Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL | Industri | Amerika Latin\nJudul Asli: Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL\nDiunggah oleh Inácio Vinicius Magalhaes\nDeskripsi: Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL\nsimpanSimpan Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL Untuk Nanti\nEFEITOS DA ASCENSÃO DA CHINA SOBRE AS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS PARA.pdf\nEconom i a Mundo\nOrganizao de Ricardo Bielsthowsky\nVolume K l\nC EF H L\nC O H S E U I O ^ FEDERAL DE ECCWOtlI\nCinqenta anos de pensamento na Cepal /\norganizao, Ricardo Bielschowsky; traduo de Vera\nRibeiro. - Rio de Janeiro: Record, 2000.\nTraduo de: Cincuenta aos de pensamiento en la\nISBN 85-01-05772-X (vol.1)\n1. CEPAL. I. Bielschowsky, Ricardo.\nCDD - 336.09168\nCDU - 339.923(8 6)\nCopyright 2000 by Comisso Econmica para Amrica Latina\ne Caribe (CEPAL) e Conselho Federal de Economia (COFECON)\nTraduo de Vera Ribeiro, encomendada pela Editora Record e\nCapa: Evelyn Grumach\nDireitos exclusivos de publicao em lngua portuguesa para o Brasil\ncedidos pelo COFECON para a\nDISTRIBUIDORA RECORD DE SERVIOS DE IMPRENSA S.A.\nRua Argentina 171 - Rio de Janeiro, RJ - 20921-380 -Tel.: 585-2000\nque se reserva a propriedade literria desta traduo\nI. CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL\nII. TEXTOS SELECIONADOS\nO desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns\nde seus problemas principais\nEstudo econmico da Amrica Latina, 1949\nProblemas tericos e prticos do crescimento econmico\nAuge e declnio do processo de substituio de importaes\nMARIA DA CONCEIO TAVARES\nCINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL\n5. Desenvolvimento e subdesenvolvimento\n6. Introduo tcnica de planejamento\n7. Inflao e desenvolvimento econmico no Chile\nJUAN F. NOYOLA VASQUEZ\n8. A inflao chilena: um enfoque heterodoxo\n9. O mercado comum latino-americano\n10. Por uma nova poltica comercial em prol do\n11. Consideraes sociolgicas sobre o desenvolvimento\neconmico da Amrica Latina\n12. Por uma dinmica do desenvolvimento latino-americano\n13. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina\n14. Desenvolvimento, subdesenvolvimento, dependncia,\nmarginalizao e desigualdades espaciais: por um enfoque\n15. Natureza e implicaes da "heterogeneidade estrutural"\n16. Alm da estagnao: uma discusso sobre o estilo de\ndesenvolvimento recente do Brasil\nMARIA DA CONCEIO TAVARES E JOS SERRA\n17. Notas sobre os estilos de desenvolvimento na\n18. Avaliao de Quito\n19. Poder e estilos de desenvolvimento: uma perspectiva\n20. Abordagens do desenvolvimento: de quem e para qu?\n21. Polticas de ajuste e renegociao da dvida externa na\n22. Transformao e crise na Amrica Latina e no Caribe,\n23. Industrializao na Amrica Latina: da "caixa-preta" ao\n24. Transformao produtiva com eqidade: a tarefa prioritria do\ndesenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe\n25. Educao e conhecimento: eixo da transformao produtiva\n26. O hiato da eqidade: Amrica Latina, Caribe e a Conferncia\nde Cpula Social\n27. O regionalismo aberto na Amrica Latina e no Caribe:\na integrao econmica a servio da transformao\nprodutiva com eqidade\n28. Amrica Latina e Caribe: polticas para melhorar a insero\nO MERCADO COMUM LATINO-AMERICANO E\nO REGIME DE PAGAMENTOS MULTILATERAIS\nRELATRIO DA SECRETARIA EXECUTIVA\nA SIGNIFICAO DO MERCADO COMUM NO\nDESENVOLVIMENTO ECONMICO DA AMRICA LATINA\n1. CONCEITO DINMICO DO MERCADO COMUM\nAs pginas seguintes propem-se examinar o problema do mercado comum\ndo ponto de vista do desenvolvimento econmico latino-americano. A necessidade imperiosa de formas progressivas de integrao econmica foi-se tornando presente desde os primeiros trabalhos desta Secretaria' e, mais tarde,\nfoi-se afirmando2 at vir a se concretizar nas recomendaes sobre a estrutura\ndo mercado comum e as normas que devem reger seu funcionamento, que\nforam elaboradas pelo Grupo de Trabalho do Mercado Regional com a estreita colaborao desta Secretaria.3\n'Ver Estudio econmico de Amrica Latina 1949 (E/CN.12/164/Rev.l), publicao das Naes Unidas,\nn de venda: 19S1.II.G.I.\nVer o relatrio Lospagosy elmercado regional en elcomercio interlatinoamericano. Anlisisy recomendaciones\n(E/CN.12/C.I/4) preparado pelos consultores Eusbio Campos e Jos Garrido Torres, em colaborao com\na Secretaria. (Esse documento foi posteriormente incorporado ao livro Los problemas actuales dei comercio\ninterlatinoamericano (E/CN.12/423), publicao das Naes Unidas, n de venda: 1957.II.G.5, pp. lOlss.\nOs textos dos relatrios da primeira e segunda reunies do Grupo so fornecidos na Segunda Parte desta\nseo A, nas pp, 22ss.\nO Grupo de Trabalho empenhou-se em encontrar solues adaptadas\nrealidade. O mercado comum dever ser resultado de uma poltica, e no de\numa frmula. Naturalmente, poder-se-ia pensar numa frmula completa e de\nlongo alcance, na qual bens e servios, homens e capitais circulassem livremente, sem travas de nenhuma natureza, num vasto mercado comum latinoamericano. Esse objetivo final dever manter-se sempre presente, ainda que\ns possa ser alcanado por etapas. Na primeira delas, seria preciso nos limitarmos a estabelecer metas parciais mas realizveis. E a consecuo delas ter que\nser, necessariamente, o fruto paciente de uma poltica concebida com realismo e praticada com persistncia de propsitos.\nEssa poltica exige que se passe, inevitavelmente, por uma etapa experimental. Esse o conceito dominante nas recomendaes. Haveria uma primeira etapa de dez anos, ao final da qual o nvel mdio de tarifas alfandegrias entre os pases latino-americanos teria que ser substancialmente reduzido.\nE se deixaria para uma nova negociao a deciso sobre como dar prosseguimento a essa poltica, numa segunda etapa futura.\nA reduo de tarifas almejada, at se chegar ao nvel mdio, no seria\nuniforme, mas se estabeleceria de acordo com grupos de pases e categorias de\nprodutos. Mais do que a um simples propsito de classificao, essas distines obedecem a uma idia fundamental: levar em conta os diferentes graus\nde desenvolvimento econmico dos pases latino-americanos e as dificuldades prticas de aplicar as redues.\nO mercado comum deveria dar oportunidades iguais de acelerao do\ndesenvolvimento a todo e qualquer pas latino-americano. Mas, como as\nsituaes relativas dessas naes so desiguais, em virtude de seus diferentes\ngraus de evoluo, impe-se um tratamento diferenciado para conseguir, na\nmedida do possvel, essa igualdade de oportunidades em relao ao mercado comum.\nPor maior que seja o cuidado empenhado em chegar a frmulas adequadas, somente sua aplicao prtica permitir aquilatar sua verdadeira eficcia.\nDa, tambm, a convenincia de introduzir uma grande flexibilidade de procedimentos e de estabelecer, em carter preventivo, clusulas de escape ou de\nsalvaguarda nessa etapa experimental. Depois desses primeiros dez anos, os\nensinamentos obtidos na prtica permitiro orientar de maneira mais segura\nos esforos para a consecuo do objetivo final.\nTudo isso de compreensvel prudncia. A idia do mercado comum vem\nganhando terreno amplamente na conscincia latino-americana. Mas persistem apreenses muito fceis de explicar, como a de proteger a produo existenteseja ela primria ou industrialde uma competio que possa acarretar graves transtornos no inerentes ao mercado comum. Este ltimo\ncorresponde a um conceito essencialmente dinmico e se volta para o futuro\no futuro imediato e o futuro de uma Amrica Latina cujos 193 milhes de\nhabitantes ter-se-o aproximado dos 300 milhes por volta de 1975, e provavelmente ultrapassando 450 milhes na passagem deste sculo para o prximo.\nEm pases com escassez de capital e cuja capacidade de crescimento mostrou-se insuficiente, at agora, para absorver com eficcia grandes massas de\npotencial humano, e que desperdiam grande parte de seu esforo em formas\nrudimentares de produo, no seria admissvel nenhuma frmula que trouxesse consigo fenmenos persistentes de desemprego dos fatores produtivos.\nNo outra a base de uma preocupao freqente: as conseqncias que poderiam ser acarretadas pela sbita eliminao do protecionismo entre os pases latino-americanos. Esse protecionismo ampara uma grande parte das atividades existentes. Contudo, tal como foi concebido, o mercado comum\nconcerne menos a essas atividades do que s que tero que ser desenvolvidas\nde agora em diante, em resposta s exigncias do crescimento econmico.\nEssas exigncias sero de uma amplitude considervel. Para nos limitarmos a um perodo relativamente curto, se a Amrica Latina recuperar e mantiver at 1975, persistentemente, o ritmo de crescimento do produto mdio\nper capita de 2,7% anuais, que teve no perodo de 1945-1955 e que depois\nsofreu um declnio, a demanda de produtos industriais quadruplicar. Por\nvolta de 90% dessa demanda industrial tero que ser atendidos pela produo\ndos pases latino-americanos e somente o restante poder ser importado.\nEsse incremento da produo industrial dar ampla margem especializao e ao intercmbio recproco, sobretudo nas novas atividades que tero\nque se desenvolver em matria de bens de capital, produtos automotivos e\noutros bens de consumo durveis, bem como de produtos intermedirios. De\nfato, medida que se avana nesse processo, preciso abordar indstrias cada\nvez mais complexas, nas quais a dimenso do mercado um fator primordial\nde produtividade. Assim, se a produo continuar nos vinte compartimentos\nestanques em que se realiza agora, o fruto dos novos investimentos de capital\nexigidos por esse avano da industrializao continuar a se distanciar do que\nconseguido nos grandes centros industriais de mercados mais amplos.\nTrata-se de indstrias que ainda no existem ou que esto em grau\nincipiente de desenvolvimento, e nelas que se poder realizar, com relativa\nfacilidade, a reduo ou eliminao de tarifas aduaneiras que pressuposta\npelo mercado comum. Ao contrrio, nas indstrias existentes, ser preciso\nproceder com extrema cautela, a fim de impedir as perturbaes a que fizemos referncia mais acima. O crescimento da demanda, porm, poder aos\npoucos ir criando condies propcias nessas indstrias para a especializao\ne o comrcio recproco, medida que o impulso geral da economia for permitindo a reformulao das atividades que possam ver-se comprometidas.\nPor conseguinte, o mercado comum poder materializar-se tanto melhor\ne com um nmero tanto menor de transtornos quanto mais vigoroso for o\ncrescimento da Amrica Latina. Mas esse crescimento vigoroso no poder\nser conseguido sem a intensificao do comrcio recproco que o mercado\ncomum procura conseguir. Assim, existe uma estreita interdependncia entre\no mercado comum e a acelerao do desenvolvimento econmico.\nNa realidade, o mercado comum corresponde ao empenho em criar uma\nnova modalidade para um intercmbio latino-americano adequado a duas\ngrandes exigncias: a da industrializao e a de atenuar a vulnerabilidade externa desses pases. Enquanto sua economia convergia preferencialmente para\nos grandes centros industrializados, a fim de abastec-los de produtos primrios, no existiam maiores incentivos ao intercmbio recproco. No existiam\nnem tinham por que existir estreitas relaes econmicas entre eles,\nsalvo no tocante a uma certa complementao primria. O grave que essa\nmesma ordenao econmica continue a subsistir na atual etapa de desenvolvimento industrial. A realizao progressiva do mercado comum permitir\nque ele v sendo gradativamente transformado, com as grandes vantagens que\npodero advir de uma organizao mais racional do sistema produtivo, mediante a qual se aproveite com maior eficcia a potencialidade da terra e na\nqual a indstria, rompendo os limites estreitos do mercado nacional, adquira\ndimenses mais econmicas e, por sua maior produtividade, possa aumentar\nsua j pondervel contribuio atual para o padro de vida latino-americano.\nMais do que isso, o mercado comum poder contribuir de maneira notvel para atenuar a vulnerabilidade desses pases s contingncias e flutuaes\nexternas, vulnerabilidade esta que, apesar da industrializao, continua a ser\naguda, justamente pela forma de fracionamento arbitrrio com que esse processo vem sendo realizado.\n2. O MERCADO COMUM E A ACELERAO DO CRESCIMENTO\nExpostos esses conceitos preliminares, entraremos agora na matria principal\ndesta seo. A tese aqui sustentada que o problema econmico fundamental\nda Amrica Latina consiste em ela conseguir um ndice satisfatrio de crescimento econmico, que lhe permita reduzir progressivamente as diferenas de\nrenda em relao aos grandes centros industriais. Assinalamos h pouco a\ninterdependncia entre o mercado comum e a acelerao do desenvolvimento. Nos anos do ps-guerra, a Amrica Latina pareceu adquirir um novo impulso de crescimento econmico, mas ele foi efmero, por serem extraordinrios os fatores que nele tiveram uma influncia preponderante. O ndice mdio\nacumulado do crescimento anual da produo per capita chegou a ser de 2,7%\ne de 3,3% na renda por habitante no perodo de 1945-1955.4 Essas so taxas\nrelativamente altas para a Amrica Latina, mas no puderam ser mantidas e,\nem 1955-1958, caram para 1,1% e 0,5%, respectivamente.\nA relao de preos do intercmbio externo foi um fator de grande importncia nesse movimento: sua elevao, naquele perodo, favoreceu a subida da taxa, e sua deteriorao subseqente contribuiu muito para sua queda\nposterior. Enquanto no houver sinais inequvocos de uma nova melhora\ne no possvel discerni-los, por enquanto , recuperar essa taxa de 2,7% de\ncrescimento do produto per capita significar um problema mais difcil do\nque no passado, e no apenas por causa do fator mencionado.\nAlm disso, uma taxa de 2,7% no corresponde plenamente exigncia\nsocial do desenvolvimento, nem se compara com a experincia recente de\noutros pases que esto-se industrializando com rapidez. Recuper-la e mantla, no entanto, representar vencer obstculos considerveis. Entre eles, h dois\nmuito importantes e de ndole externa, que esto intimamente ligados: (a) a\nrelativa lentido com que tendem a crescer as exportaes de bens e servios;\n*A diferena entre essas duas taxas dada pelos efeitos da relao dos preos de intercmbio.\ne (b) as limitaes que isso impe capacidade de absoro de capitais estrangeiros. Convm abordarmos primeiro a questo das exportaes, para em seguida formular o problema do capital estrangeiro.\nUma taxa de crescimento de 2,7% do produto per capita significaria um\ncrescimento do produto global de aproximadamente 5,4%, dado o ritmo de\naumento da populao latino-americana. Tudo indica que as exportaes primrias tendero a crescer com menos intensidade do que o produto. Nos termos das perspectivas atuais, no seria prudente calcular um crescimento mdio superior a 3% ao ano, comparado aos 2% do perodo de 1945-1955.5\nH uma disparidade marcante entre esse fato e o crescimento provvel da\ndemanda de importaes. Enquanto as exportaes tendem a crescer menos\ndo que o produto, as importaes, como j sabemos, tendem a faz-lo com\nmaior intensidade. Assim, indubitvel que a Amrica Latina dever prosseguir na poltica de substituio de importaes, e ter que faz-lo com toda a\nintensidade para alcanar a mencionada taxa de crescimento global.\nSeria preciso admitir a possibilidade de um crescimento mais intenso das\nexportaes. Vir isso atenuar a necessidade de substituir as importaes? Esta\npoderia ser uma das solues alternativas. A outra consistiria em aproveitar\nesse crescimento mais intenso das exportaes para acelerar o ritmo de crescimento do produto, acima da mencionada taxa de 2,7%per capita. Nesse caso,\nas concluses e sua ordem de grandeza no teriam motivo para ser sensivelmente alteradas.\nO DESENVOLVIMENTO EXAGERADO DO COEFICIENTE\nAt que ponto ser possvel fazer isso dentro da modalidade atual de intercmbio? Essa pergunta surge espontaneamente, ao calcularmos a queda que ter que\nocorrer no coeficiente de importaes. Se essa poltica substitutiva for cumprida numa medida adequada, as importaes que hoje constituem 16% do\n'Essas e outras projees aqui mencionadas so fornecidas no estudo La influencia dei mercado comn en\neldesarroUo econmico de Amrica Latina (E/CN.12/C.1/13), incorporado ao presente volume em sua\nseo B, pp. 45ss.\nproduto global da Amrica Latina representaro apenas uma proporo de\n7,7% at 1975, de acordo com a capacidade de compra derivada das exportaes tradicionais da regio.\nEsse coeficiente representa a mdia do conjunto dos pases latino-americanos. Os pases da Europa Ocidental tm, atualmente, um coeficiente\nmdio de 18,5%, que constitudo, em boa parte, por seu comrcio recproco. Com efeito, esse comrcio representa aproximadamente 9,0% da\nrenda bruta global desses pases, enquanto os 9,5% restantes para completar o coeficiente global de 18,5% correspondem ao comrcio com o\nInversamente, no coeficiente mdio de 7,7% relativo Amrica Latina, o\ncomrcio recproco representaria apenas 1,2%, a menos que sejam introduzidas\nmudanas fundamentais na poltica comercial. patente o contraste entre as\nduas situaes. Na Europa Ocidental, a elasticidade-renda relativamente pequena da demanda de importaes de produtos primrios e a poltica protecionista em relao agricultura contriburam, de maneira notvel, para reduzir o coeficiente de importaes no que concerne ao resto do mundo. Em\ncontrapartida, no entanto, o desenvolvimento do comrcio entre os pases que\nconstituem esse conjunto econmico favoreceu o processo de especializao\nindustrial entre eles, processo esse que o mercado comum sem dvida estimular consideravelmente.\nOs Estados Unidos, em virtude dos mesmos fatores observados na Europa Ocidental, atingiram um coeficiente ainda mais baixo em relao ao\nresto do mundo, mas tm um coeficiente de intercmbio interno visivelmente muito mais alto do que o da Europa Ocidental, uma vez que existe\num verdadeiro mercado comum entre os cinqenta Estados que compem\nessa vasta zona de integrao econmica. O mesmo se poderia dizer sobre a\nUnio Sovitica, cujo coeficiente externo parece ser de apenas 2%, e que\ntambm conta com outro vastssimo mercado comum e com um desenvolvimento muito pujante.\nConvm agora nos determos por um momento no coeficiente latinoamericano. A queda acentuadssima que ele experimentaria, segundo as projees mencionadas, assinala os obstculos cada vez maiores com que a poltica de substituio de importaes ir deparar, sendo foroso que ela avance\npara tipos de produo que requerem um amplo mercado para se realizarem\ncom economicidade satisfatria. Os pases de maior populao da Amrica\nLatina conseguiram atingir uma dimenso econmica adequada em algumas de suas indstrias de consumo, embora o mercado nacional continue\nsendo demasiadamente pequeno, em muitos casos, para possibilitar uma especializao racional que permita reduzir os custos. E, medida que se penetra nas indstrias de bens de capital, nas de veculos automotivos e nas de\nalguns bens de consumo durveis, torna-se mais evidente a necessidade de\nexpandir o mercado nacional. Entretanto, se o mercado comum no for\norganizado, cada pas, coagido pela necessidade inelutvel de substituir as\nimportaes, ter que entrar cada vez mais nessas indstrias, e ter que fazlo a um custo sumamente alto. Esse o aspecto de maior importncia, pois\na industrializao no um fim em si, mas um meio eficiente de aumentar\na produtividade mdia e, por conseguinte, o nvel de vida da populao. E,\nse os investimentos vultosos que essas indstrias requerem vierem a gerar\numa produo mdia muito inferior que eles tm nos centros industriais\nde grande mercado, malograro, em grande parte, as conseqncias benficas dessa nova etapa da industrializao nos pases latino-americanos mais\nEsses pases Argentina, Brasil, Chile e Mxico abrangem agora cerca de 70% da produo industrial do conjunto da Amrica Latina e tm 65,1%\nde sua populao. Os demais esto ainda numa etapa incipiente de industrializao. Iro eles repetir a experincia dos primeiros, procurando produzir\ndentro de suas fronteiras todos os bens industrializados de consumo corrente\nque requerem? Iro tambm aproximar-se do tipo mais complexo de produo pelo qual esto avanando os pases desenvolvidos?\nA experincia no poder repetir-se nas mesmas condies, mas em condies geralmente inferiores, em virtude da menor populao, da renda mais\nbaixa e, por conseguinte, da menor demanda. A necessidade de industrializao desses pases indiscutvel, mas tambm indubitvel que pretender cumprir esse processo dentro de cada compartimento estanque ir priv-los e\nem grau muito maior do que fez com os pases maiores das oportunidades\nde especializao e de custos baixos, que s podero ser conseguidas dentro\nde um mercado comum, desde que este se organize de maneira a estimular\npositivamente a expanso industrial dos pases incipientemente desenvolvidos da regio.\nA realizao gradativa do mercado comum permitir que se compense\npelo menos em parte a diminuio do coeficiente de importaes do resto\ndo mundo, que est na base do crescimento relativamente lento das exportaes\nde produtos primrios, com o aumento do coeficiente das importaes recprocas. No possvel, naturalmente, fazer um clculo seguro do que poder ser esse coeficiente at 1975, mas podemos dispor de uma simples ordem\nde grandeza. Se hoje ele alcana 1,5%, seria ilusrio supor que pudesse crescer at 9,5% e compensar totalmente a queda do coeficiente com o resto do\nmundo. Isso significaria aumentar em mais de 17 vezes o montante atual do\ncomrcio interlatino-americano, que chega a 765 milhes de dlares.6 Se este\ncrescesse 11 vezes, o coeficiente seria de 5,9%, com um montante de 8,3 bilhes. Isso poderia constituir uma meta plausvel para o mercado comum, a\nfim de no tornar extremamente difcil, se no impossvel, o objetivo de recuperar e manter, persistentemente, a mencionada taxa de crescimento mdio\nanual de 2,7% no produto per capita.\nO AUMENTO DAS EXPORTAES PARA O RESTO DO M U N D O\nEntretanto, essa no a nica possibilidade de compensar a queda do coeficiente em relao ao resto do mundo. Existem outras duas possibilidades, que\ndependem principalmente da poltica comercial dos grandes centros industriais frente Amrica Latina: (a) atenuar o protecionismo no tocante aos\nprodutos primrios; e (b) estimular o comrcio de produtos industrializados\ncom essa regio.\nA primeira dessas possibilidades foi objeto de recomendaes muito\nclaras do grupo de especialistas que o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio\n(GATT) reuniu, recentemente, para emitir opinies sobre esse e outtos\nproblemas correlatos.7 Na medida em que os pases latino-americanos\npossam aumentar suas exportaes primrias, crescero tambm suas ex6\nEm dlares de 1950, mdia dos anos de 1954-1956. Convm assinalar que os valores monetrios so\nsempre expressos, neste relatrio, em dlares de 1950. As cifras globais de produo e renda podem ser\nconvertidas em dlares de 1959, se forem aumentadas em 20%. Em contrapartida, os nmeros relativos\nao comrcio exterior e aos produtos individuais tm deflacionadores especficos.\n^ e r GATT, Trends in International Trade. A Report by a Panel of Experts, Genebra, outubro de 1958.\nportaes industriais. J foi assinalado em outros relatrios que h nisso\ntudo um elemento implcito de reciprocidade; e a experincia demonstra\nde maneira conclusiva que, na Amrica Latina, o aumento das exportaes acompanhado, pouqussimo tempo depois, por um volume maior\nde importaes. Mas essas importaes no so as mesmas de antes. O\ndesenvolvimento econmico traz consigo a necessidade imperiosa de\nmodificar sua composio, em consonncia com as transformaes da\nestrutura interna da economia.\nEssa considerao tem importncia para a poltica comercial. A tarifa\naduaneira entre os pases latino-americanos e o resto do mundo no pode\ncristalizar-se numa determinada forma, diante das exigncias do desenvolvimento econmico. medida que se avanar na substituio de importaes,\nser preciso modific-la, pela necessidade de dar proteo a novas indstrias\nde substituio, sem prejuzo das redues de tarifas que seja possvel estabelecer nas indstrias j existentes.\nA outra possibilidade de atenuar a queda do coeficiente de importaes\nseria a exportao de manufaturas de pases da Amrica Latina para outras\npartes do mundo. Parece um tanto paradoxal que esses pases, que ainda requerem proteo alfandegria, possam competir industrialmente no prprio\nterritrio dos grandes centros. Mas isso precisamente o que est ocorrendo\ncom os pases da Europa Ocidental no mercado dos Estados Unidos. E mais,\nexistem pases asiticos que vm agora desenvolvendo sua exportao txtil\npara naes europias. A possibilidade de esse tipo de intercmbio industrial\nse expandir depende de dois fatores: por um lado, a capacidade de exportao\nda Amrica Latina e, por outro, a disposio dos grandes centros de facilitar\nas importaes correspondentes, mediante um tratamento tarifrio adequado.\nQuanto ao primeiro fator, o mercado comum, ao contribuir para a reduo\ndos custos, poder dar um impulso decisivo a algumas linhas da exportao\nindustrial. preciso reconhecer que as facilidades criadas no mercado interno pela poltica de substituio de importaes no deram margem, at agora, a iniciativas de peso em matria de exportaes industriais para o resto do\nmundo. Mais ainda, por se haver exagerado, em muitos casos, a poltica protecionista, atravs de restries muito rigorosas quando no proibies\nimportao, fez-se rarefazer consideravelmente a atmosfera de competio\nno mercado interno. A volta tarifa aduaneira como elemento de proteo, a\nreduo das tarifas entre os pases latino-americanos, em alguns casos, e sua\neliminao, em outros, tendero a restabelecer o esprito de concorrncia, com\nclaros benefcios para a poltica de industrializao. Dentro desse novo ambiente, o desenvolvimento gradativo de uma corrente de exportaes industriais para o resto do mundo poderia ser um dos objetivos da poltica comercial\nclaro que o xito dessa poltica tambm depender da receptividade de\noutros pases, especialmente dos centros industriais avanados. Em alguns deles, j se constata uma certa tendncia a empregar sua mo-de-obra em indstrias de alta qualidade tcnica e crescimento relativamente rpido, em detrimento\nde outras que em igualdade de condies competitivas no poderiam\nresistir concorrncia de indstrias similares de pases relativamente novos no\ncampo industrial. Se os centros industriais mais avanados do resto do mundo\nconseguirem manter, persistentemente, uma taxa satisfatria de crescimento\neconmico, e se seu impulso tcnico continuar a lev-los a formas cada vez mais\ncomplexas e elaboradas de atividade industrial, que absorvam a mo-de-obra\ndeslocada de outras atividades, possvel que se abram perspectivas at agora\ninsuspeitadas para as exportaes industriais latino-americanas.\nAssim, podemos conceber formas reciprocamente vantajosas de intercmbio industrial, que so muito diferentes, por sua significao, da tradicional\ntroca de matrias-primas por produtos industrializados.\nTudo isso evidencia que a poltica do mercado comum latino-americano,\ntal como foi concebida, longe de conspirar contra o comrcio internacional,\npoderia estimul-lo. J se demonstrou reiteradamente que, em termos histricos, a industrializao tem tendido a aumentar e no a restringir o intercmbio entre os pases que se industrializam, a no ser nas situaes em que\nela se desenvolveu em compartimentos estanques, como no caso latino-americano. Mas esse estmulo do comrcio internacional no depende apenas das\nformas como concebamos aqui o mercado comum e de sua influncia favorvel nos custos de produo, mas tambm da receptividade dos centros industriais e de que a poltica comercial entre os diferentes mercados tire um proveito eficaz dessas novas possibilidades de intercmbio.\nDito de outra maneira, ser necessria uma readaptao da poltica comercial\ns novas condies da realidade. Sem ela, o mercado comum latino-americano,\npor si s, no poder estimular o intercambio com os grandes centros. Se a corrente comercial da Amrica Latina para estes ltimos continuar a se compor de\nprodutos tradicionais, e se estes continuarem sujeitos aos mesmos entraves que\nexistem hoje, a quantidade de importaes provenientes desses grandes centros\nser a mesma, com ou sem mercado comum, e apenas sua composio ter variado. Entretanto, se a readaptao da poltica comercial melhorar a tendncia\ndessas exportaes primrias e, ao mesmo tempo, abrir novas perspectivas de\nexportaes industriais, o mercado comum latino-americano poder traduzir\nem termos concretos sua potencialidade de ampliar o intercmbio.\n5. SUBSTITUIO DE IMPORTAES E CRESCIMENTO INDUSTRIAL\nConsiderando-se uma determinada taxa de desenvolvimento econmico na\nAmrica Latina, a poltica de substituio de importaes no precisaria adquirir a amplitude que teria de outra maneira, caso esse tipo de exportaes\nindustriais fosse desenvolvido. A Amrica Latina estaria pagando com elas por\nimportaes industriais que no teria que substituir para atingir essa taxa de\ndesenvolvimento. Essa possibilidade no significa, de maneira alguma, que se\nvenha a atenuar o ritmo de crescimento industrial que precisaria ser alcanado.\nEsse um aspecto importante, sobre o qual convm nos determos por\num momento. Antes de mais nada, lembremos que, do ponto de vista do\npotencial humano, a indstriatal como outras atividades urbanastem\na funo dinmica de absorver a mo-de-obra que, em virtude do progresso\ntcnico, j no se faz necessria na agricultura e em outras atividades primrias, nas atividades artesanais e em ocupaes de tipo pr-capitalista e de produtividade muito baixa. Quanto mais intenso o progresso tcnico nessas\nreas, mais forte tem que ser o ritmo de crescimento do emprego industrial,\npara que as conseqncias do aperfeioamento tcnico no venham a malograr no desemprego ou no emprego ineficaz da mo-de-obra que a produo\nprimria e as outras atividades mencionadas j no requerem.\nPor conseguinte, a amplitude com que a indstria tem que cumprir esse\npapel dinmico de absorver a mo-de-obra nada tem de arbitrria, considerando-se uma taxa de crescimento das exportaes primrias. Se o comrcio\nse mantiver dentro de seus moldes tradicionais e se as exportaes industriais\nno forem desenvolvidas, ser preciso empregar nas indstrias de substituio\nde importaes uma proporo maior de mo-de-obra do que se esse outro\ntipo de exportaes for desenvolvido.\nEssas propores tm uma importncia decisiva para o ritmo de crescimento da massa de bens industriais de que disponha um pas para seu consumo e\nsua capitalizao. Uma proporo muito alta de mo-de-obra empregada em\natividades substitutivas ou seja, um baixo coeficiente de importaes significa que um pas est estabelecendo toda sorte de indstrias, sem atentar para\nas vantagens da especializao, de modo que a produtividade de sua mo-deobra ser menor do que a que se poderia obter com uma organizao racional\nda indstria, com mercados mais amplos. Portanto, um mesmo emprego industrial pode traduzir-se numa massa maior ou menor de bens produzidos,\nconforme seja o grau de especializao industrial que se tenha conseguido.\n6. O PRINCPIO ESSENCIAL DA RECIPROCIDADE:\nO TRAFEGO INTERLATINO-AMERICANO\nO desenvolvimento das exportaes industriais para o resto do mundo poder ser uma das conseqncias derivadas do mercado comum, ainda que no\nconstitua seu objetivo primordial, direto e imediato. Esse objetivo duplo:\n(a) desenvolver intensamente as exportaes industriais de cada um dos pases latino-americanos para os demais; e (b) dar um forte estmulo ao comrcio tradicional de produtos primrios, a fim de manter dentro dos limites de\numa economicidade razovel a poltica nacional de substituio de importaes. Quando um pas se prope crescer a um ritmo superior ao ritmo lento\nimposto pelo crescimento de suas exportaes, ele no tem outra alternativa,\nna atualidade, seno substituir pela produo interna tudo aquilo que j no\nlhe vivel importar. O mercado comum lhe dar uma outra alternativa:\ndesenvolver exportaes industriais para os outros pases da Amrica Latina,\na fim de adquirir neles os produtos que, de outro modo, ver-se-ia forado a\nsubstituir. Dessa maneira, em vez de procurar implantar toda sorte de indstrias substitutivas, cada pas poder especializar-se naquelas que julgar mais\nconvenientes, de acordo com seus recursos naturais, com as aptides de sua\npopulao e com as possibilidades de seu prprio mercado; e recorrer a importaes provenientes dos demais pases latino-americanos para satisfazer\noutras necessidades de produtos industrializados que no tenham podido ser\natendidas por importaes do resto do mundo.\nTudo isso levanta problemas de grande importncia para o funcionamento do mercado comum. Dissemos, h pouco, que este oferece uma alternativa\npoltica de substituio de importaes: adquirir em outros pases latinoamericanos os produtos industriais que antes eram importados do resto do\nmundo, pagando por eles com um aumento das exportaes. Este ltimo aspecto de importncia primordial. A poltica de substituio no existe arbitrariamente na prtica: as importaes so substitudas por no existirem exportaes; a vantagem do mercado comum est em que ele oferecer a\noportunidade de realizar essas exportaes para outros pases da Amrica Latina, a fim de adquirir neles, folgadamente, as importaes que j no possam\nser trazidas do resto do mundo.\nOra, se um pas no puder efetuar essas exportaes em medida suficiente\npara outros pases latino-americanos, no se realizar a alternativa do mercado\ncomum, e o pas em questo poder ver-se em condies menos favorveis\ndo que as que prevaleceriam sem esse mercado. Convm esclarecer esse caso\ncom um exemplo, a fim de discutir, mais adiante, as medidas corretivas que\nseria preciso aplicar para conseguir um bom funcionamento do mercado\nImaginemos um pas que, em funo de uma certa tendncia de suas exportaes, precise chegar a uma substituio de importaes no valor de 200\nmilhes de dlares em determinado perodo. A falta de um mercado comum\nobrigaria esse pas a criar todas as indstrias necessrias para atingir esse objetivo, fosse qual fosse sua produtividade. O mercado comum iria oferecer-lhe\na oportunidade de desviar uma parte dessas importaes para outros pases da\nAmrica Latina e, desse modo, limitar a quantidade das substituies. Suponhamos que esse desvio das importaes chegue a 150 milhes de dlares e\nque sejam substitudos os 50 milhes restantes. Isso no significa que o pas\nem questo desenvolva apenas as novas indstrias que possam produzir esses\n50 milhes de substituio; ele tambm dever ter a possibilidade de aumentar a produo existente ou de estabelecer outras indstrias para exportar um\nvalor de 150 milhes de dlares. Em outras palavras, parte o crescimento\ndas atividades existentes, haveria uma produo adicional de 200 milhes,\ncom o conseqente aumento do emprego dos fatores produtivos. Assim, o\npas conseguiria uma taxa de crescimento superior que teria sem essa alternativa, graas maior produtividade conferida pela especializao industrial.\nQue aconteceria se, em vez disso, esse pas simplesmente desviasse suas\nimportaes do resto do mundo para outros pases latino-americanos? Ele\nimportaria 150 milhes a mais desses pases e a menos do mercado mundial,\ne a criao de novas indstrias se limitaria aos 50 milhes da substituio.\nNo se desenvolveriam indstrias de exportao, nem aumentaria a produo\nexistente e, portanto, no se conseguiria a taxa que se almejasse alcanar.\nNo analisaremos aqui as razes pelas quais um pas poderia ser levado a\ntal situao. Se, em vista dela, restassem fatores produtivos sem utilizao, a\nsubstituio de importaes pelos 200 milhes de dlares seria mais conveniente do que o desvio unilateral das importaes para outros pases latinoamericanos.\nExiste, portanto, um fator essencial de reciprocidade no mercado comum,\ncuja ausncia poderia deixar alguns pases em situao precria; voltaremos a\nfalar disso mais adiante, porque convm agora abordarmos outro aspecto do\nproblema em pauta. O mercado comum no apenas permitir diversificar as\nexportaes, ao agregar exportaes industriais s dos produtos primrios,\ncomo tambm diversificar as importaes. Tudo isso contribuir para atenuar\na vulnerabilidade externa dos pases latino-americanos.\n7. A VULNERABILIDADE EXTERNA\nUm dos paradoxos do crescimento econmico da Amrica Latina que alguns pases que pretendiam diminuir sua vulnerabilidade atravs da industrializao tornaram a se colocar numa situao muito vulnervel. Isso se deve,\njustamente, ao fato de a poltica de substituio ter-se realizado em compartimentos estanques. Nos pases mais avanados da Amrica Latina, a substituio chegou a tais extremos que as importaes ficaram reduzidas aos produtos essenciais para a manuteno da atividade econmica. Desse modo,\nquando, na flutuao das exportaes, h uma contrao da capacidade de\nimportar, uma vez que j no existem produtos de consumo corrente aos quais\naplicar restries, torna-se foroso fazer com que estas recaiam sobre os prprios produtos essenciais. Assim, o fato j assinalado de o coeficiente de\nimportaes haver cado a propores muito baixas trouxe consigo uma nova\nforma de vulnerabilidade externa, que no era conhecida antes. No passado,\nquando as exportaese, portanto, as importaesrepresentavam uma\ngrande parcela da receita, havia uma ampla margem passvel de ser comprimida nessas importaes, para fazer frente a movimentos adversos no comrcio exterior; no entanto, em contrapartida, a flutuao das exportaes tinha\numa influncia considervel na demanda interna, que foi grandemente atenuada com a reduo do coeficiente. Em outras palavras, a economia, nessa\npoca, era vulnervel principalmente pelo lado da demanda; agora ela o sobretudo pelo extremo oposto pelo abastecimento de importaes essenciais,\nque, ao serem reduzidas, comprometem o nvel de emprego.\nCompare-se essa situao com a dos pases da Europa Ocidental, cujo\ncoeficiente de importaes mais alto, e se notar um contraste muito significativo. L tambm houve uma mudana na composio das importaes,\nmas, parte o comrcio com o resto do mundo, o intercmbio entre os diferentes pases que constituem essa zona compe-se de uma ampla gama de bens\nde consumo, alm de matrias-primas essenciais e bens de capital. Essas naes no se viram foradas escolha arbitrria na qual tiveram que incorrer as\nda Amrica Latina, e, embora seja fato que em alguns pases a escassez de dlares\nobrigou a severas restries, procurou-se no afetar pelo menos na mesma\nmedida o trfego recproco, e isso permitiu manter essa gama diversificada\nde importaes. Desse modo, o pas que sofre uma crise persistente de pagamentos tem uma liberdade de manobra que os pases mais avanados da\nAmrica Latina perderam ou tendem a perder.\nA criao do mercado comum permitir que se corrija paulatinamente\nessa deformao do intercmbio e se impea que ela ocorra nos pases em que\nno se verificou. Mediante uma especializao progressiva, o mercado comum permitir um abastecimento recproco de uma parcela crescente dos\nbens de que as importaes se viram privadas, e isso dar margem a que\ntornemos a diversificar as compras externas feitas no resto do mundo. No\nse trata de retroceder nessa matria, mas o progresso tcnico e a transformao dos hbitos e dos gostos vo incorporando continuamente novos bens\nde consumo ou novos tipos ou modalidades dos bens existentes, e, medi364\nda que o comrcio recproco for se desenvolvendo entre os pases latinoamericanos, ele poder ir abrindo espao para essas novas importaes. E\nmais, o desenvolvimento das exportaes industriais para o resto do mundo poder dar um impulso crescente a esse saudvel processo de uma nova\ndiversificao das importaes.\nA tudo isso poder somar-se o desenvolvimento do intercmbio recproco\nde bens industriais de consumo dentro do mercado comum. fato que, nestas\npginas, foram enfatizados os produtos em relao aos quais seria preciso prosseguir na substituio de importaes nos pases latino-americanos mais avanados: as matrias-primas e intermedirias, os bens de capital, os produtos\nautomotivos e outros bens durveis; mas isso no exclui a possibilidade de tambm se iniciar um esforo de especializao em algumas indstrias de consumo\nj existentes, sobretudo nos casos em que o crescimento da demanda facilita\nessa evoluo. Mais ainda, o desenvolvimento das indstrias de consumo ser,\ncom freqncia, o meio atravs do qual os pases de desenvolvimento incipiente\ncontribuiro para o mercado comum com suas exportaes industriais.\nDesse modo, na composio das importaes se introduzir gradualmente\no elemento de flexibilidade que elas foram perdendo, em virtude da forma\npeculiar assumida pela poltica de substituio na Amrica Latina. Quando\nisso for conseguido, ter-se- atenuado consideravelmente a vulnerabilidade\nexterna, pois se haver estabelecido uma margem prudente de compresso das\nTodavia, no que concerne ao intercmbio recproco dos pases latinoamericanos, de esperar que o estabelecimento de um regime adequado de\npagamentos e crditos no mercado comum permita fazer frente s flutuaes\ndo intercmbio, sem necessidade de recorrer a essa margem passvel de compresso, a no ser em casos extremos.\n8. A INCONTORNVEL NECESSIDADE DE DESENVOLVER\nINTENSAMENTE AS INDSTRIAS DE BENS DE CAPITAL\nExistem dois fatores, estreitamente ligados, que criam obstculos acelerao da taxa de desenvolvimento econmico latino-americana: o crescimento relativamente lento das exportaes de bens e servios e a capad365\ndade limitada de absoro do capital estrangeiro. A organizao do mercado comum constitui a resposta para o grande problema criado por esses\nfatores. Esse mercado, como vimos na seo anterior, permitir realizar\nracionalmente, atravs dt uma especializao interlatino-americana adequada, a poltica de substituio das importaes provenientes do resto\ndo mundo, a fim de enfrentar esse crescimento lento das exportaes primrias. Alm disso, porm, o mercado comum permitir enfrentar o srio\nproblema derivado da mencionada limitao na capacidade de absoro\ndo capital estrangeiro.\nNa realidade, essa limitao uma conseqncia do crescimento lento das\nexportaes. medida que aumenta a massa de capital estrangeiro, tambm\naumentam seus servios financeiros, que vo exigindo uma proporo crescente dos recursos provenientes das exportaes; quanto mais cresce a proporo desses servios, tanto menor a margem para a importao de bens de\ncapital com esses recursos. Cerca de 15% do valor total das exportaes latino-americanas para o resto do mundo so atualmente absorvidos pelo pagamento de servios, incluindo as amortizaes. luz da experincia, podemos\nsupor que uma proporo de 30% das exportaes deveria ser o limite mximo dos servios financeiros.\nVejamos agora a quantidade de bens de capital que poderiam ser importados at 1975, caso se chegasse a esse limite mximo. Para estim-la, ser\npreciso estabelecer alguns pressupostos razoveis a propsito da mudana que\nser possvel na composio das importaes em grandes categorias de bens,\nde acordo com as cifras abaixo.\nPROJEO DA COMPOSIO RELATIVA DAS IMPORTAES'\n' As cifras correspondem s importaes provenientes do resto do mundo.\nSupe-se que a proporo conjunta dos bens de consumo e dos bens\nintermedirios diminuiria, a fim de dar maior margem importao de bens\nde capital, que assim passaria de 35% para 42% do total. Isso permitiria\nque as importaes de maquinaria e equipamentos crescessem de 2 bilhes\npara 3,7 bilhes de dlares. Contudo, como o crescimento da demanda desses bens seria muito maior, sua produo dentro da Amrica Latina teria que\naumentar num ritmo extremamente acentuado, como se depreende destas\nPROJEES DA DEMANDA DE MAQUINARIA\nE EQUIPAMENTOS E MANEIRAS DE SATISFAZ-LA\n(Em milhes de dlares)\nA produo de maquinaria e equipamentos hoje relativamente pequena. Segundo clculos aproximados, atinge 200 milhes de dlares em\ntoda a Amrica Latina, sem incluir a fabricao de peas de reposio e\nreparos, que alcanam cifras considerveis. Para satisfazer o crescimento\nda demanda, a produo teria que crescer razo de 18% ao ano e chegar\na 5,4 bilhes de dlares em 1975, o que significaria um aumento de 27\nvezes, enquanto o conjunto da produo industrial aumentaria quatro\nSe essas projees se realizassem, a produo latino-americana desses bens\nde capital, que hoje satisfaz cerca de 10% da demanda, atenderia, em 1975, a\ncerca de 60%.\nEstes clculos, claro, no constituem um prognstico, mas tm um carter meramente ilustrativo e permitem fazer uma idia aproximada das dimenses do esforo necessrio em matria de produo de maquinaria e equipamentos, na hiptese de se utilizar ao mximo, at 1975, a capacidade de\nabsoro de capital estrangeiro.\nSeja como for, e mesmo na hiptese mais moderada de absoro do capital estrangeiro e mais favorvel quanto possibilidade de importar maquinaria e equipamentos, evidente que, sem um desenvolvimento considervel da\nproduo latino-americana desses bens, no seria possvel atingir uma meta\nde crescimento econmico como a postulada neste relatrio. Por essa razo,\nas indstrias de maquinaria e equipamentos precisaro ter um alto volume de capital estrangeiro para que o conjunto da Amrica Latina possa\nmanter, com seus recursos prprios, uma taxa de capitalizao elevada. Eis,\nportanto, o papel importantssimo que o capital estrangeiro ter que desempenhar nos prximos anos: ajudar a criar as condies necessrias para\nque a economia latino-americana possa crescer intensamente com seus\nOlhando por outro prisma, o fato de as mudanas estruturais que\npreciso introduzir na produo industrial oferecerem um campo propcio\ns inverses estrangeiras no significa que a iniciativa e o capital latinoamericanos tenham que deixar de se interessar enormemente por essas\nindstrias. Ao contrrio, um dos pontos essenciais da poltica do mercado comum deve ser o estmulo ao empresrio latino-americano, para que\nele penetre resolutamente nesses novos campos de produo, tanto mediante a ajuda tcnica quanto atravs da colaborao financeira. Nesse e\nnoutros sentidos, continua a ter atualidade aquilo que foi expresso alguns\nanos atrs num relatrio apresentado na conferncia do Rio de Janeiro.8\nNa ocasio, afirmou-se que os empresrios latino-americanos "encontramse, indubitavelmente, em condies econmicas e tcnicas inferiores s\ndos estrangeiros, e o esforo que for feito para atenuar essa diferena ter\nefeitos notveis no desenvolvimento econmico e no funcionamento do\nsistema de livre iniciativa".9\n'Reunio de Ministros da Fazenda ou da Economia na Quarta Sesso Extraordinria do Conselho Econmico e Social Interamericano da OEA, realizada em novembro de 1954. Ver La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo econmico (E/CN. 12/359), publicao das Naes Unidas, n de venda:\nVdem, p. 34.\n9. A SITUAO ESPECIAL DA AGRICULTURA\nJ se assinalou o papel dinmico que caberia indstria, do ponto de vista da\ndistribuio do potencial humano: absorver a mo-de-obra que, em virtude\ndo processo de aperfeioamento tecnolgico, deixasse de ser necessria na\nproduo primria, e tambm a que fosse deslocada do artesanato e de outras\natividades pr-capitalistas de produtividade precria.\nSe a produo industrial aumentasse quatro vezes at 1975, de acordo\ncom a projeo de aumento da renda per capita razo de 2,7% ao ano, a\nproporo da populao ativa na agricultura, que hoje de aproximadamente\n50%, se reduziria a cerca de 36%. (Essa cifra refere-se ao conjunto da Amrica Latina. Existem pases em que a proporo e continuar a ser muito\nEsse fato nos leva a considerar um outro aspecto de grande importncia.\nA populao agrcola divide-se em duas grandes categorias: (a) a que trabalha\nna agricultura de exportao; e (b) a consagrada a abastecer as necessidades\ndo mercado interno. Na agricultura destinada ao consumo interno, costumam\nprevalecer formas de explorao anacrnicas, de produtividade muito baixa\ns quais vem somar-se, em muitos casos, o empobrecimento do solo, depois\nde longos perodos de cultivo reiterado, sem que sua fora produtiva lhe seja\nrestituda. Tudo isso explica, em parte, embora no no todo, que a agricultura\nde consumo interno requeira, em alguns casos, medidas de proteo, para poder\nsubsistir frente concorrncia estrangeira.\nNo h dvida de que o brusco surgimento dessa concorrncia, em virtude do mercado comum, afetaria profundamente essas atividades protegidas.\nOnde iria ocupar-se, nesse caso, a mo-de-obra dela deslocada? O que seria\nfeito com a terra que ficasse sem utilizao?\nO clculo da diminuio percentual da mo-de-obra empregada na agricultura, anteriormente assinalado, refere-se s atividades existentes, na suposio de que a produo continue a ser aumentada mediante um progressivo\naperfeioamento da tcnica. A indstria teria que se desenvolver com uma\namplitude ainda maior do que nas projees feitas aqui, e com a conseqente\nelevao da taxa de crescimento do produto per capita, se tivesse, alm disso,\nque absorver uma quantidade importante de mo-de-obra deslocada da agricultura pela concorrncia externa.\nEntretanto, atingir esse crescimento industrial pressupe um esforo de\nmagnitude considervel, e no seria prudente basear a poltica do mercado\ncomum na suposio de taxas mais elevadas, embora caiba admitir sua possibilidade. Da o fato de o problema da produo agrcola ter que se haver\ncom um critrio muito especial, como o caso do mercado comum da\nEuropa Ocidental e do projeto escandinavo. No seria aconselhvel pensar\nem diminuir ou eliminar a proteo existente sem um reajuste da produo, em conformidade com um programa criterioso de desenvolvimento e\naperfeioamento tcnico da produo agrcola. Isso no significa que o\nmercado comum no venha a ter nenhuma influncia na situao vigente.\nSem dvida poder t-la. Na verdade, ele oferecer facilmente uma alternativa da qual hoje no se dispe: importar um produto agrcola por custo\nmais baixo do que o produzido internamente, seja em troca de exportaes\nde outros produtos primrios ou de produtos industrializados. Em outras\npalavras, o mercado comum oferecer a oportunidade, primeiro, de reajustar gradativamente a produo existente, a fim de conseguir uma utilizao\nmais adequada da terra, combinada com as importaes, e segundo, de pelo\nmenos conter o avano do protecionismo diante da concorrncia de outros\npases latino-americanos, quando for vivel resolver de maneira mais\nsatisfatria o problema do abastecimento interno atravs do intercmbio\nAs consideraes de prudncia que foram anteriormente mencionadas no\nso incompatveis, na realidade, com um amplo desenvolvimento do comrcio de produtos agrcolas entre os pases latino-americanos. Esse comrcio\nchega, atualmente, a 400 milhes de dlares, dos quais 300 milhes\ncorrespondem a l i produtos determinados. Nas projees contidas no relatrio citado h pouco,10 fez-se um clculo de at cerca de 1,1 bilho em 1975,\nsem necessidade de retroceder na produo em que atualmente haja uma\nmargem adequada de incremento das importaes de outros pases, de acordo com a alternativa a que acabamos de fazer referncia.\nOlhando por outro prisma, e medida que progredir o aperfeioamento da tcnica e aumentar a produtividade da terra e da mo-de-obra, as atuais\nrelaes de custos podero transformar-se substancialmente e tornar competitivas algumas linhas de produo que hoje requerem medidas protecionistas.\nPOR UMA NOVA POLTICA COMERCIAL\nEM PROL DO DESENVOLVIMENTO*\n'Pginas selecionadas (43 a 34, 38 a 61, 68 a 79 e 83 a 94) de Organizao das Naes Unidas, Hacia\nuna politica comercial em pro del desarrollo. Informe delSecretario Generalde la Conferencia de las Naciones\nUnidas sobre Comercio y Desarrollo (E/Conf.46/3), Nova York, Naes Unidas, 1964.\nEXPORTAES DE PRODUTOS PRIMRIOS\nA. A QUESTO DOS PREOS\n1. A REDISTRIBUIO DA RENDA NO PLANO INTERNACIONAL\nTrs grandes problemas se apresentam em matria de produtos primrios no\nplano internacional: a questo dos preos, o acesso aos mercados dos pases\nindustrializados e os excedentes agrcolas e sua utilizao na poltica do desenvolvimento.\nHoje se compreende, melhor do que alguns anos atrs, o fenmeno da\ndeteriorao dos preos dos produtos primrios. Costuma-se perceber melhor\nas dificuldades dos outros quando elas aparecem no prprio pas.\nComo foi explicado na primeira parte, a produo primria tende a aumentar mais do que exigido pelo aumento relativamente lento da demanda.\nDa a tendncia para a deteriorao da relao de preos; essa tendncia agravada pelos efeitos do progresso tcnico no volume da produo.\nOs pases industrializados puderam comprovar que, quando se deixa as\nforas de mercado atuarem livremente, as alteraes na relao de preos entre a agricultura e a indstria tm efeitos francamente regressivos na distribuio interna da renda. Os produtores primrios ver-se-iam privados de uma\nparte de sua renda real pela queda dos preos relativos, e essa perda de renda,\nem geral, seria tanto maior quanto maior fosse o aumento de produtividade\ndecorrente do progresso tcnico. Para evitar isso, tomaram-se providncias em\ndefesa dos preos ou da receita dos produtos agrcolas no plano interno. Necessita-se tambm de medidas de defesa no plano internacional, no que\nconcerne s exportaes primrias.\nEssa melhor compreenso do problema evidenciou-se na atitude mais\nfavorvel das grandes naes industrializadas para com os acordos sobre produtos bsicos. O pacto sobre o Acordo do Caf prova disso, embora ainda\nseja cedo para julgar sua aplicao. Do mesmo modo, seja qual for a opinio\nque se tenha sobre tais ou quais de seus aspectos, o plano francs de organizao dos mercados1 parece inspirar-se na convico de que tambm necessrio intervir, no mbito internacional, para evitar ou, pelo menos, atenuar as\nconseqncias da imensa redistribuio regressiva da renda entre os pases\ndesenvolvidos e os pases em desenvolvimento. Essas novas atitudes, entretanto, ainda no so afirmadas sobre bases completamente slidas. Conseguir\nessas bases um dos objetivos primordiais da Conferncia.\nPara atingir esse objetivo, seria preciso que os pases industrializados importadores de produtos primrios adotassem uma deciso poltica\ntranscendental: tomar providncias para evitar essa redistribuio regressiva\nda renda no plano internacional. Abordaremos agora os fatores nos quais essas medidas poderiam apoiar-se.\n2. OS PREOS, AS FORAS DE MERCADO E A DEMANDA\nEm primeiro lugar, preciso encarar diretamente o fato de que os preos internacionais dos produtos primrios, no plano internacional, em geral teriam\nque ser mantidos em nveis superiores aos que prevaleceriam na inexistncia\nde uma regulao internacional.\nO mecanismo de preos no pode cumprir suas funes tradicionais,\nquando a maior parte das transaes com determinados produtos bsicos est\nsujeita a regulaes governamentais no plano nacional, de tal maneira que os\npreos mundiais so estabelecidos num mercado residual muito pequeno, no\nqual no possvel consider-los como representativos das foras reais do\nmercado. Em termos gerais, quanto menor a proporo do total das exportaes de determinado produto primrio, maior a diferena que provavelmente resultar entre os preos nos diversos mercados nacionais sujeitos\nregulao, e tanto maior ser a diferena entre esses preos nacionais e os preos\n'Ver o documento E/CONF. 46/P/5.\ndo mercado mundial. claro que a pequena proporo de comrcio que se\nefetua no provoca, por si s, essas discrepncias: reflete, antes, a proteo e o\nisolamento mtuo dos mercados nacionais, que impossibilitam que o comrcio internacional e a concorrncia desempenhem suas funes normais de\nequilbrio. Assim, os preos que prevalecem no mercado mundial refletem a\nexistncia de desequilbrios temporais entre a oferta e a demanda, margem\ndos principais mercados regulados: tais preos, portanto, no podem fornecer uma base slida para a determinao, nos acordos intergovernamentais,\ndo nvel de preos dos produtos bsicos.\nEssa situao existe, em especial, com respeito aos produtos agrcolas de\nclima temperado, cultivados pelos pases industrializados principalmente para\nconsumo prprio, e que ficam margem do mercado mundial, graas a diversos tipos de medidas de manuteno dos preos. Em 1959-1961, foram\ncolocados no mercado mundial menos de 20% da produo mundial desses\ngneros. Essa proporo contrasta com a que caracteriza os produtos tropicais, que registram uma elevada proporo colocada no mercado internacional.\nEmbora os preos do mercado mundial se revistam, no tocante s exportaes de produtos tropicais e minerais dos pases em desenvolvimento, de\numa significao que no tm no caso dos produtos de clima temperado, nem\nmesmo eles proporcionam uma orientao eficaz nas decises dos produtores\nou dos governos, ainda que por uma razo diferente da mencionada em relao aos produtos de clima temperado. De fato, nas situaes em que os recursos destinados agricultura ou minerao no podem deslocar-se facilmente para outras atividades, e nas quais a reao dos produtores a uma diminuio\ndos preos poderia, em certas circunstncias, traduzir-se num aumento, em\nvez de uma contrao da produo, o mecanismo dos preos mostra-se to\npouco capaz de funcionar normalmente quanto no caso dos mercados residuais anteriormente mencionados.\nPor essas razes, no se pode continuar afirmando que os acordos sobre\nprodutos bsicos no devem entorpecer o funcionamento, a longo prazo, das\nforas subjacentes do mercado, atravs do mecanismo de preos. Quando os\npreos obedecem a situaes como as que acabam de ser citadas, eles no refletem a ao dessas foras. Nessas condies, necessrio fazer, em carter\npermanente, um cotejo da poltica de produo e da poltica comercial dos\ndiferentes pases, a fim de chegar a solues satisfatrias para todos.\nIsso, claro, no significa que os preos possam ser estabelecidos em qualquer nvel, de maneira completamente arbitrria. preciso levar em conta\ndiversas consideraes, em particular o efeito sobre o consumo. Quando os\npreos internos, nos pases importadores, so superiores aos preos existentes\nno mercado mundial, estes ltimos poderiam ser elevados mediante acordos\ninternacionais, sem influir nos preos pagos pelo consumidor. claro que, se\nexistissem impostos de importao ou gravames internos sobre os respectivos\nprodutos, a reduo ou eliminao deles seria indispensvel para se alcanar o\nobjetivo de no elevar os preos para o consumidor.\nNo caso de alguns produtos tropicais, possvel aumentar razoavelmente\nos preos para os consumidores, sem reduzir muito as quantidades destinadas\nao consumo. Alm disso, na maioria dos casos em que esses produtos esto\nsujeitos a uma onerosa tributao interna, os preos mundiais tambm poderiam ser aumentados, sem que se elevasse o preo para o consumidor, desde\nque os impostos internos fossem reduzidos de maneira correlata. Alis, estes\nso to altos que, mesmo depois dessa reduo, restaria uma margem que\npermitiria diminuir os preos. Em outras palavras, a diminuio ou eliminao dos tributos poderia alcanar o duplo propsito de permitir a melhora\ndos preos internacionais e, ao mesmo tempo, reduzir os preos pagos pelo\nconsumidor, estimulando a demanda.\nEm particular, quando os produtos exportados pelos pases em desenvolvimento competem com a produo dos mesmos produtos nos pases desenvolvidos ou com produtos naturais sucedneos ou sintticos similares, claro\nque a possibilidade de elevar ou manter os preos depende da colaborao\ndos pases desenvolvidos. Mesmo nos casos em que os pases em desenvolvimento so os nicos produtores de determinado produto bsico, a falta de\nacordo entre eles ou as diferenas de interesses entre os membros de diversos\nsistemas preferenciais assim como entre esses membros e os que no o so\nprejudicariam o esforo conjunto para elevar ou manter os preos.\nEm relao aos produtos sintticos, surgem problemas particularmente\ndifceis. Calculou-se que mais de um tero dos insumos, no consumo de\nmatrias-primas industriais nos pases desenvolvidos, entre 1953 e 1961,2 foi\nCom base em dados fornecidos pelo Sr. A. Maizels, National Institute of Economic and Social Research,\nabsorvido por produtos sintticos e pelo alumnio; a relativa substituio das\nexportaes dos pases em desenvolvimento foi, quase que com certeza, ainda\nmaior do que isso faria supor.\nComo enfrentar essa concorrncia? claro que no se poderia pensar seriamente numa oposio ao progresso tcnico. Mas isso no significa que seja\naconselhvel estimular certas pesquisas, que, por enquanto, no deveriam ter\nimportncia alguma, como, por exemplo, a de substitutos do caf. Alm disso, em alguns casos, caberia tornar mais suportvel a transio para os pases\nprodutores, caso fossem estabelecidas propores mnimas de utilizao do\nproduto natural, do mesmo modo que se procede, em alguns casos, no uso de\ncertos produtos primrios nacionais em relao aos importados.\nNuma outra ordem de idias, preconiza-se enfrentar a concorrncia dos\nsintticos ou dos sucedneos com o progresso tcnico na produo natural.\nNo caso da l, por exemplo, parecem animadoras as possibilidades de desenvolver certas propriedades que, alm das naturais, poderiam favorecer esse\nproduto na concorrncia com as fibras artificiais. Tambm se assinalam as\npossibilidades de aumentar a produtividade e baixar os preos para levar a\nmelhor na concorrncia, e a borracha natural mencionada como um dos\nprodutos em que esse propsito poderia ser atingido. claro que, nesse caso,\ndepararamos com o fato de o fruto do progresso tcnico ser transferido para\no exterior, sob a forma de preos baixos, correspondentes aos custos reduzidos, o que s seria aceitvel se fosse acompanhado por um aumento considervel das receitas de exportao.\nTambm surgem problemas quando os produtos naturais exportados pelos pases em desenvolvimento competem com produtos idnticos ou similares, produzidos nos pases industrializados. O esforo no sentido de elevar os\npreos do acar de cana e das gorduras e leos tropicais, por exemplo, tropea na dificuldade de esses produtos concorrerem com o acar de beterraba e\nas gorduras e azeites produzidos nos prprios pases industrializados.\nCada caso concreto necessita de considerao especial: entretanto, podemos assinalar que, quando se mostra impossvel ou pouco recomendvel elevar ou manter os preos no grau requerido para evitar a deteriorao da relao de intercmbio, como no caso h pouco mencionado da concorrncia\nentre alguns produtos naturais e os sintticos, preciso recorrer ao financiamento compensatrio, como ser explicado no captulo pertinente. Em outras\npalavras, necessrio conseguir de maneira indireta aquilo que no se pode\nobter ao agir diretamente sobre os preos.\nPor outro ponto de vista, para manter ou elevar os preos, em geral preciso recorrer regulamentao da oferta, com as correspondentes cotas de\nexportao e tambm, talvez, com cotas de importao.\nIsso pareceria inevitvel, se as medidas destinadas a elevar os preos restringissem sensivelmente o consumo. o que poderia ocorrer se os pases importadores\nde um produto primrio estabelecessem impostos de importao, com o objetivo\nde transferir a receita correspondente aos pases produtores, a fim de ressarci-los\npelas perdas decorrentes da deteriorao da relao de preos. Se o consumo se\nreduzisse em funo da alta dos preos internos, e se as exportaes no fossem\nreguladas, os preos internacionais baixariam e, desse modo, quem pagaria o\nimposto, no todo ou em parte, seriam os prprios pases exportadores aos quais\nse pretende beneficiar. O mesmo aconteceria se, em vez de impostos de importao, houvesse um recurso a impostos de exportao nos pases produtores.\nFinalmente, cabe reconhecer que, quando um acordo internacional sobre\nprodutos fixa preos razoveis para os exportadores primrios, ele tambm\ndeve conter disposies adequadas para enfrentar um eventual problema de\nescassez, com fixao de preos elevados. Isso seria no apenas uma proteo\npara os consumidores, mas tambm beneficiaria os produtores a longo prazo,\numa vez que os preos excessivamente altos estimulariam a superproduo,\ncom uma queda posterior das cotas para os produtores.\n3. O EFEITO DA ALTA DE PREOS NA PRODUO\nUm dos argumentos mais vlidos contra a elevao dos preos dos produtos\nprimrios que esse aumento estimularia a produo. Se a deteriorao da\nrelao de preos se deve s dificuldades de ajuste do volume da produo\nlenta elevao da demanda, as dificuldades seriam ainda maiores, caso a alta\nde preos oferecesse incentivos adicionais expanso da produo.\nOs pases em vias de desenvolvimento j adquiriram bastante experincia\npara fixar os preos para os produtores em nveis diferentes dos que prevalecem\nno mercado mundial. Nos casos em que se recorreu a rgos governamentais\nde comrcio, os preos recebidos pelos produtores foram diferentes, em geral,\ndos que prevalecem no mercado internacional. Alm disso, generalizou-se o\nuso de impostos de exportao e do sistema de taxas de cmbio mltiplas. Os\nmotivos dessa poltica foram diferentes e obedeceram a finalidades como a\nestabilizao dos preos do produtor, a proteo dos consumidores contra\nmudanas bruscas do custo de vida, o aumento das receitas do Estado e a\nconteno das foras inflacionrias.\nPor conseguinte, caso se decidisse, mediante um acordo intergovernamental, aumentar o preo internacional de um produto primrio acima do\nnvel vigente, determinando ainda que a receita adicional no fosse para as\nmos dos produtores individuais, j se disporia de experincia suficiente para\npoder executar essa medida.\nA idia de no permitir que o incentivo dos preos fomente a superproduo\ntambm deve ser aplicada aos pases importadores. Como explicado em outra\nparte, a poltica de protecionismo agrcola adotada por muitos pases da Europa Ocidental motivou preos muito elevados, o que torna proveitoso o cultivo\nde terras marginais de alto custo, em detrimento das importaes. Existe um\nperigo de que esse processo se intensifique durante as negociaes a serem\nconduzidas dentro da CEE. Calculou-se3 que as importaes de cereais da CEE\noscilariam entre 8,4 e 10 milhes de toneladas no fim deste decnio, segundo\ndiferentes pressupostos, caso no haja uma mudana nos atuais preos pagos\npelo consumidor. Inversamente, se os preos franceses subissem 20%, e se com\nisso se estabelecesse um nvel comum de preos dentro da CEE, as importaes\ndesta ltima se reduziriam a cifras que oscilariam entre 2,9 e 4,5 milhes de\ntoneladas, tambm no final da dcada.\nTodos os pases tm o direito de redistribuir sua renda, no plano interno,\nda maneira que considerem mais apropriada, do ponto de vista econmico e\nsocial. Isso no pode ser objeto de discusso internacional. Mas possvel discutir os meios empregados para esse fim. Existem alguns mtodos que tm efeitos puramente internos e no suscitam objees, mas h outros que resolvem\ndificuldades nacionais mediante o agravamento dos problemas de outros pases. Se, em vez de se recorrer a preos elevados, fosse feito aos produtores o pagamento de uma soma adicional, sem relacion-la com o volume de sua\n'Agricultural Commodities and the European Economic Community, preparado pela secretaria da FAO (E/\nCONE 46/45, pp. 6-7).\nproduo, talvez se pudesse alcanar o objetivo social desejado, ou seja,\nredistribuir a renda sem estimular a produo. A prpria CEE considerou a\nidia de utilizar subsdios, em vez de preos elevados, para sustentar a economia agrcola.4\nComo assinalamos anteriormente, a poltica de preos internos est estreitamente vinculada demanda de importaes. Qualquer acordo sobre\nprodutos primrios, ou outras medidas internacionais conveniadas acerca do\ncomrcio de produtos primrios, deve estabelecer cotas ou obrigaes mnimas de importao por parte dos pases industrializados. No haveria sentido\nem concordar com preos mais elevados para os produtos primrios que so\nobjeto do comrcio internacional, e depois constatar que a demanda de produtos diminui ou, quem sabe, tende a desaparecer por completo, em virtude\ndo aumento da produo nacional dos pases industrializados.\nEsse problema se manifesta, no plano francs de organizao dos mercados,\nquando se reconhece que o desenvolvimento da produo agrcola da CEE poderia gerar excedentes agrcolas; o plano recomenda a venda desses excedentes a ttulo de concesso, como uma forma de ajuda aos pases em desenvolvimento. No\nque concerne ao financiamento dessas vendas, surgiriam muitos problemas, porm, de qualquer modo, haveria necessidade de compromissos firmes para garantir o acesso s importaes provenientes dos pases em desenvolvimento, mesmo\nque essas importaes tivessem como efeito aumentar o volume dos excedentes\nque precisassem ser liquidados mediante concesses. E mais, esse assunto deveria\nser tratado mediante uma ao conjunta no plano internacional.\nB. O ACESSO AOS MERCADOS\n1. A RESTRIO S IMPORTAES\nComo j expusemos antes, a fixao de preos mais elevados que os do mercado internacional assim como as medidas de financiamento compensa'Ver Comunidade Econmica Europeia, Comisso, Documento VI/COM(60) 105. (Edio provisria,\nsegunda parte, 11.)\ntrias tem que ser vinculada ao acesso aos mercados. Isso se deve no apenas\npossibilidade de as importaes diminurem quando subirem os preos, mas\nainda ao fato de que essa elevao de preos recairia principalmente sobre os\npases que adotam uma poltica liberal de importaes, pases estes que, por\nconseguinte, teriam que enfrentar uma carga financeira mais pesada do que\nos pases que adotam uma poltica restritiva.\nA questo do acesso aos mercados deve ser considerada por um prisma amplo. No se trata apenas da poltica adotada por membros da Comunidade ou da Associao Europia de Livre Comrcio, mas de tendncias a longo prazo cuja origem pode remontar ao perodo compreendido\nentre as duas guerras. Do mesmo modo, no se trata simplesmente da tendncia a que a agricultura subvencionada da Europa Ocidental seja cada\nvez mais auto-suficiente, mas tambm da tendncia da agricultura subvencionada dos Estados Unidos a produzir um excedente cada vez maior de\nSe remontarmos aos anos precedentes grande depresso mundial, veremos que o aumento posterior das importaes de produtos primrios, nos\npases da Europa Ocidental, foi extraordinariamente pequeno. Entre 19271929 e 1958-1961, as importaes da maioria dos produtos importantes (excluindo-se o petrleo) aumentaram apenas 13% durante todo o perodo, enquanto o consumo5 aumentou com intensidade muito maior; as importaes\nper capita diminuram 2%.\nEsses acontecimentos podem ser explicados, principalmente, pela tendncia observada nas importaes de cereais, carne, fibras e acar. As importaes de cereais, em 1958-1961, representaram 21% menos que as dos anos\nanteriores Grande Depresso, e as importaes de carne, menos 24%. A queda\ndas importaes desses dois grupos de produtos pode ser atribuda a uma\ncombinao do protecionismo com a revoluo tecnolgica. As importaes\nde fibras diminuram 12%, em funo da concorrncia com as fibras sintticas. As importaes de acar subiram 30%, mas o consumo aumentou 87%\nno conjunto dos pases da Europa Ocidental.\n'No existem dados completos sobre o consumo de carne no primeiro perodo considerado. Excluindose esse produto e tambm o petrleo, verifica-se que o consumo dos demais produtos primrios teria\naumentado 52%, ao passo que as importaes teriam subido apenas 16%.\nO contraste entre os produtos agrcolas e os produtos minerais que a\nEuropa Ocidental no produz muito acentuado e indica as possibilidades\nde ampliar as importaes, nos casos em que o protecionismo menor. Na\nEuropa Ocidental, as importaes de metais e minerais metalferos aumentaram mais de 160% entre 1927-1929 e 1958-1961, e as importaes de petrleo aumentaram 22 vezes, como indicado na tabela fornecida mais adiante.\nEssa mesma tabela fornece as cifras correspondentes aos Estados Unidos. As\nimportaes brutas desse pas aumentaram muito mais do que na Europa Ocidental, e tambm mais depressa do que o consumo. Entretanto, a tabela no oferece uma base vlida para uma comparao genrica com a Europa Ocidental,\nporque os Estados Unidos so um importante pas exportador de produtos primrios, cujas exportaes aumentaram ao mesmo tempo que as importaes, e\ntambm porque os ritmos de crescimento populacional so diferentes.\n2. POSSIBILIDADES DE AO EFETIVA\nConsideraremos agora o que se poderia fazer diante dos fatos anteriormente\nmencionados. Em vista dos interesses legtimos dos pases industrializados e\ndos pases em desenvolvimento, o primeiro objetivo mnimo da poltica, em\nmatria de cereais, poderia ser a no-modificao da situao: os pases importadores, mediante um acordo semelhante ao do trigo, poderiam comprometer-se a manter o acesso existente aos mercados, e os pases exportadores poderiam comprometer-se a no aumentar a presso sobre os mercados mundiais,\natravs do lanamento de excedentes, e a reduzir os subsdios exportao.\nNo caso da Europa Ocidental, o total da produo de gros representa, atualmente, cerca de 90% do consumo; por conseguinte, seria desejvel garantir que\npelo menos a proporo de 10% hoje importada fosse mantida em relao ao\nconjunto dos cereais. Esse conceito no seria aplicvel unicamente ao trigo, pois,\nmedida que aumenta a renda, o consumo per capita desse cereal tende a diminuir. Inversamente, no caso dos cereais forraginosos, destinados alimentao do\ngado, o aumento do consumo poderia ser significativo, pois a demanda de carne\naumenta apreciavelmente com a elevao da renda per capita. evidente que a\nconsecuo do objetivo de manter a relao entre as importaes e o consumo\ndepende, como j foi dito, da poltica interna de preos e de excedentes.\nCom respeito a outros produtos, o objetivo deve ser aumentar, sempre\nque possvel, o grau de acesso aos mercados. Existem hoje vrios casos, tanto\nna Europa Ocidental quanto na Amrica do Norte, em que a produo agrcola sumamente dispendiosa e deve ser gradativamente reajustada, para proporcionar maiores oportunidades s exportaes feitas pelos pases em desenvolvimento. Entre os produtos dessa natureza destaca-se o acar, mas h\ntambm muitos outros casos, como, por exemplo, as gorduras e azeites.\nIndubitavelmente, deveria ser proibida a aplicao de novos impostos ou tarifas que afetassem as importaes de produtos primrios provenientes de pases\nem desenvolvimento, a exemplo do tributo que vem sendo introduzido na\nCEE com respeito margarina. Ao mesmo tempo, dever-se-ia melhorar o\nacesso dos produtos tropicais aos mercados da Europa Ocidental e o dos minerais aos Estados Unidos; isso traria, concomitantemente, a eliminao\ngradativa das restries existentes, inclusive os impostos desta ou daquela categoria, fossem eles internos ou de importao.\nNo nos parece possvel que a Conferncia examine detalhadamente cada\num dos produtos. Entretanto, ela poderia considerar a convenincia de:\na) Tomar providncias para ampliar o acesso aos mercados dos pases\nindustrializados, em parte atravs de metas de exportao, medida que haja\num aumento do consumo e, em parte, atravs da eliminao dos diversos\nobstculos que afetam as exportaes de produtos primrios, entre eles os\nimpostos sobre o consumo, os alfandegrios e as cotas de importao.\nb) Estabelecer certas metas quantitativas de importao, sob a forma de\ncompromissos de compra dos pases importadores, que especifiquem quantidades ou preos. Isso poderia ser vinculado a uma garantia, por parte dos pases\nexportadores, de fornecer quantidades suficientes de produtos aos pases importadores, assegurando-lhes, assim, o abastecimento de alimentos ou matrias-primas essenciais em pocas de escassez.\nTudo isso seria uma das funes mais importantes e urgentes a serem\ncumpridas dentro do novo esquema organizacional que ser sugerido mais\nadiante neste relatrio. Uma vez aprovada em princpio a poltica de metas,\nseria preciso propor concretamente essas metas e a maneira de p-las em prtica.\nNaturalmente, a suficincia dessas metas em relao s necessidades dos pases\nem desenvolvimento, em matria de importaes, depende de que os pases\nindustrializados se disponham a modificar consideravelmente sua poltica in385\nterna. O caso da Sucia oferece um exemplo notvel de um pas no qual foi\npossvel aumentar a produtividade e a renda da populao agrcola, sem que ele\nse visse obrigado, por essa razo, a adotar uma poltica de auto-suficincia. O\ngoverno adotou, como objetivo deliberado de sua poltica, a reduo da produo agrcola a um nvel correspondente a 90% das necessidades do consumo\ninterno. Os preos dos produtos agrcolas suecos, embora ultrapassem os nveis\ndo mercado mundial, certamente refletem as mudanas registradas na estrutura\nmundial dos preos e so estabelecidos levando-se em conta a receita das exportaes agrcolas eficientes. Os pequenos agricultores recebem pagamentos adicionais em espcie, mas esses pagamentos limitam-se ao perodo de ocupao\ndas terras pelos agricultores atuais e no so concedidos a seus sucessores.\nPara facilitar a diminuio da explorao agrcola ineficiente, nos pases\nindustrializados, seria possvel introduzir diversas medidas, que variariam desde\no abandono do cultivo das terras marginais de alto custo at a capacitao da\nmo-de-obra agrcola para destin-la a novas ocupaes. Esses assuntos foram objeto de recomendaes da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO), assim como da Organizao Europia de\nD. ACORDOS INTERNACIONAIS SOBRE\n1. A EXPERINCIA RECENTE\nA experincia relativa aos acordos sobre produtos primrios, desde o trmino\nda Segunda Guerra Mundial, evidencia muitos elementos positivos e uma\nevoluo progressiva para um contexto mais favorvel ao comrcio internacional desses produtos. Mas necessria uma ao ainda mais vigorosa.\nVer, por exemplo, Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao, An Inquiry into\nthe Problems of Agricultural Price Stabilization and Support Policies (Roma), 1960, e "Polticas Agrarias\nEuropeas en la dcada de I960", Boletn Mensual de Economia y Estadstica Agrcolas (Roma), janeiro.\nESTADOS UNIDOS E EUROPA OCIDENTAL:\nAUMENTO RELATIVO DO CONSUMO E DAS IMPORTAES\n[ndices: 1927-1929 = 100]\nProdutos ou grupos\nPolpa e leo de coco\nCaf, cacau e ch\nMdia (incluindo o petrleo)1b'\nMdia (excluindo o petrleo)\nFonte: Organizao das Naes Unidas, World Economie Survey* 1958.\n"Os grupos de produtos compreendem os seguintes: cereais-, trigo, arroz, cevada e milho; cames-, de vaca e vitela, ovelha e carneiro; fibras: algodo, l e juta; metais e\nminerais: alumnio, cobre, chumbo, estanho e zinco.\nTodas as cifras foram ponderadas pela media dos valores unitrios de exportao de 1962.\nExcluidas as carnes.\nO problema, sem dvida, reside menos em criar novos mecanismos do\nque em adaptar os mecanismos existentes s exigncias de uma poltica em\nque se definam, com mais clareza e mais amplitude do que foi feito at hoje,\nos objetivos perseguidos.\nA Carta de Havana reconhece que o comrcio internacional de produtos\nprimrios est sujeito a dificuldades decorrentes do desequilbrio persistente\nentre a produo e o consumo. A Carta tambm se refere a medidas destinadas a reduzir gradualmente qualquer disparidade injustificada entre os preos\nmundiais dos produtos primrios e dos produtos manufaturados.\nApesar disso, a prpria Carta d uma definio bastante limitada das circunstncias em que possvel empregar acordos sobre produtos primrios.\nAtualmente, no entanto, esses problemas tm sido encarados de maneira mais\nampla e, em geral, considera-se que os acordos sobre produtos devem incluir\nmedidas apropriadas a respeito dos diversos aspectos do comrcio internacional, principalmente a fixao de preos mnimos, o acesso aos mercados e a\nliquidao dos estoques. Apesar desse avano, at hoje s foi possvel firmar\nacordos de produtos primrios com respeito a cinco produtos: trigo, estanho,\nacar, caf e azeite de oliva.\nEntre as dificuldades com que deparam os pases que procuram estabelecer esses acordos figura o fato de que, quando os preos de exportao esto\naltos, muitos dos pases exportadores ficam menos interessados em chegar a\num acordo, enquanto os importadores consideram que sua posio de negociao seria melhor num outro momento; quando os preos esto baixos,\nverifica-se o inverso.\nConsiderando-se outro ponto de vista, a Carta de Havana estipula uma\nrepresentao igual para os pases importadores e exportadores na administrao dos acordos. Isso no leva em conta que, em condies normais, os\npases exportadores tm muito mais interesse do que os importadores na aplicao desses acordos, j que suas receitas totais de exportao costumam depender em alto grau do comrcio dos produtos de que se trata.\ndifcil que possam lograr xito os esforos de estabelecer acordos sobre\nprodutos primrios enquanto tais convnios forem considerados, simplesmente,\nfrmulas conciliatrias entre os interesses dos pases exportadores e importadores, e se inspirarem predominantemente na idia de enfrentar as flutuaes dos\nmercados. Na realidade, h pelo menos dois aspectos que os pases importadores\ntm que levar em conta, alm de seu compreensvel interesse em contar com\npreos mais baixos para os produtos que eles importam. Em primeiro lugar,\nisso significa reconhecer que, quando se reduzem as receitas de exportao dos\npases em desenvolvimento, por causa da queda dos preos, reduz-se tambm\nsua demanda de importaes dos pases industrializados. E o segundo aspecto a\nser levado em conta a incidncia desfavorvel dos baixos preos dos produtos\nprimrios no crescimento dos pases em desenvolvimento e, portanto, nas perspectivas gerais de bem-estar poltico e econmico do mundo inteiro.\nParte das dificuldades na negociao de acordos provm de que esses aspectos do problema nem sempre so objeto da devida considerao. possvel que se pudesse estabelecer um nmero maior desses convnios, e com maior\namplitude de contedo, se esses aspectos gravitassem com mais peso no curso\ndas negociaes. Mas bvio que isso requer uma definio mais clara da\npoltica a ser seguida em matria de produtos primrios.\nComo exemplo do tipo de problemas que podem surgir nesse sentido,\ncabe citar a experincia proveniente da negociao de acordos sobre o caf e o\ncacau. Ao que parece, durante vrios anos, foi impossvel negociar um acordo\nsobre o caf, porque o ponto de vista dos pases importadores era determinado, em grande parte, por interesses comerciais. Entretanto, como resultado\ndas grandes quedas dos preos desse produto durante a ltima parte da dcada de 1950, e de suas graves conseqncias para um grande nmero de pases\nda Amrica Latina, os pases importadores comearam a adotar um critrio\nmais amplo a respeito dos problemas relativos regulamentao do comrcio\nmundial do caf. Foi isso que permitiu que se chegasse a um acordo, baseado\nna concepo de sustentar os preos do caf no nvel de 1962.\nO precedente estabelecido nas negociaes sobre o caf deu margem esperana de que se chegasse a um resultado anlogo no caso do cacau. Todavia, essa\natitude mais favorvel para com os acordos sobre produtos primrios no parece haver chegado ao caso do cacau. Os pases gravemente afetados pelas perspectivas desse produto no eram to numerosos e, por conseguinte, o problema\ndo cacau no tinha a mesma incidncia do problema do caf nas altas esferas\ndos governos dos pases importadores. Assim, houve dificuldades considerveis\npara se chegar a um acordo sobre os preos. Nessas condies, talvez tenha sido\ninevitvel que as negociaes fracassassem. Esse fracasso constituiu um grande\ndesalento, e de esperar que haja melhores perspectivas no futuro.\n2 . AMPLIAO D O ALCANCE D O S\nA C O R D O S SOBRE P R O D U T O S PRIMRIOS\npreciso, portanto, que os governos formulem sua poltica nessa matria e,\ndesse modo, ofeream um contexto dentro do qual seja possvel realizar as\nEm outras palavras, necessrio que exista a vontade poltica de firmar\nesses acordos, bem como a vontade de execut-los. No h dvida de que o\nprincipal obstculo no tcnico, mas poltico.\nEm primeiro lugar, deve-se fazer um grande esforo para aumentar consideravelmente o nmero de produtos primrios, atravs de acordos intergovernamentais.\nAlm disso, importante que os trabalhos preparatrios e as negociaes\npara chegar a novos acordos sobre produtos primrios prossigam com firmeza, sem levar em conta as atuais condies do mercado. J esto sendo adotadas\nmedidas para uma srie deles. de esperar que a Conferncia do Cacau torne\na ser convocada, to logo haja indcios de uma perspectiva melhor de se chegar a um acordo. Algum tempo atrs, examinaram-se projetos de acordos sobre o algodo e a borracha. O Grupo Internacional de Estudos sobre o Chumbo\ne o Zinco tambm vem examinando a redao de um acordo. Sugeriu-se a\ncriao de um grupo de estudos sobre o cobre, e os problemas do tungstnio\nvm sendo objeto de exame intergovernamental numa comisso das Naes\nUnidas. Os grupos de estudos da FAO tm-se ocupado de alguns produtos\nDo ponto de vista tcnico, importante o estudo do problema da normalizao, assim como a adoo de procedimentos para fixar preos diferenciados entre os diversos graus ou qualidades dos produtos primrios, como se\nfez com sucesso em relao ao trigo.\nComo j foi dito anteriormente, os acordos sobre produtos primrios tambm devem ser mais amplos e abarcar os diferentes aspectos do comrcio internacional desses produtos. J se pode perceber uma tendncia para esse enfoque\nmais amplo. Por exemplo, o Acordo Internacional do Caf contm um artigo\nsobre a eliminao das barreiras comerciais; o Conselho Internacional do\nEstanho iniciou negociaes sobre a colocao de estoques no comerciais, e\no Acordo Internacional do Trigo prev um exame anual do comrcio desse\nproduto, que poderia influir na determinao e na aplicao da poltica interna em matria de produo e preos.\nEste ltimo aspecto tem uma importncia especial, uma vez que, at agora, uma das principais limitaes dos acordos foi o fato de eles s tratarem do\ncomrcio internacional do produto em questo e, em alguns casos, de apenas\nparte desse comrcio, de maneira que outros aspeaos importantssimos, como\no da poltica de preos de sustentao, ficaram de lado, com conseqncias\nnem sempre compatveis com os interesses de outros pases exportadores.\nSegundo a Carta de Havana, nenhum acordo deve ser aplicado por um\nprazo superior a cinco anos, pois seu objetivo principal tratar de problemas\na curto prazo ou resolver problemas especiais de carter temporrio, e no a\ncriao de condies favorveis expanso, a longo prazo, do comrcio de\nprodutos primrios a preos estveis.\nEm resumo, necessrio reconhecer o papel dos acordos sobre produtos\nna poltica de produo e comrcio dos pases exportadores e importadores.\nA possibilidade de aumentar o consumo de produtos primrios, e com isso\nmelhorar as perspectivas a longo prazo, tambm deve ser mais explorada. J\nse iniciou um movimento nesse sentido, com a criao de uma verba de publicidade no Acordo Internacional sobre o Azeite de Oliva e com as diversas\nprescries para a estimulao do consumo contidas no Acordo Internacional\ndo Caf. Mencionamos, anteriormente, as possibilidades passveis de ser oferecidas pelas pesquisas sobre novos usos da l; investigaes anlogas poderiam\nser empreendidas sobre outros produtos primrios. Esse um aspecto no qual\nos recursos internacionais poderiam desempenhar uma funo importante.\nTambm podemos considerar o caso dos produtos em relao aos quais\nno haveria, no momento, razo para que se firmassem acordos, especialmente as situaes em que eles ficam sujeitos a medidas de regulao no plano\nnacional. Na verdade, seria conveniente que se realizassem consultas intergovernamentais a respeito dessas medidas, com o objetivo de chegar a solues\nGrande parte do mecanismo necessrio para uma poltica mais ampla e\nvigorosa de produtos primrios j existe em forma embrionria, como os grupos de estudos e rgos anlogos e as comisses de produtos primrios das\nNaes Unidas e da FAO; o que se faz necessrio um sentido mais claro dos\nobjetivos a serem alcanados e da poltica a ser seguida, bem como uma simplificao de sua estrutura.\nTudo isso dever ser objeto de novos estudos, caso a Conferncia admita,\nem princpio, a necessidade dessa poltica.\nB. A QUESTO DAS PREFERNCIAS\n1. A SIGNIFICAO DO PROBLEMA\nPara estimular as exportaes de produtos industrializados dos pases em desenvolvimento, h necessidade de dois tipos de medidas. Em primeiro lugar,\ndevem abrir-se vias de acesso aos mercados dos grandes centros industriais,\neliminando os obstculos que impedem o fluxo de exportaes. Em segundo\nlugar, deve-se iniciar um processo de estimulao ativa das exportaes no\napenas nos prprios pases em desenvolvimento, mas tambm no plano internacional.\nOs obstculos que atualmente dificultam as exportaes acabam de ser\nexaminados. Mas no basta eliminar esses obstculos; necessrio ir ainda\nmais longe e introduzir um sistema de preferncias.\nO tratamento preferencial das exportaes, nos pases em desenvolvimento,\najudaria as indstrias desses pases a superarem as dificuldades com que podem defrontar-se nos mercados de exportao, em vista de seu elevado custo\ninicial. Essa uma medida temporria, que, ao abrir mercados mais amplos\npara as indstrias dos pases em desenvolvimento, permitir que eles reduzam\nos custos e, com isso, possam competir nos mercados mundiais, sem necessidade de que o tratamento preferencial seja mantido.\nTrata-se, portanto, de uma extenso lgica das razes aduzidas em favor\nda indstria nascente. Os economistas no discutem a oportunidade da proteo nacional s indstrias nascentes, toda vez que elas apresentam possibilidades de atingir, com o correr do tempo, um nvel elevado de eficincia.\nPara que as indstrias sejam eficientes, elas precisam ter acesso a mercados amplos; de outro modo, no tm como romper o crculo vicioso da baixa\nproduo e do custo elevado. Esses mercados devem ser buscados nos pases\ndesenvolvidos e em outros pases em desenvolvimento. Entretanto, se as indstrias nascentes requerem proteo no mercado interno, em razo dos custos elevados, evidente que elas tambm necessitam de proteo nos mercados estrangeiros, seja nos pases em desenvolvimento, seja nos pases\ndesenvolvidos, sob a forma de um tratamento preferencial. Por essa razo, foram\nfeitas as seguintes sugestes:\na) Que os pases em desenvolvimento dem preferncia, em seus mercados, s importaes procedentes de outros pases em desenvolvimento.\nb) Que os pases desenvolvidos dem preferncia, em seus mercados, s\nimportaes procedentes dos pases em desenvolvimento.\nEssas duas sugestes levantam problemas um tanto diferentes. As principais caractersticas da primeira j foram assinaladas, e a anlise que se segue\nir concentrar-se na segunda.\nComo j foi dito neste relatrio, o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras\ne Comrcio (GATT) sancionou a manuteno das medidas preferenciais vigentes no momento em que foi firmado, mas proibiu que se adotassem novas\ndisposies desse tipo, a no ser quando elas representassem uma etapa na\ncriao de unies aduaneiras e zonas de livre comrcio.\nA razo dessa proibio era e continua a ser a crena em que, em\nseu comrcio exterior, os pases devem tratar-se mutuamente num plano de\nigualdade, e no conceder a alguns pases vantagens que no estejam dispostos a conceder a outros. Entretanto, por mais vlido que seja o princpio da\nnao mais favorecida para regular relaes comerciais entre iguais, ele no\num conceito aceitvel nem adequado para um comrcio do qual participem\npases de fora econmica muito desigual. As concesses alfandegrias no\nrecprocas feitas aos pases em desenvolvimento, autorizadas pela reunio do\nGATT em maio de 1963, foram um primeiro passo importante para reconhecer a necessidade de um estmulo especial ao comrcio desses pases. A\nadoo do princpio do tratamento preferencial para o comrcio dos pases\nem desenvolvimento ser, logicamente, o prximo passo.\nCabe assinalar que a concesso de tratamento preferencial aos pases em\ndesenvolvimento no seria incompatvel com o objetivo das negociaes\ntarifrias Kennedy, nem com nenhuma outra tentativa destinada a eliminar\nou reduzir as barreiras comerciais. Mais ainda, se as negociaes Kennedy ti393\nverem pleno xito, seu resultado seria a reduo, mas no a eliminao das\ntarifas pelos pases participantes dessas negociaes. Portanto, o problema que\nse levanta saber se os pases industrializados esto dispostos a conceder livre\nacesso, pelo menos aos pases em desenvolvimento, mesmo que no o concedam uns aos outros. A idia no criar margens preferenciais permanentes,\nque s poderiam ser mantidas se fossem conservadas as tarifas existentes nos\npases desenvolvidos, mas que, enquanto os pases desenvolvidos no eliminarem os obstculos ao comrcio, se d liberdade de acesso aos pases em desenvolvimento.\nA introduo de um novo sistema preferencial pressuporia o ajuste mtuo de vrios interesses contrapostos, tanto entre os pases em desenvolvimento\nquanto entre estes, por um lado, e os pases industrializados, por outro.\npossvel que haja uma tentao de procurar resolver as dificuldades que surgirem ao se efetuar esse ajuste mediante a introduo, no projeto, de dispositivos e aperfeioamentos complexos, a fim de atender a determinadas preocupaes. possvel, de fato, que alguns desses dispositivos e aperfeioamentos\nse mostrem indispensveis, mas no se deve perder de vista o princpio geral\nde que, quanto mais complicado for o plano, menores sero suas probabilidades de ser aceitvel ou de fcil aplicao.\nA primeira questo a ser examinada : que pases devem conceder preferncias? Como j foi dito, desejvel e espervel que todos os pases desenvolvidos aceitem a idia de dar preferncia a todos os pases em desenvolvimento. Embora possa haver dvidas quanto viabilidade de aplicar efetivamente\nesse plano, a menos que todos os pases desenvolvidos importantes concordem em participar, a unanimidade no seria essencial. O plano poderia entrar\nem vigor a partir do momento em que um grupo importante de pases indicasse estar disposto a participar dele.\nQuanto participao dos pases socialistas na concesso de preferncias,\ncomo foi assinalado noutro texto, a tarifa no tem neles o mesmo significado\nque nos pases de iniciativa privada. Entretanto, em todos os casos em que se\nimpem tarifas, as importaes procedentes dos pases em desenvolvimento\ndeveriam ficar isentas delas. Ao mesmo tempo, os pases socialistas devem\nfavorecer, em seus planos de comrcio exterior, as importaes procedentes\ndos pases em desenvolvimento, e suas empresas estatais de comrcio teriam\nque pr em prtica essas medidas preferenciais ao efetuarem suas compras.\nA efetividade de todas essas medidas teria que ser considerada luz de\nseus resultados prticos e constituiria um dos assuntos a serem anualmente\nexaminados, dentro do novo esquema organizacional do comrcio e desenvolvimento a surgir da Conferncia de Genebra.\nA seleo dos pases a serem beneficiados pelas medidas preferenciais\num pouco mais difcil. No se encontrou nenhum critrio nico e satisfatrio\npara determinar os pases que devem ser considerados qualificados para gozar\ndo tratamento preferencial. preciso levar em conta determinados fatores,\ncomo a tendzper capita, o tamanho do pas, a participao da agricultura e da\nindstria no emprego e na produo totais, e a incidncia das importaes de\nprodutos primrios no crescimento da economia. Se esses fatores forem levados em conta, ser relativamente fcil, na grande maioria dos casos, decidir\nquais sero os pases em desenvolvimento e quais tero deixado de s-lo. Todavia, no extremo superior da escala da renda per capita, existe um pequeno\ngrupo de casos indeterminados entre os quais no fcil estabelecer uma linha demarcatria clara.\nEsse problema talvez no tenha demasiada importncia do ponto de vista\ndos pases industrializados, j que, como vimos, no provvel que as importaes de manufaturas dos pases em desenvolvimento tenham, em nenhum\ncaso, uma importncia considervel para eles. Mas essa importncia existe para\nalguns pases em desenvolvimento, que poderiam temer a impossibilidade de\nse beneficiarem das medidas preferenciais, se tivessem que competir com outros pases em desenvolvimento mais avanados. Assim, portanto, o problema de decidir quais pases em desenvolvimento devem ser includos no plano\nest estreitamente relacionado com o problema da graduao ou diferenciao das preferncias, que ser examinado mais adiante.\n2. SELEO E DURAO DAS MEDIDAS\nO exame do tratamento preferencial costuma basear-se no pressuposto de que\nele deve ser concedido, em carter seletivo, a determinados produtos. A considerao principal em que se baseia esse critrio , ao que parece, o desejo de\nexcluir os produtos que possam criar problemas internos para os pases\ndesenvolvidos, sobretudo os produzidos em setores relativamente fracos ou\nestagnados da economia desses pases. Tambm possvel que se trate do desejo de canalizar os esforos dos pases em desenvolvimento para as indstrias\nque tenham um potencial de crescimento considervel e perspectivas de viabilidade dentro de um prazo razovel, de alguns anos, ao cabo do qual as\nmedidas preferenciais poderiam ser suprimidas.\nEssas duas consideraes parecem bastante lgicas, mas, quando examinadas mais detidamente, permitem que se observem alguns srios inconvenientes.\nPrimeiro e acima de tudo, a experincia adquirida pelo GATT e por outros\nrgos demonstrou que o sistema de negociaes seletivas, produto por produto, suscita grandes dificuldades. Como natural, cada indstria que se considera ameaada pela concorrncia estrangeira adota uma atitude rigidamente defensiva e procura manter o statu quo. Essa atitude, muito compreensvel, no\nencontra uma contrapartida lgica nas indstrias capazes de aumentar suas exportaes para os pases em desenvolvimento de acordo com o aumento da receita de divisas destes ltimos, uma vez que tais vantagens ainda so problemticas e, portanto, no constituem um incentivo tangvel para a adoo de medidas\npreferenciais; tampouco se pode esperar, de modo geral, que esta ou aquela indstria que se julgue afetada pelas importaes considere essa questo do ponto\nde vista do conjunto da economia, e no do de sua prpria situao particular.\nAlm disso, para que o tratamento preferencial, concedido por todos os\npases desenvolvidos, tenha uma uniformidade quanto ao nmero de produtos abrangidos, a lista definitiva de produtos a que as medidas preferenciais\nsero aplicveis ser, provavelmente, o mnimo denominador comum de todas as listas nacionais; na verdade, muito provvel que todas as indstrias\nque se considerem vulnerveis num determinado pas imponham seu critrio\ncom respeito lista geral de todos os pases.\nOutrossim, do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, difcil\nimaginar como se poderia fazer uma seleo adequada das indstrias, com\nvistas a um tratamento preferencial. Mais valeria, por certo, dar liberdade s\nempresas para elas exercerem sua prpria iniciativa na busca das melhores\noportunidades, sem prejuzo de medidas de orientao e ajuda, nas quais os\ngovernos devem desempenhar um papel muito importante, como veremos logo\nem seguida. Cabe indagar que sucesso teriam tido, em qualquer dos pases\nhoje industrializados, esforos que se destinassem a estabelecer de antemo,\nquando eles estavam em suas etapas iniciais de desenvolvimento, uma lista\nprecisa das possveis exportaes industriais. No muito provvel que, entre\ntoda a gama de indstrias, fosse possvel fazer agora uma seleo eficaz dos\nramos que seriam especialmente vantajosos, com o correr do tempo, para os\nAssim, existe o perigo de que uma lista seletiva dos produtos aos quais se\ndaria tratamento preferencial venha a ser demasiadamente restritiva, e seja\npreparada levando muito mais em conta as consideraes estticas do que as\npossibilidades dinmicas de uma nova diviso internacional do trabalho. Por\nessa razo, seria melhor e mais simples, em princpio, que o tratamento preferencial fosse concedido a todas as importaes dos pases em desenvolvimento, com algumas excluses especficas e com algumas salvaguardas, como ser\nindicado mais adiante.\nAt aqui, a discusso baseou-se, em sua maior parte, no tratamento preferencial aplicvel unicamente aos produtos manufaturados e semimanufaturados. Essa limitao suscitaria vrias dificuldades quanto definio dos\nreferidos produtos e exigiria estudos e recomendaes de especialistas. Tambm seria preciso recorrer a estes para estudar o problema da definio da\norigem dos produtos, manufaturados ou semimanufaturados, fabricados nos\npases em desenvolvimento com base em componentes ou matrias-primas\nimportados. Nenhuma destas ou de outras dificuldades, ao que parece, tem\ngrande importncia, nem deve impedir que a Conferncia adote uma deciso\nde princpio a favor das medidas preferenciais. Na realidade, essa deciso de\nprincpio necessria para estabelecer, de comum acordo entre os governos,\nas normas com base nas quais sero elaborados os detalhes prticos.\nNo muito provvel que uma margem preferencial reduzida constitua\num incentivo suficiente para estabelecer novas indstrias de exportao nos\npases em desenvolvimento. Para que valha a pena introduzir um sistema preferencial, as margens devem ser claramente adequadas em relao magnitude do problema.\nUma vez que muitas ou a maioria das tarifas dos pases industrializados\npara os produtos manufaturados so relativamente baixas e, pelo que se prev, devem baixar ainda mais, em conseqncia das negociaes Kennedy, a\nsoluo tima consistiria em dar livre ingresso s importaes procedentes dos\npases em desenvolvimento. Para os membros da CEE e da AELl, isso equivaleria,\nsimplesmente, a conceder aos pases em desenvolvimento um tratamento no\nmenos favorvel do que o que eles se dispem a conceder uns aos outros.\nO novo sistema de tratamento preferencial projetado como um incentivo s indstrias nascentes e, portanto, evidente que tero que ser previstas\nalgumas clusulas para a eliminao das preferncias, quando estas indstrias\nestiverem firmemente estabelecidas. Em geral, as medidas preferenciais devem ser implantadas por um perodo no inferior a dez anos, em relao a\nqualquer indstria de qualquer pas em desenvolvimento. Ao cabo desses dez\nanos, as medidas seriam suprimidas, a menos que se pudesse demonstrar a\numa autoridade internacional apropriada que a continuidade do tratamento\npreferencial seria justificada por circunstncias especiais. O prazo de dez anos\nseria contado a partir do momento em que comeassem as exportaes de\numa determinada indstria de qualquer pas em desenvolvimento, mesmo que\nisso significasse que as fbricas instaladas posteriormente nesse mesmo pas\nno desfrutariam de todo o perodo de aplicao das medidas preferenciais.\nO fato de o tratamento preferencial concedido a uma determinada indstria de um pas em desenvolvimento terminar, normalmente, ao cabo de\ndez anos teria duas vantagens. Em primeiro lugar, obrigaria os empresrios\ninteressados a orientarem seus esforos de tal maneira que a indstria pudesse\nenfrentar por si mesma a concorrncia, quando a proteo preferencial fosse\neliminada. A segunda vantagem estaria em que as indstrias nascentes, criadas pouco depois da implantao do sistema nos pases que ainda se encontram nas primeiras etapas do desenvolvimento, contariam o prazo preferencial de dez anos a partir do momento em que esse tratamento fosse aplicado\npela primeira vez a qualquer de suas indstrias sujeitas a esse regime. Ou seja,\nessas indstrias gozariam de um tratamento preferencial no apenas em relao s indstrias dos pases desenvolvidos, mas tambm em relao dos pases\nem desenvolvimento mais avanados, uma vez que as respectivas indstrias\ndestes ltimos j no teriam direito a esse tratamento.\nNo seria aconselhvel estabelecer um perodo inferior a dez anos para a\ndurao das preferncias. preciso dispor de tempo suficiente para que os\nincentivos desse tratamento possam surtir efeito e para que se possam obter\nresultados significativos nos mercados de exportao. Nas condies que prevalecem nos pases em desenvolvimento, um regime preferencial de curta\ndurao no ofereceria praticamente nenhuma vantagem.\nPor conseguinte, o problema da durao das medidas preferenciais suscita\nquestes parecidas com as levantadas pelo problema da margem preferencial,\nou seja, existem uma escala e uma durao mnimas abaixo das quais o incentivo seria inadequado. No valeria a pena enfrentar todas as dificuldades, polticas e de outra ordem, que seriam pressupostas por um novo desvio do princpio\nda nao mais favorecida, apenas para obter margens preferenciais puramente\nnominais em relao a uma meia dzia de produtos e por um perodo muito\nlimitado, que equivaleria, em conjunto, a um mero gesto sem maiores conseqncias, diante dos enormes problemas criados pelo dficit do intercmbio.\n3. SALVAGUARDAS PARA OS PASES DESENVOLVIDOS\nNo seria de surpreender que, a princpio, os pases industrializados hesitassem em aceitar um sistema passvel de promover a concorrncia dos pases em\ndesenvolvimento com algumas de suas prprias indstrias. Mas indubitvel\nque, com o tempo, eles perceberiam as vantagens desse sistema, pois ele constituiria um meio de aumentar as vendas feitas aos pases em desenvolvimento, em proporo direta ao aumento do poder aquisitivo que esses pases conseguiriam ao ampliar suas exportaes, em decorrncia do tratamento\npreferencial. Desse modo, os pases industrializados poderiam vir a compreender que lhes seria conveniente aumentar o volume de suas importaes preferenciais, em vez de reduzi-lo. Entretanto, especialmente ao se iniciar um\nprograma preferencial, os pases desenvolvidos certamente desejaro ter garantias com respeito ao volume total das importaes preferenciais e ao das\nimportaes de qualquer artigo em particular.\nComo vimos, uma expanso das exportaes de produtos manufaturados\nque se afigurasse enorme, em relao s exportaes atuais dos pases em desenvolvimento, ainda seria pequenssima em relao ao consumo efetivo e\npotencial de manufaturas dos pases desenvolvidos. Por conseguinte, se os pases\ndesenvolvidos quisessem estabelecer um limite global para o volume de mercadorias importadas pelo sistema preferencial, esse limite poderia revelar-se\nmuito alto em relao s exportaes atuais dos pases em desenvolvimento e,\nainda assim, ser muito pequeno em relao magnitude do mercado nacional dos pases desenvolvidos.\npreciso determinar como seria dividida a cota global de importaes de\nmanufaturas provenientes dos pases em desenvolvimento entre os diversos\npases industrializados. Urna das formas consistiria em dividi-la em relao\nao consumo de manufaturas de cada pas importador. Mas esse procedimento no levaria em conta o fato de que os pases grandes, que contam com recursos e meios de produo muito diversicados, tendem naturalmente a\nimportar menos, em relao ao consumo, do que os pases pequenos, cujas\neconomias so muito mais especializadas.\nOutro procedimento seria dividir a cota de importao em relao s importaes de manufaturas de cada pas avanado. Dessa maneira, as importaes\nprocedentes de pases em desenvolvimento aumentariam, de um ano para outro,\nproporcionalmente ao total das importaes de manufaturas. Entretanto, esse\nprocedimento tem a vantagem de que os pases desenvolvidos cujo coeficiente\nde importao muito baixo teriam uma cota relativamente pequena de importaes preferenciais. Talvez seja possvel combinar esses dois procedimentos,\na fim de encontrar uma frmula aceitvel para todos os pases desenvolvidos.\nQuanto ao efeito das importaes preferenciais em determinadas indstrias, necessrio ter em mente que a finalidade do tratamento preferencial\najudar a compensar os custos elevados das indstrias nascentes nos pases em\ndesenvolvimento. Se, como resultado desse tratamento, no entanto, um pas\nexercesse uma presso indevida sobre os preos vigentes nos pases industrializados, ele demonstraria com isso no necessitar do tratamento preferencial\nou que esse tratamento estaria sendo excessivo.\nPor outro lado, no se pode esperar que os pases industrializados ofeream o incentivo do tratamento preferencial s indstrias dos pases em desenvolvimento que j podem firmar-se por seus prprios meios nos mercados\nmundiais, e menos ainda s indstrias cujos custos so muito mais baixos que\nos das indstrias similares nos pases desenvolvidos.\nEm vista disso, talvez seja conveniente que, no momento da introduo\ndo novo sistema de preferncias, cada pas desenvolvido possa reservar-se o\ndireito de no incluir no tratamento preferencial produtos que representem,\nem conjunto, uma percentagem razovel do total de suas importaes ou do\nconsumo de produtos manufaturados. Dentro dessa mesma percentagem,\npoderiam tambm figurar alguns artigos que se julgasse conveniente excluir\ndo regime preferencial, para no afetar certas importaes de outros pases\nfornecedores, bem como alguns produtos que ficassem especialmente reservados aos pases em desenvolvimento menos avanados, como veremos adiante.\nUma vez entrando o sistema em vigor, os pases desenvolvidos poderiam\nincluir outras excees ao tratamento preferencial, de acordo com critrios\nque devero ser claramente estabelecidos.\nOutra possvel salvaguarda consistiria em estipular que as importaes\nde determinados produtos podero deixar de reunir as condies necessrias\npara o tratamento preferencial, quando ultrapassarem uma certa percentagem\nmoderada do consumo nacional de um dado pas importador, percentagem\nesta que seria previamente estabelecida.\nConvm notar que a recusa do tratamento preferencial a certos produtos,\nem virtude de disposies como as que acabamos de considerar, significaria,\nsimplesmente, aplicar a eles o tratamento normal de nao mais favorecida.\nEm nenhum caso a recusa do tratamento preferencial poderia justificar a aplicao de medidas para restringir as importaes normais dos referidos produtos, margem das disposies do GATT.\n4. DIFERENAS ENTRE OS PASES EM DESENVOLVIMENTO EM\nRELAO S MEDIDAS PREFERENCIAIS\npreciso considerar a possibilidade de que alguns dos pases em desenvolvimento mais adiantados absorvam rapidamente uma proporo to grande da\ncota preferencial estabelecida pelos pases industrializados, que reste uma\nmargem insuficiente para os pases que se encontram numa fase muito menos\navanada de desenvolvimento. Em geral, o perigo de que a cota global seja\nabsorvida depende, evidentemente, do volume desta. Como j foi assinalado,\npossvel que, com o tempo, os pases desenvolvidos vejam no sistema preferencial vantagens suficientes para se decidirem a ampliar a cota global.\nSendo grande essa cota em relao s exportaes atuais dos pases em\ndesenvolvimento, haveria margem para satisfazer a todos e, provavelmente,\nno seria preciso tomar medidas num futuro imediato. S seria preciso intervir se, ao se realizar o exame anual da aplicao desse regime, ficasse evidenciado o perigo de que alguns pases fossem excludos da cota, sem que houvesse\npossibilidade de ampli-la.\nSe a cota global fosse fixada num nvel relativamente baixo, seria mais\njustificado estabelecer cotas para cada pas exportador. A dificuldade est em\nque esse critrio to complicado que, provavelmente, no se mostraria vivel. Cerca de uma dezena de pases industrializados teria que estabelecer uma\ncota para cada um dos cento e tantos pases em desenvolvimento, ou seja,\nmuito mais de mil cotas ao todo. Alm disso, por mais difcil que seja a distribuio de uma cota global pequena, ela se mostrar simplicssima em comparao com os problemas implcitos na administrao dessas cotas em relao\na cada um dos produtos da lista de importaes.\nEm vez de se estabelecerem cotas para cada um dos pases exportadores,\ntalvez fosse melhor introduzir algum limite na parcela da cota global disponvel que poderia corresponder a cada pas. S se permitiria que os pases\nultrapassassem esse limite quando fosse possvel demonstrar que a parte no\nutilizada da cota global era to grande, em relao s exportaes de outros\npases em desenvolvimento, que deixaria uma ampla margem para estes ltimos. Ao mesmo tempo, dever-se-iam adotar medidas especiais para estimular as exportaes dos pases menos desenvolvidos, da forma indicada\nUm dos problemas mais difceis, entre os suscitados pela introduo de\num novo sistema preferencial, determinar se os diferentes graus ou tipos de\npreferncia devero ser atribudos aos pases de acordo com sua rendaper capita\nou com a etapa de desenvolvimento em que eles se encontram.\nA razo da gradao dessas preferncias muito simples. As diferenas de\nprodutividade, entre os pases em desenvolvimento menos adiantados e mais\nadiantados, so muito maiores do que as diferenas correspondentes entre estes\nltimos e os pases industrialmente desenvolvidos. Por conseguinte, exatamente\nas mesmas consideraes que justificariam a concesso de preferncias aos\npases em desenvolvimento, vistos em seu conjunto, exigiriam que se concedessem preferncias consideravelmente maiores aos menos adiantados do que\naos mais adiantados dentre eles.\nUma diferenciao dessa natureza entre os pases em desenvolvimento j\nse refletiu no Tratado de Montevidu, atravs do qual se criou a ALALC. Em\nvirtude desse Tratado, os membros latino-americanos da ALALC que tm\nmenor desenvolvimento relativo recebem um tratamento especialmente favorvel, no que diz respeito reduo mtua de tarifas e a outros aspectos.\nindubitvel que nem todos os pases em desenvolvimento se beneficiariam igualmente de um sistema preferencial elaborado sobre uma base uniforme. Como j foi assinalado, o grupo de pases em desenvolvimento que\natualmente exporta produtos manufaturados em escala aprecivel aos pases\nindustrializados relativamente pequeno, e as vantagens imediatas derivadas\ndas medidas preferenciais se limitariam a esse pequeno grupo. Entretanto, essas\nmedidas preferenciais tm por objetivo oferecer incentivos que facilitem uma\ndistribuio mais ampla das exportaes de manufaturas, tanto no que\nconcerne aos pases fornecedores quanto no que diz respeito aos tipos de produtos. O perigo que, se esses incentivos forem uniformes, o incremento das\nexportaes possa ter que se concentrar nos pases que j houverem tomado a\ndianteira nesse setor.\nLamentavelmente, o alcance de uma graduao das preferncias talvez no\nseja muito grande, sobretudo se as negociaes tarifrias Kennedy trouxerem\nQuando as tarifas so relativamente baixas, por exemplo, da ordem de 10\na 15%, a graduao das preferncias pode ser prejudicial ao incentivo exportao dos pases em desenvolvimento mais avanados, sem que os menos\navanados obtenham uma vantagem aprecivel. Na realidade, essa vantagem\npoderia ser menor do que a necessria para superar as diferenas de custos nos\npases em desenvolvimento mais avanados.\nAo mesmo tempo, convm assinalar novamente que, por mais fundamentadas que sejam as razes que aconselham a introduzir aperfeioamentos no\nsistema, quanto maiores forem as complicaes administrativas, menores sero as possibilidades de que alguns obtenham benefcios dele, j que o sistema poderia revelar-se inaplicvel.\nDo mesmo modo, preciso observar que, em vista da natureza do problema, nem todos os pases se beneficiariam do mesmo modo de cada proposta\napresentada Conferncia, se isoladamente considerada. Assim, por exemplo, os nicos pases que esto em condies de tirar proveito da eliminao\ndos tributos indiretos sobre os produtos tropicais, em alguns pases industrializados, so aqueles que produzem ou podem produzir esses artigos; e os\npases cuja relao de intercmbio no se reduzisse no obteriam nenhuma\nvantagem do financiamento compensatrio a longo prazo.\nAo mesmo tempo, h que reconhecer que o problema dos pases menos\ndesenvolvidos, no que concerne ao sistema preferencial, um problema muito real, e essa questo deve ser resolutamente enfrentada. Esses pases talvez\nno se encontrem, atualmente, em condies de se beneficiar em grau aprecivel das medidas preferenciais em favor dos produtos industrializados, e talvez\nno possam ficar em condies de faz-lo espontaneamente durante alguns\nanos. Assim, seria indispensvel adotar medidas prticas imediatas, com vistas a atingir definitivamente esse objetivo.\nJ se sugeriu, respondendo em parte aos problemas desses pases, que as\npreferncias concedidas a uma determinada indstria, num determinado\npas, tenham uma durao de dez anos, de modo que os pases menos desenvolvidos, apesar de comearem a receber os benefcios mais tarde, tambm deixariam de receb-los mais tarde. E, desse modo, gozariam de preferncias que j teriam deixado de existir em relao a outros pases em\nAlm disso, perfeitamente concebvel a possibilidade de dar preferncia, no tocante a uma srie de produtos, aos pases em desenvolvimento\nmenos avanados, sem estend-la aos mais avanados. Com esse objetivo,\nseria possvel empregar a lista de produtos em relao aos quais os pases\nindustrializados se houvessem reservado o direito de no conceder preferncias gerais.\nMas isso no o bastante. Ser preciso estabelecer metas especiais em\nrelao aos pases menos desenvolvidos e adotar medidas de carter nacional e internacional para atingi-las. Ser preciso envidar um esforo especial\npara analisar as oportunidades dos mercados externos e promover as exportaes dos pases, facilitando-lhes uma ajuda maior per capita, a fim de levar em conta a inferioridade econmica em que eles se encontram em relao aos pases em desenvolvimento mais avanados. Em outras palavras,\npossvel que proporcionar um volume maior de ajuda per capita e fazer um\nesforo maior de fomento constituam o meio mais eficaz de solucionar os\nproblemas dos pases que se encontram na etapa inicial do desenvolvimento econmico.\nEssa no uma questo sobre a qual se possa enunciar uma postura\ndogmtica, mas sim, por excelncia, uma questo importantssima que convm analisar e discutir mais a fundo.\n5. A ALTERNATIVA ENTRE SUBSDIOS E DESVALORIZAO\nComo j foi dito, as preferncias so justificveis como meio de proteger as\nindstrias nascentes, em seu esforo de partir para os mercados de exportao. Caberia indagar se isso no poderia ser conseguido atravs do reajuste da\ntaxa cambial, mais do que por um sistema preferencial.\nCom efeito, bem sabido que, de um modo geral, a taxa de cmbio adequada ao comrcio tradicional dos pases em desenvolvimento tende a\ndesestimular o desenvolvimento de novos tipos de exportaes. Enquanto,\nno caso de um pas industrialmente desenvolvido, basta uma nica taxa de\ncmbio para assegurar o equilbrio entre os custos internos de produo e os\npreos nos mercados estrangeiros, no caso de um pas em desenvolvimento,\npossvel que uma nica taxa de cmbio no obtenha esse resultado. Deve-se\nter em mente que a taxa de cmbio de um pas em desenvolvimento reflete o\nvalor dos custos monetrios da produo nos setores primrios da economia,\ne no no setor manufatureiro. Por outro lado, quanto menos desenvolvido\num pas, tanto maiores so seus custos de produo em geral, comparados aos\ncustos monetrios dos setores primrios da economia. Assim, o tipo de cmbio que equipara os custos e os preos internos do setor primrio aos do mercado mundial faz com que os custos da indstria manufatureira se revelem\nexcessivamente elevados, em termos de moedas estrangeiras. Trata-se, portanto, de uma taxa de cmbio supervalorizada, do ponto de vista das exportaes\nde manufaturas. Por outro lado, a taxa particular de cmbio que permitiria a\num pas em desenvolvimento conquistar mercados de exportao para suas\nindstrias manufatureiras levaria, paralelamente, a uma subvalorizao considervel da moeda, em relao aos produtos primrios que constituem a grande\nmaioria de suas exportaes.\nEm casos como esses, a desvalorizao seria uma soluo possvel, desde\nque no levasse a novos aumentos dos custos. Talvez isso se mostre difcil de\nconseguir, nos pases onde a alta dos preos das importaes tem uma repercusso direta e acentuada no custo de vida, motivando, por conseguinte, demandas de aumentos salariais. Alm disso, a desvalorizao provavelmente\nlevaria a uma queda dos preos externos das exportaes tradicionais ou ento a lucros excessivos para os produtores primrios.\nSugeriu-se que, com o objetivo de evitar esses inconvenientes, a desvalorizao seja acompanhada de outras duas medidas: em primeiro lugar, um\nimposto sobre as importaes tradicionais, de valor equivalente ao da desvalorizao, e, em segundo lugar, uma reduo das tarifas, tambm proporcional desvalorizao. As exportaes de novos produtos, portanto, no estariam sujeitas ao imposto de exportao, mas gozariam do incentivo de uma\ntaxa de cmbio mais baixa, enquanto o aumento do custo das divisas para as\nimportaes teria os seus efeitos no consumo interno compensados pela reduo das tarifas.\nSe, por razes polticas ou de outra ndole, a desvalorizao fosse impraticvel, seria possvel estudar algum mtodo para subvencionar as exportaes\nde produtos manufaturados. Nesse caso, seria necessrio conseguir que os pases\nindustrializados consentissem em no aplicar tarifas compensatrias. Seu consentimento estaria subordinado, sem dvida, elaborao de um sistema aceitvel, que estipulasse garantias contra os abusos.\nResta dizer que, na medida em que as solues anteriores pressupem\nque o custo do estmulo exportao manufatureira recairia sobre os\nprprios pases em desenvolvimento, nenhuma delas seria to satisfatria\npara esses pases quanto o tratamento preferencial dado a essas exportaes.\nDokumen Serupa dengan Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL