RESTRICTED
ORGANISATION MONDIALE S/WPGR/W/15/Add.4
20mai1997
DUCOMMERCE(97-2137)
Original: anglais Groupe detravail desrègles del'AGCS
COMMUNICATION DESCOMMUNAUTES EUROPEENNES
ETDELEURS ETATS MEMBRES
Réponses auxquestions concernant unmécanisme desauvegarde
d'urgence danslecadre del'AGCS
Lacommunicationci-aprèsestdistribuéeauxmembresduGroupedetravaildesrèglesdel'AGCS
àlademande desCommunautés européennes etdeleurs Etats membres.
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ASingapour, lesMinistres sontconvenus qued'autres travaux, notamment d'autres travaux
analytiques, étaient nécessaires envued'achever lesnégociations surlesmesures desauvegarde d'ici
àlafinde1997.
C'estaveccetobjectif àl'esprit quelesCommunautés européennes etleurs Etats membres
apportent unenouvelle contribution auxdiscussions surlessauvegardes enrépondant auxquestions
dontlalisteaétéétablie, l'andernier, parleGroupe detravail desrègles del'AGCS (document
S/WPGR/W/15 du12décembre 1996).
Lesréponses desCEsontdonc sanspréjudice deleurposition danslesnégociations surle
point desavoir s'ilestsouhaitable et/ou possible d'établir uneclause desauvegarde d'urgence dans
ledomaine ducommerce desservices. Demême, ellesneconstituent pasuneréaction auxréponses
etauxdocuments déjàprésentés pard'autres membres duGroupe detravail.
Cesréponses tendent principalement àdémontrer que,siunmécanisme desauvegarde d'urgence
étaitétabli, ildevrait satisfaire àdesconditions strictes etexigeantes.
Cette communication estprésentée danslebutdefaireavancer lestravaux analytiques. Il
conviendrait quelesautres membres apportent également leurscontributions pourqu'unedécision puisse
êtreprise enpleine connaissance decause, comme prévu, d'iciàlafinde1997.S/WPGR/W/15/Add.4
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Quels sontlaraison d'êtreetl'objectif d'unmécanisme d'urgence danslecadre del'AGCS?
1. Laquestion desavoir cequeserait unmécanisme desauvegarde faitintervenir les
considérations suivantes:
a) Unmécanisme desauvegarde d'urgence pourlesservices serait-il censé faire face
autypedesituation prévu àl'article XIXduGATT -c'est-à-dire unemenace
temporaire causée àune"branche deproduction" nationale pardesimportations
accrues? Aurait-il unautre objectif?
Uneclause desauvegarde d'urgence danslecadre del'AGCS devrait avoir lemême
objectif quecellequiexiste pourlecommerce desmarchandises, c'est-à-dire permettre
laprotection temporaire d'unsecteur deservice national lorsque l'accroissement des
importations dansunsecteur deservice danslequel desengagements spécifiques ont
étécontractés cause oumenace decauser undommage grave, etceuniquement pendant
letemps nécessaire pourprévenir ouréparer cedommage. Lesmesures desauvegarde
quipourraient êtreprises devraient êtreproportionnées àlanature etàl'ampleur des
engagements. Elles devraient aussi êtrenondiscriminatoires. Laquestion desavoir
s'ilyaurait lieudeprendre desmesures desauvegarde dansdessecteurs oùlesMembres
n'ontpascontracté d'engagements spécifiques mérite d'êtreexaminée cariln'estpas
certain quedetelles mesures soient justifiées danscessecteurs.
Comme l'AGCS apourprincipal objectif defavoriser lalibéralisation ducommerce
desservices, unmécanisme desauvegarde nedevrait enaucune façonêtreutilisé de
manière àannuler leseffets normaux desengagements prisenmatière d'accès aux
marchés.
Siunemesure desauvegarde étaitjustifiée, elleaurait pourseulobjectif defaireface
àunesituation d'urgence quinepouvait pasêtreprévue lorsque lesengagements
pertinents ontétéprisetquiconstitue unemenace temporaire -maisgrave -pourune
branche deproduction nationale parsuitedel'accroissement desimportations. La
mesure devrait êtredecourte durée etelledevrait êtrelibéralisée progressivement et
appliquée demanière àinciter réellement labranche deproduction nationale àse
restructurer pours'adapter àl'évolution desconditions dumarché. Entoutétatde
cause, unmécanisme d'urgence nedevrait pasêtreutilisé ouappliqué d'unemanière
quiréduirait lavaleur etlasécurité juridique desengagements prisdanslecadre de
l'AGCS.
Lacondition énoncée àl'article XIXduGATT concernant l'"évolution imprévue des
circonstances" devrait êtreincluse dansladéfinition d'unmécanisme desauvegarde
danslecadre del'AGCS.
b) Lesmécanismes de"sauvegarde" existant danslecadre del'AGCS, notamment ceux
quisontprévus àl'article XIIetàl'article XIV, sont-ils suffisants pourremédier
auxdifficultés quelesgouvernements pourraient rencontrer dufaitdesengagements
qu'ilsontprisautitredel'AGCS? Demême, l'article XXIest-il uninstrument
adéquat pourannuler oumodifier desengagements figurant surleslistes encasde
difficultés imprévues?
Lesmécanismes de"sauvegarde" existant danslecadre del'AGCS ontdesfonctions
spécifiques etsontassortis deprocédures particulières; ilsnepeuvent pasetilsne
devraient pasêtreutilisés comme desmécanismes desauvegarde d'urgence.S/WPGR/W/15/Add.4
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L'article XIIautorise àrecourir àdesmesures restrictives encasdedifficultés de
balance despaiements; cesmesures doivent êtrejustifiées àcetitreconformément
àdesprocédures particulières etenliaison avecleFMI. Cetarticle nepermet pas
deprendre unemesure corrective s'iln'estpasétabli danslemême temps quele
Membre rencontre desdifficultés debalance despaiements.
L'article XIVautorise unMembre àadopter desmesures restrictives etdiscriminatoires
uniquement pourlesraisons spécifiées etàcondition queleMembre démontre que
cesmesures sontnécessaires. Undommage causé àunebranche deproduction nationale
neconstitue pasunejustification autitredecetarticle. Lesexceptions devraient être
aussilimitées quepossible et,enparticulier, cellequiconcerne l'ordre public nedevrait
pasêtreinterprétée largement comme englobant lessituations d'urgence.
L'article XXIautorise unMembre àmodifier sesengagements dansunsensplus
restrictif, maismoyennant compensation; ilnestipule aucune condition concernant
ladurée oulecritère dedétermination; unefoisqu'unaccord estintervenu etestinscrit
dans lalisted'engagements modifiée, ilpeutrester envigueur pour unedurée
indéterminée etrienn'oblige àrevenir auxengagements initiaux enmatière de
libéralisation.
c) Lanature desengagements contractés autitredel'AGCS -quipermet auxMembres
dechoisir d'inscrire unsecteur surleurs listes etdefixer aussi desconditions
concernant l'accès auxmarchés etletraitement national pour cequiestdes
engagements pris-dispense-t-elle demettre enplace unmécanisme desauvegarde?
Ouserait-il plusapproprié departir del'idéequel'existence d'unmécanisme de
sauvegarde permettrait auxgouvernements desemontrer pluscoopératifs encequi
concerne lesengagements figurant surleurs listes?
L'objectif delibéralisation progressive del'AGCS nedispense pasensoid'établir une
clause desauvegarde puisque celle-ci apourobjet deremédier àdescirconstances
imprévues; lorsque lesengagements ontétépris,iln'existait pasdesituation d'urgence
quiaurait justifié quel'onneprenne pasd'engagement enmatière delibéralisation.
Ilestdifficile dedire,parailleurs, siunmécanisme desauvegarde pourrait êtreun
facteur desécurité: l'absence declause desauvegarde dansl'AGCS a-t-elle empêché
lesMembres decontracter desengagements enmatière delibéralisation (oud'en
contracter davantage)?
d) Quel serait l'objectif économique d'unmécanisme desauvegarde -protéger la
production, lesinvestisseurs oul'emploi? Protégerait-il l'ensemble delaproduction
nationale ouuniquement lapartie decetteproduction imputable auxfournisseurs
nationaux? Viserait-il àprotéger lesinvestissements desressortissants outousles
investissements effectués danslepays? Dans quelbutautoriserait-on desdérogations
autraitement national pour lesmodes 3et4?Ladistinction entre lesdroits
d'établissement proprement ditsetlesactivités après établissement est-elle pertinente
auregard d'éventuelles mesures desauvegarde pourlesmodes 3et4?
L'objectif d'unmécanisme desauvegarde d'urgence serait deprotéger lefournisseur
deservice national et/ouleservice. Celapourrait sefaireenprotégeant laproduction,
lesinvestisseurs oulesemployeurs, ainsiquelesconsommateurs.S/WPGR/W/15/Add.4
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Ladurée etlaportée delaprotection devraient êtrelimitées; elledevrait donc être
accordée uniquement pour lapartie delaproduction imputable auxfournisseurs
nationaux (voir laréponse àlaquestion 2d)pourunedéfinition dufournisseur de
service national).
e) Unmécanisme desauvegarde devrait-il prévoir desdispositions spéciales pourles
paysendéveloppement ouleconcept delibéralisation progressive offre-t-il unemarge
demanoeuvre suffisante àcetégard?
Non. Leprocessus delibéralisation tientcompte duniveau dedéveloppement dechaque
Membre, tantd'unemanière globale quedanslesdifférents secteurs deservices. Il
n'yaurait doncpasd'autre raison deprévoir unmécanisme desauvegarde différent
ouplussouple pourlespaysendéveloppement. Laseule possibilité quipourrait être
envisagée serait deménager auxPMA unecertaine flexibilité dansl'application d'une
clause desauvegarde
f) Ya-t-il descaractéristiques propres auxtransactions surservices, comme
l'intangibilité, lasimultanéité delaproduction etdelaconsommation oulanécessité
d'uneproximitéphysiqueduproducteuretduconsommateur,quifontque,parrapport
auxtransactions surmarchandises, elles présentent (parfois) desdifférences
susceptibles d'influer surlesarguments concernant lanécessité oul'utilité demesures
desauvegarde pourlesservices?
Certaines desparticularités destransactions surservices quisontmentionnées influent
grandement surlapossibilité d'adopter unemesure desauvegarde etsurlafaçonde
lamettre enoeuvre. Ilestentendu, d'ailleurs, qu'unemesure desauvegarde nepourra
êtreappliquée quesouscertaines conditions strictes, telles quelaquantification du
dommage, l'accroissement desimportations, labranche deproduction nationale, etc.
Ilfautexaminer deplusprèstoutes lesconditions requises pourl'application d'une
mesure desauvegarde avant dedéterminer sicelle-ci estpossible ounon.
g) Ya-t-il descaractéristiques propres auxmarchés deservices, comme lerôleet
l'importance desrégimes réglementaires, desnormes etdesprescriptions enmatière
decertification,quifontque,parrapportauxmarchésdemarchandises,ilsprésentent
desdifférences susceptibles d'influer surlesarguments concernant lanécessité ou
l'utilité demesures desauvegarde pourlesservices?
Lefaitquelafourniture d'unservice dépend aussiétroitement durégime réglementaire
peutfaciliter l'application d'unemesure desauvegarde: ladélivrance delicences ou
l'application deprescriptions enmatière decertification permettent decontrôler
l'admission denouveaux fournisseurs deservices surlemarché.
h) Ya-t-il descaractéristiques propres aurôledesservices dans l'économie, comme
leur contribution importante sous forme desoutien etdans ledomaine de
l'infrastructure, quifontquelesmarchés deservices présentent, parrapport aux
marchés demarchandises, desdifférences susceptibles d'influer surlesarguments
concernant lebien-fondé demesures desauvegarde pourlesservices?
Lafourniture denombreux services joue unrôle essentiel dans l'économie
(télécommunications, services financiers, transports, parexemple). Mais c'estaussi
lecasdelaproduction denombreux biens. Silafourniture d'unservice aune
importance primordiale pourl'économie, leMembre concerné doitfaireunchoix.S/WPGR/W/15/Add.4
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Celanedevrait pasinfluer surlebien-fondé d'uneclause desauvegarde. Uneclause
desauvegarde estunoutil, nonuneobligation.
i) Lalégislation interne desMembres prévoit-elle desmesures desauvegarde d'urgence?
Dans l'affirmative, quelles sontcesmesures etcomment sont-elles mises enoeuvre?
Dans lalégislation communautaire, l'article 73fduTraité instituant lesCEautorise,
dansdescirconstances exceptionnelles, àrecourir àdesmesures desauvegarde pour
unedurée nedépassant passixmois, encequiconcerne lesmouvements decapitaux
àdestination etenprovenance despaystiersaucasoùceux-ci causent oumenacent
decauser desérieuses perturbations danslefonctionnement del'union économique
etmonétaire. Enpareil cas,ilfautagiretréagir rapidement. S'ilestnécessaire
d'imposer desrestrictions auxmouvements decapitaux enprovenance despaystiers,
celapeutaffecter lesengagements spécifiques concernant lecommerce transfrontières
etlaprésence commerciale.
Lalégislation communautaire permet aussideprendre desmesures desauvegarde en
casdecrisedanslemarché destransports internationaux demarchandises parroute
effectués surleterritoire delaCommunauté, entre Etats membres (voir le
Règlement n3916/90 du21décembre 1990 -Journal officiel nL375/10).
Quels critères pourraient êtreutilisés pourdéterminer lescasoùunemesure desauvegarde
d'urgence peutêtrejustifiée?
2. Uncertain nombre dequestions peuvent êtreposées concernant lescritères quipourraient
êtreappliqués pourdéterminer lescasoùdesmesures desauvegarde d'urgence doivent êtreutilisées.
Lesquestions indiquées ci-après sontfondées surl'hypothèse que,pour l'essentiel, lesconcepts
applicables danslecadre duGATT -importations accrues, dommage etliendecausalité -vaudraient
pourunmécanisme desauvegarde d'urgence relevant del'AGCS.
a) Quelest,danslecadre del'AGCS, l'équivalent delanotion d'importations accrues
mentionnée àl'article XIXduGATT? Pour lemode 1,lefluxtransfrontières de
services peutêtresemblable àl'importation demarchandises, maislasituation est
toutàfaitdifférente pourlesautres modes. Comment danscescasunmécanisme
desauvegarde pourrait-il êtredéclenché?
Lanotion d'importation deservices, ausensstrict, s'applique uniquement aumode 1.
Pourlemode 2,unetropforteconsommation àl'étranger pourrait également causer
undommage aufournisseur national. Pourlemode 3,iln'yapasàproprement parler
importation d'unservice, maisplutôt importation d'unfournisseur deservices, lors
del'établissement surleterritoire d'unMembre. Parconséquent, toutdommage causé
àunservice fourni surleterritoire d'unMembre dépendra delalégislation intérieure
deceMembre concernant l'enregistrement etlesrègles d'origine, laquestion étant
desavoir àquelstade unfournisseur deservices étranger estconsidéré comme un
fournisseur national. Pour lemode 4,l'accroissement dunombre depersonnes
étrangères fournissant unservice neconstitue pasensoiunemenace pourceservice.
Toutefois, silaquantité deservices fournis s'accroît d'unemanière tellequecelacause
oumenace decauser undommage, lepaysimportateur devrait-il avoir lapossibilité
d'ymettre finenlimitant lenombre denouveaux fournisseurs?S/WPGR/W/15/Add.4
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b) Comment devrait êtredéterminée l'existence d'undommage grave? Aquiouàquoi
ledommage est-il causé?
Pourdéterminer l'existence d'undommage grave, ilfaudrait évaluer touslesfacteurs
pertinents denature objective etquantifiable quiinfluent surlasituation delabranche,
enparticulier, lapartdemarché, l'emploi, l'intérêt desconsommateurs etlarentabilité.
Ilfaudrait aussi démontrer l'existence d'unliendecausalité entre l'accroissement de
lavaleur desservices considérés etledommage grave causé auxfournisseurs deservices
nationaux.
Pourcequiestdescritères d'application desmesures desauvegarde, laquestion qui
seposeestlasuivante: comme ilyalieudepenser quelesservices encause seraient
essentiellement desservices relativement nouveaux, dynamiques (etquifontpeut-être
appel àunetechnologie variable), surquelle période etselon quels critères lesdonnées
seraient-elles évaluées etquels seraient lesdélais impartis pourprocéder àl'enquête
nécessaire?
c) Quelles normes seraient requises pour établir qu'uneconcurrence accrue de
fournisseurs étrangers acausé undommage àlabranche deproduction nationale?
Ilfaudrait considérer nonpasla"concurrence accrue", maisl'accroissement delavaleur
desservices entermes absolus ourelatifs.
d) Comment labranche deproduction nationale serait-elle définie auxfinsdela
détermination del'existence d'undommage?
Ilnesemble pasopportun d'utiliser ladéfinition dufournisseur deservices d'unautre
Membre donnée àl'article XXVIII n)pourdéfinir cequiconstitue unebranche de
productionnationale,carcelapourraitétablirunediscriminationnonnécessaireetporter
préjudice àl'économie engénéral.
Pour déterminer l'existence d'undommage, ilpeutêtrenécessaire d'examiner les
concepts utilisés danslecadeduGATT, etenparticulier laquestion desavoir sila
branche deproduction nationale devrait s'entendre del'ensemble desfournisseurs de
services similaires oudirectement concurrents enactivité surleterritoire duMembre,
oudeceuxdontlesservices additionnés constituent uneproportion majeure dela
production nationale totale decesservices.
e) Unliendevrait-il êtreétabli entre lanature d'unengagement spécifique dans un
secteur déterminé, euégard notamment auxlimitations concernant l'accès aux
marchés etletraitement national, etlapossibilité derecourir àunemesure de
sauvegarde?End'autrestermes,lapossibilitéderecouriràunemesuredesauvegarde
oulanature decettedernière devrait-elle faire l'objet derestrictions lorsque des
limitations ontétéinscrites danslesengagements?
Lanécessité derecourir àdesmesures desauvegarde pourdessecteurs déterminés
n'apasétéétablie jusqu'àprésent. Sil'AGCS nerenferme pasdeclause desauvegarde
générale, quipourrait êtred'application troplarge outropgénérale, ilpourrait être
bond'examineruneclausedesauvegardes'appliquantexclusivementàcertainssecteurs.
Mais uneclause desauvegarde sectorielle devrait reposer surdesconditions etdes
disciplines strictes etnonsurl'inscription unilatérale demesures dans leslistes
d'engagements. IlfautnoterquesiunMembre adéjàinscrit danssalistedeslimitationsS/WPGR/W/15/Add.4
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concernant l'accès auxmarchés ouletraitement national, celanesignifie pas
nécessairement qu'unemesure desauvegarde estmoins justifiée (voir cependant la
réponse àlaquestion 1a)).
f) Quels sontlesproblèmes d'évaluation etd'identification quiseposent dansledomaine
desservices etquipourraient compliquer lamise aupoint d'uninstrument de
sauvegarde, etcomment devraient-ils êtreréglés?
L'"accroissement desimportations" etlesdifférents facteurs àprendre enconsidération
pourdéterminer l'existence d'un"dommage grave" peuvent s'avérer difficile àévaluer
dans ledomaine desservices. Ilpourrait êtreplusdifficile aussi dedéterminer
l'existence d'uneconcurrence directe entre desservices.
L'application disciplinée demesures desauvegarde suppose lamise aupoint des
instruments suivants:
- desstatistiques surlecommerce desservices;
- uneclassification plusagrégée desservices.
Cesinstruments nesontpasnécessaires seulement danslecasdessauvegardes. Ils
leseront aussi, parexemple, pour laprocédure demodification deslistes etles
disciplines applicables auxsubventions. Toutefois, même sil'ondispose destatistiques
demeilleure qualité, laquantification desimportations etlacomparaison avecles
services etlesfournisseurs deservices nationaux similaires resteront trèsdifficiles.
Quelle forme pourrait prendre unmécanisme desauvegarde pour lesservices?
3. Encasdeconcurrence étrangère accrue etdedommage grave causé auxservices etaux
fournisseurs deservices nationaux, etsileliendecausalité entre lesdeux aétéétabli, ilconvient
desedemander quelles seraient lescaractéristiques delamesure desauvegarde quipourrait être
appliquée.
a) Queltypedemesure devrait êtreappliqué? Est-ce quedestaxes, desrestrictions de
change,d'autreslimitationsquantitativesoudesrestrictionsréglementairespourraient
êtreutilisées comme mesures desauvegarde?
L'imposition derestrictions dechange etderestrictions auxmouvements descapitaux
conjuguée àunelimitation quantitative, pouvant consister enuncontingent nuldedurée
limitée, pourrait êtreunemanière pratique decontrôler l'importation deservices.
Toutefois, danscecasaussi, l'application demesures desauvegarde d'urgence doit
respecter lacompétence duFMIenmatière derestrictions dechange.
Lafourniture d'unservice peutaussiêtrecontrôlée aumoyen desrèglements lorsque
lesecteur estréglementé: parexemple, onpeutn'accorder qu'unelicence partielle,
quipermet d'exercer seulement certaines desactivités dusecteur.
b) Quelle serait l'incidence desdifférents modes defourniture surlanature desmesures
utilisées?
Lafourniture deservices transfrontières pourrait êtresuspendue temporairement. Pour
lemode 2,onpourrait envisager d'interdire l'expatriation decapitaux etlesdépôtsS/WPGR/W/15/Add.4
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àl'étranger.Enpratique,ilsemblequ'unemesuredesauvegardepourraitêtreappliquée
auxnouveaux venus pourlesmodes 3et4.
c) Yaurait-il descirconstances danslesquelles l'application d'unemesure desauvegarde
pourunmode defourniture inciterait àdemander quedesmesures comparables soient
prises enmême temps pourlesautres modes?
Pourréguler lafourniture deservices àdestination desonmarché, afindepermettre
l'ajustement dusecteur, unMembre peutdevoir appliquer unemesure desauvegarde
pourtouslesmodes defourniture enmême temps oupourunseulmode, enfonction
dusecteur. L'application d'unemesure desauvegarde pourunseulmode peutdonner
lieuàuncontournement, cequipeutremettre enquestion l'efficacité d'uneclause de
sauvegarde.
Celaposelaquestion del'application d'unemesure desauvegarde pourunmode de
fourniture pourlequel aucun engagement n'aétéprisdanslesecteur.
d) Lesmesures desauvegarde seraient-elles appliquées surunebasenondiscriminatoire
danstoutes lescirconstances?
Oui, carlesmesures desauvegarde nesontpasdestinées àcompenser leseffets
défavorables depratiques commerciales déloyales, maisontpourbutdepermettre à
labranche deproduction nationale des'adapter àdesconditions deconcurrence
nouvelles ouimprévues.
e) UnMembre pourrait-il prendre rapidement unemesure desauvegarde etdansquel
délai? Lanotion de"circonstances critiques" tellequ'elleestdéfinie dansl'Accord
surlessauvegardes s'appliquerait-elle dansledomaine desservices?
Lapossibilité deprendre desmesures desauvegarde provisoires dansdescirconstances
critiques, comme danslecasdesmarchandises, pourrait êtreenvisagée. Celapeut
êtrenécessaire pourremédier àdesdifficultés résultant delapolitique dechange qui
peuventaffecterl'approvisionnementdeplusieursservices,suivantlesdifférentsmodes.
Sielleestautorisée, l'application d'unemesure provisoire devrait êtresoumise àdes
conditions aussi strictes quecelles quisonténoncées àl'article 6del'Accord surles
sauvegardes, comme l'existence d'éléments depreuve manifestes selon lesquels un
accroissement desimportations acausé undommage grave, etlalimitation deladurée
delamesure. Enoutre, lamesure devrait êtreréversible.
f) Quelle serait ladurée desmesures desauvegarde adoptées?
Ladurée desmesures desauvegarde nedevrait pasdépasser deux outroisans; la
mesure devrait êtreréexaminée automatiquement àlafindelapremière année, envue
desonretrait oudel'accélération durythme delalibéralisation, ellenedevrait pouvoir
êtreprorogée qu'uneseule fois,etd'unanseulement.
g) Lesmesures desauvegarde seraient-elles dégressives pendant leur période
d'application?
Oui.S/WPGR/W/15/Add.4
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h) UnMembre prenant unemesure desauvegarde serait-il tenuégalement d'adopter
desmesures d'ajustement?
Oui.
i) L'applicationd'unemesuredesauvegardeserait-elleaccompagnéed'unecompensation
inscrite danslalisteduMembre prenant lamesure?
Dans lecadre ducommerce desmarchandises, unecompensation peutêtreaccordée,
souscertaines conditions, après qu'uncertain délaisesoitécoulé depuis lamiseen
application delamesure desauvegarde. Unsystème analogue àceluiquiestprévu
àl'article 8del'Accord surlessauvegardes pourrait êtreenvisagé.