(1) 개정안은 현재 자본시장법에서 제한적으로 허용하고 있는 공매도를 전면 금지하려는 것임.
(2) 공매도(空賣渡, short selling)는 보유하고 있지 않은 증권을 차입하여 매도하는 투자기법으로, 매도시점에서의 차입 유무에 따라 차입공매도(covered short selling)과 무차입공매도(naked short selling)로 구분됨. “무차입공매도”의 경우 결제 불이행의 위험이 크고 투기에 활용될 가능성이 높아 세계적으로 금지되거나 강하게 제한되고 있는 반면, “차입공매도”의 경우는 일반적으로 인정되고 있는 증권투자 거래방식임. 
(3) 자본시장법에서는 원칙적으로 공매도를 금지하되, 증권시장의 안정성 및 공정한 가격형성을 위하여 대통령령으로 정하는 방법에 따르는 경우에는 차입공매도에 한하여 이를 제한적으로 허용하고 있음(제180조).
○ 또한, 자본시장법에서는 공매도 관련 규제 위반시 과태료(1억원 이하)를 부과하도록 하고 있으며, 동법 시행령 별표22에서는 동 사안에 대한 과태료 기준금액을 6,000만원(법인기준)으로 정하고 사안에 따라 감경‧면제 또는 1/2까지 가중할 수 있도록 하고 있음.
(4) 이와 함께, 금융위원회는 공매도가 부정적으로 활용되는 것을 방지하고, 관련 정보에 관한 접근성을 제고하여 투명성을 확보하기 위하여 현재 ① 과도하게 낮은 공매도 호가에 의한 시장교란을 방지하기 위해 직전 체결가격 보다 낮은 가격의 공매도 호가 제출을 제한하는 호가제한(up-tick rule), ② 투자자가 금융투자업자에게 주문을 내거나 금융투자업자가 주문을 거래소에 전달할 때 공매도임을 표시해야 하는 공매도 거래표시, ③ 공매도 후 미상환한 주식 수량인 공매도 잔고의 보고․공시, ④ 공매도 과열종목 지정제도 등과 같은 규제를 시행하고 있음.
○ 또한, 자본시장법에서는 시장안정과 공정한 가격형성을 해칠 우려가 있는 경우, 차입공매도를 제한할 수 있도록 법에 근거를 마련하고 있으며, 실제로 글로벌 금융위기(2008년), 美․EU 재정위기(2011년), 코로나 19 사태(2020년)로 인해 발생한 증권시장의 불안정성을 완화하기 위하여 한시적으로 공매도를 금지한 바 있음.
(5) 개정안은 현재 자본시장법에서 제한적으로 허용하고 있는 공매도를 전면 금지함으로써 공매도로 인해 발생할 수 있는 기업가치의 왜곡과 투자자 피해 문제를 사전적으로 방지하려는 취지로 이해됨. 이와 관련하여 공매도 관련 제기되고 있는 주요 쟁점을 살펴보면, ① 공매도가 시장 효율성 및 안정성에 미치는 문제, ② 기관(외국인 포함)과 개인 간 정보의 비대칭 문제, ③ 기관(외국인 포함)과 개인 간 공매도 참여기회의 형평성 문제로 대별됨.
○ 먼저, 공매도가 시장 효율성 및 안정성에 미치는 문제와 관련하여, 공매도 집중에 따른 주가하락은 추가적인 가격 하락을 가속화하여 단기적으로 시장의 변동성을 증가시키고 불안감을 확대재생산할 수 있다는 의견이 있는 반면, 공매도 집중에 따른 주가 하락은 기업의 부정적 재무정보를 주가에 반영하는 효과가 있으므로 비합리적인 과대평가에 따른 버블붕괴 충격을 줄이는 효과가 있다는 반대 의견이 있음.
○ 다음으로, 기관과 개인 간 정보 비대칭 문제와 관련하여, 기관의 경우 개인보다 우월한 정보, 자원과 분석력을 가지고 있는바 미공개정보 등을 활용한 공매도 전략을 구사하여 개인투자자들이 일방적으로 피해를 입는다는 의견이 있는 반면, 기관이 개인보다 우월한 자원과 분석력을 바탕으로 가격 흐름을 예측하고 높은 수익을 거두는 것은 증권시장에서의 일반적 현상으로 공매도에 국한된 문제는 아니며, 미공개정보를 바탕으로 공매도를 이용해 주가를 조작하는 것은 형사처벌 대상인 불공정거래 행위에 해당하는 것으로 공매도 기법 자체의 문제는 아니라는 반대 의견이 있음.
○ 한편, 기관과 개인 간 공매도 참여기회 형평성 문제의 경우, 현재 개인투자자들은 공매도를 위한 대차거래가 제한되어 공매도 전략 사용에 한계가 따르고 있음. 즉, 기관투자자 등은 공매도를 하기 위해 예탁결제원 등 중개기관을 통해 해당 증권을 차입하는 이른바 대차거래를 이용하는데, 이러한 대차거래는 담보 및 결제이행능력, 거래규모 등을 고려하여 내부적으로 대상자를 외국인·기관투자자 등으로 제한하고 있음.
   반면 개인투자자의 경우, 대차거래 대신 증권회사가 개별적으로 제공하는 증권대여서비스(대주거래) 등을 이용하여 공매도가 가능하나, 대주거래의 경우 일반적으로 대차거래에 비해 거래기간이 단기이며(통상 약 30～60일), 증권사별 상황에 따라 차입대상 증권 및 수량에 제한이 있는바, 이를 이용한 개인투자자의 공매도 전략 사용 역시 한계가 따르고 있음.
(6) 개정안의 내용에 대하여 금융위원회는, 공매도는 주식시장의 유동성을 높이고 적정가격 형성에 도움을 주는 순기능이 있는바, 공매도를 폐지할 경우 ① 기업의 재무상황 등에 대한 부정적 정보가 가격에 적시에 반영되지 못하여 시장의 가격발견기능 저하될 경우 단기적으로 고평가된 종목이 추후 급락하면서 투자자 손실이 더욱 증폭될 우려가 있으며, ② 공매도는 전세계 선진시장에서 일반적으로 허용되는 투자기법인바, 폐지시 외국인투자자 등의 자금 이탈을 초래할 가능성이 있다는 의견임.
(7) 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 현재 증권시장에서 제한적으로 허용되고 있는 차입공매도를 전면 금지하고자 하는 개정안의 내용에 대해서는, 공매도에 따른 부작용을 원천적으로 방지하여 증권시장의 안정성을 제고하고 투자자 피해를 선제적으로 예방하고자 하는 개정안의 입법취지와 함께, 공매도를 금지할 경우 부정적 재무상황에 대한 정보가 주가에 적시 반영되지 못해 추후 버블붕괴 등으로 시장에 더 큰 충격을 주게 될 가능성, 국내 증권시장에 대한 투자유인이 저하될 우려, 최근 코로나 19 사태에 따라 시행 중인 한시적 공매도 금지에 따른 효과·영향 등에 대한 종합적인 분석을 통해 공매도 제한여부, 대상증권의 범위 등에 대하여 입법정책적으로 논의될 필요가 있을 것으로 생각됨.
○ 참고로, 최근 공매도에 따른 부작용을 방지하고자 하는 취지로 무차입공매도 등 불법공매도 및 이와 연계된 불공정거래행위에 대한 감독·처벌수준 강화, 공매도 관련 정보의 투명성 확대 및 개인투자자의 공매도 접근성 제고 등의 입법대안도 함께 제기되고 있어, 논의과정에서 종합적으로 검토할 필요가 있을 것으로 봄.