ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/CTE/W/165
13 octobre 2000
(00-4220)
Comité du commerce et de l'environnement Original:  anglais
LA RELATION ENTRE LA CONVENTION SUR LE COMMERCE INTERNATIONAL
 DES ESPÈCES SAUVAGES DE FAUNE ET DE FLORE MENACÉES
 D'EXTINCTION (CITES) ET L'OMC
Communication du Secrétariat CITES
La présente note d'information est distribuée aux membres du Comité du commerce et de
l'environnement en vue de la séance d'information sur les AEM qui aura lieu le 24 octobre 2000.
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La note décrit quelques-unes des mesures qu'il conviendrait de prendre afin d'établir une
synergie entre le régime de la CITES et celui de l' OMC.  Elle s'ajoute à la note d'information sur la
CITES et l'OMC qui a été présentée au Comité  du commerce et de l'environnement (CCE) en
juin 1999 (WT/CTE/W/119).
I. CONTEXTE
1. Par "synergie" on entend une efficacité accrue résultant d'une action combinée.  Il s'agit à la
fois de coopération et d'harmonisation.  Jusqu'à maintenant, les discussions relatives à la synergie
entre le commerce et l'environnement ont surtout porté sur la compatibilité des réglementations
assurant la protection de l'environnement avec le système commercial multilatéral.  Cette approche nereflète pas nécessairement les priorités des AEM.
2. Malgré la corrélation existant entre les dispositions des AEM et les règles de l'OMC, il
convient de souligner qu'il s'agit néanmoins de deux systèmes juridiques distincts dont le champ
d'application, les caractéristiques et le contenu diffèrent.  Dans l'ensemble, le régime de l'OMC et les
dispositions des AEM sont tout à fait compatibles.  Si les dispositions des deux systèmes juridiquessont appliquées ensemble, il ne devrait y avoir aucune incompatibilité.
3. Le Secrétariat CITES estime qu'il faut faire porter l'essentiel des efforts de coordination entre
le commerce et l'environnement sur l'application et le renforcement des capacités plutôt que sur la
"compatibilité théorique" des dispositions des AEM avec les règles de l'OMC et les éventuelles
"distorsions des échanges" résultant d'une large gamme de mesures commerciales prévues par lesAEM.
4. Il importe également d'approfondir les principaux liens existant entre les deux régimes.  La
CITES et l'OMC devraient donc s'employer à mieux comprendre les règles et les objectifs des deux
régimes.  Ainsi, la CITES souhaiterait en savoir davantage sur la dimension économique des
questions environnementales ainsi que sur les effets défavorables qu'une déréglementation du systèmecommercial pourraient avoir sur l'environnement.WT/CTE/W/165
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5. Plus précisément, nous recommandons aux directions compétentes des AEM et du PNUE de
demander à l'OMC de fournir davantage d'informations sur les questions liées aux AEM qui sont
visées par les règles de l'OMC ainsi que sur la manière dont l'OMC entend appuyer la mise en œuvre
des AEM et établir une relation constructive avec les AEM.  Ces renseignements permettraient aux
organismes chargés d'administrer les AEM de faire avancer leurs travaux en ce qui concernel'utilisation d'instruments économiques et commerciaux pour assurer la protection de l'environnement.
II. MESURES CLÉS AFIN DE RÉALISER DES "SYNERGIES PRATIQUES "
6. Le Secrétariat CITES estime qu'il s'impose de préciser quelles mesures spécifiques
permettraient de réaliser les synergies prévues entre le régime de l'OMC et ceux des AEM.
7. En premier lieu, il convient d'encourager les États Membres de l'OMC qui ne l'ont pas encore
fait à devenir Partie aux AEM.
8. En deuxième lieu, on pourrait procéder à une analyse interne des mesures commerciales
servant à assurer la réalisation des objectifs des AEM (ce que le PNUE a déjà effectué en partie).
Nous sommes d'avis que cette analyse doit être réalisée dans le cadre même des AEM, qu'elle doit
tenir compte des objectifs environnementaux prévus par leurs dispositions et que cette analyse est une
condition préalable à toute étude sur la relation avec les règles de l'OMC.
9. Cet "inventaire des mesures commerciales" doit notamment passer en revue les dispositions
de chaque AEM ainsi que les décisions et autres instruments relatifs aux mesures commerciales.
Ainsi, il s'agit de tenir compte tant des mesures commerciales ayant force obligatoire qui sont prévues
par les AEM que de celles qui figurent dans les décisions adoptées à différents niveaux dans le cadre
des AEM.  Les organismes chargés d'administrer les AEM devront indiquer comment les mesures
commerciales fonctionnent.  Pour ce qui est de la CI TES, il faut tenir compte des décisions ci-après:
a) mesures commerciales qui ont force obligatoire (texte de la Convention);
b) mesures commerciales adoptées par la Conférence des Parties (CdP);c) mesures commerciales adoptées par le Comité permanent;d) mesures commerciales recommandées par le Comité pour les animaux et par le
Comité pour les plantes;
e) mesures commerciales recommandées par le Secrétariat à la CdP et au Comité
permanent;  et
f) mesures commerciales nationales plus rigoureuses adoptées par les Parties.
10. En troisième lieu, on pourrait demander à l'OMC de fournir des informations d'ordre
technique au sujet de l'utilisation de ces mesures commerciales et de la manière dont elles s'inscrivent
dans le système commercial multilatéral.  L'OMC devrait examiner l'efficacité des mesurescommerciales en tenant compte du fait que les raisons incitant les états producteurs et les états
consommateurs à respecter de telles mesures diffèrent et indiquer s'il existe d'autres options (ainsi,
l'examen pourrait faire état des propositions que la Suisse et le Canada ont présentées au CCE sur
l'harmonisation des deux régimes juridiques).
11. Pour autant que la CITES soit directement concernée, il y a lieu d'accroître la coordination en
matière de collecte et de gestion des données relatives aux flux commerciaux légaux et illégaux
d'espèces sauvages.  Il y a également lieu de mettre au point un programme d'étiquetageWT/CTE/W/165
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environnemental (écoétiquetage) qui tienne compte du fait que la documentation de la CITES (par
exemple, permis, certificats, marquages, système universel d'étiquetage) constitue déjà un type de
"label écologique" pour les spécimens (surtout les parties et les produits dérivés) qui sont échangés
conformément aux dispositions de la CITES.
III. RELATION ENTRE LA CITES ET L 'OMC
12. La CITES établit un cadre juridique international pour la réglementation et le contrôle du
commerce d'espèces sauvages de faune et de flore, figurant sur une liste, que la communauté
internationale a décidé de réglementer au moyen d'un régime spécial visant à faire en sorte que le
commerce international ne menace pas leur survie.  L'objectif de la CITES étant de contrôler le
commerce d'espèces menacées d'extinction, il va de soi que le recours aux mesures commerciales est
indispensable afin d'assurer la réalisation de cet objectif.  En conséquence, il y a un rapport étroit entre
les dispositions de la CITES et les règles de l'OMC.
13. Les mesures commerciales permettent de réaliser les objectifs de la CITES de plusieurs
façons, notamment en constituant le cœur du système de réglementation;  en incitant tous les États à
se joindre à la CITES;  en empêchant les possibilités de commerce ou de transbordements illégaux sur
le territoire d'États non Parties;  en favorisant le respect et l'application des obligations prévues par la
Convention et en facilitant l'adoption de mesures en cas de non-respect des obligations de laConvention.  Nous estimons qu'il s'agit là d'éléments importants qui permettent de faire en sorte qu'un
AEM soit plus complet et, partant, plus efficace.
14. Les organes de gestion CITES ont été invités à travailler avec des experts nationaux sur le
plan commercial afin que les objectifs de la CITES et de l'OMC soient mieux compris de part et
d'autre.  Les Parties à la CITES sont invitées à coordonner, à l'échelle nationale, les activités de leursorganismes commerciaux et environnementaux afin de faire en sorte que les positions présentées à la
CITES et à l'OMC soient compatibles.
15. Enfin, il convient d'indiquer que le Secrétariat CITES a obtenu, en 1997, le statut
d'observateur au Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC.  Le Secrétariat est en contact
direct avec le Secrétariat de l'OMC qui le consulte périodiquement au sujet de questions liées à desréglementations commerciales relatives à la faune et à la flore sauvages et sur des documents et des
rapports pertinents établis par des organismes chargés de questions liées au commerce.  Le Secrétariat
s'est engagé à échanger périodiquement des informations et des idées avec le CCE.
IV. TENSIONS POTENTIELLES ENTRE LA LIBÉRALISATION DES ÉCHANGES ET
LA RÉGLEMENTATION DU COMMERCE PAR LA CITES
16. S'agissant du conflit de base entre la libéralisation des échanges et la réglementation du
commerce par la CITES, il convient d'indiquer que l'identification d'effets sur l'environnementdécoulant de la libéralisation des échanges n'entraîne pas nécessairement la suspension ou l'arrêt de la
libéralisation mais plutôt une action rapide afin de  réduire au minimum ces effets sur l'environnement.
17. À cet égard, le débat sur les synergies devrait porter sur la manière dont le système
commercial entend tenir compte du coût et des conséquences de la dégradation environnementale
résultant d'activités liées au système commercial.
18. Dans le même ordre d'idées, il convient d' indiquer que, d'un point de vue économique, les
espèces sauvages de faune et de flore sont considérées comme des ressources renouvelables.  Elles
peuvent être gérées et exploitées de façon durable si l'intensité de l'exploitation ne dépasse pas la
capacité de régénération de l'espèce.  En d'autres mots, le commerce de ces espèces (à défaut de droits
de propriété bien définis et exécutoires) doit être réglementé afin d'éviter une surexploitation.  Il fautWT/CTE/W/165
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reconnaître qu'une exploitation se soldant par une extinction économique, qui peut parfois être la
stratégie utilisée pour optimiser les bénéfices, est un échec du marché.
V. ASPECTS JURIDIQUES DE LA RELATION ENTRE LA CITES ET L 'OMC
19. Le débat sur les synergies entre l'OMC et les AEM devrait soulever quelques-unes des
questions liées à la relation juridique entre les deux régimes. S'agissant des AEM, il imported'identifier les dispositions pertinentes du régime de l'OMC qui ont trait aux AEM et de les analyser
en tenant compte, notamment, de l'article XX de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le
commerce afin de déterminer s'il existe des prob lèmes de compatibilité.  Peut-on interpréter
l'article XX de manière à y voir une disposition prévoyant formellement la primauté des AEM ou
peut-on considérer qu'il s'agit d'une déclaration de compatibilité (comme le prévoit le deuxième alinéa
de l'article 30 de la Convention de Vienne)?
20. Pour nous, l'article XX constitue une "clause de compatibilité" et les règles de l'OMC doivent
donc être interprétées de manière à ne modifier en rien les droits et obligations des Parties au titre
d'AEM.  En conséquence, il faut se garder des interprétations de l'article XX qui entraîneraient
l'annulation de toutes les mesures commerciales prévues par les AEM au motif qu'elles ne seraient pas
conformes aux règles de l'OMC.
21. Cela dit, il importe, par principe, d'éviter, autant que possible, toute incompatibilité entre les
règles des AEM et celles de l'OMC.  Ce n'est que si une incompatibilité réelle entre les dispositions
des AEM et celles de l'OMC ne peut être résolue au moyen des règles d'interprétation qu'il faut
trouver une solution (notamment en ayant recours au droit des traités).
22. La CITES n'a jamais eu a faire appel à son mécanisme de règlement des différends au cours
de ses 25 années d'existence.  D'ailleurs, la pratique des régimes multilatéraux commerciaux etenvironnementaux à ce sujet a été d'éviter  les conflits de lois et de préconiser une coordination
informelle.  Nous sommes d'avis que la création d'un mécanisme de règlement des différends intégré
et coordonné s'appliquant à de multiples traités est une question délicate qu'il n'est pas facile de traiter
en termes généraux.  Il s'ensuit que l'intégration d'un tel mécanisme dans le cadre de l'OMC n'est pas
recommandée.
23. L'adoption de "mesures internes plus strictes", autorisée par la Convention, peut donner lieu à
des tensions entre l'OMC et la CITES.  Le premier alinéa de l'article XIV de la CITES prévoit que les
Parties conservent leur droit souverain d'adopter des mesures internes plus strictes.  Les Parties à la
CITES peuvent exercer ce droit afin de protéger toutes espèces dans le monde, y compris celles qui ne
figurent pas aux annexes de la CITES, au moyen de mesures unilatérales plus strictes que celles qui
sont prévues par la Convention.
VI. SYSTÈME DE QUOTAS ET UTILISATION DURABLE
24. Bien qu'il n'en soit pas fait mention explicitement dans le texte de la Convention,
l'établissement d'un mécanisme de quotas nationaux d'exportation qui restreint le commerce d'espèces
de faune et de flore nationales données découle logiquement du principe de l'utilisation durable.  Les
quotas sont établis sur la base d'analyses scientifiques déterminant les quantités qui peuvent être
exportées sans menacer la survie des espèces.  Ces quotas indiquent le nombre maximum despécimens dont l'exportation sera autorisée au cours de l'année civile.  Sauf stipulation contraire, les
quotas visent les spécimens d'origine sauvage.
25. Le système de quotas comprend les quotas établis par la Conférence des Parties et ceux qui
résultent de recommandations faites par le Comité pour les animaux dans le cadre de la résolution
Conf. 8.9, ainsi que les quotas établis par les Parties.WT/CTE/W/165
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26. Le Secrétariat recommande aux Parties d'identifier, avant l'adoption des quotas, les
conséquences économiques et sociales.  Ainsi, les Parties doivent identifier les effets probables sur le
commerce illégal de quotas spécifiques établis pour des espèces précises.  Les quotas devraient
également prévoir des mesures d'application, y compris des mécanismes visant à vérifier le respect
des quotas ainsi que des mesures incitatives.  Ces mesures incitatives devraient amener tous lesintervenants s'intéressant au commerce et à la protection de la faune et de la flore à adhérer au
système de quota et à l'appliquer.  Le Secrétariat est conscient du fait que la mise en place de
restrictions au commerce sans structure d'application adéquate peut entraîner une augmentation du
commerce illégal.
27. D'autre part, une certaine souplesse a été introduite dans le système par le biais du mécanisme
d'élevage en ranch, grâce auquel certaines espèces inscrites à l'annexe I et élevées en captivité après
avoir été prélevées dans la nature sont transférées à l'annexe II permettant ainsi d'en faire lecommerce.  Ces catégories spécifiques de faune et de flore sont assujetties à un marquage ou à une
identification afin qu'il en soit tenu compte dans le quota convenu de spécimens faisant l'objet d'un
commerce international.
28. Enfin, un quota d'exportation zéro est une mesure préventive visant à assurer la durabilité des
exportations d'espèces qui ont récemment été transférées de l'annexe I à l'annexe II.
VII. AIDE TECHNIQUE LIÉE AU COMMERCE
29. Le Secrétariat CITES fournit une aide technique aux pays en développement par le biais de
programmes spéciaux.  Ces programmes ont été mis en place afin d'accroître la capacité des Parties
d'appliquer la Convention.  Les activités de formation de la CITES sont coordonnées par l'Unité du
renforcement des capacités (URC) .  Le renforcement des capacités se fait notamment dans le cadre
des activités suivantes:  ateliers, séminaires, dossiers de formation, diffusion d'informations sur
Internet et au moyen de bulletins d'information, aide technique.  L'Unité de coordination scientifique
(UCS) aide les Parties à la CITES à prendre des décisions qui reposent sur une meilleure base
scientifique.  L'UCS est chargée de tenir des ateliers sur les avis de commerce non préjudiciable et la
gestion de quota ainsi que d'élaborer des manuels d'identification.  Le Secrétariat CITES effectueégalement des activités de coordination importantes en ce qui concerne le respect des obligations et
l'application.  L'Unité d'assistance à la lutte contre la fraude (UALF)  fournit une aide technique aux
agents d'application en organisant des séminaires sur l'application, en élaborant des dossiers de
formation en matière de douane et en offrant un soutien juridique à l'élaboration de législations
nationales.  L'Unité d'appui à la Convention  aide les Parties à comprendre les dispositions de la
CITES et fournit un soutien logistique pour l'organisation des réunions de la CITES.
30. De nombreuses Parties ont sollicité les conseils et l'aide du Secrétariat aux fins de
l'élaboration de législations relatives à l'application de la CITES.  Le Secrétariat a donné suite à ces
demandes de plusieurs manières, y compris en rédigeant des lois types, en établissant un
aide-mémoire aux fins de l'élaboration de légi slations, en acheminant des demandes d'aide aux
bureaux régionaux appropriés du PNUE (notamment en ce qui concerne certains pays d'Amérique
latine), en envoyant des membres du personnel du Secrétariat en mission et en fournissant desconseils ou des observations par écrit sur des projets de législations.
31. Cette aide pourrait s'élargir afin de porter sur la corrélation entre les législations commerciales
et environnementales ainsi que sur la coopération institutionnelle qui s'impose entre les Ministères de
l'environnement et ceux du commerce.
32. Le Secrétariat organise des séminaires depuis 1989.  Entre 1994 et 1996, environ la moitié des
4 millions de dollars EU qui ont été versés au Secrétariat à titre de contributions externes ont été
consacrés à des activités concernant l'application et le renforcement des capacités.  Les principauxWT/CTE/W/165
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donateurs au regard de ces activités comprennent la Commission européenne et plusieurs membres
individuels de l'UE, les États-Unis, Hong Kong, Chine, le Japon et l'Australie ainsi que plusieurs
ONG.
33. Le reste des contributions externes versées au Secrétariat a servi à réaliser des études liées aux
espèces, un certain nombre d'entre elles cherchant à recueillir de l'information sur l'état deconservation de populations spécifiques afin de permettre l'élaboration de programmes de gestion
durable.  Une partie du financement a également été fournie par des utilisateurs d'espèces de faune et
de flore.  Les espèces visées par les études réalisées en vue de contribuer au développement durable
comprennent les chats, les perroquets, les pythons, les crocodiliens, les lézards, les coraux et les
orchidées.
VIII.  PROGRAMMES SPÉCIFIQUES
34. Analyste juridique et de la politique commerciale:  Un nouveau poste a été créé au sein de
l'Unité d'assistance à la lutte contre la fraude afin d'aider les Parties à établir des politiques en matière
de "commerce et d'environnement" et d'élaborer de s analyses sur le "commerce et l'environnement"
qui sont présentées et débattues aux réunions de la CdP et examinées par des organismes tels que
l'OMC.
35. La base de données T.I.G.E.R.S (Trade Infraction and Global Enforcement Recording
System):  Le Secrétariat CITES établit périodiquement un rapport sur les infractions ou les types de
fraudes ou de trafics auxquels on a recours.  Les infractions graves sont consignées dans la base de
données T.I.G.E.R.S et portées à l'attention du Comité permanent CITES qui peut prendre les mesures
nécessaires afin de rappeler aux États les obligations qui leur incombent à titre de signataire.
36. Projet sur les législations nationales:  La CITES est le seul accord environnemental
multilatéral dont les Parties ont défini avec précision une démarche – le projet sur les législations
nationales – pour examiner et évaluer les mesures internes prises pour appliquer la Convention.
Trois catégories et quatre critères sont utilisés pour évaluer les législations nationales des Parties.  Le
projet, qui a commencé en 1992, en est à sa quatrième phase.
37. MIKE:  Suivi de l'abattage illicite d'éléphants.
38. ETIS:  Système d'information sur le commerce des éléphants.
IX. PRINCIPE DE PRÉCAUTION (INCERTITUDES SCIENTIFIQUES
= RESTRICTIONS COMMERCIALES?)
39. Afin de préciser le débat, il faudrait adopter une définition du principe de précaution.
Contrairement à ce qui est souvent affirmé, il est faux de dire que le but du principe est de restreindre
les échanges.  Cette interprétation est beaucoup trop étroite et ne reflète pas l'esprit du principe qui est
d'anticiper et de prévenir les dommages potentiels pouvant être causés à l'environnement.
40. La CITES ne prévoit pas expressément le principe de précaution.  Cela dit, si le principe n'est
pas mentionné en tant que tel, il est sous-entendu dans les dispositions de la Convention (voir, par
exemple, l'article IV.3).  Il figure également dans certaines résolutions CITES, notamment la
résolution Conf. 9.24 sur les critères d'inscription d'espèces aux annexes I et II de la Convention.
41. Pour mettre en œuvre la CITES, il faut constamment chercher à appliquer le principe de
précaution et le principe de l'utilisation durable de manière adéquate et cohérente.  Ces principes ne
sont pas nécessairement incompatibles mais sont aussi importants l'un que l'autre et aussi difficiles àWT/CTE/W/165
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appliquer en raison du manque de connaissance scie ntifique et technique dans plusieurs domaines
relatifs à la gestion et à la conservation de la faune et de la flore.
42. Compte tenu de l'insuffisance des données concernant les effets du commerce sur un très
grand nombre d'espèces, il est évident que l'application rigoureuse du principe de précaution
empêcherait le commerce d'une forte proportion de faune et de flore.  Il convient, cependant, d'y avoirrecours chaque fois qu'un dommage irréversible risque d'être causé à des populations sauvages.  Le
principe de précaution est un principe de répartition des coûts.
43. Le principe de précaution devrait notamment s'appliquer à la suppression d'espèces des
annexes CITES.
X. CONCLUSION ET RECOMMANDATION
44. Nous estimons qu'il faut collaborer étroitement avec les autres AEM, les directions
compétentes du PNUE et l'OMC afin de promouvoir l'élaboration de positions communes sur lesquestions de commerce international.  Le débat sur les synergies devrait soulever les questions
pratiques intéressant les AEM en ce qui concerne le système commercial multilatéral, à savoir de
quelle manière il entend tenir compte des coûts de la dégradation environnementale résultant
d'activités liées au système commercial.  Le Secrétariat CITES s'engage à participer pleinement et
activement à ces travaux.
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