ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEG/C/W/467
2 juillet 2003
(03-3512)
Conseil du commerce des marchandises Original:  anglais
LE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DANS LA DOUANE
Stratégie en matière de renforcement des capacités douanières préparée
par l'Organisation mondiale des douanes au nom de
la communauté douanière internationale1
L'Organisation mondiale des douanes a fait parven ir au Secrétariat la communication ci-après,
datée du 30 juin 2003.
_______________
1. Introduction
Les administrations des douanes du monde entier jouent un rôle d'une importance vitale dans
la mise en œuvre d'une série de politiques officielles cruciales et contribuent à la réalisation de
nombreux objectifs nationaux de développement national.  En outre, la douane étant souvent lapremière vitrine d'un pays que voit le reste du monde, elle façonne la perception qu'ont de ce pays les
responsables et les organisations qui ont pour charge de prendre des décisions en matière de
commerce et d'investissements à l'étranger.
Sans une administration des douanes efficace et rentable, les pouvoirs publics ne seront pas en
mesure d'atteindre les objectifs politiques qu'ils se sont fixés en matière de perception des recettes, de
facilitation des échanges, de recueil des statistiques commerciales et de protection de la société contredivers dangers qui planent sur la société et la nation.  La contribution potentielle de la douane au
développement national constitue un énorme potentiel et peut faire toute la différence pour les
nombreuses populations à travers le monde qui ont la pauvreté pour quotidien.
Dès lors, un investissement réfléchi et parfaitement ciblé en matière de renforcement des
capacités visant essentiellement à améliorer l'efficacité et la rentabilité des administrations des
douanes peut se révéler fructueux pour les gouvernements comme pour les bailleurs de fonds et
permettre aux pays en développement de tirer parti des nombreuses possibilités de développement que
leur offre l'expansion du système commercial mondial.
Malheureusement, à ce jour, nombreuses sont les initiatives en matière de renforcement des
capacités qui n'ont pas atteint les objectifs souhaités.  La présente Stratégie traduit les vues de la
communauté douanière internationale à cet égard et propose un argumentaire en faveur d'une
                                                     
1 L'OMD a organisé en septembre 2002 et en mars 2003 deux réunions du Groupe de travail de haut
niveau en matière de renforcement des capacités avec la participation de ses membres, d'organisationsinternationales, notamment l'OMC et la Banque mondiale, d'institutions financières et de représentants dusecteur privé.  Ce document s'inspire des résultats de ces réunions, de la participation d'autres parties intéressées
et de nos propres recherches.G/C/W/467
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approche mieux coordonnée dont les objectifs seraient mieux définis et les moyens mis en œuvre
mieux adaptés pour entreprendre de renforcer les capacités des administrations des douanes des pays
en développement et des pays les moins avancés.2
2. Argumentaire en faveur d'un renforcement intégral des capacités de la douane
Alors que le rôle et les responsabilités principales de la douane sont demeurés essentiellement
les mêmes pendant de nombreuses années, la manière dont la douane s'acquitte de ce rôle et de ces
responsabilités a considérablement changé au cours de ces dernières années.  Les éléments qui ont été
le moteur de ce changement peuvent être résumés comme suit:
• la mondialisation et la croissance constante du volume des échanges internationaux
du commerce international;
• la prise de conscience accrue et la quantification des coûts qu'entraîne l'application de
formalités inefficaces et obsolètes aux frontières;
• l'accroissement des investissements du secteur privé en matière de logistique
moderne, de contrôle d'inventaires, de systèmes de fabrication et d'information, quisuscite une plus grande attente de ce que peut offrir la douane en matière de
traitement rapide et prévisible des importations et des exportations;
• l'utilisation accrue et la généralisation des technologies de l'information et de la
communication;
• les exigences accrues concernant les politiques et les procédures appliquées qui sont
directement associées aux engagements pris à l'échelon international (adhésion à
l'OMC par exemple);
• la concurrence internationale accrue en matière d'investissements étrangers;
• la multiplication des accords commerciaux régionaux qui augmentent
considérablement la complexité des formalités et des contrôles aux frontières;
• l'augmentation de la charge de travail des services douaniers et des attentes de
pouvoirs publics parallèlement au gel ou à la diminution des ressources budgétaires ethumaines allouées;
• la prise de conscience accrue de l'importance d'une bonne gouvernance et d'une
éthique professionnelle réelle au sein des services douaniers;  et
• depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001, la prise de conscience accrue de
la nécessité pour les administrations des douanes de jouer un rôle plus important dansla protection de la société contre les menaces diverses qui pèsent sur la sécurité
nationale.
Ces éléments moteurs du changement ont permis aux milieux commerciaux et aux principales
institutions financières de mieux comprendre l'importance d'une administration des douanes efficace
                                                     
2 Cette Stratégie tente de répondre à la Déclaration ministérielle de Doha de l'OMC de novembre 2001,
dans laquelle le rôle du renforcement des capacités est souligné dans les domaines intéressant la douane.  Elle
constituera une contribution à la Conférence ministérielle de l'OMC qui se tiendra à Cancún en septembre 2003.G/C/W/467
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pour l'avenir économique et social des pays en développement.  Il est à présent clairement entendu
qu'une administration des douanes qui fonctionne bien et qui est respectueuse de l'éthique peut
contribuer dans une large mesure à une mobilisation rentable des recettes3 et peut aider les
gouvernements à faciliter les échanges et les investissements et accroître la confiance dans la qualité
et l'intégrité des institutions officielles.
Alors que les obstacles classiques tels que les tarifs étaient progressivement réduits, les
réformes opérées en matière de facilitation des échanges pour s'attaquer aux obstacles non tarifaires
prenaient de plus en plus d'importance.  Suite au Cycle de négociations multilatérales de l'Uruguay,
les pays en développement ont souscrit une série d'obligations sans précédent, nombre d'entre elles
étant directement liées à la douane.  Toutefois, contrairement aux obligations traditionnelles associées
à l'accès aux marchés, l'élimination ou la réduction d'une série d'obstacles non tarifaires se révèle êtreune tâche difficile et onéreuse pour de nombreux pays en développement.  Les avantages qui
pourraient découler de telles initiatives apparaissent toutefois non négligeables.
4
L'affectation des ressources appropriées à la réalisation de mesures pratiques en matière de
renforcement des capacités des administrations des douanes des pays en développement représentedonc un investissement économique sain et rentable pour les gouvernements et les organisations
donatrices.  Cela peut en outre aider la douane à contribuer de manière plus tangible à certains
objectifs de développement nationaux tels que la perception des recettes, la facilitation des échanges,
la protection de la communauté, les investissements étrangers, la sécurité nationale et enfin la
réduction de la pauvreté.
En fait, étant donné que chaque envoi de marchandises est soumis tant à l'importation qu'à
l'exportation au contrôle et au traitement de la douane, celle-ci occupe une position idéale pour
coordonner, regrouper et simplifier les formalités officielles aux frontières au nom de toutes les
parties prenantes officielles.  En outre, la douane est le seul service officiel capable de répondre demanière efficace au besoin de facilitation des échanges tout en percevant l'ensemble des recettes
exigible et en répondant aux diverses préoccupations d'ordre social concernant la sécurité nationale
qui agitent la société.
Alors que la communauté des donateurs s'accorde généralement à reconnaître qu'il convient
d'accorder davantage d'attention au renforcement des capacités des administrations des douanes des
pays en développement, l'unanimité est loin de se faire sur les solutions à adopter, les sources definancement à mobiliser et sur les modalités à arrêter pour mettre en œuvre cette assistance.  Ce qui a
fait défaut jusqu'à ce jour, c'est une stratégie globale ambitieuse visant à se ménager un soutien
international, resserrer la coordination et la coopération entre toutes les parties prenantes, et proposer
un cadre adapté à un renforcement pratique et continu des capacités des administrations des douanes
des pays en développement.  La présente Stratégie est conçue pour remplir ce vide en matière dedéveloppement.
                                                     
3 Contrairement à la plupart des pays industrialisés où les droits de douane contribuent dans une
moindre mesure aux recettes de l'État, de nombreux pays en développement ou pays les moins avancésdépendent encore des recettes douanières qui représentent jusqu'à 50 pour cent ou plus de leurs recettes.
4 L'OCDE estime que les coûts liés aux retards, à la bu reaucratie et au respect de la loi lors du passage
aux frontières s'élèvent à 5-13 pour cent de la valeur des marchandises faisant l'objet de ces transactions.  Uneétude récente révèle que si les coûts des transactions commerciales internationales étaient réduits d'à peine5 pour cent en 2006, cela représenterait une somme de 154 milliards de dollars EU de plus pour la région del'APEC, soit 0,9 pour cent du PNB.  Le même rapport conclut que les réformes douanières menées à Singapour,en Thaïlande et aux Philippines pourraient entraîner une augmentation du revenu annuel réel de 3,9 milliards de
dollars EU.G/C/W/467
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3. Que signifie le renforcement des capacités dans un contexte douanier?
Dans le contexte douanier, on entend communément par "renforcement des capacités" le
développement ou l'acquisition des aptitudes, des compétences, des outils, du savoir-faire et des
ressources qui sont nécessaires à une administration pour remplir les fonctions qui lui ont été confiées
et atteindre ses objectifs.
Il s'agit d'un large processus qui englobe tous les aspects d'une administration des douanes et
qui ne peut pas être mené à bien s'il est limité à l'étude de certaines questions ou à des questions
techniques spécifiques.  À titre d'exemple, la mise en œuvre efficace de l'Accord de l'OMC sur
l'évaluation en douane nécessite bien plus que simp lement l'aval du gouvernement.  En effet, elle
suppose d'ordinaire un amendement de la législation, la mise en place d'une nouvelle infrastructure
administrative, la mise au point et la mise en œuvre de nouveaux systèmes et de nouvelles procédures,et une amélioration importante des aptitudes et des connaissances des fonctionnaires nationaux des
douanes.
Il n'existe pas de modèle reconnu d'administration des douanes moderne, mais la communauté
douanière internationale estime que toutes les activités de renforcement des capacités mises en œuvreà l'intention de la douane devraient être concentrées sur l'amélioration des performances dans chacun
des domaines clés soulignés par la Convention de Kyoto révisée.  Les principes énumérés ci-après
reprennent dans une grande mesure ceux mis en exergue par la Convention:
Éthique Les administrations des douanes devraient être exemptes de corruption et
s'efforcer de maintenir un degré d'éthique élevé.
Transparence Les lois, règlements, directives et procédures administratives devraient être
rendus publics et portés à la connaissance des clients par des moyens
facilement accessibles.
Responsabilité Les administrations des douanes devraient être tenues de rendre compte de
leurs actes, par le biais d'une procédure administrative et/ou judiciaire
transparente et d'accès facile.
Prévisibilité Les lois, règlements, directives et procédures administratives devraient être
appliqués de façon cohérente et uniforme.
Facilitation et contrôle Tout en garantissant l'application correcte des lois et règlements douaniers,
les administrations des douanes devraient s'efforcer de faciliter le
traitement et le dédouanement des marchandises faisant l'objet d'uncommerce licite en ayant recours à la gestion des risques.
Service à la clientèle Les administrations des douanes devraient constamment s'efforcer
d'améliorer le niveau de service offert aux clients.
Normalisation Les lois, règlements, directives et procédures administratives devraient, en
tant que de besoin, être harmonisés en fonction des normes arrêtées àl'échelon international.
Simplification Les lois, règlements, directives et procédures administratives devraient être
simplifiés dans toute la mesure possible afin que le dédouanement puisse
être effectué sans entraves inutiles.G/C/W/467
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Intervention minimale Les administrations des douanes devraient appliquer une gestion du risque
adaptée, et des contrôles reposant sur un audit en vue d'identifier les
activités, les personnes, les marchandises et les moyens de transport à haut
risque et limiter le niveau d'intervention douanière.
Technologie de
l'information et de la
communicationLes administrations des douanes devraient faire un usage maximum des
technologies de l'information et de la communication en vue de faciliter
l'adoption des principes exposés dans la Convention de Kyoto révisée.
Coopération et
partenariatLa douane devrait s'efforcer de nouer des relations de coopération avec
toutes les parties intéressées, y compris les services publics, le secteur privé
et d'autres administrations des douanes.
Amélioration
permanenteLa douane devrait établir des critères de performance et mettre en œuvre
des systèmes et des procédures visant à améliorer en permanencel'efficacité et la rentabilité de tous les processus commerciaux.
Un plus grand respect
de la loiLa douane devrait travailler avec ses clients en vue de les aider à améliorer
volontairement leur niveau de respect de la loi.
En outre, tous les efforts de réforme et de modernisation douanières devraient viser à instaurer
un mode de gestion ou d'amélioration des modalités de gestion des capacités administratives des
administrations des douanes.
4. Six leçons tirées des précédentes activités de renforcement des capacités
Les travaux de recherche effectués par le Secrétariat de l'OMD, les administrations membres
et les bailleurs de fonds ces dernières années ont permis de définir une série de facteurs qui
contribuent au succès ou à l'échec des initiatives de renforcement des capacités.  Ces leçons peuvent
être résumées comme suit:
4.1 Nécessité d'une volonté et d'un engagement  politiques durables au plus haut niveau
Les travaux de recherche effectués par plusieurs organisations internationales ont déterminé qu'il
était extrêmement important que les autorités de l'État témoignent d'une volonté et d'un engagement
politiques certains pour que les programmes de renforcement des capacités mis en œuvre portent leurs
fruits.
5  Sans un tel engagement, maintenu sur le long terme, les efforts de renforcement des capacités
sont certainement voués à l'échec, quelle que soit la qualité de leur conception et de leur mise en
œuvre.  C'est pour cela que la communauté douanière internationale estime que l'obtention d'unengagement politique de haut niveau doit être considéré comme une condition préalable ou comme un
critère fondamental aux fins de déterminer s'il convient de soutenir et de financer des activités de
renforcement des capacités à l'intention des administrations des douanes.
Alors qu'il est assez aisé pour les hauts responsables de l'État de témoigner d'un soutien et
d'un engagement sans faille à l'égard des programmes de réforme et de modernisation douanières,
l'expérience prouve qu'il est plus difficile pour les gouvernements de démontrer ce degré
                                                     
5 Voir les notes PREM de la Banque mondiale, avr il 2002, n° 67, Centre de développement de l'OCDE,
Document technique n° 175, avril 2001, et document de la Commission de politique générale de l'OMD,
SP0119.G/C/W/467
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d'engagement en affectant les ressources humaines et financières nécessaires.6  La communauté
douanière internationale estime qu'en matière de renforcement des capacités, la principale
responsabilité incombe à l'État et que celui-ci doit être prêt à associer au financement et à l'assistance
technique fournis par les donateurs, les ressources humaines et financières qu'il s'est engagé à
procurer.
En outre, étant donné les changements fréquents d'orientation des politiques menées et le
climat d'instabilité politique qui caractérisent de nombreux pays, il convient de veiller tout
particulièrement à obtenir que les forces politiques en présence soutiennent les initiatives concernant
le renforcement des capacités.  Sans ce soutien, il est peu probable que les améliorations obtenues
soient durables ou puissent résister aux changements qui interviennent sur le plan politique ou sur
celui de l'environnement.
4.2 Nécessité d'accroître la participation du personnel de la douane qui doit s'approprier le
concept
Bien qu'ayant bénéficié de programmes de renforcement des capacités, un certain nombre
d'administrations membres ont indiqué à l'OMD qu'elles n'ont pas été à même de répondre à la
nécessité d'obtenir la participation et l'engagement inconditionnel des fonctionnaires des douanes.  Il
en est résulté que nombre de ces fonctionnaires n'ont entrevu aucun intérêt personnel ni manifesté leur
engagement pour les réformes structurelles et administratives que les différents volets des
programmes de renforcement des capacités leur proposaient.
Cette participation doit être acquise bien avant de mettre en œuvre tout programme de
renforcement des capacités.  Lorsque cela s'avère utile, le personnel douanier concerné devrait
participer dès le début même du programme de renforcement des capacités, y compris au stade du
diagnostic, à l'évaluation des besoins en matière de renforcement des capacités.  Il convient de veillertout particulièrement à ce que pendant toute la durée du programme, le personnel demeure informé de
son évolution.  Pour ce faire, il convient en particulier d'inviter les fonctionnaires de la douane de tous
niveaux du pays concerné à participer à la formulation, la conception, la mise en œuvre, le suivi et
l'évaluation du programme de renforcement des capacités.
Dans toute la mesure possible, les mesures de renforcement des capacités devraient être
supervisées par le personnel de la douane du pays concerné et les cadres supérieurs invités à prendreune part active dans la stratégie de promotion et de communication appliquée avec le concours
éventuel des équipes chargées de la mise en œuvre et des groupes d'appui.  Ces mesures de
renforcement des capacités devraient fondamentalement être perçues comme des initiatives voulues et
conduites par le gouvernement, le chef de l'administration des douanes et les cadres supérieurs
formant l'équipe de gestion, avec la participation du secteur privé, et une coopération étroite aveccelui-ci.
Les consultants, les spécialistes en technique douanière et les conseillers travaillant dans les
pays concernés doivent s'assurer de la participation et de l'engagement des fonctionnaires visés et
définir clairement ces objectifs lors de la conception et de la mise au point des propositions et autresdocuments concernant le projet.
À cet égard, l'adoption d'approches régionales peut offrir aux participants la possibilité de
procéder à un échange d'expériences avec d'autres fonctionnaires et administrations des douanes qui
sont souvent confrontés à des problèmes analogues.
                                                     
6 Des mandats relativement longs et stables pour les Directeurs généraux des douanes sont souhaitables
pour que les cadres supérieurs puissent se positionner en chefs de file.G/C/W/467
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4.3 Nécessité d'effectuer un diagnostic précis des besoins en matière de renforcement des
capacités et de trouver des réponses spécifiques à chaque pays
L'expérience montre qu'un des éléments critiques du succès des mesures mises en œuvre pour
renforcer les capacités est la réalisation d'un diagnostic précis des besoins en matière dedéveloppement.  Les administrations des douanes du monde sont confrontées à des enjeux
stratégiques analogues et s'acquittent pourtant des mêmes fonctions de réglementation, mais les
conditions fiscales, l'environnement dans lequel elles opèrent, les compétences dont elles disposent
sur le plan administratif, l'existence des ressources nécessaires et les ambitions qu'elles nourrissent en
matière de développement sont très différents.
Il est par conséquent extrêmement important de tenir particulièrement compte de ces facteurs
lors de l'analyse, de la conception et de la mise en œuvre de mesures individuelles de renforcement
des capacités dans les pays en développement.
La communauté douanière internationale s'est rendu compte que nombre de programmes de
renforcement des capacités mis en œuvre par le passé étaient fondés sur une évaluation et une analysedes besoins inexactes ou trop limitées.  Plusieurs facteurs ont contribué à cette situation, et
notamment:
• l'absence d'un outil de diagnostic performant adapté spécialement aux exigences de la
douane constituant un modèle ou un cadre de référence permettant de réaliser une
évaluation ou une analyse complète des besoins en matière de renforcement descapacités;
• l'affectation à cette tâche d'un groupe trop restreint d'experts douaniers ou de
consultants possédant l'expérience ou les qualifications nécessaires pour entreprendre
des études de diagnostic;
• des conclusions d'études de diagnostic établies en fonction des exigences,
compétences ou objectifs des bailleurs de fonds ou des prestataires d'assistance
technique plutôt qu'en fonction des besoins des administrations bénéficiaires;  et
• une attention insuffisante prêtée à des questions délicates inhérentes à la mission
confiée, mais n'étant pas du ressort de la douane, telles que la gestion saine du secteurpublic, l'évaluation du niveau de compétence en matière administrative, la
planification stratégique, la gestion du changement, la coopération avec l'extérieur,
l'informatique de gestion et le recueil des statistiques de base.
Afin d'éviter ces problèmes, il convient avant tout de procéder à une analyse précise des
besoins et de la situation des administrations des douanes bénéficiaires.  En outre, en vue d'accroître la
qualité et la portée des évaluations faites après diagnostic, une plus grande importance doit être
accordée au choix, à la formation et aux qualifications des experts douaniers engagés pour réaliser des
évaluations dans le pays.  Le cadre du diagnostic en matière de renforcement des capacités douanières
de l'OMD fournira un jeu d'outils pour les missions  d'évaluation qui aideront les spécialistes de la
douane à se concentrer sur l'ensemble des domaines d'activité de l'administration des douanes plutôt
que sur les seuls domaines relevant de leur compétence.
Les programmes de renforcement des capacités doivent être conçus de manière à répondre
aux besoins propres à chaque pays et être élaborés en fonction de la situation politique, économique et
sociale de chaque administration des douanes.  Dans la douane, comme partout ailleurs, il est clair que
le concept de solution universelle n'est pas applicable.  En d'autres termes, les solutions doivent êtreadaptées à chaque situation.G/C/W/467
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4.4 Des attentes réalistes de la part des gouvernements et des donateurs
Lorsqu'elle a procédé à l'examen des nombreux projets et activités en matière de renforcement
des capacités qui ont été menés à bien au cours des dix dernières années, l'OMD a constaté que très
peu d'entre eux avaient permis d'atteindre les objectifs de développement fixés ou étaient allés
au-delà.  Cette constatation est certes décevante eu égard au financement consenti et à la sommed'assistance technique fournie à de nombreuses administrations des douanes, mais il semble que
nombre de ces projets ont été évalués en fonction d'attentes quelque peu irréalistes et par trop
ambitieuses.  En outre, les éléments du programme de renforcement des capacités prévus étaient dans
bien des cas inadaptés ou insuffisants pour obtenir les résultats escomptés.
Mettre en œuvre des programmes de réforme et de modernisation au sein des administrations
des douanes de pays en développement est une tâche difficile qui s'apparente à un défi.  Lacommunauté douanière internationale estime que les attentes doivent être réalistes et calculées pour
tenir compte de l'ampleur et de la portée des problèmes à résoudre et des ressources allouées pour ce
faire.  Parallèlement, et ceci est en relation étroite avec les problèmes que pose la nécessité d'effectuer
un diagnostic précis des besoins (décrits ci-dessus), les éléments de tout programme de renforcement
des capacités doivent être parfaitement adaptés aux problèmes que l'on veut résoudre.  C'est ainsi, parexemple, que les travaux de recherche effectués par l'OMD montrent que la vaste majorité des
activités de renforcement des capacités conduites dans le monde entier ont consisté principalement à
dispenser une formation et/ou fournir une assistance technique.  S'il est certain que ce type d'apport
n'est pas négligeable, le renforcement des capacités aurait dû également comporter un volet destiné à
aborder une série de questions de portée plus large concernant la gestion, l'administration, lesprocédures et l'infrastructure afin d'obtenir les résultats escomptés.
De plus, même lorsqu'il semblerait que, par exception, de réels progrès ont été réalisés suite à
l'application d'un programme de renforcement des capacités bien conçu, on constate d'ordinaire que
les données de base objectives qui permettraient d'effectuer une véritable comparaison font défaut.  LeCadre du diagnostic du renforcement des capacités de l'OMD répond de manière détaillée à ce
problème et devrait offrir des recettes éprouvées permettant d'améliorer la qualité des données de base
recueillies dès le début d'une action de renforcement des capacités.  De même, la méthodologie
exposée dans le cadre de l'Étude de l'OMD sur le temps nécessaire pour la mainlevée des
marchandises devrait être considérée comme un outil fondamental pour le recueil et l'analyse des
données relatives à la façon dont la douane s'acquitte de sa tâche.
7
4.5 Nécessité d'affecter les ressources humaines et financières appropriées au renforcement
des capacités
Les administrations des douanes de nombre de pays en développement sont d'une manière
générale soumises à d'énormes pressions visant à ce qu'elles perçoivent le plus de recettes possible.
Afin d'y parvenir, notamment dans un milieu qui se caractérise par le faible niveau de respectvolontaire de la loi, les fonctionnaires des douanes ont généralement recours à des vérifications
matérielles ou documentaires approfondies de la valeur en douane, du classement et de l'origine des
marchandises qui se traduisent par des retards importants dans le dédouanement et créent un
environnement de travail vulnérable à la corruption.  Parallèlement, les administrations des douanes
sont également soumises à de fortes pressions de la part du secteur privé et des services officielschargés du commerce pour qu'elles accélèrent le traitement et le dédouanement des marchandises.  Or,
                                                     
7 L'étude de l'OMD sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises est actuellement
automatisée pour faciliter aux consultants et aux administrations membres de l'OMD son utilisation.  Lefinancement du projet d'automatisation a été assuré par la Banque mondiale dans le cadre du Partenariat en
matière de facilitation des transports et des échanges à l'échelon mondial.G/C/W/467
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cela ne peut être obtenu qu'en réduisant les vérifications documentaires et matérielles qui requièrent
d'importantes ressources.
Même si l'expérience démontre que dans de nombreux pays industrialisés, ces exigences et
ces objectifs apparemment contradictoires peuvent être conciliés avec succès par une administrationdes douanes efficace, dans de nombreux pays en développement et moins avancés, la portée et
l'ampleur des améliorations à apporter pour atteindre ce but sont vastes.  Après avoir procédé à
l'examen de nombreuses études de cas, l'OMD a constaté que les ressources humaines et financières
qui avaient été consacrées à des réformes aussi fondamentales avaient été généralement insuffisantes
pour réaliser les changements requis et que bien souvent, même lorsque des améliorations avaient pu
être apportées, celles-ci n'étaient pas viables à long terme.
À titre d'exemple, dans de nombreux projets de renforcement des capacités douanières
l'accent a été placé en grande partie sur la mise en œuvre de systèmes reposant sur la technologie de la
communication et de l'information.  Bien que la communauté douanière internationale souscrive
entièrement à cette orientation, elle constate néanmoins avec inquiétude que souvent les ressources
affectées à ces projets ne sont pas adaptées à l'ampleur des changements à opérer.  Dans l'industrie dela technologie ou l'information, les coûts relatifs à la mise en œuvre et les coûts associés à la période
qui suit la mise en œuvre sont calculés traditionnellement suivant un rapport de 1:4, c'est-à-dire que
25 pour cent des coûts de la mise en œuvre d'un nouveau système informatique devraient être
consacrés à la mise en œuvre elle-même et 75 pour cent au matériel et aux logiciels informatiques
nécessaires après la mise en œuvre.
Les recherches effectuées par l'OMD ont révélé que, dans nombre des cas examinés, le
rapport était plutôt inversé.  Il s'ensuit que de nombreuses administrations des douanes de pays en
développement sont dans l'incapacité d'assurer le bon fonctionnement de leur infrastructure
informatique et ont peu d'espoir d'obtenir le soutien de l'État pour moderniser leur équipement par une
version plus récente d'un même produit.  Ce problème est aggravé par le fait que la mise en œuvre de
nouveaux systèmes informatiques entraîne une révision importante des processus opérationnels non
informatisés.
Dans le cadre des initiatives couronnées de succès en matière de renforcement des capacités,
il a souvent été fait appel à des conseillers douaniers expérimentés pour aider les fonctionnaires
locaux à mettre en œuvre les objectifs du projet.  Le détachement de conseillers expérimentés dansdes pays en développement constitue souvent une part considérable du coût des projets de
renforcement des capacités.  C'est la raison pour la quelle dans nombre de projets de renforcement des
capacités le nombre et la durée des missions spécifiques à court ou à long terme des consultants
détachés sont délibérément limités.
La communauté douanière internationale s'inquiète de constater que les conseillers sont
souvent affectés à un projet pour une période insuffisante, et que le soutien et l'assistance
indispensables pendant la période qui suit la mise en œuvre sont négligés, ce qui a pour conséquence
d'empêcher de maintenir sur le long terme les effets des améliorations.  On constate en effet, dans
plusieurs cas, que les administrations des douanes ont fait l'objet d'une succession de projets derenforcement des capacités d'ampleur plus ou moins grande qui tous avaient pour projet de répondre à
des besoins institutionnels similaires.
Afin de remédier à ces problèmes, les initiatives en matière de renforcement des capacités
devraient:
• prévoir des délais de mise en œuvre beaucoup plus longs;G/C/W/467
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• tenir suffisamment compte du soutien nécessaire lors de la phase qui suit la mise en
œuvre;
• prévoir de faire appel à des conseillers locaux pour des missions à court et à long
terme;  et
• comporter des mécanismes permettant de faire appel à un soutien supplémentaire et à
un financement à long terme (notamment dans le cas d'interventions visant à mettreen œuvre les technologies de la communication et de l'information).
4.6 Nécessité de renforcer la coopération et la cohérence
L'un des problèmes auxquels sont constamment confrontés tous les bénéficiaires et les
dispensateurs du renforcement des capacités est le faible niveau de coordination et de concertation
entre les donateurs à l'échelon national, régional et international qui se traduit par une duplication des
efforts dans certains domaines et par une attention insuffisante, voire nulle accordée à d'autres
domaines du fonctionnement de l'administration des douanes d'importance stratégique.
De même, et malgré les récentes améliorations apportées en vue d'accroître le niveau de
coordination et de cohérence dans l'exécution des programmes de renforcement des capacités,
instaurer une coordination efficace entre les différents donateurs demeure la pierre d'achoppement des
programmes internationaux de renforcement des capacit és.  À titre d'exemple, le Secrétariat de l'OMD
s'est récemment entretenu avec une administration membre à laquelle six organisations donatrices
nationales et internationales différentes offraient d'importants programmes de renforcement des
capacités.  Dans de tels cas, l'OMD pourrait jouer un rôle de coordination et de facilitation certain.
Afin d'améliorer réellement cette situation, les gouvernements et les administrations membres
doivent se montrer plus dynamiques et adopter une démarche plus stratégique afin de répondre aux
besoins en matière de renforcement des capacités.  Par ailleurs, les gouvernements doivent résister à la
tentation d'accepter l'assistance proposée par un donateur simplement parce que celle-ci leur estofferte et doivent plutôt jouer un rôle stratégique et positif en déterminant les besoins et en définissant
la voie à suivre en matière de réforme.
En outre, les outils nécessaires à une telle coopération, par exemple le Cadre intégré pour
l'Assistance liée au commerce en faveur des pays les moins avancés, devraient être utilisés
8 pour
garantir une meilleure cohérence dans l'identification des besoins en matière de renforcement des
capacités et le déploiement des ressources et des connaissances nécessaires.
5. Besoins et enjeux en matière de renforcement des capacités
Au début de l'année 2003, l'OMD a procédé à une enquête détaillée auprès des
administrations membres en vue de déterminer quels étaient les besoins, obstacles et enjeux
principaux en matière de renforcement des capacités auxquels elles étaient confrontées.  Les résultats
de cette enquête, complétés par les renseignements obtenus par le biais de consultations
supplémentaires, peuvent être résumés comme suit:
                                                     
8 Les organismes qui font partie du Cadre intégré sont la Banque mondiale, le FMI, le Centre du
commerce international, la CNUCED, le PNUD et l'OM C.  L'OMC apporte sa contribution en mettant des
experts à disposition lors de missions de diagnostic à la demande.G/C/W/467
Page 11
Les administrations membres de l'OMD ont indiqué que six éléments fondamentaux devaient
être réunis pour que le renforcement des capacités douanières soit efficace dans tous les domaines.
Ces éléments sont les suivants:
• une volonté politique suffisante, une capacité d'organisation réelle et le soutien des
parties intéressées pour garantir le caractère durable des résultats obtenus;
• des moyens suffisants sur le long terme et l'accès à des sources de financement
durables;
• l'existence d'un service public pleinement opérationnel offrant l'infrastructure de base
nécessaire pour appliquer les lois et règlements nationaux et faire respecter les
engagements souscrits à l'échelon international;
• un cadre juridique stable et un système judiciaire efficace;
• des conditions d'emploi et de rémunération adéquates pour les fonctionnaires des
douanes;  et
• un climat généralement propice au changement et aux améliorations.
Les membres de l'OMD ont estimé que chacun de ces éléments est fondamental pour assurer
la réussite des projets de renforcement des capacités.  Tout en reconnaissant que les fonctionnaires des
douanes n'ont pas la maîtrise directe de certains des éléments mentionnés ci-dessus, il a été souligné
que sans ces éléments fondamentaux, il serait difficile d'apporter des améliorations significatives et
durables.  Dans ces conditions, lors de l'évaluation des besoins d'une administration donnée en matièrede renforcement des capacités, il est essentiel d'accorder une attention particulière à ces questions.  À
cette fin, l'OMD a inclus un outil "d'Évaluation du niveau de préparation" dans son Cadre du
diagnostic en matière de renforcement des capacités douanières.
Lorsqu'il apparaît qu'un ou plusieurs de ces éléments fondamentaux font défaut, ou du moins
qu'ils sont présents mais que leur niveau n'est pas réaliste, les programmes de renforcement des
capacités conformes au modèle présenté dans le présent document ne conviendront peut-être pas.  Si
tel est le cas, et en particulier lorsque l'infrastructure et les contrôles habituels aux frontières n'existent
pas ou ne sont pas opérationnels
9, le recours à des mesures d'urgence peut alors constituer une
solution.
Par exemple, dans les cas où la perception des recettes indispensables au bon fonctionnement
de l'État est menacée et que les solutions prévues en matière de renforcement des capacités ne sont pas
viables à court et moyen termes, un certain nombre de pays et d'institutions financières internationales
décident de faire appel à des sociétés d'inspection avant expédition (PSI).  Tout en reconnaissant les
raisons pour lesquelles les responsables d'un État décident de faire appel à un tel système, l'OMD et
ses administrations membres se sont toujours préoccupées des effets à long terme que ce choixpouvait avoir sur le renforcement des capacités douanières, dans la mesure où les régimes de PSI ont
souvent été considérés comme un système tendant à  se substituer à la douane plutôt que comme une
mesure visant à stopper une hémorragie.  L'OMD recommande au contraire que les services offerts
par les sociétés privées servent de mesures complémentaires venant appuyer les activités de la douane
pendant que des efforts concertés sont déployés pour mettre en place l'infrastructure nécessaire à une
                                                     
9 Par exemple, pendant ou immédiatement après une période de guerre civile ou de conflit
international.G/C/W/467
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gestion de la douane s'inscrivant dans la durée.  Dans de tels cas, il conviendrait d'appliquer des
programmes de renforcement des capacités complets, conformes aux modèles décrits dans le présent
document, parallèlement à l'utilisation de compagnies d'inspection avant expédition.
Dans le cadre de l'enquête en matière de renforcement des capacités réalisée auprès des
administrations membres, celles-ci ont relevé sept domaines prioritaires d'assistance aux fins du
renforcement des capacités.  Bien que les réponses reçues témoignent de besoins parfois fort
différents, les Membres ont déterminé comme particulièrement importants les domaines ci-après pour
lesquels une assistance en matière de renforcement des capacités apparaît nécessaire en vue:
• de préparer et mettre en œuvre une législation douanière moderne;
• d'élaborer et/ou améliorer des systèmes et des procédures visant à tenir compte des
changements nécessaires pour remplir les engagements internationaux et régionaux;
• d'améliorer la capacité de planification stratégique et opérationnelle;
• de renforcer les compétences des fonctionnaires de la douane en matière de gestion et
dans l'art de diriger;
• d'analyser, concevoir et mettre en œuvre des structures organisationnelles et
administratives;
• de mettre en œuvre ou améliorer les systèmes et les infrastructures reposant sur la
technologie de la communication et de l'information;
• de réviser et améliorer les systèmes et régimes douaniers afin de les adapter aux
pratiques modernes (telles que décrites dans la Convention de Kyoto révisée et autres
instruments de l'OMD);
• d'améliorer la coopération, la communication et le partenariat avec les parties
intéressées extérieures, notamment avec les autres services officiels et le secteur
privé;
• de rehausser le niveau d'éthique;  et
• de se doter de l'infrastructure, des moyens techniques, du matériel et autres moyens
adéquats, ainsi que des ressources humaines et financières nécessaires.
En outre, l'analyse des réponses reçues par le Secrétariat dans le cadre de l'enquête de l'OMD
sur le renforcement des capacités a montré que nombre d'administrations des douanes avaient défini
leurs besoins en matière de renforcement des capacités en fonction des priorités immédiates de leur
gouvernement.  Dès lors, ces administrations se sont attachées à ce qu'une attention toute particulière
a été prêtée à déterminer les besoins en matière de renforcement des capacités en s'assurantparallèlement que la mise en œuvre de l'Accord  de l'OMC sur l'évaluation en douane n'aurait pas
d'effet négatif sur la perception des recettes.  Dans le même contexte, de nombreuses administrations
souhaitaient vivement bénéficier d'une assistance pour lutter contre la fraude en matière d'évaluation
qu'elles estimaient très répandue dans les pays en développement et les pays les moins avancés.  Ainsi
qu'il est indiqué dans une autre partie du présent document, pour remédier à cette situation, ilconviendra d'investir massivement pour améliorer divers systèmes et  procédures douaniers.G/C/W/467
Page 13
En raison de l'importance actuellement accordée aux problèmes de sécurité nationale, les
administrations des douanes ont également signalé des besoins en matière de renforcement des
capacités liés à la mise en œuvre de la Résolution de l'OMD sur la sécurité et la facilitation de la
chaîne logistique internationale.  D'après les réponses reçues, une assistance en matière de
renforcement des capacités serait nécessaire pour:
• améliorer le niveau de coopération et de communication avec les autres services
officiels chargés du commerce, des transports et de la sécurité nationale;
• améliorer la sécurité matérielle et la surveillance des zones placées sous le contrôle de
la douane;
• obtenir en temps opportun des données relatives à l'importation et à l'exportation afin
d'identifier les marchandises et les moyens de transport à haut risque (conséquences
au niveau juridique, des procédures et de la technologie de l'information);
• améliorer les capacités sur le plan de l'inspection et de la vérification (compétences
humaines et utilisation des moyens techniques appropriés tels que des scanners, par
exemple);
• améliorer les capacités dans le domaine du renseignement, y compris l'échange de
renseignements avec d'autres services nationaux et internationaux;
• établir des accords de coopération avec les entreprises;
• améliorer l'éthique professionnelle;  et
• mettre en œuvre les dispositions de la Convention de Kyoto révisée.
Si les besoins en matière de renforcement des capacités mentionnés ci-dessus sont ceux qui
ont été soulignés en liaison avec la mise en œuvre de la Résolution, dans plusieurs réponses toutefois,
les administrations signalaient à juste titre un chevauchement entre ces besoins en matière de
renforcement des capacités et ceux de portée plus vaste mentionnés précédemment dans le présent
document.
6. Rôle et responsabilités des parties intéressées et des partenaires potentiels
Comme indiqué ci-dessus, l'ampleur et la portée des enjeux en matière de renforcement des
capacités auxquels sont confrontées les administrations des douanes du monde en développement sont
immenses.  Pour accroître réellement et durablement l'efficacité et la rentabilité de nombre
d'administrations des douanes, il conviendra d'obtenir la coopération et la concertation de toutes les
parties intéressées, et notamment:
• des pouvoirs publics;
• des administrations des douanes;
• du secteur privé;
• des principales organisations internationales;G/C/W/467
Page 14
• des institutions financières internationales, des banques régionales de développement
et des agences nationales de développement;
• des administrations membres de l'OMD des pays industrialisés;  et
• du Secrétariat de l'OMD.
Chacun des acteurs mentionnés ci-dessus a un rôle important à jouer dans la mise en œuvre
du renforcement des capacités douanières.  Un bref résumé de la contribution que ceux-ci peuvent
apporter est présenté ci-après.
6.1 Les pouvoirs publics
Le renforcement des capacités incombe principalement aux pouvoirs publics de chacun des
pays concernés.  Ceux-ci doivent mettre en place l'infrastructure administrative nécessaire au bon
fonctionnement de l'administration des douanes et doivent s'assurer que les ressources humaines etfinancières affectées à la douane sont proportionnelles à la contribution qu'elle peut apporter à la
réalisation des objectifs de développement que s'est fixé le pays.  Toutefois, l'expérience montre que
c'est rarement le cas.
Les administrations des douanes de nombreux pays en développement et de pays les moins
avancés n'ont pas les ressources nécessaires, sont mal équipées et leurs fonctionnaires sont mal
rémunérés.  De plus, les pouvoirs publics mettent rarement l'accent sur la modernisation et la réforme
douanières lorsqu'ils consultent et négocient avec les institutions financières et les organisations
donatrices internationales.  Étant donné que les organisations donatrices accordent des prêts aux
gouvernements, et non aux individus et aux organisations internationales, il est indispensable que les
pouvoirs publics établissent des dossiers convaincants en matière de renforcement des capacités et
recherchent activement le soutien financier nécessaire.
Les pouvoirs publics occupent également une pos ition privilégiée pour orienter et coordonner
les mesures de renforcement des capacités mises en œuvre par les autres parties intéressées y compris
l'ensemble des donateurs.  Dans certains cas, les gouvernements se sont trouvés particulièrement bien
d'avoir accepté que les donateurs ou les prestataires de services en matière de renforcement descapacités leur dictent la direction dans laquelle ils devraient faire porter leurs efforts de réforme et de
modernisation et ont cherché une aide sans adopter une approche stratégique visant à obtenir un
soutien.
6.2 La douane
Étant donné que dans la plupart des pays, la douane est le principal service associé au contrôle
et à la facilitation aux frontières, elle se doit de rendre un service rentable à la communauté qu'elle
sert.  La douane connaît bien l'environnement dans lequel elle opère et entretient des contacts
quotidiens avec les autres services officiels et le secteur privé.  Les administrations des douanesdevraient adopter une approche stratégique en vue de déterminer leurs besoins de renforcement des
capacités, et assumer la responsabilité de fixer elles-mêmes l'orientation et le contenu des programmes
d'amélioration à appliquer.
Nombreuses sont les mesures en matière de renforcement des capacités qui sont relativement
peu coûteuses et peuvent être réalisées avec les ressources humaines et financières existantes sans
devoir faire appel à un financement ou une aide extérieurs.  Les administrations des douanes devraient
également affecter des ressources adéquates pour soutenir des initiatives de renforcement des
capacités productives et être plus actives lorsqu'elles exposent leurs besoins en matière de
développement à leur gouvernement et aux autres parties intéressées.  En outre, les administrationsG/C/W/467
Page 15
des douanes devraient faire un meilleur usage des programmes de renforcement des capacités offerts
par les organisations donatrices en vue de garantir la paternité des améliorations apportées et de les
poursuivre plus avant.
6.3 Le secteur privé
Le secteur privé a un important rôle à jouer dans le renforcement des capacités.  Les
associations professionnelles sont souvent les principaux bénéficiaires des changements positifs
réalisés par le biais d'initiatives de renforcement des capacités douanières.  Pour la plupart des
entreprises, la rapidité de la livraison, la prévisibilité et la sécurité de la chaîne logistique sont
essentielles à leur survie.  Le secteur privé devrait en conséquence user de l'influence qu'il peut avoir
sur les pouvoirs publics pour que ces derniers affectent les ressources nécessaires à la réformedouanière et aux grandes industries de pointe afin de susciter un soutien en faveur d'initiatives bien
conçues de renforcement des capacités.  De même, le secteur privé devrait participer chaque fois que
possible à de telles activités.
Le cas échéant, il pourrait également enrichir l'assistance en matière de renforcement des
capacités fournie par les donateurs, en dispensant une formation et une assistance technique, ou en
apportant  un soutien financier direct.  Afin de mettre au point des mécanismes viables visant à
associer le secteur privé, les associations professionnelles et les organes directeurs de chaque secteur
industriel privé devront se projeter dans le long terme et ne pas se cantonner dans la protection
d'intérêts sectoriels étroits.
Une administration des douanes saine et parfaitement opérationnelle est un atout pour toutes
les parties intéressées et les possibilités qui lui sont offertes de participer aux mesures de réforme et de
modernisation devraient être envisagées dans cette optique.  Le secteur privé se doit également de
soutenir les efforts de renforcement des capacités douanières en participant à des réunionsconsultatives et en adoptant des normes commerciales modernes et conformes à l'éthique.
6.4 Les organisations internationales et les institutions financières
Les organisations internationales ont joué et continueront à jouer un rôle important en
appuyant les efforts déployés en matière de renforcement des capacités par les administrations des
douanes.  Les organisations internationales sont en mesure de susciter à l'échelon mondial un soutienen faveur des normes et des accords internationaux et pérenniser ce soutien grâce à des programmes
de formation et d'assistance technique ciblés.  Des organisations telles que l'OMC, l'OCDE, la
CNUCED, le PNUD et le Forum économique mondial pa rticipent toutes activement à la conception et
à la mise en œuvre des programmes de renforcement des capacités en matière douanière.  En outre,
certaines institutions importantes du secteur privé telles que la Chambre de commerce internationaleont participé activement à l'élaboration de recommandations visant à la modernisation et à l'efficacité
des administrations des douanes.
Des institutions financières internationales telles que la Banque mondiale et le Fonds
monétaire international jouent un rôle crucial dans la conception et la mise en œuvre de programmesd'assistance en matière de renforcement des capacités.  De nombreux pays en développement et pays
moins avancés n'ont pas les ressources financières et humaines nécessaires pour entreprendre des
programmes complets de renforcement des capacités.  Les institutions financières internationales et
régionales peuvent jouer un rôle important en dispensant des conseils et en donnant accès à un
financement approprié des initiatives productives visant à ce renforcement des capacités.  Lesinstitutions financières coopèrent de plus en plus ensemble dans le cadre d'initiatives telles que le
Cadre intégré pour l'assistance technique liée au commerce en faveur des pays les moins avancés afin
de vérifier si l'assistance est bien conçue et si elle correspond réellement aux principaux besoins en
matière de développement.G/C/W/467
Page 16
De même, le Partenariat en matière de facilitation mondiale pour le transport et le commerce
(GFP) qui est l'un des principaux programmes de la Banque mondiale vise à réunir toutes les parties
intéressées (du secteur public et privé) à l'échelon national et international pour apporter des
améliorations sensibles dans les domaines du transport et de la facilitation des échanges.  LesPartenaires travailleront ensemble à la conception et à la mise en œuvre de programmes spécifiques
visant à atteindre de manière coordonnée ces objectifs en tirant parti de leurs points forts respectifs en
la matière.
10
Les institutions financières doivent reconnaître l'importance de la douane dans la réalisation
des ambitions économiques, sociales, fiscales et commerciales des nations et souligner le fait que la
douane est un élément clé de leurs programmes de développement par pays.
6.5 Les organisations régionales
Les banques régionales de développement fournissent des conseils et des fonds pour aider les
administrations des douanes à entreprendre diverses activités de renforcement des capacités.  Biensouvent, l'assistance dispensée est directement liée à des initiatives régionales complémentaires.
L'assistance est en général dispensée aux administrations des douanes par des consultants de
partenaires bilatéraux, d'organisations internationales ou du secteur privé.  C'est ainsi que, par
exemple, l'OMD participe à des programmes de renforcement des capacités financés par la Banque
asiatique de développement  et la Banque interaméricaine de développement où son expérience enmatière douanière est à même de venir enrichir les initiatives régionales.  De même, l'OMD a travaillé
en étroite coopération avec des organisations telles que le Sous-Comité de l'APEC sur les régimes
douaniers et resserre actuellement ses relations de travail avec une série d'organisations dont le
COMESA, l'ASEAN et le Secrétariat du Commonwealth.
6.6 Les donateurs bilatéraux
Les agences nationales d'assistance en matière de développement constituent également une
source non négligeable de financement et d'assistance technique pour le renforcement des capacités
douanières, notamment lorsque le pays bénéficiaire possède des liens historiques avec le pays
donateur ou revêt une importance stratégique pour celui-ci.  De plus en plus souvent, les agences
nationales entreprennent des projets conjoints avec des organisations et des institutions financièresinternationales afin de s'assurer que les ressources limitées sont utilisées avec efficacité.  Des agences
telles que l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), le Département du
Royaume-Uni pour le développement international (DFID), l'Agence de coopération internationale
japonaise (JICA), l'Agence française de développement et plusieurs agences nationales en Allemagne,
au Danemark, en Suède, en Corée, aux Pays-Bas et en Nouvelle-Zélande ont généreusement financédes activités liées à la douane par le passé.
6.7 Les administrations Membres de l'OMD
Souvent, pour qu'un programme de renforcement des capacités douanières s'avère efficace, il
faut qu'il s'appuie sur le concours d'experts douaniers compétents et hautement qualifiés.  Une partie
de cette expérience peut être obtenue en faisant appel à des organisations internationales telles que
l'OMD ou au secteur privé, le nombre d'experts disponibles est très limité.  Afin de pouvoir affecter
les ressources nécessaires aux activités de renforcement des capacités entreprises à l'intention de pays
en développement et de pays moins avancés, la contribution régulière des administrations membres
                                                     
10 L'OMD travaille avec la Banque mondiale à étendre les activités du GFP en mettant l'accent en
priorité sur la douane.G/C/W/467
Page 17
des pays développés est indispensable.  Le Cadre du diagnostic de l'OMD en matière de renforcement
des capacités servira de guide aux experts nationaux et de mécanisme de contrôle de la qualité des
services consultatifs offerts.  En outre, les administrations membres devront continuer à s'impliquer
activement dans des programmes d'assistance bilatéraux et fournir au Secrétariat de l'OMD des
conseils lui permettant d'orienter sa politique générale.
7. Le rôle de l'OMD
La mission de l'OMD est d'améliorer l'efficacité et la rentabilité des administrations des
douanes en aidant ces dernières à participer activement à la poursuite d'objectifs nationaux en matière
de développement, notamment dans les domaines du respect des règlements commerciaux, de la
protection de la société et de la perception des r ecettes.  Afin de remplir sa mission, l'OMD applique
trois grandes stratégies en matière de renforcement des capacités:
Tout d'abord, par le biais de ses Conventions, autres instruments et pratiques recommandées,
l'OMD fournit une série de modèles approuvés à l'échelon international pour moderniser les
administrations des douanes.
Deuxièmement, l'OMD constitue une instance pour la coopération internationale et l'échange
de renseignements et d'expériences entre les administrations membres, les autres organisations
internationales et le secteur privé.
En troisième lieu, par le biais de son programme de formation et d'assistance technique, elle
offre une variété de possibilités de qualité d'aider au renforcement des capacités en matière
d'organisation administrative.
En outre, l'OMD s'investit activement pour:
• améliorer la qualité des programmes de formation et d'assistance technique et en
faciliter l'accès grâce à l'élaboration et à la mise en œuvre d'un programme
d'éducation à distance11 (E-learning);
• promouvoir auprès des diverses instances internationales et principales organisations
financières12 l'importance que revêtent des administrations des douanes efficaces et
rentables;
• revoir et redéployer le programme de réforme et de modernisation douanières afin de
le rendre plus accessible, plus souple et plus pertinent au regard des besoins desadministrations membres
13;
                                                     
11 Le premier module de E-learning qui porte sur la lutte contre la fraude douanière sera disponible à la
fin du mois de juin 2003.
12 L'OMD a mis un accent particulier sur l'importance de la douane pour le développement économique
et social d'un pays et la nécessité d'avoir recours au renforcement des capacités lors de nombreux forums
internationaux (OMC, OCDE, institutions de l'ONU, et organisations non gouvernementales telles que le Forum
économique mondial).  Elle a également mis l'accent sur la nécessité d'une réforme douanière auprès du Fondsmonétaire international, de la Banque mondiale, des banques régionales de développement (notamment laBanque asiatique de développement et la Banque interaméricaine de développement) et des autres organisationsdonatrices y compris du Secr étariat du Commonwealth.
13 Le Groupe de travail de haut niveau sur le Renforcement des capacités a procédé à un examen
approfondi des activités de renforcement des capacités de l'OMD mises en œuvre précédemment, notamment leG/C/W/467
Page 18
• améliorer le degré de coopération et la cohérence des efforts de renforcement des
capacités déployés à l'échelon international14;
• déterminer dans quelle mesure il est possible de confier à des administrations
Membres et, le cas échéant, à des consultants appartenant au secteur privé le soin de
dispenser des programmes de renforcement des capacités;
• rechercher les moyens de mieux coordonner l'assistance en matière de renforcement
des capacités grâce à la mise en place de mécanismes régionaux appropriés.15
En outre, étant donné que l'OMD doit concentrer ses ressources limitées sur les domaines
revêtant une importance plus stratégique, elle travaille actuellement à la mise au point d'un Cadre du
diagnostic complet en matière de renforcement des capacités douanières qui servira d'outil pour
identifier les besoins et élaborer des programmes de renforcement des capacités plus efficaces pour
les administrations membres.  Un aperçu du Cadre du diagnostic est présenté ci-après.
8. Options en matière de financement
Compte tenu de l'ampleur et de la portée des besoins et des enjeux en matière de renforcement
des capacités soulignés dans le présent document, il est manifeste que le soutien financier nécessaire
pour obtenir des résultats significatifs et durables dans ce domaine devra être très important. La
communauté douanière internationale a déterminé quatre sources de financement possibles pour lesinitiatives entreprises en matière de renforcement des capacités, à savoir:
• un financement assuré par les pouvoirs publics nationaux;
• des prêts et des donations accordés par des institutions financières internationales et
régionales et par d'autres organisations donatrices;
• des contributions volontaires de la part de corporations du secteur privé et d'instances
industrielles de pointe;  et
• des taxes et redevances payées par les utilisateurs.
Toutes les sources de financement mentionnées ci-dessus présentent des avantages et des
inconvénients dont certains sont résumés ci-après.
                                                                                                                                                                    
programme de réforme et de modernisation douanières.  Cet examen a conduit à l'élaboration d'un Cadre du
diagnostic en matière de renforcement des capacités par le Secrétariat (voir la section 9 ci-dessous).
14 L'OMD a dispensé une assistance technique dans le cadre d'un programme conjoint organisé avec le
Secrétariat du Commonwealth.  Elle a servi d'agent d'exécu tion dans le cadre du projet du PNUCID sur les Ports
maritimes africains et du programme de l'USAID d'Assistance technique en matière d'évaluation pour les payssub-sahariens.  Outre le fait qu'elle a fourni des experts dans le cadre de missions réalisées en coopération avec
le Cadre intégré (voir la note de bas de page 8), l'OMD travaille actuellement avec la Banque mondiale dans le
cadre du GFP afin d'ajouter un volet relatif au renfor cement des capacités douanières (note de bas de page 10).
Elle examine également la possibilité d'organiser des activités de renforcement des capacités douanières par
pays avec le Secrétariat du Commonwealth.
15 Pour tenir compte de l'importance accrue que revêtent les accords commerciaux régionaux, l'OMD
élabore actuellement une approche régionale au renforcement des capacités qui comprend une assistance
destinée à aider ces groupes régionaux à faire reposer leurs régimes douaniers sur des normes internationales.G/C/W/467
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Sources de financemen t Avantages Inconvénients
Financement assuré par les
pouvoirs publics nationaux• Sentiment local élevé d'être
propriétaire du projet
• Aucune conditionnalité
appliquée par les agences
extérieures
• Grande souplesse dans
l'utilisation des fonds accordés
• Contrôle extérieur limité• Soutien peu adapté au projet
• Viabilité limitée du
financement
• Vulnérabilité aux
changements politiques et en
matière de grandesorientations desgouvernements
Prêts accordés par des donateurs • Continuité du financement
• Contrôle extérieur du
rendement
• Accès à des conseils et des
directives extérieurs• Dette à rembourser
• Négociations risquant d'être
longues
• Application du principe de
conditionnalité
• Intérêt local limité pour le
projet
• Souplesse illimitée dans
l'utilisation du financement
accordé
Donations consenties par des
organismes donateurs• Pas de remboursement de dette
à prévoir
• Particulièrement utile pour les
projets à court terme ou pour
l'acquisition d'infrastructures• Souplesse limitée dans
l'utilisation du financement
• Absence de prévisibilité et de
durabilité
Contributions du secteur privé • Instauration d'un sentiment de
responsabilité et solutionpotentielle pour l'instaurationde partenariats• Possibilité de conflits
d'intérêts
• Manque de prévisibilité et de
durabilité
Taxes et redevances payées par
les utilisateurs• Financement prévisible et
durable
• Avantages de l'amélioration du
rendement répercutés
directement sur lesbénéficiaires• Coûts accrus pour les
entreprises
• Coûts de la gestion des
projets
• Possibilité de détournement
des recettes perçues en vued'alimenter le budget national
Afin de déterminer les sources de financement possibles susceptibles d'aider les
administrations Membres à financer les besoins en matière de renforcement des capacités liés à la
mise en œuvre de la Résolution de l'OMD sur la sécurité et la facilitation de la chaîne logistique
internationale, le Secrétariat de l'OMD a récemment chargé un centre d'études et de recherches
extérieur d'effectuer une étude exhaustive des mécanismes de financement possibles.16  Le rapport des
experts a conclu qu'il existe trois sources principales de financement, à savoir:  paiement des services
                                                     
16 Dulbecco, P. et Laporte, B., "Comment finan cer la sécurisation de la chaîne logistique
internationale? Une approche en termes de bien public mondial", Centre d'études et de recherches sur le
développement international, avril 2003.G/C/W/467
Page 20
par les utilisateurs;  financements privés;  et financements publics.  Les avantages et les inconvénients
de chacune de ces solutions ont été soulignés et un certain nombre de scénarios ont été présentés qui
offrent des possibilités pour un financement à long terme.  Le rapport soulignait également les
avantages potentiels que présente la mise en place de fonds de développements nationaux et/ou
internationaux alimentés par les redevances perçues sur les mouvements individuels de conteneurs.Les propositions présentées dans cette étude appellent des vérifications et seront analysées par le
Secrétariat de l'OMD et par des groupes de travail réunis à cet effet dans les prochains mois.
Au niveau de l'OMD, il existe de sérieuses possibilités de pouvoir augmenter le niveau actuel
des contributions volontaires au Fonds de coopération douanière (FCD).  Afin d'améliorer cette
situation, l'OMD met actuellement au point une série de produits promotionnels et mettra l'accent sur
l'importance de ce fonds lors d'échanges de vues bilatéraux qu'il organisera avec les administrationsMembres.  En outre, l'OMD examine la possibilité de mettre au point une approche régionale en
matière de renforcement des capacités de nature à accroître le montant du financement accordé à
l'échelon régional.
9. Élaboration d'un Cadre du diagnostic en matière de renforcement des capacités
douanières
Depuis ces dernières années, les gouvernements, les donateurs et les administrations membres
se tournent de plus en plus souvent vers l'OMD pour obtenir des avis autorisés et des conseils
pratiques en ce qui concerne la façon de déterminer les besoins de la douane, de définir la teneur et les
points d'application des remèdes à apporter, ainsi qu e les méthodes à adopter pour améliorer de façon
réelle et durable le fonctionnement des administrations des douanes des pays en développement.  En
effet, c'est l'OMD qui a été sollicitée pour qu'elle fournisse un guide complet ou un mode d'emploi sur
la façon de parvenir à moderniser de façon efficace les administrations des douanes des pays en
développement.
Fort heureusement, contrairement à ce qui se passe pour d'autres services de l'administration
publique, les éléments nécessaires à l'amélioration de l'efficacité et de la rentabilité de l'administration
des douanes existent.  L'OMD gère plusieurs conventions, instruments et pratiques recommandées
acceptés à l'échelon international, qui, ensemble, constituent le schéma directeur de ce que doit être
une administration des douanes moderne.  La Convention internationale sur la simplification et
l'harmonisation des régimes douaniers (Convention de Kyoto révisée), la Convention sur le Système
harmonisé et la Déclaration d'Arusha sur l'éthique douanière sont des exemples de normes acceptées à
l'échelon international dont on peut s'inspirer pour mettre au point des mesures de renforcement des
capacités.
Toutefois, aucune méthode normalisée globale n'existe encore qui permette de définir les
besoins en matière de renforcement des capacités douanières et d'y répondre.  De même, nombre desinitiatives prises en la matière étaient de portée trop limitée et n'offraient en guise de remède que des
solutions ayant peu de rapport avec les instruments, outils et pratiques recommandées de l'OMD.  Dès
lors, les interventions en matière de renforcement des capacités tentées ne pouvaient qu'être mal
conçues puisque reposant sur un diagnostic incomplet.
Le Cadre du diagnostic de l'OMD en matière de renforcement des capacités douanières
rassemble en un seul document clair et concis tous les principaux éléments et les bases nécessaires à
l'établissement d'une administration des douanes efficace et rentable.  Il fournit une méthode
normalisée et globale pour le diagnostic des besoins, la conception et la mise au point de pratiques
recommandées.  Il met l'accent sur les conventions, les instruments et les pratiques recommandées deG/C/W/467
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l'OMD, ainsi que sur le matériel préparé par d'autres organisations.17  Il a été conçu pour servir d'outil
pratique dans le cadre du renforcement des capacités, à l'intention des fonctionnaires de l'OMD, des
administrations membres, des organisations financières et de toute partie engagée dans la conception
et la mise en œuvre d'initiatives de renforcement des capacités douanières.
Il comprend un outil permettant d'évaluer le niveau de préparation et dix chapitres qui
couvrent tous les éléments d'un programme complet de renforcement des capacités.  Les dix éléments
portent sur:
• l'esprit d'organisation et la planification stratégique,
• les systèmes et les régimes douaniers,
• le cadre structurel et institutionnel,
• le cadre juridique,
• les ressources (humaines, financières et matérielles),
• la technologie de l'information,
• la coopération extérieure et les partenariats,
• la gestion du changement et l'amélioration permanente,
• la bonne gestion des affaires publiques,
• les renseignements et les statistiques en matière de gestion.
Le Cadre du diagnostic comprend un outil d'évaluation complet, ou liste de contrôle, pour
chacun des éléments décrits ci-dessus.  Il contient en outre des conseils pratiques sur la façon de
procéder à une étude de diagnostic avec un maximum d'objectivité en obtenant la participation active
des parties intéressées, notamment des fonctionnaires des douanes.  Il est conçu pour déterminer
quelle stratégie de développement individuelle est à appliquer compte tenu des besoins et desconditions qui prévalent sur le plan social, culturel, politique et économique des administrations
bénéficiaires.
Pour s'assurer que le Cadre du diagnostic permette la conception, la mise au point et la mise
en œuvre de programmes parfaitement adaptés, il contient également des directives visant àconcevoir, mettre en œuvre et vérifier les mesures de renforcement des capacités appliquées.  Les
directives comprennent des parties consacrées à:
• la préparation de plans d'action, de propositions de projets et à l'estimation des coûts;
• la détermination des objectifs du projet, les moyens/activités mis en œuvre, les
résultats, les indicateurs de performance, les hypothèses, etc.;
• l'élaboration d'un cadre logique;  des conseils pour la mise en œuvre, y compris une
répartition des contributions/activités, gestion du projet, participation des partiesintéressées et soutien apporté au programme;  et
• l'élaboration de directives pour le contrôle et l'évaluation.
Le Cadre du diagnostic en matière de renforcement des capacités douanières est achevé et
existe sous forme de projet de document.  Il demande à être peaufiné et sera mis au point grâce aux
réactions obtenues dans le cadre d'essais pilotes réalisés au cours des derniers mois.
                                                     
17 Par exemple, le contenu des Directives douanières de l'ICC et la Déclaration de Columbus se sont
avérés utiles dans le cadre de l'élaboration du Cadre du diagnostic.G/C/W/467
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10. Recommandations concernant le changement
En fonction des conclusions de cette stratégie de renforcement des capacités douanières, la
communauté douanière internationale recommande vive ment que les initiatives qui seront prises à
l'avenir dans ce domaine en vue d'améliorer l'efficacité et le rendement des administration des
douanes s'inspirent des recommandations ci-après, et notamment que:
• les pouvoirs publics, les organisations internationales, les institutions financières
régionales et internationales et les institutions donatrices prennent conscience de la
contribution importante que les administrations des douanes apportent à la réalisation
des objectifs nationaux en matière de développement et affectent les ressourceshumaines, financières et techniques nécessaires à la poursuite des initiatives de
grande portée en matière de renforcement des capacités entreprises dans les
administrations des douanes du monde entier;
• les pouvoirs publics assument la responsabilité d'amorcer, de diriger et d'affecter les
ressources nécessaires aux initiatives relatives au renforcement des capacités.  Il estégalement nécessaire que les pouvoirs publics s'engagent sur le long terme et assurent
la pérennité des mesures prises dans ce domaine;
• davantage d'attention soit accordée à la réalisation d'un diagnostic et d'une analyse
exacts des besoins en matière de renforcement des capacités et que les interventions
soient adaptées à la situation qui prévaut dans chaque administration des douanes sur
le plan culturel, politique, social et économique.  L'OMD devrait mettre au point son
Cadre du diagnostic en matière de renforcement des capacités le plus rapidement
possible et le proposer à l'ensemble de la communauté douanière internationale;
• davantage d'attention soit accordée au choix et aux compétences des spécialistes de la
douane chargés d'effectuer des missions de diagnostic et à l'établissement des projets
prévus en matière de renforcement des cap acités.  L'OMD, les administrations des
douanes nationales et un certain nombre d'organisations devront s'employer
activement à rechercher des spécialistes de la douane susceptibles d'exécuter desmissions de renforcement des capacités.  L'OMD pourrait jouer un rôle important en
s'assurant que les spécialistes de la douane ont été formés de manière adéquate à
l'application du cadre du diagnostic et en recourant à son vaste réseau de Membres
pour trouver les spécialistes expérimentés nécessaires;
• les organisations donatrices et la communauté internationale s'engagent à parvenir à
plus de coordination et de cohérence dans l'exécution des programmes d'assistance en
matière de renforcement des capacités.  Afin d'améliorer sensiblement la situation
dans ce domaine, les pouvoirs publics et les administrations des douanes des
Membres doivent adopter une approche plus active et plus stratégique afin de
répondre à leurs besoins en matière de renforcement des capacités.  Les pouvoirspublics doivent éviter la tentation d'accepter l'assistance offerte par certains donateurs
uniquement parce que cette assistance leur est proposée et jouer un rôle plus actif et
plus positif en déterminant les besoins et en orientant l'action à entreprendre en
matière de réforme;
• tous les membres de la communauté douanière internationale s'engagent à appuyer les
travaux de certains vecteurs de coopération internationale et inter-organisations tels
que le Cadre intégré pour l'assistance liée au commerce pour les pays moins
développés et le Partenariat en matière de facilitation des transports et des échanges àG/C/W/467
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l'échelon mondial afin de parvenir à plus de cohérence dans la détermination des
besoins et dans le déploiement des ressources et de l'expérience appropriées en
matière de renforcement des capacités;
• il soit davantage fait appel aux organisations et instances régionales existantes pour
assurer un déploiement efficace et rentable des ressources limitées disponibles pour lerenforcement des capacités.  Lorsque c'est possible, les interventions en matière de
renforcement des capacités effectuées à l'échelon régional ou subrégional devraient
compléter ou être adaptées aux programmes existants et aux possibilités offertes en
matière de développement.  Les modalités de cette approche devront être définies
mais le réseau régional de l'OMD pourrait constituer le moyen idéal d'entreprendreune telle coordination.  L'OMD devrait procéder à une étude de faisabilité afin de
vérifier s'il est efficace d'élaborer une approche régionale en matière de renforcement
des capacités;
• les fonctionnaires des douanes des administrations bénéficiaires participent
activement à la formulation, à l'élaboration, à la mise en œuvre, au contrôle et àl'évaluation des projets en matière de renforcement des capacités.  Les institutions
donatrices doivent préciser la mesure dans laquelle les fonctionnaires de
l'administration concernée doivent participer et les administrations bénéficiaires
doivent être disposées à affecter du personnel qualifié à cette tâche;
• les attentes des donateurs soient réalistes et adaptées à l'ampleur et à la portée des
problèmes à résoudre et au niveau de ressources affectées à la tâche.  Afin de garantir
la pérennité des améliorations obtenues, il convient d'accorder davantage attention
aux questions de nature non douanière telles que la gestion, l'administration, la
planification stratégique et la gestion du changement.  En outre, les projets en matière
de renforcement des capacités doivent s'inscrire dans des durées sensiblement pluslongues, prévoir davantage de recourir à une assistance après la mise en œuvre des
mesures décidées, prévoir des dispositions concernant la possibilité de faire appel à
des conseillers locaux et proposer des solutions de financement à long terme
intéressantes, s'agissant notamment de l'acquisition de matériel informatique;
• toutes les parties intéressées, y compris les pouvoirs publics, les administrations des
douanes, le secteur privé, les organisations régionales et internationales, les
institutions donatrices et l'OMD s'engagent à adopter une approche nouvelle et plus
efficace en matière de renforcement des capacités douanières fondée sur lesobservations et les conclusions exposées dans la présente stratégie.  Afin d'obtenir
une amélioration qualitative et quantitative certaine de l'aide apportée aux
administrations des douanes des pays en développement en matière de renforcement
des capacités, chaque partie intéressée devra s'engager à adopter les recommandations
ci-dessus.
11. Conclusions
Les administrations des douanes du monde entier jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre
de politiques officielles d'importance critique, et contribuent à la réalisation de divers objectifs
nationaux en matière de développement.  S'ils ne disposaient pas d'administration des douanes
efficace et rentable, les gouvernements ne pourront pas atteindre les objectifs qu'ils se sont fixés en ce
qui concerne la perception des recettes, la facilitation des échanges, le recueil des statistiques
commerciales et la protection de la société face aux éléments qui menacent la sécurité nationale.G/C/W/467
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Des investissements bien conçus et ciblés en matière de renforcement des activités, visant
principalement à améliorer l'efficacité des administrations des douanes, peuvent se traduire pour les
gouvernements comme pour les donateurs par des dividendes considérables, et permettre aux pays en
développement de tirer parti des nombreuses possibilités de développement que leur offre un système
commercial mondial en pleine expansion.
Afin d'améliorer la qualité et la pertinence des initiatives en matière de renforcement des
capacités douanières, les gouvernements, les administrations des douanes, les donateurs et toutes les
parties intéressées de la communauté douanière internationale doivent tirer la leçon des succès et des
échecs passés et adopter de nouvelles approches et stratégies pratiques.  Les principales leçons à tirer,
ainsi que les suggestions visant à améliorer la conception, la mise au point et la mise en œuvre
d'initiatives de renforcement des capacités, ont été présentées dans ce document.
La Stratégie de l'OMD en matière de renforcement des capacités a été conçue pour fournir
une réponse pragmatique permettant d'identifier les besoins en matière de renforcement des capacités
des administrations membres des pays en développement et d'y répondre.  De même, les conventions,
instruments et pratiques recommandées de l'OMD acceptés à l'échelon international fournissent leséléments constitutifs nécessaires à une administration des douanes saine et fonctionnant bien.
Le plan de route tant attendu est donc maintenant disponible pour entreprendre avec succès
des initiatives en matière de renforcement des capacités douanières.  Il appartient maintenant aux
parties intéressées de s'engager dans la mise en œuvre pratique des principes et des mesures proposéesdans la présente stratégie.
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