RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/5
6dediciembre de1995
DEL COMERCIO(95-3999)
Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS Original: inglés
COMUNICACI ÓNDEAUSTRALIA
Algunos aspectos conceptuales relativos alaaplicación de
salvaguardias alcomercio deservicios
Apetición deAustralia sedistribuye lasiguiente comunicación alosmiembros delGrupo de
Trabajo sobre lasNormas delAGCS.
________________
Actualmente elGrupo deTrabajo establecido porelConsejo delComercio deServicios se
estáocupando delacuestión delasmedidas desalvaguardia urgentes enelmarco delcomercio de
servicios. Estedocumento contiene reflexiones preliminares sobre algunos aspectos conceptuales que
losparticipantes enlasnegociaciones podrían estarinteresados enconsiderar.
Elmandato denegociación
Elmandato paralasnegociaciones sobre lasmedidas desalvaguardia urgentes sederiva del
párrafo 1delartículo XdelAcuerdo General sobre elComercio deServicios (AGCS) donde seestablece
quesecelebrarán negociaciones multilaterales sobre lacuestión delasmedidas desalvaguardia urgentes,
basadas enelprincipio denodiscriminación. Elmandato también requiere quelosresultados deesas
negociaciones sepongan enefecto enunplazo quenoexceda detresañoscontados apartir delafecha
deentrada envigor delAcuerdo sobre laOMC, valedecir amástardar el1ºdeenero de1998.
Losnegociadores delaRonda Uruguay handelegado enlosmiembros delGrupo deTrabajo
lasugerencia denormas paralaimposición demedidas desalvaguardia urgentes, conlaúnica condición
derespetar elprincipio denodiscriminación.
Lascaracterísticas delosservicios ydelcomercio deservicios
Losservicios sonintangibles. Engeneral nosepueden almacenar. Suelen requerir cierta
interacción entreelconsumidor yelproductor. Muchos servicios sepueden comerciar electrónicamente
através delasfronteras nacionales, locualhacemuydifícil laimposición decontroles. Algunos
servicios sólosepueden comercializar mediante alguna forma depresencia comercial quepuede tener
unacapacidad deproducción independiente. Delmovimiento depersonas sederiva otraforma de
comerciar enservicios, yaseacomo consumidores ocomo proveedores.
Todo estosignifica quelasmedidas normales enfrontera establecidas enelartículo XIXdel
GATTparalaadministracióndelcomerciodemercancíasnosonaplicables,osólolosonindirectamente,
enelcasodelosservicios. También esposible quehayaqueemplear métodos bastante contundentes
paraquetengan algún efecto. Lalabor delGrupo deTrabajo serádeterminar siexisten medios
alternativos deimponer medidas desalvaguardia alcomercio deservicios ysisondeverdad practicables.S/WPGR/W/5
Página 2
Alosmiembros también lesinteresaría talvezconsiderar enquémedida losservicios son
productos intermedios ensuseconomías. Unefecto inevitable delasmedidas desalvaguardia esun
aumento delcosto delproducto afectado. Estootorga cierto respiro alacorrespondiente rama de
producción nacional. Perocuando unservicio importado puede servir igualmente como producto
intermedio ofinal, yhaymuchos deestetipo,unresultado imprevisto delasmedidas desalvaguardia
seríaqueotrasramas deproducción resultaran menos competitivas. Estoseentiende muybiengracias
alaexperiencia adquirida conlasmedidas desalvaguardia enelcomercio demercancías.
Algunas cuestiones fundamentales
Enestedocumento seacepta quelospaíses pueden sufrir momentáneamente oleadas importación
queafecte alarama deproducción nacional. También seacepta quelospaíses talvezdeseen contar
conunconjunto demedidas parasolucionar estefenómeno ypoder iniciar unproceso dereajuste
nacional. Estasección deldocumento seocupa porlotanto delascuestiones quetendrán queaclarar
antes depoder tomar medidas desalvaguardia efectivas.
Lasmedidas desalvaguardia urgentes sonmedidas temporales yselectivas destinadas alimitar
lasimportaciones olimitar elaumento delasimportaciones parapermitir queunadeterminada rama
deproducciónseajusteaunamayorcompetenciadelosproveedoresextranjeros.Requeriríanexenciones
temporales dealgunas normas ycompromisos delAGCS. Paraqueunamedida desalvaguardia tenga
eficacia debe serrelativamente fácildeimponer yproducir efectos dentro deunplazo razonable.
Además, hadeaplicarse enforma nodiscriminatoria.
ElAcuerdo sobre Salvaguardias ,queeselresultado deañosdeaplicación deestasmedidas
ynegociaciones sobre salvaguardias celebradas enelmarco delGATT paraelcomercio demercancías,
eselprincipal modelo conquecuentan losmiembros delGrupo deTrabajo. Establece queunpaís
podrá aplicar unamedida desalvaguardia cuando lasimportaciones deunproducto hanaumentado
entalcantidad, entérminos absolutos oenrelación conlaproducción nacional, yserealizan en
condiciones talesquecausan oamenazan causar undañograve alarama deproducción nacional que
produce productos similares odirectamente competidores.
Esevidente quesilasnormas delAcuerdo sobre Salvaguardias seadaptaran alcomercio de
servicios inmediatamente senospresentarían tresposibles cuestiones críticas. Laprimera sería la
definición de"importaciones quehanaumentado entalcantidad". Lasestadísticas oficiales delcomercio
deservicios publicadas enlamayoría delospaíses nopermiten actualmente identificar lasoleadas de
importación enelcasodelamayoría delosservicios debido asualtonivel deagregación, ellargo
intervalo entre laspublicaciones ylafaltadecomparabilidad. Afindesolucionar esteproblema
estadístico habría queobtener datos delasempresas delasramas deproducción afectadas ode
asociaciones industriales. Unenfoque deestetipopodría resultar enlaproducción deinformación
carente deobjetividad, especialmente porque lasempresas menos eficientes sonlasquetienen más
probabilidad deiniciar medidas desalvaguardia. Tampoco esposible consultar lasestadísticas delos
países proveedores queseconsideran parteenelproblema yaquesusestadísticas probablemente tengan
lamisma deficiencia.
Lasegunda cuestión quehabría queexaminar esladeldañograve oamenaza dedaño. Esto
tienerelación conelproblema delasestadísticas, salvoqueenestecasohabría quecontar conestadísticas
adecuadas sobre laproducción ylosresultados delospaíses parapoder demostrar fehacientemente
queexiste realmente unaamenaza dedaño. Esprobable quesecuente consuficiente material para
queelGrupo deTrabajo pueda determinar elsignificado dedañoodeamenaza dedaño. Dehecho,
cuestiones similares seplantean enelcontexto delasmedidas antidumping ycompensatorias.S/WPGR/W/5
Página 3
Entercer lugar habría queconvenir enunadefinición deloqueconstituye unproducto similar
odirectamente competidor. Laproducción deservicios puede seraltamente diferenciada yaquelas
necesidades delosconsumidores varían enormemente. Elproblema sehacemuchísimo máscomplejo
cuando losservicios sevenden como unconjunto deactividades, ocomo parte, porejemplo, deuna
maquinaria.
Elexamen delassalvaguardias también deberá incluir otrascuestiones queacásólosepueden
plantear enforma preliminar. Enprimer lugar está,porejemplo, lacuestión dequéseentiende por
ramadeproducciónnacionalycuálserásurepresentatividadenunamedidadesalvaguardia.Ensegundo
lugar, habrá queanalizar cómo seevaluará larelación causal entre elaumento delasimportaciones
ylasdificultades experimentadas porlarama deproducción nacional. Entercer lugar habrá que
determinar hasta quépunto podrán losMiembros aplicar medidas desalvaguardia ycómo sedefinirán
suslímites. Encuarto lugar, laimposición demedidas desalvaguardia conlleva underecho de
compensación paralosinterlocutores comerciales afectados.
Dosejemplos prácticos
Enlossiguientes párrafos sedestaca brevemente laclasedecomplejidad quepueden esperar
losMiembros cuando consideren laposibilidad deimponer medidas desalvaguardia.
Nohaydudadequeenelcasodelosservicios prestados porlascompañías aéreas seríafácil
demostrar queunpasaje enclase económica enunacompañía aérea esdirectamente competidor de
unpasaje enclase económica enotrasiempre quevuele exactamente porlamisma ruta. Perosilas
doscompañías aéreas vuelan pordiferentes rutasdelarga distancia almismo ocasialmismo destino,
sepodría aducir quelospasajes ofrecidos yanosondirectamente competidores. Losderechos esenciales
deaviación noestán, porsupuesto, comprendidos enelAGCS, peropodría decirse lomismo delas
rutas ylacapacidad eneltransporte marítimo.
Porelcontrario, enlosservicios financieros ladiferenciación delosproductos haalcanzado
unnivelmuyalto.Bancos, agentes debolsa, compañías deseguros oadministradores defondos estarían
deacuerdo enquesusproductos sondirectamente competidores, pero sóloaunnivel global.
Probablemente nieguen, porejemplo, queunasociedad degestión queofrece acceso aeuroacciones
esigualalaqueofrece participación enacciones asiáticas. Tampoco, elposible inversor lasconsideraría
iguales ynonecesariamente compraría unasidesapareciera laoportunidad decomprar laotra. Pero
esposible quelasmismas empresas ofrezcan lasdos.
Imposición demedidas desalvaguardia enelcomercio deservicios
Uninterrogante fundamental eslaforma enquelasmedidas desalvaguardia setomarían ante
unasituación quepueda causar oamenace causar undaño grave. Enotras palabras, ¿quémedidas
tomaría unpaísparainfluir enelflujodeimportaciones? Enelcomercio demercancías lospaíses,
paralograr suobjetivo, pueden depender enprimer lugar delasmedidas enfrontera, como porejemplo
laimposición decontingentes olasupresión deconcesiones arancelarias. Estas medidas enfrontera
serían difíciles deaplicar amuchos servicios porcarácter intangible. Porlotanto parecería queen
elsector delosservicios lasmedidas efectivas enfrontera quedarían limitadas arestricciones del
movimiento deconsumidores yproveedores.
Unamedida demayor aplicabilidad seríalaimposición derestricciones alastransacciones
endivisas. Perounamedida deestetipopodría serilícita envirtud delosartículos XIyXIIdelAGCS
quesibienpermiten alosMiembros proteger labalanza depagos adoptando omanteniendo restricciones
delcomercio deservicios respecto delosquehayan contraído compromisos específicos, incluso respecto
delospagos otransferencias porconcepto detransacciones referentes atalescompromisos, tambiénS/WPGR/W/5
Página 4
establecen específicamente quenoseadoptarán nimantendrán talesrestricciones conelfindeproteger
undeterminado sector deservicios (párrafo 3delartículo XII). Lasmedidas desalvaguardia siempre
implicarían laexención deunoomásartículos delAGCS y,porlotanto, esposible quelasrestricciones
aladisponibilidad dedivisas fuesen parte demedidas legítimas desalvaguardia enelsector delos
servicios.
Otraforma deimponer medidas desalvaguardia seríainstituir algún tipodeimpuesto alvolumen
denegocios destinado aaumentar losprecios. Peroenmuchos casos seríadudoso quelasrepercusiones
deestasmedidas pudieran limitarse alosservicios importados.
Medidas desalvaguardia urgentes según elmodo desuministrar elservicio
Enestasección deldocumento setratadeidentificar algunas cuestiones generales quepodrían
aparecer alaplicar lassalvaguardias según loscuatro modos desuministrar servicios establecidos en
elAGCS. Nosepretende queseaexhaustiva.
1. Suministro transfronterizo: Estetipodesuministro, enelcualnohacefaltaqueelexportador
yelimportador seencuentren, serealiza principalmente pormedios electrónicos. Aunque secontara
conlatecnología necesaria parapoder influir enlaimportación deservicios noesprobable quelos
Miembros loconsideraran unenfoque útil.Porsupuesto seríaposible establecer normas restrictivas
delcomercio transfronterizo, peroprobablemente sólosepodrían aplicar mediante elmecanismo de
divisas. Enestecontexto conviene observar queenlapublicación delaUNCTAD/Banco Mundial
titulada "Liberalizing International Transactions inServices: Ahandbook" (Manual deliberalización
delastransacciones internacionales enelsector delosservicios) sedejaclaro quecasinunca existen
razones económicas sólidas quejustifiquen laaplicación derestricciones cuantitativas paralimitar la
importación deservicios através delasfronteras.
2. Consumo enelextranjero: Estemodo implica quelosresidentes setrasladan alexterior para
comprar servicios. Losmásimportantes deéstos probablemente seanlosservicios deturismo. En
estecasoresulta másfácilaplicar medidas desalvaguardia urgentes ynodiscriminatorias. Podrían
emplearse diversos métodos, como porejemplo, restringir ygravar losviajes, aplicar contingentes
alaemisión denuevos pasaportes ylimitar lacantidad dedivisas quelaspersonas pueden llevar consigo
alsalirdelpaís.
3. Presencia comercial: Enestemodo desuministro deben considerarse dossituaciones distintas:
a)laposibilidad deaplicar medidas desalvaguardia urgentes antesdequequede establecida lapresencia
comercial, yb)laposibilidad dehacer lomismo después deestablecida. Enelprimer casoseríaposible
queunpaísimpidiera elestablecimiento denuevas compañías sihayunaavalancha decompañías
extranjeras quequieran establecerse, ysisehubiese comprobado queestocausaba dañooamenazaba
causar daño. Enelsegundo casoseríamuydifícil aplicar otrasmedidas y,además, paralascompañías
yaestablecidas implicaría unarevocación oincumplimiento deloscompromisos detratonacional y
deacceso almercado.
4. Presencia depersonas físicas: Parecen existir tressituaciones distintas enlascuales laspersonas
físicas suministran unservicio, según ladefinición delpárrafo b)delartículo XXVIII delAGCS. En
laprimera situación elhombre denegocios ingresa aunpaísparaexplorar lasoportunidades de
exportación. Lasegunda situación seaplica aunapersona queefectivamente suministra opresta un
servicio, yeltercer casoabarca laspersonas físicas quesonempleadas delosproveedores deservicios.
Enlosdosprimeros casos unaumento brusco enlacantidad depersonas queentran seríarelativamente
fácildedeterminar ydesolucionar enlosprimeros doscasos, aunque noseentiende deinmediato
porquéunMiembro habría deponer restricciones alacantidad depersonas queentran paraexplorar
lasoportunidades comerciales. Pararemediar estasituación sepodrían extremar laslimitaciones deS/WPGR/W/5
Página 5
acceso almercado aplicables alacantidad depersonas físicas quepueden estar empleadas enun
determinado sector deservicios mediante uncambio temporal deloscompromisos horizontales.
Latercera situación abarca laspersonas físicas, como porejemplo ejecutivos, gerentes,
especialistas yasesores técnicos, queingresan portraslados intraempresariales. Denegar laentrada
acierto personal clave podría porcierto afectar lacompetitividad deunproveedor extranjero, pero
estoseríaunamedida deacción retardada porque habría quetomarla cuando expiren losvisados de
entrada temporal. También sepodrían cancelar losvisados, peroentonces habría recurso alos
procedimientos deapelación nacionales.
Cuando unpaísdecide imponer salvaguardias sóloaunmodo desuministrar servicios sería
muyfácileludir lamedida suministrándolos porcualquiera delosotrostresmodos, peroestodependería
delservicio ydeltipodecompromiso asumido porelMiembro quetoma lamedida. Porlotanto,
paraquelasmedidas desalvaguardia seaneficaces deberían abarcar todos losmodos desuministro.
Conclusión
Enlaexposición precedente noseniega quesedenoleadas temporales deimportación enel
sector delosservicios quepodrían causar oamenazar causar daño alaproducción nacional. Pero,
sinembargo, seseñala quelamayoría delospaíses carecerán delosdatos estadísticos quesirvan de
fundamento aestaafirmación, yaquelarecopilación yladifusión deestadísticas sobre laproducción
yelcomercio deservicios necesita mejorarse ensutotalidad. Porlotanto, lasmedidas desalvaguardia
sebasarían enpruebas circunstanciales notransparentes.
LosMiembros deberán reconocer queenelcasodelasmedidas desalvaguardia enmateria
demercancías elproceso haquedado principalmente enmanos delasautoridades delpaísimportador.
Amenudo estohacreado preocupaciones conrespecto alaobjetividad ylaequidad. EnelAcuerdo
sobreSalvaguardiasdelaOMCsehatratadodecodificarnormasprocesalesyaumentarlatransparencia,
perolascosas quedan todavía engranmedida enmanos delasautoridades investigadoras. Enelcaso
delosservicios elcarácter amorfo delascuestiones lasdejarían másaúnalarbitrio delpaísimportador.
Enrealidad podría resultar imposible regular connormas algunas deesascuestiones.
Lasegunda conclusión esquelaimposición demedidas desalvaguardias urgentes presenta
enelcomercio deservicios undesafío mayor queenelcomercio demercancías. Elprincipal motivo
esquelosservicios sonintangibles, quelamayoría deellosnopueden seralmacenados ylasformas
enquesecomercia enservicios.
Enrealidad parecería queenmuchos casos laúnica medida efectiva quetendrían losMiembros
delAGCS parainfluir enelcomercio deservicios seríaaplicar unapolítica deasignar divisas orientadas
hacia elobjetivo delassalvaguardias.
Unaspecto quemerece consideración essilosparticipantes enlasnegociaciones yatienen una
legislación nacional enmateria desalvaguardias quelesobligue olespermita tomar medidas siguiendo
loscriterios establecidos enlasleyespertinentes. Entalcaso, elGrupo deTrabajo podría beneficiarse
delaexperiencia adquirida porlospaíses.