ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/83
14 de agosto de 1998
(98-3180)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS
Se ha recibido de la Misión Permanente de lo s Estados Unidos la siguiente comunicación, de
fecha 23 de julio de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
_______________
Repercusiones de las prácticas normativas, los monopolios de Estado y los
derechos exclusivos sobre la competencia y el comercio internacional
I. INTRODUCCIÓN
En esta comunicación se describe la experiencia de los Estados Unidos con respecto a las
prácticas normativas y la competencia, así como las empresas comerciales del Estado (con inclusión
de los monopolios del Estado y las entidades con derechos exclusivos o privilegios especiales) y la
competencia.  Esta comunicación contiene asimismo las opiniones de los Estados Unidos sobre lasrelaciones entre estos temas y el comercio internacional.
Los Estados Unidos han optado estas últimas décadas por unos mercados competitivos más
que por una intervención reguladora.  Esta orientación ha resultado beneficiosa y los Estados Unidos
presentan en esta comunicación su experiencia en la creencia de que les resultará útil a otrosMiembros.  La parte II de la comunicación am plía las explicaciones sobre estas cuestiones.
Las empresas comerciales del Estado no han ocupado históricamente un lugar destacado en la
economía estadounidense.  Sin embargo, los Estados Unidos tienen experiencia en cuanto al trato de
las empresas comerciales del Estado en el comerc io internacional y en cuanto a los problemas
relacionados con la competencia y el comercio que las empresas comerciales del Estado pueden
causar.  En la parte III se describen esas experiencias.
II. RELACIONES ENTRE LAS POLÍTICAS DE REGLAMENTACIÓN Y LA LEY Y LA
POLÍTICA ANTIMONOPOLÍSTICAS EN LOS ESTADOS UNIDOS
En las últimas décadas los Estados Unidos han promovido un compromiso nacional
constantemente en aumento y de amplia base con respecto a los mercados competitivos, alejándose de
un enfoque regulador de las cuestiones relacionadas con el mercado.  Ya sea en los sectores de las
líneas aéreas, el transporte de superficie, la energía o las telecomunicaciones, los Estados Unidos han
sustituido la reglamentación por una competencia basada en el mercado para obtener resultados
económicos óptimos.  En el mismo sentido, hemos abierto repetidas veces nuestros mercados aempresas extranjeras, lo que a menudo ha producido un vigor competitivo renovado en las ramas de
actividad que anteriormente se habían caracterizado por un aletargamiento monopolístico u
oligopolístico.WT/WGTCP/W/83
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Estas opciones políticas han producido excelentes resultados para los consumidores
estadounidenses (tanto los particulares como las empresas).  Según un reciente estudio económico de
los efectos de la desregulación, los beneficios económicos de la desregulación o la reforma de la
reglamentación han superado a las previsiones de los economistas.  Los datos muestran que la
desregulación ha producido en general una reducci ón de los precios, un aumento de la producción y
un mejoramiento de las opciones en lo que concierne a la calidad de los servicios.1  M á s
concretamente, este estudio estima que durante los 10 primeros años de desregulación, los precios
reales disminuyeron del 27 por ciento al 57 por ciento en la industria del gas natural, del 40 por ciento
al 47 por ciento en los servicios de teléfonos a larga distancia, el 29 por ciento en el transporte aéreo
interno, del 28 por ciento al 58 por ciento en el transporte por carretera y el 44 por ciento en el
transporte de carga por ferrocarril.2  Estos resultados por lo común se han repetido en otras economías
en las que se ha producido una desregulación importante.  Como explica un reciente estudio dela OCDE, "la reforma de la reglamentación que promueve la competencia y reduce los costos puede
fomentar la eficiencia, reducir los precios, estimular la innovación y ayudar a mejorar la capacidad de
las economías para adaptarse al cambio y seguir siendo competitivas".
3
Y las disminuciones de los precios reales son sólo una parte de la historia de los éxitos de la
desregulación económica en los merca dos estadounidenses.  Por ejemplo:
- En una época los ferrocarriles figuraban entre los sectores económicos de los Estados
Unidos más fuertemente reglamentados y la Interstate Commerce Commission o ICC
(Comisión de Comercio Interestatal) determinaba los precios mínimos y máximos,prescribía determinadas categorías de discriminación de los precios y prohibía otras.
A los ferrocarriles no se les permitía competir con otros medios de transporte
mediante la reducción de los precios o el mejoramiento de la calidad de los servicios
y el aumento de los precios, lo que motivó que la parte correspondiente a los
ferrocarriles en el transporte de cargas se redujo a la mitad entre 1929 y 1975, y elsector de los ferrocarriles no pudo obtener utilidades suficientes para cubrir sus costos
de capital.  La desregulación eliminó la mayor parte de las restricciones de la fijación
de los precios y en particular autorizó la contratación a largo plazo con descuentos de
precios, con el resultado de que el número de toneladas transportadas en ferrocarril
siguió aumentando y la rentabilidad mejoró extraordinariamente.
- Antiguamente, el sector del transporte de carga por carretera estaba asimismo
fuertemente reglamentado, y los transportistas interestatales estaban obligados a
solicitar a la ICC la autorización para atender a mercados particulares, viajar por
determinadas rutas y modificar precios particulares y la carga impuesta a los
transportistas que trataban de penetrar en mercados particulares muestra que el
servicio corriente prestado al mercado era inadecuado.  Ello provocó la ineficienciade la industria del transporte por carretera, con precios elevados y un servicio que no
alcanzaba el óptimo (aunque seguía teniendo suficientes ventajas para captar una
parte del mercado de los ferrocarriles).  Ahora que los Estados Unidos han aplicado
en lo esencial una desregulación completa con respecto al acceso al mercado y mucha
mayor flexibilidad en lo que concierne a la fijación de los precios, este sector haexperimentado igualmente un mejoramiento espectacular en la calidad del servicio y
en la rentabilidad pese incluso a que sus precios reales han bajado.
                                                     
1 R. Crandall y J. Ellig, Economic Deregulation and Customer Choice:  Lessons for the Electric
Industry en 6 (1997).
2 Id. en 2.
3 I OCDE, Report on Regulatory Reform en 3 (1997) (OECD Regulatory Reform Report).WT/WGTCP/W/83
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- Al igual que los mercados del transporte por carretera, los mercados del transporte
aéreo estadounidense están sometidos a estrictos controles de acceso al mercado y a
una reglamentación de los precios.  El resultado de ello ha sido una competencia
antieconómica en la calidad de los servicios -simplemente una forma de "captación de
rentas"- ya que las líneas aéreas que perciben beneficios sobre los preciossupercompetitivos y regulados compiten ofreciendo atenciones a los posibles
viajeros.  La desregulación económica permitió la concesión de descuentos en los
precios y el acceso a competidores menores, aunque el Departamento de Justicia y el
Departamento de Transporte siguen previniendo las fusiones anticompetitivas y el
comportamiento predatorio de las empresas atrincheradas.  La competencia adopta
ahora la forma de una competencia de los precios y los servicios según las
preferencias de los clientes.
- El sector de las telecomunicaciones constituyó en otras épocas en los Estados Unidos
un casi monopolio gigantesco, proporcionando la AT&T la mayor parte de los
servicios nacionales, la mayor parte del equipo, con inclusión de los teléfonos de los
hogares (por intermedio de su filial la Western Union) y todos los servicios a larga
distancia.  En este caso, se trataba principalmente de un litigio antitrust más que de
una legislación que tenía en cuenta la evolución de las realidades tecnológicas y que
creaba competencia en el equipo, el servicio a larga distancia y la facilitación de redes
internas de telecomunicaciones para grandes empresas. Con los nuevos avances
tecnológicos y la promulgación de la Ley de Telecomunicaciones de 1996, hay
razones para esperar aún más competencia en el sector de las telecomunicaciones en
el futuro.
A. PERSPECTIVA GENERAL DE LAS POLÍTICAS DE LOS ESTADOS UNIDOS
Pocos sectores de la economía de los Estados Unidos han sido en alguna época ampliamente
reglamentados y muchos sectores esenciales regulados han sido en gran parte totalmente desregulados
en los últimos 25 años.  La reforma de la reglamentación ha provocado beneficios sustanciales a los
consumidores estadounidenses y ha abierto los mercados a la competencia extranjera.  A diferencia de
los marcos basados en la competencia, los regímenes reguladores internos a veces alzan obstáculos a
la incorporación de empresas nacionales y extranjeras y, en este último caso, pueden influir en las
posibilidades de acceso al mercado.  Por consiguiente, la falta relativa de regulación económica en laeconomía estadounidense ha promovido las corrientes comerciales.
Existen mecanismos de regulación en un número relativamente reducido de sectores
económicos de los Estados Unidos.  Las relaciones entre las políticas reguladoras estadounidenses en
esos sectores, por un lado, y las disposiciones legislativas y las políticas antitrust de los EstadosUnidos, por el otro, son diversas y complejas.  Existe un amplio cuerpo de documentación que explica
los aspectos jurídicos, económicos y de otra índole de esas relaciones.
4  En los Estados Unidos, como
en la mayoría de los demás países, las leyes antitrust se aplican a la conducta de la empresa privada a
menos que haya quedado concreta o implícitamente exento un sector económico particular o un tipo
particular de empresa.  A medida que el proceso de desregulación ha progresado en los EstadosUnidos, el alcance de la aplicación de las leyes antitrust o de defensa de la competencia se ha
ampliado.  Existen diversos tratamientos antimonopolio en los sectores que siguen estando regulados.
                                                     
4 Véase, verbigracia, IA P. Areeda y H. Hovenkamp, Antitrust Law, 242-251 (1997);  American Bar
Association, Antitrust Law Developments (Fourth) 1135-1365 (1997);  OECD Regulatory Reform Report,
passim , OECD, Antitrust and Market Access:  The Scope and Coverage of Competition Laws and Implications
for Trade 169-179(1996).  Las dos primeras obras tratan del derecho estadounidense;  los dos informes de laOCDE aportan una visión global del proceso de desregulación y de las relaciones entre la regulación y lacompetencia en todos los países de la OCDE.WT/WGTCP/W/83
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Esto se debe a que los regímenes de regulación y las exenciones antimonopolio correspondientes se
han creado en diferentes momentos a lo largo de la historia de 108 años de las leyes antitrust en los
Estados Unidos, debido a que algunas de esas exenciones reguladoras son explícitas y otras implícitas
y a causa -dado el fuerte compromiso de los Estados Unidos en defensa de la competencia- de que
esas exenciones suelen abarcar únicamente algunas de las conductas de las empresas sujetas a lasexenciones.
Los regímenes reguladores en los Estados Unidos, como en otras partes, tradicionalmente han
perseguido objetivos que van más allá, o son distintos, de la protección de la competencia.  Las
actuales iniciativas reguladoras de los Estados Unidos, sin embargo, hacen más hincapié en la
promoción de la competencia y en el libre juego de las fuerzas del mercado e interfieren con esas
fuerzas únicamente en la medida necesaria para alcanzar metas de regulación válidas, más que en elpasado.  La regulación de determinadas ramas de actividad incumbe a organismos especializados
separados, como la Comisión Federal de Comunicaciones o la Comisión Federal de Regulación de la
Energía.  Aunque las empresas privadas suelen estar sometidas a la legislación antimonopolio, pueden
también ser objeto de prescripciones reguladoras específicas de determinadas ramas de actividad.  Las
empresas no están exentas de las leyes de protección de la competencia simplemente porque esténreguladas y el cumplimiento de las leyes antimonopolio y de las prescripciones reguladoras aplicables
es a menudo posible y necesario.  De hecho, existen muy pocos sectores comerciales de la economía
estadounidense, de existir alguno, de los que estén totalmente excluidas las disciplinas antitrust.
En unas pocas situaciones el Congreso ha decidido que las leyes antimonopolio deben ser
sustituidas por una regulación, lo que ha proporcionado una inmunidad antimonopolio explícita.
Incluso cuando no existe una exclusión explícita de las disciplinas antitrust, puede existir una
exención implícita, cuando es necesario, para mantener la integridad de un régimen de regulación.
Sin embargo, los tribunales estadounidenses interpretan las inmunidades implícitas de manera
restrictiva y sólo las toman en consideración cuando son necesarias para evitar la perturbación de unrégimen global de regulación promulgado por el Congreso.
5  En algunos casos los tribunales pueden
asimismo decidir que un organismo de regulación tiene "una jurisdicción primaria" sobre una cuestión
particular y se le debe dar la posibilidad de ocuparse de esa cuestión antes de que el tribunal lo haga.
Esta doctrina aplaza, pero no sustituye, el examen por el tribunal de la reclamación antimonopolista.
Por último, los posibles conflictos entre la aplicación de las normas de protección de la competencia
en el plano federal y la regulación en el plano subfederal son analizados por la doctrina de la "acción
estatal", con arreglo a la cual las leyes federales antimonopolio no se aplican a situaciones en las queuna Administración estatal enuncia claramente una política afirmativa para desplazar a la competencia
en un sector particular y supervisa activamente la aplicación de esa política.
6  El factor de
"enunciación clara" garantiza que se ha hecho una elección política que los votantes pueden más tarde
rechazar.  El factor de "supervisión activa" garantiza la imparcialidad en el funcionamiento y un
compromiso efectivo del Estado con respecto a su elección de desplazar a las fuerzas del mercado.Esta doctrina no sustituye a las leyes antitrust cuando un organismo subfederal simplemente tolera,
pero no autoriza y supervisa efectivamente, una conducta incompatible con las leyes federales
antitrust.
En la subsección B se dan varios ejemplos de relaciones establecidas por ley y administrativas
entre las leyes antimonopolio de los Estados Unidos y los regímenes de regulación.  Estos ejemplos
                                                     
5 Véase, verbigracia, Gordon v. New York Stock Exchange , 422 US 659 (1975).  En ese caso, el
Tribunal Supremo prescribió que las leyes sobre los títulos federales impedían implícitamente los acuerdos defijación de precios, lo que se reflejaba en las normas de la bolsa de valores de Nueva York con arreglo a las
cuales los agentes de bolsa fijaban sus comisiones.  Posteriormente el Congreso manifestó su desacuerdo con la
conclusión del Tribunal por motivos políticos y promulgó una legislación que estipulaba claramente que nohabía tal inmunidad.
6 Véase, por ejemplo, Southern Motor Carriers Rate Conf., Inc. v. United States, 471 US 48 (1985).WT/WGTCP/W/83
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abarcan un amplio conjunto de relaciones, desde sectores (o partes de sectores) en los que la
regulación sustituye totalmente a la legislación antitrust hasta sectores (o parte de sectores) en los que
los reguladores y los organismos de protección de la competencia disponen de una autoridad
considerable para imponer el cumplimiento.
En las esferas en las que existen exenciones antimonopolio, el resultado es que los
organismos de protección de la competencia de  los Estados Unidos -la División Antitrust del
Departamento de Justicia y la Comisión Federal del Comercio- no tienen que velar por el
cumplimiento de la ley.  No obstante, pueden disponer de funciones previstas por la ley en lo que
respecta a organismos pertinentes de regulación sobre las cuestiones de política de competencia.
Como se examina más adelante, incluso a falta de una función legal explícita, el Departamento de
Justicia y la Comisión Federal del Comercio cuentan desde hace tiempo con considerables recursosdedicados a la defensa de la competencia y tratan de persuadir a los órganos de regulación que traten
de obtener resultados en favor de la competencia con los procedimientos de regulación.  El Gobierno
de los Estados Unidos ha procurado también convencer a sus copartícipes comerciales a que adopten
unas políticas económicas más favorables a la competencia en diversos sectores.  Estos asuntos se
examinan en la subsección C.
B. EJEMPLOS DE RELACIONES ENTRE LAS LEYES ANTITRUST DE LOS ESTADOS UNIDOS Y LOS
REGÍMENES DE REGULACIÓN
En el examen que se hace a continuación se ilustran las diversas formas en que la legislación
antitrust, la política de la competencia y la política reguladora se relacionan en los Estados Unidos.
1. Ferrocarriles
La Junta de Transporte de Superficie, organismo que sucedió a la Comisión Interestatal de
Comercio, abolida por el Congreso de los Estados Unidos en enero de 1996, asume la responsabilidad
sustancial en lo que respecta a las cuestiones de política de competencia relacionadas con la industria
de los ferrocarriles.  La Junta de Transporte de Superficie tiene plena competencia con respecto a las
fusiones y adquisiciones de compañías ferroviarias y las transacciones aprobadas por dicha Junta
gozan de una inmunidad antimonopolio.7  Como sucede a menudo cuando los organismos reguladores
examinan las fusiones, la Junta utiliza una norma legal de examen del "interés público" que tiene en
cuenta factores como los beneficios públicos, las condiciones de trabajo y las cuestiones ambientales,así como los efectos sobre la competencia.  Además, si la Junta de Transporte de Superficie determina
que determinados ferrocarriles ocupan una "posición dominante en el mercado" sobre el transporte de
un tipo particular de expediciones, posee autoridad para regular las tarifas aplicadas a esas
expediciones.  En cambio, las leyes antitrust se aplican al comportamiento anticompetitivo de las
compañías ferroviarias, por ejemplo, la fijación de precios, que no entra en el ámbito de lajurisdicción de la Junta.
La fusión de 1996 de Union Pacific/Southern Pacific , que entrañó la agrupación de dos de las
tres principales compañías ferroviarias de la región occidental de los Estados Unidos, ilustra las
diferencias que existen entre el enfoque de la Junta de Transporte de Superficie con respecto a lascuestiones de competencia y el de los organismos antitrust de los Estados Unidos.  En la función que
le asigna la ley de asesoramiento de la Junta sobre cuestiones de competencia, el Departamento de
Justicia llegó a la conclusión de que la fusión reduciría considerablemente la competencia en muchos
mercados en los que el número de transportistas se redujo de tres a dos o de dos a uno, y que el
remedio propuesto por las compañías que se fusionaron (concesión a una tercera compañía ferroviariade derechos a utilizar las vías) no encararía los daños a la competencia.  El Departamento de Justicia
                                                     
7  49 U.S.C. 11321.WT/WGTCP/W/83
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recomendó en consecuencia, que la Junta de Transporte de Superficie prohibiera la fusión.8  A l
ejercitar su competencia de adopción de decisiones establecida por la ley, la Junta de Transporte de
Superficie dio gran importancia a las mejoras de la eficiencia proclamadas por las compañías
ferroviarias que se unieron y permitió la fusión de las partes.  La Junta actualmente está estudiando
qué medidas, de haber alguna, debe adoptar para hacer frente a los problemas del servicio y a losproblemas de pérdida de competencia vinculados con los derechos a utilizar vías de otras compañías
que han surgido con posterioridad a su aprobación de la fusión.
En otro asunto, el Departamento de Justicia exhortó a la Junta de Transporte de Superficie a
principios de este año a condicionar cualquier aprobación de otra gran fusión de compañías
ferroviarias, la propuesta de adquisición de Conrail por CSX Corporation y Norfolk Southern
Railway, a la concesión de ciertos derechos de utilización de las vías para proteger la competencia enel mercado del transporte de carbón.  La Junta decidió recientemente ocuparse de dos cuestiones
pendientes relativas a la competencia con relación a la transacción mediante la imposición de las
condiciones para preservar la competencia propuestas por el Departamento de Justicia;  se espera que
pronto se adoptará una decisión definitiva sobre la transacción en conjunto.
2. Transporte en autobús
Durante muchos años, el transporte en autobús entre ciudades estuvo fuertemente regulado
por la Comisión de Comercio Interestatal (CCI).  La Comisión Federal de Transporte, entre otros
órganos, exhortó encarecidamente al Congreso a desregular esta rama de actividad, y en 1982 elCongreso así lo hizo en grado considerable.
9  Sin embargo, la Junta de Transporte de Superficie,
sucesora de la CCI, mantuvo cierta supervisión reguladora sobre esta rama de actividad.  Aunque la
incorporación a la actividad del transporte en autobús se puede actualmente caracterizar como abierta,
la Junta de Transporte de Superficie condiciona la facultad de llevar a cabo esta actividad a una
demostración de capacidad.  Las solicitudes para tener la facultad de realizar esta actividad rarasveces se impugnan y desde 1982 el transporte en autobús ha experimentado un crecimiento sustancial
en el número de transportistas, principalmente en las esferas del alquiler de autobuses y de los viajes
organizados y especiales.  El servicio regular de autobuses por carretera, en cambio, ha experimentado
una disminución como resultado de la competencia de otras modalidades de transporte público.
Las compañías de autobuses están asimismo oblig adas a registrar las tarifas ante la Junta de
Transporte de Superficie estableciendo los precios y las clasificaciones, y las normascorrespondientes;  no obstante, la Junta no puede suspender una tarifa antes de que entre en vigor, a
menos que haya sido colectivamente establecida y que se demuestre que es abusiva o discriminatoria.
Por último, como en el caso de las compañías ferroviarias, la Junta de Transporte de Superficie
mantiene su competencia para aprobar, desaprobar o aprobar con condiciones fusiones de compañías
de autobuses, basándose en una norma de interés público.  Cuando crean que una fusión de compañíasde autobuses puede ser anticompetitiva los organismos antimonopolio están autorizados a presentar
observaciones o recomendaciones a la Junta de Transporte de Superficie, pero sólo la Junta tiene
facultad para decidir si aprueba la transacción.
3. Fusiones en el sector de las telecomunicaciones
El régimen jurídico para examinar las fusiones en el sector de las telecomunicaciones es muy
diferente del de las fusiones en los sectores de los ferrocarriles y los autobuses.  Tanto el
                                                     
8 La Comisión Mexicana Federal de la Competencia dirigió una carta a la Junta de Transporte de
Superficie expresando su preocupación por los posibles efect os sobre la competencia de la fusión en el comercio
entre los Estados Unidos y México.
9 Véase 49 U.S.C. 14303.WT/WGTCP/W/83
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Departamento de Justicia como la Comisión Fe deral de Comunicaciones desempeñan funciones
oficiales separadas en el examen de las repercusiones en la competencia de las fusiones propuestas en
este sector.  La Ley de Telecomunicaciones de 1996 amplió el ámbito de las leyes antitrust al suprimir
la facultad de la Comisión Federal de Comunicaciones de excluir las fusiones de compañías de
teléfonos locales del examen antimonopolio, extendiendo de esa manera la política de los EstadosUnidos de promover la competencia en las telecomunicaciones nacionales.
10  Las posibilidades
potenciales de conflictos suscitadas por la superposición de jurisdicciones sobre las fusiones
propuestas se han reducido gracias a la larga y estrecha relación de trabajo entre los dos organismos,
que analizan de manera cooperativa los asuntos, de acuerdo con las prescripciones de
confidencialidad aplicables.  El Departamento de Justicia proporciona a la Comisión Federal de
Comunicaciones un análisis sobre la competencia, y la Comisión puede, si lo desea, condicionar su
aprobación a la reparación obtenida por el Departamento de Justicia por medio de una orden judicial.
Los dos organismos tienen responsabilidades legales separadas en el examen de las fusiones
propuestas en el sector de las telecomunicaciones que dan origen a diferencias de fondo y de
procedimiento en sus exámenes respectivos.  La Comisión Federal de Comunicaciones aplica una
prueba de "interés público" con arreglo a la Ley de Comunicaciones11, que incluye las cuestiones
relacionadas con la competencia, pero no se limita a ellas.  El Departamento de Justicia aplica la
prueba de "puede menoscabar sustancialmente la competencia" del artículo 7 de la Ley Clayton,
investigación orientada hacia el futuro del probable efecto que la fusión tendrá en la competencia
(precios y producción).  De conformidad con la práctica común de regulación, las partes que solicitan
la aprobación de una fusión por la Comisión tienen la carga de probar que la fusión se efectúa eninterés del público, que la Comisión Federal de Comunicaciones ha interpretado que impone la
necesidad de probar que la fusión fomentará  la competencia.  En cambio, el Departamento de Justicia,
en su calidad de demandante en un caso judicial de protección de la competencia, tiene la carga de
probar que la fusión menoscabaría  sustancialmente la competencia.  Como consecuencia de estas y
otras diferencias, existe un pequeño número de fusiones propuestas que no son impugnadas por elDepartamento de Justicia, pero que están prohibidas o condicionadas por la Comisión Federal de
Comunicaciones.  Dadas las responsabilidades algo diferentes de los organismos, el Departamento de
Justicia y la Comisión se han esforzado por lograr unos resultados previsibles en las transacciones
relativas a las fusiones.
12
4. Fusiones en el sector de la energía eléctrica
Los organismos federales estadounidenses de protección de la competencia y la Comisión
Federal de Regulación de la Energía (FERC) tienen también una jurisdicción superpuesta con respecto
a las fusiones entre empresas de suministro de electricidad.13  Los organismos de defensa de la
competencia pueden entablar un juicio para bloquear una fusión de compañías eléctricas aprobada por
                                                     
10 Véase, verbigracia, el examen de la promoc ión de la competencia en el sector de las
telecomunicaciones, en el informe económico de 1996 del Presidente 155-189 (febrero de 1996).
11 47 U.S.C. 151. et seq .
12 La relación entre la Comisión Federal de Comunicaciones y los organismos antitrust ha funcionado
sin ninguna designación oficial de "organismo principal" o el establecimiento de directrices comunes sobre losasuntos relacionados con la competencia.  Sin embargo, la Comisión a menudo se refiere en sus decisiones a las
directrices sobre las fusiones horizontales del Departamento de Justicia y de la Comisión Federal de Comercioen lo que respecta a los principios aceptados sobre cues tiones como la determinación del mercado y la medición
de la concentración del mercado.
13 El informe económico del Presidente de 1996, supra , examina las formas de promover la
competencia en el sector de la energía eléctrica.  Lo s Estados disponen asimismo de importantes facultades
reguladoras con respecto a la energía eléctrica.WT/WGTCP/W/83
Página 8
la FERC, y la FERC puede negarse a aprobar una fusión que el Departamento de Justicia y la
Comisión Federal de Comercio no han impugnado.14
La FERC examina las fusiones con arreglo a una norma amplia de "interés público".15  Como
en el caso de la norma legal de la Comisión Federal de Comunicaciones, esto difiere en principio de lanorma antitrust de la Ley Clayton de "puede menos cabar sustancialmente la competencia".  Mientras
que la FERC debe tener en cuenta las consideraciones relativas a la competencia entre otros factores
al examinar una fusión, tiene libertad de acción para no "utilizar los principios antimonopolio cuando
pueden ser incompatibles con las metas reguladoras [de la FERC] ... el análisis [de la FERC] debe
tener sensibilidad para reconocer y reflejar el entorno económico y jurídico diferente de la rama de
actividad regulada a la que se aplica.
16  En la práctica, sin embargo, la FERC analiza las cuestiones de
competencia en forma muy parecida a como lo hacen los organismos antimonopolio.  Para reflejar sucreciente atención por los asuntos relacionados con la competencia, en 1996 la FERC emitió una
declaración de política destinada a lograr que las fusiones no impidan el desarrollo de mercados de
generación eléctrica al por mayor plenamente competitivos.  En esa época, anunció que analizaría, de
acuerdo con su mandato legal, las fusiones con arreglo a las directrices sobre fusiones horizontales del
Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio.
17
5. Transporte aéreo
El Departamento de Transporte es el regulador económico del sector del transporte aéreo y
aplica diversos grados de regulación económica según que el servicio sea nacional o internacional.Las compañías aéreas nacionales estadounidenses están en gran medida desreguladas -y por lo tanto
sometidas a las leyes antimonopolio- aunque el Departamento de Transporte mantiene su competencia
para regular algunos aspectos de las actividades de transporte aéreo interno (con inclusión de la
idoneidad, la propiedad y la publicidad).  La facultad reguladora del Departamento de Transporte
sobre la aviación internacional es más amplia.  Como cuestión general, la competencia en el país haobligado a las líneas aéreas estadounidenses a ser más eficientes, los precios han disminuido en
términos reales y la mayor parte de los consumidores disponen de más servicios aéreos.  A medida
                                                     
14 Algunas fusiones en el sector de la energía el éctrica entrañan a sociedades  públicas de control de
suministro de electricidad;  esas fusiones son tambié n examinadas por la Comisión de Valores y Bolsa (SEC),
de conformidad con la Ley sobre las empresas públicas que controlan servicios públicos, 15 U.S.C. 79-79z-6.Esa ley impone a la SEC la obligación de determinar que la fusión se efectúa en interés público y esa
determinación debe incluir un examen de la repercusión de  la fusión en la competencia.  En casos adecuados,
sin embargo , la SEC puede "remitirse cautelarmente" al análisis de los efectos sobre la competencia efectuado
por la FERC.  City of Holyoke Gas & Elec. Dept. v. SEC , 972 F.2d 358, 363 (D.C.Cir. 1992).
15 16 U.S.C. 824b.
16 Northeast Utilities Service Co. v. FERC , 993 F.2d 937, 947 (1st Cir. 1993) (las citas internas se
omiten).  Por consiguiente, la FERC podría también examinar la repercusión de la fusión sobre la integridad yeficiencia globales del sistema eléctrico.
17 Las reglas de la FERC que prescriben cuándo se establecerán las tarifas de los gaseoductos de gas
natural por el mercado y no por vía de regulación sigue ta mbién el análisis utilizado en las directrices sobre las
fusiones horizontales.
Las relaciones de los organismos antimonopolio con la Comisión Federal de Comunicaciones y la
FERC no se limitan, por supuesto, a los exámenes de las fusiones.  Ambos organismos frecuentementepresentan observaciones a los dos organismos reguladores sobre un amplio conjunto de cuestiones relacionadas
con la desregulación y la reestructuración industrial y estimulan a los organismos reguladores a abrir las esferas
sometidas a su jurisdicción respectiva a la compet encia en la mayor medida posible.  Además, ambos
organismos a menudo testifican ante el Congreso sobre cuestiones de competencia que afrontan la ComisiónFederal de Comunicaciones y la FERC.WT/WGTCP/W/83
Página 9
que los Estados Unidos y otros países negocian acuerdos de "libertad del espacio aéreo", la
desregulación del transporte aéreo está adquiriendo cada vez más un alcance internacional.
La responsabilidad para tratar de las cuestiones de competencia en el sector del transporte
aéreo de pasajeros se divide entre el Departamento de Justicia y el Departamento de Transporte.  ElDepartamento de Transporte tiene una facultad explícita de prohibir prácticas desleales o que puedan
inducir a error y métodos desleales de competencia - el texto legal es idéntico al del artículo 5 de la
Ley sobre la Comisión Federal de Comercio.
18  El Departamento de Transporte ha ejercitado su
autoridad para promulgar normas reglamentarias que rigen el funcionamiento de los sistemas de
reservas por computadora y ha propuesto recientemente medidas para tratar de las prácticas de
exclusión desleales de las compañías aéreas.  Simu ltáneamente, el Departamento de Justicia tiene la
facultad legal de hacer cumplir las leyes antimonopolio de los Estados Unidos con respecto a laslíneas aéreas, con inclusión (desde 1989) de las fusiones y adquisiciones entre compañías aéreas
estadounidenses, y el Departamento de Justicia ha adoptado medidas de cumplimiento en varias
ocasiones.
19  No obstante, el Departamento de Justicia tiene la responsabilidad legal de aprobar los
acuerdos relativos a empresas mixtas y utilización compartida de los códigos entre las compañías
aéreas que afectan al transporte aéreo internacional, aplicando una norma de interés público yconfiriendo una inmunidad antimonopolio a esos acuerdos.  En esos casos -la propuesta transacción
American Airlines/British Airways  es un buen ejemplo- el Departamento de Justicia a menudo
transmite sus conocimientos sobre la protección de la competencia en forma de observaciones y
recomendaciones al Departamento de Transporte.  El Departamento de Transporte ha aceptado y
aplicado muchas limitaciones relacionadas con la competencia recomendadas por el Departamento deJusticia con respecto a esos acuerdos.  De hecho, en este contexto de una jurisdicción mixta
reguladora y antimonopolio, el Departamento de Justicia y el Departamento de Transporte han
establecido una sólida relación constante en los planos oficial y oficioso.
6. Fusiones de bancos
La relación entre las leyes antimonopolio y las leyes federales reguladoras de la banca con
respecto al examen de las fusiones de bancos merece también ser examinada.  Los cuatro organismos
reguladores de los bancos
20 tienen la facultad de aprobar o rechazar solicitudes de fusiones
presentadas por instituciones financieras con arreglo a sus jurisdicciones respectivas.21  Con arreglo a
la Ley sobre las fusiones de bancos, el Departamento de Justicia está obligado a proporcionar un
informe de asesoramiento sobre los factores relativos a la competencia con respecto a la fusiónpropuesta al organismo bancario pertinente, y ese organismo debe tomarlo en consideración en su
decisión;  si el organismo aprueba la fusión, debe notificárselo al Departamento de Justicia.  En las
fusiones reguladas por la Ley sobre empresas controladoras de bancos, la Reserva Federal debe
también notificar al Departamento de Justicia si aprueba una fusión.  Sin embargo, tanto en las
fusiones de bancos como de empresas controladoras de bancos, el Departamento de Justicia
                                                     
18 Compare 49 U.S.C. 41712  and 15 U.S.C. 45 a) 1).
19 A principios de este mes, por ejemplo, el Departamento de Justicia anunció que había autorizado la
adquisición propuesta de American Airlines de una par ticipación minoritaria en la principal compañía aérea de
la Argentina, después de haber accedido los estadounidenses a reestructurar la transacción en respuesta a las
preocupaciones del Departamento de Justicia por los posibles efectos anticompetitivos en el mercado de losEstados Unidos y la Argentina.
20 Los cuatro organismos son la Junta de la Reserva Federal, la Oficina del Inspector de la Moneda, la
Corporación Federal de Garantía de Depósitos y la Oficina de Supervisión del Ahorro.  Véase  12 U.S.C.
1828 c).
21 Véanse  las Leyes sobre las fusiones de bancos de 1960 y 1966, 12 U.S.C. 1828 c) y la Ley sobre
empresas controladoras de bancos, 12 U.S.C. 1841-1850, 1971-1978.WT/WGTCP/W/83
Página 10
tiene 30 días después de la aprobación reglamentaria para impugnar la fusión ante los tribunales22; si
no lo hace así, la transacción recibe una inmunidad antitrust.
Si bien, como se ha señalado, los organismos bancarios toman en consideración las cuestiones
relacionadas con la competencia en sus decisiones sobre las fusiones, deben también examinar elinterés público al tener en cuenta la "conveniencia y las necesidades" de la comunidad a la que prestan
servicios.  Con respecto a las cuestiones de compet encia, los estatutos de los bancos exigen que los
organismos bancarios y el Departamento de Justicia apliquen las mismas normas, y el Departamento
de Justicia y dos de los organismos han publicado un documento conjunto en el que se resume el
proceso de examen de las fusiones de bancos.  Con todo, en un caso particular, los organismos
reguladores de la banca y el Departamento de Justicia no están forzosamente obligados a utilizar los
mismos productos o mercados geográficos, lo que puede conducir a resultados distintos en elDepartamento de Justicia y en los organismos bancarios.
23  Además -como reflejo de la norma
reguladora de examen- existe una defensa especial en los casos de fusiones de bancos utilizada por el
Departamento de Justicia con arreglo a las leyes antitrust que autoriza una fusión anticompetitiva si
los bancos pueden demostrar que los efectos anticompetitivos de la fusión quedarán claramente
superados por la capacidad de la entidad objeto de la fusión a satisfacer la "conveniencia y lasnecesidades" de la comunidad a la que presta servicios.
24  Esta defensa ha dado resultado en un sólo
caso.  Una vez más, como cuestión jurídica y práctica, esta jurisdicción mixta reguladora y antitrust
impone la obligación de que los organismos bancarios y el Departamento de Justicia colaboren
estrechamente.
C. LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y LA DESREGULACIÓN
1. Experiencia en los Estados Unidos
Durante los últimos 25 años el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio
han desempeñado importantes funciones en la promoc ión de la competencia y en la contribución a los
esfuerzos de desregulación mediante la defensa de la competencia en muchos contextos reguladores
diferentes.  En su programa de defensa de la competencia, el Departamento de Justicia ha tratado de
promover cuatro metas:  1) eliminar la regulación existente innecesaria y costosa;  2) impedir la
creación de una nueva reglamentación innecesaria;  3) reducir al mínimo las distorsiones de la
competencia causadas cuando la regulación es necesaria mediante la defensa de la forma menos
anticompetitiva de regulación compatible con unos objetivos válidos de la regulación;  y 4) velar porque la regulación se conciba de manera adecuada para alcanzar sus objetivos legítimos.
25
Análogamente, la meta del programa de defensa de la Comisión Federal de Comercio estriba enprevenir o reducir los daños causados a los consumidores y a la competencia por actividades del
Estado que interfieren con el funcionamiento adecuado del mercado y asesorando a los órganos
                                                     
22 Si el Departamento de Justicia no impugna una fusión de bancos o de empresas controladoras de
bancos, la fusión se mantiene automáticamente en espera de la resolución del litigio.
23 Por ejemplo, en el reciente caso Bay Banks/Bank of Boston , la Reserva Federal, utilizando un
mercado de productos "de un conjunto de servicios bancarios" aprobó la transacción sin exigir ninguna venta de
filiares de bancos en el mercado de Boston;  en cambio, el Departamento de Justicia exigió la venta de activos
bancarios en Boston después de llegar a la conclusión de que la transacción produciría efectos anticompetitivos
dentro del mercado de productos de "servicios bancarios prestados en el mercado a empresas pequeñas ymedianas".
24 Véase United States v. Third National Bank , 390 US 171, 182-192 (1968).
25 Departamento de Justicia, División Antitrust, manual en V-1 (febrero de 1998).  El Manual de la
División contiene una exposición completa de las principales políticas y prácticas de la División en lasactividades de defensa de la competencia.  Id. en V-1 a V-6.WT/WGTCP/W/83
Página 11
competentes del Estado y autorreguladores acerca de los efectos posibles, tanto positivos como
negativos, de la legislación, las normas o las directrices o códigos de las ramas de actividad
propuestas.26
El Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio participan en la defensa de la
competencia como miembros de equipos de trabajo o comités interinstitucionales que formulan la
política de la Administración sobre diversas cuestiones económicas.  Por ejemplo, tanto el
Departamento de Justicia como la Comisión Federal de Comercio han participado en un grupo de
trabajo interinstitucional sobre asuntos relacionados con la electricidad.  La Comisión Federal de
Comercio está también facultada para acopiar información y publicar informes.27  Los estudios de las
cuestiones de reglamentación efectuados por funcionarios de la Comisión Federal de Comercio han
aplicado los conocimientos del personal acerca del funcionamiento de los mercados competitivos paraexaminar las consecuencias económicas de la regulación (y la desregulación).
Algunas leyes prescriben formas de defensa de la competencia que consisten en autorizar al
Departamento de Justicia o a la Comisión Federal de Comercio a participar en procedimientos
reguladores de ramas específicas de actividad o en exigir a los organismos reguladores que recaben elasesoramiento de los organismos antitrust sobre los asuntos relacionados con la competencia.  (Por
ejemplo, el artículo 271 de la Ley de Telecomunicaciones de 1996 impone a la Comisión Federal de
Comunicaciones la obligación de consultar al Departamento de Justicia con respecto al acceso
propuesto de las compañías explotadoras Bell a los servicios a larga distancia y de otorgar un "peso
sustancial" a la evaluación de la competencia efectuada por el Departamento de Justicia.)  Inclusocuando no existe ninguna autorización explícita, los organismos reguladores recaban regularmente las
opiniones del Departamento de Justicia y de la Comisión Federal de Comercio sobre las cuestiones
relativas a la competencia en asuntos de reglamentación.
Por último, los organismos antitrust estadounidenses, como otros organismos federales y
estatales y personas privadas, pueden presentar observaciones en los procedimientos de regulación
ante los organismos reguladores federales y estatales, aportando su asesoramiento especializado y sus
opiniones.
28  Estas observaciones se presentan ante una amplia variedad de organismos y sobre un
amplio conjunto de cuestiones de reglamentación.  Por ejemplo, últimamente el Departamento de
Justicia y la Comisión Federal de Comercio han formulado frecuentemente observaciones ante la
Comisión Federal de Comunicaciones sobre cuestiones como la desregulación de los servicios
telefónicos a larga distancia de la AT&T y el grado de "competencia efectiva" en los mercados detelevisión por cable.  En otros comentarios se han analizado cuestiones relacionadas con las
regulaciones de los precios y las tarifas que afectan a mercados tan diversos como la distribución de
bebidas alcohólicas o el pilotaje marino y se han opuesto a una inmunidad antitrust permanente con
respecto a los acuerdos de las agencias calificadoras de los transportistas en vehículo motorizado.  Las
cuestiones relativas a la incorporación al mercado se han abordado en contextos como el de laasignación de privilegios de aterrizaje y despegue de aeronaves, las normas relativas a los organismos
de calificación de los títulos valores, las liquidaciones de bienes inmuebles, la certificación de la
contabilidad pública, los servicios nacionales de teléfonos de puntos múltiples y de distribución de
                                                     
26 El informe sobre la reforma de la reglamentación de la OCDE señala que "la función adecuada de un
organismo [encargado de la competencia] -cumplimiento, análisis, asesoramiento, publicidad u otras formas de
defensa- depende de la etapa del proceso de reforma".  Id. en 261.  El Informe contiene ejemplos de defensa de
la competencia por organismos que se ocupan de ella en muchos países de la OCDE.  Id. en 263-269.
27 15 U.S.C. 46.
28 Los gobiernos y los ciudadanos privados extranjeros están autorizados a presentar sus propias
observaciones en los procedimientos federales de adopción de normas.  Por ejemplo, el año pasado variosgobiernos extranjeros y empresas extranjeras formularon observaciones ante la Comisión Federal deComunicaciones sobre las propuestas de normas que regul an la participación de las empresas de propiedad
extranjera en el mercado de teleco municaciones de los Estados Unidos.WT/WGTCP/W/83
Página 12
vídeos, y las ventas de automóviles.  Las observaciones de los organismos de defensa de la
competencia han evaluado la regulación de la producción mediante las normas de acceso a la hora de
mayor audiencia en la televisión, reglas de "debe acarrear" relativas a determinadas retransmisiones
por satélite y televisión de un sistema vídeo abierto, y la restricción de las renuncias a los daños
causados por choques de automóviles alquilados.  Las limitaciones relativas a las formas de lapráctica profesional han sido objeto de observaciones con respecto a las relaciones comerciales de los
optometristas y veterinarios con no profesionales y las vinculaciones entre los cementerios y las
funerarias.  Como demuestra esta lista no exhaustiva, esa defensa de la competencia constituye una
parte importante de la meta de los organismos antitrust de facilitar los entornos competitivos en todos
los aspectos de la economía de los Estados Unidos.
2. Experiencia internacional
De vez en cuando los Estados Unidos se dedican activamente a la defensa de la competencia
sobre una base bilateral o multilateral de gobierno a gobierno.  En el caso del Japón, por ejemplo, a
partir de la Iniciativa sobre los Impedimentos Estructurales lanzada en 1989, los Estados Unidos han
estimulado encarecidamente, sobre una base bilateral, una política de competencia más firme en elmercado japonés, especialmente en los casos en que la actividad anticompetitiva podía impedir la
competencia de los productos extranjeros.  Con arreglo a esa Iniciativa, dos grupos de trabajo
intergubernamentales se concentraron en las prácticas empresariales de exclusión y en las relaciones
de keiretsu .  Tras amplias deliberaciones, el Gobierno japonés adoptó varias medidas para reforzar el
cumplimiento de la legislación antitrust japonesa (v.g., aumentando las sanciones por las violacionesde la competencia).
En julio de 1993 los Estados Unidos y el Japón acordaron iniciar negociaciones con arreglo al
Marco de una nueva asociación económica (Marco) de los Estados Unidos y el Japón.  En virtud del
Marco los Estados Unidos y el Japón firmaron numerosos acuerdos comerciales bilaterales para ponerremedio a los obstáculos al acceso al mercado.  Al gunos acuerdos (por ejemplo, un acuerdo relativo al
vídeo plano) contenían medidas relativas a la política de la competencia que el Gobierno japonés
había accedido a aplicar.  Sin embargo, el primer instrumento para celebrar conversaciones entre los
Estados Unidos y el Japón sobre la desregulaci ón y la política de competencia fue el Grupo de
Trabajo sobre la Política de la Competencia y Desregulación del Marco.
El contexto del Marco, desde junio de 1997, los Gobiernos de los Estados Unidos y el Japón
habían iniciado un amplio esfuerzo mediante la Iniciativa Ampliada de los Estados Unidos y el Japón
sobre la Desregulación y la Política de Competencia para incrementar la desregulación y mejorar la
política de competencia en toda la economía japonesa.  Con arreglo a la Iniciativa Ampliada, los
Estados Unidos y el Japón habían creado cuatro grupo s de trabajo para examinar la desregulación y la
política de competencia en los sectores siguientes:  telecomunicaciones, vivienda, aparatosmédicos/productos farmacéuticos y servicios financieros.  Al reconocer que las cuestiones de política
de competencia a menudo afectan a sectores económic os particulares, ambos Gobiernos habían creado
asimismo un grupo de trabajo sobre asuntos estructurales para abordar la distribución, la política de
competencia y las prácticas administrativas.  En mayo de 1998 los Estados Unidos y el Japón
publicaron el primer informe conjunto con relación a la Iniciativa Ampliada, en el que se detallabannumerosas medidas y compromisos de desregulación japoneses para impulsar la política de
competencia.
Los Estados Unidos han participado igualmente en una actividad importante de defensa
bilateral de la competencia con la República de Corea.  En 1993 los Estados Unidos y Corea iniciaronel Diálogo entre los Estados Unidos y Corea en pr o de la Cooperación Económica para abordar varias
cuestiones de acceso al mercado.  Con arreglo a este Diálogo, el Grupo de Trabajo sobre Política de
Competencia se concentró en un amplio conjunto de cuestiones relativas al cumplimiento de leyes
antitrust y a la política de competencia.  Como resultado de las conversaciones, el Gobierno de Corea
adoptó varias medidas para reforzar la ley antitrust de Corea y aplicar principios de política deWT/WGTCP/W/83
Página 13
competencia en la desregulación, por ejemplo mediante el mejoramiento del acceso a los espacios
publicitarios en radio y televisión, y abordando las prácticas anticompetitivas y desleales de las
asociaciones comerciales.29
Por conducto de la Comisión Conjunta de los Estados Unidos y China sobre Comercio, los
Estados Unidos han promovido cuestiones fundamentales como la transparencia y el imperio de la ley
en China.  La Comisión Económica Conjunta, presidida por el Secretario del Tesoro de los Estados
Unidos y el Ministro de Hacienda de China, ha promovido también reformas de regulación y reformas
financieras estructurales en China.  Al adherirse a los Acuerdos sobre los Derechos de Propiedad
Intelectual de 1992, 1995 y 1996, China ha hecho grandes progresos en la modernización de su marco
regulador para la protección de los derechos de propiedad intelectual.
Además de esta actividad bilateral, los Estados Unidos han preconizado asimismo métodos en
favor de la competencia en numerosos foros multilaterales.  En la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), por ejemplo, los Esta dos Unidos apoyan firmemente la cooperación
entre los organismos nacionales de protección de la competencia de los países de la OCDE, y ha
colaborado con otros miembros de la OCDE en la promoción del establecimiento de políticasadecuadas en favor de la competencia, particularmente en el marco del Comité de Derecho y Política
de la Competencia de la OCDE.  Análogamente, los Estados Unidos han sido un activo defensor del
proyecto de la OCDE sobre reforma de la regula ción, aprobado por los Ministros de la OCDE en
mayo de 1997.  El proyecto se concentra en la forma en que los gobiernos pueden mejorar sus
procedimientos de regulación.  Con arreglo al programa de trabajo, la OCDE llevará a cabo exámenesde los esfuerzos de reforma de la regulación en los países miembros a partir de 1998, con la meta de
contribuir a la mejora constante de las prácticas reguladoras en los países miembros.
30  El año pasado,
los Estados Unidos se ofrecieron para ser uno de los primeros países objeto del examen a fondo de la
OCDE de la política de regulación, que reconoce la política de competencia como un factor esencial
para una regulación eficaz y adecuada.
Los Estados Unidos defienden igualmente con firmeza una política eficaz de competencia en
el Foro de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC), donde se han fusionado grupos
de estudio encargados de la política de competen cia y de la desregulación.  El foro APEC ha
celebrado seminarios sobre política de competencia y reforma de la regulación y patrocinará un
simposio sobre reforma de la regulación en septiembre.  Las economías del APEC son asimismo
responsables de producir planes de acción individuales anuales en los que se describen los cambiosactuales y futuros en la política de competencia y la desregulación, para que sean objeto de exámenes
en seminarios prácticos de expertos que se celebran anualmente.  Los Estados Unidos han participado
también ampliamente en la labor del Grupo Intergubernamental de Expertos de la UNCTAD sobre
Ley y Política de la Competencia desde su creación en 1980.  Reuniones de expertos recientes
celebradas en la UNCTAD han examinado, entre otras cosas, la relación entre regulación ycompetencia, con inclusión de la defensa de la competencia, en los países en desarrollo.
31
                                                     
29 En el informe económico de 1998 del Presidente se examina (en la página 214) otro tipo de defensa
de la competencia del Departamento de Justicia y de la Comisión Federal de Comercio:  su labor, por lo generalfinanciada por la Agencia de Desarrollo Internacional, en cooperación con muchos países en desarrollo y países
en transición, tenía por objeto promulgar unas leyes adecuadas sobre la competencia y establecer programas
positivos de aplicación de la normativa antitrust en esos países.
30 Además del informe reciente sobre la Reforma de la Regulación de la OCDE, supra , la OCDE ha
realizado varios estudios relativos a la política de compet encia y la regulación  (v.g., la política de competencia
y la desregulación del transporte por carretera (1990), la desregulación y la competencia de las compañías aéreas
(1988) y la política de competencia en los sectores regulados (1979)).
31 Véase el informe de la secretaría de la UNCTA D sobre pruebas empíricas de los beneficios de la
aplicación de los principios de la ley y la política de competencia al desarrollo económico con el fin de alcanzaruna mayor eficiencia en el comercio y el desarrollo internacionales, TD/B/COM.2/EM/10 (septiembre de 1997).WT/WGTCP/W/83
Página 14
Por último, en las Negociaciones sobre Telecomunicaciones Básicas de la OMC que dieron
origen al Acuerdo Básico sobre Telecomunicaciones que entró en vigor en febrero del presente año,
los Estados Unidos iniciaron un diálogo sobre los objetivos de la regulación basados en la
competencia que culminó en la adopción de los compromisos del "documento de referencia" de la
OMC.  Estos compromisos fueron adoptados por la mayor parte de los 69 participantes de la OMC enesas negociaciones y, posteriormente, por algunos otros miembros y por partes que desean adherirse a
la OMC.  Oficialmente el documento de referencia es un conjunto de compromisos adicionales con
arreglo al artículo XVIII del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, es decir, para su
adopción como parte de las listas de compromisos del miembro con relación a dicho Acuerdo.  La
adopción del documento reflejaba el reconocimiento por las partes negociadoras de que una concesión
de acceso al mercado de jure  y del trato nacional no bastaba para otorgar un acceso de facto  o eficaz
al mercado, a falta de compromisos de los gobiernos de regular antiguos monopolios de una manerafavorable a la competencia, debido a que esos antiguos monopolios tienen la capacidad y el aliciente
para dictar condiciones anticompetitivas al acceso al mercado de nuevos competidores.
El documento de referencia abarca seis esferas a los efectos de una regulación asimétrica de
los "principales proveedores" tal como se definen en el documento.  Por proveedor principal engeneral se entiende a un antiguo monopolio.  Las seis esferas son:  1) medidas para impedir la
actividad anticompetitiva;  2) normas de enlace (la sección más amplia);  3) servicio universal;
4) disponibilidad pública de los criterios de otorgamiento de licencias;  5) regulación independiente, y
6) asignación y utilización de recursos escasos.  Muchos gobiernos han recurrido desde entonces al
documento de referencia como un modelo legislativo para reformar las telecomunicaciones en favorde la competencia.  Organizaciones internacionales, entre ellas la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, el APEC y la CITEL (la subun idad de telecomunicaciones de la Organización
de Estados Americanos), han iniciado programas para ayudar a los miembros a realizar reformas de la
regulación en armonía con el documento de referencia.
D. RESUMEN
Como lo demuestra el examen precedente, la relación entre regulación, reguladores, ley
antitrust y organismos que velan por el cumplimiento de las leyes antitrust en los Estados Unidos es
múltiple y a menudo compleja.  En general, a medida que se han eliminado las reglamentaciones, que
se han aplicado las formas menos anticompetitivas de regulación necesarias para alcanzar las metas
legítimas de la regulación y que los organismos de defensa de la competencia y reguladores hancolaborado más estrechamente, se ha producido un impacto positivo sobre el comercio y la
competencia.  En el marco de este Grupo de Trabajo, sugerimos que los detalles de la estructura de los
Estados Unidos -que frecuentemente es el resultado de circunstancias históricas y económicas
particulares- no deben ocultar el aspecto más importante:  en los últimos 25 años en los Estados
Unidos ha habido un compromiso constante del Congreso, los organismos de defensa de lacompetencia y los propios organismos de regulación de crear y preservar una "cultura de la
competencia", en la que el funcionamiento de las fuerzas del mercado es el tema esencial de
organización de nuestra economía.
III. MONOPOLIOS DE ESTADO Y DERECHOS EXCLUSIVOS
El acento que los Estados Unidos ponen en los mercados libres y la competencia ha entrañado
que, por regla general, la economía estadounidense no se ha desarrollado mediante empresas estatales
(ya se dediquen al comercio o no).  Aunque en los Estados Unidos existen empresas comerciales del
Estado, las empresas privadas han sido históricamente la fuerza dominante en el desarrollo económicodel país.  Como resultado de ello, los Estados Unidos no han pasado por un proceso de
establecimiento y luego desmantelamiento de empresas estatales.
En cambio, la experiencia estadounidense con los monopolios de Estado y los derechos
exclusivos se ha producido más a menudo en sus relaciones comerciales internacionales, conWT/WGTCP/W/83
Página 15
frecuencia, pero no exclusivamente, en el contexto de la agricultura.  Esta parte de la presente
comunicación se concentra en los aspectos de las empresas comerciales del Estado que tienen mayor
interés en un contexto de competencia, como los obstáculos al acceso al mercado creados por esas
empresas.
Aunque la presente comunicación no examina las disciplinas de la OMC ya utilizadas con
respecto a las empresas comerciales del Estado32, quizá sea útil recordar ciertos aspectos de la labor
dentro del GATT y de la OMC en relación con el examen siguiente.  Por ejemplo, el GATT reconoce
que las empresas comerciales del Estado pueden, debido a su posición de monopolio o a sus derechos
especiales o exclusivos, distorsionar el comercio.33  Esos efectos pueden provocar (involuntaria o
voluntariamente) la elusión de las obligaciones del GATT.34  Es también conveniente recordar que el
artículo XVII del GATT de 1994 reconoce que no sólo las entidades estatales y controladas por elEstado sino en circunstancias adecuadas entidades no gubernamentales pueden aplicar políticas o
adoptar medidas que producen efectos de distorsión del comercio.
35
En lo que queda de esta parte de la presente comunicación se esbozan algunas de las prácticas
de las empresas comerciales del Estado que, en opinión de los Estados Unidos, plantean problemas enun contexto de comercio y competencia.
A. COMPRADORES DIRECTOS ÚNICOS
Los compradores directos únicos36 pueden poseer un considerable poder en el mercado en
virtud de su posición como importadores únicos;  este poder de mercado puede producir efectos que
distorsionen el comercio y obstaculicen el acceso al mercado.  Por ejemplo, los compradores directos
únicos pueden reducir o limitar el acceso de los productos importados sobre la base de criterios
determinados o tolerados por el gobierno, o de conformidad con directrices gubernamentales, en lugar
de consideraciones comerciales.  A falta de competencia de otros importadores, el comprador directoúnico puede adoptar decisiones definitivas sobre la cantidad, la calidad y el momento de efectuar las
importaciones de toda una economía sin tener en cuenta las condiciones imperantes en el mercado o
consideraciones de demanda interna.
El control de los compradores directos únicos sobre las cantidades importadas y la
distribución interna les permite influir en la determinación de los precios internos, incluso por medio
de sus márgenes de utilidad, que pueden exceder a los márgenes de utilidad que se podrían obtener encondiciones de competencia normales.  Los márgenes excesivos pueden reducir la demanda interna
del producto comercializado.  Además, esos márgenes colocan al Estado en la posición de captar
rentas que se pueden utilizar de diversas maneras, incluso para subvencionar a productores nacionales
o para la subvención cruzada de exportaciones.
                                                     
32 Los Estados Unidos participan asimismo activamente en la labor en curso del Grupo de Trabajo
sobre las Empresas Comerciales del Estado, cuando se abordan asuntos relacionados con esas disciplinas.
33 Artículo XVII:3 del GATT de 1994.
34 Verbigracia, nota a los artículos XI, XII, XIII, XIV y XVIII del GATT de 1994.
35 Artículo XVII:1 a) y el Entendimiento relativo a la Interpretación del artículo XVII del GATT
de 1994, párrafo 1.
36 La expresión "comprador directo único" en este documento se refiere en general a una entidad que
compra (o controla la compra de) todas las importaciones de un país de un producto particular.  Loscompradores directos únicos pueden o no controlar también la distribución interna del producto después de laimportación.WT/WGTCP/W/83
Página 16
Además, los compradores directos únicos a menudo proporcionan una transparencia
insuficiente con respecto a sus compras y ventas.  Es posible que no se disponga de información sobre
cuestiones como los precios de las importaciones, las categorías y las exigencias de calidad, y las
cantidades compradas.  Esta falta de transparencia puede distorsionar el comercio al permitir al
comprador directo único ocultar las restricciones al comercio (con inclusión, aunque noexclusivamente, de las prohibidas por las disciplinas existentes) o manipular un régimen de
importaciones aparentemente compatible con la OMC.  A título de ejemplo, pueden utilizarse
regímenes de concesión y adjudicación de licencias no transparentes para aplicar indebidamente un
sistema de contingente arancelario.
Gracias a su control de los sistemas de comercialización y distribución internas, o del acceso
privilegiado a esos sistemas, los compradores directos únicos pueden también interferir en lasdecisiones de compra de los usuarios finales.  Al rechazar el contacto directo entre los exportadores y
los usuarios finales, el comprador directo único puede limitar el conocimiento de los usuarios finales
de los productos de los exportadores;  esto a su vez puede impedir la determinación de las
preferencias de los usuarios finales (tanto en términos absolutos como en relación con el precio al que
se dispondría de los productos de los exportadores a falta del monopsonio de las importaciones).
B. VENDEDORES DIRECTOS ÚNICOS
Los vendedores directos únicos37 tienen también la capacidad de distorsionar el comercio
debido a sus efectos sobre los mercados en los que venden.  Estos efectos pueden reducir las ventajasque obtienen del comercio otros exportadores a esos mercados y pueden provocar una ineficacia al
depender de señales de los precios no basadas en el mercado para orientar la producción.
Para empezar, muchos vendedores directos únicos se benefician del respaldo financiero de sus
gobiernos nacionales.  Se pueden proporcionar subvenciones o garantías;  las pérdidas de explotaciónse pueden absorber o reembolsar.
38
Además, los vendedores directos únicos pueden obtener precios inferiores, directamente o
recurriendo a métodos como plazos de pago retrasados, de los productores internos simplemente
debido a su posición monopsónica en el mercado interno.  Los precios inferiores obtenidos por
cualquiera de esas formas permiten al vendedor directo único disponer de una flexibilidad adicional
en la determinación de los precios de exportación, flexibilidad de que no disponen los exportadoresprivados de otros países.  Por ejemplo, como pueden estar bastante seguros de disponer de una fuente
constante de abastecimiento a un precio que pueden controlar, los vendedores directos únicos pueden
negociar acuerdos bilaterales de venta a largo plazo con compradores extranjeros.  Los exportadores
privados están más expuestos a las fluctuaciones de los precios del mercado y a las variaciones de la
oferta y, en consecuencia, no pueden fácilmente concertar acuerdos similares.
Esa flexibilidad en la determinación de los precios puede también ir unida a una falta de
transparencia (a este respecto, el vendedor directo único se parece al comprador directo único) para
permitir una discriminación en el precio.  La discriminación en el precio puede, en algunas
situaciones, provocar un nivel de importaciones en un determinado país superior al que podría darseen otro caso, en detrimento de las empresas más eficientes ubicadas dentro de ese país o en otra parte.
Puede también permitir, en algunas situaciones, que el vendedor directo único utilice técnicas de
fijación de precios predatorios en los mercados en los que existe una buena demanda.
                                                     
37 La expresión "vendedor directo único" en este documento se refiere en general a una entidad que
tiene el derecho exclusivo de vender (o de controlar la venta de) todas las exportaciones de un país de unproducto determinado.
38 Esas subvenciones pueden en algunos casos no ser compatibles con otras obligaciones de la OMC.WT/WGTCP/W/83
Página 17
Por último, un vendedor directo único puede aplicar acuerdos de fijación en común de precios
que garantizan una estabilidad de los precios y reducen al mínimo los riesgos de mercado para los
productores individuales en el país del comprador directo único.  Con arreglo a un sistema de fijación
en común de los precios, al final del ejercicio fiscal el vendedor directo único contabiliza el producto
total de sus ventas del año, deduce los gastos de funcionamiento y luego distribuye los ingresos netosa los productores.  Cada productor recibe en efecto un precio compuesto.  Este sistema produce el
efecto de sancionar a los productores de productos de mayor calidad o a los que llevan el producto al
mercado en épocas en que los precios son superiores;  la fijación común de los precios transfiere, por
consiguiente, riqueza a los productores que quizá no se dedicarían a la producción si ese sistema no
estuviera en vigor.  La oferta excesiva resultante es posible que deprima los precios que pueden
recibir los exportadores de terceros países del mismo producto.
Vale la pena señalar que tanto la discriminación en el precio como la fijación en común de los
precios pueden producir efectos económicos idénticos a las subvenciones a la exportación.  Por esa
razón, los vendedores directos únicos pueden eludir las disciplinas de la subvención a la exportación.
C. EFECTOS EN LAS FASES ANTERIORES DE PRODUCCIÓN DE LOS MONOPOLIOS DEL ESTADO Y DE
LAS ENTIDADES CON DERECHOS EXCLUSIVOS
Incluso si no hay monopolios, las empresas con derechos exclusivos o especiales pueden,
como consecuencia de esos derechos, tener ventajas sobre sus competidores (ya sean nacionales o
extranjeros).  Estas ventajas que se producen en las fases anteriores de la producción pueden incluir lacapacidad de sacar partido de una red de múltiples niveles de funciones de propiedad y regulación,
que puede estar vinculada con conflictos de intereses que impiden la separación de las empresas del
Estado.  Esto a su vez tal vez produzca una orientación ineficiente de los activos del Estado (como la
energía y los insumos de materiales), que pueden desempeñar un importante papel en la distorsión de
los gastos de producción.  El acceso preferencial de las empresas estatales al transporte, comovagones de ferrocarril o fondeaderos para materias primas y productos acabados, puede asimismo
distorsionar la competencia y el comercio.  La falt a de una disciplina financiera y fiscal manifestada
en prácticas como la condonación de las deudas a las empresas estatales (o a las empresas con
derechos especiales) puede distorsionar igualmente la competencia y el comercio.
D. RESUMEN
En la medida en que muchos de los países que están actualmente negociando la adhesión a la
OMC tienen un historial de organización económica dominada por los monopolios del Estado y dado
que los servicios están actualmente sometidos a disciplinas multilaterales, podría decirse que la
cuestión del comercio de Estado y los derechos especiales y exclusivos es más importante
actualmente que en el pasado para la comunidad comercial internacional.  Una elección reguladora delEstado de conferir una situación especial a una empresa cuyas ventas o compras pueden influir en los
intereses de otros países en el comercio de sus bienes y servicios merece ser objeto de examen a la luz
de la eficiencia económica, con el fin de limitar, si no es posible eliminar, las distorsiones del
comercio.  Este tema está relacionado con el debate de las prácticas anticompetitivas privadas que el
presente Grupo de Trabajo está examinando, debido a que es asimismo posible que los gobiernosfaciliten un comportamiento similar al comercio de Estado a los agentes privados.
39  Se han sugerido
varios enfoques de vez en cuando para tratar de las distorsiones del comercio que puedan surgir.40
                                                     
39 Esa conducta, cuando es atribuible a empresas comerciales del Estado, puede no verse afectada por la
ley antitrust interna a la luz de doctrinas jurídicas como la de la intervención del Estado, el acto de Estado o la
cortesía internacional.
40 Otros enfoques con respecto a las cuestiones relaci onadas con las empresas de comercio de Estado
que se han sugerido de cuando en cuando incluyen la cr eación de disciplinas adicionales (o la aplicación más
rígida de las disciplinas existentes del GATT y del AGCS) con respecto a las empresas comerciales del Estado,WT/WGTCP/W/83
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Una orientación mayor hacia el mercado en las opciones del gobierno debe ser la meta, ya sea la
actividad del Estado o la actividad privada la causa de las distorsiones del comercio y la competencia
internacionales.
IV. CONCLUSIÓN
La experiencia de los Estados Unidos con respecto a las relaciones entre las cuestiones de
regulación (con inclusión de las relacionadas con las empresas comerciales del Estado y la actividad
privada similar al comercio de Estado) la ley y la política de la competencia y el comercio muestran
que esas relaciones son complejas.  La noción estadounidense de la reforma de la reglamentación es
amplia.  Si bien incluye la meta de suprimir los regímenes reguladores en los que los gobiernos
controlan directa o indirectamente los precios o limitan el número de competidores, abarca asimismola reducción de las regulaciones y las prescripciones o la orientación administrativas que pueden
dificultar la incorporación de nuevos productos y competidores al mercado y su competencia con
éxito en él.  En términos generales, un gobier no aplica una política de competencia por medio de
medidas generales destinadas a influir en el entorno de la competencia económica entre las empresas.
Las economías con un historial de adhesión a unas políticas enérgicas de cumplimiento de las leyesantitrust y en favor de la competencia demuestran que la aplicación correcta de una política de
competencia y que reduzca al mínimo la intervención protegen de hecho el proceso competitivo.  Esto
a su vez estimula la innovación, fomenta la prosperidad, aumenta la eficiencia y contribuye a lograr
avances en la promoción de la liberalización del comercio.
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la creación de normas de procedimiento adicionales con respecto a las empresas comerciales del Estado y la
negociación de compromisos con respecto a empresas concretas de comercio de Estado.