RESTRICTED
ORGANISATION MONDIALE S/WPGR/W/1
6juillet 1995
DUCOMMERCE(95-1864)
Groupe detravail desrègles del'AGCS
MESURES DESAUVEGARDE D'URGENCE AUTITRE
DEL'ARTICLE XDEL'AGCS
Note duSecrétariat
Introduction
1. L'article Xdel'Accord général surlecommerce desservices prévoit quedesnégociations
auront lieuausujetdesmesures desauvegarde d'urgence. Lesrésultats decesnégociations doivent
entrer enapplication àunedatequineserapaspostérieure deplusdetroisansàcelledel'entrée en
vigueur del'Accord surl'OMC. Euégard àl'historique delanégociation del'article X,l'expression
"négociations ...ausujetdesmesures desauvegarde d'urgence" (article X.1)donne àpenser qu'avant
d'élaborer desdispositions spécifiques, lesMembres voudraient peut-être examiner laquestion plus
générale desavoir s'ilestsouhaitable demettre aupoint uninstrument desauvegarde d'urgence dans
ledomaine ducommerce desservices.
2. LaprésentenoteduSecrétariat,établieenréponseàlademandefaiteparleConseilducommerce
desservices àsapremière réunion tenue le1ermars 1995, expose quelques aspects liésàlanotion
demesuresdesauvegarded'urgencedanslecasducommercedesservices.Elles'inspiredesdiscussions
quionteulieuauGroupe denégociation surlesservices etd'unenoteantérieure duSecrétariat sur
laquestion (MTN.GNS/W/70). Elleestengrande partie fondée surdescomparaisons avecles
dispositions existantes enmatière desauvegarde dansledomaine desmarchandises. Celanerevient
pasàdire,cependant,quel'approcheadoptéedansl'Accordsurlessauvegardesdel'OMCestconsidérée
comme laplusappropriée pourlesservices, niquelescomparaisons seront forcément pertinentes dans
touslescas.
3. Ledébat surlessauvegardes peuts'articuler enquatre grands thèmes. Ils'agitenpremier
lieudesobjectifs d'unemesure desauvegarde. Autrement dit,qu'est-ce qu'uneintervention decette
nature estcensée sauvegarder? Endeuxième lieu,unefoisl'objectif clairement établi, ilfautdéfinir
lescirconstances quiconstitueraient unejustification endroit. Cepoint s'apparente àlaquestion du
critère dudommage etdeladétermination duliendecausalité dansl'Accord surlessauvegardes.
Latroisième question serapporte àlanature desmesures susceptibles d'êtreappliquées, unefoisleurs
objectifs etleurjustification établis. Dans lecasdesservices, parexemple, ils'agirait dedécider si
desengagements spécifiques concernant desmodes defourniture pourraient êtreretirés ousimplement
modifiés, etsiunemesure desauvegarde unique assurerait leretrait oulamodification d'engagements
spécifiques pourplusieurs modes. Enfin, unefoisquel'onaurait précisé lesobjectifs desmesures
desauvegarde, lescirconstances danslesquelles ellespourraient êtreappliquées etlaforme souslaquelle
ellesseraient autorisées, ilfaudrait répondre àplusieurs questions concernant lesmodalités concrètes
delamesure àprendre: enquêtes, recours àdesmesures provisoires, durée d'application, dégressivité,
degré dediscrimination dansl'application, compensation etdispositions institutionnelles.S/WPGR/W/1
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4. Laprésentenotenevisepasàprésenteruneanalyseexhaustivedel'unquelconquedecesthèmes.
Elleestaxéesurlesdeux premiers thèmes, àsavoir lesobjectifs d'unemesure desauvegarde etla
nature descirconstances quipourraient ydonner lieu. LeSecrétariat apréféré nepascommencer par
uneanalysedétailléedemodalitésetdemesuresconcrètesprincipalementpournepaspréjugerunexamen
préalable dequestions plusfondamentales relatives àlaraison d'êtreetàlafaisabilité demesures de
sauvegarde pourlecommerce desservices. Ontrouvera danslaprésente noted'abord unaperçugénéral
delaquestion dessauvegardes danslecontexte desservices puisuneanalyse desmotifs etmodalités
d'application demesures desauvegarde éventuelles, auregard dechacun desquatre modes defourniture
pourlesquels desengagements spécifiques ontétépris.
Lessauvegardes danslecontexte ducommerce desservices
5. Ledocument MTN.GNS/W/70 contient uneanalyse delanotion desauvegarde dansune
acceptiontrèslarge.Ladistinctionestfaiteentredesmesuresdesauvegardetemporairesetsubordonnées
àunecirconstance ouàunévénement particuliers etdesmesures quiconstituent desexceptions
permanentes àdesrègles d'application générale. Lapremière catégorie regroupe, parexemple, les
mesures prises autitredelabalance despaiements etcelles quivisent àneutraliser despratiques
commerciales déloyales telles queledumping etlesubventionnement ouàprotéger labranche de
production nationale contre uneconcurrence étrangère dommageable. Lessauvegardes denature
permanente sontdesdispositions dérogatoires générales ayant pourobjet deprotéger, parexemple,
lamoralité, lasantépublique, lasécurité despersonnes, lesressources naturelles etlasécurité nationale.
L'AGCS contient déjàdesdispositions régissant plusieurs decesquestions, notamment l'article XII
(balance despaiements), l'article XIV(exceptions générales) etl'article XIVbis(exceptions concernant
lasécurité). Enoutre, l'article IXdel'Accord deMarrakech prévoit l'octroi, dansdescirconstances
exceptionnelles etpourdesdurées limitées, dedérogations auxobligations contractées danslecadre
del'OMC, notamment celles quirésultent del'AGCS.
6. Dans laprésente note, onpartdel'hypothèse quelesfournisseurs deservices quidoivent faire
faceàdescirconstances défavorables imprévues résultant desobligations assumées parlesMembres
danslecadredel'AGCSpourraientrecourirauxdispositionsenmatièredesauvegarded'urgenceprévues
àl'article X.Ilestaussiprésumé quelesmesures desauvegarde d'urgence seraient denature temporaire
etqu'aucasoùunproblème plusdurable seposerait enraison desengagements autitredel'AGCS,
ceux-ci pourraient êtrerenégociés envertu del'article XXI. Ainsi définie, toute disposition relative
auxsauvegardes ausensdel'article Xquipourrait êtreadoptée serait trèsproche, dumoins surle
planconceptuel, decequiestprévu dansl'Accord surlessauvegardes. Laprincipale différence entre
lessauvegardes existantes concernant lesmarchandises etcelles quipourraient êtreélaborées pourles
services estlefaitquelessecondes devraient s'appliquer àlafoisàlafourniture transfrontières età
lafourniture parlebiais d'unétablissement, tandis quelespremières nevisent quelecommerce
transfrontières. Lorsdel'examen descirconstances quipourraient entraîner lanécessité d'unemesure
desauvegarde dansledomaine desservices, ilimporte denoter quel'AGCS, soussaforme actuelle
etjusqu'àcequedesniveaux delibéralisation plusélevés soient atteints, ménage auxMembres de
grandes possibilités delimiter laportée deleurs obligations.
7. L'AGCS permet auxsignataires delimiter leursengagements deplusieurs manières. D'abord,
ilprévoit assez peud'obligations générales applicables enl'absence d'engagements spécifiques. De
plus, laprincipale obligation générale -larègle delanation laplusfavorisée (NPF) énoncée à
l'article II-estsanseffetsiunMembre ladéclare nonapplicable àcertaines mesures aumoment de
l'entrée envigueur del'Accord. Ensuite, lesengagements spécifiques neprennent effetquesiunsecteur
aétéinclus dansuneliste,ortouslesMembres enontomisdansleurslistes positives d'engagements.
Même lorsqu 'unsecteur aétéinscrit dansuneliste, teloutelmode defourniture peutêtreexclu aux
finsdetoutengagement, etlesmodalités précises desengagements prispeuvent êtreassorties deréserves
parlebiaisderestrictions àl'accès auxmarchés (article XVI) etautraitement national (article XVII).S/WPGR/W/1
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Cespossibilités delimiter àpriori lesobligations autitredel'AGCS ontmanifestement uneincidence
surlanature etlaportée detoutemesure desauvegarde quelesMembres pourraient souhaiter prendre.
Enfait,c'estgrâce àcettefaculté inhérente delimiter laportée desobligations quelesgouvernements
ontpuaccepter queleursobligations autitredel'AGCS prennent effetavant quelapossibilité derecourir
auxsauvegardes prévues àl'article Xsoitconcrétisée.
8. Cesconsidérations donnent àpenser queledébat actuel surlessauvegardes présente unintérêt
majeur pourlesengagements futurs. Autrement dit,lemeilleur moyen d'évaluer l'opportunité d'un
nouveau mécanisme desauvegarde danslecadre del'AGCS estdel'envisager danslecontexte
d'engagements deniveau plusélevé. Ainsi, l'élaboration d'unnouveau mécanisme desauvegarde se
justifierait dufaitquecelui-ci contribuerait àl'ouverture ultérieure desmarchés. Lacertitude depouvoir
adopter desmesures desauvegarde appropriées pourfairefaceàdesévénements imprévus inciterait
peut-être lesMembres àprendre desengagements plusambitieux queceuxqu'ilsseraient sinon disposés
àassumer. Dans cetteoptique, ilsemblerait indispensable quelafaculté deprendre unemesure de
sauvegarde soitsuffisante pourdonner auxMembres lacertitude depouvoir modifier leursengagements
sidescirconstances graves l'exigent, sansêtretoutefois souple aupoint deremettre enquestion la
valeur desengagements eux-mêmes. Ilfautsouligner qu'ilnes'agitpasicid'exclure lesengagements
déjàprisdunombre deceuxauxquels lesMembres pourraient décider d'appliquer desmesures de
sauvegarde, maisderéfléchir àlaconception d'unmécanisme desauvegarde d'urgence compte tenu
decequel'AGCS pourrait êtreàl'avenir.
Mesures desauvegarde possibles suivant lesdifférents modes defourniture
Fourniture transfrontières deservices (mode 1)
9. Detouslesmodes, lafourniture transfrontières estceluiquiserapproche leplusdelasituation
visée parl'Accord surlessauvegardes. L'objectif d'unemesure desauvegarde relevant dumode 1
serait deprotéger unebranche deproduction nationale contre laconcurrence d'unservice similaire
oudirectement concurrent fourni parunexportateur d'unautre pays. C'estprécisément letypede
protection assuré parl'Accord surlessauvegardes pourlesmarchandises, etlesmêmes considérations
concernant l'opportunité oud'autres aspects d'unetellemesure seraient pertinentes ici.
10. Comme ilaétédit,onn'examinera pasdansleprésent document lesquestions concernant
ledommage, leliendecausalité, lesmesures quipourraient êtreprises ouleursmodalités d'application.
Onrelèvera simplement, cependant, qu'àcetégard comme pourd'autres aspects dusecteur desservices,
desproblèmes complexes, sanséquivalent danslesecteur desmarchandises, pourront seposer lorsque
lesMembres s'efforceront dedéfinir lesmesures susceptibles d'êtreadoptées etlescirconstances de
leurapplication.
Consommation àl'étranger (mode 2)
11. Aucun parallèle nepeutêtreétabli entre cemode etl'Accord surlessauvegardes. Un
gouvernement pourrait chercher àréglementer laconsommation àl'étranger afind'inciter oudeforcer
lesconsommateurs dupaysàacheter surplace desservices identiques ousimilaires. Ils'agirait alors
d'unemesure visant àprotéger unebranche deproduction nationale. Lesmesures quipourraient être
appliquées, selon l'activité encause, sontnotamment lessuivantes: restrictions quantitatives ou
prélèvements fiscaux imposés surlaconsommation àl'étranger, restrictions matérielles auxvoyages
etcontrôledeschanges.Lapossibilitéderecouriraucontrôledeschangesseraitévidemmentcompliquée
dufaitdesdispositions del'article XIetdesobligations résultant pourlesMembres desStatuts du
Fonds monétaire international. Selon lanature del'activité encause, lessauvegardes relevant dumode 2
pourraient êtredesmesures directes (consistant, parexemple, àlimiter laconsommation deservices
financiers étrangers pourlesquels deséquivalents nationaux sontdisponibles). Dansd'autres cas,ellesS/WPGR/W/1
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seraient unmoyen indirect, etdonc relativement inefficace, deprotéger unebranche deproduction
nationale (eninterdisant, parexemple, laconsommation deservices touristiques étrangers dansl'espoir
d'inciter lesconsommateurs àopter pourlesservices nationaux). D'unemanière générale, lamise
enoeuvre effective desmesures desauvegarde relevant dumode 2poserait unproblème complexe,
étantdonné quelestransactions ontlieuendehors delajuridiction duMembre concerné.
Présence commerciale (mode 3)
12. Ilestutiled'examiner laprésence commerciale endistinguant deuxaspects desengagements:
l'engagement d'autoriser unfournisseur deservices às'implanter surlemarché etl'engagement après
établissement quiconcerne laproduction dansleterritoire dupaysd'accueil, pourlaconsommation
intérieure oupourl'exportation. Lepremier aspect -autorisation d'uninvestissement étranger oude
l'accès d'unfournisseur deservices aumarché -implique unetransaction transfrontières (unfacteur
deproduction traverse lafrontière envuedel'établissement d'uneprésence locale). Siunengagement
relatif àlaprésence commerciale aétéprisetquelapénétration dumarché parlefournisseur étranger
sefaitàunrythme quioccasionne desdifficultés pourlesfournisseurs deservices établis danslepays
d'accueil, ungouvernement pourrait êtretentéderecourir àunesauvegarde pourralentir l'implantation
desfournisseurs étrangers.
13. Lesengagements relatifs auxéchanges après établissement pourraient aussi êtrelimités par
unemesure desauvegarde. Danscecascependant, celle-ci serait pardéfinition, applicable différemment
selon qu'ils'agitd'unfournisseur deservices d'origine nationale oudefournisseurs d'autres Membres.
Sinon, ilneservirait àriendeprendre unetellemesure ausujetd'échanges après établissement qui
fontl'objet d'engagements autitredel'AGCS. L'idéeserait deprotéger lesfournisseurs d'origine
nationale delaconcurrence defournisseurs étrangers établis surplace, cequientraînerait unedérogation
autraitementnationalouélargiraitlaportéed'unedérogationfigurantdéjàparmilesrestrictionsindiquées
danslalisted'engagements spécifiques d'unMembre. Pour lesfournisseurs étrangers affectés, la
question fondamentale delarentabilité pourrait seposer, étantdonné qu'unetellemesure priseàleur
encontre aurait normalement poureffetderéduire laproduction etd'amoindrir larentabilité. La
perspective d'êtrevisésparunemesure decetyperisque dedissuader d'emblée lesinvestisseurs d'établir
uneprésence commerciale. Ilconvient doncdeseposer laquestion fondamentale desavoir s'ilest
judicieux deprotéger lesfournisseurs nationaux contre desfournisseurs étrangers établis quiexercent
leursactivitésdansdesconditionssimilairesouidentiquessurlemêmemarché.Deplus,ilseraitdifficile
dejustifier cegenre desauvegarde enfaisant valoir unreculdel'emploi oudesarguments semblables,
puisque lesbénéficiaires seraient uniquement desfournisseurs d'origine nationale, etnonl'ensemble
desfournisseurs (employeurs) delabranche deproduction concernée établis danslepays.
Mouvement depersonnes physiques (mode 4)
14. Unemesure desauvegarde relevant dumode 4aurait pourobjet deprotéger lespersonnes
physiques d'origine nationale delaconcurrence depersonnes physiques d'unautre Membre. La
protection s'appliquerait aussibienàdespersonnes physiques employées pardesfournisseurs deservices
qu'àcelles quisontfournisseurs indépendants deservices. Comme danslecasdumode 3,ilestutile
defaireladistinction entre l'autorisation d'établir uneprésence danslepaysd'accueil etledroitde
vendre desservices après l'implantation danslepays. Ledroitdesfournisseurs deservices d'employer
despersonnesphysiquesouledroitdepersonnesphysiquesquisontfournisseursindépendantsdeservices
d'établir uneprésence pourraient êtrelimités parlebiaisd'unemesure desauvegarde siunengagement
repris dansunelisteentraînait unafflux nonprévu depersonnes physiques d'autres Membres, etque
celaestjugédommageable pourlesfournisseurs deservices locaux concurrents. Unetellemesure
porterait atteinte audroitd'entrée proprement ditetnonàl'exercice d'undroitquelconque pendant
leséjour temporaire.S/WPGR/W/1
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15. Parcontre, lessauvegardes visant despersonnes physiques quirésident ettravaillent déjàdans
lepaysd'accueil entraîneraient forcément, comme danslecasdesinvestissements relevant dumode 3,
unediscrimination entre fournisseurs nationaux etétrangers. Onpeutdemême s'interroger sur
l'opportunité d'assujettir cesfournisseurs àdesrestrictions decettenature, unefoisqueceux-ci ont
établiuneprésencephysiquesurleterritoired'unautreMembre.Ilfautnoter,cependant,quel'argument
del'emploi serait plusconvaincant iciquedanslecasdumode 3.
Résumé etconclusions
16. Ilaétéditplushautqu'ilserait utiledestructurer ledébat surlessauvegardes endistinguant
plusieursthèmes,cequipermettraitdeclarifierleschosesetd'examinerdesquestionsplusfondamentales
concernant l'approche àadopter avant d'entrer danslesdétails pour cequiestdumécanisme de
sauvegarde qu'ilconviendrait éventuellement d'élaborer. Onpeutenvisager quatre points:
i) Objectifs -L'objectif delamesure desauvegarde, oul'objetdelaprotection àassurer
encasdecirconstancesimprévuesrésultantd'engagementsprisdanslecadredel'AGCS.
ii) Circonstances donnant lieuàdesmesures desauvegarde -Lesnormes àétablir régissant
l'adoption d'unemesure, autrement dit,ladéfinition descirconstances quidonneraient
lieuàdesmesures desauvegarde.
iii) Mesures autorisées -Lanature etlaportée desmesures desauvegarde autorisées.
iv) Modalités -Lesdétails concernant lesdisciplines relatives auxsauvegardes, ycompris
lesprocédures.
17. Lesmesuresdesauvegarded'urgencerelativesauxservicespeuventêtreenvisagéesdansplusieurs
perspectives différentes. Compte tenudeséléments mentionnés plushaut, l'analyse estaxéeicisur
certains aspects desdeuxpremiers points. Onpeutdégager del'analyse quiprécède plusieurs questions
générales, quisontrésumées ci-après.
- Laplupart desobligations autitredel'AGCS existent uniquement enrelation avec des
engagements spécifiques. Laprincipale exception estlarègle NPF, d'application générale,
maismême celle-ci estsusceptible d'exemptions. LesMembres ontaussidelarges possibilités
delimiter laportée deleurs engagements spécifiques. Ilspeuvent exclure teloutelsecteur
etteloutelmode àl'intérieur d'unsecteur duchamp d'application deleurs engagements
spécifiques, etinscrire dansleurslistes desrestrictions àl'accès auxmarchés etdesréserves
concernant letraitement national. Ilspeuvent aussi renégocier envertu del'article XXIles
engagements repris dansleslistes. Compte tenudecespossibilités, quelmécanisme de
sauvegarde additionnel pourrait-il êtrenécessaire danslecadre del'AGCS?
- Siunmécanisme desauvegarde sejustifie dufaitqu'ilpermettra auxMembres d'assumer des
engagements deniveau plusélevé danslecadre del'AGCS, est-ilalorspossible deconcevoir
unmécanisme quinesoitnirigide aupoint d'enempêcher l'application, nisouple aupoint
devider detoute signification lesengagements qu'ilestcensé protéger?
- LesMembres ontpuaccepter queleurs engagements autitredel'AGCS prennent effetsans
avoir élaboré aupréalable unmécanisme desauvegarde. Peut-on raisonnablement affirmer,
euégard àcetteconstatation, quetoute justification d'unesauvegarde devrait êtrefondée sur
desengagements deniveau plusélevé àl'avenir?S/WPGR/W/1
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- Est-il possible d'éviter lesdistinctions entre modes defourniture lorsqu 'onenvisage un
mécanisme desauvegarde danslecadre del'AGCS? S'ilestindispensable detenircompte
delaspécificité dechaque mode, ya-t-illerisque quedesdistorsions fâcheuses résultent pour
lesfournisseurs deservices dechoix opérés entre différents modes lorsdel'application d'une
mesure desauvegarde? Lessauvegardes sont-elles plusdifficiles àjustifier ouàmettre en
oeuvre pourcertains modes quepourd'autres?
- Lesarguments enfaveur dessauvegardes varient-ils selon lesecteur auquel cesmesures
pourraient êtreappliquées?
- Encequiconcerne lesmodes 3et4,ilfautchoisir unedéfinition del'expression "branche
deproduction nationale", laquelle doitsoitenglober aussibienlesfournisseurs nationaux que
ceuxd'autres Membres, soits'entendre uniquement defournisseurs nationaux. Ya-t-ildes
circonstances danslesquelles ladeuxième définition, plusétroite, pourrait êtrejustifiée?