Aspectos operativos de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza\nSend your comments on this paper to prsp@imf.org\nServicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) -- Cuestiones operativas\nEl contexto del nuevo enfoque\nPosibles elementos de la estrategia de lucha contra la pobreza\nLos procesos nacionales para formular y aplicar una estrategia\nPreparación del DELP\nEl seguimiento y la adaptación del DELP\nLa función del Banco y del Fondo\nColaboración entre el Banco y el Fondo\nPreparativos del personal para facilitar el proceso\nde formulación del DELP\nLa elaboración final del DELP\nPresentación del DELP y de la evaluación del personal a los Directorios del Banco y del Fondo\nExamen de la estrategia de lucha contra la pobreza\nRepercusiones sobre los recursos\nVínculos entre el DELP y las operaciones de concesión de crédito\nOperaciones en el marco de la AIF\nOperaciones en el marco del SCLP\nLos DELP y la Iniciativa para los PPME\nMedidas de los donantes y otros organismos multilaterales\nLos principios que sustentan el enfoque basado en el DELP\nBurkina Faso: Caso piloto sobre la reforma de la condicionalidad\nAspectos a considerarse en la elaboración de un DELP\nFactores que las autoridades podrían considerar para organizar el proceso participativo\nLos elementos que podrían incluirse en el DELP\nUganda: Estrategia de lucha contra la pobreza\nGhana: Estrategia de lucha contra la pobreza\n1. En los documentos presentados recientemente a los Directorios Ejecutivos del Banco y el Fondo1 se ha propuesto la adopción de un nuevo enfoque para la reducción de la pobreza. Dicho enfoque es reflejo del amplio consenso que está surgiendo con respecto a la forma de lograr que las medidas que adopten los países, y el respaldo que se otorgue con fines de desarrollo, se traduzcan en una mayor reducción sostenible de la pobreza. En particular, este consenso --que se recoge en el Marco Integral de Desarrollo del Banco Mundial-- indica que es necesario adoptar estrategias de lucha contra la pobreza que reúnan, entre otras, las siguientes características:\nDeben ser impulsadas por los propios países y contar con la amplia participación de la sociedad civil, las instituciones elegidas, los donantes más importantes y las instituciones financieras internacionales pertinentes.\nDeben basarse en la comprensión de la índole y las causas de la pobreza, los vínculos entre las medidas públicas y los resultados en materia de reducción de la pobreza, y en el reconocimiento de que no pueden lograrse reducciones sostenidas sin un rápido crecimiento económico.\nDeben centrarse en el logro de metas concretas de reducción de la pobreza.\n2. En este nuevo marco se reconoce la complejidad de los factores que inciden en la pobreza y los grandes esfuerzos desplegados por otros organismos, como el sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, en la reducción de la pobreza. Si bien las causas y las soluciones varían según el país, en general, las estrategias acertadas de lucha contra la pobreza tienen varias características en común. El logro de un crecimiento rápido y sostenible, así como un crecimiento en que los pobres puedan participar de lleno, son condiciones necesarias para reducir la incidencia de la pobreza. Ello requiere una gestión macroeconómica prudente, un sector privado fuerte y una inversión sólida, así como políticas sectoriales y estructurales acertadas. En este nuevo enfoque se reconocen además las pruebas cada vez más convincentes de que una pobreza arraigada, y la falta de oportunidades económicas y de un acervo de activos adecuado son factores que, por sí solos, pueden frenar el crecimiento. Asimismo, para reducir la pobreza se requieren mecanismos eficaces de participación de los sectores pobres e instituciones públicas dinámicas y responsables. Una buena calidad de gobierno es necesaria porque garantiza una gestión eficiente de los recursos públicos y mejora la transparencia, permitiendo que el público examine las medidas de las autoridades y que las autoridades encargadas de la gestión fiscal rindan cuentas de los resultados que obtienen. La activa participación de la sociedad civil en el seguimiento de los aspectos pertinentes de los programas es un factor importante en la estrategia que se adopte.\n3. De conformidad con este nuevo enfoque, la estrategia que los países se proponen emprender debe enunciarse en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), el cual constituirá el principal instrumento para las relaciones entre los países y la comunidad de donantes. En las operaciones de préstamo y las estrategias de asistencia, dicho documento deberá someterse a la aprobación de los Directorios del Banco y el Fondo en lo que se refiere a las políticas y programas respaldados por cada institución en los ámbitos que les corresponden a cada uno, y proporcionará la base para el respaldo que estos organismos otorguen a través del crédito concesionario y para el alivio de la deuda que se conceda en el marco de la Iniciativa para los PPME.\n4. Una vez que el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo aprobaron este enfoque, y como se explica en el informe sobre el DELP (Poverty Reduction Strategy Papers--Status and Next Steps2), se procedió a aplicar medidas para respaldar la formulación por parte de los países de estrategias de lucha contra la pobreza y lograr que participasen en este proceso otros organismos de desarrollo. En resumen:\nLas Gerencias de ambas instituciones han transmitido una carta conjunta a los países en cuestión.\nLos equipos de las misiones están analizando con las autoridades nacionales el respaldo que se proporcionará en la elaboración del DELP; los representantes residentes están empezando a reunirse con funcionarios de alto nivel de los países en cuestión.\nLas Gerencias de ambas instituciones han enviado una carta conjunta a los bancos regionales de desarrollo, las instituciones de Naciones Unidas y los organismos de ayuda, teniendo en cuenta la labor que muchas de estas entidades ya han realizado para ayudar a los gobiernos a formular y poner en práctica estrategias de lucha contra la pobreza, para invitarlos a participar en el proceso. Ambas gerencias han sugerido que el DELP sea el principal tema de discusión en la próxima reunión de los bancos multilaterales de desarrollo y del Fondo que se celebrará en febrero.\n5. Asimismo, en el Banco y el Fondo se están realizando intensos preparativos para estar en mejores condiciones de ayudar a los países a formular estrategias eficaces de lucha contra la pobreza que los países consideren como propias y abordar los problemas que esta tarea planteará para ambas instituciones. El 18 de octubre, funcionarios de alto nivel del Banco y el Fondo participaron en un retiro para analizar la instrumentación del nuevo enfoque y los problemas que plantea para ambas instituciones. En el Banco se están preparando materiales que facilitarán la identificación de los vínculos entre los resultados que se obtengan y las prioridades de la política pública, en tanto que el personal de ambas instituciones está analizando los vínculos entre la macroeconomía y la pobreza. Este material se utilizará para capacitar a los representantes de los países beneficiarios y al personal del Banco y el Fondo3. Se prevé realizar consultas sobre el DELP con las autoridades en África a partir de enero y posteriormente consultas con otros países.\n6. En el presente informe preparado conjuntamente por el personal del Banco y el Fondo se resumen las directrices que se han propuesto para la formulación de las estrategias de lucha contra la pobreza y el DELP, y se analiza la función que desempeñará en esta labor el personal de ambas instituciones. El informe tiene por objeto facilitar un proceso de consultas de amplio alcance. En otros documentos se examinan los aspectos operativos del servicio del FMI para el crecimiento y de lucha contra la pobreza (SCLP) y de las operaciones de la AIF4. Estas directrices-- y concretamente el análisis del contenido de los DELP y el proceso participativo descrito en las secciones III y IV a continuación-- serán revisadas a la luz de los comentarios que susciten y de la experiencia que se irá acumulando. Asimismo, el personal de las instituciones ha propuesto que se prepare, antes de las Reuniones Anuales de abril, un informe de situación para evaluar la implementación y, posteriormente, informes de avance que se someterán regularmente a la consideración del Directorio a partir de mediados del 2000.\n7. El resto del informe se ha organizado de la siguiente forma. En la sección II se intenta colocar el nuevo enfoque en su contexto y se determinan los resultados a corto plazo que cabrían esperarse de su adopción; se hace hincapié en el carácter consultivo de este informe y se explica que será revisado a la luz de los comentarios recibidos. En la sección III se presentan algunas cuestiones que las autoridades podrían tener en cuenta en la elaboración del DELP; en la sección IV se analizan los procesos que deberán ponerse en marcha en los países --incluida la participación de la sociedad civil-- a efectos de formular y supervisar los DELP. En la sección V se describe la función del personal del Banco y del Fondo para ayudar a las autoridades a redactar el DELP y en la sección VI se examina el vínculo entre el DELP y la concesión de crédito del Banco y el Fondo, incluidos los mecanismos transitorios. En la sección VII se explica el vínculo entre el DELP y la Iniciativa para los PPME. En la sección VIII se esbozan las medidas de respaldo que podrían adoptar los donantes y otras instituciones multilaterales. En la sección IX se presentan algunos temas de debate.\nII. El contexto del nuevo enfoque\n8. El principal objetivo del enfoque ampliado es ayudar a los países a formular y poner en marcha estrategias más eficaces para luchar contra la pobreza. En los últimos años, varios países, donantes y organismos internacionales han intentado formular estrategias de lucha contra la pobreza más eficaces. Muchos países de bajo ingreso están firmemente decididos a reducir la pobreza y en muchos países se realizan consultas de amplio alcance como parte del diálogo sobre políticas. En el Banco, a través del Marco Integral de Desarrollo (MID), se procura depurar esta información para que pueda aplicarse en los programas que la institución instrumenta en los países y como parte de sus esfuerzos de solidaridad internacional. El FMI, por su parte, ha creado el SCLP. En el recuadro 1 se presentan los principios derivados de estas labores.\nRecuadro 1. Los principios que sustentan el enfoque basado en el DELP\nEl impulso de la estrategia debe provenir de los países\nEs esencial que los países consideren como propia la estrategia de lucha contra la pobreza que adopten. La amplia participación de la sociedad civil en la adopción y supervisión de la estrategia, teniendo en cuenta las circunstancias del país, facilitaría una implementación sostenida de la misma.\nLa estrategia debe orientarse al logro de metas concretas\nUna estrategia eficaz exige la comprensión de las características y los factores determinantes de la pobreza, así como de las medidas que las autoridades pueden adoptar para reducir su incidencia.\nDeben establecerse metas de reducción de la pobreza a mediano y largo plazo, así como objetivos clave e indicadores intermedios para garantizar que las políticas adoptadas sean bien concebidas, implementadas con eficacia y supervisadas cuidadosamente .\nLa estrategia debe ser integral\nNo es posible reducir la pobreza en forma sostenida sin un rápido crecimiento económico; se requiere estabilidad macroeconómica, reformas estructurales y estabilidad social para que los países pasen a una trayectoria sostenible de mayor crecimiento.\nLa pobreza es multidimensional; deben adoptarse medidas específicas que permitan a los pobres cosechar los frutos del crecimiento, potencien su capital humano y sus niveles de vida y reduzcan sus vulnerabilidades ante los riesgos.\nUna estrategia de lucha contra la pobreza debe aglutinar medidas institucionales, estructurales y sectoriales en un marco macroeconómico coherente.\nLas autoridades pueden formular una estrategia que proporcione un contexto para mejorar la coordinación de las labores del Banco y del Fondo, así como de las actividades que realizan los bancos regionales de desarrollo, otros organismos multilaterales y de asistencia bilateral, las ONG, los círculos académicos, los centros de investigación y los organismos del sector privado.\nÓptica del largo plazo\nSe requiere una óptica del mediano y el largo plazo en que se reconozca que la lucha contra la pobreza exigirá cambios y desarrollo de la capacidad institucional, así como medidas para mejorar la calidad de gobierno y su responsabilidad. Por consiguiente, se trata de un proceso a largo plazo.\nCuanto más dispuestos estén los agentes nacionales e internacionales a efectuar compromisos a mediano plazo más eficaz será el respaldo que reciban las estrategias de lucha contra la pobreza.\n9. Algunos países --como Ghana y Uganda-- ya han registrado avances sustanciales en la formulación de estrategias de lucha contra la pobreza basadas en la participación (véanse los anexos I y II en que se describen las estrategias adoptadas por estos países5). Burkina Faso se halla actualmente en un proceso basado en gran medida en los principios enunciados en el recuadro 2. Sin embargo, si bien estos principios se han aceptado en su mayor parte, es evidente que existen limitaciones con respecto a la medida en que pueden aplicarse inmediatamente tanto a nivel general como a nivel nacional. A nivel general, se requieren medidas suplementarias para llegar a un entendimiento más cabal de las características complejas y multidimensionales de la pobreza y de sus causas como, por ejemplo, los vínculos entre un mayor gasto (por ejemplo, en educación primaria) y los indicadores intermedios deseables (por ejemplo, un aumento del número de alumnos inscritos en la escuela primaria) y los resultados (por ejemplo, los índices de alfabetismo); los vínculos entre el gasto en infraestructura (por ejemplo, en caminos rurales) y la reducción de la pobreza, y la relación entre el crecimiento y la reducción de la pobreza (y las desigualdades, en general).\nRecuadro 2. Burkina Faso: Caso piloto sobre la reforma de la condicionalidad\nEn 1997, se inició un proyecto piloto a dos años bajo la coordinación de la CE con el fin de:\nMejorar y fortalecer la identificación de las autoridades con la implementación de los programas.\nEvitar variaciones excesivas de los flujos de asistencia y reducir interrupciones perturbadoras de dichos flujos.\nMejorar la eficacia de la asistencia mediante la supervisión de los programas sobre la base de indicadores de desempeño.\nMejorar la coordinación de los donantes.\nComo resultado de las tres misiones conjuntas que realizaron los donantes, se llegó a las siguientes conclusiones provisionales:\nLa identificación con los programas debe tenerse en cuenta en la etapa del diseño del programa de reforma y no sólo en su implementación. La identificación con los programas no consiste en la simple adopción de los programas favoritos de los donantes.\nLos resultados previstos de los programas de ajuste deben indicarse explícitamente; la clara definición y divulgación de los objetivos por parte de las autoridades facilitan la identificación con los programas y la rendición de cuentas.\nLa utilización de indicadores de desempeño --que permiten evaluar los resultados-- facilita la identificación con el programa, proporciona a las autoridades información sobre la eficacia de sus políticas y fomenta la rendición de cuentas. Asimismo, ayuda a los donantes a coordinar sus actividades.\nLa labor encaminada a establecer indicadores de resultados eficaces en materia de gestión presupuestaria debe continuar.\nSi bien es esencial que el respaldo de los donantes empiece a vincularse con indicadores de desempeño, este cambio debe ser gradual (dejar de ofrecer asistencia sobre la base de las políticas adoptadas presupone un gran cambio) y progresivo (el volumen de asistencia podrá ser mayor o menor, según los resultados que se obtengan), a fin de evitar que los flujos de asistencia fluctúen excesivamente.\nLa ampliación del diálogo entre donantes y las autoridades como resultado del mayor énfasis dado a los resultados fue la innovación más importante, y exige un cambio radical por parte de los donantes y las autoridades.\nLos aspectos clave que deberán abordarse en el futuro son:\nLa necesidad de identificar indicadores adecuados para ciertos sectores (como la agricultura) y de mejorar la calidad de los datos y la forma en que se interpretan los resultados.\nLa forma más eficaz de vincular los niveles de asistencia con los resultados.\nFuente: Grupo de trabajo sobre gestión económica, condicionalidad y reforma del programa especial de asistencia: El proyecto piloto en Burkina Faso, noviembre de 1999.\n10. A nivel nacional se observan grandes divergencias en los países en cuanto a:\nEl compromiso con la reducción de la pobreza y la formulación de estrategias consideradas como propias para reducir su incidencia.\nLos sistemas de gobierno, su grado de representación y su capacidad para obtener la participación de la sociedad civil.\nLa presencia de la sociedad civil, su representatividad y participación activa en los países de bajo ingreso.\nLa existencia de evaluaciones actualizadas de la pobreza que puedan sustentar las estrategias de lucha contra la pobreza y la información de que se dispone sobre la índole y la ubicación geográfica de la pobreza.\nLa disponibilidad de datos de buena calidad sobre la pobreza que puedan utilizarse para evaluar los resultados obtenidos.\n11. Debido a estas diferencias, debemos ser realistas con respecto a los resultados que pueden esperarse con los DELP en el corto plazo. El nuevo enfoque no es una solución mágica que resolverá los problemas de la pobreza, pero con el tiempo se espera poder contar con más información sobre los problemas y aumentar la capacidad para implementar estrategias eficaces. Como cabría esperarse, las características y el contenido de los DELP, así como los procesos participativos necesarios para su elaboración, variarán de un país a otro. Con el tiempo, y al igual que en el caso de la Iniciativa para los PPME, los países y las instituciones donantes irán aprendiendo sobre la marcha. Por lo tanto, el personal no tiene ninguna idea fija con respecto a la estrategia "ideal" de lucha contra la pobreza ni sobre los procesos participativos, y alienta a las autoridades nacionales a probar distintas modalidades a medida que vayan formulando el DELP para que se ajuste lo más posible a los principios ya enunciados. Todo el resto de este documento debe interpretarse teniendo presente esta observación.\n12. Asimismo, ya que el proceso en que se enmarca el DELP fue acordado por los Directorios del Banco y del Fondo y aprobado por el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo, a las instituciones les corresponde orientar a los países de bajo ingreso sobre lo que se está proponiendo en el nuevo enfoque. En las secciones III y IV se intenta ofrecer algún tipo de orientación en este sentido. No obstante, debe considerarse que esta orientación es aún muy provisional por las siguientes dos razones:\nComo ya se subrayó, hemos iniciado un proceso de aprendizaje sobre la marcha en que seguiremos guiándonos por lo que ocurra en los países, y en el cual consideramos que la experimentación es positiva.\nEn los próximos meses hemos previsto un proceso de consultas con los países en cuestión, los donantes, otras instituciones multilaterales y otros organismos de desarrollo. Asimismo, en los sitios en Internet del Banco y del Fondo solicitaremos comentarios del público con respecto a este informe.\n13. A medida que este nuevo enfoque se vaya adoptando a mediano plazo, es esencial que no seamos demasiado ambiciosos porque ello podría paralizar el proceso. (Esta observación ha sido subrayada por los funcionarios operativos del Banco y del Fondo.) Por lo tanto, debemos ser realistas con respecto a las estrategias de desarrollo y de lucha contra la pobreza que podemos respaldar en los países de bajo ingreso.\nIII. Posibles elementos de la estrategia de lucha contra la pobreza\n14. Los principios en que se basa el nuevo enfoque y las buenas prácticas que se han observado en una serie de casos de países parecen indicar que existe una gama de aspectos que pueden abordarse en las estrategias de lucha contra la pobreza que se apliquen en los países. La presente sección tiene por objeto ofrecer una síntesis que facilite la organización del trabajo de las autoridades, con la asistencia de todos los participantes en el proceso, para elaborar un documento de estrategia. No debe considerarse como un marco rígido ni como un modelo básico del DELP. Cuando se justifique, en el DELP se debe procurar partir de las estrategias existentes de lucha contra la pobreza y tener en cuenta las características específicas de los países. En el recuadro 3 se resumen algunos aspectos que las autoridades deberían considerar.\n15. La estrategia de lucha contra la pobreza debe garantizar la compatibilidad entre las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales del país y las metas de reducción de la pobreza y de desarrollo social, y formularse a través de un proceso transparente en que las metas, el diseño de las políticas y el seguimiento de la implementación sean el resultado de una participación de amplia base. Generalmente, deberán especificarse en el DELP los siguientes elementos:\nLos objetivos de reducción de la pobreza a largo plazo y el marco macroeconómico, estructural e institucional para lograrlos, aprovechando la experiencia nacional e internacional.\nEn vista de los largos desfases con que comúnmente se declaran y se observan los avances en la lucha contra la pobreza, y la necesidad de efectuar un seguimiento a corto plazo del progreso, estos objetivos a más largo plazo podrían expresarse utilizando metas anuales (o a seis meses) correspondientes a un horizonte cronológico de, por ejemplo, tres años para los indicadores intermedios y representativos relacionados. Por lo tanto, un objetivo a largo plazo de mejorar la tasa de alfabetismo podría, por ejemplo, expresarse utilizando metas anuales (intermedias) para el número de alumnos inscritos en la escuela primaria.\nTodos los fundamentos de política e institucionales para alcanzar un crecimiento acelerado y sostenido y reducir la pobreza --así como los objetivos en materia de reducción de la pobreza, reforma institucional y estructural, estrategias sectoriales y programas específicos de lucha contra pobreza, y las necesidades conexas internas y externas de financiamiento-- deben integrarse en un marco macroeconómico coherente que tenga como mínimo un horizonte cronológico de tres años.\nRecuadro 3. Aspectos a considerarse en la elaboración de un DELP\nA. Factores que frenan la lucha contra la pobreza\n¿Cuáles son las principales características de la pobreza en sus diversas dimensiones?\n¿Cómo se ven afectadas estas características por el nivel y la composición del crecimiento, y por la política del gobierno, el suministro de servicios públicos, el funcionamiento social e institucional y las perturbaciones exógenas?\n¿Cuáles son los principales obstáculos que impiden un crecimiento más acelerado y que los pobres se beneficien del crecimiento?\n¿Qué metas se han establecido para reducir la pobreza en sus diversas dimensiones?\n¿Qué metas se han fijado para los indicadores intermedios?\nC. Estrategia y plan de acción\n¿Cuáles son las políticas públicas prioritarias para incrementar el crecimiento y reducir la pobreza?\n¿Qué cambios institucionales se requieren para implementar la estrategia?\n¿Cómo podría acrecentarse la eficiencia del gasto y de las instituciones públicas y satisfacerse mejor las necesidades de los pobres?\nD. Sistemas de supervisión y evaluación\n¿Cuál es el marco que se ha establecido para el seguimiento de los avances? y ¿en qué medida participa la sociedad civil en el proceso de evaluación?\n¿Qué salvaguardias se han establecido para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en los procesos presupuestarios y de ejecución del gasto público?\nE. Asistencia externa y el entorno externo\n¿Cuál es el nivel de asistencia externa con que podría contarse para respaldar los programas nacionales?\n¿Podría absorberse un mayor volumen de asistencia y, en caso afirmativo, ¿qué efecto tendría este aumento sobre las metas de reducción de la pobreza?\n¿En qué forma la asistencia externa que se recibe de todas las fuentes respalda la implementación de la estrategia?\n¿Qué efecto tendría sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza un mayor acceso a los mercados externos?\nF. El proceso participativo\n¿Cuál es la índole del proceso participativo? y ¿cómo se tuvieron en cuenta las opiniones y los intereses de los más desfavorecidos?\n¿Qué efecto tuvo la participación en la formulación de las políticas concretas adoptadas en el marco de la estrategia?\n16. Esta lista de los posibles componentes que podrían incluirse en el DELP --que se resumen en el apéndice I-- debe considerarse únicamente como indicativa de lo que las autoridades nacionales, con el respaldo del Banco y del Fondo y los otros organismos de desarrollo, deben procurar tener en cuenta. El personal de estas instituciones subraya que esta descripción debe considerarse como una guía que las autoridades podrán utilizar a su discreción y que tendrá que adaptarse a las circunstancias y características específicas de cada país. En lo que se refiere a la estructuración del DELP, debe fomentarse la experimentación. El objetivo es que la versión definitiva del documento describa en forma realista los considerables avances que podrían registrarse en la reducción de la pobreza, así como las políticas necesarias para alcanzar esos objetivos aplicando los principios enunciados en el recuadro 1.\n17. El proceso mediante el cual los países diseñarán sus estrategias de lucha contra la pobreza irá evolucionando. Algunos países iniciarán el proceso en una etapa más avanzada y obtendrán resultados más rápidamente. El Banco y el Fondo, así como los otros organismos de desarrollo, deben respaldar este proceso en función de las ventajas comparativas que tienen en sus respectivos ámbitos de competencia.\n18. Reviste especial importancia que el DELP ayude a fomentar y evaluar los avances de los países en las siguientes cuatro áreas:\nEl establecimiento de instrumentos de diagnóstico idóneos que ayuden a las autoridades nacionales a comprender mejor los principales obstáculos que frenan la reducción de la pobreza y el crecimiento en el contexto de sus propios países, y a identificar y compilar buenos indicadores del progreso en la lucha contra la pobreza.\nLa generalización de un ideal común en la sociedad civil con respecto a los objetivos de reducción de la pobreza que desean lograrse.\nEl establecimiento de prioridades y la formulación de medidas públicas para alcanzar los resultados deseados en materia de reducción de la pobreza.\nLa creación de procesos participativos para fijar los objetivos de reducción de la pobreza y efectuar un seguimiento de la implementación y de los avances obtenidos.\nIV. Los procesos nacionales para formular y aplicar una estrategia de lucha contra la pobreza\nA. El proceso participativo\n19. Se prevé que la amplia participación de la sociedad civil, de otros grupos nacionales interesados y de las instituciones elegidas mejore el diseño y ayude en la implementación de la estrategia de reducción de la pobreza. En particular, las consultas que se efectúen con los representantes de los más desfavorecidos permitirán a las autoridades tener más en cuenta las inquietudes prioritarias de estos grupos en la formulación de la estrategia6. Al fomentar una mayor identificación con la estrategia, la amplia participación de los interesados puede facilitar una implementación sostenida que se traduzca en buenos resultados. La sociedad civil puede desempeñar una función importante en el seguimiento de la instrumentación de la estrategia y en el fortalecimiento de la rendición de cuentas.\n20. Es importante subrayar que las directrices que orienten el proceso de formulación de las estrategias de lucha contra la pobreza no pueden ser, ni deben ser, rígidas. Por el hecho de que estas directrices reflejarán la experiencia y el sistema político del país, la experimentación y adaptación a la cultura y a las circunstancias específicas del país son esenciales para el éxito del proceso participativo. En el recuadro 4 se enumeran los posibles factores que las autoridades podrían tener en cuenta al organizar un proceso participativo.\nRecuadro 4. Factores que las autoridades podrían considerar para organizar\nEstos procesos deben reflejar la cultura, las prácticas y las instituciones de los países. Si bien un modelo general tiene poco valor, los objetivos básicos podrían ser los siguientes:\nLograr que la participación de las autoridades sea lo más amplia posible y que, se incluya, si procede, al parlamento.\nIncluir a una amplia gama de participantes de la sociedad civil y de interesados para que estén representados los sectores pobres.\nFomentar la participación de la sociedad civil en el seguimiento de la implementación de la estrategia y en el logro de los indicadores de desempeño.\nLa posibilidad de que las personas consultadas puedan formular comentarios .\nLograr la participación de los donantes y de las instituciones multilaterales clave en la formulación de la estrategia.\nB. Preparación del DELP\n21. Las autoridades deberán redactar el DELP para reforzar su identificación con la estrategia, recurriendo a asesoramiento externo cuando sea necesario. El primer borrador del documento podrá prepararse una vez efectuadas las consultas con los interesados nacionales o antes de estas consultas, en cuyo caso servirían de antecedentes para las discusiones iniciales. En vista de la función central que desempeñan en el suministro de asesoramiento en materia de políticas y de financiamiento externo, las principales instituciones multilaterales --incluidos el Banco y el Fondo-- deberán respaldar este proceso. En este contexto, podría ser conveniente organizar una reunión de tipo consultiva o una sesión con otros donantes para obtener respaldo externo antes de prepararse la versión final del DELP. Las autoridades serían las que determinarían --en consulta con los organismos internacionales-- en qué etapa finalizar el documento de estrategia a efectos de presentarlo a los Directorios del Banco y del Fondo para su aprobación y para servir de base para solicitar crédito concesionario de estas instituciones (véase la sección V)7.\nC. El seguimiento y la adaptación del DELP\n22. El seguimiento participativo de la implementación del DELP --complementado con medidas que fortalezcan las instituciones de gestión del gasto, así como las prácticas de estas instituciones, con el fin de mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la eficiencia-- es un elemento clave del nuevo enfoque de lucha contra la pobreza. Las autoridades deben preparar anualmente un informe de avance sobre la aplicación del programa de lucha contra la pobreza, que además serviría de base para la declaración de información a todos los agentes externos, con lo cual en teoría podría evitarse que los requisitos de divulgación fuesen excesivos. En este informe de avance se indicaría la medida en que se han alcanzado las metas de desarrollo y se señalarían los factores que han dado lugar a discrepancias entre las metas y los resultados obtenidos. Asimismo, se indicaría en qué medida se solicitaron y se tuvieron en cuenta opiniones externas. También podrían proponerse modificaciones de la estrategia para fortalecer su implementación a la luz de la experiencia acumulada o para hacer frente a perturbaciones exógenas, ya que ambos factores podrían dar lugar a una revisión de marco macroeconómico y otras políticas. Cada tres años deberá actualizarse el DELP, sobre la base de una participación amplia. Esta actualización permitiría que los participantes pasen revista a la implementación de la estrategia.\nV. La función del banco y del fondo\nA. Colaboración entre el Banco y el Fondo\n23. El nuevo marco exigirá del Banco y del Fondo que colaboren más estrechamente para ayudar a los países miembros de bajo ingreso. El objetivo es ayudar a las autoridades nacionales a preparar una estrategia de lucha contra la pobreza en que las medidas de política encaminadas a elevar el crecimiento y reducir la pobreza se integran en un marco coherente de políticas macroeconómicas, estructurales y sociales. Para alcanzar este objetivo el personal del Banco y del Fondo deberá presentar a las autoridades el consenso a que han llegado con respecto a los principales obstáculos que impiden un mayor crecimiento y la reducción de la pobreza en cada país, y las medidas de política para hacer frente a esos obstáculos. Asimismo, el personal debe estar dispuesto a considerar estrategias de ajuste y de reforma más flexibles que conciban los países y reflejen una identificación con el proceso, pero que no comprometen los objetivos de reducir la pobreza y lograr un crecimiento más rápido.\n24. Los equipos del Banco y del Fondo deberán colaborar estrechamente y procurar presentar a las autoridades una visión global coherente, centrándose en sus ámbitos de competencia tradicionales en consonancia con los acuerdos de colaboración que las dos instituciones han establecido8. Por consiguiente, el personal del Fondo asumiría el liderazgo en el suministro de asesoramiento a las autoridades en las áreas que son propias de su cometido y sus atribuciones tradicionales. Ello incluirá fomentar la adopción de políticas macroeconómicas prudentes y reformas estructurales en ámbitos relacionados, como la política cambiaria y tributaria, así como brindar asesoramiento en materia de gestión fiscal, ejecución presupuestaria, transparencia fiscal y la administración tributaria y aduanera. Por su parte, el personal del Banco asumiría el liderazgo en el suministro de asesoramiento a las autoridades sobre el diseño de las estrategias de lucha contra la pobreza, incluida la labor de diagnosticar los problemas a través de evaluaciones de la pobreza y su seguimiento, el diseño de estrategias sectoriales, las reformas para incrementar la eficiencia y el dinamismo de las instituciones, y el establecimiento de redes de protección social, así como de ayudar a las autoridades a preparar estimaciones del gasto para alcanzar las metas prioritarias que se han fijado en la reducción de la pobreza. Además, el personal del Banco asumiría el liderazgo en la formulación de recomendaciones para incrementar la eficacia del gasto público, y su capacidad para reducir la pobreza (por ejemplo a través de estudios del gasto público), así como de otras reformas estructurales como la privatización y la reforma del marco regulatorio. El personal de ambas instituciones trabajará conjuntamente en muchas áreas, como el establecimiento de un entorno propicio para el crecimiento del sector público, la liberalización comercial y el desarrollo del sector financiero.\n25. El personal del Banco y del Fondo, así como los demás agentes principales, deberán colaborar estrechamente para lograr que sus respectivos aportes se plasmen en recomendaciones que ayudan a las autoridades nacionales a formular una estrategia de lucha contra la pobreza que consideren como propia. Tanto el Banco como el Fondo tendrán que responsabilizarse por la coherencia del respaldo y el asesoramiento que brinden, teniendo en cuenta los aportes de los principales agentes y las opiniones de los interesados en los países. Al respecto, se identificarán las medidas de política prioritarias en que correspondería al Banco o al Fondo asumir la responsabilidad principal de respaldar la formulación de las políticas de las autoridades y su seguimiento (véase el apéndice 1). También se prevé que otras instituciones internacionales, donantes y representantes de la sociedad civil asumirán una función de apoyo cada vez mayor con respecto a la formulación de políticas y el seguimiento de las políticas en los ámbitos pertinentes.\n26. Asimismo, el personal del Banco y el Fondo deberán unir esfuerzos para comprender mejor el vínculo general que existe entre el marco macroeconómico, el crecimiento y la reducción de la pobreza, sobre todo a mediano plazo, a fin de profundizar la comprensión de los aspectos generales planteados en las secciones II y III.\nB. Preparativos del personal para facilitar el proceso de formulación del DELP\n27. La formulación de una estrategia de lucha contra la pobreza considerada como propia por los países a través de un proceso participativo organizado por las autoridades tiene importantes repercusiones para la preparación de las misiones del Banco y el Fondo. En particular, en estos preparativos se deberá adoptar un enfoque flexible para evitar ejercer presiones excesivas sobre los resultados del proceso participativo. Sin embargo, al mismo tiempo y como reflejo del deseo de estrechar la colaboración entre el Banco y el Fondo, inicialmente el personal deberá formular un ideal común con respecto al análisis diagnóstico de la pobreza, los obstáculos al crecimiento y la reducción de la pobreza, y los posibles costos y beneficios de las principales opciones de política. Asimismo, los preparativos para las misiones deben facilitar la definición de la ayuda que prestarán los funcionarios a las autoridades para la elaboración de un DELP que probablemente variará de un país a otro.\n28. Reflejando estas consideraciones, las principales misiones realizadas en el marco de un programa de reducción de la pobreza --sobre todo las que se realizan en las primeras etapas de elaboración de un DELP-- deberán ser conjuntas. Los jefes de misión enviados a los países podrán ser del Banco o del Fondo; de nombrarse un jefe de misión del Banco, por ejemplo, el subjefe sería del Fondo y se encargaría de las labores correspondientes al ámbito de responsabilidades de su institución, y viceversa. Al principio del proceso, el personal deberá procurar formular una visión común, e indicar a la Gerencia las áreas en que hay discrepancias --para luego proponer formas de eliminarlas-- con respecto a:\nLa descripción de la situación actual de la pobreza --basada en evaluaciones recientes-- las tendencias recientes y los factores determinantes de la pobreza, y los desequilibrios que aún deban corregirse9.\nEl análisis de los principales obstáculos que frenan el crecimiento y la reducción de la pobreza.\nEl análisis de la calidad, cobertura y puntualidad de datos clave, incluidos posiblemente los indicadores finales e intermedios.\nLa evaluación de los principales aspectos de política que enfrentan las autoridades en los campos macroeconómico, estructural y social, teniendo en cuenta los objetivos básicos de fomentar el crecimiento y reducir la pobreza.\nEl análisis preliminar de los recursos disponibles, así como estimaciones de gasto, para luchar contra la pobreza.\nEl análisis de los niveles actuales y las características de la asistencia externa, y de las posibilidades de que el país reciba un mayor volumen de asistencia financiera a mediano plazo.\n29. Se reconoce que una mejor comprensión de los vínculos entre la reducción de la pobreza, la estabilidad macroeconómica y el crecimiento a mediano plazo requerirá tiempo. Asimismo, deberán acordarse las responsabilidades que tendrá el personal de cada institución para asistir a las autoridades, en función de la distribución de las responsabilidades descrita anteriormente.\n30. Esta visión común no tendrá como propósito servir de posición de negociación; en su lugar, se utilizaría como marco de referencia para entablar un diálogo ilustrado. En los países en que se ha preparado la estrategia de reducir la pobreza, dichas estrategias podrán ser objeto de un examen. La primera misión conjunta deberá probablemente centrar su atención en los elementos que serán incluidos en el DELP y el proceso participativo. El análisis de diagnóstico podría trasmitirse a las autoridades para ayudarles en la elaboración del DELP. En las primeras etapas se prestará más atención a los aspectos que deberán abordarse, y a las opciones de política, que a las soluciones preferidas. El personal se pondría a la disposición de las autoridades para ayudarlas en esta labor de diagnóstico básica, incluido el análisis de la pobreza y la recopilación de datos de diversas fuentes.\n31. Las misiones posteriores no tendrían que ser conjuntas (pero los informes regularmente se remitirían a la otra institución) cuando, por ejemplo, las misiones traten sobre aspectos técnicos propios del ámbito de especialización de cada institución. Sin embargo, en determinados momentos clave del proceso, en que se esté preparando una evaluación conjunta del DELP (véase la sección III.D) --especialmente durante el proceso participativo en que se irán definiendo las prioridades de política-- podría ser conveniente realizar misiones conjuntas complementarias cuando se necesite una óptica común aprobada por las Gerencias de ambas instituciones.\nC. El proceso participativo\n32. Si bien el Banco y el Fondo deben, y pueden, ayudar en el proceso consultivo, los gobiernos deben tomar la iniciativa. Es posible que otras instituciones, incluidos los donantes bilaterales y los organismos de Naciones Unidas, estén mejor facultados que el Banco o el Fondo para respaldar estos procesos en forma eficaz. El personal del Banco y del Fondo debe estar dispuesto a explicar sus análisis y los elementos fundamentales de sus posturas de política durante el proceso consultivo, incluso en las primeras etapas del diálogo sobre las políticas. Las misiones aprenderían de este diálogo y deben estar dispuestas a considerar modificaciones en su análisis de los problemas y de las opciones de política. En este proceso, el personal deberá desempeñar una función activa para garantizar que el diálogo nacional se base en un conocimiento cabal de las políticas de crédito del Banco y del Fondo y de las conclusiones de los análisis técnicos sobre la relación entre las medidas públicas y la pobreza derivadas de la experiencia internacional y del análisis propio del país. En general, el respaldo del Banco y el Fondo sería sólo uno de los elementos de un respaldo mucho más amplio que la comunidad internacional otorgaría al proceso de formulación e implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza, incluida la asistencia técnica y el financiamiento del proceso (véase la sección VIII).\nD. La elaboración final del DELP\n33. Si bien el tiempo que llevará la elaboración de un borrador casi definitivo del DELP variará de un país a otro, en algún momento tendrá que realizarse una misión conjunta del Banco y el Fondo para preparar la presentación del documento a los Directores Ejecutivos. Para ello, será necesario el acuerdo de ambas gerencias con respecto a la visión común de la estrategia que irá surgiendo del proceso consultivo a fin de determinar si puede servir de base para la concesión de crédito concesionario de estas instituciones. También es posible que, en ciertas ocasiones, haya que realizar consultas informales con los Directorios en esta fase.\n34. La misión conjunta comunicaría la opinión de las Gerencias con respecto a la estrategia que se esté formulando. En particular, la misión analizaría con las autoridades toda modificación de la estrategia considerada como necesaria para que las gerencias puedan recomendar a los Directorios la aprobación del DELP. También en esta ocasión, el personal deberá estar preparado para explicar estos puntos de vista a los demás participantes en el proceso consultivo. Esta información facilitaría la decisión de las autoridades con respecto a la etapa y la forma en que desearían someter el documento de estrategia a la consideración de los Directorios. Se prevé que, como sucede en el marco de los mecanismos actualmente en vigor, generalmente las autoridades sólo planteen un debate del DELP en los casos en que la Gerencia esté dispuesta a recomendar su aprobación. El DELP se presentaría a los Directorios con un informe conjunto del personal en que se evalúe la estrategia planteada por las autoridades en el DELP y se describa el efecto que su aplicación tendrá sobre la estructura de los programas de cada institución.\nE. Presentación del DELP y de la evaluación del personal\na los Directorios del Banco y del Fondo\n35. La experiencia sugiere que cuando los países se identifican con la estrategia de lucha contra la pobreza se facilita su implementación y se obtienen mejores resultados. Sin embargo, también existe el riesgo obvio de que en ciertos casos las estrategias nacionales resultantes de un proceso en que participe la sociedad civil no aborden en forma rigurosa los aspectos más difíciles y delicados desde el punto de vista social, y su contenido podría no resultar convincente para el Banco y el Fondo. En última instancia, los Directorios tendrán que decidir si la estrategia es adecuada y si una estrategia de fuerte identificación nacional --pero que contempla un programa de acción menos decidido-- puede justificarse en circunstancias particulares.\n36. El personal propone elaborar una evaluación conjunta, que se presentaría con el DELP, en que se recomendaría la aprobación (o censura) de la estrategia como base para recibir crédito concesionario del Banco y el Fondo. Asimismo, en este informe se incluiría una descripción del proceso participativo en que se basó la preparación de la estrategia. Sin embargo, en el informe conjunto no se recomendaría ni la aprobación ni la censura del proceso participativo. Los Directorios habrían tenido la oportunidad de formular comentarios sobre el contenido del DELP en anteriores sesiones informales de información. Los donantes principales también habrían participado en este proceso. Los puntos de vista de los Directorios sobre las prioridades de política --suponiendo que fuesen diferentes de los contenidos en el DELP y que, pese a ello, los Directorios estuviesen dispuestos a aprobar el DELP como base para el crédito concesionario del Banco y el Fondo-- se comunicarían a las autoridades y podrían tenerse en cuenta en las posteriores revisiones del documento (por ejemplo en los informes de avance anuales) y en el contexto específico de los programas de crédito.\n37. Se prevé que, en muchas ocasiones, las autoridades optarán por publicar el documento de estrategia cuando dispongan de su versión definitiva y, por ende, antes de las deliberaciones del Directorio. En todo caso, se prevé publicar en el sitio en Internet del Banco y del Fondo un comunicado de prensa en que se resuman los resultados de las deliberaciones de los Directorios junto con el DELP y el informe conjunto del personal. Una vez aprobado por los Directorios, el DELP proporcionaría la base para las operaciones del Banco y del Fondo en el país en cuestión en lo que se refiere a las operaciones de préstamo y las estrategias de asistencia. En la sección VI se analizan los vínculos entre el DELP y las operaciones del Banco y del Fondo, sobre la base de los informes que preparen los Directorios por separado sobre este tema.\n38. Los funcionarios del Banco y del Fondo analizarían con las autoridades el informe de avance sobre la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza. De conformidad con los procedimientos establecidos en el DELP, el informe de avance anual y el informe conjunto del personal sobre los avances en la implementación de la estrategia se presentarían a ambos Directorios y a los principales interesados. Como se indica en las siguientes secciones, la aprobación de estos documentos por parte de los Directorios y las recomendaciones del personal podrían tener importantes repercusiones para las fechas en que se efectuarían los desembolsos de asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME y los futuros desembolsos en virtud de las operaciones del Banco y el Fondo. Asimismo, se prevé que el informe de avance sobre la estrategia de lucha contra la pobreza será el documento utilizado para comunicar los avances al grupo consultivo y, por lo tanto, constituiría un elemento importante en las decisiones de los donantes con respecto a las operaciones futuras.\nF. Examen de la estrategia de lucha contra la pobreza\n39. El personal propone que ambos Directorios revisen la implementación del nuevo enfoque de lucha contra la pobreza antes del final de 2001. El personal prepararía una evaluación conjunta sobre la implementación como parte de un proceso de revisión en que se tendría en cuenta el material que proporcionen los países miembros, los organismos internacionales, otras fuentes de asistencia y la sociedad civil.\nG. Repercusiones sobre los recursos\n40. La participación de los funcionarios en las labores de asistencia a las autoridades nacionales para la elaboración del DELP tendrá un efecto importante sobre las actividades del personal. Se prevé un aumento de la carga de trabajo en las áreas relativas a la pobreza (datos y diagnósticos), el proceso participativo en colaboración con la institución hermana (incluido un mayor número de misiones conjuntas), la investigación básica, el suministro de asistencia técnica, y en el diálogo sobre la instrumentación del DELP con el público en general. Este trabajo adicional que realizarían las misiones y los representantes residentes podría tener importantes repercusiones sobre los costos por concepto de remuneración y viajes del personal. Las repercusiones para el Banco y el Fondo se analizan en mayor detalle en los documentos que las instituciones han preparado sobre estos aspectos.\nVI. Vínculos entre el DELP y las operaciones de concesión de crédito\nA. Operaciones en el marco de la AIF\n41. En el caso del Banco, las estrategias de asistencia (CAS) tendrían una función importante en el proceso. En estas estrategias se adoptarían como metas los indicadores intermedios y se reexaminarían las prioridades para las operaciones de préstamo respaldadas por el Banco. En todos los países de la AIF, la estrategia de asistencia se basaría en las medidas especificadas en el DELP a efectos de determinar los mecanismos de activación del crédito. En el caso de los PPME, de no existir una estrategia de asistencia o un correspondiente informe de avance para el año anterior al punto de decisión, en el memorando del Presidente sobre el documento relativo al punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME se especificarían los mecanismos de activación del crédito sobre la base de los avances en la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza. Ya que el programa de respaldo se habrá establecido en la evaluación del personal sobre el DELP, el documento elaborado en el marco de la estrategia de asistencia resumiría en forma concisa y pragmática el programa de trabajo del Banco a mediano plazo.\n42. El DELP, o la versión preliminar del mismo que aprueben los Directorios del Banco y el Fondo, servirá de base para la estrategia de asistencia y los niveles de crédito a proporcionarse. Una vez que un PPME alcance el punto de decisión o se esté estudiando la aprobación de un nuevo préstamo en el marco del SCLP, o efectuándose un examen de un programa en marcha (y en el caso de todos los prestatarios de la AIF, en una fecha que se determinará a más tardar el primero de enero de 2001 a la luz de la experiencia acumulada en el primer año), se exigirá la adopción de una estrategia de lucha contra la pobreza aprobada por el Directorio o la elaboración de un DELP provisional o de un informe de avance sobre un DELP10 para que pueda considerarse la concesión de un volumen de crédito sustancial o de préstamos con fines de ajuste, a menos que se presenten circunstancias especiales como, por ejemplo, una emergencia o una crisis. De no formularse un DELP o un DELP provisional aprobado por ambos Directorios, la Gerencia del Banco establecería en la estrategia de asistencia los criterios que regirían todo programa de crédito propuesto durante el período que abarque la estrategia de asistencia.\nB. Operaciones en el marco del SCLP\n43. Todos los programas respaldados por el SCLP se basarán en el DELP y se formularán con las autoridades nacionales en estrecha colaboración con el Banco Mundial. Ello tendrá varios efectos fundamentales sobre las operaciones del Fondo11. El efecto más importante sería que la mayoría de las metas y las políticas establecidas en el marco del SCLP se desprenderán directamente de la estrategia del país en la lucha contra la pobreza. Ya que el DELP será la base para el crédito en condiciones concesionarias que el Banco y el Fondo otorguen a los países de bajo ingreso, habría cierto margen para reducir la redundancia en los detalles de la condicionalidad. Las cartas de intención en el marco del SCLP abarcarían únicamente las áreas en que el Fondo asumiría el papel central en la matriz de políticas del DELP, exceptuándose las condiciones que se refieren al ámbito de competencia del Banco y que, de no aplicarse, podrían tener un efecto macroeconómico de una magnitud tal que se desvíe el programa respaldado con recursos del SCLP; estas condiciones también se especificarían en dicho programa.\n44. En general, la aprobación simultánea --o en los últimos doce meses como máximo-- de un DELP provisional (véase la sección VI (c)), de un DELP definitivo o de un informe de avance preparado por los Directorios del Banco y el Fondo sobre la estrategia de lucha contra la pobreza, sería un requisito para la aprobación de un nuevo acuerdo en el marco del SCLP o para que pudiera ponerse término a los exámenes efectuados en el marco de un acuerdo en vigor. Si el DELP o el informe de avance del DELP más reciente tuviese más de 12 meses, el personal propondría al Directorio que se complete el examen siempre que pueda acordarse, entre otras condiciones, un plazo para la preparación del DELP o el informe de avance del DELP. Incluso en el caso en que no se cumpla este plazo, para los países en etapa de posguerra o países que han sufrido una catástrofe natural o países que participan por primera vez en un programa respaldado por el SCLP, un documento de estrategia provisional sería suficiente para fundamentar la primera solicitud de aprobación presentada al Directorio. Posteriormente, en general, tendría que prepararse un DELP para que el personal y la Gerencia pudiesen recomendar la aprobación del examen correspondiente al segundo año. Se ha propuesto eliminar en algún momento el DELP provisional, ya que la mayoría de los países tendrían que preparar un DELP definitivo. A la luz de la experiencia que se vaya acumulando en la elaboración del DELP, se propondrá una fecha para efectuar este cambio. Se exigirá un DELP o un DELP provisional para solicitar por primera vez un acuerdo en el marco del SCLP.\n45. Asimismo, ya que una decisión sobre el acuerdo en el marco del SCLP podría tardar meses una vez aprobado el DELP o el informe de avance en que se sustenta, la Gerencia del Fondo recomendaría la aprobación del acuerdo, y la conclusión del examen, únicamente si considera que la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza sigue siendo satisfactoria, tras la realización de consultas con el personal y la Gerencia del Banco. En los casos en que la instrumentación de la estrategia se desvié, la Gerencia recomendaría la identificación de medidas correctivas con un grado de credibilidad que permita restablecer la viabilidad de la estrategia. Todos los demás aspectos operativos relacionados con las condiciones en el marco del SCLP (los requisitos de habilitación, los niveles de acceso, los compromisos de recursos basados en un acuerdo trienal, los exámenes y los calendarios de ejecución) serán idénticos a los que se exigían en el marco del SRAE.\nC. Período de transición\n46. Varios países han iniciado el proceso de elaboración de un DELP. Además, se ha solicitado a varios gobiernos que formulen planes y calendarios concretos para la elaboración de un DELP. Sin embargo, llevará tiempo formular las sólidas estrategias necesarias, a través de una amplia participación, para poner en marcha programas cuyos resultados puedan ser objeto de seguimiento. Por lo tanto --y en vista de la solicitud del Comité Provisional y del Comité para el Desarrollo de que el Banco y el Fondo consigan que el máximo número posible de países pobres muy endeudados alcance el punto de decisión antes del final del año 2000-- los funcionarios prevén un período de transición en que los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza podrían elaborarse sin que se interrumpan los flujos de recursos concesionarios procedentes del Banco y el Fondo hacia los países de bajo ingreso, o los que se otorgan en el marco de la Iniciativa para los PPME. Durante este período de transición, las estrategias de lucha contra la pobreza irán evolucionando y perfeccionándose a medida que todos los interesados vayan aprendiendo de su propia experiencia y la de otros países.\n47. Durante el periodo de transición, los documentos sobre parámetros de política económica se irán remplazando progresivamente por documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Asimismo, los documentos que se someterían a la consideración de los Directorios del Banco y el Fondo serían ligeramente distintos, y el formato y el contenido de los mismos reflejaría el grado de avance en la elaboración de DELP. Sin embargo, en todos los casos, se prevé que pronto se iniciará la labor de fondo necesaria para la elaboración de los DELP. Se prevén los siguientes cambios:\nLos documentos sobre parámetros de política existentes, o los que se hallaban en una etapa avanzada de preparación en el momento en que se aprobó el nuevo enfoque de lucha contra la pobreza, serán presentados a los Directorios como parte de los procedimientos actuales que rigen los acuerdos en el marco del SCLP. Sin embargo, en los documentos sobre parámetros de política se deberán indicar las intenciones de las autoridades de elaborar un DELP, en la medida en que dichas intenciones se hayan tratado antes de concluir el documento sobre parámetros de política. Exceptuando esta categoría de documentos sobre parámetros de política en el marco de programas nacionales, no se elaborarán más documentos de esta índole12.\nSi los países no estuvieran en condiciones de preparar un documento de estrategia en el momento en que i) alcancen el punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME13, ii) el Directorio del Fondo apruebe un nuevo acuerdo en el marco del SCLP o un examen de los programas anuales en dicho marco o iii) el Directorio del Fondo revise la estrategia de asistencia, los equipos del Banco y el Fondo colaborarían con las autoridades para elaborar un DELP provisional y una evaluación del personal que tendrían que ser aprobados por los Directorios del Banco y el Fondo. En el DELP provisional debería incluirse:\nUn informe provisional preparado por las autoridades en que manifestarían su compromiso con la reducción de la pobreza y presentarían los principales elementos de su estrategia de lucha contra la pobreza, en función del alcance del diagnóstico efectuado. Asimismo, se establecería un calendario de ejecución y un proceso consultivo para elaborar un DELP con el respaldo del Banco, el Fondo y otros organismos de desarrollo.\nUn marco macroeconómico trienal y una matriz de políticas trienal, acordados por mutuo acuerdo y encaminados a la reducción de la pobreza. Asimismo, se indicará explícitamente que los compromisos y las metas de política a más largo plazo serán de carácter provisional y que tendrá que examinarse una vez que el DELP provisional sea reemplazado por el documento de estrategia definitivo.\nA corto plazo se reconoce que no todos los gobiernos estarán igualmente preparados para formular los elementos de sus estrategias de crecimiento y de lucha contra la pobreza. Por lo tanto, en los meses siguientes, el contenido del DELP provisional podría limitarse a una declaración oficial sobre el compromiso de las autoridades de reducir la pobreza, a un resumen de las características del problema de la pobreza y de las estrategias oficiales para reducirla, y al establecimiento de un calendario y un proceso de elaboración del DELP, junto con una matriz de políticas y un marco macroeconómico.\n48. Como ya se indicó, en todos estos casos deberá iniciarse la labor destinada a ayudar a las autoridades a preparar su estrategia de reducción de la pobreza. Asimismo, los avances en la elaboración del DELP con respecto al calendario a que se han comprometido las autoridades serían objeto de seguimiento. Además, el personal del Banco y el Fondo exhortarán a las autoridades nacionales a que permitan la publicación, en los sitios en Internet del Banco, el Fondo y los países, de informes en que se describan los avances en la preparación del DELP y el proceso consultivo. Los documentos de estrategia provisionales de lucha contra la pobreza se presentarán a ambos Directorios para su aprobación, así como la evaluación conjunta del personal, a fin de que los directores puedan formular comentarios con respecto al calendario y los planes de las autoridades para la elaboración del DELP.\n49. La duración del período de transición cambiará según las circunstancias de los países y dependerá de la situación inicial y de los avances que se obtengan en la elaboración de una estrategia de lucha contra la pobreza. Se prevé que, para la mayoría de los países, la elaboración de un DELP no tardará más de dos años. En general, suponiendo que el DELP pueda elaborarse en dos años, se prevé que los países presentarían sólo un DELP provisional antes de formular un DELP definitivo el siguiente año. Incluso en los casos en que no se cumpla el plazo establecido para que el DELP pueda servir de base para solicitar crédito en condiciones concesionarias del Banco y el Fondo, el personal considera que un DELP provisional podría servir de base para otorgar crédito en condiciones concesionarias a países afectados por conflictos o catástrofes naturales o en que el respaldo del Banco y el Fondo ha sido interrumpido por un período prolongado.\n50. Durante este período de transición, también irán evolucionando los procesos utilizados para elaborar un DELP. Por definición, es poco probable que al iniciarse la elaboración del DELP provisional las autoridades puedan lograr el mismo grado de representación de los pobres, o de la sociedad civil a nivel más general, que se esperaría a más largo plazo. En las primeras etapas es posible, por ejemplo, que las consultas se centren más en la organización y los plazos del proceso participativo que en la formulación de la estrategia. Posteriormente, un DELP provisional podría proporcionar algunos detalles, si bien incompletos, sobre los elementos que integrarán la estrategia.\nVII. Los DELP y la Iniciativa para los PPME\n51. En principio, los países que solicitan asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME deberán haber adoptado un DELP en el punto de decisión. Sin embargo, sobre todo en el caso de los primeros países que participaron en dicha iniciativa, exigir la finalización del DELP podría retrasar indebidamente el punto decisión. En consecuencia, los Directorios del Banco y el Fondo han accedido transitoriamente a que los países puedan alcanzar el punto de decisión sin tener que formular un DELP, siempre que el país en cuestión demuestre que está comprometido en la lucha contra la pobreza y la elaboración de un DELP en cuanto sea posible. En general, este compromiso se reflejaría en el DELP provisional. De conformidad con este procedimiento, se exigiría a los PPME haber elaborado como mínimo un DELP provisional en el punto de decisión.\n52. En los DELP provisionales que se formulen a efectos de alcanzar el punto de decisión se incluiría un análisis de las características y de los lugares geográficos de la pobreza en el país, así como comparaciones con los indicadores sociales de otros PPME, y se describirían los avances obtenidos en la reducción de la pobreza y en el establecimiento de una estrategia integral de lucha contra la pobreza. En este documento se propondrían, para la consideración de los directores, las reformas de política clave y en materia de reducción de la pobreza que se vincularían al logro del punto de culminación.\n53. De acuerdo con el enfoque general, llegado el punto de culminación (en que los países reciben alivio de la deuda en forma no condicionada en el marco de la Iniciativa para los PPME), todos los países deberán haber adoptado un DELP mediante un proceso participativo y estén avanzando en su implementación14. Ello significa, como mínimo, que el primer informe de avance anual sobre la implementación del DELP sea satisfactorio y que cumpla todos los requisitos descritos en la sección VI. Sin embargo, inevitablemente habrán conflictos entre este enfoque general y el deseo de recibir asistencia financiera lo antes posible en el marco de la Iniciativa, sobre todo en el caso de los países que ya han alcanzado los puntos de decisión y de culminación.\n54. Una opción sería aplicar este enfoque en forma universal a todos los países, incluidos los casos retroactivos15, y proporcionar alivio provisional a los países antes de que alcancen el punto de culminación. Si bien esta opción tendría la virtud de que se aplicarían los mismos criterios a todos los países, los casos retroactivos podrían considerar que los desembolsos de asistencia se han retrasado en forma injustificada en el punto de culminación establecido en el marco de la Iniciativa; un retraso que no sería justificado por el largo historial de ajuste y de reforma ya establecido en muchos de estos países. De acuerdo con este enfoque, podrían pasar dos años, por ejemplo, antes de que la mayoría de los casos retroactivos alcancen el punto de culminación --suponiendo que tardaría un año adoptar un DELP basado en un proceso participativo y un año implementarlo-- aunque estos períodos podrían variar de un país a otro16.\n55. Una segunda opción sería aplicar un criterio menos riguroso para los casos retroactivos y exigir únicamente que hayan adoptado (pero no aplicado) un DELP basado en un proceso participativo en el punto de culminación. En el DELP provisional podrían especificarse resultados concretos en materia de reducción de la pobreza que tendrían que obtenerse antes de alcanzarse el punto de culminación --a fin de evaluar los progresos alcanzados-- y podría proporcionarse nuevamente asistencia provisional. En el marco de este enfoque, el punto de culminación podría alcanzarse en aproximadamente un año, según las circunstancias del país, aunque este período podría ser significativamente más corto en algunos de los casos retroactivos.\n56. En los casos en que se prefiera acelerar el suministro de alivio a los países que ya han alcanzado el punto de culminación, o a los que han establecido un sólido historial con sus programas de ajuste y de reforma17, una tercera opción sería llegar a una determinación con respecto a los progresos globales alcanzados en la reducción de la pobreza vinculados con la elaboración de un DELP provisional. De este modo, se reconocerían los progresos obtenidos por los países en la aplicación de programas de reforma económica y lucha contra la pobreza. Un enfoque de este tipo permitiría a los Directorios evaluar los avances en la formulación y aplicación de una estrategia de lucha contra la pobreza, así como la medida en que dicha estrategia haya sido respaldada por un proceso participativo. En función de las conclusiones de la evaluación de los Directorios, se podría dejar que coincidan los puntos de decisión y de culminación, o exigir que medie un período relativamente corto entre estas dos fechas.\nVIII. Medidas de los donantes y otros organismos multilaterales\n57. Para tener éxito, una estrategia nacional de lucha contra la pobreza debe contar con el respaldo de todas sus fuentes de asistencia externa, tanto multilaterales como bilaterales. Ello implica que debe modificarse la forma en que los donantes y los organismos multilaterales proporcionan su respaldo. Actualmente, muchos donantes tienden a respaldar proyectos individuales imponiendo estrictas condiciones que con frecuencia son redundantes, lo cual puede dar lugar a altos costos administrativos y generar incertidumbre con respecto al monto y la oportunidad de los flujos de recursos. Sería preferible que los donantes y los organismos multilaterales participaran activamente en la estructuración del DELP indicando sus preferencias y posteriormente comprometiéndose a mediano plazo a respaldar la estrategia convenida en el marco del DELP. A su vez, estos compromisos podrían reforzarse condicionando la asistencia al cumplimiento de los indicadores de resultados establecidos en el DELP (como se indica en el proyecto piloto de Burkina Faso; véase el recuadro 2). Al igual que en el marco de la alianza sobre estadísticas para el desarrollo en el siglo XXI (véase el apéndice I), las medidas que adoptan los donantes para ayudar a las autoridades nacionales a mejorar sus estadísticas pueden facilitar este proceso. Asimismo, en el marco del proceso participativo, los donantes pueden fomentar la capacidad de los gobiernos beneficiarios y de la sociedad civil proporcionando asistencia técnica y recursos.\n58. También sería deseable que las instituciones multilaterales clave participasen plenamente en el proceso de elaboración del DELP. Como ya se indicó, las Gerencias del Banco y el Fondo se han puesto en contacto con las entidades multilaterales clave y se prevé que el proceso en que se enmarca el DELP será analizado en febrero en la reunión de los bancos multilaterales de desarrollo y en las Reuniones del FMI. También participarían en el proceso de formulación del DELP a nivel de países los bancos regionales de desarrolló y otras entidades multilaterales, que utilizarían las estrategias resultantes que formulen los países para orientar sus operaciones de concesión de crédito. Las instituciones multilaterales que no otorgan grandes préstamos --como las que integran el sistema de Naciones Unidas-- pueden ofrecer sus valiosos conocimientos especializados para ayudar a las autoridades nacionales a organizar el proceso participativo y a formular estrategias de lucha contra la pobreza (como el PNUD) o en otras actividades o rubros específicos de gasto (como la OMC).\n59. Por último, como se subrayó en el informe publicado en julio sobre las modificaciones de la Iniciativa para los PPME18, las estrategias de lucha contra la pobreza en los países de bajo ingreso deben reforzarse con medidas adoptadas por los países industriales a fin de:\nIncrementar los flujos de asistencia --sobre todo en forma de donaciones-- y armonizar los procedimientos que rigen la asistencia a fin de respaldar las políticas de los países de bajo ingreso.\nAsignar el volumen disponible de asistencia a los países en función de su eficacia para reducir la incidencia de la pobreza19.\nEliminar las restricciones que limitan el acceso de los productos de exportación --principalmente materias primas y productos agropecuarios-- de los países de bajo ingreso a los mercados de los países industriales.\nLimitar los créditos en condiciones comerciales a los países más pobres que no destinan estos recursos a usos militares y limitar las exportaciones de equipo militar a los países de bajo ingreso.\nIX. Temas de debate\n60. En el presente documento se han descrito los posibles componentes del DELP, se ha analizado el proceso participativo para concretarlo, y se han examinado las posibles repercusiones para el Banco y el Fondo y otros organismos de desarrollo. No obstante, el personal hace hincapié en que todos los participantes en este proceso tendrán que estar dispuestos a experimentar y a aprender sobre la marcha. Por lo tanto, en este documento no se ha intentado responder a todas las preguntas que puedan surgir a medida que avancemos en este proceso.\nSe solicitan los comentarios de los directores con respecto a:\nEl posible contenido del DELP (sección III). ¿Están de acuerdo los directores con respecto a los principios en que se sustenta el DELP (recuadro I) y los elementos básicos que las autoridades nacionales deberían procurar incluir en todos o la mayoría de estos documentos?\nEl proceso participativo (sección IV). ¿Están de acuerdo los directores con respecto a los objetivos enunciados en el recuadro 4? ¿Qué importancia deben tener las consultas que realicen las autoridades con los representantes de los pobres y, en general, con la sociedad civil?\nLa función del Banco y del Fondo (sección V). ¿Respaldan los directores los mecanismos descritos en la sección V relativos a la estrecha colaboración entre el Banco y el Fondo en las actividades de los grupos a cargo de los países? ¿Están de acuerdo con respecto al sistema que ha sido propuesto para distribuir entre el Banco y el Fondo las tareas que respaldarán la elaboración del DELP? ¿Están de acuerdo en que el personal debe colaborar directamente en el proceso participativo? ¿Están de acuerdo en que el personal debe proponer la aprobación (o el rechazo) de los elementos de fondo del DELP como base para el crédito en condiciones concesionarias que otorgan el Banco y el Fondo, sin emitir un juicio sobre el proceso participativo? ¿Están de acuerdo en que las autoridades nacionales publiquen el DELP con anterioridad a las deliberaciones del Directorio? ¿Estarían los directores de acuerdo en que se realicen reuniones informativas informales sobre países específicos a medida que evolucione el proceso, sobre todo en lo que se refiere al grado de participación? ¿Están los directores de acuerdo en que sería conveniente efectuar un examen exhaustivo, con participación externa, del enfoque en que se basa el DELP antes del final de 2001?\nLos vínculos entre el crédito del Banco y el Fondo (sección VI). ¿Desean los directores formular comentarios con respecto a los vínculos que se han propuesto entre el DELP y las operaciones de crédito del Banco y el Fondo? ¿Tienen los directorios comentarios con respecto a los mecanismos transitorios que involucran el uso de documentos de estrategia provisionales de lucha contra la pobreza? ¿Están de acuerdo con que, incluso después de esta etapa, los países que hayan sufrido conflictos bélicos o catástrofes naturales o cuyo respaldo del Banco y el Fondo se haya visto interrumpido por un período prolongado deben tener acceso a los recursos concesionarios de ambas instituciones sobre la base del DELP provisional?\nLos vínculos con la Iniciativa para los PPME (sección VII). ¿Qué opción prefieren los Directores para los países con casos retroactivos que ya han alcanzado el punto de decisión: el requisito general de haber adoptado y aplicado un DELP (opción uno), que se comprometan a adoptar un DELP (opción dos), y/o, para los casos retroactivos, ¿una determinación más amplia basándose en el avance de sus estrategias de lucha contra la pobreza y el proceso participativo (opción 3)?\nMedidas de los donantes y de las instituciones multilaterales (sección VIII). ¿Coinciden los directores en que la participación en el proceso del DELP y que el respaldo que los donantes y otras instituciones multilaterales den a los DELP serían la clave para el éxito del nuevo enfoque? ¿Están de acuerdo en que este enfoque implica efectuar modificaciones significativas en las prácticas actuales, del tipo descritas en este documento? En caso afirmativo, ¿cuál sería la mejor forma de fomentar estas modificaciones? ¿Están de acuerdo los directores en que el éxito del DELP depende también de la adopción de medidas de alcance más amplio en materia de comercio, asistencia y préstamos comerciales? En caso afirmativo, ¿cómo podría alentarse la adopción de estas medidas?\nSe propone someter a la consideración de los Directorios una versión revisada de las secciones III y IV relativas al contenido del DELP a mediados del próximo año (2000) a la luz de los comentarios que formulen los directores, los países de bajo ingreso, los donantes, otras instituciones multilaterales y el público en general, y de la experiencia ya acumulada. ¿Están los directores de acuerdo con este procedimiento?\n¿Están los directores de acuerdo en que este informe se publique en los sitios del Banco y del Fondo en Internet?\nEs probable que los elementos que se deban incluir en el DELP varíen considerablemente de un país a otro o evolucionen con el tiempo. El suministro de información analítica de mejor calidad por parte del Banco y el Fondo, y otros organismos de desarrollo, facilitará este proceso. Por lo tanto, los elementos incluidos en el DELP hipotético que se describe a continuación tienen carácter preliminar y estarían sujetos a una revisión a la luz de la experiencia acumulada.\nObstáculos que limitan el crecimiento y la lucha\ncontra la pobreza: Diagnósticos\nAl comienzo del DELP se podrían describir la índole y la localización de la pobreza sobre la base de los datos disponibles. En la medida de lo posible, este análisis no debería limitarse únicamente al examen de los datos sobre el ingreso y las tenencias de activos de los pobres, sino abarcar además sus dimensiones regionales, sectoriales, ecológicas, demográficas y de género, así como los vínculos más importantes entre la estructura institucional y la incidencia de la pobreza20. Si bien las metas de reducción de la pobreza deben fijarse teniendo en cuenta la situación y las prioridades del país, a fin de poder ubicar al país en un contexto internacional, el DELP podría basarse en las comparaciones internacionales de los indicadores sociales clave relacionados con los objetivos de desarrollo internacional (véase el recuadro A1). Asimismo, en el DELP podrían especificarse las principales áreas en que se debe contar con datos de mejor calidad.\nTambién deberán evaluarse el grado y la naturaleza de la vulnerabilidad del país a perturbaciones exógenas, así como el efecto que estas perturbaciones podrían tener sobre los pobres, para que pueda evaluarse el riesgo de que la estrategia de reducción de la pobreza fracase y proporcionar una base para considerar las políticas que pudieran reducir este riesgo.\nAdemás, en el DELP podrían analizarse los obstáculos macroeconómicos, estructurales, sociales e institucionales que frenan el crecimiento y la reducción de la pobreza. Deberían identificarse los obstáculos a un crecimiento sostenible y llegarse a un acuerdo con respecto a las políticas que podrían fomentar un crecimiento más rápido, por ejemplo, a través de reformas estructurales para crear mercados libres y más abiertos, incluida la liberalización del comercio, la privatización, la reforma tributaria y políticas que creen un entorno estable y previcible para la actividad del sector privado. Podrían también identificarse los obstáculos que impiden que los pobres contribuyan y se beneficien más plenamente del crecimiento como, por ejemplo, el lento crecimiento del sector agropecuario y de la economía rural en general, el limitado acceso a servicios esenciales, y los obstáculos institucionales que limitan la influencia y el control que los pobres pueden ejercer sobre los tipos de prestaciones que reciben. También podría analizarse en qué medida los pobres se benefician del gasto público y el efecto que tiene el sistema tributario sobre los pobres. Análogamente, en el DELP podrían evaluarse los factores que limitan la actividad del sector privado, ya que es probable que la misma estimule la inversión, la creación de empleos y el crecimiento. Al respecto, en el DELP podrían analizarse los factores que restringen la inversión extranjera. Además, en el análisis de los obstáculos que frenan la reducción de la pobreza, debería tenerse en cuenta la experiencia reciente del país, incluido el papel que ha desempeñado la asistencia externa, e identificarse las razones por las que las políticas de reducción de la pobreza han sido exitosas o han fracasado.\nRecuadro A1. Objetivos de desarrollo internacional\n(Establecidos por la OCDE/CAD y aprobados por varias conferencias de Naciones Unidas).\nLos siguientes objetivos son para el año 2015 (con respecto a 1990) y, entre otras metas, abarcan:\nLa reducción a la mitad de la incidencia de la extrema pobreza.\nLa reducción en dos tercios de la tasa de mortalidad de infantes y niños.\nLa matriculación universal en la educación primaria.\nLa eliminación de las desigualdades en la educación por razones de género (en 2005).\nLa aplicación en todos los países de una estrategia nacional en 2005 para corregir en 2015 el deterioro de los recursos naturales.\nA la luz del análisis anterior, el DELP podría definir las metas a mediano y largo plazo de la estrategia de lucha contra la pobreza del país, y establecer las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales que en su conjunto constituirían una estrategia integral para lograr esos resultados.\nEn el DELP podrían especificarse dos conjuntos de objetivos cuantificables:\nPrimero, podrían establecerse objetivos a largo plazo con respecto a las metas de reducción de la pobreza. Si bien estos objetivos deberán establecerse en forma realista en el contexto del país, sería conveniente que, en la medida de lo posible, estos objetivos pudiesen compararse con los objetivos de desarrollo internacional (recuadro A1). Estos objetivos podrían incluir indicadores de progreso económico y de carencias materiales (por ejemplo, el crecimiento del ingreso per cápita, e indicadores de la incidencia y el alcance de la pobreza), e indicadores de los recursos humanos (por ejemplo indicadores de salud y educación, desglosados, de ser posible, por género). Evidentemente la selección de estos objetivos dependerá de la situación inicial del país, el análisis de la pobreza y la disponibilidad de datos pertinentes.\nSegundo, en vista de los considerables desfases --tanto en los informes como en los efectos-- típicamente asociados a estos resultados, y de la necesidad de efectuar un seguimiento a corto plazo del progreso, estos objetivos a más largo plazo podrían expresarse utilizando metas anuales (o semestrales) correspondientes a un horizonte temporal de, por ejemplo, tres años para los indicadores intermedios y sustitutivos relacionados. Por lo tanto, un objetivo a largo plazo de mejorar la tasa de alfabetización podría, por ejemplo expresarse utilizando metas anuales (intermedias) para la tasa de matriculación en las escuelas primarias. En un anexo del DELP se establecerían objetivos, metas intermedias y proyecciones macroeconómicas coherentes relacionados con la pobreza.\nLas prioridades de la política económica se enunciarían claramente y se incorporarían en el plan de acción, teniendo en cuenta la información disponible sobre los vínculos entre las distintas políticas, la forma en que deben sincronizarse y la contribución que se espera de las medidas de política con respecto al logro de los indicadores intermedios. La adopción de un plan de acción centrado en objetivos prioritarios para elevar el crecimiento sostenible y reducir la pobreza constituye la esencia misma del DELP.\nEstas prioridades se incluirían en el marco macroeconómico global y el presupuesto. Por lo tanto, el costo de lograr las mejoras anuales en los indicadores intermedios (por ejemplo, las inversiones en la construcción de escuelas, la contratación de profesores adicionales y la adquisición del material didáctico necesario para incrementar la matriculación, así como en infraestructura rural) y de respaldar la reforma estructural e institucional, podría estimarse sobre la base de un horizonte cronológico de al menos tres años. Es probable que la aglutinación de los objetivos y las políticas de reducción de la pobreza en un marco macroeconómico requiera un proceso de iteración.\nAsimismo, tendrían que describirse las áreas en que habría que hacer concesiones. Las nuevas prioridades de gasto tendrán que ser compatibles con la capacidad de ejecución y un financiamiento no inflacionario. Por lo tanto, en el DELP tendría que considerarse la posibilidad de reasignar los gastos, formas de incrementar la eficiencia del gasto21 y de recaudar nuevos ingresos sin crear distorsiones, así como las posibilidades de obtener un mayor volumen de asistencia externa (véase el análisis que sigue).\nSi bien el objetivo final de las políticas se orientaría a la reducción de la pobreza, es inevitable que surjan casos en que las medidas macroeconómicas o estructurales necesarias para elevar el crecimiento y corregir los desequilibrios externos o internos tengan efectos negativos a corto plazo sobre los grupos vulnerables. En tales casos, estos efectos se evaluarían en el DELP y se explicarían las medidas suplementarias que se aplicarían para proteger a estos grupos, por ejemplo, por medio de las redes de protección social.\nEn consecuencia, en el DELP se presentaría una estrategia a mediano plazo para lograr los objetivos de reducir la pobreza y de elevar el crecimiento. Se especificarían las medidas y políticas clave compatibles con este marco general utilizando un horizonte cronológico de al menos tres años. Ya que el marco macroeconómico es una parte esencial de la estrategia, sus principales características durante el horizonte cronológico de tres años podrían resumirse en un cuadro que se adjuntaría al DELP. Análogamente un calendario en que se especificarían las medidas de política clave durante este período trienal, incluidas las reformas institucionales y la asistencia técnica, podría incluirse en la matriz de medidas de política. Cuanto mayor sea el grado de especificación en esta matriz, mayor será la medida en que las operaciones de crédito del Banco y del Fondo puedan basarse en la misma y menor será la necesidad de efectuar largas negociaciones para especificar las condiciones en que se realizarían operaciones respaldadas por el SCLP y la AIF. Con ayuda del personal del Banco y el Fondo, podría especificarse en la matriz de política las áreas en que estas instituciones, u otras, podrían hacerse cargo del seguimiento de los resultados.\nEs esencial para el éxito de la estrategia que se realice un seguimiento sistemático de la implementación, de modo que se pueda acumular experiencia con respecto a la relación entre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos. En el DELP se describirían el marco de los mecanismos para supervisar la implementación, así como el alcance y la organización de los procesos participativos que fortalezcan la responsabilidad, los indicadores que deberán ser objeto del seguimiento, y la periodicidad prevista de la información y del seguimiento. Se propone preparar un informe de avance anual basado en las conclusiones de los procesos de supervisión y los datos que prepararían y publicarían las autoridades nacionales.\nCon respecto a la formulación de los presupuestos públicos y el control del gasto, en el DELP se incluiría un análisis de las medidas que se adoptarían para mejorar la transparencia y asegurar la responsabilización por parte de las autoridades fiscales, los ministerios de ejecución y, si procede, los gobiernos locales y distritales. En este sentido, es probable que la adopción de mecanismos comunitarios para fomentar la transparencia y lograr una mayor participación de la ciudadanía en la gestión del gasto local desempeñaría una función importante, sobre todo con respecto a los programas de gasto descentralizados, cuya importancia probablemente aumentará. En el DELP se podría establecer un programa de reforma institucional para que los procedimientos presupuestarios globales fuesen más acordes con las prácticas óptimas basadas, por ejemplo, en el código de transparencia fiscal del Fondo. Al respecto, podrían adoptarse procedimientos de auditoría del gasto público respaldados por informes transparentes sobre estas auditorías. También podrían incluirse medidas para incrementar la eficiencia del gasto.\nEn el caso de los países que reciban asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, deberán preverse en los procedimientos de seguimiento una contabilidad transparente de los ahorros que suscite el alivio de la deuda y del gasto adicional que podría destinarse a la reducción de la pobreza gracias a esos ahorros. Esto no significa que los ahorros que se generen en el marco de la Iniciativa para los PPME deban asignarse a usos específicos, sino únicamente que deberá indicarse el aumento del gasto público asignado a la lucha contra la pobreza al reducirse los topes del gasto fiscal como resultado del alivio de la deuda. En la medida en que estos gastos, incluidos los que se incurran como parte del alivio de la deuda obtenido en el marco de la Iniciativa PPME, se encaucen a través de un fondo de reducción de la pobreza, en el DELP se establecerían los procedimientos necesarios para lograr que estos gastos se integren plenamente en el marco presupuestario global22.\nEn el DELP podrían incluirse, como se ha descrito en los párrafos anteriores, metas intermedias verificables que serían congruentes con los objetivos a más largo plazo de reducción de la pobreza. En este contexto, en el DELP deberán describirse, en los casos en que proceda, las deficiencias en los datos que dificultan el análisis y el seguimiento oportuno de los resultados, así como los factores que han ejercido influencia en los indicadores seleccionados. Sería deseable que en el DELP se describieran las medidas adoptadas para mejorar la calidad, la cobertura y la puntualidad de los datos necesarios para seguir la evolución de los resultados que se obtengan con este nuevo enfoque. Asimismo, deberá describirse la función que han desempeñado las entidades nacionales e internacionales de investigación, los donantes y otras instituciones internacionales para facilitar este proceso23.\nUn aspecto central del proceso de formulación de un DELP es lograr que los donantes clave, los bancos regionales de desarrollo y otras instituciones financieras internacionales respalden la estrategia de lucha contra la pobreza que apliquen los países. Este proceso debería reducir la duplicación de los esfuerzos de los donantes y de los beneficiarios y mejorar la eficacia de la asistencia que proporcionan los donantes (véase la sección VIII).\nEn el proceso iterativo para integrar la estrategia de lucha contra la pobreza con el marco macroeconómico de los países, es esencial que se identifiquen las fuentes del respaldo externo, tanto financiero como técnico. Para facilitar este proceso se podría preparar un inventario del respaldo externo existente y de la forma en que se suministra. En última instancia, en el financiamiento global de la estrategia de lucha contra pobreza se deben tener en cuenta la afluencia de asistencia y el alivio de la deuda comprometidos. Asimismo, deben tenerse en cuenta el papel que desempeña el crédito obtenido de la AIF, el uso dado a los recursos obtenidos en el marco del SCLP y los recursos que otros organismos multilaterales y bilaterales comprometen para respaldar la estrategia.\nA fin de ampliar su función catalizadora, en el DELP podrían incluirse evaluaciones del efecto a mediano plazo que tendría sobre los objetivos del programa un aumento o una disminución de los compromisos de asistencia financiera externa. Asimismo, podrían analizarse las repercusiones que tendrían distintos niveles de asistencia externa sobre el logro de los resultados deseados en materia de pobreza y las metas intermedias relacionadas. Se deberá tener en cuenta la capacidad para absorber una mayor afluencia de recursos de asistencia, y los efectos macroeconómicos (por ejemplo, sobre el empleo y el crecimiento) de un gasto mayor en bienes no comerciables a que daría lugar, por ejemplo, una apreciación del tipo de cambio real.\nAdemás, en el DELP podrían enunciarse los principios en que se basaría la estrategia de endeudamiento externo del país e indicarse el grado de concesionalidad apropiado de estos préstamos, en función de los niveles de la deuda externa actuales y previstos.\nPor último, en el DELP podrían indicarse los requisitos en materia de asistencia técnica y fortalecimiento de las capacidades necesarias para llevar a cabo la estrategia, y describirse la función que podrían tener las instituciones multilaterales y los donantes bilaterales.\nReconociendo el papel central que desempeñan los procesos participativos transparentes y de amplia base para fomentar la identificación con la estrategia (véase la sección IV), en el DELP se describirían en forma exhaustiva los procesos utilizados. En este sentido, podrían incluirse los siguientes elementos:\nUna descripción de los procesos, así como las modalidades, la frecuencia de las consultas y los lugares en que se realizaron, y sus principales participantes.\nUn resumen de los principales aspectos planteados en las consultas y los puntos de vista de los participantes, incluso los de los pobres.\nUn examen del efecto del proceso de consultas sobre el diseño de la estrategia, así como los indicadores de ejecución que serán objeto de seguimiento en el marco de la estrategia.\nUn análisis de la función que la sociedad civil desempeñará en el futuro seguimiento de la estrategia.\nEn los DELP que se preparen posteriormente podrían incluirse los comentarios que suscita el proceso, y la forma en que la experiencia acumulada en las rondas anteriores de consultas se tradujo en modificaciones, sobre todo, los esfuerzos desplegados para mejorar el proceso de consultas. También podrían indicarse los puntos de vista de los participantes en el proceso de consulta. Asimismo, en los DELP posteriores se podría describir la participación de la sociedad civil en el seguimiento de la aplicación de la estrategia.\n1Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative--Strengthening the Link between Debt Relief and Poverty Reduction (EBS/99/168 y IDA/SecM99-545). Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries (SecM99-604). Review of the IMF's Approach to Social Issues and Policies (EBS/99/171).\n2SM/99/267, Revisión 1, 18/XI/99.\n3Asimismo, en el Informe sobre el desarrollo mundial se sintetizará la experiencia que se vaya acumulando con las estrategias de lucha contra la pobreza. Véase Approach and Outline on the World Development Report 2000/01 (SecM99-626).\n4The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)--Operational Issues (de próxima publicación) y Poverty Reduction and Strategy Papers: Internal Guidance Note (de próxima publicación).\n5Asimismo, Uganda y Ghana son países piloto para el MID.\n6Estas consultas podrían basarse en la labor que el Banco ha realizado en el marco de las evaluaciones de la pobreza con la participación de los afectados.\n7Existe el riesgo de que ciertos grupos intenten prolongar el proceso participativo, por lo que las autoridades tendrían que mantener el derecho de poner fin al proceso.\n8Report of the Managing Director and the President on Bank-Fund Collaboration (SecM98-733), 1998.\n9El personal podría ayudar las autoridades a compilar datos (tanto cuantitativos como cualitativos) de diversas fuentes como, por ejemplo, las evaluaciones de la pobreza con la participación de los afectados (PPA).\n10En los últimos 12 meses.\n11Véase un análisis detallado en The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) --Operational Issues (de próxima publicación)\n12Gambia, Guinea, Ruanda, Uganda, Vietnam y la República Kirguisa.\n13Con la excepción de los documentos sobre el punto de decisión de Mauritania y Uganda, que ya habían empezado a prepararse antes de que se redactara el presente documento; en esos casos, los respectivos documentos en el marco de la Iniciativa para los PPME contienen un plan para la elaboración del documento de estrategia.\n14No sería suficiente un DELP provisional.\n15Benin, Bolivia, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guyana, Malí, Mozambique, Senegal y Uganda.\n16Podría, por ejemplo acelerarse considerablemente en el caso de Uganda, ya que se considera que este país ya ha adoptado y puesto en marcha una estrategia de lucha contra la pobreza con una considerable participación de la sociedad civil.\n17Bolivia, Guyana, Mozambique y Uganda.\n18Modifications to the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative (EBS/99/138 y IDA/SecM99-187/1).\n19Véase, por ejemplo, P. Collier y D. Dollar, Aid Allocation and Poverty Reduction,\nDocumento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo, no. 2041.\n20Este análisis podría basarse en la amplia labor que ha realizado el Banco en la evaluación de la pobreza, y concretamente en las evaluaciones de la pobreza efectuadas en más de 40 países basadas en una metodología en que se consulta directamente a los pobres.\n21Basándose, por ejemplo, en los estudios del gasto público que efectúa el Banco.\n22Podría crearse un fondo de lucha contra la pobreza para financiar determinados gastos destinados a reducir la incidencia de la pobreza a fin de lograr una mejor focalización del respaldo que proporcionen los donantes. Sin embargo, dependiendo de la forma en que se establezcan y el uso que se dé a esos recursos, y de la medida en que se integre en el presupuesto, un fondo de este tipo podría crear graves problemas de duplicación y coordinación presupuestaria. Véase Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative--Strengthening the Link Between Debt Relief and Poverty (EBS/99/168 y IDA/SecM99.545).\n23Por ejemplo, podría tenerse en cuenta el acuerdo suscrito el 19 de noviembre de 1999 para poner en marcha una estrategia internacional para financiar y respaldar los sistemas de estadísticas nacionales, así como programas de fortalecimiento de la capacidad a favor de aquellos PPME que reúnan las condiciones necesarias para solicitar un aumento del alivio la deuda al final del año 2000. Esta estrategia se denomina PARIS 21 (Alianza sobre estadísticas para el desarrollo en el siglo XXI) y refleja el compromiso de todos los organismos de desarrollo de lograr que las estadísticas declaradas puedan utilizarse para formular políticas basadas en pruebas. Véase el comunicado de prensa del FMI No. 99/55.\nEn junio de 1997, Uganda puso en marcha el Plan de Acción de Erradicación de la Pobreza tras un proceso de consulta nacional en el que participó una amplia gama de partes interesadas (gobiernos centrales y locales, la sociedad civil y el sector privado). Dicho plan establece las prioridades nacionales de lucha contra la pobreza y orienta la formulación de políticas sectoriales.\nEn forma semestral, se prepara un informe de avance en que se pasa revista a la implementación del plan. En el informe preparado en 1999 se incluyeron además datos del Proyecto de Evaluación de la Pobreza realizado recientemente. En el marco de este proyecto, las comunidades pobres fueron consultadas directamente para determinar sus prioridades y necesidades, y conocer sus opiniones sobre la calidad de los servicios recibidos y las políticas del gobierno.\nComo resultado de estas intensas consultas, el grado de identificación de las autoridades y de la sociedad civil con el Plan de Acción de Erradicación de la Pobreza es elevado.\nEl Plan de Acción de Erradicación de la Pobreza presenta un análisis multidimensional de las prioridades de la lucha contra la pobreza. En el marco de este plan y del Proyecto de Evaluación de la Pobreza se han adoptado, entre otras, las siguientes medidas:\nSe ha asignado un mayor peso al suministro de agua potable a los hogares en los presupuestos centrales y locales, debido a que las comunidades identificaron el acceso a agua potable como una prioridad.\nSe han tenido en cuenta las limitaciones y prioridades que señalaron los productores más importantes en el diseño del Plan Nacional para la Modernización de la Agricultura.\nSe ha centrado la atención en la seguridad (personal, familiar, comunitaria y regional) y en el buen gobierno como componentes claves para reducir la pobreza.\nEn 1998/99, las autoridades adoptaron un marco presupuestario a mediano plazo para que las prioridades a mediano plazo se formulen en consonancia con el Plan de Erradicación de la Pobreza y la estabilidad financiera a mediano plazo. Los topes presupuestarios globales que se establecen a través de este marco proporcionan a los ministerios de ejecución las bases para sus asignaciones sectoriales. Asimismo, a fin de establecer prioridades sectoriales en función de los límites establecidos para el gasto se han creado varios grupos de trabajo en que participan el ministerio de hacienda, los ministerios de ejecución y asesores técnicos.\nPor primera vez, la sociedad civil participa en el diálogo sobre las prioridades y los compromisos de gasto.\nA fin de reflejar en mayor medida las prioridades de los distritos en materia de reducción de la pobreza y lograr que los gobiernos locales participen en el proceso del gasto a mediano plazo, también se exige que los funcionarios locales preparen un plan de gasto a mediano plazo.\nEste proceso se ha integrado con la preparación del documento sobre el marco presupuestario y la formulación de los presupuestos anuales.\nFondo de acción de lucha contra la pobreza\nA fin de mejorar la transparencia y el seguimiento de la Iniciativa para los PPME, y de los programas de otros donantes que proporcionan recursos al programa de gasto, las autoridades han creado un fondo de acción de lucha contra la pobreza.\nEste fondo tiene cuatro características principales: exige la participación de la sociedad civil en el proceso de selección de los programas y proyectos; está plenamente integrado con el presupuesto; un 5% de los recursos se asignan al seguimiento, y establece que tanto la sociedad civil como las autoridades deben participar en la evaluación de los resultados que se obtienen.\nEntre las modificaciones institucionales cabe señalar la mayor participación de los distritos en la formulación, selección e implementación del plan de erradicación de la pobreza; el fortalecimiento de la relación entre las autoridades y la sociedad civil; y la creación de un entorno político más abierto que permite que aspectos que antes eran delicados (por ejemplo, la propiedad de la tierra, empoderamiento de la mujer, la seguridad, la corrupción y la calidad de gobierno) formen parte del diálogo sobre políticas.\nSegún los últimos informes del proyecto de evaluación de la pobreza, existen grandes discrepancias en las características de la pobreza entre un distrito y otro. En consecuencia, las autoridades reconocen que es necesario adoptar un enfoque flexible al establecerse las prioridades y prepararse los presupuestos de los distintos distritos.\nLa descentralización ha ayudado a agilizar la entrega de donaciones de compensación para alcanzar objetivos en materia de lucha contra la pobreza identificados a nivel local. Además, se ha reconocido la necesidad de adoptar un enfoque más flexible con respecto al diseño de donaciones condicionadas.\nParticipación de los distritos en la planificación\nAl comienzo, el proyecto de evaluación de la pobreza abarcará a diez distritos y tendrá por objeto fortalecer la capacidad de los distritos para consultar a las comunidades pobres en lo que atañe a la planificación y la preparación de presupuestos.\nEl seguimiento de las metas intermedias y de los resultados de política\nSe está elaborando un proceso presupuestario transparente en que se establecen varias vías para garantizar la rendición de cuentas (grupos locales --como las autoridades locales, la prensa, grupos comunitarios--, ONG y donantes). A fin de mejorar la transparencia del fondo de acción en la gestión del gasto descentralizado, en la prensa se publican anuncios que indican los montos desembolsados a cada distrito. En el sector de la educación, las asignaciones presupuestarias destinadas a las escuelas se indican en los tableros de anuncios de determinadas escuelas. La sociedad civil (las ONG, funcionarios de los distritos, parlamentarios y representantes de los medios de comunicación) se reúnen trimestralmente con funcionarios del gobierno central para analizar el suministro de los servicios en función de las asignaciones presupuestarias.\nPor último, en la unidad de seguimiento de la pobreza se centralizan las encuestas anuales del gasto familiar que realiza la Dirección de Estadísticas así como otros datos (por ejemplo, los análisis de la participación, las encuestas sectoriales y los datos compilados por los ministerios de ejecución) para garantizar que siempre se tengan en cuenta los datos sobre la pobreza y las opiniones de los más desfavorecidos al momento de formular las políticas.\nLa lucha contra la pobreza es una parte integral de la política nacional de desarrollo de Ghana (Ghana Vision 2020). Los elementos generales de esta estrategia, que se formuló en 1995, no han cambiado y hacen hincapié en el crecimiento económico, el desarrollo rural integrado, la creación de oportunidades de empleo para los pobres de las zonas urbanas y un mayor acceso a los servicios públicos básicos (educación, salud, agua potable, sanidad y servicios de planificación familiar) para los más desfavorecidos, tanto en zonas urbanas como rurales.\nLos principales objetivos de la estrategia de lucha contra la pobreza son: reducir la incidencia de la pobreza en zonas urbanas y rurales, fortalecer la capacidad de los pobres y de los grupos vulnerables para generar ingresos, reducir las disparidades geográficas y por razones de género, y lograr que la población sea más sana, mejor educada y más productiva.\nLos principales elementos de la estrategia para alcanzar estos objetivos son:\nAcelerar el crecimiento económico con equidad mediante la adopción de políticas macroeconómicas acertadas que hagan hincapié en la generación de empleo.\nEstablecer progresivamente metas concretas en materia de reducción de la pobreza y mejorar la base de datos sobre la pobreza con miras a incrementar la eficiencia en la programación.\nFortalecer el sector agrícola mediante aumentos de la productividad.\nAmpliar y desarrollar los sectores manufacturero y de los servicios.\nAumentar la inversión en recursos humanos mediante la mejora de la calidad y el acceso a la educación y los servicios de salud, la nutrición, el agua potable y la sanidad.\nFomentar el desarrollo de un espíritu empresarial autóctono.\nReducir el aislamiento de las comunidades pobres mejorando la infraestructura económica, así como las redes viales y de comunicaciones.\nEl enfoque participativo y el proceso consultivo han desempeñado una función esencial en las decisiones que se toman con respecto a las políticas básicas en materia de salud, agricultura y la lucha contra la pobreza. La política de desarrollo nacional se emprendió y terminó de formularse en 1994 en un seminario para forjar un consenso entre las partes interesadas celebrado en el marco de la Conferencia Internacional de Accra. La estrategia con respecto al cacao (Ghana Cocoa Sector Development Strategy, abril de 1999), que tiene por objeto liberalizar este importante sector agrícola del país, se formuló tras intensas consultas y varias sesiones de trabajo en que participaron agricultores, investigadores, representantes de las ONG, agentes de compra nacionales y extranjeros, y parlamentarios.\nA fin de fomentar la identificación con los programas y lograr una mayor participación en los mismos, la formulación de los programas y de las directrices de la estrategia de lucha contra pobreza se ha encomendado al Comité Técnico sobre la Pobreza, integrado por un gran número de participantes que abarcan representantes de las asambleas distritales y varios ministerios. Se alienta a las asambleas distritales a involucrar a las ONG en la formulación e implementación de los planes de reducción de la pobreza a nivel local. Entre las demás iniciativas que se están estudiando para lograr una mayor identificación comunitaria con los programas se cuenta la formulación y seguimiento de indicadores del suministro de servicios sociales básicos a nivel de las asambleas distritales. Esta iniciativa tiene por objeto mejorar la capacidad de respuesta a nivel local, pero manteniendo la coordinación y la responsabilidad en las autoridades centrales.