ББК 67.0я73 К56\nІнституту приватного права і підприємництва\nКиївського регіонального центру Академії правових наук України\n(протокол № 4/05 від 17.04.2005р.)\nКовальський В. С, Козінцев І. П.\nК56 Правотворчість: теоретичні та логічні засади. — К.: Юрінком Інтер, 2005. - 192 с\nУ книзі висвітлюється проблема законотворчої політики Української держави. З наукової точки зору аналізуються її складові та поняття, що характеризують цей процес. До кола питань, що обговорюються, входять питання моралі, логіки, методики та семантики правотворення. З практичної точки зору розглядаються наявні можливості та ресурси з підтримання інформаційних баз даних, державних реєстрів тощо.\nКнига може бути корисною для всіх, хто цікавиться питаннями правотворення та законодавчої діяльності.\n© Ковальський B.C., Козінцев І.П., 2005 © Юрінком Інтер, 2005\nПриступаючи до викладу запропонованої теми, автори вирішили розпочати його нетрадиційним вступним словом — міркуваннями з проблем етики у правотворчому процесі.\nВ умовах «законодавчого буму», на жаль, недостатньо уваги приділяється розробці цієї актуальної теми. Тому наші міркування базуватимуться на близьких за змістом філософсько-правових категоріях — «етика права», «мораль права». Здебільшого — це особистий погляд на безумовно важливу проблематику, спроба надати їй практичного значення, пов'язати з реаліями, етичним забезпеченням правотворчості.\nВидатний український вчений-юрист Богдан Кістяківський ще за часів царської Росії простежував зв'язок права з елементами моралі. У статті «На захист права» він писав:\n«Відносне значення права дає привід деяким теоретикам визначати дуже низько його цінність. Одні бачать в праві тільки етичний мінімум, інші вважають невід'ємним елементом його примус, тобто насильство... Головний і самий суттєвий зміст права складають справедливість і свобода»1.\nДоречно послатися і на Директора українсько-канадської програми із законопроектування Роберта К. Бержерона. Цей вчений-нормотворець із Канади звертається в багатьох листах до українських нормопроектувальників. В одному із послань (від 2 жовтня 1997 р.) він висловлюється так: «Лише якісний закон є справедливим. Можна стверджувати, що закон, який вражає загальне моральне почуття громадян, є несправедливим або, щонайменше, недоречним, і, незалежно від його конституційної чи процесуальної вартості, не буде придатним до застосування або вживатиметься без упевненості».\nВиходячи із наведеного бачимо, що визначений аспект слід розглядати через призму «відповідності-невідповідності» правотворчості і її результату — нормативної бази основним етичним вимогам, впливу цього фактора на правосвідомість і законослухняність громадян, викорінення правового нігілізму, а в результаті — на ефективність правозастосування, на реалізацію правових норм, на захист прав, свобод і законних інтересів широких верств населення.\n1 Цит. за ХропанюкВ. Я. Теория государства и права: Хрестоматия. -1999. — С. 368—369.\nЕтичність (моральність) правотворчості визначають три взаємопов'язаних, залежних один від одного критерії. Перший — етика (моральність) правотворців. Другий — етика правотворен-ня. Третій — етика (моральність) права. У правовій сфері впливовим є й четвертий критерій — моральність правозастосовчого процесу, але він знаходиться поза межами нашої теми.\nРозглянемо ці критерії у послідовності їх визначення.\nЩодо моральності особи російський вчений А. Гусейнов висловлювався так: «Мораль — це важкий тягар, котрий людина добровільно бере на себе. Мораль — це така гра, в якій людина ставить на кін самого себе. Сократ був змушений випити отруту, Ісус Христос був розіп'ятий, Джордано Бруно — спалений, Ган-ді — вбитий. Такі ось ставки у цій грі»1. Сучасна історія України також має яскраві приклади самопожертви на терені відстоювання моральних принципів. Вячеслав Чорновіл лише один із них.\nЯк відомо, до правотворців, перш за все, належить великий загін фахівців — нормопроектувальників. Абсолютна більшість із них — службовці центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. їх діяльність нерозривно пов'язана з етикою поведінки, внутрішньою культурою. Тому ці питання регулюються законодавством, у чому і виявляється його моральність. Державні службовці повинні відповідати високим вимогам, які викладено у Законі України «Про державну службу» та цільових підзаконних актах. Серед останніх слід особливо виділити «Загальні правила поведінки державного службовця», котрі затверджені наказом Головного управління державної служби України від 23 жовтня 2000 р. № 58 (Юридичний вісник України. — 2000. — ЗО листопада — 6 грудня № 48).\nНаведемо деякі положення цього нормативно-правового акта. Державний службовець при виконанні службових обов'язків повинен діяти на засадах чесності, справедливості, відповідальності, відкритості й прозорості; має виконувати свої посадові обов'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, повинен шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватись високої культури спілкування.\n1 Букреев В. И., Римская И. Я. Этика права. — М„ 1998. — С 13.\nУ «Правилах» особливу увагу приділено тому, що держслуж-бовець має постійно підвищувати рівень відповідності своїх навичок і знань функціям та завданням займаної посади, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівень за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти.\nУ цьому плані найважливіше значення має підвищення нор-мотворчої кваліфікації. Той, хто причетний до нормотворення, не може забувати про особливу відповідальність своєї праці, про те, що у нормопроекті, а особливо у прийнятому акті законодавства, від точного значення вжитого терміна, від поставленої коми часом може залежати доля і навіть життя багатьох людей, можуть постраждати інтереси держави й суспільства.\nВажливою є думка французького правника Поля Дельнуа: «Згідно із загальним розумінням, нормотворення пов'язане лише з питаннями редагування у вузькому сенсі цього слова — граматичними питаннями, стилем, словниковим запасом, правильністю мови, структурою текстів. Нормопроектувальник має дбати про формальну досконалість текстів й про зміст правової норми. Тобто, нормопроектувальник не повинен бути лише людиною форми, він має бути також людиною змісту правової норми»1.\nСаме через зміст правового припису й виявляється етичне кредо та моральне обличчя нормотворця.\nСеред держслужбовців значний прошарок складають спеціа-лісти-юристи, а серед останніх — юристи-нормотворці, котрі є суб'єктами юридичної етики (на відміну від етики правової). Великою довірою суспільства і держави користуються юристи-нормотворці, але на них покладено й величезну відповідальність. Тому у затверджених V з'їздом Спілки юристів України «Основних засадах професійної етики юристів України» підкреслено: «Професійна етика юристів виступає важливою передумовою реалізації можливостей і потенціалу правників у професійній діяльності та є складання певних морально допустимих стандартів поведінки членів кожної професійної групи юристів Поведінка юристів, що працюють в органах державної влади, повинна сприяти створенню умов для сумлінного виконання службових повноважень ними особисто й іншими співробітниками державних інституцій»2.\nМи, на жаль, є свідками численних наступних прикладів. Держ-службовець, працюючи в структурах законодавчої влади, відстоює\n1 Нариси з нормотворення (міжнародний досвід) — Кн. 1 — К.: Центр пра\nвової реформи і законопроектних робіт. — 2002. — С. 1.\n2 Юридичний вісник України. — 2001. — 9—15 червня. — № 23.\nодні загальноправові і правотворчі цінності, а з призначенням, наприклад, до Секретаріату Президента України чи в центральні органи виконавчої влади кардинально змінює попередні установки. Те саме відбувається зі зміною крісла у зворотному напрямі. Подібні переорієнтації далекі від етичних вимог. Вони породжують у правотворчій сфері непорозуміння, напругу і конфронтацію.\nЗначну, якщо не вирішальну, роль у вітчизняному нормотво-ренні відіграють народні депутати України та депутати місцевих рад. Тому природно, що вимоги до етичних норм їх поведінки знаходять відображення у чинному законодавстві. Закон «Про статус народного депутата України» містить статтю 8, яка має назву «Депутатська етика». В ній проголошено:\n«1. У своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу.\n2. Неприпустимим є використання народним депутатом сво\nго депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам\nморалі, правам і свободам людини і громадянина, законним ін\nтересам суспільства і держави.\n3. Народний депутат не повинен використовувати депутат\nський мандат в особистих, зокрема в корисливих, цілях».\nВажливо, щоб для кожного нормотворця високі норми моралі стали невід'ємним кредом життя і творчості. Повчальним є висловлювання судді Конституційного Суду України Павла Єв-графова: «Для мене дуже суттєво, що в Конституційному Суді є змога досягти синтезу моралі та права. Право походить від моралі й ніколи не втрачало з ним зв'язку»1.\nНаводить на певні роздуми й висловлювання народного депутата України Миколи Оніщука: «Не може бути повної свободи без економічного її підґрунтя, не може громадянин-підприємець постійно перебувати у стані конфронтації чи «тихої війни» з представниками влади, не буде надійним і міцним економічний базис країни, який грунтується на хабарах, тіньових схемах, телефонному праві, відстороненні людини від держави»2.\nТворити нормативну базу правової держави, поєднуючи мораль з правовими приписами, можливо лише особам (юристам, економістам, освітянам, політологам та ін.), які мають чисті руки, розумну голову, глибоку переконаність у непорушності про-\n1 Юридичний вісник України. — 2001. — № 39. — 29 вересня — 5 жовтня.\n2 Урядовий кур'єр. — 2001. — 25 вересня.\nгресивних етичних принципів та в особистій відповідальності за їх втілення в життя.\nЗавершити розмову про етику правотворців маємо доцільним посиланням на відомого юриста А. Ф. Коні, професійна і наукова діяльність якого формувалася в Україні, який стояв біля витоків вітчизняної юридичної етики. Маючи глибоку впевненість у тому, що кожний юрист повинен неодмінно засвоїти основні моральні засади своєї юридичної професії, він писав: «З ними, як з міцною зброєю, як з вірним компасом треба увійти в життя... Бо якими б добрими не були правила діяльності, вони можуть втратити свою силу і призначення у недосвідчених, грубих і недобросовісних руках»1.\nПравотворчість, як і будь-яка творчість, неординарна за своєю суттю. Процес цей розгалужений, складний, неоднорідний, чисельний за виконавчим складом. Його особливість полягає також у тому, що основні параметри врегульовані Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами. Такими, зокрема, є Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Регламент Верховної Ради України, низка указів Президента України, Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України.\nІз зрозумілих причин етичні норми більш чітко виписані у Регламенті Верховної Ради. Цим питанням присвячено главу «Дисципліна та етика пленарних засідань». Наведемо деякі її положення. На засіданні Верховної Ради промовець не повинен використовувати образливі висловлювання та непристойні і лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій. Головуючий на засіданні має право попередити промовця про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а в разі повторного порушення — позбавити його права виступу на даному засіданні (ст. 3.8.1.); під час засідання Верховної Ради депутати не повинні заважати промовцям і слухачам діями, які перешкоджають викладенню або сприйманню виступу (вигуками, оплесками, вставанням тощо) (ст. 3.6.3.).\nВ актах органів виконавчої влади, які регулюють нормотвор-чий процес, етичні норми, із зрозумілих причин, практично відсутні. Але окремі натяки на них є. Так, у Тимчасовому регламенті уряду в розділі V «Порядок розроблення концептуальних засад реалізації урядової політики» міститься пункт «г»: «узго-\n1 Етика / За заг. ред. В. О. Лозового. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С. 208.\nдження — чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих органів виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгодження запропонованого варіанта рішення». У пункті 15 розділу VI того самого нормативно-правового акта читаємо: «Невисловлення заінтересованими органами та організаціями позиції щодо проекту постанови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню».\nНаведене вище простежується і в актах Президента України. Наприклад, у Положенні про порядок підготовки указів і розпоряджень Президента України, затвердженого Указом Президента України від 20 серпня 1993 р. № 346 (з наступними змінами), у п. З записано: «Проекти актів Президента України мають бути якісними, погодженими з відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати чинному законодавству».\nДля виконання зазначених вимог нормотворчий процес має бути не лише чітким, а й організованим на високих етичних принципах. У процесі нормотворення безумовно повинні виконуватися доручення і завдання уповноважених органів та осіб, має виключатися лобіювання на користь вузького кола осіб чи окремих організацій з метою надання їм пільг та переваг за рахунок утиснення будь-яких, в тому числі державних, інтересів та інший вплив на цей процес, що не відповідає нормам права, моралі, справедливості.\nНа закінчення наведемо таке міркування. Від рівня вдосконалення юридичних форм, в яких реалізується діяльність державної влади, посадових осіб, безпосередньо залежить додержання і захист прав людини. Юридична форма забезпечує необхідні підстави для утримання і обмеження влади шляхом закріплення юридичних вимог її здійснення органами державної влади, посадовими й службовими особами. Така форма є важливою ланкою в концепції правової держави.\nДаний критерій є головним (провідним) серед визначених. Його сміливо можна вважати принципом правового регулювання. Якщо держава дійсно демократична, а тим більше така, що прагне за своєю доктриною до правової, її нормативна база має відрізнятися високою моральністю, відповідати критеріям чесності і справедливості.\nАле продукт правотворчості — право, має відповідати далеко не всім, тим більше не ідеологізованим (зокрема комуністичним, націоналістичним) моральним принципам, а лише загальнолюдським, елементарним етичним вимогам, які відповідають основам загальної культури, християнським заповідям, таким як «не вкради», «не убий» тощо.\nОсновним постулатом, що визначає сам феномен права, є втілення у правову матерію на всіх етапах правотворчості та правозастосування вимог справедливості та рівності. Не випадково у Конституції України (ст. 21) проголошено: усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.\nМоральність права, надання йому принципів справедливості, — етико-юридична вимога, яка свідчить про генетичну спільність права і моралі, про єдині їх засади з самого початку регулювання суспільних відносин. Мораль позитивна до права, якщо його зміст відповідає етичним цінностям, засуджує порушення правопорядку, особливо прав і свобод громадян. Засудження поширюється й на випадки, коли порушуються так звані морально байдужі правові норми. Право, як відомо, містить чимало норм, до яких неможливо пристосувати моральні критерії (норми, що визначають структуру організацій, порядок їх діяльності, строк пред'явлення позовів, порядок укладення угод або ведення протоколу судового засідання тощо). Однак там, де виконання таких дій віднесено до будь-чиїх обов'язків (працівників суду, державної виконавчої служби, нотаріальних контор, прокуратури, органів внутрішніх справ, податкової служби тощо), порушення зазначених норм (недбалість, неохайність, тяганина) породжує моральне засудження винних у цьому працівників1.\nСуб'єкти правотворчості низкою створюваних ними норм закріплюють етичні норми, підсилюють їх юридичними приписами і санкціями. Така тенденція проглядається у значній кількості норм кримінального законодавства, законодавства про адміністративні правопорушення та іншого, яке містить заборони щодо здійснення суспільно небезпечних діянь та визначає міри покарання, які можуть бути застосовані до осіб, що порушують ці заборони.\n1 Між іншим серед філософів існує небезпідставна думка про те, що між справедливістю та ефективністю права існує як відносна незалежність і навіть суперечність, так і зв'язок, і взаємна доповнюваність. Див.: Максимов С. И. Правовая реальность: опыт философского осмысления: Монография. — Харьков, Право, 2002. — С. 291.\nДеякі юридичні справи взагалі неможливо вирішити по суті без урахування моральних норм, що конкретизують правові норми. Такими, наприклад, є норми кримінального права про відповідальність за проституцію, за втягування неповнолітніх у злочинну діяльність та ін. Норми, що межують із моральними засадами, містять цивільне, житлове, сімейне право, законодавство про соціальний захист населення та ін. Красномовною є ч. З ст. 151 нового Сімейного кодексу України, у якій наголошено: батьки мають право обирати форми та методи виховання, крім тих, які суперечать закону, моральним засадам суспільства. Характерно, що розділ XII чинного Кримінального кодексу України має назву «Злочини проти громадського порядку та моральності».\nХарактеризуючи співвідношення права і моралі, слід підкреслити, що не лише мораль впливає на право, але й навпаки право значною мірою впливає на формування моральних критеріїв. Прикладом є скасування в Україні смертної кари. Суспільна думка не була налаштована на таку зміну в законодавстві. Але прийняті правові норми виявилися переконливими.\nМіж нормами права і нормами моралі іноді виникають небажані протиріччя, коли право вимагає одного, а мораль диктує зовсім інше. Історія нагадує, ще не так давно на підставі вимог законодавства широко практикувалися доноси, що використовувалося для розгортання політичних репресій. У Кримінальному кодексі 1960 p., навіть зі змінами і доповненнями часів незалежної України, містилася ст. 179, яка передбачала відповідальність свідків за відмову від дачі показань без будь-якої диференціації. Ця правова норма вступала у протиріччя з нормами моралі, коли свідками з обвинувачення були діти, подружжя та інші близькі родичі. Нині у ч. 2 ст. 385 Кримінального кодексу передбачено: не підлягає кримінальній відповідальності особа за відмову давати показання під час провадження дізнання, до-судового слідства або в суді щодо себе, а також членів її сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом.\nЗагальною причиною протиріч права і моралі, що виникають, наука називає відставання законодавства від суспільного розвитку. Така причина дійсно існує, але у тому розумінні, що пра-вотворчі органи не спромоглися або не зуміли передбачити всі конкретні ситуації, на які поширюються правові норми. Тому у правотворчій діяльності презюмується позиція про те, що моральні приписи можуть і повинні враховуватись у правовідносинах у межах і у випадках, передбачених нормами права.\nНавіть не дуже глибокі дослідження однозначно свідчать про те, що правотворчість, право в цілому, окремі його інститути і навіть норми, впливаючи на правосвідомість людини, примушують її до дії чи бездіяльності, тобто дотримання певних правил поведінки чи їх порушення. І навпаки, рівень правосвідомості і правової культури є впливовим фактором правотворчості.\nЗвернемось до історичного факту. 7(20) листопада 1917 р. Українська Центральна Рада прийняла Ш-й Універсал. Генеральне секретарство судових справ (пізніше — Міністерство юстиції) зобов'язувалось «зробити всі заходи упорядкувати судів-ництво і привести його до згоди з правними поняттями народу». Таким чином «правові поняття народу» ставали основою діяльності юридичної установи та й усієї молодої держави.\nСтруктуру правової свідомості становлять чотири складові: правові знання, правові оцінки, правові установки, правовий менталітет1.\nСуб'єкт набуває правових знань у процесі відображення різних правових явищ, включаючи відомості про правотворчу діяльність, конкретні норми права, роль тих чи інших правоза-стосовчих, правоохоронних органів і посадових осіб держави тощо. Проте наявність певного обсягу знань ще не визначає справжнього рівня правосвідомості, він конкретизується розумінням сутності правотворчості, права, правових норм, їх вимог, цілей, призначення, відповідності моральним принципам тощо. Ми є свідками масового обурення громадян, коли державні установи проектують або втілюють в життя норми, спрямовані на відміну пільг для ветеранів війни і праці, чорнобильців, на підвищення цін за комунальні послуги, на хлібопродукти тощо.\nРоль правових оціночних уявлень виявляється в тому, що особа не просто прямо репродукує у своїх діях те, що моделюється у правових нормах, а критично оцінює, переосмислює їх у свідомості, спввідносить зі своїми поглядами про правове, обов'язкове, необхідне чи моральне.\nНайбільш складним компонентом правосвідомості є блок правових установок, що відображають готовність не тільки до певної правової поведінки, але й схильність до певних уявлень,\n1 Див. більш докладно Максимов С. И. — Зазнач, праця. — С. 143.\nоцінки правових явищ, тобто правові установки впливають як на регулятивну, так і пізнавальну та оцінну функції правосвідомості. Правосвідомість, правова культура особи виникають не самі по собі, а як результат послідовного набуття особою певних юридичних знань, залучення її до правових цінностей і культурних надбань суспільства.\nУ цьому плані слід зауважити: держава згідно з нормою Конституції (ст. 57) доводить до громадян, установ і організацій свої нормативні приписи. Але держава не обмежується формальним виконанням свого обов'язку. Нею втілюється в життя комплекс заходів, визначених у Національній програмі правової освіти населення, в Концепції підвищення правової культури виборців та деяких інших нормативно-правових актах. Громадяни, зі свого боку, повинні, і в першу чергу, виходячи зі своїх інтересів, прагнути до знання законів. Конституцією (ч. 2 ст. 68) встановлено загальновідоме ще з часів римського права правило — незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.\nВід часу виникнення правової регуляції, громадяни свідомо чи несвідомо, але постійно виконують певні правові ролі, дотримуючись або пристосовуючись до певних вимог, дозволів або заборон. Ці правові ролі є суть суспільна необхідність, обов'язковість та виконуваність юридичних приписів, а також настання усіх тих наслідків, які мають бути при невиконанні певних регуляцій або порушенні правового порядку1.\nКожна держава встановлює в суспільних відносинах певний порядок, котрий за допомогою виданих нею нормативно-правових актів забезпечується, охороняється і захищається. Правове регулювання охоплює більшість сфер людської життєдіяльності та існування природного середовища. При цьому розширюються межі нормативного впливу на суспільні відносини відповідно до їх стану, потреб у змінах.\nЗначна роль правового регулювання в житті особи і суспільства передбачає необхідність набуття знань, перш за все того, чого власне прагне законодавець, створюючи певним чином нормативно-правові акти. Для успішної правотворчості та пра-возастосовної діяльності вкрай необхідним є формування та розвиток правового простору.\nПравотворчість — функція держави. Власне, це одна із форм діяльності держави в особі компетентних органів, установ та організацій, які уповноважені (у передбачених законом випадках) готувати, видавати або вдосконалювати нормативно-правові акти. Слід додати, що правотворчість можуть здійснювати — український народ (шляхом референдума), місцеві громади (на зборах, сходах або через обрані ними органи). За допомогою такої діяльності правова система підтримується в активному стані, запроваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми2.\n1 Социальные отклонения. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрид, лит.,\n1989. —С. 72-80.\n2 У літературі наголошується на тому, що правотворчість більш широке\nпоняття ніж, наприклад законотворчість або законодавчий процес. Воно\nохоплює процес створення всіх форм права: законів, підзаконних актів, пра\nвових звичаїв і судових прецедентів. Див.: Олуйко В. М. Парламентське право\nУкраїни: проблеми теорії та практики. — К., Юрінком Інтер, 2004. — С. 33.\nТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ\nСоціальне призначення правотворчості полягає у встановленні певних стандартів, вимог до правової поведінки учасників суспільних відносин, які (з позиції держави) є припустимі, бажані або необхідні (обов'язкові чи заборонені). Йдеться не про «дарування» юридичним або фізичним особам (чи іншим суб'єктам) певних можливостей або благ. Певні стандарти правової поведінки, як і певні права та обов'язки людини є природними і тому вони є невідчуженими, зокрема, про невідчуженість прав і свобод людини йдеться у ст. 21 Конституції України. Власне про стандарти правової поведінки, про правові ролі у Конституції не йдеться. Тому, коли ми говоримо про правотворчість, ми маємо на увазі творення саме об'єктивного права («юридична правотворчість»), що «вимальовує» стандартні правові ролі. Бо в цих ролях відбивається людина правоактивна. Від народження й до смерті людина взаємодіє з державою, виконуючи ролі чи то платника податків, народного обранця, державного службовця, правоохоронця, приватного підприємця тощо. Отже, з точки зору успішного виконання правової ролі потрібна орієнтація у правових нормах, уміння локалізувати негативні наслідки їх незнання або недотримання. Людина кожної миті відтворює у своїх правових ролях норми права. Вона сама є й нормотворцем й, одночасно, виконавцем певних правових норм1.\nТому у правотворчості формуються і затверджуються ті правові норми, що відповідають сучасному рівню суспільних відносин і сприяють їхньому прогресивному розвиткові. Саме в цьому, в першу чергу, виявляється призначення даної форми державної діяльності. Інше виявлення правотворчості (зміна і скасування чинних норм, удосконалення їх редакції) має підпорядковане, допоміжне значення для утворення чітко визначеної і внутрішньо узгодженої системи юридичних норм. Шляхом правотворчості створюються також норми, що стимулюють виникнення і розвиток сучасних правовідносин. Особливу роль при цьому відіграють професійні та громадські обговорення про-\n1 3 цього приводу правомірно послатися на думку Ю. Л. Власова про те, що «при вжитті будь-яких норм практично завжди слід з'ясувати зміст уже чинних правових приписів... Необхідно зазначити, що процес тлумачення існує у правотворчій діяльності не тільки в плані з'ясування чинних норм права, пов'язаних із нормами, що ухвалюються. Тлумачення здійснюють і при з'ясуванні змісту проектів нових законодавчих актів. Цим питанням у правовій науці, на жаль, приділено мало уваги, хоча вони тісно пов'язані з якістю правотворчої роботи...» (Див.: Власов Ю. А. Проблеми тлумачення норм права: Монографія. — Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — С. 24—25.).\nектів у професійних ЗМІ, парламентських слуханнях, громадських колегіях міністерств та відомств тощо.\nЗа своєю нормативнвою сутністю правотворчість є втіленням державної волі в формі закону або іншому нормативному джерелі.\nЗ точки зору організації процес правотворчості складається з трьох стадій:\n1) формування волевиявлення (юридичний мотив), обґрун\nтування потреби волевиявлення;\n2) нормативно-технічне формулювання цієї волі у вигляді ви\nзначеного стереотипу (масштабу, напряму, моделі) правової по\n3) надання визначеному стереотипу юридичних властивос\nПравовтворчість характеризується такими основними ознаками:\n1) є юрисдикційною діяльністю держави (або) уповноваже\nного органу, організації;\n2) має об'єктивну спрямованість;\n3) відображається в актах, що містять норми права чи скасо\nвують, змінюють їх;\nПравотворчість здійснюється на основі загальновизнаних\nпринципів, які визначають суть цієї діяльності, її характерні риси та основні напрями. Такими принципами є:\n1. Верховенство права. Принцип верховенства права виникає та існує за умови, що саме право існує паралельно із державою, діяльність якої пов'язується цим правом. Більш того, воно стабілізує діяльність держави та її органів. При цьому суттєвими є права людини, яка за ст. З Конституції стає найвищою соціальною і правовою цінністю. У разі панування прав людини у ієрархії прав та правової системи, свою реалізацію знаходить принцип верховенства права. У постанові пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в судочинстві сказано про юридичне значення принципу верховенства права та свободи людини та громадянина. Вони визначають зміст і цілі законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються захистом правосуддя. Закріплені в Конституції України права\nі свободи людини та громадянина не є вичерпними (ст, 22 Конституції)1.\nПринцип верховенства права адресується у першу чергу пра-возастосовнику і суб'єктам виконавчої та судової влади.\nНа відміну від принципу верховенства права принцип законності адресується законотворцю і правозастсовнику, оскільки формулює порядок реалізації правових норм, змінюючи баланс заборон та дозволів на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством (ч. 1 ст. 19 Конституції). Верховенство права і законність це дві невід'ємні складові демократичного правового порядку, нового конституційного устрою держави.\n2. Демократизм. Цей принцип виявляється в публічному установленні і здійсненні відкритого порядку підготовки і затвердження нормативно-правових актів. У першу чергу йдеться про доступність і відкритість підготовки законів для українського народу. Усе це забезпечується активною участю народних депутатів, усього депутатського корпусу, широкої громадськості в правотворчості, максимальним врахуванням в законотворчих рішеннях громадської думки, інтересів громадян. На це орієнтують норми Закону України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р. (статті 6, 10, 11, 13, 14), а також Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 14 квітня 1995 р. (статті 4,5,6,7,8,11 та ін.). Юридичний зміст норм існує у вигляді інформації, основними видами якої є адміністративна інформація, інформація про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування, правова інформація тощо. Зокрема, правова інформація визнається як сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. (Див. ст. 21 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 p.). При цьому держава гарантує усім учасникам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації; суб'єкт права на інформацію може вимагати усунення будь-яких порушень його права (ст. 45 зазначеного Закону). Джерелами інформації з правотворчості є офіційні сайти Верховної Ради\n1 Докладніше див.: Рабінович П. М. Науково-практичний коментар до ст. 8 Конституції України // Конституція України: Наук.-практ. коментар / В. Б. Авер'янов та ін. — Харків: Право. — К. Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. — С. 43—50.\nУкраїни, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України.\n3. Гуманізм. Цей принцип передбачає спрямованість розроб\nлюваних нормативно-правових актів на забезпечення і захист\nправ і свобод людини, на максимально можливе задоволення її\nдуховних і матеріальних потреб. Правотворчість повинна фор\nмулювати, захищати загальнолюдські цінності, природні права\nлюдини, створювати гарантії, умови і механізми їх втілення в\nжиття. Даний принцип знайшов втілення у послідовній право-\nтворчій діяльності Української держави. Кожен нормативно-\nправовий акт приймається з оглядом на рівень захисту та охоро\nни прав і свобод людини і громадянина. Обсяг та межі захисту й\nохорони закладеш у нормах найвищої юридичної сили (стат\nті 21—68 Конституції України), кодифікованих нормах (Ци\nвільному кодексі України, Кримінальному кодексі України),\nнормах статусних законів (закони «Про судоустрій України»,\n«Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про службу безпеки Укра\nїни», «Про адвокатуру», «Про державну податкову службу в\nУкраїні» тощо), нормах функціональних законів («Про опера-\nтивно-розшукову діяльність», «Про боротьбу з корупцією» то\nщо). Зокрема, в них фіксується та розвивається фундаменталь\nний принцип єдності прав і свобод людини та громадянина (їх\nневідчужуваності, непорушності, гарантованості та нескасова-\n4. Законність. Цей принцип є універсальним і адресується\nяк правотворцям, так і правозастосувальникам1. Він вимагає,\nщоб закони і підзаконні акти приймалися лише в межах компе\nтенції відповідного правотворчого органу (уповноваженої осо\nби) і відповідали Конституції, законам та актам більш високої\nюридичної сили. Даний принцип також вимагає створення юри\nдичних актів і норм у їх суворій відповідності до правових норм,\nщо регламентують првотворчий процес. Відповідно до ч. 2 ст. 19\nКонституції, органи державної влади та місцевого самовряду\nвання, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, у\nзаконами України. Законність є найпершою конституційною за\nсадою судочинства (п. 1 ч. З ст. 129 Конституції). Здійснюючи в\n1 Тільки науково обгрунтована система забезпечення законотворчості здатна піднести її на якісно новий рівень діяльності та змісту. (Див.: Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред. В. Ф. Пого-рілко: Монографія. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: АСК., 2003. — С. 639.) 2 — 5-979\nмежах своєї компетенції конституційне судочинство, Конституційний Суд на підставі ст. 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» може визнати як неконституційні закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим; дати висновок щодо відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість.\nНа підставі ст. 144 Конституції України в установленому порядку можуть бути визнані як неконституційні також рішення органів місцевого самоврядування.\n5. Професійність, За цим принципом правотворчість покликана максимально повно відповідати назрілим потребам суспільного розвитку, його об'єктивним закономірностям, бути науково обґрунтованою, враховувати і використовувати досягнення науки і техніки, базуватися на теоретичних розробках проблем, що вимагають нового нормативного рішення. До нор-мопроектування повинні залучатися наукові установи, фахівці певних галузей знань, особливо вчені-юристи та практики. Згідно із Концепцією Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (схвалена Законом України від 21 листопада 2002 р.) до головних завдань цієї програми віднесено розвиток законодавства України у напрямі його наближення до законодавства ЄС та забезпечення високого рівня підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, а також наукове та практичне забезпечення адаптації українського законодавства, проведення комплексних системних досліджень з питань адаптації законодавства. До реалізації зазначеного принципу безпосереднє відношення мають відповідні структурні підрозділи Верховної Ради України (Науково-експертне Управління ВРУ, Інститут законодавства ВРУ), Кабінету Міністрів України (наукові та експертні установи Мін'юсту, МВС, ДПА, Міносвіти й науки), Інститут держави і права Національної академії наук України, Академія правових наук України, Науково- консультативна Рада Верховного Суду України й Академія Генеральної прокуратури України. Останнім часом помітною стала участь у розробці та обговоренні законопроектів, особливо громадських організацій, комерційних структур, які займаються цією справою досить професійно.\nПравотворчість є процесом неоднорідним; вона диференціюється в залежності від певних критеріїв* Правотворчість можна поділити на види за суб'єктами і засобами формування норм права. За суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню правотворчість народу (референдум), правотворчість державних органів, правотворчість органів місцевого самоврядування. За засобами формування норм права правотворчість можна поділити на новоутворення (утворення нових правових норм) і санкціонування (надання юридичних властивостей соціальним нормам, що вже існують).\nВраховуючи державний характер правотворчої діяльності, необхідно розрізняти правотворчість у власному розумінні слова і більш широке та багатоаспектне поняття — правоутворення (формування права). Правоутворення не можливе без наукового аналізу, ґрунтовних оцінок дійсності, без розвиненої концепції щодо майбутнього правового регулювання. Правоутворення і правотворчість — це дві категорії, які доповнюють одна одну. Правоутворення — процес формування державної волі в законі, правотворчість — діяльність компетентних органів і організацій, яка головним чином спрямована на створення і прийняття нормативно-правових актів. Правотворчість є основним, вирішальним етапом формування права, його логічним завершенням.\nОсновними факторами, що визначають формування права, є матеріальні умови існування суспільства, обумовлені рівноправністю різних форм власності, захистом економічних прав і свобод людини й громадянина, інтересів вітчизняного товаровиробника (економічні фактори). Так, нові форми власності, ринкові умови виробництва, багатоукладність економічного розвитку призвели до прийняття лише за останні десять років більш ніж тисячі законів економічного призначення.\nЗначний вплив на формування нормативної бази має політична ситуація в державі, розстановка політичних сил, характер їхньої взаємодії або протидії, самодостатність політичних партій, рухів, громадських організацій тощо (політичні фактори). Політична ситуація в державі відбивається на розвиткові податкового, соціального, є складовою виборчого, бюджетного законодавства.\nПринципово важливе значення при створенні юридичних норм має також ступінь громадської активності й громадського контролю за станом справ у державі, розвиненість професійних та громадянських інтересів, їх лобіювання в органах влади (со-\nціальні фактори). Особливо ці питання привертають увагу громадськості при розробці трудового, комерційного (підприємницького), пенсійного, міграційного законодавства та норм, у яких відстоюються права людини й громадянина, доступ до інформації та до правосуддя, визначаються інтереси засобів масової інформації.\nУ багатонаціональній державі, якою є Україна, процес формування права багато в чому визначається тим, як налагоджено взаємовідносини, які вживаються форми співжиття і співробітництва між корінним населенням і національними меншинами, як держава сприяє їх консолідації, розвиткові, оформленню їх юридичного статусу тощо (національні фактори). Багатонаціональний статус Української держави відбивається у міграційному законодавстві, у законодавстві про адміністративно-територіальний поділ, про особливості культурного та інформаційного процесу, мову тощо.\nМіжнародне становище держави, рівень і характер взаємовідносин з іншими державами і міжнародними організаціями також суттєво впливають на правотворчість (зовнішньополітичні фактори). Базові вимоги при цьому, окрім норм Конституції, вміщуються у Законі України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. Саме у ньому визначається необхідність укладення договорів, ініціатори та суб'єкти цього процесу, порядок укладення, ратифікація, виконання, опублікування, реєстрація та зберігання.\nІдеологічною базою права слугує правова свідомість громадян, правова культура суспільства. Правові ідеї (ідеологічні фактори) мають суттєве значення для правотворчості. Ефективність правотворчості багато в чому залежить від відношення до права, ступеня солідарності громадян із законом. В основі усвідомлення громадянами правових положень визначальним є рівень правової інформованості населення, готовності у масовій свідомості сприймати й використовувати правову інформацію. Дуже вважливим у цьому процесі є накопичення критичної маси якісної поінформованості самих носіїв правової інформації, власне самих професійних юристів. Йдеться про феномен інформаційно-правового простору, про доступ до якісної й достовірної правової інформації. Невизначеність джерел правової інформації може впливати на соціальну активність, навіть на зниження продуктивної праці.\nТаким чином, правосвідомість може служити мірилом стану правової системи загалом, і навіть сприяти її необхідним змінам.\nЗадля підвищення правової культури потрібно влаштовувати просвітницькі, освітні заходи, а також важливо виокремити головне — ядро правосвідомості, що походить від індивідуальної професійної правосвідомості й формується через канали професійного спілкування. Одним із найважливіших таких каналів є відкритий доступ до правової інформації. На сучасному етапі розвитку права ця аксіома набуває особливого значення. Дещо архаїчною є думка відомого французького юриста Ж. Карбо-ньє — якщо людина володіє розвиненою правосвідомістю, то їй не так уже й потрібна інформація про закон, що при високому рівні правосвідомості громадянин зуміє зрозуміти, що є законним. Безумовно, на побутовому рівні розпізнати у деяких вчинках їх неприпустимість досить просто. Проте в умовах спеціалізованих правових інститутів буває важко виявити межу обов'язкового або дозволеного.\nСукупність перерахованих факторів є основою для оптимального та ефективного здійснення правотворчої діяльності, активно-творчого випереджаючого впливу права на динаміку суспільного розвитку. Правотворчість, як і будь-яка інша творчість, вимагає високої загальної і правової культури всього нормотворчо-го корпусу, спеціальних знань і навичок, оволодіння мистецтвом формування і формулювання юридичних норм.\nПоняття «нормативно-правові акти» охоплює широкий комплекс актів правотворчості, що приймаються в основному органами законодавчої і виконавчої влади. Вони мають назву «нормативно-правові» чи «нормативні» тому, що їх основний зміст складають правові норми. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 8, 117, пункт 1 Перехідних положень). У законах, залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються закони та інші акти Верховної Ради України, а також акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. (Див. п. З «Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення\nч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство» від 9 липня 1998 p.). По суті дане поняття є синонімом поняттю «законодавство» в широкому його розумінні.\nНормативно-правові акти відіграють важливу роль в правовому регулюванні суспільних відносин, що пояснюється суттєвими перевагами у порівнянні з іншими джерелами права. Зокрема, характер приписів, що містяться в них, розрахований на багаторазове застосування; можливість охоплення широких сфер суспільного життя; відносна швидкість процедури їх прийняття, внесення змін чи скасування; досконала техніка викладення й систематизації тощо.\nНормативно-правові акти приймаються уповноваженими органами чи самим народом через референдум лише у певній формі і в межах компетенції правотворчого органу. Отже, юридична сила нормативно-правового акта визначається місцем уповноваженого органу в системі органів держави.\nЯк важлива складова системи джерел права, нормативно-правові акти створюють в своїй сукупності складну структуру відносин, побудовану за горизонтальним (галузевим) і вертикальним (ієрархічним) принципами.\nТаким чином, нормативно-правові акти — це рішення, прийняті уповноваженими на це суб'єктами у визначеній формі та за встановленою процедурою, які регулють суспільні відносини і містять норми права.\n1) ухвалюються чи санкціонуються уповноваженими органа\nми держави, їх посадовими особами;\n2) мають вигляд документа у письмовій формі;\n3) змістовно вміщують норми права (нові, змінені чи скасова\nні), що стосуються широкого кола адресатів;\n4) приймаються згідно з чітко визначеною процедурою;\n5) мають юридичну силу, що відображає співвідношення з ін\nшими правовими актами, місце і роль у системі законодавства і\n6) надають волі найвищого носія влади — українського наро\nду — офіційного характеру.\nВід нормативно-правових актів слід відрізняти інші юридичні документи, які не містять норм права і не вносять безпосередньо змін у законодавство. Наприклад, акти у яких затверджуються певні положення, правила, статути чи акти, які складаються з декларацій, відозв, закликів. Практичне значення має\nрозрізнення нормативно-правових актів і актів застосування норм права. Останні містять не правила загального характеру, а індивідуальні приписи (індивідуальні норми), адресовані певним суб'єктам і призначені для вирішення окремих або конкретних юридичних справ, засвідчення тих чи інших юридичних фактів.\nНормативно-правові акти класифікуються за різними критеріями:\n1) за суб'єктами ухвалення — на акти органів держави, Укра\nїнського народу в процесі референдуму, громадських об'єднань,\nтрудових колективів, спільні акти органів держави і громад\n2) за юридичною силою — на закони і підзаконні норматив\n4) за ступенем загальності правових норм — на загальні і кон-\n5) за характером волевиявлення — на акти встановлення,\nзміни та скасування норм права;\n6) за галузями законодавства — на цивільні, кримінальні, кри-\nмінально-процесуальні та ін.;\n7) за часом дії — визначно-строкові і невизначно-строкові;\n8) за функціональною призначеністю, — базові (тобто головні,\nбазисні, в яких формулюються вертикальні зв'язки), функціо\nнальні (тобто такі, що чітко формулюють функції, діяльність,\nструктуру повноважень, в яких формулюються горизонтальні\nправові зв'язки тощо).\nПоширеною диференціацією нормативно-правових актів є їх класифікація за суб'єктами нормотворчості. Так, Верховна Рада України видає закони і постанови; Президент — укази, розпорядження. Органи виконавчої влади України видають такі нормативно-правові акти: Кабінет Міністрів — постанови; міністерства і відомства —нормативні накази, інструкції; місцеві ради — рішення; глави обласних і районних державних адміністрацій — розпорядження, а керівники їх управлінь і відділів — нормативні накази; органи управління підприємств, установ, організацій — нормативні накази та інструкції.\nЗа зовнішньою формою основними нормативно-правовими актами в Україні є Конституція, закони, укази, постанови, рішення, розпорядження, накази тощо.\nКонституція — основний закон держави, у якому закріплюються засади суспільного і державного ладу, правовий статус\nлюдини і громадянина, основні принципи організації та діяльності державного апарату, місцевого самоврядування тощо. Є юридичною і політичною базою всієї системи чинного законодавства. Жоден закон, інший правовий акт, що приймається у державі, не може суперечити Конституції, а за наявності такої суперечності має визнаватися нечинним з моменту його прийняття. Конституція, як правило, приймається в особливому порядку, переважно шляхом проведення загальнонародного референдуму, спеціально скликаним органом (установчі збори, конституційна асамблея тощо) або на надзвичайній сесії вищого органу законодавчої влади.\nКонституцію України прийнято 28 червня 1996 року Верховною Радою. Вона має найвищу юридичну силу, є актом прямої дії. Закріплює суверенітет українського народу, фундаментальні засади організації суспільного і державного життя: основи конституційного ладу, права, свободи та обов'язки людини і громадянина, форму правління, адміністративно-територіальний устрій, систему та засади діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, встановлює державні символи, а також регулює інші найбільш важливі суспільні відносини.\nОдним із найважливіших принципів, продекларованих у Конституції, є принцип верховенства права.\nЗакон — нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади (Верховної Ради) або народу, який приймається в особливому порядку, регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю та інтереси більшості населення, відповідає Конституції, має вищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, є загальнообов'язковим для всього населення і держави та охороняється державною владою. Питання, які визначаються та встановлюються виключно законом, перелічені у ст. 92 Конституції України. Не зайве нагадати, що законами визначаються найважливіші цінності:\n2) громадянство, правосуб'єктність громадян, статус інозем\nців та осіб без громадянства;\n5) засади використання природних ресурсів, виключної (мор\nської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння\n6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного за\nбезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї,\nохорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, осві\nти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;\n8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конку\nренції та норми антимонопольного регулювання;\n9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльно\nсті, митної справи;\n10) засади регулювання демографічних та міграційних про\nдержавної служби, організації державної статистики та інфор\n14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової екс\nпертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і\nслідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; осно\nви організації та діяльності адвокатури;\n19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон над\nзвичайної екологічної ситуації;\n22) засади цивільно-правової відповідальності;\n23) діяння, які є злочинами, адміністративними або дисцип\nлінарними правопорушеннями та відповідальність за них.\n1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;\nТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТ1\n2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України\nдо інших держав; порядок допуску та умови перебування під\nрозділів збройних сил інших держав на території України;\n8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спе\nціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим від\nмінний від загального.\nЗакони за юридичною силою поділяються на конституційні та звичайні.\nКонституційні закони — це закони, за якими вносяться зміни до Конституції. Внесення змін до Конституції — це особлива процедура, яка передбачена розділом XIII Конституції України. її особливість полягає у специфіці ініціювання зміни порядку голосування та гарантуванні проголошених прав і свобод людини і громадянина тощо. Слід зазначити, що існує поняття органічних до Конституції законів, прийняття яких прямо передбачено Конституцією. До таких законів належать закони «Про Конституційний Суд України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Національний банк України», «Про судоустрій України», «Про прокуратуру» та ін. На часі прийняття закону «Про Кабінет Міністрів України» тощо.\nЗвичайні закони — це такі, що становлять поточне законодавство. Приймаються у звичайному порядку — простою більшістю голосів. Серед звичайних законів останнім часом виділяють базові, системоутворюючі, регуляторні. До базових законів можна віднести закони, які встановлюють певний рівень, обсяг або межі регулювання відносин, що потребують нових концептуальних засад впорядкування. До таких законів можна віднести закони, які встановили вказані новації у сфері діяльності органів міліції, прокуратури, судових органів та прокуратури, податкових органів тощо. Комплексною характеристикою законів, зокрема і в позначеній сфері, є системоутворюючі елементи у соціально-правовій сфері, що формуються за допомогою або як наслідок дії закону. У сучасній Український державі сформувалися певні комплексні утворення, що перетинаються у різних галузях і під-\nгалузях законодавства, зокрема це система правосуддя (як наслідок дії законів «Про судоустрій України», «Про суддівське самоврядування» тощо), система правоохоронної діяльності (як наслідок дії законів «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про службу безпеки України», «Про державну податкову службу в Україні»), система фінансової діяльності (закони України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про кредитні спілки» тощо), система правозахисної діяльності («Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про адвокатуру», «Про нотаріат» тощо). Такі системи доповнюються і вимагають змін у Державному класифікаторі нормативно-правових актів, оскільки він не враховує багатьох структурно-логічних, системних зв'язків, які вже існують між різними законами.\nПідзаконні нормативно-правові акти — такими актами є ті, що видані на основі та на виконання законів. їх відмінність від законів полягає у наступному. По-перше, якщо закони є актами вищих представницьких (законодавчих) органів влади, то підзаконні акти приймаються іншими суб'єктами правового життя — органами або посадовими особами виконавчої влади (органами державного управління). Ці суб'єкти обмежені статусними повноваженнями, вони мають діяти за, принципом протилежним принципу — дозволено усе, що не є забороненим. По-друге, якщо закони регулюють найбільш значимі, найважливіші суспільні відносини, то підзаконні акти регулюють інші, так би мовити забезпечувальні або допоміжні чи другорядні суспільні відносини, що потребують правового регулювання, а також розвивають, конкретизують, деталізують закони. По-третє, якщо закони мають вищу юридичну силу, то підзаконні акти за своєю юридичною силою поступаються законам, підпорядковані їм, можуть скасовуватися судовими установами за відповідними процедурами розгляду. По-четверте, якщо закони завжди створюються і приймаються колективно відповідними представницькими органами влади, то підзаконні акти приймаються як колегіальним органом, так і індивідуально уповноваженими посадовими особами виконавчої влади. По-п'яте, якщо закони приймаються за регламентованою процедурою, то підзаконні акти приймаються в менш суворому і деталізованому порядку. Нарешті, по-шосте, якщо закони встановлюють лише загальні правила (норми), тобто завжди мають нормативний характер, то підзаконні акти можуть бути нормативними і ненормативними.\nСеред підзаконних нормативно-правових актів найважливіше значення і відповідну юридичну силу має:\nУказ — правовий акт, виданий Президентом України як главою держави в межах його компетенції. Указ може бути нормативним, тобто тим, що має загальний характер і містить у собі правила поведінки (норми права), та індивідуальним, який застосовує норми права до конкретного життєвого випадку.\nУ відповідності до ст. 106 Конституції Президент України, поряд з указами, видає розпорядження, але останні акти, як правило, не мають нормативного характеру.\nЯк зазначено у ч. 4 наведеної вище конституційної норми, акти Президента з ряду найважливіших питань його компетенції (укладення міжнародних договорів, визнання іноземних держав, припинення повноважень Верховної Ради та ін.) скріплюються підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання.\nНаступним у ієрархії нормативно-правових актів є акт під назвою постанова. Ця форма вживається у правотворчій практиці низки колегіальних державних органів:\n1) органу законодавчої влади — Верховної Ради України — в\nосновному з організаційних питань;\n2) представницького органу Автономної Республіки Крим —\nВерховної Ради АРК — з основних питань її компетенції. Слід\nмати на увазі, що Верховна Рада АРК за певною процедурою\nприймає також Конституцію АРК;\n3) вищого органу у системі органів виконавчої влади — Ка\nбінету Міністрів — (із загальних питань, питань економіки, про\nмислової, правової і правоохоронної політики, освіти, культури,\nсоціального захисту тощо);\n4) вищого органу виконавчої влади Автономної Республіки\nКрим — Ради міністрів АРК — з основних питань її компетенції\n(згідно з ч. 6 ст. 38 Конституції автономії РМ також має право\nвидавати рішення і розпорядження);\n5) особливого органу державного управління — Національно\nго банку України. У ст. 56 Закону «Про Національний банк Ук\nраїни» зазначено, що нормативно-правові акти НБУ видаються\nу формі постанов Правління Національного банку, а також ін\nструкцій, положень, правил, що затверджуються відповідними\nРішення — це нормативно-правовий акт, який в межах компетенції та на виконання повноважень приймається безпосередньо територіальною громадою на місцевому референдумі, сільськими, селищними, міськими, районними, обласними радами\nта їх виконавчими органами і має обов'язкову юридичну силу на певній території.\nНаказ — підзаконний акт, який видається від імені органів виконавчої влади (міністерств, державних комітетів) та керівників об'єднань, підприємств, організацій і установ в межах наданих їм повноважень у відповідній сфері управління. Накази за своїм змістом можуть бути нормативними і ненормативними.\nНаказами часто затверджуються інші нормативно-правові акти — інструкції, положення, правила тощо. Так, Наказом Міністерства юстиції України від 1 листопада 2000 р. № 53/5 затверджено Положення про Центр порівняльного права при Мін'юсті України.\nРозпорядження. В якості нормативно-правового акта виступає на підставі Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 6), де записано, що «на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження...».\nСлід мати на увазі, що на підставі Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Функцію державної реєстрації нормативно-правових актів покладено на Мін'юст та його територіальні органи.\nДержавна реєстрація окремих підзаконних актів регулюється законом. Так, у ч. З ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» записано:\n«Нормативно-правові акти Національного банку підлягають обов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України та набирають чинності відповідно до законодавства України».\nОкрему групу нормативно-правових актів складають колективні договори і угоди. їх важливість підкреслюється тим, що поняття, сфера укладення, зміст, дія та інші питання врегульовані спеціальним Законом України «Про колективні договори і угоди». Визначається, зокрема, що колективний договір, угода укладаються на основі чинного законодавства, прийнятих сторонами зобов'язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів трудящих, власників та уповноважених ними органів.\nКолективний договір укладається на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності і господарювання, які використовують найману працю і мають право юридичної особи.\nКолективний договір може укладатися в структурних підрозділах підприємства в межах компетенції цих підрозділів.\nУгода укладається на державному, галузевому рівнях на двосторонній основі.\nСучасна наука визначає, що особливу групу юридичних актів складають акти судової влади. Конституція не передбачає прийняття судами нормативно-правових актів. Тому постанови Пленуму Верховного Суду України та рішення Конституційного Суду України віднесено до актів нормативного тлумачення.\nІсторія виникнення законів надає безліч прикладів досконалого правового регулювання суспільних відносин. Хоча трапляються й непоодинокі факти, які свідчать про протилежне. Проте загальна тенденція розвитку законодавства це, в першу чергу, розвиток законодавчої техніки, від якої значною мірою залежить ефективність дії закону. Відомо, що київський князь Ярослав Мудрий із невизначених, суперечливих звичаїв шляхом поєднання життєво важливих звичаїв, створив звід законів «Руська Правда» і цим надав могутнього поштовху соціально-економічному розвиткові Київської Русі1.\nІсторія кодифікації законодавства, що була проведена за часів Наполеона Бонапарта також свідчить про те, як швидко й позитивно вплинула на соціально-економічний розвиток Франції рецепція римського права, кодифікація позитивного права шляхом заміни заплутаних, авторитарних королівських ордонансів ясними і чіткими нормами кількох кодексів. Практично за кілька років Франція перетворилася у могутню європейську державу. Росія з 1825 по 1913 роки провела п'ять правових реформ — і менше ніж за століття вона перетворилася із феодально-аграрної країни у розвинуту індустріально-аграрну державу.\nУ правотворчій сфері українська історія має свої правові джерела, значення яких поза межами історичного часу. Це статті Богдана Хмельницького, перша в Європі Конституція Пили-\nпа Орлика (1710 p.), Універсали та Конституція УНР (1917— 1918 pp.), Конституції, Кодекси, звід законів УРСР та інші акти — вітчизняне надбання, наша спадщина. Декілька слів про законодавство радянського періоду. Зараз воно ревізується, можливо й небезпідставно. Але критикується за політичним змістом. Що ж стосується юридичної техніки його підготовки, підкреслюється її досконалість і неперевершений рівень.\nНа жаль, чимало з досягнутого у минулому нині з тих чи інших причин використовується не повною мірою.\nСлід одночасно підкреслити, що в Україні нині створена власна правова база, яка складає десятки тисяч нормативно-правових актів. При цьому досить впливовим виявився той фактор, що вітчизняні нормотворці, особливо у перші роки незалежності держави, не мали необхідного досвіду творення законодавства потрібного для перехідного періоду, для створення політичної, економічної, соціальної і правової системи, орієнтованої на ринкові відносини. Більшість законодавчих актів перших років незалежності мали декларативний, узагальнений характер. Тому широка відомча нормотворчість стала закономірним явищем. Характеризуючи це явище, В. Селіванов небезпідставно вважає, що відомча нормотворчість вже в суверенній Україні намагається підмінити законодавчу діяльність, відомчі нормативно-правові акти — закони1.\nПроблеми кадрового забезпечення правотворчої сфери відчутні й сьогодні. Навіть різке зростання кількості підготовлених юристів не змінило технократичності нормотворення, оскільки правові засади не отримали відповідного поширення серед навчальних закладів. Жоден навчальний заклад не навчає майбутніх юристів правовим засадам нормотворчості. Хоча на практиці цією діяльністю переймається чимало службових осіб, і в першу чергу юристи. Можливо тому наша законодавча база характеризується суперечливістю, неузгодженістю численних актів і норм, розібратися в багатьох правових приписах важко не лише пересічному громадянину, а й досвідченому юристу.\nЦе є однією з причин правового нігілізму, коли у свідомості громадян формується переконання про неважливість або необов'язковість законодавчих приписів, про допустимість їх безкарного порушення. Службовими особами в багатьох випадках принципи законності підміняються таким поняттям як «доцільність».\n1 Історія держави І права України/ Кол. авт.; За заг. ред. А. С Чайковсько-го. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 68—72.\n1 Селіванов В. М. Право і влада в суверенній Україні: методологічні аспекти. — К.: Видавничий Дім «Ін Юре». — С. 283.\nВизначення поняття правотворчості\nВ юридичній літературі щодо характеристики правотворчості існує різноманітна термінологія — «правотворча техніка», «законодавча техніка», «юридична техніка», «нормопроектна техніка», «техніко-юридичне оформлення» тощо. Водночас у багатьох випадках ця термінологія вживається без чіткого визначення змісту кожного поняття, без наявної концепції розвитку законодавства, дотримання плану законодавчої роботи, вдосконалення структури й напрямів нормотворчості1.\nСпробуємо визначити наскільки правомірним є вживання терміна «техніка» по відношенню до правотворчості.\nУ сучасній лексиці термін «техніка» вживається у декількох значеннях. Одне з них — це сукупність прийомів, навичок, що застосовуються в певній діяльності, певному ремеслі, мистецтві. Інакше кажучи, «техніка» в цьому розумінні — це набір засобів або прийомів, оперування певними властивостями, навичками; професійне вміння, врешті-решт це — майстерність. Правові засоби мають місце у будь-якому законі. Аналітична юриспруденція нам підказує, що правові засоби можуть бути предметом певних операцій або комбінацій «первісних елементів правової матерії». Відомий російський юрист С. Алексеев стверджує, що правові засоби як елементи матерії права кожного разу на різноманітних ділянках юридичної догми проявляють себе як позитивні зобов'язання, заборони, дозволи («обязывания, запрещения, дозволения»)2. Більше того, він стверджує, що ні норми права, ні правові відносини, ні елементи юридичної техніки не можна підводити під вказані правові засоби. Вони (ці засоби) мають відношення до глибинних рівнів правової матерії, які так чи інакше складаються у різні юридичні класифікації, різні типи регулювання. Тому не можна міркувати про те, що юридична техніка є чимось стороннім, побічним по відношенню до права, до закону. Чим вищим є рівень правового регулювання, тим вищим має бути технічний рівень творення правових актів.\nНормативно-правовий акт — твір особливого, соціально-правового змісту, який важко порівняти з літературним твором за витонченістю, красою чи поетичністю. Але за мудрістю, енциклопедичним відображенням проблематики життя, інформатив-\n1 Концепція розвитку законодавства України// Матеріали науково-прак\nтичної конференції. — К.: Інститут законодавства Верховної Ради Укра\nїни. — 506 с\n2 Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М.: Норма,\n2001. —С. 265.\nністю, відповідним прагненням культури, логічністю і лаконічністю та багатьма іншими параметрами, закон чи підзаконний акт можуть мати дійсно силу інтелектуального витвору. Чимало системних законів, попри негаразди із їхнім застосуванням, заслуговують на таку оцінку. За оцінками фахівців Венеціанської Комісії юридична техніка, що застосовувалася при створенні Конституції України, визнається як одна із вдалих. Техніка в суб'єктивному сенсі означає мистецтво оздоблення правового матеріалу, в об'єктивному — механізм правотворчості.\nЮридичну техніку можна визначити як систему юридичних засобів і прийомів створення та систематизації законодавчих актів. Отже, вона, на нашу думку, включає два взаємопов'язаних процеси — процес створення правових актів, та — систематизації нормативно-правових актів. До юридичної техніки, зокрема, належать: офіційна законодавча термінологія, законодавчі конструкції (ідеальні моделі регулювання, схеми правовідносин та інших юридичних явищ, за допомогою яких законодавець створює нормативно-правові приписи), законодавчі презумпції, юридичні фікції, юридична стилістика (спеціально вироблені для складання законодавчих актів мовні засоби виразу велінь законодавця), засоби офіційного документального оформлення закону (способи його побудови, реквізити тощо). Вказані та інші засоби і прийоми юридичної правотворчої техніки мають на меті забезпечення, насамперед, точність і визначеність норм права, наукових відносин, правомірних інтересів. По-друге, вони спрямовані на досягнення доступності й ефективності законодавчих актів. Усі ці питання мали б бути відображені у законах України «Про нормотворчу діяльність» та «Про єдиний класифікатор нормативно-правових актів», проекти яких за різною назвою вже досить довгий час узгоджуються в інстанціях.\nПоряд з поняттям «юридична техніка» широкого вжитку в теорії і практиці набуло поняття «правотворча техніка», зміст якого визначає система засобів, правил і прийомів підготовки компетентними органами юридичних актів. Поняття «правотворча техніка» є спорідненим поняттю «юридична техніка». Воно містить у собі методики роботи над текстами усіх нормативно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу думки нормотворця у статтях (пунктах) юридичних актів, вибір доцільної структури кожного з них, термінологію та мову, способи оформлення змін, повного або часткового скасування, об'єднання нормативно-правових актів тощо. Правотворча техніка, зо-\n3 _ 5-979\nкрема, забезпечує юридичну досконалість нормативних документів.\nОсобливо слід звернути увагу на широко вживане в науковій літературі поняття «юридична техніка». О. Ющик наводить таке: «у радянській правовій літературі ще у 60-ті роки XX ст. поняття «юридична техніка» замінюється поняттям «законодавча техніка». Автор одночасно підкреслює, що юридична діяльність зводиться до реалізації державним апаратом законодавчої, адміністративної і правоохоронної функцій. Юридична техніка буде різною для кожного з цих видів юридичної діяльності, оскільки вони передбачають різних конкретних суб'єктів цієї діяльності, особливі її завдання, засоби, продукти тощо. У зв'язку з цим юридична техніка поділяється на техніку нормотворення і нор-мозастосування, виступаючи як законодавча, адміністративна та правоохоронна техніка, що, в свою чергу, набуває різноманітних, конкретних форм1.\nЩо стосується поняття «нормопроектна техніка», то його слід розглядати як складову законодавчої або правотворчої техніки залежно від контексту його застосування — чи то стосовно законопроектів чи проектів підзаконних актів.\nДодержання вимог правотворчої чи юридичної техніки (як двох основних термінологічних понять), які є системними, заснованими на практиці правотворчості і теоретично обгрунтованих принципів і правил (прийомів) підготовки проектів нормативно-правових актів, — обов'язкова передумова високої якості законів та підзаконних актів, їх повноти та узгодженості. Недооцінка зазначених вимог тягне за собою недоліки і суттєві помилки спочатку в правотворчій, а потім і в юридичній діяльності взагалі.\nОсновні правила правотворчості\nПравила правотворчої техніки вельми численні і різноманітні. Тут немає єдиного загального рецепту на всі випадки. Застосування цих правил має бути комплексним і може бути позитивним лише за умови врахування усіх можливих обставин, конкретної ситуації, що викликають необхідність розробки і прийняття того чи іншого нормативно-правового акта, специфіки предмета регулювання і сфери його дії. В той же час всі конкретні правила правотворчої техніки об'єднуються загальною\n1 Ющик О. І. Юридична техніка: проблеми визначення поняття / Парламентаризм в Україні: теорія та практика. — К., 2001. — С. 645—-648.\nосновою, наскрізною ідеєю створити найприємніші та найсприятливіші умови для правильного застосування нормативно-правових актів, досягти повноти, точності, доступності, компактності правових положень. У загальному вигляді правила правотворчої техніки — це система вимог та способів створення найбільш доцільних за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом нормативно-правових актів. Виходячи із цього, можна сформулювати основні, найбільш загальні принципи (вимоги), котрі покладаються в основу роботи над зовнішньою формою нормопроектів. Вони можуть бути такими:\nі. Точність і визначеність юридичної форми: формулювань, речень, словосполучень і окремих термінів нормативно-правового акта.\nДосягнення найбільшої відповідності між ідеєю, задумом правотворця і втіленням цієї ідеї в нормативній формулі — вимога, що безпосередньо випливає із специфіки права як регулятора суспільних відносин. Закон чи інший нормативно-правовий акт містить обов'язковий еталон поведінки, модель майбутніх вчинків фізичних та юридичних осіб. У нормативному приписі неприпустимі двозначності або протиріччя. Неточність відтворення норми, розпливчастість і відсутність одноманітності понять і їх ознак може бути причиною неправильного тлумачення і застосування правових норм, що в свою чергу може негативно впливати на долі людей, економічні, соціальні, політичні відносини в суспільстві. Тому визначення термінів повинно відповідати тому змісту, який в нього вкладають літературознавці, вчені-юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту нормативно-правового акта. Так, при формулюванні правових приписів не слід застосовувати широкі оціночні поняття. Якщо ж вони застосовуються, то їх зміст має бути визначений в нормативному значенні. Не припустимо застосування формулювань типу «як правило», «зокрема», «в тому числі» або такі приписи — «активізувати», «підвищити» тощо.\n2. Ясність і доступність мови для адресатів акта.\nНормативно-правовий акт повинен бути ясним для широких верств населення. Відомо, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності (ст. 68 Конституції). Але знання законодавства повинно базуватися на його зрозумілості.\nНеясна норма не дає повного уявлення про права і обов'язки фізичних і юридичних осіб, веде до непотрібної втрати часу на запити і тлумачення, викликає суперечки і помилки.\nВимога щодо простоти викладення проекту нормативного акта не повинна, однак, завдати шкоди повноті, точності і глибині формулювань нормотворчих положень, вести до безглуздого спрощення і примітивізму. Чимало правовідносин, які регулюються законодавством, достатньо складні. Це не може не відобразитися на викладенні відповідних норм. Правотворчість часто оперує складними, багатогранними і специфічними поняттями економіки, техніки, медицини, архітектури та інших галузей знань з їх особливою термінологією.\nТому є правильним, коли проекти нормативно-правових актів, особливо закони, починаються з пояснення термінів, які вживаються в ньому. Але пояснення мають бути доступними, що не завжди досягається.\nНаприклад, 20 квітня 2000 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про природні монополії». Стаття 1 Закону присвячується визначенню термінів. Природна монополія характеризується як «стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва), а товари (послуги), що виробляються суб'єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги)».\nПодібне визначення є зрозумілим для вузького кола спеціалістів, але не для більшості користувачів цього закону. Це є приклад «технократичної техніки» правотворчості, невдалого юридичного визначення. На жаль, навіть у кодифікованих нормативно-правових актах мають місце юридично невизначені поняття. Так, Кримінальний Кодекс України рясніє публіцистичними поняттями як то «авторитет органів державної влади», «законна професійна діяльність журналістів», «статева свобода та статева недоторканість» тощо. Чимало невизначених понять існує у Цивільному та Господарському кодексах.\n3. Спеціалізація та повнота правового регулювання техніки.\nУрахування особливостей регулювання відповідної сфери відносин є цілком закономірним. Для забезпечення спеціалізації й повноти регулювання відповідної сфери буття або діяльності, у нормативно-правовому акті передбачають норми (якщо вони не випливають з чинного законодавства), без яких дія цього акта\nне може бути ефективною. Це стосується, в першу чергу, норм, які формулюють завдання та виконання закону, механізм його дії, а також межі відповідальності, санкції. Без цього комплексу правове рішення може залишитися недійовим, декларативним. У найбільш важливих актах передбачають перехідні положення, застереження, порядок набуття чинності окремих положень тощо. Повнота регулювання передбачає всебічне регулювання відносин за колом адресатів, часом та місцем дії закону.\nНеповнота регулювання суть недостатнє врахування попередньої практики регулювання, яка склалася у попередні часи або неґрунтовні її відхилення. Наприклад, у новому Цивільному кодексі не передбачено існування закритих акціонерних товариств, що викликало негативну реакцію з боку більш ніж двадцяти трьох тисяч такого роду товариств. Прикладом неповноти може бути чинна нова редакція Закону України «Про освіту» від 23 березня 1996 р. У ст. 59 передбачено обов'язок батьків по відношенню до своїх дітей «виховувати повагу до законів, прав, основних свобод людини». Такого обов'язку чомусь не передбачено для навчальних закладів і педагогічних працівників. Однобокість правового регулювання виховного процесу призводить до негативних наслідків у його організації.\n4. Конкретність правового регулювання.\nКожний громадянин виконує по відношенню до держави певну правову роль — виборця, платника податків, найманого робітника, роботодавця, державного службовця, пенсіонера, учня тощо. Інструментарій налагодження або реформування суспільних відносин включає конкретно визначені права, обов'язки та статус суб'єктів правовідносин, що мають відповідати їх правовим ролям (завданням регулювання або охорони). Загальні формули щодо цього (наприклад, про процесуальну незалежність слідчого із наявними застереженнями у проекті Кримінально-процесуального кодексу України тощо) лише перетворюють законопроект в декларацію. Із набранням чинності закону, на практиці у суб'єктів застосування цього закону виникає можливість вільно тлумачити акт, застосовувати його або ухилятися від точного виконання.\nЕфективним інструментом у регулюванні суспільних відносин може бути лише той нормативно-правовий акт, який точно і конкретно визначає права і обов'язки суб'єктів правовідносин, в тому числі держави, чітко формулює заходи їх забезпечення (правові санкції, засоби заохочення і стимулювання, організаційні заходи). Гасловий стиль перетворює законопроект в май-\nбутню пусту декларацію, яка нікого ні до чого не зобов'язує, що на практиці дає можливість вільно тлумачити правові приписи, застосовувати правові норми або ухиляється від їх виконання.\nНа жаль, декларативних актів і окремих їх норм у нашому законодавстві чимало. Так, у Законі України від 17 жовтня 1990 р. «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» (ст. 1) проголошено: забезпечити еквівалентний обмін між промисловістю та сільським господарством на основі паритетного ціноутворення на їх продукцію. Уже понад 14 років як Закон набрав чинності, а ця та інші норми не реалізовані. З чинного Кримінального кодексу нарешті вилучено положения про кримінальну відповідальність за проституцію, існування якої як декларативної заперечувалося вченими, та посилено відповідальність, як і пропонувалося раніше, за втягнення неповнолітніх у заняття проституцією. Отже, використання правових стереотипів повинно базуватися на життєздатних засадах та потребах у охороні або регуляції правових відносин.\n5. Використання стереотипного термінарію, який є апробованим в правотворчій діяльності.\nНевдалі фрази, звороти, малопоширені або навпаки поширені публіцистичні терміни не посилюють, а навпаки послабляють регулюючу роль акта права, принижують авторитет і соціальну цінність нормативно-правового акта. Тому в нормопроектній діяльності слід використовувати переважно ті формулювання й терміни, які широко вживаються в юридичній літературі, особливо в новітніх тлумачних словниках української мови.\nУ відомчих актах, які подаються на державну реєстрацію до Міністерства юстиції, міститься чимало прикладів невдалого розширення кола юридичних термінів, їх незвичного об'єднання. У результаті складається словосполучення, що не може бути застосованим у нормопроектуванні, наприклад, «літературна і творча діяльність», «наукові і службові твори», «особиста та відомча належність» тощо.\nВикористання стереотипних термінів без відповідної апробації іноді призводить до негативного ефекту. У ст. 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією» позначено, що державний службовець не має права займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також ме-\nдичної практики). До творчої діяльності належить, зокрема, й лекторська робота, як власне й уся правоосвітня та консультаційна діяльність. На практиці ж правоохоронні органи, за умов отримання гонорару держслужбовцем за лекцію в аудиторії, вважають корупційними діями. Ця обставина гальмує розвиток правороз'яснювальної роботи, в якій раніше брали участь лекто-ри-юристи, що працюють на державній службі. Таким чином однобічне розуміння стереотипно вживаного терміну «творча діяльність» як «літературна діяльність» призводить до небажаних наслідків, зокрема відсікання великої кількості кваліфікованих юристів від лекторської роботи.\n6. Оптимальна місткість, компактність нормопроектих\nСтислість у правотворчості — це оптимальна економічність викладення думки автора проекту, яка має зберегти повноту його змісту. У поєднанні стислості й повноти законопроекту полягає мистецтво нормотворення. Тому є законодавчі акти, окремі норми яких громіздкі, розтягнуті і розмиті за змістом. Наприклад, надвеликим обсягом статей характеризуються, як правило, закони про амністію. Так, в останньому законі ст. 10 займає декілька аркушів друкованого тексту. Надзвичайно громіздкий, деталізований текст проекту і самого закону обмежує можливості його розуміння суб'єктом застосування, а отже знижується праворозуміння його норм, зменшується ефективність впливу на певні події й суспільні відносини.\nВимога економічності стосується, однак, не нормотворчих ідей, а їх словесного оформлення, тобто не змісту, а форми проекту. Вимога економічності в даному контексті має й інший аспект — це мінімум проектів з одного питання, що диктується інтересами створення оптимального вигляду нормативного матеріалу, полегшення у користуванні ним, його обліку і систематизації.\nЯскравим прикладом є заплутане, невиправдано казуалістич-не законодавство з питань оподаткування. Не випадково так гостро поставлено питання про кодифікацію податкового законодавства, небезпечність для держави податкових нормативних актів, зокрема з податку на додану вартість.\n7. Системність та збалансованість нормотворчость\nЦя вимога є принциповою у структурі нормотворення. Вона полягає у гармонічному погодженні всіх норм проекту, щодо пропозицій до змін, у поєднанні усіх складових частин проекту в загальну систему нормотворчості й, врешті-решт, у правову си-\nстему. На нашу думку, системність в контексті нормопроекту-вання передбачає цілісність, збалансованість нормотворчого матеріалу, який поєднується внутрішнім зв'язком і взаємозалежністю всіх частин і етапів нормотворення, послідовним входженням у правову систему, належною послідовністю регулювання й охорони.\nПри цьому також слід мати на увазі, що проект нового нормативного акта для інтегрування в єдину правову систему, повинен узгоджуватися з чинними нормативними актами, виключати протиріччя і повторення. Якщо передбачається інше регулювання у порівнянні з попереднім, повинні бути передбачені відповідні корективи: відміна старих актів або їх окремих частин, положень і норм, внесення в них змін. Підготовка нового проекту нормативного акта без урахування чинного законодавства неприпустима.\nЧіткого виконання викладених правил наш законодавець дотримується не завжди. Так, в Законі України «Про боротьбу з корупцією» (ст. 2) суддів до суб'єктів корупційних діянь не віднесено, але разом з прийняттям цього Закону ст. 43 Закону «Про статус суддів» доповнена реченням про те, що при вчиненні суддею корупційного діяння, йому призначається пенсія на загальних підставах. Подібні суперечності не на користь авторитету системи правосуддя й системи правотворення.\n8. Уніфікація форми і структури проектів нормативних актів.\nВикористання однакових реквізитів нормативно-правових актів, стереотипної структури, єдиних термінології, юридичних конструкцій і формулювань складає суть уніфікації форми й структури нормативно-правових актів. Різнобій реквізитів і рубрик нормативно-правових актів, відсутність їх стереотипної структури, єдиного стилю викладення, неоднакова в різних актах нумерація статей, пунктів і їх підрозділів, формул відміни, змін актів і їх частин перешкоджають адекватному розумінню й ефективному застосуванню правових норм.\nТочне і неухильне додержання всіх наведених вимог щодо нормопроектування в їх сукупності може характеризувати проект нормативно-правового акта як досконалий з технічної точки зору і свідчити про належну юридичну культуру з його підготовки і оформлення.\nЛінгвістика в широкому розумінні — наука про мову; мовознавство. Правотворча лінгвістика є найважливішим елементом, складовою наведених у попередньому розділі понять «правотворча техніка», «законодавча техніка» тощо. Вона надає уявлення про мовні правила з правотворчого стилю, використання слів як основних одиниць правової мови, а також правових штампів (сталих словосполучень), нормативних речень, правових абревіатур і нормопроектної графіки.\nСвідоме застосування лінгвістичних вимог сприяє стилістичній обробці нормативного тексту, допомагає сформувати високу культуру нормативно-правових актів1.\nКрасномовно на адресу юристів висловлювалася відомий фа-хівець-лінгвіст Н. Артикуца. Вона, зокрема, писала: «У їх професійній діяльності постійно виникатимуть ті чи інші питання термінологічного і мовно-стилістичного характеру. Серед них — проблеми вибору терміна, його дефініції, диференціації його значень, проблеми синонімії, ононімії та паранонімії в юридичній термінології, функціонування мовних одиниць. Навряд чи в якомусь іншому виді писемного мовлення зовнішня форма висловлення має таке велике, а часом і доленосне значення (у житті окремої людини і держави в цілому), як у юриспруденції. Неточне або помилкове терміновживання, логічні і граматичні помилки, змістові неточності у формулюванні правових норм, що призводить до розпливчастого або багатозначного їх тлумачення, -— неприпустимі явища у правничій мові»2.\nПоняття «стиль» вживається у декількох значеннях. Одне з них — це спосіб виконання, здійснення певної діяльності, в тому числі розумової, шляхом застосування певних технічних прийомів. При цьому можливо виділити художній, публіцистичний, науковий, офіційно-діловий стилі.\n1 Красиицька А. В. Юридичні документи: техніка складання, оформлення\nта редагування: Посібник. — К.: Національна академія внутрішніх справ\nУкраїни, 2003. - С 209-293.\n2 Артикуца Н. Нові підходи до мовної підготовки майбутніх юристів і ви\nкладачів права// Право України. — 1997. — № 12. — С. 58.\nСеред різновидів останнього розглядається й нормативний стиль як виразник документів юрисдикційного, правозастосу-вального змісту. У свою чергу різновидом нормативного стилю є нормативно-правовий, в якому відображаються властивості саме нормативно-правових актів.\nВимоги правотворчого стилю мають дві складові — загально-правові та спеціально-правові.\nЗагальні вимоги. Серед цих вимог особливо значущими є: відсутність експресивності; зв'язаність і послідовність, точність і ясність; простота викладення, лаконічність і компактність. Деякі з наведених вимог (наприклад, точність і ясність) є настільки важливими, що розглядаються як правила (принципи) правотворчої техніки. У цій главі ми розглянемо не усі, а лише ті вимоги, які вище не висвітлювалися.\nВідсутність експресивності або депресивність нормативної лексики. Експресивність — це сила вираження, вияву будь-яких почуттів, переживань, виразність. Саме ці якості мають бути відсутніми у нормативно-правовому акті.\nОсобливість законів і підзаконних актів, і в той же час їх мовна виразність, полягають у текстовій рівновазі, безпристрасності, відсутності оригінальності, стильової індивідуальності викладеного матеріалу. Стиль нормативного припису не повинний викликати додаткові асоціації та зайві емоції, які можуть відволікти увагу від суті акта. Рівноважне і «холодне» звучання юридичних норм — важлива умова нормативного регулювання. «Сильні» вирази були характерними для нормативно-правових актів більшовицької доби, наприклад, сумнозвісні декрети № 1, 2, 3, 4, у яких стиль викладення мав не правове, а класово-політичне забарвлення, спрямоване на залякування населення, організацію терору.\nЗв'язаність і послідовність. Будь-який текст може називатися таким лише за умови взаємозв'язку та узгодженості його складових. Суворість викладу, високий ступінь зв'язаності і жорсткої послідовності у текстах різного призначення є природно неоднаковою. Збалансованість нормативного тексту, його так звана «ланцюжковість» — особлива риса нормотворчого стилю. У нормотворчій практиці це означає, що при підготовці проектів законів чи інших нормативно-правових актів не припускається лексичної і нормативної абсурдності. Наприклад, абсурдним можна вважати обґрунтування кримінальної відповідальності за проституцію як намір держави витіснити це явище з українського суспільства або про притягнення до кримінальної відпо-\nвідальності за неповернення суб'єктами підприємницької діяльності валютної виручки як злочин проти фінансової системи держави. У першому випадку абсурдність полягає у тому, що проституція — це системне глобальне історичне явище, у другому — наявність корупції у численному адміністративному апараті є більш «сильною» і поширеною, ніж неповернення валютної виручки. Тому встановлення кримінальної відповідальності є малоефективним, що нарешті зрозумів і законодавець.\nЩе на початку XX ст. відомий російський вчений Є. Васьков-ський серед найвагоміших недоліків нормотворчості назвав такий, коли правова норма не має розумного смислу1.\nПринцип послідовності втілюється у вітчизняну нормотвор-чу практику ще не завжди. Так, у ч. 1 ст. 71 проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», винесеного на всенародне обговорення, записано:\n«Вибори Президента України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування». Норму викладено в ієрархічному порядку посад та органів: Президент — органи державної влади — органи місцевого самоврядування». У ч. З цієї ж статті записано: «Чергові вибори Президента України, до органів державної влади та органів місцевого самоврядування проводяться протягом одного року у такій послідовності та у такі строки: чергові вибори народних депутатів України — в останню неділю березня; чергові вибори депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим — у другу неділю вересня;\nчергові вибори Президента України — у першу неділю грудня»2. У цій нормі, починаючи з другого абзацу, обрано інший ієрархічний порядок — на перше місце поставлено народних депутатів України, а на останнє — Президента України, що не узгоджується з правилами правотворчої техніки.\nПростота і лаконічність викладення. Однозначність, не-ускладненість нормативного тексту, його сприйнятливість — важлива умова належної реалізації норм права. Прагнення до глобальності, всеосяжності правової норми іноді спричиняє\n1 Васьковский Е. В. Руководство по толкованию и применению права для\nначинающих юристов. — М., 1913. — С. 61—62.\n2 Текст наведеної норми подано за публікацією проекту Закону в газеті\n«Урядовий кур'єр». — 2003. — 7 березня.\nнадто об'ємні формулювання, перевантаженість речень, повторення, що руйнує простоту та доступність тексту. Тому у нормо-творчій практиці потрібно знаходити золоту середину: точність і простота нормативного стилю повинні виступати як єдине ціле, доповнювати одне одного, не порушуючи головного у нормативно-правовому акті — його нормативне значення. Простота викладення не означає спрощення викладення змісту правових норм, що може бути наслідком популістської або демагогічної правової політики, зведення її до спрощених формул: «земля — селянам» — що обернулось їх фактичним кріпацтвом на довгі роки; «заводи — робітникам» — що насправді призвело до жорсткої експлуатації робітників тощо.\nЗагальновідомо, що чим лаконічніше і компактніше викладено нормативний матеріал, тим краще сприймається, пізнається зміст та застосовуються його приписи. Зазначене у нормотвор-чій практиці передбачає максимальне скорочення невиправданих повторень, ефективне структурування відсилочних норм (деякі автори висловлюються за те, що «у законодавстві не повинно бути відсилань до інших нормативних актів»1), обережне використання спеціальної, у тому числі юридичної, термінології. Результатом лаконізму і компактності стилю є економічність тексту нормопроекту, усунення його розмитості, декларативності, що сприяє й правозастосуванню.\nНаведені вище вимоги до правотворчого стилю безумовно є важливими. Однак визначальними є спеціально-юридичні вимоги, від додержання яких залежить вирішальне наповнення законів і підзаконних актів нормативним змістом. Завдяки реалізації цих вимог нормативно-правовий акт набуває свого особливого значення.\nСтиль нормативного припису повинен, по-перше, відповідати своїй природі (інформаційній, регулятивній або охоронній). Залежно від цього існує своєрідна класифікація правових норм, які виконують певну функцію: інформаційну, регуляційну, охоронну або зазвичай комплексну (регуляційну й охоронну або інформаційну та регуляційну тощо), так би мовити доповнюючи одна одну. Але кожен нормативний припис має інформаційне наповнення, завдяки чому кожен адресат правової норми в пер-\n1 Коротей В. Правові проблеми національної демократії// Право України.-2003.-№ 1. — С.126.\nшу чергу отримує правову інформацію й має право на доступ до правової інформації. Інформація з цієї точки зору — це універсальний продукт правотворчої діяльності, наслідком якої є відправні (вихідні та установчі), спеціальні (конкретні та безпосередньо встановлені) правила правової поведінки, способи формулювання вимог (форми припису, методи правового регулювання — імперативні чи диспозитивні). Перші мають категоричний характер і не допускають свободи вибору поведінки, а другі, навпаки, дозволяють суб'єктам правовідносин самим визначати свою правову роль (коло та обсяг прав, обов'язків і загалом соціально-правовий статус). Іншими словами, імперативні норми працюють за принципом: «все, що не дозволено, заборонено». А диспозитивні — за формулою «все, що не заборонено — дозволено»1.\nЗвідси й стиль нормативного тексту повинен обиратися залежно від виду, форми і ролі правового припису.\nХарактерною у цьому плані є ст. 43 Конституції України. У частині першій наголошується: «Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується». Законодавець застосував стиль визначення певного принципу, фіксації державної політики, надання громадянину можливості діяти альтернативно — вільно обирати працю або вільно погоджуватися на неї. У частині ж третій записано: «Використання примусової праці забороняється». Тут стиль норми — заборона.\nВикористання своєрідного стилю викладу правових норм допомагає досягти такої якості нормативно-правового акта, коли він стає високоефективним правовим регулятором, сила якого забезпечується правовою забороною.\nПо-друге, стиль нормативного припису повинен відрізнятися мовною стандартизованістю. Йдеться про те, що стиль нормо-проектування має включати єдині й стабільні граматико-стиліс-тичні норми, з використанням відповідних слів, словосполучень, певної побудови речень, вживання дієслівних форм, сполучникових зв'язків тощо. При цьому особливо важливим є вживання власно юридичних словосполучень, юридично-мовних штампів та канцеляризмів, які мають широке застосування в нормотворчій практиці.\nЯк приклад можна навести наступні норми нового Цивільного кодексу України:\n1 Сташків Б. Норми права соціального забезпечення // Право України. — 2002.-№2.» С 75.\n«Стаття 24. Поняття фізичної особи\n1. Людина як учасник цивільних відносин вважається фізичною особою.\n1. Здатність мати цивільні права та обов'язки (цивільну пра\nвоздатність) мають усі фізичні особи.\n2. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у момент\n3. У випадках, встановлених законом, здатність мати окремі\nцивільні права та обов'язки може пов'язуватися з досягненням\nфізичною особою відповідного віку.\n4. Цивільна правоздатність фізичної особи припиняється у\nмомент її смерті1.\nЗаконодавець у наведених нормах досягає точності юридичної формули за допомогою мовних стандартів, особливо повторів словосполучень «фізична особа», «цивільна правоздатність», «у випадках, встановлених законом».\nСаме стандартизованість формулювань надає особливої виразності нормативному стилю, відрізняє його від офіційно-ділового.\nПо-третє, стиль нормативного припису, повинен відрізнятися певною композиційністю (графічністю). Цю функцію виконує нормотворча графіка, на чому ми зупинимося нижче.\nСлово в правотворчости Слово — це мовна одиниця, що являє собою звукове вираження поняття про предмет або явище об'єктивного світу.\nСлово — вихідний «будівничий» матеріал законотворчості і нормотворчості у цілому. Воно виступає як засіб передачі думки, ідей законодавця. За допомогою слів створюється текст права, матеріалізуючись у певну форму та правові норми2. Лінгвістична наука особливо застерігає від неточного або помилкового слововживання у правових приписах3.\n1 Голос України. — 2003. — № 45—46. — 12 березня.\n2 Власенко Н. А. Основы законодательной техники. — Иркутск, 1995. —\n3 Артикуца Н. В. Мова права і юридична термінологія — К.: Стилос,\nПитання одностайного терміновживання у правотворчій сфері не є новим для України. На сьогодні, приміром, мирно співіснують — причому без будь-якої диверсифікації — термінологічні дублери на кшталт термін (строк, уступка) відступлення, набуття чинності (набрання чинності) тощо. Інколи це набуває абсурдних форм: скажімо, у документах Кабінету Міністрів України на позначення часової категорії, що відповідає російському «срок», вживається виключно слово «термін», тим часом як в актах Президента України пріоритет віддається тільки слову «строк»1.\nПравотворца термінологія. Якщо термін — це слово, словосполучення, що є виразом, то під термінологією визнається сукупність термінів певної науки чи галузі знань (правознавства в тому числі). Правотворча термінологія є спеціальним полем інформації, що вживається лише в інформаційно-правовому просторі, яку потрібно вміти читати, впізнаючи розробника закону, вихідні дані, що ідентифікують проект закону серед інших проектів, розуміючи зворотну силу майбутнього закону, предмет закону, специфіку правовідносин тощо.\nУ правотворчості вживається юридична і неюридична термінологія. Юридична термінологія — слова та словосполучення, які позначають поняття, що відображають специфіку державно-правових явищ. Вони створюються юридичною наукою і практикою, відрізняються смисловою визначеністю, функціональною усталеністю (юридична особа, необхідна оборона, договір довічного утримання, юрисдикція, преюдиціальність, декри-міналізація, криміналізація тощо). Неюридична термінологія — слова та словосполучення, які вироблені неюридичними науками та є їх приналежністю (техніка, економіка, екологія, природознавство, медицина і т. ін.). Поєднання юридичної та неюри-дичної термінології надає нової якості та сенсу правовим поняттям, наприклад, «економія кримінально-правової репресії», «правова соціалізація особи», «легітимація інтересів», «фінан-сово-економічні санкції» тощо. Саме на стику правових і непра-вових термінів активно розвивається законодавство, формуються нові комплексні правові інститути. Про цей процес у право-творчій діяльності, як і в інших сферах, слушно зауважує В. Литвин, «необхідно оберігати і захищати рідне слово»2.\n1 Зайцев Ю. Правничий текст: лінгво-правові аспекти / Українське пра-\nВО. — 1999.—№ 2. —С 97.\n2 Із вступного слова Голови Верховної Ради України на відкритті парла\nментських слухань «Про функціонування української мови в Україні» // Го\nлос України. — 2003. — 14 березня.\nТехніка створення правотворчнх термінів — процес створення закономірностей формування дефініцій у відповідності з намірами творців нормативних приписів. Нове визначення повинно відповідати ряду вимог:\nбути зрозумілим (комунікабельним): щоб адресати нормативно-правового тексту були здатними оволодіти використаною в тексті лексикою, засвоїти текст написаного;\nтермін повинен визначатися через його суттєві ознаки, їх сукупність, що дозволяє відмежувати одне правове явище від іншого;\nслід користуватися правилом відповідності визначень значенню терміна.\nВикористання професійної лексики (професіоналами). Професіоналізм — слово або зворот, властиві мовленню людей певної професії. Ними визначаються виробничі і технологічні процеси, знаряддя виробництва, обладнання тощо.\nПри використанні професіоналізмів в нормативно-правовому тексті слід виходити з того, що дана лексика не є загальновживаною, її використання має бути максимально обмеженим. При цьому застосовуються наступні вимоги:\n1. При використанні професіоналізмів для визначення того чи\nіншого поняття слід віддавати перевагу тим з них, які є найбільш\nвідомими та набули значення звичайної розмовної лексики.\n2. Переносити більшу частину регулювання питань, що по\nтребують використання значної кількості професіоналізмів, на\nрівень підзаконного акта (постанови Уряду, наказу міністер\nства, відомчої інструкції тощо).\nНаведене, однак, не виключає використання (в необхідних випадках) професіоналізмів в законопроектах.\nЯскравим, найвдалішим прикладом у цьому плані є норми Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». У ст. 2, зокрема, записано: «2) зона безумовного (обов'язкового) відселен-ня — це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довго-живучими радіонуклідами, з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період».\nУ ст. 17 цього Закону міститься положення: «При стійких не-\nзворотних морфологічних змінах та порушеннях функцій органів і систем організму, неефективності будь-яких видів реабілітаційних заходів, а також після досягнення пенсійного віку, в тому числі на пільгових умовах, група інвалідності встановлюється безстроково».\nНаведений приклад (з насиченням правових норм професійною лексикою, медичними поняттями та цифровими показниками) не є типовим для нашого законодавства, але деякою мірою виправдовується бажанням законодавця забезпечити повноту регулювання складних відносин.\nВиправданою і припустимою є практика доволі широкого вживання професіаналізмів (в тому числі так званих «техніцизмів») в нормативно-правових актах, розрахованих на певне коло адресатів-спеціалістів.\nТак, наказом Міністерства транспорту України від 16 січня 2003 р. № 27 затверджені зміни та доповнення до Правил видачі свідоцтв авіаційному персоналу в Україні. У п. 14 міститься норма: «Кандидат на отримання кваліфікаційної відмітки піло-та-інструктора категорії Й повинен мати не менш як 1200 годин нальоту, включаючи не менш як 400 годин у якості КПС (серед них не менш як 100 годин нальоту або 50 секторів на типі ПС, на якому він має проводити льотну підготовку), має кваліфікацію, потрібну для свідоцтва комерційного пілота, кваліфікаційні відмітки про право на польоти за приладами та інші види кваліфікаційних відміток за типами ПС, що експлуатуються»1.\nВикористання термінології іншомовного походження. Вихід України на широку міжнародну арену, розвиток міждержавних стосунків, особливо у правовій сфері, сприяють помітному проникненню у вітчизняну правотворчість слів і словосполучень іноземного походження. Процес цей об'єктивний і незво-ротній. Вимагати жорсткої заборони на вживання в правотвор-чій лексиці іноземної термінологі — справа безперспективна.\nПідтвердженням цієї тези є чинний Земельний кодекс України, у якому міститься глава 16 Право земельного сервітуту2. У ст. 98 кодексу визначається, що право земельного сервітуту — це право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).\nПогоджуючись із необхідністю і можливістю використання у нормотворенні іноземної термінології, потрібно додержуватися\n1 Офіційний вісник України. — 2003. — № 6. — Ст. 260.\n2 Сервітут (від лат. servitus — обов'язок).\n4 — 5-979\nпевних правил. По-перше. Нормопроектувальник не повинен перевантажувати нормативно-правовий текст іншомовною лексикою. Для відбору того чи іншого терміну потрібно користуватися новітніми словниками1, іншою довідковою літературою. По-друге, при конкуренції з іноземним терміном (поняттям) перевагу слід віддавати слову чи словосполученню українського походження, або таким, які фактично набули стійкого україномовного звучання (прокурор, автор, алібі, аукціон, фермер, фіктивне банкрутство тощо). По-третє, при конкуренції зі словами іноземного походження перевага надається більш відомому або більш суттєвому. Наприклад, відомим є українське слово «селянин», але в сучасних умовах більш суттєвим, змістовним іншомовне — «фермер».\nПо-четверте, запозичені слова повинні застосовуватися у суворо визначеному (точному) їх значенні і оптимально вписуватися в зміст тексту того чи іншого вітчизняного нормативно-правового акта. Наприклад, вживаючи таке поняття як «корупція» (лат. corruptio — псування, розбещування, підкуп), слід мати на увазі, що під корупцією розуміється «діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг»2. По-п'яте, вживання іншомовних термінів повинно відбуватися за принципом регулярності. Неприпустимо використання терміну один раз, а потім в цьому ж нормативно-правовому акті чи в аналогічних обходитися без нього. Лише за цієї умови можна сподіватися, що іноземне слово приживеться в нашій нормативно-правовій лексиці. Цю тезу можливо проілюструвати таким прикладом. В Концепції боротьби з корупцією на 1998—2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367/98, в якості одного із принципів боротьби з корупцією передбачено зміцнення доброчесності у відносинах державного апарату і службовців усіх категорій з населенням. Вжиття терміну «доброчесність» у вітчизняній нормотворчості практично цим і обмежується.\nВикористання жаргону. Жаргон — мова певної соціальної чи професійної групи, що відрізняється від загальнонародної наявністю специфічних слів і виразів, властивих цій групі. Інакше кажучи — це умовна, штучна, розмовна, зрозуміла лише в\n1 Наприклад, Великий тлумачний словник сучасної української мови. — К.:\nІрпінь: ВТФ «Перун», —2001. — 1440 с.\n2 Закон України «Про боротьбу з корупцією». — Ст. 1.\nпевному середовищі мова (арго). Найбільш відомий — блатний жаргон.\nВ окремих випадках слово чи словосполучення може втрачати статус жаргону і набувати іншого статусу — просторіччя («дембель» — демобілізація, демобілізований воїн, «залізний» — міцний, сильний).\nВживання жаргонів у нормативно-правових текстах припускається лише в порядку виключення. Використовуються вони у випадках:\n1) адаптування в загальновживану мову, коли жаргонні від\nтінки мало помітні.\nНаприклад, Закон України «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні». У ст. 1 зазначено:\n«Вважати реабілітованими осіб, які з політичних мотивів були необгрунтовано засуджені судами або піддаш репресіям по-засудовими органами, в тому числі «двійками», «трійками», особливими нарадами і в будь-якому іншому позасудовому порядку, за вчинення на території України діянь, кваліфікованих як контрреволюційні злочини за кримінальним законодавством України...».\nЗаконодавець свідомо вписав у правову норму жаргонну термінологію («двійки», «трійки») з урахуванням її широкого вжитку населенням;\n2) виникнення необхідності застосування професійних арго\n3) комунікативної правової доцільності (досягнення юридич\nного ефекту). Наприклад, у назві Закону України «Про запо\nбігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержа\nних злочинним шляхом». Тут жаргон «відмивання» використо\nвується як синонім терміну «легалізація».\nВикористання архаїзмів та історизмів. Дана лексика складає пасивний словниковий запас української мови, тобто такий, що активно не використовується в мові і текстах. Слова втрачають свою актуальність з політичних, економічних, соціальних та інших причин. Практика, однак, свідчить про можливість використання за певних умов пасивної лексики в право-творчості.\nАрхаїзми — застарілі слова, мовні звороти або граматичні форми, що вийшли з ужитку. Це також назви предметів і явищ, що існують в реальній дійсності, але з певних причин є витісненими або такими, що витісняються іншими словами активної лексики. Прикладом може бути таке. У Конституціях СРСР і УРСР містилася норма (ст. 6) про «керуючу та спрямовуючу»\nроль Комуністичної партії. Під час «перебудови» цю правову норму було відмінено. Разом з цим втратила своє значення та правотворчий ужиток й відповідна термінологія. З розпадом СРСР не вживається поняття «радянський народ» та інші. Також слід додати, що в новому Кримінальному кодексі України не містяться норми, за якими встановлюється кримінальна відповідальність за зраду Батьківщині, спекуляцію, наклеп, образу та деякі інші злочини, що були передбачені у попередньому Кримінальному кодексі. Таким чином витіснено й зазначену термінологію.\nНаука про правотворчість, однак, рекомендує по можливості зберігати і повертати архаїзми. При поверненні у сучасну правову лексику термінології минулого слід переконатися, що те чи інше слово (словосполучення) досягли загальної свідомості і постійного вжитку. Таке, наприклад, сталося зі словами «декрет», «рада», «департамент».\nІсторизми — відтворення (зокрема у правотворчості) термінології минулих часів. Слова-історизми, як правило, не мають синонімів серед слів активного словникового запасу і частіше за все є єдиним найменуванням тих чи інших реалій. Деякі історизми мають (услід за явищем) повертатися до ужитку, в тому числі в правотворчу практику. Таке, наприклад, сталося зі словами «президент», «казначейство», «благодійність», «безробіття», «біржа» та інші. Слово-історизм «присяжні» навіть увійшло в норму Конституції України (ч. 4 ст. 124).\nПри застосуванні історизмів в нормативно-правових актах слід додержуватися наступних вимог: по-перше, не намагатися використовувати їх як синоніми. Такі спроби, особливо у регіональному нормотворенні, іноді робляться. Наприклад, знак рівності ставиться між словосполученням «глава державної адміністрації» і «губернатор»; по-друге, якщо нормопроектувальник приймає рішення про ужиток історизму, йому необхідно переконатися, що предмет або явище відповідає тому смислу, який у минулому був для нього характерним.\nРечення як форма вираження норм права\nРечення — граматично та інтонаційно оформлена цілісна мовна одиниця, яка є основним засобом формування та вира-\nження думки. У правотворчій діяльності чітке й логічно вибудоване речення відіграє значну роль. Воно є основною знаковою одиницею нормативно-правового тексту. Слова і словосполучення з метою вираження думки нормотворця відбираються і розташовуються певним чином у реченні як інструменти виразу правової норми. Ступінь і адекватність втілення волі ініціатора нормативно-правового рішення значною мірою залежить від якості речення. У праві має бути чітка визначеність, яка може бути досягнута тільки шляхом дотримання певних правил, що не залишають можливості судді чи законодавцеві для власного індивідуального розрізнення, яке вважається рівносильним відсутності права1. З цього приводу народний депутат України, доктор юридичних наук Степан Гавриш висловлюється: «... кожний представник правничої професії має не тільки добре володіти мовою і говорити, а й дослухатися до голосу інших прав-ників, до громадської думки»2.\nВідпрацьовуючи речення, призначені для викладу нормативного регулювання, необхідно враховувати певні закономірності й вимоги щодо їх вибудови. У теорії права нормативні приписи поділяються за формою закріплення бажаної поведінки суб'єктів правовідносин на категоричні (імперативні), що приписують чітко визначені дії, закріплюють вичерпний перелік і зміст прав і обов'язків і не допускають ніяких відхилень; диспозитивні, що встановлюють певні права і обов'язки, але за згодою суб'єктів допускають їх доповнення; рекомендаційні, що встановлюють варіанти бажаної, але не обов'язкової поведінки; заохочувальні, що встановлюють засоби заохочування на здійснення бажаних або корисних для держави і суспільства діянь3.\nКожна із зазначених форм правового припису потребує властивих лише їй форм виразу, окремо підібраних слів, словосполучень і речень. Викладені раніше принципи і вимоги щодо правотворчості — точність і визначеність, ясність і доступність, простота і лаконічність, — реалізуються саме через нормативні речення. Тому воно має повною мірою відповідати регулятивній природі нормативно-правового акта. З цією метою доцільно:\n— використовувати неозначену форму дієслова та інфінітивні конструкції. За допомогою інфінітиву зручно виражати пряму\n1 Титов В. Морис Коен про місце логіки в праві // Вісник Академії право\nвих наук України. — 2000. — № 4. — С. 179—192.\n2 Гавриш С. Створюється національний форум юридичних фірм // Юри\nдичний вісник України. — 2003. — № 11. — 15—21 березня.\n3 Аисенков С, А. та ін. Теорія держави і права. — К.: Юрінком Інтер,\n2002. —С 180-181.\nта непряму імперативність нормативних приписів. Наприклад, на засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися посадові особи, яких стосується обговорюване питання. (Із Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України);\n— вживати безособовість формулювань, тобто речення не мо\nже бути пов'язане з будь-яким суб'єктом дії або предметом.\nОсновна мета — досягнення правової нейтральності. Ця вимога безпосередньо пов'язана з такою особливістю правового регулювання, як багатократність дії юридичних норм, численність адресатів, довготривалість дії, невизначеність у часі. Реалізується вона за допомогою безособових речень, їх неадапто-ваності до конкретної ситуації чи конкретних фізичних і юридичних осіб як суб'єктів правовідносин. Безособовому характеру викладу нормативно-правового тексту сприяє вживання дієслів та дієприкметників в безособовому значенні («постановляю», «наказую», «має право», «гарантується», «визначається», «забезпечується», «визнано», «прийнято» тощо).\nТакий засіб достатньо широко використовується в право-творчій практиці для досягнення комунікативної правової мети. Слід зазначити, що надмірне вживання дієслівно-невизначених конструкцій в безособових реченнях може дати протилежний ефект;\n— тексти нормативно-правових актів переважно викладати з\nвикористанням активних конструкцій. Така форма вкрай необ\nхідна для передачі поняття обов'язку або надання повноважень,\nколи йдеться про загальні випадки заборони, або контекст ясно\nвказує на відповідального за виконання правила. Проте активна\nформа дієслова виключає неточності у разі, коли необхідно ви\nзначити хто мусить виконувати обов'язок, хто може мати повно\nваження або хто може користуватися звільненням1.\nРазом з тим не виключається вживання пасивної форми. Наприклад: «Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами» (ст. 124 Конституції України);\n— необхідно уникати громіздких складних речень. Щоб вико\nнати цю вимогу, працюючим з нормативно-правовими текстами\nрекомендується таке. Практично кожне із складносурядних ре\nчень легко розбивається на кілька простих. При цьому текст та\nвнутрішня логіка тексту, як правило, не страждають. Що сто-\n1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Видано Канадським агенством міжнародного розвитку в рамках програми співробітництва між Міністерством юстиції Канади та Міністерством юстиції України. — 1999. — С. 38—39.\nсується складнопідрядних речень, слід мати на увазі: громіздкість часто обумовлена прагненням правотворців висловити думку в одному реченні, за рахунок чого досягнути високого ступеня її вираження. Але такий підхід є помилковим. Тому доцільно провідні думки, що мають важливе значення, викладати за допомогою головних речень. Кожна фраза не повинна містити більше однієї думки. Сказане не означає, що у нормативному тексті взагалі не вживаються складні речення. Наприклад: «Право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.\nНе мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними» (ст. 70 Конституції України).\nМета застереження — зайва громіздкість нормативних речень і конструкцій:\n—неприпустимо використовувати питальні та окличніречен-\nня. У нормативно-правовому тексті мають переважати конста\nтуючі, розповідні та стверджувальні речення. Наприклад: «Гро\nмадські роботи встановлюються на строк від шістдесяти до\nдвохсот сорока годин і відбуваються не більш як чотири години\nна день» (ч. 2 ст. 56 Кримінального кодексу України);\n—слід утримуватися від застосування в простих реченнях ве\nликої кількості однорідних членів, які іноді, створюючи довгий\nланцюжок, перешкоджають сприйняттю думки правотворця. У\nразі необхідності такого перерахування доцільно використову\nвати цифрову або літерну графіку (цифрова — 1), 2), 3)..., літер\nна — а), б), в) ...), або якщо перелік не вичерпний, узагальнювати\nсловом «тощо». Приклади: у ст. 106 Конституції України пере\nлік повноважень Президента України позначається цифровою\nграфікою від 1) до 31); у ч. З ст. 152 Земельного кодексу України\nзастосовано літерну графіку від а) до д);\n—не слід вживати слів та висловів, що не мають ясно визначе\nного змісту. Це, у першу чергу, стосується формулювань «та ін\nші», «і так далі», «і тому подібні», «за певних умов» без конкрет\nного їх визначення;\n—текст нормативно-правового акта, як правило, викладаєть\nся в теперішньому часі. Майбутній та минулий часи застосовую\nться лише тоді, коли необхідно зробити часове співвідношення\nміж двома подіями. У деяких випадках вживання майбутнього\nчасу дозволяє зробити наголос на обов'язку, але краще вживати\nнапівдопоміжне дієслово «повинен».\nНаведене однозначно підтверджує: речення — найважливіший засіб матеріалізації ідей, волі та завдань нормотворця. Від-\n56 Розділ II\nсутність дефектів у реченнях, що вжиті в нормативному тексті, є й важливим показником культури правотворчої діяльності і її продукту — нормативно-правового акта.\nУсталені словосполучення в нормативному тексті\nПід словосполученням розуміється відносно стійкий смисловий зв'язок між словами. Однією із широко вживаних форм словосполучення є фразеологізми. Фразеологізм — усталений зворот, стійке поєднання слів, що виступає в мові як єдиний, неподільний і цілісний за значенням вислів. Вживання фразеологізмів (особливо юридичних) дає можливість нормотворцю будувати такі речення, які стають адекватною формою вираження норм права.\nОднією з важливих позитивних якостей нормативно-правового тексту є фразеологічні звороту які поділяються на загальні і юридичні.\nЗагальні фразеологічні звороти — такі, що не мають юридичного походження. Вони виконують допоміжні (документально-технічні) функції в нормативному тексті, надають йому офіційного характеру (дата, реєстраційний номер тощо).\nПри використанні усталених словосполучень усім, хто причетний до правотворчого процесу, слід звернути увагу на те, що образність мовних зворотів притаманна не лише художнім чи публіцистичним фразеологізмам, але й власне юридичним («законна сила», «недоторканність особи», «позовна заява», «окрема думка», «фізичні та юридичні особи», «мирова угода», «досу-дове слідство», «запобіжний захід» тощо).\nНормотворча наука і практика виробили декілька загальних правил правопису фразеологічних, в тому числі юридичних, зворотів: по-перше, їх точне і недвозначне відтворення у нормативно-правовому тексті. Фразеологізми не припускають заміни слів, розширення або звуження складу, порушення усталеного порядку між словами; по-друге, нормопроектувальник не повинен відмовлятися від вжитку загальновідомих словосполучень. Саме їх використання буде сприяти юридичній точності тексту, забезпеченню його доступності, сприйнятливості адресатами, створенню умов для належної реалізації правового припису; по-третє, подолання багатозначності. Справа в тому, що фразе-\nологізми мають властивість полісемічності (наявності у одного й того ж словосполучення кількох лексичних значень). Наприклад, у Кримінальному кодексі України (ст. 57—63) вживається стійке словосполучення «покарання у виді», але з відповідним уточненням «виправних робіт», «службового обмеження», «конфіскації майна», «арешту», «обмеження волі», «тримання в дисциплінарному батальйоні». Або таке. В різних галузях законодавства вживається словосполучення «близькі родичі», але зміст його різний. Це суттєвий недолік правотворчості. Він виявляється особливо наглядово при порівнянні текстів двох кодексів — Господарського (ГК) і Цивільного (ЦК). Так, ГК застосовує поняття «відсотки», а ЦК — «проценти»; ГК закріплює категорію «договір на розрахунково-касове обслуговування», а ЦК — «договір банківського рахунку»; ГК містить поняття «угода», а ЦК — «правочин»; ГК передбачає «недійсність зобов'язання», а ЦК — «недійсність правочину»; ГК застосовує поняття «статутний фонд», а ЦК — «статутний капітал». (Див. Подцер-ковний О. Два роки з моменту прийняття Господарського кодексу України // Юридичний вісник України. — 2005. — №10.-12-18 березня).\nАбревіатури у правотворчості\nПоняття та види. Своєрідним елементом правотворчого тексту є така мовна одиниця як абревіатура — складноскорочене слово, утворюване різними способами. Абревіатура (італ. abbre-viatura, від лат. abbreviatio — скорочення) слово, утворюване скороченням повного словосполучення. Поділяється на такі види: за алфавітною назвою початкових літер словосполучення (У HP — уенер, СБУ — есбеу); за його початковими звуками (вуз, ВАК), за складами (Укрвод, Мінюст); транслітерацією іншомовних скорочень (Бі-бі-сі, НАТО)1.\nСлід мати на увазі, що деякі джерела наводять інші поняття й інші види абревіатури. Наприклад, стверджується, що під абревіатурою слід розуміти лише такі скорочення, які утворені із перших літер слів, що входять до словосполучення. Абревіатури не можна змішувати зі складними скороченими словами. Деякі автори пропонують відрізняти абревіатури від графічних скорочень (наприклад, і т. ін. — і таке інше)2. Але у вітчизняних джере-\n1 Юридична енциклопедія. — К., 1998. — Т. 1. — С. 10.\n2 Власенко Н. Л. Основы законодательной техники. — Иркутск, 1995. —\nлах стверджується: абревіатурами також є загальноприйняті скорочення слів (і т. д.; і т. ін.; див., пор.)1.\nЗ урахуванням теоретичних розбіжностей рекомендується наступне: у нормотворчій діяльності керуватися найбільш новітніми джерелами, у першу чергу українського походження.\nДля практичного використання у правотворчості пропонується наступний поділ абревіатур:\nза походженням — на власне правові (МВС, СБУ, Мін'юст, ЦК, КК, КЗпП тощо) та запозичені (мігруючі), тобто такі, що входять у правові тексти з іншої лексики (АЕС, Мінфін тощо);\nза вживанням у нормотворчій практиці — на загальноприйняті, тобто такі, що не потребують додаткових пояснень (Генпрокуратура, Нацбанк, держадміністрація тощо), спеціальні, які мають більш вузьке використання і зрозумілі спеціалістам без додаткових пояснень (ЦПК, ЗК, КпАП); індивідуальні, тобто такі, що мають вузьке використання, потребують у нормативному тексті пояснення (ЕККА — електронний контрольно-касовий апарат, ВТУ — виправно-трудова установа тощо).\nВикористання у правотворчій практиці абревіатур повинно бути обмеженим, особливо у законопроектуванні. Нормотворча практика знає більш широке вживання скорочень у відомчих та регіональних підзаконних актах. У випадках необхідності введення в нормативний текст абревіатур слід керуватися наступними вимогами:\n— у законопроектах, як виключення, можуть вживатися за\nгальновідомі та широковживані скорочення;\n— при вживанні у підзаконних нормативно-правових актах\nабревіатур спеціального та індивідуального призначення слід\nнаводити їх пояснення (розшифрування);\n— написання абревіатур повинно відповідати установленим\nабо загальноприйнятим нормам. Наведемо такий приклад: в\nПоложенні про Міністерство юстиції України, затвердженому\nУказом Президента України від ЗО грудня 1997 p., зазначено:\nМіністерство юстиції України (Мін'юст України) є централь\nним органом виконавчої влади. Чітко визначена абревіатура —\nМін'юст України. Цієї вимоги додержуються не завжди. При\nкладом тому є «Юридична енциклопедія», на яку ми послалися\nна початку цього розділу.\n1 Новий тлумачний словник української мови — К., 1999. — Т. 1. — С. 18.\nЛогіка як наука про закони і форми мислення є одним із джерел формулювання правових норм та інститутів. Логіка допомагає знаходити правильні, розумні рішення, досягати здорового глузду та розсудливості при загостренні альтернативних думок, пропозицій. Тому вміння застосовувати ці знання в правотвор-чому процесі є наріжним каменем правового мислення, показником його кваліфікованості.\nСлід зазначити, що вживання правил і прийомів логіки базується на лінгвістичних засадах правотворення. Вони діють одночасно, системно у напрямі творення якісного законодавства. Розглянемо деякі закони логіки у їх взаємодії з принципами та правилами нормотворчості.\nЗакон тотожності — один з основних законів формальної логіки, що відображає відносну стійкість і якісну визначеність явищ об'єктивної дійсності, за яким поняття в процесі мислення повинні бути точними, визначеними та недвозначними й зберігати певні, їм властиві ознаки. Згідно з цим законом предмет мислення в межах одного міркування, одного доказу, однієї теорії залишається незмінним, а у процесі міркування висловлювання повинно зберігати одне й теж значення, скільки б разів воно не повторювалося1. Це твердження є безперечним стосовно нормативно-правових актів. При цьому закон тотожності формулюють ще як закон висловлювань: якщо твердження є істинним, воно є істинним. З давніх часів відомий вислів: закон суворий, але він закон. Додержання вимог закону тотожності дозволяє уникати невизначеності, неконкретності положень нормативного тексту. Непослідовність термінології, різне або нечітке визначення понять, неточність формулювань є причиною ло-гіко-структурних дефектів у нормопроектуванні. Важливим засобом уникнення цих дефектів є повторюваність логіко-струк-\n1 Хоменко І. В. Логіка для юристів. — К.: ЮрІнком Інтер, 2004. — С. 96.\nЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ\nтурних одиниць («якщо інше не передбачено законом», «в порядку визначеному законодавством» тощо). На цю обставину вже зверталася увага (див. «Фразеологізми»), Але доцільно ще раз підкреслити, що застосування стійких і визначених логіко-структурних одиниць — важливий елемент нормотворення. Вони допомагають досягти точності правового тексту.\nПри опрацюванні нормативних текстів слід звернути увагу на особливість, поліфонію української мови, якій притаманні нюанси, що ускладнюють сприйняття нормативно-правових актів, їх проекти. До них слід віднести особливості полісемії, синонімії та омонімію.\nПолісемія — наявність у одного і того самого слова кількох лексичних значень (багатозначність). Полісемія є результатом узагальнення зв'язку, який іноді має зовнішню схожість між предметами, явищами і є результатом так званого історичного нарощування-різних значень в межах одного слова. У нормо-творчості часто використовують слова у переносному значенні. При цьому найбільш активно полісемують слова «акт», «орган», «установа» , «фонд» ,«зона», «черга» , «пункт» та ін. Наприклад, слово «акт» у правотворчості має понад п'ятнадцять значень: «правомірний акт», «законодавчий акт», «комерційний акт», «статевий акт» тощо. Прикладом невдалого поєднання властивостей у праві є поняття «податкова застава», у якому приватноправовий інститут «застава» поєднується із публічними властивостями, що є характерним для податкових відносин. У результаті виникає неприродній симбіоз податкової застави, яка не є таким у точному розумінні значення застави.\nЗастосування полісемії у правотворчості в розумних межах є припустимою нормою.\nСинонімія — це тотожне поняття. Синонім — слово, близьке або тотожне за значенням до іншого, але відмінне від нього звуковою формою. Загальним правилом правотворчості є прагнення до мінімуму синонімів, що диктується вимогою точності змісту. Це, однак, не означає, що синонімія для права є явищем неприпустимим. Синонімія в правовому регулюванні відіграє важливу прагматичну роль — уточнює, деталізує волю нормо-творця, якщо вона виступає умовою точності мислення. Найчастіше (але не завжди) слова синоніми розташовуються в дужках одразу після слів (речень), які ними уточнюються. Наприклад, ч. 1 ст. 165 Кримінального кодексу України: «таємне викрадання чужого майна (крадіжка) або ж Закон України «Про авторське право і суміжні права» (ст. 4): «виключне право — право,\nколи жодна особа, крім тієї, якій належить авторське право або суміжні права, не може використовувати твір, не маючи на те відповідного дозволу (ліцензії). При використанні синонімії не бажано вживати так звані «квазісиноніми» — поняття, близькі за змістом, але не тотожні з юридичної точки зору. Наприклад, «погодження — візування», «набуте — придбане» тощо.\nОмонімія — сукупність відмінностей (омонімів) української мови. Омоніми — це слова, які є однакові за звучанням, але зовсім різні за значенням. Наприклад, «коса» (волосся, мис, сільськогосподарське знаряддя), «фонд» (статутний, оплати праці, некомерційна установа). До використання омонімів у правотворчості слід підходити вкрай обережно. Необхідно пам'ятати, що багатозначне слово, не адаптоване в реченні (понятті), спроможне не лише ускладнити його розуміння, але й порушити логічний зв'язок нормотворчого тексту. Найбільше ускладнень при цьому виникає у з'ясуванні змісту бланкетних норм, при посиланні із конкретного на більш загальне визначення. Так, у новому Цивільному кодексі впроваджується цілком нова система захисту виконання цивільно-правових забов'язань, яка включає й самозахист цивільних прав, тобто застосування засобів протидії, що не заборонені законом, тощо. (ст. 19 ЦК). У той же час ст. 355 ККУ забороняється примушування до виконання чи до невиконання цивільно-правових зобов'язань. У даному випадку норма ККУ є бланкетною по відношенню до практично усього ЦК України, що значно ускладнює її розуміння й застосування.\nПолісемія, синонімія та омонімія повинні слугувати нормо-творцеві найважливішим словниковим матеріалом для створення якісного правового акта. Не можна дозволяти, щоб вони ставали знаряддям порушення закону тотожності. На жаль у вітчизняній нормотворчості є приклади необережного використання таких слів і понять. Так, у ч. 5 ст. 94 Конституції України вжито словосполучення «набирає чинності», а в ст. 160 Основного Закону — «набуває чинності». Конституційний Суд України змушений був розтлумачити, що зазначені словосполучення мають синонімічні значення. Обидва означають, що відповідні нормативно-правові акти набрали сили1. Або таке. У Конституції (статті 84 і 91) вживаються терміни «рішення» і «акти» Верховної Ради України. Конституційний Суд України у своєму рішенні визначив, що терміни «рішення» і «акти» Верховної Ра-\n1 Рішення Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп // Вісник Конституційного Суду України. —1997. — №2. — С. 29.\nди України — це взаємопов'язані правові категорії, які співвідносяться між собою як зміст і форма1.\nНаведеш приклади свідчать, що в правотворенні кожне слово, кожний зворот, кожне речення повинні бути логічно вивірені і пов'язані між собою.\nПослідовне несуперечливе мислення вважається його найсуттєвішою рисою. За цим законом в одному із суперечливих висловлювань щось стверджується, а другому — заперечується2. Інакше кажучи, не можуть одночасно бути істинними два судження (дві думки), одне з яких заперечує інше. Суперечність тексту кваліфікується як серйозна помилка, несумісна із такими поняттями, як послідовність та взаємозв'язок. Відносно нормативно-правового тексту ця вимога має особливе значення. Суперечливість правових норм завжди була і залишається однією з найбільш вагомих і неприйнятних деформацій права. І це зрозуміло. Головною рисою права є його системність та гармонійність. Положення закону мають слідувати один за одним, дотримуючись логічного порядку3.\nСуперечливими правові норми виступають тоді, коли вони пропонують різні рішення з одного питання. «Вимога несупе-речливості означає забезпечення логічної узгодженості конкретного правового тексту як у відношенні його самого (внутрішня несуперечливість), так і в плані зовнішньому — відношення субординації (норми і вирішення нижчого рівня спільності не повинні суперечити нормам і вирішенням вищого рівня спільності), так і у відношенні координації (норми і вирішення різних галузей права не повинні суперечити одні одним)»4.\nУ правотворчій практиці, на жаль, зустрічається чимало прикладів відходу від логічних вимог.\nТак у суспільстві переважно негативно оцінено постанову Кабінету Міністрів України від 20 листопада 2003 р. № 1783, якою врегульовані деякі питання пенсійного забезпечення громадян.\n1 Рішення Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 р.\n№ 16-зр/2003// Голос України. — 2003. — 28 жовтня.\n2 Хоменко І. В. Логіка для юристів. — К.: ЮрІнком Інтер, 2004. — С 97.\n3 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. —\n1999. — С. 6.\n4 Титов В., Марченко О. та ін. Юридична герменевтика з погляду сучас\nної формальної логіки// Вісник Академії правових наук України. — 1999. —\n№ 1. —С 171—172.\nПунктом 2, зокрема, всупереч нормам Конституції та іншого законодавства середню заробітну плату за 2002 р. знижено з 376 грн. до 306 грн., що суттєво вплинуло на розмір пенсії багатьох людей похилого віку. Із логічного співставлення наведених норм випливає: суб'єктом корупційних діянь є той, хто таким суб'єктом не є. Подібні суперечності, авторитарні рішення знижують якість українського правотворення.\nЗа законом несуперечності жодне висловлювання не може бути одночасно істинним і хибним, оскільки істинність і хибність це суть несумісні речі. І. Хоменко чітко вказує на те, що одне й те саме висловлювання одночасно не може відповідати станові речей у дійсності і не відповідати йому, з двох суперечливих висловлювань одне є хибним1. Звідси випливає, що свідоме застосування хибних аргументів при нормотворенні є неприпустимим. У проектах нормативно-правових актів хибним, як правило, є обґрунтування потреби у тому чи іншому нормативно-правовому акті саме у конкретному вигляді або конкретному регулюванні, хоча наявність нормативно-правового акта не викликає заперечень.\nФормула цього закону полягає у тому, що із двох суперечних суджень одне неодмінно є істинним, друге — хибним, а третього і бути не може. Це означає, що у предметі судження (дослідження, регулювання, охорони) зазначена ознака має бути чи наявною або її не має бути. У правовому регулюванні таке правило має певне додаткове значення. Як відомо, конструкції норм права будуються іноді відповідно до універсального логічного засобу «або-або», що однозначно вимагає — не можна одну й ту саму дію, стан, предмет (об'єкт) тощо регулювати або формулювати по-різному. Наука підкреслює, що нормативний текст повинен відрізнятися однозначністю. Різні слова не можуть вживатися для виразу одного й того самого поняття. Одне й те саме слово не може вживатися для виразу різних понять2.\nЗа дотриманням законів і правил логіки нормативне рішення, виписане у проекті, може бути лише одним. Якщо в проекті пропонується декілька рішень, то зрозуміло, істинним, таким, що\n1 Титов В., Марченко О. та ін. Юридична герменевтика з погляду сучасної\nформальної логіки // Вісник Академії правових наук України. — 1999. —\n2 Там само. — С 10.\nмає право бути втіленим в нормативно-правовий акт, може бути лише одне. Правотворча практика свідчить, що розбіжності, варіативності частіше за все зустрічаються при колективній підготовці проекту, при паралельній розробці та поданні до право-встановлюючого органу альтернативних проектів. Наприклад, у ході підготовки політико-правової (конституційної) реформи, яка передбачала перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської моделі правління, були подані до Верховної Ради України і пройшли експертизу у Конституційному Суді України декілька законопроектів з цього складного питання, які переслідували різні механізми впровадження реформи. Неузгодженість між ними призвела до розпорошення політичних сил, до дезорганізації процесу створення єдиного законодавчого рішення. Краще рішення, безумовно, це знаходження єдиного, можливо компромісного варіанту1.\nЗакон достатньої підстави. Обов'язковою рисою логічного обґрунтування, а тим більше його письмового відображення, є його доведеність і вагомість аргументів. Даний закон нерозривно пов'язаний саме з цією рисою мислення. Формулюється він наступним чином: достовірною треба вважати тільки ту думку, істинність якої достатньо обгрунтована2.\nНаведений закон не тільки дозволяє, а й змушує законотвор-ця сумніватися в істинності (чи хибності) будь-яких думок чи пропозицій. Важко перебільшити гуманістичний потенціал цього закону. Адже він, забороняючи приймати на віру будь-які думки, тим самим захищає право кожної людини на сумніви, свої власні погляди, переконання, світогляд.\nВикористання вимог цього закону в правотворчості є багато-аспектним. Наприклад, при формулюванні правового поняття, диспозиції, гіпотези, санкції правової норми. Достатні підстави (ознаки) повинні бути виписані як правова дефініція, що узгоджується з усіма експертами. При підготовці, наприклад, постанови уряду вимагається, щоб проект обов'язково погоджувався із зацікавленими органами. Цією вимогою уряд прагне досягти обгрунтованості майбутнього рішення.\nТаким чином, закони логіки є важливим елементом право-творчої техніки. Лише використовуючи їх, можливо створювати якісні нормативно-правові акти.\n1 Голос України. — 2003. — 7—14 листопада.\n2 ТофтулМ. Г. Логіка. — К., 1999. — С 115.\nПравові (юридичні) дефініції — це стислі логічні визначення, які містять у собі найістотніші ознаки поняття, що визначаються. За їх допомогою встановлюються, розпізнаються певні правові категорії, розкривається, характеризується й формулюється їх суть.\nПроцес визначення правових понять\nПоняття — одна із форм мислення, результат узагальнення суттєвих ознак об'єкта дійсності. У правотворчості визначення понять відіграє важливу роль. Перш за все тому, що правові поняття для створення нормативно-правового акта є вихідним матеріалом. Вони, образно кажучи, є цеглою, з якої будується майбутній будинок.\nЯкщо, наприклад, передбачається встановити юридичну відповідальність за хуліганство, у законодавстві визначається поняття цього правопорушення. Якщо юридична особа наділяється певними правами і на неї покладаються певні обов'язки, наводиться поняття юридичної особи. Тому практика правотво-рення виходить з того, що підготовка будь-якого проекту нормативно-правового акта повинна починатися з формулювання основних понять, якими потрібно оперувати. При цьому не обов'язково, щоб сформульоване поняття було остаточним. Воно може мати робочий варіант, шліфуватися, корегуватися, уточнюватися, деталізуватися в процесі подальшої правотворчої роботи.\nВтілені в тексти нормативно-правових актів поняття створюють належні умови для однозначного сприйняття і тлумачення правових норм, вони є дороговказом у правозастосовній практиці. Існують різні поняття, різні способи їх формулювання. їх можна поділити на ті, що містяться у нормативних приписах («поняття права»), та ті, що вживаються у юридичній науці («поняття науки права»). Але такий поділ не має для правотво-рення принципового значення, оскільки право і вітчизняна юридична наука оперують загальними поняттями, у чому виявляється зв'язок науки і практики. Практика у формулюванні принципово важливих понять повинна спиратися на наукові дослідження, доробки, думки.\n5 — 5-979\nЗа різними критеріями у логіці виділяються загальні, одиничні та пусті поняття; поняття конкретні та абстрактні; збірні та незбірні, позитивні та негативні; відносні та безвідносні1. Отже, логічна характеристика поняття «права людини та громадянина» — це загальне, абстрактне, збірне, позитивне, безвідносне поняття, і поняття «охоронюваний законом інтерес» — це також загальне, абстрактне, збірне, позитивне, безвідносне поняття. У правотворенні досить часто використовуються поняття з подібними логічними характеристиками, що мають тенденцію до узагальнення правового регулювання, у той час як його головним завданням є створення адекватних умов правового регулювання щодо конкретних життєвих ситуацій.\nПравотворення має базуватися на деталізованому визначенні правових понять. Так, в Законі України «Про оренду землі» (нова редакція) у ст. 1 зазначено: «оренда землі — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності». У наступних статтях наводяться поняття «об'єктів оренди», «орендодавців», «орендарів», «договору оренди землі» тощо. Визначеність термінів — необхідна умова точного і ясного розуміння нормативного тексту, підвищення юридичної культури нормотворчості. Чим більшій кількості понять будуть надаватися правові дефініції, тим менше буде помилок і непорозумінь на практиці.\nВизначення нормативної термінології все частіше включаються в проекти нормативно-правових актів, набувають регулятивного значення при їх прийнятті. Так, Закон України «Про сільськогосподарську кооперацію» від 17 липня 1997 р. наводить пояснення 12 понять, що вживаються в законі: пай — майновий внесок члена кооперативу у створення та розвиток кооперативу, який здійснюється шляхом передачі майна, в тому числі грошей, майнових прав, а також земельної ділянки кооперативу.\nНеобхідність нормативних дефініцій виникає у разі:\n—якщо поняття створене шляхом переосмислення загально\nвживаної термінології з використанням нетрадиційної лексики\n(рідкісних, спеціальних та іншомовних слів і словосполучень, у\nтому числі суто юридичних термінів);\n—якщо поняття сформульоване за допомогою термінології,\nяка часто застосовується в буденній мові і викликає різні за\n1 Хоменко І. В. Логіка для юристів. — С. 37—59.\n—якщо з урахуванням мети нормативно-правового акта дане\nтермінологічне поняття є специфічним;\n—якщо поняття по-різному трактується юридичною наукою і\nпрактикою (виключні випадки);\n—якщо з точки зору правотворця той чи інший термін є ви\nключно важливим для розуміння нормативно-правового акта і\nпо відношенню до його змісту не повинно бути сумнівів та непо\n—в інших випадках, коли відсутність чіткого визначення тер\nмінології може призвести до неясного розуміння норматив\nно-правового акта чи окремих норм.\nТаким чином, критерієм у вирішенні питання про нормативні пояснення вживаної термінології є переконання правотворця в тому, що відсутність такого визначення може призвести до небажаних наслідків — неправильного розуміння нормативно-правового акта, його складових або тлумачення в науці і практиці.\nНормативні або, як їх ще називають, «легальні» визначення мають свої критерії застосування. Вони полягають у наступному.\nКлючові правові поняття визначаються у Конституції, інші важливі поняття та пояснення термінів — у законах, конкретизуючі легальні визначення — у підзаконних актах, тобто цей нормативний матеріал має свою ієрархію, яка відповідає ієрархії чинного законодавства.\nВ Основному Законі України містяться такі дефініції: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» (ст. 3); «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75); «Президент України є главою держави і виступає від її імені.\nПрезидент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» (ст. 102).\nДосвідчені правотворці рекомендують: закон має включати визначення лише в разі, коли вони необхідні1. У Конституції України вживається чітка, ясна, доступна термінологія. У ній містяться певні визначення і пояснення. Але це зовсім не означає, що окремі її положення не потребують тлумачення. Так, термін «свобода» вживається у двох юридичних значеннях, хоч і тісно між собою пов'язаних. У загальному розумінні цей термін означає стан суспільства і окремої людини, який дозволяє діяти на свій розсуд у межах, не заборонених законом. Інша справа —\n1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. — 1999. —С 5.\nсвобода як суб'єктивна можливість вчиняти чи не вчиняти будь-які дії. Наприклад, свобода віросповідання надає особі можливість сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої. У цьому розумінні термін «свобода» тотожний терміну «суб'єктивне право», а відмінність пояснюється тим, що така юридична лексика склалась історично1. Або ще. У назві розділу II Конституції України та у багатьох його статтях вживаються терміни «людина» і «громадянин». Вони нерідко стоять поряд, однак зміст їх не тотожний2. Певного уточнення потребують застосовані у Конституції поняття «інтереси», «повноваження», «межі повноважень», «загально визначені принципи і норми міжнародного права» тощо.\nНаведеш вище приклади визначення понять та пояснення термінів у законах і підзаконних актах однозначно свідчать, що правові дефініції — важлива складова правотворчої техніки.\nРозкриваючи зміст поняття (терміну), слід перераховувати не усі його ознаки, а лише найважливіші. Такий підхід дає нор-мотворцю можливість сформулювати правову конструкцію достатньо повно, точно і в той же час економно, не розпливчасто. Вдалим, наприклад, є таке поняття: юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді (ст. ЗО Цивільного кодексу України). На жаль, в наше законодавство іноді вписуються нечіткі, суперечливі визначення. Наприклад, у ст. 312 Кодексу торговельного мореплавства України наводиться поняття нафти: «під нафтою у статтях 309 і 310 цього Кодексу мається на увазі будь-яка нафта, у тому числі сира нафта, мазут, важке дизельне паливо і мастила, а також китовий і риб'ячий жир». Звернемо увагу, що ця правова норма має назву — «поняття нафти». Але не потрібно бути спеціалістом, щоб зрозуміти — китовий і риб'ячий жир ніякого відношення до нафти не мають. Наведене є правотворчим казусом.\nНорма, що дуже деталізована, схожа на перевантажений корабель, який глибоко осів і важко піддається управлінню. Перевантажений деталями і уточненнями закон також важкий для використання3. Переконливим є, наприклад, Закон України\n1 Німченко В. Правовий статус особи за Конституцією України // Вісник\nКонституційного Суду України. — 1998. — С 37—38.\n2 Там само. — С 45.\n3 Законодательная практика: Учебное пособие. Опубликовано в ФРГ\nв 1983/1984 гг. под ред. Э. Новака — С. 16.\n«Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» від 22 грудня 1998 р. У статті 1 наведено 27 визначень термінів. Серед них такі, як «державний орган», «шкода», «імпорт», «продаж», «товар» тощо. Правова норма виглядає розмитою. Автори, замість зрозумілого викладу, досягли зворотного результату.\nАле слід мати на увазі, що ненаведення необхідних визначень також шкодить якості нормативно-правового акта.\nТаке у нашому законодавстві також зустрічається. Наприклад, неплатоспроможність в останній час набула такого поширення, що стала нормою поведінки в економіці. Водночас Закон України «Про банкрутство» не наводить такого поняття як неплатоспроможність, хоча вживає його у ст. 15: «... у разі, якщо боржник на момент укладення угоди вже був фактично неплатоспроможним чи став неплатоспроможним у результаті виконання цієї угоди». Із статті незрозуміло, що саме мали на увазі законодавці, вказуючи на таку ознаку майбутнього банкрута, бо нечіткість норм чинного Закону призводить до різного тлумачення терміна1. Оскільки подібна помилка є типовою у вітчизняному законодавстві, наведемо ще один приклад. Закон України «Про державну підтримку малого підприємництва», визначаючи засади державної підтримки малого підприємництва незалежно від форм власності, водночас визначення провідного правового поняття «державна підтримка малого підприємництва» не містить. Автори цього Закону повинні були б навести такі «легальні визначення» як «мале підприємництво», «державна підтримка малого підприємництва», «система державної підтримки малого підприємництва» тощо. Але цього не було зроблено. У результаті в Законі відсутня чітка визначеність його змісту, порушена логічна послідовність нормативно-правового матеріалу2.\nУ нормативно-правових актах зустрічається вживання певних термінів і понять як синонімів, хоча вони не є такими, до того ж не пояснюється їх зміст. Прикладом може бути ст. 2 Закону України «Про систему оподаткування». Дана норма містить терміни «податок», «збір», «обов'язковий платіж». При цьому маються на увазі обов'язкові внески в бюджети відповідного рівня. Мало того, що не зроблено ніякого розмежування між податком\n1 Малига В, Д. Термінологічні проблеми інституту банкрутства // Прав\nничий часопис Донецького університету. — 1997. — № 1. — С. 37.\n2 Труги І. Закон України «Про державну підтримку малого підприємницт\nва» потребує удосконалення//Право України. — 2002. — № 12. — С 95.\nі збором, до того ж введено ще одне поняття — обов'язковий платіж. Як співвідносяться ці три категорії, жодна норма закону не пояснює1.\nОскільки право потрібне для регулювання майбутньої поведінки, воно повинно виражатися в термінах, які виключали б можливість сумніву2. Із цієї тези випливає вимога: у нормативному визначенні можуть використовуватися лише ті терміни, які були визначені раніше, або загальновизначені терміни, які не викликають сумніву у їх ясності.\nВиходячи із викладеного, можна рекомендувати: у процесі підготовки проекту нормативно-правового акта, коли створено його перший варіант, доречно підготувати перелік використаних у ньому понять, нових та рідковживаних термінів з визначенням їх змісту, ще раз розглянути (можливо з науковцями, висококваліфікованими спеціалістами-практиками) доцільність їх внесення в проект в якості дефініцій. Такий підхід без сумніву сприятиме уникненню різного тлумачення термінології, забезпеченню точності правових приписів.\nІ наступне. Дефініцію краще наводити в самому тексті нормативно-правового акта при першій згадці терміна (поняття). Це полегшить розуміння та застосування акта. Слід вважати за певне досягнення правотворчої техніки наведення дефініцій окремою нормою на початку нормативного тексту або його найважливіших складових (розділів, глав). Для вітчизняного право-творення вже традиційними стали застереження типу: «У цьому законі терміни вживаються у такому значенні», «Для цілей цього закону вживаються такі терміни і поняття», «Для цілей цього указу...» тощо.\nСлід мати на увазі, що дефініції також широко використовуються в закордонній правотворчій практиці, вони традиційні для міжнародних конвенцій, для законодавства Англії, США, Росії та багатьох інших країн.\n1 Кучерявенко М. Податок як правова категорія: проблеми дефініції //\nПраво України. — 2002. — № 12. — С 71.\n2 Титов Б. Моріс Коен про місце логіки в праві // Вісник Академії право\nвих наук України. — 2000. — № 4. — С 179.\nСтворення стабільної системи нормативно-правових актів є однією з найважливіших юридичних передумов втілення правових засад у суспільне і державне життя. Соціальні, економічні та політичні трансформації, що відбуваються в Україні, спричиняють необхідність поглиблення реформ в усіх сферах життєдіяльності, які повинні здійснюватися виключно в правовому полі, в межах чинного законодавства.\nСправедливий закон і порядок — альфа і омега повноцінної діяльності та перспектив розвитку будь-якої держави. Але особливо актуальним це є для нашої молодої країни1. З додержанням вимог законності повинна створюватися і удосконалюватися уся нормативно-правова база нашої країни.\nЗаконодавство, що регулює нормопроектний процес, базується на чинній Конституції України. Конституційні принципи та конкретні норми Основного Закону діють у відповідності до верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8), органи державної влади (у тому числі Верховна Рада, Президент, Уряд, Верховний Суд, Конституційний Суд та ін.) мають здійснювати свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно до законів України, у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (статті 6,19).\nДля безпосередньої роботи над законопроектами важливе значення мають положення Регламенту Верховної Ради України. У чинній його редакції міститься окрема глава з назвою «Розробка проектів законів». Вона орієнтує на наступне:\n— розробка проектів законів здійснюється за правом, визначеним законом (відповідно до ст. 93 Конституції право законодавчої ініціативи належить Президентові України, народним\n1 Лавринович О. Оптимізацїя діяльності Міністерства юстиції України в умовах суспільно-економічних перетворень: стан, проблеми, перспективи // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 5.\nМЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ\nдепутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України), за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку;\n— розробка законопроекту про Державний бюджет є обов'язком Кабінету міністрів України, передбаченим законом.\nВластивості правотворчого процесу, його механізм залежать від об'єкта та предмета регулювання. Так, підготовка проекту Державного бюджету, яка враховує загально-правові вимоги, має, в той же час, деякі особливості. Відповідно до Закону «Про бюджетну систему України», Бюджетного кодексу, основних напрямів бюджетної політики, визначених Верховною Радою (бюджетна резолюція) Уряд організовує розробку Держбюджету на кожний наступний рік. Головним розробником проекту Держбюджету є Мінфін, який діє з урахуванням пропозицій органів державної влади, Національного банку. Проект Державного бюджету вноситься Мінфіном до Кабінету Міністрів до 15 серпня поточного року, розглядається урядовими комітетами і до 25 серпня подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів. Останній розглядає на своєму засіданні проект Закону України про Державний бюджет України на наступний рік, приймає рішення щодо його схвалення і не пізніше 15 вересня подає до Верховної Ради.\nОсобливість законотворчого процесу полягає в тому, що й сам законодавчий орган, тобто Верховна Рада, може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) відповідному комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також уряду1. Крім того, в ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи, але вносяться такі проекти до Верховної Ради лише від імені органів і осіб, що мають право законодавчої ініціативи.\nКонституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції приймає рішення та дає висновки відносно кон-ституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та має виключне право офіційно тлумачити норми Конституції та закони України. Наведемо конкретний приклад. За конституційним поданням Київської міської ради проф-\n1 Див. докладніше про вдосконалення оранізаційно-правових та цивільних засад і нормативно-правової основи законодавчої діяльності Верховної Ради України: Заєць А. П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду, — К.: Парламентське вид-во, 1999. — С. 196—214.\nспілок Конституційний Суд розглянув справу про тлумачення терміну «законодавство». Підставою для розгляду цієї справи стало неоднозначне розуміння при застосуванні окремими органами і організаціями положення ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України, за яким сфера застосування контракту визначається законодавством. Конституційний Суд вирішив, що термін «законодавство», вжитий у зазначеній правовій нормі, охоплює закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах та відповідно до Конституції України і законів України. Важливою є мотивувальна частина рішення (п. 3), де зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелом певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 19,118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони, так і інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках — також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади1.\nПоряд із законами нормопроектування регулюється низкою підзаконних нормативно-правових актів — указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів та постанов колегій центральних органів виконавчої влади тощо. Так, актами Президента України, зокрема, затверджено Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України та Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України (відповідно Укази від 20 серпня 1993 р. № 512 із наступними змінами та від ЗО березня 1995 р. № 270 із наступними змінами).\nУ Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України міститься низка принципово важливих для нормопроектувальників вимог. Серед них такі:\n1 Рішення Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9 липня 1998 р.\n— указами Президента України оформлюються нормативні\nакти Президента України, тобто акти, що розраховані на постій\nну або багаторазову дію. Практика свідчить, що поряд з видан\nням за цією формою правових актів, набувають чинності інші\nнормативно-правові акти: положення, концепції, програми, ста\n—розпорядженнями Президента України оформлюються до\nручення Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим цен\nтральним органам виконавчої влади. За цією формою ненорма\nтивних актів, наприклад, даються доручення уряду, Міністер\nству юстиції, іншим міністерствам і державним комітетам щодо\nрозробки проектів нормативно-правових актів, здійснення пра\nвової експертизи законопроектів тощо;\n—проекти нормативно-правових актів Президента України\nготують і вносять на розгляд Кабінет Міністрів України, мініс\nтерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї\nкомпетенції, центральні органи громадських організацій Украї\nни, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Секретаріат\nПрезидента України, радники Президента України, структурні\nпідрозділи Секретаріату Президента України.\nПоложення особливо орієнтує на якість проектів, на їх обгрунтованість та законність. З цією метою вимагається: проекти нормативно-правових актів глави держави мають бути якісними, погодженими з відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати чинному законодавству України.\nДруге із зазначених вище Положень (про порядок роботи з законопроектами...) визначає порядок роботи з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться Президентом України в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які подані іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи та надійшли з Верховної Ради України, в разі підготовки зауважень, змін і доповнень до них.\nПорядок роботи із зазначеними проектами такий:\n—законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи\nПрезидента України готують його радники та наукові консуль\nтанти, а також відповідні структурні підрозділи Секретаріату\n—за законодавчої ініціативи Президента України на розгляд\nВерховної Ради України можуть бути подані проекти найваж\nливіших законів, опрацьованих у Кабінеті Міністрів України,\nміністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, наукових установах.\nЗвернемо увагу на Указ Президента України «Про вдосконалення роботи з підготовки нормопроектів та проведення правової реформи» від 29 квітня 1994 року № 198.\nЗа цим Указом на Міністерство юстиції України покладено додатково функції з організації роботи щодо розробки концепцій, проектів актів законодавства з найважливіших питань розвитку суспільства і держави, наукове їх обгрунтування, координацію діяльності центральних органів виконавчої влади, наукових установ та вищих навчальних закладів в сфері підготовки законопроектів. На виконання цього Указу при Мін'юсті створено Центр правової реформи і законопроектних робіт. Цією структурною одиницею міністерства виконується значний обсяг нормопроектних робіт, нормопроектувальникам надається певна методична допомога, узагальнюється і поширюється міжнародний досвід правотворчої діяльності1.\nУказом Президента України від ЗО грудня 1997 р. № 1396 затверджено Положення про Міністерство юстиції України (діє з наступними змінами). Мін'юст визначений як головний (провідний) орган у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної правової політики. У сфері нормотворення основними завданнями міністерства є:\nпідготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства, його систематизація, опрацювання проектів нормативно-правових актів та міжнародних договорів України з правових питань, проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів, державна реєстрація нормативно-правових актів, ведення Єдиного державного реєстру таких актів;\nпланування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності.\nПри цьому Мін'юст:\nготує разом з відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, науковими установами проекти концепцій напрямів розвитку законодавства та їх наукове обгрунтування з урахуванням світового досвіду;\n1 Звертаємо увагу на виданий Центром збірник нормативно-правових актів та методичних рекомендацій «Нормотворча діяльність» (К., 2001. — 285 с).\nрозробляє за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України та з власної ініціативи проекти законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства, або разом з іншими органами державної влади бере участь у їх підготовці;\nздійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відповідності Конституції та законам України, основним положенням законодавства Європейського Союзу, вимогам нормопро-ектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;\nрозробляє за поданням міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щорічні плани законопроектної роботи та плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, координує нормотворчу діяльність в центральних органах виконавчої влади, здійснює контроль за цією діяльністю;\nготує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів України при підготовці їх на підпис Президентові України;\nрозробляє і подає Президентові України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо усунення суперечностей між актами законодавства та заповнення прогалин у ньому;\nорганізовує виконання у межах своїх повноважень актів законодавства з питань, що належать до його повноважень, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та у встановленому порядку подає їх на розгляд Президентові України і Кабінету Міністрів України;\nздійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, веде реєстр цих актів;\nзабезпечує функціонування єдиної системи правової інформатизації, є офіційним видавцем збірників законодавства та кодексів України, видає інформаційний бюлетень «Офіційний вісник України», бере участь у виданні журналів і газет загально-правового характеру;\nведе Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів, надає інформацію з бази даних цього реєстру.\nУказом Президента України «Про поліпшення організації законопроектної діяльності» від 26 листопада 2003 р. № 1348 на Мін'юст покладено додатково функцію щодо законопроекту-вання. Передбачено (п. 1): «Покласти на Міністерство юстиції України функції головного розробника проектів законів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встановлено інший порядок розроблення»1.\nНа виконання указу Президента України Кабінет Міністрів України видав постанову «Деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності» від 4 березня 2004 р. № 263, якою передбачено, що Мін'юст здійснює функції головного розробника: з 1 липня 2004 р. — проектів законів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і кримінального законодавства; з 1 січня 2006 р. — інших проектів законів.\nКабінетом Міністрів України раніше прийнято низку нормативно-правових актів, які стосуються нормопроектної діяльності. Найважливіше значення мають положення Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Уряду від 5 червня 2000 р. № 915 (із наступними змінами).\nУ формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів нормативного характеру. Проекти постанов готуються на підставі законів, актів, або доручень Президента України, актів Уряду, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів. Підготовка такого проекту може бути ініційована членами Кабінету Міністрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, міністром Кабінету Міністрів, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.\n1 Офіційний вісник України. — 2003. — № 51. — Ст. 2661.\nДля чіткої організації нормопроектної роботи визначаються головний розробник проекту (зазначений першим у дорученні) та заінтересовані органи. Якщо для підготовки проекту Кабінетом Міністрів утворюється робоча група, на неї покладаються функції головного розробника. Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заінтересованих органів з опрацювання проекту постанови (проводить консультації, узго-джувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготовки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержавних організацій за їх згодою (у тому числі на договірній основі).\nПроекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов'язковій експертизі Мін'юстом та узгодженню із заінтересованими органами, а у разі потреби — з іншими органами, установами, організаціями. Проекти постанов з питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів та Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти) підлягають узгодженню з Держпідприєм-ництвом. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання питань оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення, соціальних та трудових відносин, підлягають узгодженню з Міністерством праці та соціальної політики.\nПідготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візується керівником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності — особою, яка його заміщує.\nЗаконопроектування спрямовується на реалізацію Кабінетом Міністрів наданого йому права законодавчої ініціативи, який розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи.\nРозроблення та поданн