RESTRICTEDORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/WGTCP/W/72
6 avril 1998
(98-1374)
Groupe de travail de l'interaction du commerce
et de la politique de la concurrenceOriginal:  anglais
COMMUNICATION DU CANADA
La Mission permanente du Canada a fait parvenir au Secrétariat la communication ci-après,
datée du 16 mars 1998, en lui demandant de la distribuer aux Membres.
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Réponses aux questions posées par les Membres
Pendant la réunion des 16 et 17 septembre 1997 du Groupe de travail de l'interaction du
commerce et de la politique de la concurrence, les Membres ont posé un certain nombre de questions
après les exposés sur les politiques nationales actuelles en matière de concurrence.  Donnant suite à ladiscussion qui a eu lieu lors de la réunion suivante (27-28 novembre 1997), la délégation canadienne
répond ici à certaines de ces questions.
1. En quoi les lignes directrices ou autres déclarations officielles de politique générale
contribuent-elles à faciliter la mise en œuvre des politiques nationales de la concurrence et àpromouvoir le respect des lois relatives à la concurrence?  Les Membres peuvent-ils donner des
exemples de lignes directrices en la matière?
Au Canada, l'éducation est une partie fondamentale et intégrante d'une stratégie globale visant
à encourager le respect des lois sur la concurrence, grâce à un programme d'éducation complet destiné
à renforcer l'efficacité des efforts de mise en application de la politique de la concurrence et àcontribuer à en réduire la nécessité.
Le Bureau de la concurrence a rédigé des lignes directrices et des déclarations officielles de
politique générale afin de donner à tous les acteurs du marché des informations et des conseils sur
plusieurs points.  Par exemple, le processus de révision des fusionnements est décrit dans"Fusionnements – Lignes directrices pour l'applicati on de la Loi", de même que la façon dont les
divers facteurs dont il est question dans la loi sont interprétés et appliqués.  Des bulletins détaillés ont
également été rédigés afin d'expliquer l'approche utilisée par le Bureau de la concurrence pour
appliquer la loi dans des cas de pratique de prix abusifs, de discrimination par les prix et d'alliances
stratégiques.
Outre les lignes directrices très détaillées, des déclarations officielles de politique générale
sont faites à l'occasion de discours et dans des bulletins d'information présentant régulièrement les
derniers développements de certaines affaires particulières ou l'avis du Bureau sur d'autres questions
de mise en application.
En général, on considère que ces lignes directrices et autres déclarations officielles de
politique générale sont importantes pour aider le monde des affaires à comprendre les prescriptions deWT/WGTCP/W/72
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la loi, pour accroître la transparence et la prévisibilité quant à la façon dont la loi sera appliquée et
pour expliquer comment certaines questions sont analysées.  L'éducation du public permet aussi
d'aider les consommateurs, qui constituent une importante source potentielle d'informations sur les
infractions, à mieux comprendre les lois sur la concurrence.
2. Quelle est l'importance de la promotion de la concurrence en tant qu'élément de la
politique de la concurrence, en particulier dans un pays en transition vers l'économie de
marché?  Quel est le degré de participation ap proprié d'une entité chargée de la concurrence:
a) au processus de privatisation;  et b) au suivi de la situation sur les marchés de capitaux, en
tant que moyen d'assurer le respect de la politique de la concurrence?
La promotion devrait être un élément majeur de la politique de la concurrence, dans tous les
pays;   elle peut être particulièrement importante dans les pays en transition vers l'économie de
marché.  Les avantages découlant des activités de promotion menées par les entités chargées de la
concurrence se font sentir sur deux plans interdépendants.  Tout d'abord, ces entités peuvent accroître
la confiance générale dans les forces concurrentielles du marché  en tant qu'outil le plus efficace pour
promouvoir l'efficience économique et le bien-être des consommateurs.  Elles sont en effet bien
placées pour avancer ces arguments du fait de leur plus grande neutralité (en ce sens qu'elles n'ont pasd'intérêt financier direct dans la structure de marché résultant de ce processus, et par conséquent
aucune raison de vouloir fausser le nouveau marché).  Elles peuvent aussi apporter leur compétence
particulière dans le domaine de l'analyse des marchés et de la concurrence.  En outre, la promotion de
la concurrence peut contribuer à réduire la nécessité d'intervention future des autorités antitrust pour
faire appliquer la législation.  Une réelle concurrence sur les marchés résultant de la réglementationest le meilleur moyen de s'assurer que des mesures d'application ne seront pas nécessaires
ultérieurement.
Le Bureau canadien de la concurrence est très actif en matière de promotion et de politique.
La Loi sur la concurrence  autorise expressément le Directeur des enquêtes et recherches à
comparaître devant les tribunaux, commissions et organismes de réglementation pour les questions
relatives à la concurrence dont ils peuvent être saisis.  Il a également le droit de comparaître devant les
organes de réglementation provinciaux à leur demande ou avec leur accord.  En outre, le Bureau de la
concurrence, en aidant les responsables des orientations politiques, contribue à la promotion des
programmes et politiques du gouvernement en faveur de la concurrence.
Sans concurrence, la privatisation ne peut apporter que peu ou pas d'avantages à une
économie.  En même temps, un tel processus peut assurer aux gouvernements le meilleur profit
possible sur les ventes d'actifs.  Les entités chargées de la concurrence peuvent intervenir dans les
opérations de privatisation pour veiller à ce que ce conflit soit reconnu et à ce que les efforts de
maximisation des profits générés par les ventes d'actifs ne se fassent pas aux dépens des avantages
procurés par la concurrence.
Au Canada, l'application des lois sur la concurrence fait très souvent suite à des réclamations.
Le Bureau de la concurrence ne cherche donc pas à s'assurer du respect de ces lois en contrôlant
l'évolution des marchés de capitaux.  Il serait pourtant possible d'envisager de tels contrôles dans les
cas où il pourrait y avoir un problème de concurrence sur le marché financier lui-même (par exempleune collusion possible entre des acteurs du marché en vue d'augmenter le coût de l'emprunt).
3. Quelles mesures peuvent se révéler approp riées en rapport avec l'élimination des
entreprises (ou des secteurs) inefficaces, en particulier dans le contexte de la transformation
économique?
L'article 93 b) de la Loi sur la concurrence  appelle l'attention sur le fait qu'il importe de tenir
compte de "la déconfiture, ou la déconfiture vraisemblable de l'entreprise ou d'une partie deWT/WGTCP/W/72
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l'entreprise d'une partie au fusionnement réalisé ou proposé" pour déterminer, "pour l'application de
l'article 92 (de la Loi sur la concurrence ), si un fusionnement, réalisé ou proposé, empêche ou
diminue sensiblement la concurrence, ou s'il aura vraisemblablement cet effet".  L'incidence que
l'élimination d'une entreprise peut avoir du point de vue d'autres questions que la concurrence déborde
généralement le cadre de l'évaluation visée à l'article 93 b).
Du point de vue de la concurrence, il est important d'évaluer la santé financière des parties à
une fusion pour deux raisons principales.  La première est qu'on ne peut imputer la perte de l'influence
concurrentielle, actuelle ou future, d'une entreprise en faillite à son acquisition, étant donné que cette
entreprise aurait de toute manière été éliminée du marché en question.  La seconde est que la mesure
dans laquelle l'acquisition d'une entreprise en faillite peut augmenter la puissance commerciale de
l'acquéreur tend à diminuer dès lors que la faillite devient de plus en plus probable et que la positionrelative de cette entreprise sur le marché s'affaiblit.
Les lignes directrices en matière de fusions établissent trois critères permettant de déterminer
si une entreprise doit être considérée comme allant probablement faire faillite:  1) elle est en cessation
de paiements, ou en passe de l'être;  2) elle a entamé une procédure de dépôt de bilan, ou est sur lepoint de le faire;  et 3) elle a déposé son bilan ou a été mise en liquidation.
4. Comment les pays devraient-ils assurer l'harmo nisation des lois nationales relatives à la
concurrence avec les autres éléments de leur régime juridique, qui peuvent comprendre des
dispositions limitant la concurrence, ou gérer d'une autre manière leur interaction?
Il y a plusieurs manières d'harmoniser les lois sur la concurrence et les autres éléments du
régime juridique et de gérer leur interaction, par exemple:
a) Préciser de manière claire dans la législation pertinente l'interface ou la relation
souhaitée entre loi et politique concernant la concurrence.  On contribue ainsi à évitertoute confusion, ainsi que les coûts qui en résultent, quant aux lois qui seront utilisées
pour régir les pratiques commerciales et réprimer les abus anticoncurrentiels le cas
échéant.  Il peut être particulièrement important de s'assurer que la législation qui
n'est pas censée traiter des pratiques commerciales anticoncurrentielles n'empêche pas
l'application des lois sur la concurrence.
b) Inclure une référence à la promotion de la concurrence, s'il y a lieu, dans l'élaboration
des objectifs des autres instruments législatifs.  La concurrence peut ne pas être
l'objectif principal ou unique d'un règlement ou d'un texte législatif.  Toutefois, en
mentionnant expressément la concurrence comme l'un des objectifs à atteindre, on
peut éviter qu'elle ne soit inutilement faussée ou entravée par la poursuite d'autres
objectifs économiques ou de politique générale.
c) Donner aux autorités antitrust le pouvoir, législatif ou autre, d'intervenir dans les
processus réglementaires, législatifs ou de politique générale pour garantir la prise en
compte effective des impératifs de la concurrence.  Comme nous l'avons déjà indiqué,
de tels pouvoirs sont conférés aux entités canadiennes chargées de la concurrence, quiont le droit d'intervenir auprès des tribunaux, commissions et organismes de
réglementation.
5. Quel est l'équilibre optimal entre le respect et le non-respect des lois relatives à la
concurrence?  Comment les autorités responsables de la concurrence évitent-elles de devenir unorgane réglementaire de plus?WT/WGTCP/W/72
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L'application des lois vise à empêcher les pratiques anticoncurrentielles et à garantir un
respect maximal de la législation compte tenu des ressources disponibles.  Il peut être judicieux de
combiner diverses méthodes d'application et il se peut que l'équilibre optimal varie en fonction de
l'environnement dans lequel le bureau de la c oncurrence travaille.  C'est pourquoi, plutôt que de
penser en termes de non-application, il peut être pl us approprié d'étudier toutes les réponses possibles
aux pratiques anticoncurrentielles en matière d'application des lois et les différentes situations qui
justifieraient ces réponses.
Le Bureau de la concurrence utilise une combinaison d'instruments allant de procédures
judiciaires formelles à des méthodes moins formelles visant à porter les violations alléguées à
l'attention des personnes concernées et à empêcher que ces violations ne se reproduisent.  Des
procédures judiciaires aboutissant à l'application de sanctions formelles sont considérées commenécessaires et appropriées dans les affaires impliquant un dommage économique important.  Des
réactions moins sévères peuvent convenir dans d'autres cas, par exemple lorsqu'on pense que la
pratique incriminée est un cas isolé et qu'elle n'a pas une grande incidence.  Les campagnes de
sensibilisation sont également importantes pour informer le public sur l'application des lois et sur les
moyens d'éviter les transgressions.  Le Bureau de la concurrence a recours à divers mécanismes pourmettre ces informations à la disposition du public:  participation à des foires commerciales, discours,
site Internet, brochures, lignes directrices, etc.
S'agissant d'éviter que les autorités responsables de la concurrence ne deviennent "un organe
réglementaire de plus", le mieux est que cet organe s'attache à n'intervenir sur le marché que lorsquecelui-ci ne fonctionne pas correctement par lui-même.  La politique de la concurrence se différencie
de la réglementation industrielle en ce sens qu'elle établit des règles générales qui s'appliquent à toute
l'économie, et non des instructions détaillées concernant des secteurs industriels particuliers.  Au
Canada, la politique de la concurrence (à l'exception de la notification des transactions concernant les
fusions importantes) n'implique pas d'approbation préalable des pratiques commerciales et repose engrande partie sur le respect volontaire des lois.  Les autorités responsables de la concurrence
n'interviennent qu'après coup et de façon sélective.  En fin de compte, c'est l'environnement
concurrentiel qui détermine la participation de l'organe responsable de la concurrence.
Au Canada, l'interaction entre droit et réglementation de la concurrence est régie dans une
large mesure par une doctrine jurisprudentielle appelée "défense fondée sur la pratique réglementée",
dont le principe de base est que toute activité autorisée ou exécutée suivant un dispositif réglementairevalable est considérée comme étant de l'intérêt généra l.  À ce titre, elle ne peut pas contrevenir aux
dispositions pénales de la Loi.  Pour bien comprendre ce point, il est capital de partir du principe que
la réglementation ne couvre pas toutes les activités d'un secteur industriel ni toutes les dimensions de
la concurrence.  Le simple fait qu'il existe une réglementation dans un secteur donné ne signifie pas
que la Loi sur la concurrence  ne s'applique pas.  De plus, l'applicabilité de cette "défense" dépendra
d'un examen minutieux de la nature de la réglementation dans le cas considéré.  Il n'existe pas de
jurisprudence concluante concernant les dispositions civiles de la Loi et la détermination du champ
d'application de la défense fondée sur la pratique réglementée reste de la compétence des tribunaux et
du Tribunal de la concurrence.
1
6. Quelle incidence les arrangements commer ciaux ou accords d'intégration économique
régionaux ont-ils sur la mise en œuvre de la politi que de la concurrence?  Un pays partie à un tel
arrangement ou accord devrait-il essayer d'établir sa propre politique de la concurrence ou de
                                                     
1 Ce point a été évoqué dans deux affaires récentes:  l'affaire Interac  (voir Canada  (Directeur des
enquêtes et recherches ) contre Banque de Montréal et autres (Tribunal de la concurrence, CT9502/92,
20 juin 1996)), et l'affaire Law Society  (voir Law Society of Upper Canada contre Canada (Procureur général ),
dossier n° RE5349/95, Tribunal de l'Ontario (Division générale), 27 mars 1996).WT/WGTCP/W/72
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la maintenir, en particulier lorsque d'autres parties n'en ont pas elles-mêmes?  Ou alors,
faudrait-il envisager de mettre en place une politique de la concurrence à l'échelle de la région?
La législation sur la concurrence vise à supprimer les limitations anticoncurrentielles affectant
les transactions commerciales, et donc à améliorer la répartition des ressources.  Ce processus
intervient généralement à l'échelle du marché national.  Toutefois, les obstacles au commerce ont uneinfluence négative sur la bonne répartition des ressources.  La politique de la concurrence devrait
garantir qu'au fur et à mesure que les obstacles au commerce, tarifaires ou non, sont levés, ils ne sont
pas remplacés par des activités anticoncurrentielles privées.  La libéralisation du commerce fait
augmenter les échanges internationaux, ce qui accroît les possibilités d'activités anticoncurrentielles
transfrontières et la nécessité d'une application vigilante de la législation sur la concurrence, tant au
plan national qu'au plan international.
Avec les accords commerciaux régionaux tels que l'Accord de libre-échange entre le Canada
et les États-Unis et l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), on a cherché à accélérer la
libéralisation du marché et à établir des disciplines dans des domaines particuliers susceptibles
d'affecter le commerce et l'investissement, les droits de propriété intellectuelle par exemple.  Dans
l'ALENA, la législation sur la concurrence est considérée comme faisant partie de l'ensemble desdispositions commerciales visant à stimuler la concurrence.  L'ALENA contient un chapitre (le
chapitre 15) consacré à la politique de la concurrence, aux monopoles et aux entreprises d'État, dans
lequel chaque partie s'engage à adopter et maintenir des mesures prohibant les comportements
anticoncurrentiels et à exercer toute action appropriée à cet égard.  Les parties s'engagent également à
coopérer dans le domaine de l'application des lois sur la concurrence, y compris l'entraide juridique, lanotification, la consultation et l'échange d'inform ations concernant l'application des lois sur la
concurrence dans la zone couverte par l'ALENA.
La mise en œuvre d'un accord régional de libre-échange peut modifier le point de vue des
autorités responsables de la concurrence.  Comme dans le cas des différentes séries de négociations duGATT, l'objectif des accords commerciaux régionaux est d'élargir les possibilités offertes aux
entreprises nationales et étrangères, processus qui se traduit normalement par une intensification de la
concurrence au plan intérieur.
La libéralisation du commerce contribue à transformer les marchés antitrust locaux et
nationaux en marchés régionaux, voire mondiaux.  De ce fait, des fusions et positions dominantes qui,
dans le passé, auraient pu créer des problèmes de concurrence lorsque les frontières étaient fermées,ne seront peut-être plus inquiétantes sous un régime commercial plus libéral.  Avec l'augmentation des
importations et la menace accrue d'un accès par voie d'investissement direct, les autorités antitrust
canadiennes et autres ont moins à s'attaquer aux opérations de fusions et autres pratiques
commerciales qui entraînaient une forte concentration des marchés lorsque ceux-ci s'évaluaient en
termes de producteurs nationaux.
Avec la levée des barrières commerciales et la libéralisation de la circulation des facteurs de
production, il devient plus difficile à des sociétés privées de maintenir des cartels, des positions
dominantes abusives et des arrangements analogues dans les limites des marchés nationaux.  Les
autorités antitrust canadiennes et autres doivent par conséquent tenir davantage compte, en examinantces cas, des modifications dynamiques des marchés qui découlent d'une libéralisation accrue du
commerce.
D'une manière plus générale, avec la libéralisation du commerce, les autorités canadiennes et
autres s'appuient davantage sur la capacité des importations et de l'arrivée possible d'investisseursétrangers à réglementer les pratiques suivies en matière de fixation des prix et à mettre de l'ordre dans
les autres pratiques commerciales utilisées par les parties à une fusion après la transaction, par les
entreprises occupant une position dominante sur le marché national et par les sociétés faisantWT/WGTCP/W/72
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soi-disant partie d'un cartel national.  Cette approche va au-delà du problème de la concentration sur le
marché antitrust pertinent, jusqu'à englober des questions aussi complexes que la concurrence
potentielle et la contestabilité des marchés.  Elle est détaillée dans les dispositions de la Loi
canadienne sur la concurrence  relatives aux fusionnements, où l'importance de la concurrence
étrangère est considérée comme un facteur distinct à évaluer après que l'on a déterminé le marchépertinent et sa concentration.
S'agissant de la deuxième partie de la question:  un pays partie à un tel arrangement devrait-il
essayer d'établir sa propre politique de la concurrence ou de la maintenir, en particulier lorsque
d'autres parties n'en ont pas elles-mêmes, la réponse est oui.  Avec la libéralisation accrue du
commerce, des petits pays comme le Canada pourraient être particulièrement vulnérables à des
comportements collusoires ailleurs, qui risquent d'avoir des conséquences préjudiciables sur lesmarchés canadiens.  En outre, de plus en plus de documents indiquent qu'une forte concurrence sur les
marchés nationaux, renforcée par une application vigoureuse des mesures antitrust, permet de
s'assurer que les avantages potentiels des accords de libéralisation du commerce se concrétisent et
qu'ils sont équitablement répartis entre les différents acteurs du marché.  Une forte concurrence sur les
marchés intérieurs facilite également les ajustements structurels pouvant découler de la libéralisationdu commerce.
D'autre part, outre son rôle complémentaire dans la libéralisation du commerce, la politique
de la concurrence peut constituer un important filet de sécurité permettant aux pays d'alléger leur
réglementation directe des prix et des marchés et de privatiser des sociétés nationalisées.  Les lois surla concurrence peuvent préserver les intérêts et le bien-être des consommateurs, et ainsi favoriser le
soutien politique des réformes réglementaires.
De même, il ressort de l'expérience canadienne que les autorités responsables de la
concurrence peuvent jouer un rôle essentiel dans la promotion de la déréglementation (ou desréformes réglementaires) dans les secteurs réglementés de l'économie.  Ce processus, loin de rendre
inutile une politique de la concurrence efficace, en renforce au contraire la nécessité et lui ouvre de
nouvelles perspectives de mise en œuvre.
7. Les petits pays sont parfois affectés par des fusions qui éliminent la rivalité entre les
branches locales de sociétés multinationales lors que la fusion a été "approuvée" ou "autorisée"
dans le pays dans lequel la société a son siège.  Les entités chargées de la concurrence dans lespays où des sociétés multinationales ont leur siège tiennent-elles compte de l'effet de ces fusions
sur d'autres pays dans lesquels ces sociétés opèrent?
Les autorités chargées de la concurrence dans le pays de chacune des "catégories" considérées
(branche locale ou siège) peuvent étudier l'impact des fusions dans le cadre de leur propre législation.
Bien que le marché d'un produit particulier puisse être régional, national ou international, chaqueautorité en examine l'incidence sur la consommation intérieure, les lois sur la concurrence relevant de
la compétence nationale.
Lorsqu'il existe des accords de coopération bilatéraux entre deux pays et que chacun d'eux
constate des effets anticoncurrentiels sur son territoire, il leur est possible d'élaborer des solutionscomplémentaires.  Ou alors, le pays le plus intéressé dans l'affaire peut être en mesure d'appliquer une
solution qui réponde également aux préoccupations de son partenaire en matière de concurrence.
Toutefois, si une fusion ne pose aucun problème au regard des loi du pays dans lequel la société a son
siège (autrement dit, si elle ne porte pas de préj udice important à la concurrence), ce pays n'a alors
aucune raison d'appliquer une mesure corrective.  Il est très possible qu'une transaction soit passibled'une action dans un pays sans l'être dans un autre, en raison principalement de la différence entre les
conditions de concurrence dans chacun d'eux, bien que la différence de portée ou d'application des
lois sur la concurrence puisse aussi jouer un rôle.WT/WGTCP/W/72
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La mondialisation et la libéralisation du commerce ont multiplié le nombre des fusions,
coentreprises et autres formes de collaboration commerciale qui vont au-delà des limites
juridictionnelles.  Si, dans l'exemple précédent, on suppose que le pays le plus petit n'a pas de loi sur
la concurrence qui permette un examen formel des effets anticoncurrentiels de telles opérations, oncomprend aisément pourquoi il est avantageux de chercher à élaborer une loi sur la concurrence.
8. S'agissant du recours aux principes positifs de la courtoisie comme moyen de résoudre
les problèmes liés à la politique de la concurren ce tout en réduisant au minimum les conflits de
compétence internationaux, est-il possible dans les cas où les pratiques anticoncurrentielles ont
leur origine dans des secteurs économiques qui sont exclus du champ des lois nationales
relatives à la concurrence dans le pays où ces pratiques sont suivies?
Les principes traditionnels de la courtoisie veulent que les pays se respectent mutuellement et
se considèrent comme égaux et souverains.  Dans la pratique, ce concept peut dépasser le stade où l'on
examine s'il existe un réel conflit dans la législation et aller jusqu'à un examen de l'incidence des
mesures appliquées par les autorités responsables de l'exécution des lois d'un pays sur les intérêts
nationaux d'autres pays.  La notification par un pays de ses actions susceptibles d'en affecter un autren'est donc que la mise en pratique des principes traditionnels de la courtoisie.
Les principes positifs de la courtoisie vont un peu plus loin en fournissant un mécanisme
permettant à un pays affecté de demander à un autre de prendre des mesures de mise en application de
la loi pour répondre à ses inquiétudes concernant par des pratiques anticoncurrentielles.  Ainsi, lacourtoisie positive peut faciliter la mise en application des lois sur la concurrence par le pays le mieux
placé pour le faire, et réduire les raisons justifiant une application extraterritoriale des lois.
Les mesures de mise en application prises au titre de la courtoisie positive s'inscrivent
cependant dans le cadre des lois nationales sur la concurrence.  Si les pratiques en question émanentde secteurs qui ne sont pas visés par les lois sur la concurrence dans le pays où elles ont cours, ou si
elles ne sont pas généralement critiquées, il se peut qu'une demande de courtoisie positive n'aboutisse
pas à une solution juridique.
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