RESTRICTEDORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEG/VAL/W/64
4 avril 2000
(00-1355)
Comité de l'évaluation en douane Original:  espagnol
L'ÉVALUATION EN DOUANE DANS LES RÉFORMES DOUANIÈRES
EN AMÉRIQUE LATINE ET DANS LES CARAÏBES
Communication du représentant de la Banque interaméricaine de développement
Cette réunion du Comité de l'évaluation en douane à laquelle nous avons été conviés par
l'Organisation mondiale du commerce (OMC) nous offre une excellente occasion d'exposer
brièvement l'action menée par la Banque interaméricaine de développement (BID) à l'appui des
processus de réforme et de modernisation des douanes en Amérique latine et dans les Caraïbes.  Ces
processus qui se sont déroulés tout au long des années 90, ont fait que le système douanier s'esttransformé davantage pendant cette dernière décennie qu'au cours des neuf qui ont précédé.
Nous allons traiter ci-après des facteurs déterminants des processus de réforme des systèmes
douaniers, puis de l'assistance technique que la BID a prêtée à bon nombre de pays d'Amérique latine
et des Caraïbes dans le cadre de ces réformes;  sont ensuite exposées quelques considérations surl'évaluation en douane, avant et après la mise en œuvre de l'Accord sur l'évaluation en douane de
l'OMC;  il est question enfin de la volonté de la Banque de resserrer sa coopération avec l'OMC dans
ses domaines de compétence en rapport avec les douanes.
Les facteurs du changement dans le domaine douanier
On a raison de dire que ces changements ont été imposés par la mondialisation.  Pourtant, cela
n'est que partiellement vrai: la mondialisation est loin d'être inéluctable, puisque des difficultés
systémiques de nature politique ou économique peuvent en arrêter le processus.  Un bon exemple à
cet égard est la période de l'entre-deux guerres où les marchés privés et les nations ont plongé dans la
crise.  L'Amérique latine et les Caraïbes sont sorties de cette période avec une stratégie de
développement – un modèle de remplacement des importations dirigé par l'État et prévoyant desniveaux de protection élevés – adaptée à cette conjoncture internationale très défavorable.  Cette
stratégie a bien fonctionné dans un premier temps:  en encourageant l'industrialisation, la croissance et
toute une série de transformations importantes, elle a permis à la région de se hisser au premier rang
des régions en développement.  Pourtant, ce modèle a commencé à ne plus être adapté aux conditions
réelles de l'économie mondiale, à mesure que l'on assistait, avec les événements de l'après-guerre, àune plus grande libéralisation des marchés nationaux, à un recul progressif de l'intervention de l'État
sous la poussée de l'initiative privée et à une croissance du commerce, de la finance internationale et
de l'investissement étranger.  Tous ces éléments ont préparé la période de mondialisation que nous
traversons aujourd'hui.
La plupart des pays d'Amérique latine et des Caraïbes ont répondu à ces évolutions en opérant
des adaptations importantes, mais sans changer la nature profonde de leur stratégie générale de
développement.  Il a fallu attendre la crise des années 80 pour qu'une nouvelle stratégie de
développement voie le jour dans la région.
Comme on le sait maintenant, les pays d'Amérique latine et des Caraïbes se sont engagés à
partir du milieu des années 80 dans un processus de réforme structurelle visant à libéraliser et à ouvrirG/VAL/W/64
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leur économie, à redéfinir le rôle de l'État, à accroître la compétitivité et à démocratiser leur régime
politique.  Un aspect essentiel des réformes a été la libéralisation des importations en vue de
promouvoir la concurrence, grâce à une réduction du coût des matières premières, ce qui devait
permettre un accroissement de la production, l'objectif général étant d'exploiter le potentiel de
croissance né de la participation à une économie mondiale globalisée.  On perçoit mieux l'ampleur duprocessus d'ouverture si l'on pense que le droit de douane moyen de la région est tombé, à partir du
milieu des années 80, de plus 40 pour cent à 12 pour cent au milieu de l'année 1995 (à partir de 1995,
les pays de la région attendent les négociations concernant la Zone de libre-échange des Amériques).
Cette ouverture, conjuguée aux entrées de capitaux et à la reprise économique, a contribué à une
croissance des importations de 18 pour cent par an jusqu'à la crise asiatique.  Ce rythme de croissance
des importations a été pratiquement le double de celui de l'ensemble du monde occidental.
Dans les années 90, les pays d'Amérique latine et des Caraïbes ont associé à leur politique
d'ouverture unilatérale un intérêt renouvelé pour l'intégration régionale.  Au cours de cette décennie,
quatre unions douanières ont été établies et plus de 20 accords de libre-échange ont été signés dans
l'hémisphère sud.  Cette plus grande ouverture des économies à l'échelle régionale a contribué pour
beaucoup à l'augmentation des échanges intrarégionaux.
Le contenu de la réforme douanière
Outre la libéralisation du commerce et la plus grande intégration régionale des économies, un
troisième élément a influé de manière décisive sur le processus de réforme et de modernisation dusystème douanier en Amérique latine:  la crise touchant le modèle économique antérieur qui a
provoqué d'importants déséquilibres financiers dans la quasi-totalité des pays de la région.  Ces trois
facteurs – l'intégration régionale, l'abandon des politiques protectionnistes et la nécessité d'augmenter
les recettes fiscales – sont également intervenus à des degrés divers dans d'autres régions du monde.
Dans le cas de l'Amérique latine et des Caraïbes , ce sont eux qui expliquent conjointement pourquoi
les processus de réforme douanière ont été lancés en général au début des années 90.
Le consensus ne se limite pas aux facteurs dont on a signalé le rôle déterminant dans la
réforme et auxquels il faudrait ajouter la révision du rôle de l'État et les changements intervenus dans
les systèmes d'imposition (le principal étant l'introduction de la TVA).  On observe également une
convergence quant à la direction prise par les changements:  simplification et harmonisation des
procédures douanières, souci d'accroître l'intégrité des services de douane, recherche d'une plusgrande efficacité des administrations douanières et, bien entendu, le souci de permettre à celles-ci de
remplir efficacement leur mission.
À l'évidence, ce consensus n'a pas été perçu immédiatement.  Au début des réformes, chaque
administration douanière pensait opérer des changements importants de façon isolée, jusqu'à ce quechaque pays commence à se rendre compte que d'autres prenaient des mesures analogues.  Une étude
réalisée par l'Organisation mondiale des douanes a fait ressortir entre autres choses que ce
changement était devenu un phénomène mondial.  Qui plus est, les motivations de ce changement
étaient partout fondamentalement les mêmes, et les réformes les plus importantes étaient intervenues
essentiellement dans les mêmes domaines.  Il ne pouvait s'agir d'une simple coïncidence:  la politiquedouanière de tous les pays offrait trop de similitudes pour qu'une telle convergence soit le fruit du
hasard.  En fait, le changement provenait des transformations mêmes de l'économie mondiale et du
monde des affaires.  Le même comportement pouvait être observé partout dans le monde, où de plus
en plus on demandait que les régimes douaniers offrent, dans tous les pays, les mêmes facilités aux
entreprises pour la réalisation de leurs opérations de commerce extérieur.
Tous s'accordent aussi à considérer que les prochaines étapes de la réforme douanière
devraient être les suivantes:G/VAL/W/64
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• consolidation et amélioration des changements déjà opérés dans certains domaines, dans la
mesure où cela contribuerait à la facilitation des échanges:  simplification des procédures, gestiondes risques (application de mesures sélectives), automatisation des démarches, amélioration des
courants d'information, renforcement de l'intégrité et dialogue et interaction avec le secteur privé;
et
• ouverture de nouvelles voies, comme l'échange électronique de données entre les pays, traitement
différencié selon la nature du trafic et des opérateurs commerciaux, et définition de nouvellesméthodes et de nouveaux champs de coopération entre les administrations douanières.
Aide technique de la BID
Ces réformes ont été résolument appuyées par la communauté internationale, et en particulier
par la BID, qui a joué un rôle de premier plan dans  l'aide technique et financière apportée aux pays
d'Amérique latine et des Caraïbes au cours de la dernière décennie.  Le présent document décrit
certaines des expériences de la BID concernant des projets de réforme douanière et présente une vue
d'ensemble du contenu et de la portée des programmes financés par elle au cours de la décennie
écoulée.
Les programmes prévus avaient pour objet d'appuyer les gouvernements dans l'action qu'ils
menaient pour transformer leurs administrations douanières.  Dans certains cas, ces administrations
recevaient des indications sur d'autres façons d'exécuter leurs activités traditionnelles de façon à les
rendre compatibles avec les exigences du marché et les nécessités du monde des entreprises.
Programmes nationaux .  La BID a financé une trentaine de projets consacrés exclusivement
à la modernisation des douanes.  Le secteur douanier était également inclus dans d'autres programmes
plus généraux qui visaient simultanément à renforcer plusieurs institutions de l'administration fiscale
(impôts, budget, Trésor, services d'inspection, etc.),  et dans des programmes de coopération technique
à l'échelon régional.  Suivant une estimation prudente, les financements consacrés par la BID auxprogrammes de soutien des réformes douanières sont évalués à une centaine de millions de
dollars EU.
Le financement de ces programmes s'effectue au moyen de prêts ou de dons.  Les dons ne
vont qu'aux pays les moins développés et ces dernières années, les réserves de la BID pouvant leurêtre consacrées ont été réduites, la préférence étant donnée aux programmes de lutte contre la
pauvreté.  S'agissant des prêts, deux modalités sont prévues:  des prêts à faible taux d'intérêt (2 pour
cent), remboursables sur une période pouvant aller jusqu'à 40 ans, et des prêts ordinaires consentis aux
taux des marchés financiers, généralement remboursables sur 20 ans.
Les programmes nationaux ont une optique intégrée en ce sens qu'ils recouvrent tous les
domaines de l'administration douanière que le pays estime nécessaire de renforcer ou de moderniser:cadre juridique, organisation, procédures, automa tisation, ressources humaines et formation.  La BID
emploie une bonne partie de ses moyens techniques à assurer le suivi de ces programmes, grâce à des
indicateurs permettant de mesurer les progrès accomplis et de veiller à ce que le travail effectué aille
dans la bonne direction, de manière que les objectifs puissent être atteints.
Programmes régionaux .  Les programmes régionaux de coopération technique sont axés sur
des aspects plus concrets susceptibles d'intéresser un groupe de pays.  La coopération peut être
demandée par des pays ou un organisme sous-régional et les programmes sont ouverts aux pays de la
sous-région et aux pays intéressés.  Le financement des programmes régionaux de coopération est
assuré par des dons imputés sur les ressources de la BID ou combinés à des dons émanant d'autresdonateurs.G/VAL/W/64
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Un tel mécanisme pourrait être utile pour aider les pays qui en ont besoin à mettre en
application l'Accord de l'OMC sur l'évaluation en douane ou pour améliorer la mise en œuvre de
l'Accord dans les pays qui l'appliquent déjà.  Les pays caribéens anglophones ont déjà bénéficié de ce
type d'assistance dans le cadre de la Conférence douanière intercaraïbes.
Autres programmes.  Il existe d'autres formes d'aide que les pays peuvent demander à la
BID.  Parmi celles-ci, la coopération technique intrarégionale (CT-INTRA) permet aux fonctionnaires
d'un pays de se rendre dans un autre pays pour tirer parti de l'expérience ou des meilleures pratiques
de ce pays dans certains domaines.  Les frais de voyage et de séjour sont pris en charge par la BID.  Il
s'agit de périodes courtes destinées à un nombre réduit de fonctionnaires;  en général, ces aides ne
dépassent pas 20 000 dollars EU et couvrent des périodes maximales de quatre semaines.  Cette formed'aide peut avoir un grand effet multiplicateur en permettant de mettre à profit l'expérience positive
d'autres pays.
L'organisation de séminaires ou d'ateliers sur des thèmes spécifiques est une autre forme de
coopération que la BID est en mesure d'appuyer de concert avec le ou les pays organisateurs (travauxsur des cas pratiques d'évaluation en douane dirigés par des experts, analyse des activités des services
douaniers touchant les droits de propriété intellectuelle, etc.).
L'évaluation en douane
Parmi les programmes financés par la BID pour aider les administrations douanières,
l'évaluation en douane a été l'un des éléments importants des procédures opérationnelles.  Pendant très
longtemps, la nécessité de déterminer le prix des marchandises avant la reconnaissance matérielle, et
donc avant leur livraison à l'importateur, a constitué l'un des principaux obstacles à la livraison rapide
des marchandises.  Les fonctionnaires des douanes pouvaient demander – ce qu'ils faisaient souvent –tout document ou complément d'information que l'importateur n'était pas toujours en mesure de
fournir et ne pouvait obtenir qu'auprès d'organismes  ou d'entreprises se trouvant à l'étranger.  Tout
cela faisait que l'acte d'évaluation pouvait prendre un temps indéterminé que, bien souvent, ni le
fonctionnaire ni l'importateur ne pouvaient prévoir.
La majorité des pays d'Amérique latine et des Caraïbes évaluaient les marchandises importées
conformément aux règles de la Définition de la valeur en douane de Bruxelles (DVB).  Si tel était lecadre de référence, la situation réelle en matière d'évaluation dans certains pays était peu satisfaisante,
notamment en raison des interprétations "spéciales" que les services des douanes faisaient de certaines
règles, d'où un très grand pouvoir discrétionnaire des employés, et parce que les gouvernements
devaient engager des sociétés de vérification pour lutter contre les fraudes liées aux fausses
déclarations.  D'après l'expérience de la BID, la situation en matière d'évaluation en douane ne s'estpas sensiblement améliorée en dépit des programmes de réforme et de modernisation, principalement
du fait de trois facteurs:  i) le sentiment qu'il s'agissait d'une période de transition dans la perspective
de la mise en œuvre de l'Accord sur l'évaluation en douane de l'OMC;  ii) les attentes excessives que
suscitent les bases de données ou de prix et iii) l'incapacité des sociétés de contrôle d'atteindre leurs
objectifs et de transférer leur savoir-faire aux administrations douanières.
Compte tenu de la prestation et des résultats des sociétés de contrôle au cours de la décennie
écoulée dans cinq pays d'Amérique latine, ainsi que de l'étude réalisée par des experts de la BID dans
deux de ces pays, la BID, d'une manière générale, ne recommanderait pas de faire appel à ces sociétés
pour les raisons suivantes:
• Leur intervention va à l'encontre de la mission de facilitation que l'on demande aux douanes, une
nouvelle procédure venant s'ajouter à celles qui existent déjà dans le pays.  Même si cette
procédure supplémentaire n'est pas perceptible, pour avoir lieu au point d'embarquement, elleG/VAL/W/64
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entraîne ou peut entraîner également des retards dans la livraison des marchandises, et donc des
coûts à la charge de l'importateur ou de l'État.
• Le rapport coût/avantages est défavorable aux pays qui font appel à ces sociétés.  Les résultats
obtenus par ces sociétés dans les pays analysés font apparaître que:  i) le rendement moyen de
l'investissement que les sociétés de contrôle apportent au pays, mesuré en termes derecouvrement, est de 43 pour cent et 12 pour cent:  l'État récupère, respectivement, 43 et
12 dollars EU pour 100 dollars que le pays paie à ces sociétés;  ii) l'accroissement du prix f.a.b. ou
l'ajustement résultant de l'intervention des sociétés de contrôle, pendant la période visée par
l'étude, n'a été que de 1,66 pour cent par rapport à la valeur initialement déclarée.  La valeur
corrigée par rapport aux prix f.a.b. facturés donnerait à penser que le niveau de la
"sous-facturation" n'est que de 1,66 pour cent, ou que, si ce taux était sensiblement supérieur, les
sociétés de contrôle n'ont pas été en mesure de le détecter et d'y remédier;  et iii) selon les propresestimations de ces sociétés, chaque certificat demande cinq heures de travail à leur personnel et
coûte au gouvernement 369 dollars EU.
• Des transferts de technologie rares – et coûteux – s'expliquant par les raisons suivantes:  i) les
douanes pourraient obtenir la même information sur les prix pour un coût beaucoup plus
raisonnable;  ii) la nécessité d'un renouvellement constant de l'information crée une relation dedépendance des pays à l'égard des sociétés de contrôle;  iii) la capacité de demander et d'assimiler
des transferts de technologie et de connaissance est en rapport direct avec l'efficacité des services
douaniers: une administration faible restera faible parce qu'elle n'est pas en mesure d'utiliser
efficacement l'information lorsqu'elle la reçoit;  à l'inverse, une administration efficace n'a pas
besoin de l'"aide" de ces sociétés.
Le recours à des sociétés de contrôle peut être utile pour certains pays, dans le cadre d'un
renforcement de l'administration douanière, à condition que l'engagement se limite à une période
relativement courte (durée) et vise uniquement des produits que le pays estime présenter le plus grand
risque de fraude (sélectivité).
LES CONSÉQUENCES DE L'ACCORD SUR L'ÉVALUATION EN DOUANE DE L'OMC
Il ne saurait être question ici d'analyser les différences entre le système d'évaluation en
douane préconisé par l'OMC et d'autres, utilisés auparavant par les pays Membres de l'Organisation.Notre propos n'est pas non plus de livrer une analyse des incidences de l'Accord sur l'évaluation en
douane sur le commerce extérieur des pays qui l'ont mis en œuvre, ni sur ce que l'on en attend pour les
pays qui commencent à l'appliquer cette année.
Il nous semble utile en revanche de récapituler en quelques lignes les incidences que l'Accord
pourrait avoir sur l'action menée grâce aux programmes d'assistance passés de la Banque et sur le
contenu et la conception des programmes futurs.  À notre avis, l'Accord aura essentiellement desincidences sur les aspects suivants de l'évaluation en douane des marchandises:
• L'emploi des bases de données dans les pays qui ont élaboré et utilisé ce type d'outil.  La
modification du prix facturé ou les ajustements dans le cas où le vendeur et l'acheteur sont liésseront beaucoup moins fréquents et, partant, ne pourront pas être automatiques conformément à
l'Accord sur l'évaluation.  De même, le recours au prix de marchandises identiques ou similairesdevient une méthode d'évaluation secondaire.
• L'organisation des services d'évaluation, qui se sont généralement dotés d'une structure
centralisée.  Cette forme d'organisation était logique dès lors qu'elle permettait de concentrer lesmoyens humains et informatiques en un seul point et de garantir l'homogénéité des décisions.  QuiG/VAL/W/64
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plus est, les méthodes d'évaluation antérieure s permettaient à l'administration douanière de
différer ses décisions, voire de retenir les marchandises jusqu'à ce qu'elle prenne ces décisions.
Avec l'Accord sur l'évaluation en douane, les administrations douanières devront disposer d'un
personnel qualifié tant au niveau opérationnel qu'au niveau central et améliorer les services
d'analyse et d'inspection après la livraison des marchandises.
• Le changement de mentalité des fonctionnaires chargés de l'évaluation qui devront s'habituer à
admettre en règle générale le prix déclaré sur la facture comme constituant la valeur en douane
des marchandises.  Il n'y aura lieu d'effectuer une enquête pour démontrer que le prix déclaré est
inexact ou ne peut pas être accepté que si les conditions prévues dans l'Accord sont réunies.
Coordination de l'assistance technique
La BID envisagerait de manière très favorable une collaboration avec l'Organisation mondiale
du commerce visant à aider les pays membres de ces deux institutions pour ce qui concerne les
questions liées au système d'évaluation en douane (mise en place ou amélioration).  Nous avons
souvent des difficultés à trouver des experts susceptibles d'aider les pays, en particulier pour la mise
en œuvre de l'Accord.  Pour importante que soit l'évaluation en douane des marchandises, ce n'est pasle seul domaine où une collaboration serait possible.  Par exemple, l'application et le respect des
normes en matière de droits de propriété intellectuelle et la vérification de l'origine à la frontière sont
deux autres domaines relevant de l'Accord de l'OMC dans lesquels les douanes jouent un rôle
important à l'importation et à l'exportation.
Différentes méthodes de coopération qui donnent satisfaction aux deux institutions peuvent
être envisagées.  Elles pourraient dans un premier temps s'inspirer du Mémorandum d'accord que la
BID et l'Organisation mondiale des douanes doivent prochainement signer en vue d'une coopération
dans d'autres domaines relatifs aux douanes.
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