RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/15/Add.6
22demayo de1997
DEL COMERCIO(97-2370)
Original: español Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS
COMUNICACI ÓNDEMÉXICO
Respuestas alaspreguntas relativas alestablecimiento deunmecanismo
desalvaguardia urgente enelmarco delAGCS
Addendum
Lasiguiente comunicación sedistribuye alosmiembros delGrupo deTrabajo sobre lasNormas
delAGCS apetición deMéxico.
Larespuesta aestecuestionario esconlaintención decontribuir aladiscusión yanálisis para
evaluar laposibilidad deaplicar onosalvaguardias alcomercio deservicios.
EldocumentonoprejuzganidebeinterpretarsecomounaposicióndeMéxicosobreelparticular.
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1. ¿Cuál eslajustificación ylafinalidad delestablecimiento deunmecanismo deurgencia
enelmarco delAGCS?
Lacuestión delafinalidad deunmecanismo desalvaguardia abarca lossiguientes aspectos:
a) ¿Estaría elmecanismo demedidas desalvaguardia urgentes enlaesfera delos
servicios destinado ahacer frente alassituaciones previstas enelartículo XIXdelGATT
esdecir, aunaamenaza temporal ala"rama deproducción" nacional provocada porun
aumento delasimportaciones? ¿Tendría algún otroobjetivo?
Encasodequefuera aplicable delamisma manera ,elmecanismo desalvaguardia temporal
enmateria deservicios tendría elmismo objetivo queeldelartículo XIXdelGATT enmateria
debienes: proteger temporalmente unarama delaproducción nacional delacompetencia
internacional quepueda causarle daño grave oamenaza dedaño grave derivado deun
incremento sustancial delacompetencia deproveedores extranjeros. Lasalvaguardia limitaría
lasimportaciones permitiendo queenunperíodo determinado larama deproducción nacional
afectada seajuste parahacer frente alacompetencia extranjera.
b) ¿Son suficientes losmecanismos de"salvaguardia" enespecial losprevistos enlos
artículo XIIyXIV, para hacer frente alasdificultades conlasquepuedan tropezar los
gobiernos aconsecuencia desuscompromisos enelmarco delGATS? Deigual forma,
¿eselartículo XXIuninstrumento adecuado para retirar omodificar loscompromisos
consignados enlaslistas encasodedificultades imprevistas?
Elartículo XII(Restricciones paraproteger labalanza depagos) serefiere asituaciones que
afectan alaeconomía ensuconjunto, yaquepermite establecer medidas temporales decarácterS/WPGR/W/15/Add.6
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general. Estemecanismo noesdecarácter selectivo, porloquesibienpodría resolver los
problemas delossectores queseencuentran endificultades, también podría afectar otros
servicios quepueden serfundamentales paraelfuncionamiento delaactividad económica.
Enelcasodelosartículos XIV(Excepciones Generales) yXIVbis(Excepciones relativas a
seguridad) seaplican bajocircunstancias específicas (proteger lamoral omantener elorden
público; proteger lavidaylasalud delaspersonas yanimales; observancia delasleyes;
suministro deinformación confidencial pormotivos deseguridad; protección deintereses
esenciales desuseguridad, etc.), locualesmuydiferente alobjetivo queseperseguiría con
laaplicación deunasalvaguardia enelsentido deevitar eldañograve aunaramadeproducción
nacional, derivado deunincremento sustancial delacompetencia deproveedores extranjeros.
Elartículo XXI(Modificación delistas) permite acualquier Miembro modificar oretirar algún
compromiso desulistademanera definitiva, después detranscurridos tresañosapartir de
laentrada envigor deesecompromiso. Enelproyecto deprocedimientos paramodificación
delistas(versión del23demayo de1996) noseespecifican lascondiciones olascircunstancias
quepermitirían modificar oretirar loscompromisos, locualotorga alMiembro modificante
unaaltadiscrecionalidad ensuaplicación. Porotraparte, noconsidera laposibilidad derecurrir
aestemecanismo antesdetresaños, aúnantedificultades imprevistas. Elartículo XXItampoco
establece procedimientos paraqueelMiembro reinstale enunperíodo determinado elnivel
decompromiso modificado oretirado.
c) ¿Lanaturaleza deloscompromisos contraídos enelmarco delGATS -envirtud
delcuallosMiembros pueden optar porconsignar onounsector ensusListas asícomo
establecer condiciones respecto delacceso alosmercados yeltrato nacional enrelación
conloscompromisos contraídos, haceinnecesarias lassalvaguardias ¿oseríamásacertado
suponer quelaexistencia deunmecanismo desalvaguardia haría quelosgobiernos
estuviesen másdispuestos arespetar loscompromisos consignados ensuslistas?
Elestablecimiento deunmecanismo desalvaguardia enmateria deservicios nodebería ser
unparámetro paradeterminar elnivelyelrespeto deloscompromisos delospaíses Miembros.
Sinembargo, elestablecimiento deinstrumentos quepermitan resolver situaciones imprevistas
derivadas deunincremento enlasimportaciones quecausen dañoaunarama deproducción
nacional, bajociertas condiciones podrá aumentar elnivel decompromisos delospaíses
Miembros.
d) ¿Elobjetivo económico deunasalvaguardia sería proteger alaproducción, los
inversores, oelempleo? ¿Protegería atodalaproducción nacional osóloalaparte de
laproducción correspondiente alosproveedores nacionales? ¿Tendría elobjetivo de
proteger lasinversiones efectuadas pornacionales otodas lasinversiones realizadas en
elpaís? ¿Cuál sería elobjetivo deautorizar excepciones alprincipio detrato nacional
conrespecto alosmodos desuministro 3y4?¿espertinente ladistinción entre derechos
deestablecimiento propiamente dichos yoperaciones posteriores alestablecimiento con
respecto alasposibles medidas desalvaguardia para losmodos 3y4?
Establecer apriori silamedida buscaría proteger lainversión, laproducción oelempleo es
difícil debido aqueunincremento enlasimportaciones afecta demanera directa aestastres
variables. Esdecir, cuando unaactividad enfrenta problemas porlacompetencia externa, ésta
afecta lasventas delsector osubsector deservicios enelmercado nacional yconsecuentemente,
sepueden verimpactados tanto laproducción como lainversión yelempleo.S/WPGR/W/15/Add.6
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Enloqueserefiere almodo desuministro 3,unodelosprimeros elementos quesetendrían
quedefinir esloqueseentiende por"producción nacional", yaqueengranpartedelospaíses
Miembros lasempresas decapital extranjero, alestarconstituidas bajolasleyes decadauno
deellos, seconsideran empresas nacionales, porlotanto, debería proteger atodalaproducción
nacional. Delamisma manera, lassalvaguardias nodeberían permitir laautorización de
excepciones alprincipio deltratonacional.
Talvezlaúnica diferencia quepodría hacerse seríarespecto alacceso almercado denuevas
empresas decapital extranjero ydeempresas yaestablecidas, alascuales noselesaplicarían
lasmedidas desalvaguardia.
e) ¿Seríanecesarioqueelmecanismodesalvaguardiaincluyeradisposicionesespeciales
paralospaíses endesarrollo, oelconcepto deliberalización progresiva ofrece unmargen
deflexibilidad suficiente aeserespecto?
Elconceptodeliberalizaciónprogresivaotorgaflexibilidadalospaísesendesarrollopararealizar
laapertura desussectores deconformidad consusintereses nacionales. Sinembargo, ante
unasituación deemergencia, ynoobstante queunpaíshaya adoptado compromisos de
liberalización gradual, puede serelcasodeque,paraalgún sector específico, elpaísMiembro
nopueda continuar consuscompromisos deapertura yenconsecuencia seanecesaria una
medida desalvaguardia, loqueimplicaría suspender odarmarcha atrásaestoscompromisos.
Loanterior significa quenoobstante laflexibilidad queotorga laliberalización progresiva,
éstanosiempre representa unagarantía paraqueunpaísnoaplique unamedida desalvaguardia.
Enelcasodelcomercio debienes, laexperiencia sugiere quelospaíses endesarrollo requieren
deplazos máslargos paraajustar susmercados antecircunstancias imprevistas. Porello, un
mecanismo desalvaguardias podría considerar disposiciones especiales paraestospaíses, tales
como lasestablecidas enelGATT.
f) ¿Hay alguna característica intrínseca delastransacciones deservicios, como la
intangibilidad, lasimultaneidad delaproducción yelconsumo olanecesidad deuna
proximidad física entre elproductor yelconsumidor quediferencie (enalgunos casos)
alastransacciones deservicios delastransacciones demercancías enunaforma quepueda
influir enlosargumentos sobre lanecesidad outilidad delasmedidas desalvaguardia
enlaesfera delosservicios?
Porlasdiferencias entrelascaracterísticas delcomercio debienes ydelcomercio deservicios
resulta sumamente complejo aplicar loselementos deunasalvaguardia debienes alcomercio
deservicios. Sinembargo, loanterior noslleva areflexionar sobre quéelementos delas
salvaguardias enbienes pueden seraplicados tanto práctica como conceptualmente alterreno
delosservicios. Enestesentido, elmodo deprestación quemásseasemeja alcomercio de
bienes eseltransfronterizo debido aqueesel"servicio" como talelque"cruza" lasfronteras
y,porlotanto podría pensarse enestablecer algún mecanismo quelimitara estos flujos taly
como ocurre conelcomercio debienes. Sinembargo, enrelación conlosotros modos de
prestación, lasdisciplinas delcomercio debienes aparentemente nopodrán serenteramente
aplicables. Aesterespecto, setendrían quedesarrollar disposiciones queseaplicaran deforma
másconcreta alascaracterísticas deestos tresmodos deprestación delosservicios.S/WPGR/W/15/Add.6
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g) ¿Hay alguna característica intrínseca delosmercados deservicios, como lafunción
eimportancia delosregímenes reglamentarios, normas ylasprescripciones enmateria
decertificación quelosdiferencie delosmercados deproductos enunaforma quepueda
influir enlosargumentos sobre lanecesidad outilidad delasmedidas desalvaguardia
enlaesfera delosservicios?
Como semenciona enlarespuesta anterior, unadelasdiferencias fundamentales entre el
comercio debienes yelcomercio deservicios seencuentra enlasdiversas formas enquese
llevaacaboesteúltimo.
Enelcasodelosservicios, lasdiferentes formas deacceso almercado sesustentan enleyes
yreglamentos quedeterminan lascaracterísticas delosservicios enunsector específico. En
estesentido, enelcasohipotético deaplicación deunasalvaguardia, independientemente del
modo deprestación dequesetrate, implicaría, enlamayoría deloscasos, uncambio enun
ordenamiento jurídico cuyoobjetivo seríacorregir unasituación provocada porunincremento
sustancial delacompetencia deproveedores extranjeros.
h) ¿Hay alguna característica intrínseca delafunción delosservicios enlaeconomía,
como suimportancia encuanto alainfraestructura yelapoyo, quediferencie alos
mercados deservicios delosmercados deproductos enunaforma quepueda influir en
losmercados sobre laconveniencia delasmedidas desalvaguardia enlaesfera delos
servicios?
Existen sectores deservicios quejuegan unpapel fundamental enlaeconomía, aligual que
existen bienes quepueden jugarunpapel estratégico. Porello,cadaMiembro tendrá queevaluar
losriesgos ydecidir silaaplicación deunasalvaguardia enservicios podría generar efectos
adversos hacia elresto desueconomía.
i) ¿Mantienen losMiembros medidas desalvaguardia urgentes ensulegislación
nacional? Encasoafirmativo ¿cuáles sonesasmedidas ydequémodo seaplican?
Enlalegislación nacional noexisten mecanismos desalvaguardia urgente enelsector servicios.
Laúnica medida desalvaguardia enservicios seestablece enelTratado deLibre Comercio
deAmérica delNorte (TLCAN) yesaplicable alsector financiero. Dicha medida esautomática
yseactiva cuando lasuma deloscapitales autorizados defiliales debancos comerciales
extranjeros, medida como porcentaje delcapital agregado detodas lasinstituciones debanca
múltiple enMéxico alcanza el25porciento, México podrá solicitar consultas conlasotras
Partes delTLCAN enloquerespecta alosefectos adversos potenciales resultantes dela
presencia delasinstituciones decrédito delasotrasPartes enelmercado mexicano yalaposible
necesidad deadoptar medidas correctivas (verdocumento delaSecretaría delaOMC
(S/WPGR/W/2)).
2. ¿Qué criterios podrían utilizarse enladeterminación deloscasos enquepuede estar
justificada unamedida desalvaguardia urgente?
Cabe formular algunas preguntas enrelación conloscriterios quepodrían aplicarse al
determinar lascircunstancias enlasqueprocede recurrir amedidas desalvaguardia
urgentes. Enlaspreguntas quefiguran acontinuación separte delsupuesto dequeen
elmecanismo demedidas desalvaguardia urgentes delGATS seaplicarían sustancialmente
losconceptos deaumento delasimportaciones, daño ycausalidad delGATT.S/WPGR/W/15/Add.6
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a) ¿Cuál es,enelmarco delGATS, elequivalente delaumento delasimportaciones
aqueserefiere elartículo XIXdelGATT? Enelmodo 1,lascorrientes transfronterizas
deservicios pueden sersimilares alaimportación demercancías, perolasituación esmuy
distinta enlosdemás modos desuministro. ¿Cómo seactivaría enesoscasos elmecanismo
desalvaguardia?
Modo1(suministrotransfronterizo).Eslaformadecomerciomássimilarabienes.Laactivación
delosmecanismos desalvaguardia podría realizarse deforma similar alaestablecida enel
GATT aunque habría queconsiderar lascaracterísticas delsector enqueseaplica. El
mecanismo seactivaría enlamedida enqueconlainformación disponible sepueda demostrar
queelincremento delasimportaciones estágenerando dañoaunaactividad económica. El
problema quesurge esquelafaltadeestadísticas sobre elsector delosservicios impone una
limitante paraactivar estemecanismo.
Modo 2(movilidad delconsumidor). Enestemodo deprestación esdifícil llevar uncontrol
sobre laentrada ysalida deconsumidores deunterritorio aotro.Porlogeneral, enlasformas
migratorias delospaíses seseñala elpaíshacia elcualsedirige lapersona yelmotivo del
viaje(negocios, placer uotros) loquedifícilmente podría servir como baseparadeterminar
laactividad específica yelconsumo deesenacional enelextranjero. Porello, resulta
prácticamente imposible probar queeldaño grave fuecausado porlosflujos realizados a
través deestemodo deprestación.
Modo 3(presencia comercial).
Como seseñala enlarespuesta alapregunta 1d,unavezestablecida unaempresa decapital
extranjero éstadebeconsiderarse como empresa nacional. Porlotanto, laposible salvaguardia
sería aplicable alacceso almercado denuevas empresas. También enestecaso, esdifícil
cuantificar eldaño grave ocasionado alasempresas decapital nacional yextranjero ya
establecidasenvirtuddeincrementoporlaparticipacióncrecientedenuevasempresasextranjeras
almercado.
Loanterior estambién aplicable paripasualmodo 4.
b) ¿Cómo sedeterminaría laexistencia dedaño grave? ¿Daño aquién oaqué?
Paraelcasodebienes ydeconformidad conelAcuerdo sobre Salvaguardias delaOMC para
demostrar laexistencia dedañograve sedeben evaluar "todos losfactores pertinentes decarácter
objetivo ycuantificable quetengan relación conlasituación deesarama deproducción, en
particular elritmo ylacuantía delaumento delasimportaciones delproducto dequesetrate
entérminos absolutos yrelativos, lapartedelmercado interno absorbida porlasimportaciones
enaumento, loscambios enelniveldeventas, laproducción, laproductividad, lautilización
delacapacidad, lasganancias ypérdidas yelempleo".
Enelcasodelosservicios, losfactores aevaluar paradeterminar laexistencia dedañograve
podrían serlosqueseconsideran enmateria debienes; sinembargo, elproblema quesepresenta
eslainexistencia deestadísticas apropiadas paracadaunodeesosfactores oindicadores. El
dañograve seevaluaría enrelación conlarama deproducción nacional dequesetrate.S/WPGR/W/15/Add.6
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c) ¿Cuáles serían loscriterios necesarios para determinar queelaumento dela
competenciadeproveedoresextranjeroscausaundañoalaramadelaproducciónnacional?
Sedeberán evaluar todos loselementos queafecten alaramadeproducción nacional, incluyendo
otros factores distintos alacompetencia deproveedores extranjeros, conelfindedeterminar
sielúnico omásimportante elemento quecausa eldañograve esesteúltimo factor derivado
deloscompromisos contraídos.
d) ¿Cómo podría definirse larama deproducción nacional aefectos dela
determinación deldaño?
Enladefinición derama deproducción nacional -como yasehizoreferencia anteriormente-
debedeterminarse silamisma incluye alasempresas quesontotaloparcialmente decapital
extranjero.
e) ¿Debería establecerse unvínculo entre lanaturaleza delcompromiso específico
enunsector determinado, enparticular, enloquerespecta alaslimitaciones relativas
alacceso alosmercados yaltrato nacional, ylaposibilidad derecurrir aunamedida
desalvaguardia? Dicho deotromodo, ¿deberían establecerse restricciones alaposibilidad
derecurrir aunamedida desalvaguardia oalanaturaleza deesamedida cuando sehayan
consignado limitaciones?
Laslistas decompromisos delospaíses Miembros delGATS presentan lasactividades de
servicios queunpaísMiembro haconsolidado enlasqueseespecifican lascondiciones de
acceso almercado ytrato nacional paracada unadeellas. Enalgunas actividades esta
consolidación significa quesemantienen unaserie derestricciones enlasqueelacceso al
mercado yeltratonacional resultan muylimitados. Noobstante queenlalistadecompromisos
están consolidadas dichas restricciones, podría darse elcasoenqueunaactividad presentara
problemas ocasionados porelaumento delacompetencia deproveedores extranjeros, porlo
queelpaísencuestión podría aplicar unasalvaguardia.
f) ¿Qué problemas deevaluación ydeidentificación seplantean enlaesfera delos
servicios quepuedan hacer difícil elestablecimiento deuninstrumento desalvaguardia?
¿Dequémanera deberían abordarse esosproblemas?
Elprincipal problema queexiste enelsector delosservicios eslaescasa disponibilidad de
estadísticas sobre elsector. Enlamedida enquesecuente conunametodología yunmayor
desarrollo deestadísticas setendrá unavance importante paralacuantificación delosflujos
decomercio deservicios y,posiblemente, lacuantificación deldaño quesepuede derivar
deincrementos inesperados enlacompetencia deproveedores extranjeros. Estedesarrollo
delasestadísticas nosólodebeabarcar losflujos transfronterizos, sinotambién estadísticas
anivel nacional enelquesepuedan identificar losprincipales elementos sobre producción,
empleo einversión, loscuales sonfundamentales sobre todoenelmodo deprestación 3.
3. ¿Qué forma podría adoptar unmecanismo desalvaguardia enlaesfera delosservicios?
Encasodeaumento delacompetencia extranjera ydedaño grave alosservicios o
proveedores nacionales ydequesehaya establecido laexistencia deunarelación de
causalidad entre unayotro, seplantea lacuestión decuáles handeserlascaracterísticas
delamedida desalvaguardia aplicable.S/WPGR/W/15/Add.6
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a) ¿Qué tipodemedida debería aplicarse? ¿Podría recurrirse como medidas de
salvaguardia aimpuestos, restricciones cambiarias yotras limitaciones cuantitativas?
Enelcontexto delcomercio debienes, lamedidas desalvaguardia quesepueden establecer
sonarancelarias yrestricciones cuantitativas. Enelcomercio deservicios lassalvaguardias
podrían adoptar, básicamente, laforma derestricciones cuantitativas.
Lasrestricciones cambiarias noserían recomendables como medidas desalvaguardia para
proteger aunsector deservicios específico debido aquesuusopodría tener efectos
desfavorables hacia otras actividades, todavezqueimpacta demanera general atodala
economía.
b) ¿Qué influencia tendrían losdiferentes modos desuministro enlanaturaleza de
lasmedidas utilizadas?
Porlascaracterísticas decadamodo deprestación seríadifícil instrumentar unamedida que
fuera deaplicación uniforme paratodos ellos. Enprincipio, setendrían quedesarrollar los
mecanismos paralaaplicación desalvaguardias pormodos deprestación yenalgunos casos
quizá parasectores específicos.
c) ¿Podríahabercircunstanciasenlasquelaaplicacióndeunamedidadesalvaguardia
conrespecto aunmodo desuministro diera lugar, almismo tiempo, aunademanda de
aplicación demedidas comparables enrelación conotros modos desuministro?
Si.Esposible, porejemplo, quelacompetencia deproveedores extranjeros quecausen eldaño
grave yqueestésujeta aunamedida desalvaguardia víaunmodo desuministro pueda ser
ofrecida poralgún otromodo desuministro, locualevadiría lamedida desalvaguardia.
d) ¿Deberían aplicarse, cualquiera quefueran lascircunstancias, lasmedidas de
salvaguardia deforma nodiscriminatoria?
Sí,lasmedidas desalvaguardia sedeben aplicar atodos lospaíses proveedores delservicio,
independientemente decuálcause eldañoserio.
e) ¿SeríaposiblequeunMiembroadoptararápidamenteunamedidadesalvaguardia?
¿sería posible aplicar enlaesfera delosservicios elconcepto de"circunstancias críticas"
establecido enelAcuerdo deSalvaguardias?
No,enprincipio. Lassalvaguardias provisionales enelcomercio debienes seimponen ante
circunstanciascríticasenlasquecualquierdemoraenlaaplicacióndeunamedidadesalvaguardia
entrañaríaunperjuiciodifícilmentereparabley,engeneral,seaplicanalosbienesagropecuarios,
loscuales sonmássusceptibles depresentar circunstancias críticas porsucarácter perecedero.
Enelcasodeservicios esdifícil encontrar ejemplos quepuedan enfrentar estetipode
circunstancias.
f) ¿Cuál sería laduración decualquier medida desalvaguardia adoptada?
Elperíodo deaplicación delasmedidas desalvaguardia dependería deltiempo querequiera
elsector paraajustarse; sinembargo, habría quediscutir losplazos aplicables alsector servicios
ysiseutilizarían losestablecidos enelcomercio debienes.S/WPGR/W/15/Add.6
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g) ¿Seestablecería unbaremo decreciente paralasmedidas desalvaguardia durante
superíodo deaplicación?
Podría pensarse quesí.Ladesgravación gradual delamedida desalvaguardia facilitaría el
reajuste delosmercados.
h) ¿Estaría obligado elMiembro queadopta unamedida desalvaguardia también
adoptar medidas dereajuste?
Sí,conelfindequelossectores favorecidos porlamedida desalvaguardia secomprometan
allevar acaboacciones deajuste quelespermitan volver acompetir conproveedores extranjeros
ylasmedidas nosevuelvan proteccionistas.
i) ¿Iría laaplicación demedidas desalvaguardia estar acompañada dereajustes
compensatorios enlalistadelMiembro quehubiera adoptado lamedida?
Podría establecerse uncosto paralospaíses queapliquen salvaguardias enlaforma de
compensaciones alospaíses afectados porlamedida, detalmanera queéstas seutilizarían
sóloencasos excepcionales ynoseconviertan eninstrumentos proteccionistas depolítica
comercial.