989 un 84,5% de las personas en edad de votar lo hizo en las elecciones para diputados, cifra que fue cayendo hasta alcanzar un 63,1% de la población en edad de votar el año 2005 (FLACSO, 2006: 28). Dado que en Chile la inscripción en los registros electorales es voluntaria y la votación obligatoria, esta baja se explica por un cada vez mayor número de jóvenes que pasan a cumplir la edad para participar en las elecciones y que no se inscribe para ello. Como muestra Fuentes y Villar (2005, gráfico 8) el porcentaje de jóvenes entre 18 y 29 años que estaba inscrito para votar fue disminuyendo paulatinamente desde representar alrededor de un 33% en 1989 del electorado a ser menos de un 10% el año 2004. En segundo lugar, en el decenio que va entre 1994 y 2003, la opinión sobre los políticos también va decayendo, aunque con momentos de repunte momentáneos. Así, si en 1994 (año en que se registraron los índices más altos) se apreciaba que alrededor de un 40% y un 30% de los entrevistados de la encuesta CERC confiaba en los diputados y senadores respectivamente, a partir del año 2001 ésta baja a ser alrededor de un 15 y un 10% respectivamente (Fuentes y Villar, 2005). - 37 -\nEn tercer lugar, se presencia una baja satisfacción con la democracia (30% en 2003) en comparación con otros países de la región. Por último se aprecia una baja constante en la participación en los partidos políticos desde 1950 (Fuentes y Villar, 2005, gráficos 4 y 6). Esto último concuerda con la disminución del porcentaje de gente que se identifica con un partido político en Chile: en 1988 era de un 80%, mientras que el promedio entre 1991 y 1994 fue de 75%, bajando abruptamente a un 50% en 1996 (Angell, 2003, tabla 2). Si bien se puede argumentar que hay que analizar esta baja dentro del contexto mundial en donde también se observa una disminución en la confianza en los partidos políticos (los niveles observados en Chile son similares a los de Francia e Inglaterra (Angell, 2003)), en Chile hay también temas del diseño que debilitan la calidad de la representación política; fundamentalmente el diseño del sistema electoral binominal imperante en Chile. Este sistema implica una baja representación efectiva en el congreso la que disminuyó de un 74,5% en 1989 a un 53,3% en 2005 (FLACSO, 2006: 8)34. Además, este sistema electoral excluye a sectores políticos minoritarios, ya que es prácticamente imposible que terceras fuerzas puedan alcanzar escaños en el Congreso (FLACSO, 2006). Asimismo, la escasa participación de las mujeres como representantes políticos (diputadas y senadoras) también se debe en gran parte al sistema electoral existente en Chile (Ríos y Villar, 2006). Ha estos problemas institucionales habría que agregar la tesis de Siavelis (2000) acerca del excesivo poder que tiene el ejecutivo con respecto al legislativo en Chile. Este exceso de poder se refiere a la perdida de la capacidad de cumplir las funciones que tradicionalmente cumplió el Congreso en el proceso político chileno. En breve, Siavelis (2000) muestra que por las disposiciones de la Constitución de 1980 el Congreso tiene poderes mínimos (en relación con el pasado y en comparación con otras democracias regionales) en materia legislativa. Además, su papel como representante de intereses sectoriales también se ve debilitado, por un lado porque los diputados no pueden (como antes) interferir con leyes a favor de ciertos sectores de la sociedad (por ejemplo en alzas de sueldos, previsión, prestaciones de salud, etc.). Y por otro lado, porque gracias al sistema 34\nPor representación efectiva se entiende el porcentaje de votos que van a una coalición o lista que logra representación en el Parlamento sobre el universo total de personas en edad de votar. (cálculo hecho a partir de las elecciones para la Cámara Baja).\nbinominal, intereses de sectores minoritarios, pero no menos importantes, quedan excluidos del Congreso. Todo lo anterior debilita el poder de negociación del Congreso, y su rol como una arena de agregación de intereses y resolución de conflictos; y finalmente debilita su función de legitimación del sistema de representación. Este análisis implica que en el caso chileno, si bien el sistema de partidos sigue siendo un pilar del sistema de representación, hay falencias institucionales importantes que impiden que los partidos cumplan ese rol a cabalidad. Considerando este marco teórico de la crisis de representación, se propone que el estudio de los consejos asesores nombrados por el actual gobierno se aborde través de la siguiente pregunta: este mecanismo, que le daría voz a organizaciones de representación de intereses no partidistas, le quita más poder a las instituciones tradicionales de representación (partidos políticos y el Congreso) a favor de otras instancias de representación? En este sentido recogemos el comentario del cientista político Oscar Godoy: “Nosotros los elegimos [a los partidos] hace unos pocos meses para que sean ellos los que debaten las políticas públicas y no las comisiones. Es recuperar la función propia que les compete y nada más.”35 Se han presentado dos ópticas teóricas desde las cuales estudiar los mecanismos de comisiones nombrados por la Presidenta Bachelet. Estas no debieran ser perspectivas excluyentes, es decir darle más poder a la sociedad civil en la deliberación sobre las políticas públicas no implica necesariamente un impacto negativo sobre las instituciones tradicionales de participación. Por un lado es importante que la sociedad civil tenga más poder político, pero también el rol que juegan los partidos es irremplazable por cuanto son las únicas instituciones de representación de intereses que cuentan con un mecanismo de control (accountability) con respecto a su gestión, el proceso electoral.\nO. Godoy, Entrevista diario El Mostrador, 13 de agosto de 2006. - 38 -\n4. Referencias Angell, Alan. "Party Change in Chile in Comparative Perspective." En: Revista de Ciencia Política XXIII: 88-108. 2003. Bachelet, Michelle. "Trascripción completa del primer debate de las primarias." en EMOL El Mercurio en Internet. Santiago de Chile, 28 de julio 2005. Disponible en: <http://www.emol.com/noticias/nacional/detall e/detallenoticias.asp?idnoticia=180500. 2006.> Bachelet, Michelle. "Mensaje Presidencial 21 mayo 2006." Santiago de Chile. Disponible en sitio web de la Presidenta de República: <http://www.presidencia.cl/view/viewArticulo.a sp?idarticulo=3229&seccion=Discursos&sinpaginac ion=Si&tipo=Discursos. 2006> Barber, Benjamin. Strong democracy: participatory politics for a new age. Berkley, California. University of California Press. 1984. Baca Olamendi, L., Bokser-Liwerant, J. Castañeda, F., Cisneros, I. y Pérez Fernández del Castillo G. (eds.) Léxico de la Política. México, DF: FlacsoMéxico y Fondo de Cultura Económica. 2000. Fung, A. y Olin Wright, E. "Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance." En: Politics & Society 29: 5-41. 2001. Siavelis, P. M. "Executive-Legislative Relations in PostPinochet Chile: A Preliminary Assessment." Nueva York. Pp. 321-362 in Presidentialism and Democracy in Latin America, edited by Scott Mainwaring and Matthew Shugart. Cambridge University Press. 2001.\n3. Alejandra Faúndez\nEscribieron en este número de\ndiálogos: 1. Marcelo Charlin Chileno. Ph.D. y Magíster en Sociología por la Universidad de York, Canadá; Diplomado en Políticas de Vivienda Social de la Architectural Association de Inglaterra y Magíster en Planificación Urbano Regional de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Se ha desempeñado como consultor de empresas privadas e instituciones públicas en el área de la investigación social y de mercados, así como en el diseño y evaluación de políticas y programas públicos de diversa naturaleza. Actualmente se desempeña como Investigador de FLACSO Chile, en proyectos relacionados con la planificación estratégica y el desarrollo territorial.\n2. Andrés Palma Chileno. Magíster en Economía e Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Se ha desempeñado como Consultor en Desarrollo Local y Políticas para superar la pobreza en el Consejo Nacional para la Alimentación y Nutrición (CONPAN), el Centro de Estudios del Desarrollo (CED) y como docente de las Universidades de Chile y Central. Fue uno de los fundadores de la Comisión ProDerechos Juveniles (CODEJU) y Diputado por tres períodos legislativos desde 1990 al 2002. Como Diputado integró las Comisiones de Hacienda, Mixta de Presupuestos, Defensa Nacional, y de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía. Fue Director Ejecutivo del Programa Chile Barrio del Ministerio de Vivienda, y Ministro de Planificación y Cooperación. Actualmente es Director del Programa Gerencia Social y Políticas Públicas de FLACSO.\nChilena. Magíster en Gestión y Políticas Públicas por la Universidad de Chile y Trabajadora Social. Docente visitante del Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y El Caribe (CREFAL), de la Universidad Autónoma de Aguascalientes de México. Docente de cursos virtuales del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social INDES de Washington. Se ha desempeñado como investigadora de FLACSO- Chile en el Área de Género y Políticas Sociales. Ha sido consultora de organismos públicos nacionales e internacionales como el FNUAP, PNUD, BID y OPS en temáticas de políticas públicas, indicadores sociales y planificación social con enfoque participativo y de género. Ha ejercido cargos de gerencia en Organismos No Gubernamentales, en el Ministerio de Planificación y Cooperación, en la Universidad de Chile y en el Servicio Nacional de la Mujer. En la actualidad es Coordinadora de Docencia y Extensión de FLACSO Sede Chile.\n4. Marco Moreno Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Leiden (Holanda), Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile y Profesor de Historia, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (Chile). Profesor de políticas públicas en la Facultad de Administración Pública y Ciencia Política de la Universidad Central y del curso Políticas y Ciudadanía en América Latina del Magíster en Gobernabilidad y Desarrollo Humano de la Universidad Oberta de Cataluña, España. Es también tutor del curso Gerencia de Resultados en el Desarrollo: la Efectividad en el Desarrollo, del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social ((INDES-BID). Actualmente se desempeña como Docente en el Programa de Gerencia Social y Políticas Públicas de FLACSO-Chile.\n5. Carolina Aguilera Chilena. Magíster en Ciencias Sociales por Oxford Brookes y Socióloga por la Universidad de Chile. Se ha desempeñado como investigadora en la Agrupación Comunitaria No Gubernamental de Desarrollo y Acción Local en torno al uso de drogas CAD Oxford y en el proyecto “Observatorio Social: La Formación del Juicio Ciudadano sobre las Políticas Públicas” de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña como Investigadora del Programa de Gobernabilidad y Ciudadanía de FLACSOChile.\nRevista Diálogos de políticas públicas N°1 Año 1\nEsta revista ha sido producto de un conjunto de reuniones de diálogo e intercambio entre los académicos de FLACSO-Chile y algunos invitados...