ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/87
22 de septiembre de 1998
(98-3634)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  español
COMUNICACIÓN DE VENEZUELA
Se ha recibido de la Misión Permanente de Venezuela la siguiente comunicación, de fecha
23 de julio de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
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Informe sobre la Interacción entre la Política Comercial
y la Política de Competencia
I. INTRODUCCIÓN
Existe un creciente consenso sobre los beneficios que se derivan del libre comercio, tanto en
el contexto de una economía, como en las transacciones que involucran a agentes establecidos en
diferentes países.  Esto se evidencia, por un lado, en la creciente utilización de políticas de
competencia en los mercados nacionales y, por el otro, en la armonización de normas de comercio
entre Estados, fundamentalmente a través de acuerdos multilaterales.
Así pues, el libre comercio no puede funcionar en el vacío institucional.  Se requiere un
marco legal que lo haga efectivo, eliminando los obstáculos públicos o privados que puedan amenazarsu realización efectiva y plena.  En particular, existe la convicción de que es preciso evitar que las
limitaciones gubernamentales al comercio desmanteladas en el proceso de liberalización reaparezcan
por la acción de agentes privados, quienes pudieran aprovechar la existencia de fallas institucionales
para canalizar parte de la renta social en su propio beneficio.
Algunos han agregado desde una perspectiva más principista que, más allá de la eficiencia
que supone la liberalización de la economía para el sistema social, la eliminación de obstáculos al
comercio involucra también aspectos éticos vinculados al ejercicio del derecho a la libertad
económica individual.  De esta manera, las limitaciones al comercio no sólo impiden asignar
eficientemente los recursos de una economía;  sino también dificultan el ejercicio de los derechoseconómicos a sus legítimos titulares, para participar en la actividad económica.
Por ello, se han producido un número importante de iniciativas tanto para la reforma de las
políticas comerciales, como para la implementación de políticas de competencia en países antes
dominados por regulaciones proteccionistas.  En este contexto, las políticas comerciales de apertura ylas políticas de competencia han venido a sustituir en el terreno de las políticas de desarrollo a
aquellas políticas comerciales de sustitución de importaciones y las políticas industriales sectoriales,
que normalmente acompañaron el intervencionismo gubernamental predominante por décadas en los
países en vías de desarrollo.WT/WGTCP/W/87
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Ahora bien, la adopción progresiva de políticas para la liberalización del comercio, tanto
interno como internacional, ha propiciado un número creciente de inconsistencias entre ambas, cada
vez más evidentes, que de alguna manera evidencian los problemas y limitaciones conceptuales en la
formulación de las políticas públicas en el marco de la transición económica hacia la apertura de los
mercados.  Sin embargo, en ocasiones estas inconsistencias no han sido oportunamente detectadas,motivado en parte por la confusión reinante sobre la finalidad misma de las políticas de comercio y las
de competencia.
Así, dichas inconsistencias parten de la creencia errada de que las políticas públicas
constituyen en sí mismas fines a alcanzar, y no medios o herramientas para alcanzar fines ya
preestablecidos.  Por esta razón, la discusión acerca de la relación entre políticas de competencia y de
comercio ha hecho un énfasis innecesario y un tanto superficial en una supuesta contradicción entreambas, en lugar de concentrarse en examinar si las instituciones que cada política supone, favorece o
impide los fines que ellas están llamadas a realizar.
Por el contrario, este documento presenta un análisis de la política comercial y de la política
de competencia en el contexto de la transici ón económica experimentada en países en vías de
desarrollo, así como de los efectos de su interacción en el funcionamiento de los mercados,
dependiendo de los objetivos finales a ser alcanzados por ellas.
II. RELACIÓN ENTRE OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA Y LA
POLÍTICA COMERCIAL
La concepción de políticas públicas dominante hasta la década de los ochenta, especialmente
en los países en vías de desarrollo, había sido la de que la política comercial y la de competencia
tienen objetivos contrapuestos.  En parte, ello se debía a que hasta cierto punto la competencia era
percibida como un "antivalor" social que no era preciso proteger si ello conducía a una asignación
"indeseable" de recursos.  Así, era ampliamente reconocido que la política de competencia podíapropiciar una asignación contraria a fines de política pública percibidos como "necesarios", tales
como la protección de la producción nacional en sectores políticamente sensibles, y otros asociados al
desarrollo de una capacidad productiva nacional "autosuficiente".  Por su parte, la política comercial
de sustitución de importaciones había sido vista como una herramienta estratégica eficaz para alcanzar
esos fines, especialmente para proteger a las "indu strias nacientes" de la competencia extranjera.
Por ello, las políticas comerciales restrictivas aplicadas en los países en desarrollo, como
expresión del modelo de sustitución de importaciones, no estuvieron acompañadas de políticas de
fomento a la competencia, sino más bien, por políticas de apoyo a sectores nacionales industriales
considerados estratégicos.  En este contexto, las ocasiones excepcionales en que se utilizaron
esquemas flexibles de comercio internacional, no tuvieron que ver con el interés de promover una
mayor competencia en la industria doméstica, sino más bien con la utilización de una fuente de ofertaextranjera en aquellos sectores donde la industria nacional estuvo incapacitada para abastecer la
demanda.
Igualmente, la política de competencia estaba en buena medida guiada por el interés de
proteger los competidores antes que la competencia en el mercado.  En tal sentido, antes de laapertura, y pese a su orientación en pro del mercado era claro que donde era empleada como
instrumento regulatorio, la orientación de tales políticas estaba inspirada por una orientación
claramente proteccionista, si bien no de la industria doméstica frente a la internacional, sí de los
competidores pequeños, frente a los grandes intereses corporativos.  Así, antes de la década de los
ochenta la política de competencia estuvo marcadamente orientada a la protección de loscompetidores.  A raíz de la apertura, la tendencia hacia promover el libre comercio como forma de
organización de la actividad económica, también influenció en la política antimonopolios .WT/WGTCP/W/87
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En los años ochenta se produjo un cambio de paradigma en el papel atribuido a la política
comercial en los países en desarrollo;  de esta mane ra, se impuso la idea de que la apertura comercial
era indispensable para propiciar el desarrollo de la industria nacional, como fuente generadora de
bienestar para los consumidores, y de que las políticas de proteccionismo comercial indiscriminado
practicadas en el pasado más bien habían inhibido dicho desarrollo industrial.
En efecto, las políticas de sustitución de importaciones y las tasas de cambio sobrevaluadas
aplicadas en los países menos desarrollados, dieron lugar a estructuras de mercado altamente
concentradas, en especial en los mercados de productos y en los canales de distribución.  En un
contexto donde la competencia pasó a ser apreciada como una virtud social indispensable para el
desarrollo económico, la existencia de políticas industriales dirigistas comenzó a ser cuestionada por
su afectación a la competencia en los mercados domésticos, particularmente en la creación deprivilegios legales y consolidación de mercados concentrados y poco proclives a la rivalidad
empresarial.
Bajo la influencia de este componente ideológico, las políticas comerciales y de competencia
dejaron de ser percibidas como excluyentes o incompatibles, y pasaron a ser apreciadas comoinstrumentos complementarios para lograr un objetivo común, a saber, la promoción de la
competencia y, con ella, la mejora en la eficiencia como base del crecimiento económico.  En efecto,
desde muy temprano la apertura del comercio inte rnacional supuso exponer los agentes locales a la
competencia del exterior.  Se percibió entonces que podía acontecer el riesgo de que los agentes
locales posicionados en el mercado doméstico tomaran ventaja de las imperfecciones de mercadoconocidas por ellos.
De esta manera, la política de competencia comenzó a ser apreciada como un mecanismo para
impedir que los beneficios del libre comercio fueran capturados por agentes privados con poder de
mercado.  Por su parte, la política de competencia también sufrió cambios como consecuencia deladvenimiento de la apertura económica como objetivo del desarrollo económico de los países en vías
de desarrollo.
Por lo tanto, es preciso comprender que los objetivos de la política comercial y de
competencia han sufrido cambios conforme la apertura económica ha ido persuadiendo a los
hacedores de políticas públicas de que es un objetivo  capaz de generar mayores eficiencias para el
desarrollo de las economías de las sociedades que la han practicado, que la autarquía económica y elproteccionismo comercial.  Pero esta evolución no es exclusiva de la política comercial;  por tanto, la
relación entre los fines u objetivos de la política comercial y de los de la política de competencia
también ha sufrido cambios.
De lo anterior se colige que las políticas de competencia y comerciales en sí mismas no tienen
objetivos .  En efecto, las políticas públicas permiten diseñar instituciones orientadas a la consecución
de determinados fines;  no son fines en sí mismas.  De esta manera, el hecho de que los objetivos de
las políticas sean contrapuestos o afines, no es un problema inherente a ellas mismas, sino de que los
fines que se persiguen con la aplicación de cada una de ellas sean o no coherentes entre sí.  Resulta
conveniente, pues, estudiar estas dos ramas de la política, no como entidades independientes, sinorelacionadas con los objetivos de política.  En otras palabras, se impone definir un conjunto de
objetivos de política, para posteriormente diseñar políticas comerciales o de competencia, adecuadas a
esos fines.
Dicho de otro modo, no se trata de si las políticas de competencia (antimonopolios) o de
comercio (antidumping), respectivamente, son en sí mismas, compatibles o contradictorias con la
apertura o la liberalización de la economía.  Más bien el dilema es a la inversa:  ¿Acaso los
instrumentos institucionales existentes que tales normativas imponen favorecen el libre comercio o la
competencia?  En otras palabras, el objeto central del análisis debe necesariamente resolver si laWT/WGTCP/W/87
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estructuración institucional que suponen las políticas antidumping y antimonopolios, respectivamente,
propicia el libre comercio, o si por el contrario, lo distorsiona, pese a sus objetivos declarados.
La discusión no es trivial, pues cada vez más se plantea que las políticas antimonopolios
deberían sustituir las políticas antidumping como in iciativas regulatorias del comercio internacional,
dado el carácter proteccionista de las últimas, que contrasta con los objetivos de promoción a la
competencia declarados en las primeras.  Este informe sostiene que para concluir en la conveniencia
de sustituir las normas antidumping por las normas antimonopolios se requiere una determinación
previa sobre el efecto de una y otra política en el Estado de Derecho, pues es la estabilidad de éste lo
que asegura en última instancia la realización de inversiones, y por tanto, la intensidad de la
competencia en una economía abierta.
Así, no es conveniente concluir en una dirección u otra con base en una lectura superficial de
los objetivos declarados formalmente por la política antimonopolios, más no en su contenido esencial
o en sus efectos prácticos sobre los derechos económicos individuales.
III. EL LIBRE COMERCIO Y LA COMPETENCIA COMO OBJETIVOS DE POLÍTICA
PÚBLICA EN UNA ECONOMÍA ABIERTA
Es bien sabido que una condición indispensable para el adecuado funcionamiento de los
mercados es la existencia de un marco institucional estable que preserve los derechos de propiedad
individual, pues ello es garantía de una mayor eficiencia en la asignación de recursos y sobre todo, de
una eficiencia productiva en los mercados.  Es por ello que los objetivos de estas dos políticaspúblicas deben estar conectados con la estabilidad que ofrece un Estado de Derecho sólido, pues es
esta estabilidad la que asegura el fomento de las inversiones productivas, favorece el ingreso de
empresas y estimula la competencia en los mercados.
Se requiere entonces establecer si la estructuración de incentivos a los agentes económicos
que actualmente propician las leyes de competencia y de prácticas desleales de comercio
internacional, respectivamente, favorece la estabilidad en la asignación de los derechos, como
objetivo de política pública.  Ello permitirá establecer si conviene mantener la política antidumping
como instrumento regulador de las prácticas desleales del comercio internacional;  si conviene
sustituirla por la política antimonopolios, o si debería concebirse una política de competencia en
términos enteramente diferentes.
Sin embargo, debido a la separación tradicional entre estas dos líneas de política comercial y
de competencia, han surgido un conjunto de inconsistencias que se han venido agudizando conforme
avanza la liberalización de los mercados, que finalmente se han convertido en limitaciones de aquello
que se desea promover.  Las inconsistencias entre la política de competencia y la política comercial,
tienen dos fuentes.  En primer lugar estas políticas pueden fracasar debido a un inadecuado marcoconceptual que visualiza en términos estáticos la  competencia, y por lo tanto en el contexto de
mercados concebidos estructuralmente .  Según esta idea, la competencia se la conceptualiza como un
subproducto de ciertas estructuras de mercado, que es posible establecer objetivamente,
independientemente de la intención interna de los actores participantes en el mercado.  En segundo
lugar, la fricción entre ellas puede surgir en un nivel mucho más básico, en el de la aplicación de losmecanismos utilizados para su realización en un contexto de políticas públicas en transición, de
mercados protegidos a mercados abiertos.
En la actualidad es dominante la visión de que la competencia y el libre comercio deben ser
promovidos para favorecer la eficiencia  económica  y bienestar del consumidor  en tanto interés
público .  En este sentido, se han puesto en práctica sistemas de protección a la competencia tanto en
forma de organismos antimonopolios, fundamentalmente dirigidos al mercado interno, como
antidumping, para el comercio internacional.WT/WGTCP/W/87
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La introducción de legislaciones antimonopolios y antidumping demuestra en principio el
creciente interés de los diseñadores de políticas públicas por promover la economía de mercado en
campos antes dominados por la intervención estatal, a través de mecanismos de protección menos
discrecionales y sujetos a un control más efectivo ("accountability").  Lo que antes fue entendidocomo un grupo de políticas con objetivos rivales, se entiende hoy como mecanismos
complementarios.  Igualmente, es una muestra de la preocupación por evitar restricciones de comercio
y promover un comercio cada vez más libre.
Se aprecia entonces que la tendencia dominante no es exactamente la supresión de la
regulación de los mercados, sino más bien la sustitución de las políticas sectoriales de efectos
redistributivos, por políticas encaminadas a promover la eficiencia productiva y asignativa comomecanismo idóneo para generar crecimiento económico.  Según esta visión hoy dominante, el sistema
de mercado y la competencia como su expresión en lo concerniente a la ordenación de la actividad
económica, deben ser promovidos.  Sin embargo, se  considera que el mercado presenta fallas de
mercado que debe ser prevenidas y corregidas mediante la intervención regulatoria.
La legislación contra las prácticas desleales en el comercio internacional puede ser vista como
un derivado de las implicaciones normativas del análisis efectuado bajo la normativa antimonopolios.
En efecto, el énfasis en la protección de los competidores nacionales ante precios viles es una
aplicación al comercio internacional del concepto de exclusión por predación de mercados, familiar
en la literatura antimonopolios.  En uno y otro caso, la lógica impuesta por la idea de falla de mercadojustifica la intervención:  Ante una práctica causada por el poder monopólico de la empresa
predadora, se requiere algún mecanismo de intervención que evite el éxito de la práctica considerada
"desleal".
Aunque la tendencia hacia la implantación de sistemas de mercado es evidente, han surgido
de las normas de protección a la competencia internacional actualmente vigentes un conjunto de
inconsistencias que son contrarias al espíritu de estas iniciativas.  En particular, la aplicación
proteccionista de las normas antidumping pareciera indicar que existen problemas fundamentales en
la concepción de este cuerpo normativo que han derivado en la práctica en el establecimiento de una
nueva barrera no arancelaria al comercio internacional.
Se plantea entonces si ante esta situación conviene eliminar esta normativa, a fin de eliminar
una fuente de proteccionismo comercial, y más allá, de qué manera deben tratarse las prácticas
contrarias a la competencia en el comercio internacional.  En tal sentido, algunos sostienen que la
discrecionalidad administrativa que propician las normas antidumping pudiera ser controlada o
reducida mediante la incorporación de un análisis económico más prolijo, detallado y riguroso, tal
como el que provee la política antimonopolios.  Pero además, las normas antimonopolios permitiríanabarcar otros supuestos de fallas de mercado, más allá de la predación de mercados, actualmente no
regulados por las normas antidumping.  Por ello proponen la sustitución creciente de las normas
antidumping por normas antimonopolios aplicables al comercio internacional.
Sin embargo, antes de apresurar cualquier conclusión sobre la política pública que debería
prevalecer para regular las fallas en la competencia internacional, es preciso precisar cuidadosamente
el fenómeno objeto de regulación.  En efecto, se hace necesario, en primer lugar, definir
adecuadamente el concepto de competencia a fin de precisar sin equívocos el objeto de protección
regulatoria.  En segundo lugar, es indispensable el diseñar mecanismos de política comercial y de
competencia consistentes con esa definición, y evaluar si los mecanismos existentes cumplenefectivamente con ese propósito.  Por último, las necesidades de alcanzar una regulación internacional
deben reconocer el hecho inevitable de que estos criterios deben ser lo suficientemente flexibles y dar
reconocimiento al hecho de que las necesidades de política pública difieren entre países.WT/WGTCP/W/87
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IV. LA COMPETENCIA EN EL COMPORTAMIENTO DE LAS EMPRESAS EN EL
MERCADO :   DE UNA VISIÓN ESTÁTICA HACIA UNA VISIÓN EVOLUTIVA DE
LA COMPETENCIA COMO FENÓMENO DE MERCADO
No existe en teoría económica una definición única de "competencia económica";  pero existe
una idea coloquial más o menos uniforme sobre lo que ella implica:  innovación, rivalidad, capacidadde vencer obstáculos, y posibilidad de reducir costos asociados con la producción o comercialización
de un bien o servicio.
Esta visión coloquial del fenómeno de la competencia no se compadece, sin embargo, con
aquella de la teoría económica convencional, que ha construido una visión de la competencia,
dominada por lo que podría calificarse como un sesgo "estructural".  Bajo ese paradigma, los
mercados son percibidos como estructuras más o menos concentradas que dictan las condiciones bajolas cuales los actores participantes han de comportarse, incluyendo, desde luego, su capacidad de
competir.
En teoría antimonopolios, esta visión ha sido capturada en el llamado "Paradigma Estructura-
Conducta-Desempeño".  Es necesario advertir que este paradigma no asume una forma única oexclusiva;  por el contrario, la sucesiva evidencia empírica presentada ha moldeado las sucesivas
versiones del paradigma, desde posiciones iniciales estructurales "más rígidas", donde la estructura de
los mercados era vista como determinante absoluto de la conducta competitiva de las empresas, hacia
versiones estructurales "más flexibles", donde la capacidad de competir está cada vez más referida, en
términos dinámicos, a los comportamientos estratégicos de las empresas, antes que a la estructura delos mercados donde interactúan.
Dicho de otra manera, y para evitar confusión semántica, la apreciación dinámica de los
mercados y la competencia de las versiones más recientes del paradigma Estructura-Conducta-
Desempeño, si bien introducen una preocupación por hacer "más dinámicos" los modelos decompetencia diseñados a su cobijo para capturar el funcionamiento de elementos estratégicos de la
decisión empresarial, y por tanto constituyen una revisión importante de las versiones "más rígidas"
inicialmente presentadas, presentan una misma continuidad conceptual, que la hace pertenecer al
mismo paradigma que los modelos estructurales del paradigma.  Esta continuidad se expresa, en las
distintas versiones del paradigma, en la idea de que los participantes en el mercado conocen toda la
información necesaria que determina el comportamiento de los demás (información perfecta o plena)
o que aún sin tenerla, es posible incorporarla al cálculo empresarial como un costo más de producción(asimetrías de información) cuya eliminación depende de diseñar esquemas de incentivos adecuados
sobre el comportamiento estratégico de los agentes.  De esta manera, tanto los modelos estructurales
como en los modelos dinámicos de la competencia, el cuadro dibujado por la teoría económica
convencional es un cuadro estático , en el sentido de que anticipa los comportamientos de todos los
agentes;  no visualiza su conducta empresarial en el mercado como un proceso evolutivo en constantecambio, que es como se presenta en la realidad.
De esta manera, la teoría económica convencional aleja la competencia empresarial del
análisis económico sobre los mercados, tal como aquella es conocida coloquialmente , vale decir,
como un esfuerzo de los agentes por descubrir nueva  información hasta entonces ignorada, y que
permite a los agentes ganar espacios frente a otros agentes, a través de la innovación, reducción de
costos, formulación de nuevas técnicas, etc.  Al asumir el conocimiento pleno  (perfecto o asimétrico)
de los agentes en el mercado, la teoría económica ha impedido situar el análisis en el proceso de
competencia , que es el que hace que las empresas emprendan la búsqueda de nueva información.  En
su lugar, la teoría económica convencional ha reemplazado con modelos que dan la información porsentada, bien en los modelos de "competencia perfecta" (basados en la información plena) o bien en
los modelos de "competencia imperfecta", donde si bi en la información de los agentes es asimétrica,
ella es igualmente asumida.WT/WGTCP/W/87
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La visión neoclásica dominante en teoría económica, por tanto, sólo captura la competencia
en un sentido estático, pero falla en aprehender el proceso evolutivo de creación y aprovechamiento
de nuevas oportunidades de negocios, que es precisamente la esencia de la competencia tal como es
conocida por todos más allá  del paradigma Estructura-Conducta-Desempeño de la teoría económica
neoclásica.  Es precisamente esta característica de los mercados del mundo real  la fuente creadora de
progreso económico que se le atribuye a los mercados.  Por lo tanto, las implicaciones de política
derivadas tanto del análisis antimonopolio como del análisis antidumping tradicional pueden incluso
coludir con la promoción del sistema de mercado y la actividad empresarial.
Por lo tanto, el paradigma de política pública se gún la cual el mecanismo de mercado presenta
fallas que deben ser corregidas mediante intervención pública, que a la postre sirve de base a la
legislación antimonopolios y antidumping, necesita ser complementada, tanto a nivel teórico comopráctico, a fin de servir de base a cualquier regulación con posibilidades de éxito.
V. DE LA EVALUACIÓN CONCEPTUAL AL DISEÑO DE POLÍTICAS DE
PROMOCIÓN A LA COMPETENCIA INTERNACIONAL
Tal como se presentan en su versión actual, ambos conjuntos normativos, al estar inspirados
en un paradigma conceptual semejante, adolecen de fallas importantes que pudieran perjudicar el
desempeño eficiente de los mercados, al castigar a quienes no debería, y propiciando en consecuencia
una intervención gubernamental con efectos negativos en el mercado.  La teoría subyacente en el
análisis convencional de los mercados asume que el analista económico posee toda la información
relevante y todos los medios requeridos para corregir las fallas de mercado.  En la práctica, sinembargo, no siempre resulta posible conocer el verdadero funcionamiento de un mercado;  por ello,
las restricciones de información que enfrentan los agentes gubernamentales deben ser consideradas en
el diseño de la normativa de promoción de la competencia.  Al adoptar acciones de política para
promover el libre mercado, es indispensable evitar  la suposición errónea según la cual los entes
administrativos tienen siempre la capacidad de corregir las fallas de mercado.
Dicho de otro modo, el análisis subyacente a estas legislaciones, aunque considera las fallas
de mercado, pareciera desdeñar las fallas gubernamentales que puede guiar la intervención estatal.  En
el campo de la competencia, estas fallas de la intervención gubernamental pueden expresarse en una
idea sencilla:  A mayor discrecionalidad administrativa, mayor desestímulo habrá en la competencia.
Los principios del análisis tradicional dan lugar por tanto a conceptos cuya determinación es vaga y,
por ende, dota a los entes administrativos de una indeseable dosis de discrecionalidad.  Por lo tanto,una política que promueva la competencia empresarial, tanto en el mercado doméstico, como en el
mercado internacional, debe procurar ante todo eliminar dicha discrecionalidad administrativa, o
sujetarla a un control efectivo.
Sin embargo, al apreciar la estructuración institucional propiciada por las políticas
antidumping y antimonopolios, se observa que sucede exactamente lo contrario;  esto es, se favorece
un comportamiento del tipo "Dilema del Prisionero" entre los diversos Estados participantes de las
relaciones de comercio, en el cual los gobiernos nacionales tienen incentivos para utilizar estos
principios discrecionales como una forma de protección solapada de las empresas nacionales.
Así, el cálculo de los márgenes precio–costo  efectuado bajo las normas antidumping y
antimonopolios es proclive a ser interpretado de manera arbitraria por la autoridad.  En el caso de las
normas antidumping este análisis permite a la autoridad administrativa nacional la discrecionalidad de
juzgar los costos a su antojo, para "encontrar" un margen de dumping que justifique la imposición de
correctivos.  Pero también, bajo las normas antimonopolios, dicho análisis permitirá a la autoridadantimonopolios la discrecionalidad para "encontrar" restricciones a la competencia entre las empresas
internacionales, quienes frecuentemente aparecen en  una posición dominante frente a su competencia
local.  Con ello, la autoridad tendrá en uno y otro caso los incentivos necesarios para proteger laWT/WGTCP/W/87
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industria nacional, sin que su conducta sea sujeta a control efectivo por un tercero, representante del
interés del consumidor.  Obsérvese que sustituir tales normas por las normas antimonopolios no
soluciona el problema de la discrecionalidad para "encontrar" una deslealtad o práctica restrictiva
según sea el caso, ya que la determinación económica, que es la base de la asignación de
responsabilidades legales por dicha conducta, siempre queda a juicio exclusivo de la autoridadadministrativa.  Ello constituye un problema severo en la consecución del interés público, ya que por
una parte la autoridad comercial o antimonopolios, respectivamente, tenderá a actuar guiada por sus
propios intereses y compromisos políticos, que pueden estar o no en concordancia con la protección
del interés público y por otra parte, también carece de la brújula necesaria para determinar con
precisión las responsabilidades legales pertinentes, ante la imposibilidad de anticipar la información
que los mercados habrán de crear a través de la competencia (lo que permitiría determinar que una
conducta, al impedir tal creación, es desleal).
De manera que las metodologías de análisis empleadas para aplicar estas normas deben
incluir, no sólo los efectos de las prácticas anticompetitivas, sino las previsibles consecuencias de la
acción de los organismos llamados a evitarlas.  En este sentido, el análisis antimonopolio y
antidumping debe desarrollarse bajo el principio de análisis institucional comparativo, lasinstituciones que permitan ofrecer mayor transparencia y certeza jurídica y desechando aquellas que
propician conductas inesperadas de aquellos que afectan con sus acciones la conducta de los agentes
en el mercado, sus inversiones, y por tanto, su capacidad de competir.  Esta prevención supone por un
lado impedir a los agentes gubernamentales el ejercicio de una discrecionalidad administrativa sin
control, y por otro lado, impedir a los agentes privados que puedan romper las promesas que hanhecho sobre intercambios en el mercado, sobre las cuales los demás agentes económicos asientan sus
expectativas legítimas.
De manera que una política orientada a la promoción de la competencia internacional debería
considerar también otras coordenadas distintas de aquellas que inspiran la intervención administrativaestimulada tanto por las políticas antidumping como por las políticas antimonopolios.
Por ello, el problema de las restricciones de información suficiente debe ser considerado en
un sentido integral, esto es, tanto desde la óptica de los funcionarios públicos, quienes son incapaces
de poseer toda la información necesaria para acometer la regulación "óptima", como desde la óptica
de los participantes del mercado, quienes deben enfrentar un problema de incertidumbre ineludible
cuando llevan a cabo sus actividades económicas.  En tal sentido, el construir un marco de análisispara prácticas anticompetitivas que se basa en modelos que asumen la información plena por parte de
los agentes, puede resultar, no sólo en el fallo para promover la competencia, sino más aún en efectos
contrarios a ella.
En efecto, como ya se dijo, la competencia debe entenderse como un proceso de constante
innovación empresarial.  La innovación no debe, sin embargo, entenderse en el sentido restringido de
inventos científicos.  Un empresario alerta puede percibir una oportunidad de negocios, por el sólo
hecho de descubrir una diferencia de precios antes no conocida.  En el corazón del proceso de
mercado y la actividad empresarial se encuentran estas restricciones de información de los agentes.
Una política que asuma información perfecta, necesariamente tendrá como implicación
normativa el "corregir" esas fallas de información.  Al hacer esto y sancionar a agentes que explotan
asimetrías de información, se generan desincentivos a la actividad empresarial.  En cambio, una
política que asuma que la información es siempre insuficiente, debería estar dirigida a buscar
mecanismos que la asegure a favor de aquellos que la hayan descubierto, y que sean capaces de crearel entorno necesario para crear nueva información que aún no haya sido descubierta.
Este razonamiento es extensible a los problemas que considere una política antimonopolios.
El comportamiento paralelo o los acuerdos horizontales o para repartir mercados, pueden serWT/WGTCP/W/87
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respuestas a problemas de incertidumbre en los mercados.  En sí mismos, estos acuerdos no
necesariamente son el producto de una intención monopolista, la cual se deduce sólo si se visualizan
los mercados como compartimentos estructurales estáticos donde la rivalidad depende del número de
agentes que actúen independientemente.  Por el contrario, en mercados sujetos a constante cambio, lo
esencial para definir si existe competencia es si se impide o limita a algún agente poder explotaroportunidades que brindan los espacios de información incompleta que no pueden ser aprovechadas
por otros.  Eventualmente, dichos espacios podrían requerir de la colaboración de otros competidores;
por tanto, sería absurdo suponer per se  una intención monopolística en dicha colaboración.
Desde luego, lo anterior no quiere decir que toda intervención estatal es intrínsecamente
contraria a la promoción de la competencia empresarial.  Por el contrario, el mercado y la
competencia sólo pueden funcionar eficientemente en el seno de un sistema de derechos de propiedadclaramente definidos.  Por lo tanto, la principal responsabilidad de las autoridades públicas es
definirlos adecuadamente.
Lo anterior pretende mostrar a grandes rasgos por qué los organismos para la protección ante
la "competencia injusta", al velar por el  interés público  o la eficiencia social  en los mercados, pueden
dar lugar a un conjunto de restricciones a la competencia que suponen inconsistencias con la
promoción del sistema de mercado y paradójicamente , el beneficio que el consumidor puede esperar
de dicho sistema.  De hecho, estas inconsistencias en ocasiones dan lugar a efectos contradictorios con
los objetivos que en principio persiguen las normas de competencia.
Las fricciones generadas por los sistemas actuales de protección a la competencia, por lo
tanto, pueden fallar en varios aspectos.  Por ello es preciso establecer un régimen que, teniendo en
cuenta la visión empresarial de la competencia, permita su realización efectiva.
Para ello, la medida adecuada para establecer si los marcos institucionales están en colisión
con la idea de mercado es si ellos propician una situación lesiva de los derechos económicos
individuales, o si por el contrario, los refuer zan, haciéndolos más predecibles.  Debe entonces
procurarse una definición precisa de los cometidos del Estado y del rango de la actuación pública en
la esfera económica de los individuos.
VI. LA DIFICULTAD EN LA ARMONIZACIÓN DE NORMAS INTERNACIONALES
SOBRE PROMOCIÓN A LA COMPETENCIA
Para evitar estas fricciones han surgido un número de propuestas que tratan de armonizar las
normativas relativas al libre comercio.  Sin embargo, esta labor lleva implícito el problema de que en
un número de aspectos los objetivos de política dependen de la situación que cada país enfrenta.  En
este sentido resulta conveniente, más que llevar a cabo la tarea de la armonización cabal de las
normativas de protección a la libre competencia, el diseñar un capítulo interpretativo que permitahacer una interpretación de las inconsistencias entre estos sistemas de normas.  Para su diseño, debe
tomarse en cuenta una definición de competencia que sea coherente con las características de
innovación de la competencia empresarial.
Una característica indispensable a cualquier sistema multilateral de normas de protección a la
libre competencia, debe incluir en la categoría de prácticas restrictivas de la competencia, aquellas
actuaciones del estado que generan ventajas focalizadas, que normalmente, no respetan el principio de
igual trato.  Ello incluye el diseño de sanciones a los entes públicos cuando generen derechos que den
lugar a la exclusión de los competidores, ya sea a través de subsidios otorgados a la empresa o por
actuación de monopolios estatales.
Por todo lo anterior, es fácil entender por qué razón, más allá de la negociación de aspectos
meramente procedimentales, es tan difícil la armonización de normas sobre promoción a laWT/WGTCP/W/87
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competencia.  La determinación sustantiva de lo que ha de entenderse como "desleal", "restrictivo de
la competencia" o "anticompetitivo" no podrá efectuarse satisfactoriamente para todas las partes
involucradas.
La armonización de normas, debido a la divergencia inevitable en los objetivos de política,
debe, además del capítulo interpretativo antes mencionado, limitarse a la homologación de las normas
de procedimiento administrativo.  Tales principios están referidos a los lapsos, normas de
procedimiento y, particularmente, el garantizar el derecho a la defensa de los administrados.
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