ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/CTE/W/103
25 janvier 1999
(99-0244)
Comité du commerce et de l'environnement Original:  anglais
SYSTÈME ISLANDAIS DE GESTION DE LA PÊCHE:  RÉGIME DE
GESTION DURABLE OBÉISSANT AUX LOIS DU MARCHÉ
Communication de l'Islande
I. INTRODUCTION
1. Il est généralement reconnu que les océans sont la principale source de protéines de la planète
et un élément essentiel de son écosystème.  D'où l'importance que revêtent pour les générations
présente et futures la conservation et l'utilisation durable des ressources biologiques marines.  Il faut
accroître la production équilibrée des océans pour améliorer à la fois la sécurité alimentaire et lebien-être de ceux qui en tirent leurs moyens d'existence.
2. La pêche et le traitement de ses produits sont les principales activités économiques de
l'Islande.  En 1998, les captures ont atteint 1,4 million de tonnes et le secteur halieutique a produit
1,3 milliard de recettes d'exportation (sur un total de 1,8 milliard).  Ce secteur fournit 18 pour cent du
PIB islandais, qui en 1997 s'élevait à 7,3 milliards de dollars;  il occupe plus de 11 pour cent de lapopulation active.  L'aménagement durable des pêches est donc une préoccupation vitale pour le
gouvernement islandais.
3. On a souvent fait observer que les stocks de poissons s'épuisent dans beaucoup de zones des
océans.  Mais ce n'est pas partout le cas.  L'expérience de certaines zones, en particulier de l'Islande,
montre que l'aménagement durable des pêches est à la fois possible et réalisable.  Les stocks de
poissons de la zone économique exclusive de l'Islande augmentent régulièrement ainsi que la
rentabilité des pêcheries.  Ce succès est principalement dû à deux facteurs:  premièrement, l'Islande aeu le privilège d'exercer sa souveraineté pour gérer ses ressources halieutiques, guidée par son
expérience et par des critères scientifiques.  Deuxièmement, le gouvernement islandais a mis en place
un système de gestion des pêches obéissant aux seules forces du marché qui ne comporte aucune
subvention de l'État et qui vise à assurer à la fois la conservation des ressources et leur utilisation
durable.
4. Dès avant la seconde guerre mondiale, les océanologues islandais s'inquiétaient du risque de
surpêche dans les eaux islandaises;  ils ont insisté pour que des mesures soient prises en vue de
conserver les stocks de poissons.  Les premières mesures prises par le gouvernement ont consisté à
limiter l'accès des flottes étrangères en élargissant la zone d'exclusivité de l'Islande:  cette zone qui,
après la deuxième guerre mondiale, était large de 3 milles marins, a été élargie quatre fois depuis lors:elle a été portée à 4 milles en 1952, à 12 milles en 1958, à 50 m illes en 1972 et en 1975, elle a été
étendue à la totalité des 200 milles de la zone économique exclusive.
5. Toutefois il est apparu que, pour continuer à exploiter les ressources biologiques de ses mers,
l'Islande devait aussi réglementer la flotte nationale.  En particulier, l'état des stocks de morues était
inquiétant.  Pour réduire les captures, des restrictions ont été appliquées à l'effort de pêche et auxnouveaux investissements dans les navires de pêche:  il était désormais obligatoire pour tout nouveau
navire introduit dans la flotte d'en mettre un ancien au rebut.  Le nombre de jours d'ouverture de laWT/CTE/W/103
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pêche a été limité et la quantité de morues pouvant être capturées dans d'autres pêcheries a été
plafonnée.  Cette restriction de la pêche de la morue a créé des pressions sur les stocks d'autres
poissons, ce qui a amené à introduire des restrictions aussi pour ces autres espèces.
6. Au début des années 80, une évaluation des stocks de morues a fait apparaître la nécessité de
prendre des mesures de conservation plus rigoureuses.  Un système de quotas a donc été mis en place.Un total autorisé de captures (TAC) a été fixé chaque année pour chaque espèce et des parts de quota
ont été distribuées à tous les navires ayant un permis de pêche commercial.  La part de quota de
chaque navire est calculée sur la base de ses captures de l'espèce visée pendant un certain nombre
d'années précédant l'entrée en vigueur de la loi (elle est calculée de la même façon pour les nouvelles
espèces auxquelles ce régime de gestion de la pêche a été étendu depuis l'adoption de la loi).
7. Ce régime a donné d'assez bons résultats.  Les quotas autorisés pour chaque espèce ont été
établis sur la base de critères strictement scientifiques, même si la décision finale était d'ordrepolitique.  Le régime permettait aussi de consulter tous les partenaires, qu'il s'agisse des entreprises de
pêche ou des marins-pêcheurs.  Pendant une période d'essai, il a été montré que les quotas devaient
être fixés conformément aux avis scientifiques et les autorités et les partenaires ont appris à collaborer
pour protéger les ressources et améliorer leur utilisation.  Les pêcheurs et les industries de
transformation du poisson n'en ont pas moins continué à faire pression pour obtenir une augmentationdu TAC et des capacités de pêche.  Il est apparu que le régime ne comportait pas les incitations
économiques nécessaires pour que pêcheurs et transformateurs aient plus directement intérêt à assurer
la conservation et l'utilisation durable des stocks.  La surcapacité était le principal obstacle à
l'établissement de telles incitations:  en d'autres termes, il fallait rationaliser la flotte de pêche.  À cet
effet, le gouvernement islandais a amélioré le régime de gestion de la pêche en introduisant des quotastransférables individuels (QTI).
8. Le système de gestion de la pêche en Islande vise trois principaux objectifs:
- conserver les stocks de poissons pour atteindre un rendement équilibré à long terme;
- exploiter scientifiquement les ressources halieutiques de la façon la plus efficiente et
la plus rentable afin de maximiser les avantages économiques pour le pays;  et
- créer des incitations et améliorer l'organisation du secteur halieutique et la
manutention de la matière première afin d'accroître la qualité et la valeur ajoutée.
9. La façon dont le système a été organisé en vue de ces objectifs est décrite dans les trois
sections qui suivent, consacrées chacune à un des trois grands volets du développement durable, àsavoir les objectifs environnementaux, les objectifs économiques et les objectifs sociaux.  La première
section traite du fondement scientifique du régime;  en effet, l'évaluation scientifique est devenue le
facteur principal sinon le seul déterminant du TAC de chaque espèce.  La deuxième traite des aspects
économiques, et notamment de la façon dont le régime incite à maximiser la rentabilité à partir de
ressources minimums.  La troisième traite des fondements sociaux du régime, à savoir le système deconcertation avec les partenaires (entreprises et pêcheurs).
II. VOLET ENVIRONNEMENTAL:  TOTAL AUTORISÉ DE CAPTURES, MESURES
DE CONSERVATION ET MESURES D'APPLICATION
10. Pour assurer la durabilité des ressources halieutiques et la conservation à long terme des
stocks de poissons, les captures autorisées de chaque stock sont décidées annuellement sur la based'une évaluation et d'un pronostic rigoureusement scientifiques.  D'autres mesures de conservation et
de soutien sont également appliquées, notamment un système rigoureux de surveillance et
d'application.WT/CTE/W/103
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A. TOTAL AUTORISÉ DE CAPTURES
11. Chaque année, un TAC est fixé pour toutes les espèces faisant l'objet d'une pêche
commerciale.  Le Ministère de la pêche fixe le TAC pour chaque espèce sur la base des avis
scientifiques de l'Institut islandais d'océanographie, qui se fonde sur un ensemble perfectionné de
bases de données et de modèles utilisant des indices et des stocks, des analyses et des pronostics et desétudes de population virtuelles.
12. L'Institut islandais d'océanographie utilise pour ses évaluations et prévisions relatives à
chaque espèce des données très complexes provenant de sources diverses.  En particulier, il organise
chaque année dans la même zone prédéterminée une expédition de pêche au chalut et au filet en
louant des navires de pêche équipés de leurs engins habituels.  En outre, l'Institut utilise les
informations provenant des registres des captures des navires de pêche, des registres de
débarquement, et diverses données sur les stocks et l'environnement marin rassemblées par sespropres navires de pêche.  Les données scientifiques de l'Institut sont ensuite présentées aux
spécialistes du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM).  Le Conseil rend son avis
vers la fin de mai ou le début de juin pour la campagne halieutique qui commence le 1
er septembre
suivant.
13. Un règlement spécifique, élaboré conjointement par des spécialistes de la biologie marine et
des économistes, s'applique au TAC de morue:  le TAC de cette espèce est fixé à 25 pour cent de la
taille moyenne du stock de la pêcherie au cours des trois dernières années.  La pêche est gérée selon le
principe de précaution, de sorte que le risque d'effondrement des stocks est réduit à moins de 1 pour
cent.  Un règlement spécial s'applique également pour la détermination du TAC des capelins.  Pour les
autres stocks, il n'existe aucune règle formelle mais il est prévu d'en établir pour les espècescommerciales.
B. A
UTRES MESURES DE CONSERVATION
14. Outre la fixation de TAC pour les espèces commerciales, d'autres importantes mesures de
conservation sont appliquées, notamment:
- fermeture de certaines zones et notamment fermeture prolongée des zones
d'alevinage, fermeture des zones de frai de la morue et de l'églefin pendant le frai en
avril et fermeture temporaire immédiate par l'Institut d'océanographie des zones
présentant un excédent de juvéniles;
- limite de 12 milles pour les gros chalutiers;- prescriptions relatives aux engins de pêche, notamment des mesures pour assurer la
sélectivité, par exemple une prescription de maillage de 155 mm ou l'équivalent et
l'obligation d'utiliser des filtres pour éviter les captures accessoires de poissons
juvéniles dans les pêcheries de crevettes.
C. A
PPLICATION
15. Un système unique et extrêmement strict est utilisé pour le contrôle des débarquements.  Un
lien informatique ultramoderne relie les ports de débarquement à la Direction de la pêche et les
données sur les captures sont transmises quotidiennement.  En cas de violation du règlement, les
contrevenants sont passibles d'amendes, de confiscation des captures et de retrait du permis de pêche.
16. L'administration au jour le jour de la pêche est confiée à la Direction de la pêche.  Celle-ci
veille à l'application de la législation concernant la gestion de la pêche et notamment surveille laWT/CTE/W/103
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transformation et la manutention des produits halieutiques.  Elle rassemble et publie des données et
statistiques sur la pêche.
17. Un permis délivré par la Direction de la pêche est nécessaire pour pêcher ou transformer du
poisson en Islande.  La Direction contrôle les transferts de parts de quota entre navires et impose des
sanctions en cas de captures illégales.  Elle assure un contrôle à bord des navires de pêche et dans lesports de débarquement et notamment inspecte la composition des captures, les engins de pêche et les
méthodes de manutention.  Les inspecteurs examinent tous les rapports présentés aux autorités pour
vérifier si le volume et la composition des captures sont bien conformes.
18. La Direction de la pêche contrôle tous les rapports sur les débarquements des navires et
surveille le pesage.  Toutes les quantités débarquées sont pesées sur des balances électroniques
directement reliées à la Direction.  Cette information est mise en regard de l'utilisation du quota du
navire en question et, s'il y a une différence avec les expéditions au cours desquelles des inspecteursétaient à bord, un contrôle spécial est effectué.  La loi prescrit que toutes les captures excédant le
quota sont confisquées, c'est-à-dire que l'exploitant du navire doit payer au Trésor public la
contre-valeur de l'excédent.  Les confiscations de captures illégales ont beaucoup diminué ces
dernières années et l'on s'efforce particulièrement de surveiller les navires ayant des droits de pêche
limités.
19. La Direction de la pêche coopère avec plusieurs autres institutions gouvernementales
notamment les gardes-côtes, la Direction des douanes et la Direction des transports maritimes.  Grâce
à une collaboration avec les autorités portuaires et l'Association des pouvoirs locaux, il est possible
d'enregistrer quotidiennement les captures pesées dans tous les ports de débarquement du pays.
III. VOLET ÉCONOMIQUE:  QUOTAS TRANSFÉRABLES INDIVIDUELS (QTI)
20. L'objectif économique du régime de gestion de la pêche est d'assurer un maximum
d'efficience et de souplesse.  Pour la plupart des stocks d'espèces commerciales dans les eaux sous
juridiction islandaise, la gestion prend la forme de quotas transférables individuels (QTI), tant pour les
espèces démersales que pour les espèces pélagiques (telles que le caplan et le hareng) et les
mollusques et crustacés (crevettes, coquilles Saint-Jacques et néphrops).  Le régime de quotass'applique au total à 14 espèces;  la valeur totale de ces espèces représente 95 pour cent de la valeur
totale des captures dans les eaux islandaises.
21. Les principaux éléments du système de QTI sont les suivants:
- toutes les pêcheries sont assujetties à des quotas de capture par navire;
- l'année du quota court du 1
er septembre au 31 août;
- les quotas sont des parts du TAC de l'espèce visée pour l'année:
- les quotas sont permanents, parfaitement divisibles et transférables;- un certain report d'une année sur l'autre est autorisé;
- le quota est perdu s'il est utilisé à moins de 50 pour cent sur deux ans;
- une petite redevance (inférieure à 0,4 pour cent) est perçue sur l'attribution des quotas
pour financer les coûts d'application du régime.
22. Au début de chaque campagne de pêche, les QTI des diverses espèces sont répartis entre tous
les navires de pêche détenant une part de quota pour l'espèce visée.  La somme des parts des divers
navires est égale à la totalité du TAC.  La part de quota est multipliée par ce total pour déterminer la
quantité de l'espèce visée que chaque navire est autorisé à capturer pendant la campagne.  Le résultat
est le quota du navire pour l'espèce en question.WT/CTE/W/103
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23. Le quota de captures d'un navire peut être modifié pour diverses raisons:
- si le TAC est accru ou réduit;
- si le quota est transféré pour une campagne déterminée (location du quota);
- si le quota est transféré (attribution permanente de quotas);
- si la faculté de reporter un quota d'une année sur l'autre est utilisée;- si le navire utilise la faculté limitée de substituer une espèce à une autre.
24. Comme il est indiqué plus haut, les parts de quota et les quotas de capture peuvent être
transférés entre navires.  Les transferts de quotas entre navires ne sont valides qu'après confirmation
de la Direction de la pêche, mais ils ne font l'objet de très peu de restrictions.  Il existe un marché actif
des droits de pêche et le prix des quotas est déterminé par l'offre et la demande.
25. L'idée dont s'inspire le régime islandais de quotas est simple:  en répartissant le total autorisé
de captures entre les navires, on évitait à ceux-ci l'effort inutile de se faire concurrence pour des
captures limitées.  Pour éviter que l'introduction du système ne crée de trop graves bouleversements,
les droits de capture ont été attribués aux navires de pêche sur la base de leurs captures passées.  Il a
été décidé que ces quotas seraient transférables pour améliorer le rapport coût-efficacité et donner aux
exploitants un maximum de souplesse.  Cela vaut au ssi bien pour les quotas de capture que pour les
parts de quota fixes.
A. S
OUPLESSE
26. Le régime de gestion de la pêche fondé sur des quotas transférables individuels donne un
maximum de souplesse aux exploitants.  En même temps, la transférabilité des quotas réduit la
nécessité pour les autorités de prendre des décisions au niveau central.  En effet, chaque navire peutaccroître ou réduire ses droits de pêche et modifier la composition de ses captures selon ce qu'il juge
le plus rentable.  Cela est possible sans léser quiconque, puisque les quotas transférés sont payés au
prix du marché.
27. Les droits de pêche sont payés soit en espèces soit au moyen d'un échange.  Les transferts se
font aux enchères publiques, à la bourse des quotas.  Tous ceux qui souhaitent acheter ou vendre desquotas déposent une offre à la bourse et toutes les transactions sur une espèce donnée s'effectuent au
même prix dans la journée.  La Loi sur la bourse des quotas a pris effet le 1
er septembre 1998;  elle a
été motivée principalement par les différends entre les pêcheurs et les exploitants au sujet de la
participation des pêcheurs aux achats de quotas.  Il y a quelques années, quand il a été décidé de
réduire considérablement les quotas de morues, certains exploitants ont décidé d'échanger leurs quotas
limités de morues contre des quotas d'autres espèces, principalement de crevettes des profondeurs.  Il
en est résulté une réduction du nombre de navires pêchant la morue et une plus grande spécialisationdes activités de pêche.
B. P
ROPRIÉTÉS DES ENTREPRISES DE PÊCHE
28. La rentabilité de la pêche en Islande a beaucoup augmenté grâce au régime de quotas.
Beaucoup d'entreprises ont fusionné pour rendre plus efficientes les opérations de pêche et de
transformation et aussi pour étaler les risques.  Ainsi des entreprises qui ne disposaient que de droitssur des espèces démersales ont fusionné avec des entreprises ayant des droits de pêche de harengs, de
capelans et de crevettes.  La direction et la propriété des entreprises ont beaucoup changé ces
dernières années et actuellement, la plupart des grandes sociétés de pêche islandaises sont cotées en
bourse.
29. Autrefois, les entreprises de pêche étaient souvent des entreprises familiales alors
qu'aujourd'hui, beaucoup de particuliers, de fonds de pension et de sociétés détiennent des actions deWT/CTE/W/103
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ces entreprises.  On estime que les entreprises actuellement cotées en bourse détiennent ensemble
environ la moitié des droits de pêche;  il faut s'attendre à ce que le nombre de sociétés cotées
augmente au cours des prochaines années.  L'investissement dans le capital-actions des entreprises
halieutiques suscite de plus en plus d'intérêt ces dernières années.  Le prix des actions des entreprises
halieutiques, qui avait augmenté jusqu'au milieu de 1997, a un peu diminué depuis lors,conformément à la tendance générale de la bourse islandaise.  La popularité croissante de
l'investissement dans les entreprises de pêche tient manifestement à l'amélioration de la rentabilité qui
résulte du régime de gestion de la pêche.
30. Au printemps 1998, une loi destinée à empêcher une entreprise d'obtenir une position
dominante et de contrôler les droits de pêche a pris effet.  Elle fixe un plafond à la part de quota que
peut détenir une entreprise pour huit des principales espèces:  ce plafond est de 10 pour cent pour la
morue et l'églefin et de 25 pour cent pour les autres espèces.  En outre, aucune entreprise ne peutdétenir plus de l'équivalent de 10 pour cent de la valeur totale des droits de capture.
IV. LE VOLET SOCIAL:  COOPÉRATION AVEC LES PARTENAIRES
31. La concertation est le meilleur moyen de sensibiliser les partenaires et de les convaincre de
l'intérêt d'une gestion durable des pêches.  Il est depuis longtemps habituel en Islande de consulter les
groupes d'intérêt avant de prendre des décisions importantes.  Ainsi, un comité spécial de concertationcomprenant des représentants du Ministère de la pêche, des pêcheurs et des exploitants de navires a
été créé pour examiner diverses controverses suscitées par l'introduction de l'actuel régime de quotas.
De même, un groupe spécial comprenant des représentants des autorités, des exploitants et des
pêcheurs a été créé pour étudier les moyens de diminuer encore les captures rejetées en mer.  Ce
groupe est chargé d'étudier les mesures propres à améliorer le traitement des ressources de l'océan.Plusieurs de ces propositions ont débouché sur des mesures législatives, notamment une règle selon
laquelle aucun navire de pêche ne peut prendre la mer à moins d'avoir des droits de pêche suffisants
pour toutes les captures de l'expédition.  Cette règle vise à réduire le risque de rejets en mer.  Sur la
recommandation du Groupe de travail, tous les renseignements sur les captures, les droits de pêche et
leur transfert sont mis à la disposition du public.
32. Le Comité a également examiné les accessoires et la façon d'utiliser les engins de pêche.  Il a
récemment inspecté des séparateurs permettant aux juvéniles d'échapper au chalut et il a proposé et
obtenu que seuls les engins ainsi équipés soient autorisés à pêcher dans certaines zones.  Des règles
interdisant de laisser trop longtemps les engins en mer ont également été établies, ce qui va dans le
sens de l'évolution observée depuis l'introduction du régime de quotas.  Pêcheurs et exploitants
réduisent la quantité d'engins en mer;  de plus en plus, les filets sont rentrés en fin de semaine et
quand on prévoit des tempêtes.
33. Une information transparente et efficace est aussi essentielle pour maintenir la confiance dans
le système de gestion de la pêche.  En Islande, tout est mis en œuvre pour que chacun ait accès à
l'information sur l'allocation des droits de pêche et leur transfert et sur les captures.  Chacun peut
demander ces renseignements aux autorités compétentes et les données concernant chaque navire sont
disponibles sur Internet.  Il est ainsi possible de suivre de près les opérations de chaque navire et desavoir comment ils utilisent leurs droits de pêche.  Manifestement, cette liberté d'information sur les
captures et les droits de pêche et navires a fait disparaître le climat de soupçon et a encouragé une
supervision indirecte de la pêche.
V. CONCLUSIONS
34. Le régime islandais de gestion de la pêche est encore en évolution.  Mais les méthodes et
pratiques de pêche sont déjà sans aucun doute mieux disciplinées qu'avant la mise en place du régime
de quotas.  Les discussions concernant la manutention des captures sont devenues plus critiques et,WT/CTE/W/103
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d'une façon générale, le traitement des ressources s'est amélioré.  Le résultat du régime confirme
l'expérience positive de l'application de QTI dans d'autres pays.1  En particulier, on observe que:
- l'effort de pêche a diminué partout, parfois dans des proportions considérables;
- l'expansion de la flotte de pêche s'est arrêtée et on observe même dans certains cas
une nette réduction;
- les stocks de poissons se sont reconstitués et la qualité des captures débarquées s'est
améliorée;
- la rentabilité a beaucoup augmenté;
- l'emploi total dans le secteur n'a pas beaucoup diminué grâce à l'effort accru pour
améliorer la valeur et la qualité des produits.
35. L'intérêt porté en Islande à la gestion durable de la pêche est compréhensible étant donné que
les produits de la mer représentent 50 pour cent de la valeur totale des exportations de biens etservices et plus de 70 pour cent de la valeur des exportations de marchandises.  La morue et ses
produits représentent à eux seuls 30 pour cent des e xportations de produits de la mer.  Des méthodes
analogues pourraient être appliquées pour promouvoir une gestion durable de la pêche dans des pays
plus grands où la pêche pèse moins dans l'économie nationale.
36. La surcapacité de la flotte de pêche mondiale est la principale cause de l'épuisement des
stocks de poissons dans beaucoup de régions.  Selon les statistiques de la FAO, la surcapacité de la
flotte de pêche mondiale était de 30 pour cent en 1989.
2  Selon d'autres, ce serait là une
sous-estimation:  la surcapacité serait de l'ordre de 150 pour cent.3  Les principales causes de la
surcapacité sont le manque de régime rigoureux de gestion des pêches et les subventions publiques.4
En ce qui concerne les subventions, une étude récente de la Banque mondiale révèle que le secteur
halieutique mondial reçoit 14 à 20 milliards de dollars de subventions qui ont des effets néfastes pour
l'environnement et qui représentent 20 à 25 pour cent de la valeur à la production des captures
mondiales.  Selon cette étude, les pays de l'OCDE et la Chine sont probablement à l'origine de 75 pour
cent de ces subventions.5
37. Le droit souverain des pays de gérer leurs propres ressources naturelles doit être respecté.
Toutefois, la Communauté mondiale doit coopérer pour assurer la conservation et l'utilisation durables
des ressources biologiques des mers.  Aucune mesure ne pourrait faire plus pour assurer ledéveloppement durable du secteur halieutique que l'élimination des subventions.
__________
                                                     
1 Ragnar Árnason, "Rational Sustainable Exploitation of Marine Resources", Paper Presented at a
meeting of European Council Committee on Agriculture and Rural Development (Paris:  27 février 1998),pages 6, 11-12.)
2 Matteo Milazzo, Subsidies in World Fisheries :  A reexamination, Document technique de la Banque
mondiale n° 406, collection Pêches (Washington, D.C.:  Banque mondiale, 1998), page 5.
3 Gareth Porter, "Too Much Fishing Fleet, Too Few Fish.  A Proposal for Eliminating Global Fishing
Overcapacity" (Washington:  World Wildlife Fund, 1998), pages 8 et 12.
4 Ibid., page 13.
5 Matteo Milazzo, op. cit ., pages 73-74, 77.