ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/WGTCP/W/93
22 septembre 1998
(98-3619)
Groupe de travail de l'interaction du commerce
et de la politique de la concurrenceOriginal:  anglais
COMMUNICATION DU BRÉSIL
La Mission permanente du Brésil a fait parvenir au Secrétariat la communication ci-après,
datée du 24 juillet 1998, en lui demandant de la distribuer aux Membres.
_______________
La politique de la concurrence au Brésil:
Aspects de l'expérience récente
I. INTRODUCTION
La dernière décennie a été marquée par la diffusion du droit de la concurrence dans plusieurs
régions du monde, en particulier dans les pays en développement.  Selon le World Investment Report,1997, de la CNUCED, plus de 70 pays appliquent aujourd'hui un droit de la concurrence, contre
moins d'une quarantaine dans les années 80.  Aussi différents que soient ces pays, la politique de la
concurrence gagne partout du terrain.
Au Brésil, où il existe une législation de la concurrence depuis 1945 (et une autorité chargée
d'en assurer le respect depuis 1962), les autorités chargées de la concurrence ont fait l'objet d'une
restructuration dans les années 90, accompagnée d'une réorientation de leurs activités.  Elles ont ainsi
abandonné la politique d'intervention directe sur le marché en vue de protéger l'"économie populaire"
(c'est-à-dire, essentiellement, le contrôle des prix), pour se consacrer à l'analyse des fusions, des abus
de position dominante et des autres questions que l'on associe d'ordinaire à la politique "moderne" dela concurrence.
La présente communication s'efforce de faire le point sur la politique de la concurrence au
Brésil, son histoire et les enjeux que présentent pour ce pays des questions telles que les privatisations
ou la coopération internationale.
II. L'EXPÉRIENCE BRÉSILIENNE:  DONNÉES GÉNÉRALES
Compte tenu de son statut de pays en développement et des difficultés qui en découlent, le
Brésil a considérablement progressé dans l'application d'une politique de la concurrence.  Lesautorités ont réussi à développer une "culture" de la concurrence dans les principaux segments de lasociété brésilienne - notamment dans le secteur privé, le système judiciaire, les universités, etc.
Le Brésil a déjà accumulé une expérience notable dans le traitement de cas tels que la
répression des accords horizontaux et verticaux, le contrôle des fusions et les comportementsanticoncurrentiels.  Tout en consolidant l'expérience acquise, ce pays commence maintenant à
explorer de nouveaux domaines, tels que la régulation des activités des sociétés récemment privatisées
et la coopération internationale.WT/WGTCP/W/93
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Avant d'examiner ces points, il est utile de présenter la législation brésilienne de la
concurrence.
A. LE POINT SUR L 'APPLICATION DE LA POLITIQUE DE LA CONCURRENCE AU BRÉSIL
La législation brésilienne antitrust fait référence à trois autorités de la concurrence distinctes.
Le CADE (Conseil administratif de défense économique, agence autonome composée de six
commissaires et d'un président nommés, pour un mandat de durée limitée, par le Président de la
République et confirmés par le Sénat, le SDE (Secrétariat pour le droit économique, Ministère de la
justice) et le SEAE (Secrétariat à la surveillance économique, Ministère des finances).
Selon la législation sur la concurrence, les compétences de ces entités sont les suivantes:  le
SDE a pour fonctions d'engager et de mener les enquêtes antitrust et de surveiller les pratiques
anticoncurrentielles;  le SEAE est chargé de formuler des opinions économiques non contraignantes
sur les affaires de fusion et peut présenter des opinions dans les affaires de pratiques
anticoncurrentielles.  Le CADE est une agence autonome qui est chargée de veiller à l'application de
la législation sur la concurrence.  Il se prononce sur certaines affaires, décide de ce qui constitue uneviolation de la loi et, le cas échéant, applique des sanctions.  Le CADE peut également procéder à un
complément d'enquête s'il le juge nécessaire.
B. L'
ÉVOLUTION RÉCENTE DU SYSTÈME
Si l'on considère que la phase d'industrialisation des dernières décennies axée sur la politique
de substitution des produits nationaux aux importations a été marquée par une forte intervention de
l'État, la vitesse à laquelle le Brésil s'est doté d'une législation de la concurrence peut paraître
étonnante.  Le CADE, créé dès 1962, a déjà acquis certaines traditions.
Au Brésil, comme dans de nombreux autres pays en développement, on peut distinguer deux
tendances dans la législation afférente au marché:  la première se caractérise par une intervention
directe et énergique dans le fonctionnement du marché et vise à protéger l'"économie populaire".  Ce
type de législation remonte aux années 30.
À l'époque, en effet, les tarifs à l'importation étaient élevés, de nombreux secteurs
bénéficiaient de subventions et les pouvoirs publics réglementaient les principaux prix.  Aussi, le
contrôle des prix apparaissait-il naturel.  Cette tendance a prédominé jusqu'à la fin des années 80.
Trois changements importants sont intervenus par la suite:i) une libéralisation très sensible du commerce, qui s'est traduite par l'abaissement des
tarifs moyens à l'importation - tombés de 50 pour cent à environ 13 pour cent - et parl'élimination de plusieurs obstacles non tarifaires;
ii) la privatisation et la déréglementation d'un certain nombre de secteurs importants de
l'économie;
iii) et, enfin, le lancement en 1994 d'un plan de stabilisation qui a réussi à mettre fin à
l'inflation à quatre chiffres qui compromettait les performances macro-économiques
du pays depuis la fin des années 70.
Après une période de transition qui a duré de 1991 à 1994, ces changements ont rendu la
"protection de l'économie populaire" anachronique et une seconde tendance a commencé à dominer la
législation de la concurrence.WT/WGTCP/W/93
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La législation brésilienne de la concurrence s'articule essentiellement autour de la Loi
n° 8.884, et d'une série de textes complémentaires tels que les Lois n° 9.021/95 et 8.137/90.  Les
modifications qu'elle apporte au régime précédent vont dans le sens de l'internationalisation des règles
antitrust:
i) le CADE a été doté d'une plus grande autonomie par rapport à l'administration
centrale et ses membres bénéficient désormais d'un mandat de deux ans renouvelable
une fois;
ii) le système d'examen des fusions a fait l'objet de plusieurs améliorations et a été
appliqué pour la première fois.
C. LES NOUVEAUX ENJEUX
Le Brésil a déjà pris un nombre non négligeable de décisions administratives, en particulier au
cours de la période récente.  En 1997, le nombre moyen de décisions prises chaque mois était 17 fois
supérieur, environ, à celui de la période 1994-1996.  Plus de la moitié de ces décisions datent des20 derniers mois.
Toutefois, ces statistiques ne doivent pas conduire à sous-estimer l'importance des premiers
travaux du CADE.  De fait, cette première phase a été marquée par un fructueux débat doctrinal et par
l'adoption de décisions qui constituent maintenant des précédents utiles pour la plupart des affairesclassiques concernant des accords horizontaux ou verticaux.  Il est également intéressant de relever
que la lutte antitrust recueille un soutien croissant dans certaines villes du pays.
En ce qui concerne l'objet des décisions, il est à noter que les affaires portant sur les
comportements anticoncurrentiels l'emportent sur les examens de fusions.  Alors que ces derniersconstituaient 39 pour cent des affaires examinées au cours des deux premières années d'application de
la nouvelle loi, ils n'ont représenté que 11 pour cent des cas au cours des 20 derniers mois.  Le
pourcentage élevé des cas de fixation de "prix abusifs" donne à penser que les autorités ont, dans le
passé, fréquemment essayé d'utiliser la législation sur la concurrence pour réprimer la fixation de prix
jugés abusifs alors qu'ils n'étaient très souvent que le résultat macro-économique du processus
inflationniste.
Dans leur grande majorité, les affaires concernant des comportements anticoncurrentiels qui
ont récemment été jugées n'ont pas donné lieu à l'imposition de sanctions.  Le plus souvent, en effet,
les preuves apportées n'étaient pas suffisantes pour poursuivre l'affaire.  On peut en tirer deux
conclusions:
i) dans les pays ayant une forte tradition d'interventionnisme de l'État, cette situation
peut être à la fois fréquente et souhaitable.  De fait, le classement d'un certain nombre
de "vieilles" affaires est une bonne chose dans la mesure où les actions antérieures de
l'État ne sont plus une source d'incertitude.  C'est particulièrement vrai pour les
nombreuses affaires relatives à des sociétés privatisées dont l'instruction s'étaitpoursuivie jusqu'en décembre dernier;  et
ii) il est urgent que le Brésil se dote de moyens d'enquête, ce qui demandera des
ressources matérielles, mais surtout humaines.  À cette fin, le SDE élabore
actuellement des directives cohérentes relatives à la procédure d'enquête etd'instruction des affaires.  La participation d'experts renommés à l'élaboration et à la
mise en œuvre de ces directives en assurera la cohérence et en facilitera l'acceptation.
Suite à l'adoption du nouveau Règlement intérieur du CADE, une résolution sur laWT/WGTCP/W/93
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procédure d'enquête devrait entrer en vigueur au mois d'août, à l'issue d'un processus
transparent axé sur une large consultation à laquelle participeront des experts
nationaux et étrangers et l'ensemble de la collectivité.
S'agissant des fusions, il convient de relever plusieurs résultats:- comparé à celui d'autres pays en développement, le nombre de décisions prises (87)
- et leur contenu - montre déjà qu'une somme d'expériences a été accumulée;
- le taux de rejet des demandes entre 1994 et 1997 a été relativement faible et ne diffère
pas sensiblement de celui de juridictions beaucoup plus anciennes (6 pour cent);
- la plupart des transactions sont le fait de sociétés étrangères;
- et elles concernent le plus souvent des acquisitions de sociétés brésiliennes.L'une des priorités des autorités brésiliennes chargées de la concurrence a été d'accélérer la
procédure de décision applicable aux cas de fusions.  Pour atteindre cet objectif, la réglementation a
été modifiée en 1996 par une série d'instruments juridiques (Résolution n° 5 du CADE, Ordonnance
n° 163 du SAE et Ordonnance n° 5 du SDE).  Cette réglementation institue des audiences auxquelles
participent les trois autorités qui permettent aux parties à la transaction d'exposer les raisons et les
motifs de la fusion considérée.  L'intention était de créer une procédure accélérée, pour les affairesconsidérées comme simples et susceptibles d'être approuvées.  Le temps nécessaire à l'examen d'une
opération a été ramené de 20 à sept mois en moyenne, comme le montre le graphique ci-dessous.
Les trois autorités chargées de la concurrence ont engagé une action conjointe qui devrait se
traduire, au cours des neuf prochains mois, par une amélioration de la procédure d'examen desfusions.  La simplification et la rationalisation des procédures, la mise en place d'un mécanisme
d'examen mieux adapté aux opérations les plus simples et une meilleure information de la
communauté des affaires devraient permettre de réduire la durée de la période d'examen de sept à
2,4 mois (voir graphique).  La nouvelle réglementation sera calquée, autant que possible, sur le
formulaire de notification de fusion qu'examine actuellement le Comité du droit et de la politique de
la concurrence de l'OCDE.
Améliorer la prévention
(durée de la période d’examen, en mois)
20,0
2,47,0
01020
Août 1996 Mai 1998 Mai 1999Résolution n° 5Super
Résolution n° 5WT/WGTCP/W/93
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III. DE NOUVEAUX DÉFIS:  POLITIQUE DE LA CONCURRENCE, PRIVATISATION
ET RÉGLEMENTATION
Outre la consolidation des actions déjà entreprises, les autorités brésiliennes doivent se
préparer à faire face aux nouveaux enjeux que présente l'adoption d'un nouveau type de
développement, éloigné du modèle précédent de substitution des produits nationaux aux importationset intégré dans l'économie mondiale.
Dans ce nouveau contexte, deux domaines d'act ion sont particulièrement importants:
- les privatisations et la coordination entre les autorités chargées de la concurrence et
les nouvelles autorités réglementaires;
- la coopération avec les autres juridictions nationales.
Privatisation
Le programme de privatisation brésilien a démarré dans les années 80.  Il s'est ensuite
accéléré après 1991 avec le transfert des principales sociétés d'État au secteur privé.  Les autorités
chargées de la concurrence ont analysé certaines de ces opérations à la lumière de la Loi n° 8.884.
Depuis 1995, le programme de privatisation englobe des secteurs qui étaient autrefois fortement
réglementés, dans la mesure où ils étaient considérés comme des monopoles naturels.  La nouvelle
Loi sur les concessions de services publics de 1995 et les amendements apportés à la Constitution ontpermis de créer un nouveau cadre réglementaire pour ces secteurs.  La note jointe (Politique de la
concurrence, privatisation et réglementation) décrit ces questions de façon plus détaillée.
Coopération internationale
Le gouvernement du Brésil a encouragé des initiatives qui ont conduit les autorités chargées
de la concurrence à coopérer avec leurs homologues d'autres pays.  Le partage du savoir-faire et de
l'expérience facilite grandement l'accumulation des connaissances de toutes les parties et la diffusion
d'une culture de la concurrence.
À la différence de la jurisprudence des années 60 et 70, on constate que de plus en plus
d'affaires présentent non seulement les mêmes caractéristiques sur le marché national et sur d'autresmarchés, mais constituent aussi en réalité des cas de fusions transfrontières ou de pratiques
généralisées.  Par conséquent, la probabilité que les différentes autorités nationales adoptent des
décisions incohérentes est forte, et ce problème peut être résolu par une meilleure coordination.  Par
ailleurs, la fréquence des transactions transfrontières pose le problème des coûts de transaction que
subissent les firmes qui doivent déposer de nombreuses demandes et se conformer aux calendriers desdifférentes administrations nationales.  Il serait donc utile d'harmoniser certaines conditions requises
(pour l'examen des fusions, par exemple), même en l'absence d'une convergence plus nette des
législations.
La politique de la concurrence dans l'union douanière du Marché commun du Cône sud
(MERCOSUR)
En décembre 1996, les pays du MERCOSUR ont  signé un protocole d'harmonisation des
politiques de la concurrence au sein du bloc régional, qui énonce les règles à suivre dans l'examen
d'une affaire qui intéresse plusieurs pays du bloc.  Ce protocole, qui réglemente aussi lefonctionnement du Comité régional de la concurrence, est en cours de ratification.WT/WGTCP/W/93
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IV. LES PERSPECTIVES DE LA POLITIQUE DE LA CONCURRENCE AU BRÉSIL:
VERS LA MATURITÉ INSTITUTIONNELLE
Outre la consolidation des actions déjà engagées, les autorités brésiliennes envisagent
d'adopter les mesures complémentaires suivantes: renforcement des moyens d'enquête sur les
comportements anticoncurrentiels, amélioration du contrôle des fusions et poursuite des activités depromotion de la concurrence, en particulier auprès des autorités judiciaires.
Par ailleurs, plusieurs initiatives sont en cours pour renforcer la capacité des autorités
chargées de la concurrence.  Certaines visent à moderniser leurs règles de fonctionnement, d'autres
apportent une attention particulière à la formation du personnel, tant au Brésil qu'à l'étranger.
Dans une économie mondialisée, la sécurité des situations juridiques est un moyen efficace
d'attirer l'investissement étranger.  Dans ce contexte, la transparence de la réglementation et la
garantie de procédure régulière contribuent à l'instauration d'un environnement stable.  En outre,
l'élaboration d'une jurisprudence est un aspect important de la diffusion d'une "culture" de la
concurrence dans le monde.  Le Brésil et le ME RCOSUR ont pris des mesures importantes dans ces
deux domaines.WT/WGTCP/W/93
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PIÈCE JOINTE
Politique de la concurrence, privatisation et réglementation
Aspects institutionnels
En 1995, le Congrès brésilien a approuvé une série d'amendements à la Constitution fédérale
qui levaient les obstacles à une participation du secteur privé dans les secteurs des
télécommunications, de l'électricité et du pétrole.  Ces amendements ont été suivis par l'adoption de
lois créant des agences chargées de réglementer ces trois secteurs - à savoir l'Agence nationale
d'électricité (ANEEL), l'Agence nationale des télécommunications (ANATEL) et l'Agence nationaledu pétrole (ANP).  Parallèlement, le Congrès a voté en 1995 une Loi sur les concessions de service
public  qui régit les principaux aspects de la prestation de services publics, dans le cadre d'accords
d'exploitation des licences.
En ce qui concerne la surveillance de l'application des lois et de la politique de la concurrence
dans les différents secteurs, la législation ne précise pas de façon systématique les rôles respectifs des
autorités brésiliennes chargées de la concurrence et des agences de réglementation.  D'une façon
générale, les textes de base en matière de concurrence, et en particulier la Loi n° 8.884 de 1994,
s'appliquent sans exception aux secteurs réglementés.  Les autorités brésiliennes chargées de la
concurrence et les agences de réglementation ont entamé des discussions afin de conclure desconcordats régissant leurs relations dans ce domaine.  La création d'autres agences de réglementation
est prévue, le secteur des transports étant probablement le prochain secteur concerné.
Promouvoir la concurrence
Le Brésil a lancé un vaste programme de privatisation dans les secteurs des
télécommunications et de l'électricité, qui doit aboutir au remplacement du système monopolistique
par des marchés concurrentiels.  Il en va de même du secteur pétrolier où le monopole d'État de
Petrobrás , la compagnie pétrolière nationale, doit céder la place à des entreprises concurrentielles.
On trouvera ci-après une brève description du processus de privatisation.
Dans le secteur pétrolier, la loi approuvée par le Congrès ouvre les activités de prospection et
de production au marché, les opérateurs privés devant intervenir dans le cadre d'accords de licences
d'exploitation.  L'ANP a déjà délimité une zone qui sera prospectée par Petrobrás, tandis que
l'exploitation des gisements sera concédée par appel d'offres ouvert à de nouveaux intervenants.  Les
termes de l'accord type de licences d'exploitation ont été arrêtés à l'issue d'un débat public organisé
par l'ANP.  Par ailleurs, les pouvoirs  publics déterminent actuellement le prélèvement de l'État
- redevances et autres impôts - qui s'appliquera aux activités de prospection et de production
pétrolières.  Dans les activités en aval - raffinerie et distribution - l'ANP autorisera les sociétés de
distribution à importer des dérivés du pétrole, ce qui aura pour effet d'élargir la concurrence, qui
existe déjà dans une certaine mesure.  Pour préparer cette étape, l'administration brésilienne a
entrepris de réviser la structure des prix des dérivés du pétrole en vigueur au Brésil pour l'aligner surles prix mondiaux.
Dans le secteur des télécommunications, l'ouverture à la concurrence résultera de la
privatisation, par cession des parts de l'État des installations nationales.  Les fournisseurs de services
locaux  - les sociétés qui opèrent aujourd'hui dans chacun des 27 États fédérés - seront regroupés en
trois sociétés régionales et privatisées.  Lors de la deuxième étape, qui doit démarrer en 1998-1999, de
nouveaux appels d'offres permettront de désigner un second fournisseur de services - dit société
jumelle  - dans chacune des trois régions, de façon à instaurer une véritable concurrence sur ces
marchés.  La société Embratel, fournisseur de services de télétransmission et de transmission deWT/WGTCP/W/93
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données , sera également privatisée.  La concurrence sera effective à partir de 2003, date à laquelle un
deuxième opérateur sera autorisé à exploiter le marché des télétransmissions et des transmissions de
données.  Enfin, des mesures ont déjà été prises pour promouvoir sur le marché des services de
téléphonie cellulaire  la concurrence:  le marché national a été divisé en dix régions où, après
adjudication publique, des sociétés fournissant des bandes-B ont déjà commencé à opérer, à côté des
prestataires de bandes-A  lesquels sont contrôlés par l'État.  Les sociétés contrôlées par l'État vont
maintenant être regroupées dans huit régions afin d'être privatisées.  L'accès à ce marché devrait être
complètement libéralisé à compter de 2003 et l'ANATEL a institué des restrictions aux concentrations
horizontales.
Le marché national de l'électricité est en pleine réorganisation.  Le démantèlement des
activités de production, de transport et de distribution d'électricité précédemment assurées par lessociétés contrôlées par l'État s'accompagnera de la privatisation des sociétés créées, qui a déjà
commencé.  Ce démantèlement, qui sera complété par la réglementation des activités des producteurs
d'électricité indépendants et de l'accès aux réseaux de transport, créera des conditions de concurrence.
L'ANEEL a édicté des règles limitant la participation de chaque groupe dans la production et la
distribution d'électricité, ainsi que les participatio ns croisées.  Si des dépassements temporaires sont
possibles à la suite de privatisation par appel d'offres, l'ANEEL a aussi fixé des règles de cession de
parts afin que ces limites soient rétablies par la suite.
Enfin, le gouvernement brésilien a adopté des mesures destinées à assurer une concurrence
effective dans des activités intéressant les infrastructures qui ne sont pas encore placées sous lasurveillance d'une agence de réglementation et continuent de relever d'un service administratif.  On
notera en particulier l'ouverture du marché des services de transport aérien à une concurrence accrue
suite aux mesures prises par le gouvernement pour libéraliser l'offre de tarifs promotionnels et de vols
charters, concéder de nouvelles lignes, et faciliter l'accès aux aéroports centraux.
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