RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/24
3deseptiembre de1997
DEL COMERCIO(97-3573)
Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS
EJEMPLOS DESITUACIONES ENLASQUE PODR ÍANAPLICARSE
MEDIDAS DESALVAGUARDIA URGENTES
Nota delaSecretaría
I. INTRODUCCI ÓN
1. Conelfindecontribuir alasdeliberaciones queelGrupo deTrabajo sobre lasNormas del
AGCS estállevando acaboenrelación conunmecanismo desalvaguardia deurgencia enelmarco
delartículo XdelAGCS, sepidió alaSecretaría quepresentara ejemplos hipotéticos o,sieraposible
empíricos, desituaciones relacionadas conelcomercio deservicios enlasquepodría aplicarse una
medida desalvaguardia urgente.
2. LaSecretaría seencontró conunproblema cuando quiso responder alasolicitud delGrupo
deTrabajo. Paradecidir siunasituación, yaseahipotética oreal,reúne lascondiciones requeridas
paraquepueda odebaadoptarse unamedida desalvaguardia, espreciso contar condeterminados
criterios. Noobstante, elGrupo deTrabajo hapedido ejemplos precisamente parapoder definir esos
criterios. LaSecretaría parasalirdeestecírculo vicioso yparanoanticiparse alresultado dedebates
posteriores, adoptó unenfoque pragmático quenosebasaenninguna definición concreta apriori de
lassituacionesenquepuedenaplicarsemedidasdesalvaguardia.Porelcontrario,losejemplossiguientes
tratan deabarcar unaamplia gama desituaciones, distintas delasabarcadas porlasdisposiciones del
AGCS queprevén circunstancias excepcionales1,quepodrían sercandidatas potenciales paralaadopción
demedidas desalvaguardia urgentes.
3. Alparecer sehallegado auncierto acuerdo enelsentido dequesólodeberían aplicarse medidas
desalvaguardia si,como resultado delaevolución imprevista delascircunstancias ydelarepercusión
delasobligaciones contraídas porunMiembro enelmarco delAGCS, lasimportaciones deservicios
aumentan entalcantidad yserealizan encondiciones talesquecausan oamenazan causar undaño
grave alosproveedores nacionales internos deservicios similares odirectamente competidores. Al
parecer también sehallegado alacuerdo dequelasmedidas deberían sertemporales .
4. Enlanotainformal del3dejunio de1997seformularon cuatro preguntas clave conrespecto
aunposible mecanismo desalvaguardia deurgencia. Lapresente nota, talcomo losolicitó elGrupo
deTrabajo, secentra solamente enlasegunda pregunta relativa alascircunstancias enquepodrían
adoptarse medidas desalvaguardia. Unadelasotras preguntas queelGrupo deTrabajo tiene que
responder serefiere aaquellos encuyointerés sepodrían adoptar lasmedidas desalvaguardia, esdecir,
sisonlosproveedores internos, independientemente desunacionalidad, osólolosproveedores
1Comprenden losartículos IIIbis,XII,XIV, XIVbisyelpárrafo 2delAnexo sobre servicios financieros.S/WPGR/W/24
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nacionales.2Enelpresente documento noseplantea estacuestión nitampoco lacuestión conexa de
cómo deberían definirse losservicios yproveedores deservicios similares odirectamente competidores.
Seutiliza laexpresión "rama deproducción nacional" parareferirse aquienes sedesea beneficiar con
lamedida desalvaguardia. Elpresente documento tampoco aborda elenfoque (conceptual yempírico)
quepodría adoptarse parademostrar quehahabido efectos desfavorables odañoyparaestablecer una
relacióncausalconlosaumentosdelasimportacionesquepuedenatribuirsealoscompromisoscontraídos
enelmarco delAGCS. Encuanto alaúltima pregunta, referida alasmedidas correctivas, sólose
abordaron losaspectos queparecían estardirectamente relacionados conlascircunstancias enquepodría
adoptarse unamedida desalvaguardia.
5. Lasección siguiente contiene ejemplos decircunstancias quepodrían causar dañoalarama
deproducción nacional. Enellasedemuestra ladificultad deestablecer unarelación decausalidad
conelaumento delasimportaciones cuando intervienen otrosfactores adicionales, yseplantea también
silosfactores subyacentes deberían influir enladeterminación delaadmisibilidad ylaforma dela
medida desalvaguardia. Lasección IIIexamina detenidamente elconcepto deevolución imprevista
delascircunstancias yplantea enquémedida esposible queeseconcepto tenga significación jurídica.
Lasección IVcontiene ejemplos deposibles motivos paralaaplicación deunamedida desalvaguardia
ylasformas queéstapuede adoptar, yexamina laposibilidad deincorporar determinados criterios
económicos enestasdeterminaciones. Porúltimo, lasección Vmuestra ladiferencia existente entre
objetivos delgobierno quepueden preverse yqueparecerían candidatos adecuados parasuincorporación
exanteenlistas, yobjetivos queresultarían másapropiados paraservir defundamento aunamedida
desalvaguardia expost.
II. CIRCUNSTANCIAS QUE PUEDEN CAUSAR DAÑO ALARAMA DEPRODUCCI ÓN
NACIONAL
6. Auncierto nivel, esfácilimaginar ejemplos. Sepodría elegir cualquier rama deproducción,
porejemplo elsector interno detelecomunicaciones básicas, ysuponer quehahabido ungranaumento
enlaimportación deservicios extranjeros (porejemplo, deservicios [dellamada deretorno (call-back)]
quecausa daño, yqueeldañoserefleja enunareducción notable debeneficios, producción yempleo.
Pueden imaginarse ejemplos semejantes enotras ramas deproducción, peroestoprobablemente no
ayude mucho aprogresar enesteexamen. Paraobtener ejemplos másilustrativos talvezseanecesario
examinar conmayor profundidad losmotivos delaumento delasimportaciones.
7. Parafacilitar laexposición, quizá seríaútildistinguir entre:
- circunstancias cuyoorigen esprincipalmente interno; y
- circunstancias cuyoorigen esprincipalmente exterior.
Circunstancias cuyoorigen esprincipalmente interno
8. Examínense lossiguientes ejemplos desituaciones. Entodas ellasprobablemente habrá un
aumento delasimportaciones yundañoalarama deproducción nacional; sinembargo losfactores
subyacentes sondistintos encadacaso. Losejemplos sepresentan enunorden aproximado de"aumento
delosfactores exógenos", esdecir quelaresponsabilidad delarama deproducción nacional ydel
gobierno frente alasdificultades disminuye encadanuevo ejemplo:
2Cabe establecer unadistinción entre proveedores "internos", queserían todos losproveedores situados en
elterritorio deunpaísMiembro ,ylosproveedores "nacionales" queserían ellos mismos nacionales delpaís
Miembro odepropiedad denacionales delpaísMiembro .S/WPGR/W/24
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i) Loserrores degestión, porejemplo, enlosservicios prestados alasempresas conllevan
unanotable elevación deloscostos deproducción yporlotantodelosprecios delos
servicios, asícomo undeterioro delacalidad. Delmismo modo, enelsector de
telecomunicaciones obancario, siunaempresa noinvierte ennuevas tecnologías
perjudica gravemente sufuerza competitiva.
ii) Enunsector determinado enormes aumentos salariales superan elritmo delosaumentos
delaproductividad deltrabajo, yelevan loscostos deproducción, ylasempresas no
pueden contratar trabajadores extranjeros.3Obienlaproducción deunsector
determinado sufre unainterrupción debido aunahuelga.
iii) Políticas delgobierno queafectan directamente alacapacidad competitiva delas
empresas: porejemplo, bancos quesevenobligados aotorgar préstamos dedifícil
cobro osubvencionados aunarama deproducción endificultades oaunaregión
deprimida; cadenas deradio quedeben emitir durante horas programas convenientes
desde elpunto devistasocial peropocoatractivos paraelpúblico yque,porlotanto,
apenas interesan alapublicidad.
iv) Políticasdelgobiernoqueafectanindirectamentealafuerzacompetitivadelasempresas:
porejemplo, unasúbita restricción delapolítica monetaria provoca unaumento de
lostipos deinterés ydelostipos decambio.4
v) Laspreferencias deunpaísseinclinan hacia lautilización deservicios extranjeros o
deservicios cuyos proveedores extranjeros tienen unaventaja comparativa.5Podría
haber, porejemplo, unapérdida deconfianza enlasinstituciones deeducación deun
paísoenloshospitales nacionales araízdeescándalos aislados. Obienpodría surgir
depronto unapredilección porlosservicios extranjeros audiovisuales odelmundo
delespectáculo.
vi) Perturbaciones naturales opolíticas desfavorables queafectan alasempresas: por
ejemplo, disturbios civiles omovimientos sísmicos causan dañoalaramadeproducción
nacional, ouncasomenos espectacular, elmaltiempo perjudica alaindustria del
turismo.
9. Lamayoría delostrastornos queafectan negativamente aunpaíssonensímismos responsables
deldaño alasempresas. Peroenalgunos casos cabeaducir queelresponsable deldaño alarama
deproducción es,endefinitiva, elaumento importante delasimportaciones debido aunamenor
capacidad competitiva delasempresas nacionales. Porejemplo, elaumento salarial puede darlugar
alproblema quesufre larama deproducción nacional, peroenúltima instancia lacausa deldañoes
lacapacidad delconsumidor nacional desustituir servicios nacionales máscostosos porservicios
extranjeros másbaratos.
3Algunos trastornos pueden afectar másalasempresas internas quealasempresas extranjeras porque los
insumos nosoncomerciables porcausas naturales opormotivos políticos. Laspistas deesquí sonunejemplo
deinsumos nocomerciables porcausas naturales, mientras quelasrestricciones queseaplican alamovilidad
laboral enelámbito internacional sonunejemplo deservicios nocomerciables debidos acausas políticas.
4Véase lanotadepiedepágina 3supra .Enestecaso, laexcesiva vulnerabilidad delasempresas internas
frentealosaumentosdeltipodeinterésenelámbitointernosedebealasegmentacióndelosmercadosfinancieros.
5Podría suceder también quelosproveedores nacionales perdieran demodo notable laconfianza delos
extranjeros.S/WPGR/W/24
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10. Elapartadob)delpárrafo2delartículo4delAcuerdosobreSalvaguardiasestablecelosiguiente:
"Cuando hayaotros factores, distintos delaumento delasimportaciones, quealmismo tiempo causen
dañoalarama deproducción nacional, estedañonoseatribuirá alaumento delasimportaciones."6
Losejemplos presentados enestasección ponen derelieve losproblemas quepueden surgir alestablecer
unarelación decausalidad entre eldañoalarama deproducción yelaumento delasimportaciones,
aunque elhecho dequetalaumento seproduzca noseadiscutible.
11. Seplantean varios interrogantes:
Aldeterminar laadmisibilidad olaforma deunamedida desalvaguardia, ¿deberían tenerse
encuenta losmotivos quecontribuyen alaumento delasimportaciones odebería examinarse
sóloelaumento delasimportaciones ensímismo, conindependencia delosmotivos
subyacentes?7
Siseconsidera quedeberían tenerse encuenta losmotivos subyacentes quecontribuyen alaumento
delasimportaciones surgen entonces interrogantes adicionales:
¿Hasta quépunto deberían aplicarse lasmedidas desalvaguardia parareparar deficiencias
intrínsecas delapropia rama deproducción nacional, como porejemplo unamalagestión?
¿Hastaquépuntodeberíapermitirsealosgobiernoscompensarmediantelaaplicacióndemedidas
desalvaguardia losefectos desfavorables quelaintervención política directa eindirecta tenga
sobre lasempresas nacionales? ¿Debería pedirse alosgobiernos que,como condición para
aplicarunamedidadesalvaguardia,modificaranellosmismoslaspolíticasquecausanproblemas?
Enestecontexto, ¿debería trazarse unadistinción entre laspolíticas quetienen unaamplia
repercusiónenlaeconomíaylasquetienenunarepercusiónespecíficaenlaramadeproducción?
¿Hasta quépunto deberían losgobiernos tener laposibilidad deutilizar lasmedidas de
salvaguardia paraasegurar alarama deproducción nacional contra lainestabilidad habitual
delmercado libre, provocada porfactores talescomo lavariación delaspreferencias olos
cambios climáticos?
Circunstancias cuyoorigen esprincipalmente exterior
12. Enlosejemplosmencionadosanteriormenteelaumentodelasimportacioneseraunaconsecuencia
dedeterminadas circunstancias enelámbito nacional, yresultaba difícil determinar sieldañosedebía
exclusivamente alaumento delasimportaciones. Loscasos enqueelproveedor extranjero mejora
elrendimiento pueden proporcionar losejemplos másclaros. Perotalvezhayamotivos paradiferenciar
entre casos queseconsideran "leales" yotros quenoseconsideran así.
6Cabe mencionar aesterespecto queelpárrafo 5delartículo 3delAcuerdo relativo alaAplicación del
Artículo VIdelGATT de1994 establece losiguiente: "Las autoridades examinarán también cualesquiera otros
factores dequetengan conocimiento, distintos delasimportaciones objeto dedumping, quealmismo tiempo
perjudiquen alarama deproducción nacional, ylosdaños causados poresosotros factores nosehabrán deatribuir
alasimportaciones objeto dedumping. Entre losfactores quepueden serpertinentes aesterespecto figuran
elvolumen ylosprecios delasimportaciones novendidas aprecios dedumping, lacontracción delademanda
ovariaciones delaestructura delconsumo, lasprácticas comerciales restrictivas delosproductos extranjeros
ynacionales ylacompetencia entre unosyotros, laevolución delatecnología ylosresultados delaactividad
exportadora ylaproductividad delarama deproducción nacional."
7Enelcontexto delcomercio demercancías sehaabordado lacuestión delaexistencia deunarelación de
causalidad entre eldaño yelaumento delasimportaciones cuando intervienen otros factores adicionales, pero
nosehaestablecido ninguna distinción entre lascausas subyacentes quecontribuyen alaumento delas
importaciones.S/WPGR/W/24
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Casos decomercio "leal"
i) Debido ainnovaciones tecnológicas extranjeras losservicios extranjeros resultan más
nuevos ymejores omásbaratos. Porejemplo, unproveedor extranjero suministra
nuevos servicios detelecomunicación patentados queafectan alarentabilidad delos
proveedores internos. Siconeltiempo estainnovación puede incorporarse alámbito
nacional, lasdificultades sonsimplemente temporales. Sinembargo, silainnovación
noresulta accesible enunfuturo quesepueda tener encuenta desde elpunto devista
económico, larama deproducción nacional quizá dejedeserviable.
ii) Losproveedores deservicios extranjeros tienen acceso exclusivo ainsumos quese
abaratan .Obienlosproveedores deservicios extranjeros deunsector determinado
sebeneficiandelasmejorasrealizadasenlainfraestructuracomplementaria,porejemplo
mejores carreteras deacceso alasinstalaciones turísticas, unaeropuerto conmejores
prestaciones oservicios portuarios quefacilitan eltransporte multimodal.
iii) Uneficaz sistema depublicidad delosproveedores deservicios extranjeros provoca
unconsiderable aumento delademanda desusservicios. Estopodría suceder en
cualquier sector, porejemplo, enelsector audiovisual, turístico odeservicios
financieros.
Algunos interrogantes reflejan losformulados enlasección precedente,
¿Hasta quépunto deberían losgobiernos tener laposibilidad deutilizar lasmedidas
desalvaguardia paraasegurar alaramadeproducción nacional contra laincertidumbre
inherente alosmercados libres, causada porfactores como loscambios tecnológicos,
losprecios delosinsumos ylaspreferencias delconsumidor?
¿Hasta quépunto deberían losgobiernos tener laposibilidad deaplicar medidas de
salvaguardia paraproteger larama deproducción nacional delasconsecuencias
desfavorables derestricciones quelasprivan delacceso ainsumos extranjeros más
baratos?
Casos decomercio "desleal"
iv) Losgobiernos extranjeros proporcionan asistencia alosproveedores extranjeros que
venden enelmercado nacional. Esto, deunmodo másexplícito, podría adoptar la
forma denuevas subvenciones odeexenciones fiscales porparte deotroMiembro.
Lascuestiones relacionadas conlaprocedencia delasmedidas compensatorias ¿deberían
abordarse enelmarco delartículo XV,opueden también justificar laadopción de
medidas desalvaguardia, almenos mientras seelaboran lasdisciplinas aqueserefiere
dicho artículo?
v) Losproveedores deservicios extranjeros sepermiten prácticas anticompetitivas .Por
ejemplo, aprovechan lasventajas quelesofrecen losmercados nacionales protegidos
parafinanciar unaexpansión deexportaciones debajoprecio.
Esposiblequealgunasprácticasmonopolísticasydeproveedoresexclusivosdeservicios
yaestén contempladas enelmarco delartículo VIIIdelAGCS. Deberían encararse
otrascuestionesrelacionadasconlasprácticasanticompetitivasreforzandoelartículoIXS/WPGR/W/24
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delAGCS, quetratasobre prácticas comerciales, porejemplo, opueden servir de
fundamento paralaadopción deunamedida desalvaguardia?
Yloqueesaúnmásesencial, ¿debería abordar elartículo X,talcomo lohaceel
artículo XIXdelGATT, lasprácticas comerciales leales alasquedebe darse una
respuesta basada eneltratodenación másfavorecida (yaincorporado enelartículo X),
obiendebería ampliarse suámbito demodo queincluya lasprácticas comerciales
desleales alasquepuede darse unarespuesta nobasada eneltrato denación
másfavorecida?
III. EVOLUCI ÓNIMPREVISTA DELASCIRCUNSTANCIAS
13. Talveznoseafácildeterminar cuáles sonlascircunstancias imprevistas. Enlaesfera del
comercio demercancías, estaexpresión seinterpretó (aunque sinllegar aunconsenso) como una
evolución delascircunstancias posterior alanegociación deunaconcesión arancelaria quenohubiera
sidorazonable esperar queenelmomento enquelaconcesión senegoció lahubieran podido odebido
prever losnegociadores delpaísqueotorgaba laconcesión.8Pordesgracia, laúnica aplicación de
estainterpretación delaquesedejóconstancia notuvounresultado muyclaro.9Esainterpretación
sehacaracterizado también porhaber ampliado indebidamente elámbito deaplicación delacláusula
desalvaguardia yhaber restado estabilidad alasconcesiones arancelarias.10Enuninforme delGATT
delaño1963 seindicó lanecesidad deexaminar lostérminos utilizados enelartículo XIXconelfin
deobtener unamayor estabilidad delasconcesiones arancelarias.11Cabe destacar queenelartículo 1
delAcuerdo sobre Salvaguardias, sibiensedefinen lasmedidas desalvaguardia como lasmedidas
previstas enelartículo XIXdelGATT de1994, nosemenciona laexpresión "evolución imprevista
delascircunstancias".
8Véase lapágina 4delinforme delGrupo deTrabajo Interreunión encargado deexaminar lareclamación
deChecoslovaquia relativa alasupresión deunaconcesión porparte delosEstados Unidos enaplicación del
artículo XIX(GATT/CP/106, 27demarzo de1951).
9Elmismo Grupo deTrabajo, conlaexcepción delrepresentante delosEstados Unidos, semostró primero
deacuerdo conelrepresentante deChecoslovaquia enqueelcambio acaecido enlamoda delossombreros no
constituía ensímismo una"evolución imprevista delascircunstancias" conarreglo alsignificado delartículo XIX
(página 5).Perodespués, elGrupo deTrabajo, conlaexcepción delrepresentante deChecoslovaquia, estuvo
deacuerdo enqueelgrado enquelamoda había cambiado afectó sinduda alasituación delacompetencia,
peronoerarazonable imaginar quelasautoridades delosEstados Unidos pudieran haber previsto en1947 que
ellosucedería. Porlotanto, cabía considerar quesehabían cumplido lascondiciones establecidas enel
artículo XIX, envirtud delcualelaumento delasimportaciones debe atribuirse [alaevolución imprevista de
lascircunstancias yalefecto delasconcesiones arancelarias] (página 6deltexto inglés).
10Unexperto sobre elGATT escribió quecuando seexaminaba eseinteresante informe delGATT sobre
elartículoXIXparecíabastanteevidentequeelresultadodelasconclusionesfueampliarengranmedidaelámbito
delacláusula desalvaguardia paraquepudiera invocarse enunaamplia gama desituaciones. Casipodía decirse
queunsimple yrápido aumento delaproporción deimportaciones enlarelación conlaproducción nacional
bastaría parajustificar lainvocación delartículo XIX, especialmente cuando elbeneficio deladudacorrespondía
alaparte queloinvocaba. Elresultado, endefinitiva, fuerestar estabilidad alasconcesiones arancelarias y
aotras obligaciones contraídas enelmarco delGATT. (Véase lapágina 563deJ.H.Jackson, World Trade and
theLawofGATT, Bobbs-Merrill Company, Inc., Indianapolis, Kansas City, Nueva York, 1969.)
11Véase lapágina 3delinforme delGrupo deTrabajo sobre procedimientos aplicables alasreducciones
arancelarias (L/2002, de30deabril de1963).S/WPGR/W/24
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14. Podría aducirse queesexcesivamente difícil ynoespecialmente fructífero demostrar yverificar
quelaevolución delascircunstancias fuerealmente imprevista. Elinterrogante queseplantea esel
siguiente:
¿Esfactible establecer criterios paradeterminar silascircunstancias eranprevisibles conuna
cierta objetividad? ¿Setratadeunconcepto flexible, porelcualtodoelbeneficio deladuda
corresponde alaparte queloinvoca, obien esposible evaluar quéaspectos podían
razonablemente haberse previsto?
Cualquiera delosejemplos citados anteriormente podía nohaber sidoprevisto, debido aunafaltade
visiónoporqueerarealmenteimposiblepreverlo.Enalgunoscasos,sinembargo,determinadoscambios
políticos, como larestricción delapolítica monetaria, deberían haberse previsto, quizá porque sesabía
queelgobierno reaccionaría frente aproblemas inflacionarios. Oporejemplo, esbiensabido que
lascondiciones delademanda dedeterminados mercados, como eldiseño delamoda, secaracterizan
porunapronunciada variabilidad.
¿Resultaría posible, yútilalmismo tiempo, establecer unadistinción entre aquellos sectores
donde lasvariaciones pronunciadas delaoferta ylademanda forman parte delascondiciones
comerciales habituales ylossectores donde estonosucede?
IV. EJEMPLOS DEPOSIBLES MOTIVOS PARA ADOPTAR UNA MEDIDA DE
SALVAGUARDIA YFORMAS ENQUE PUEDE ADOPTARSE
15. Lajustificación másevidente paralaadopción deunamedida desalvaguardia eslanecesidad
defacilitar elreajuste económico. Elaumento delasimportaciones, aunque contribuye aelevar el
bienestar global delasociedad, puede afectar desfavorablemente losintereses dedeterminados grupos,
porejemplo aquellos cuyaespecialización laboral eslapropia delarama deproducción quecompite
conlasimportaciones. Loscostos sociales delreajuste pueden serinferiores silasempresas internas
quecompiten conlasimportaciones tienen tiempo deadaptarse, yaseamejorando sufuerza competitiva
odesplazando recursos aotras esferas delaproducción. Deestemodo, lafunción quedesempeña
lamedida desalvaguardia esproporcionar unalivio temporal paraqueseaposible unreajuste gradual
ynobrusco.
16. ¿Enquécircunstancias laadopción deunamedida desalvaguardia esnecesaria yconveniente?
Esposible quelasempresas privadas noestén todavía encondiciones decapear eltemporal, aunque
eltrastorno delarama deproducción seapasajero. Acaso seveanobligadas aactuar enelcorto plazo
debido, porejemplo, adeterminadas imperfecciones delmercado financiero quelimitan sucapacidad
paraobtener préstamos. Sieltrastorno espermanente ylarama deproducción nacional dejadeser
viable, puede haber razones paraasegurar lacontinuidad delasactividades delasempresas privadas
durante undeterminado período. Esdecir, puede serqueexistan externalidades positivas, como los
beneficios paralasociedad ensuconjunto, quelasempresas privadas notienen encuenta. Unejemplo
deellopodrían serlosbeneficios sociales quereporta evitar eldespido instantáneo defactores de
producción relativamente inmóviles.
¿Eldaño causado porelaumento delasimportaciones esunacondición suficiente parala
aplicación demedidas desalvaguardia, oespreciso quesedencondiciones adicionales? Por
ejemplo, ¿debería pedirse alosMiembros quedemostraran laexistencia deimperfecciones
delmercado y/odeexternalidades positivas quejustifican lanecesidad yconveniencia deuna
medida desalvaguardia?12
12Enelcontextodelcomerciodemercancíasnoserequierenestascondiciones,perolosMiembrosnoquisieron
limitarse alprecedente delcomercio demercancías.S/WPGR/W/24
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17. Esevidentequedeterminadosservicioscomoeltransporte,lastelecomunicacionesylosservicios
financierosdesempeñanunaimportantefuncióninfraestructuralenlaeconomía.Porejemplo,larepentina
disponibilidad deservicios detransporte importados baratos puede significar unenorme beneficio para
losconsumidores nacionales ylosexportadores demercancías, sibienperjudica alaindustria de
transporte nacional. Aunque laeconomía ensuconjunto pueda beneficiarse deimportaciones más
baratas, esbiensabido quelosgobiernos reciben grandes presiones porpartedelaramadeproducción
perjudicada paraqueapliquen medidas desalvaguardia, yquelaspresiones paraaplicar medidas
compensatorias delosusuarios oconsumidores tienden aserrelativamente débiles.13Cabe entonces
preguntarse sihabría motivos paraestablecer disciplinas multilaterales quegarantizaran unaevaluación
másequilibrada delajustificación deunamedida desalvaguardia.
¿Laadopción deunamedida desalvaguardia sejustificaría exclusivamente porlanecesidad
deproteger deposibles daños aunarama deproducción determinada, odebería basarse en
unavisión másamplia delbienestar nacional? ¿Lainclusión deunacláusula "deinterés público"
debería quedar librada aladecisión discrecional decadaMiembro?
18. Sibienlaadopción demedidas desalvaguardia puede estarjustificada, larestricción delas
importaciones talveznosuponga unasolución frente adeterminados trastornos, yenloscasos enque
constituye unasolución talveznoseaelinstrumento másconveniente. Supongamos, porejemplo,
quelosservicios desalud nacionales atraviesan porunperíodo dedificultades: enesecasolaayuda
directa puede seruninstrumento másapropiado quelarestricción delasimportaciones, suponiendo
quepuedan proporcionarse losrecursos necesarios empleando medios quenocausen distorsión. Si
bienambasmedidaspuedenayudaralaramadeproducción,larestriccióndelasimportacionesperjudica
alosconsumidores puesto queprovoca unaumento delosprecios, quepodría evitarse mediante la
asistencia directa. Sinembargo, larestricción delasimportaciones puede infringir loscompromisos
deacceso alosmercados mientras quelaasistencia directa puede muybienserincompatible conlos
compromisos detratonacional contraídos porelMiembro.
¿Debería haber unapresunción afavor delautilización, como medidas desalvaguardia, de
instrumentos superiores desde elpunto devistaeconómico?14
V. EJEMPLOS DEOBJETIVOS QUE PUEDEN REFLEJARSE ENLASLISTAS
19. Podría alegarse queaunque lascausas deldaño nopuedan preverse, aveces puede saberse
deantemano quéefectos desfavorables provocaría laintervención delgobierno. Esdecir, queun
gobierno puede saber elgrado dedisminución delaproducción odeaumento deldesempleo quelo
induciría areaccionar. Ahora bien,enelmarco delAGCS elalcance delaconsignación delimitaciones
enlistaexanteesbastante másamplio queenelcontexto delcomercio demercancías. Enesteúltimo,
losMiembros contraen compromisos enunadimensión única, esdecirmediante elarancel, ynoexiste
laposibilidad deincluir, porejemplo, limitaciones relacionadas conlaproporción nacional dela
producción. Peroenelmarco delAGCS, unMiembro tieneunmayor margen paraincluir ensulista
determinadas circunstancias quedesencadenarían laintervención delgobierno. Estoes,porejemplo,
loqueMéxicohahechoenelcapítulodeserviciosfinancierosdelTratadodeLibreComerciodeAmérica
13EnelAcuerdo sobre Salvaguardias sereconoce esteproblema yelpárrafo 1delartículo 3establece lo
siguiente: "Dicha investigación comportará unaviso público razonable atodas laspartes interesadas, asícomo
audiencias públicas uotros medios apropiados enquelosimportadores, exportadores ydemás partes interesadas
puedan presentar pruebas yexponer susopiniones ytengan laoportunidad deresponder alascomunicaciones
deotras partes ydepresentar susopiniones, entre otras cosas, sobre silaaplicación delamedida desalvaguardia
sería onodeinterés público." Sinembargo, entérminos sustantivos, loqueconstituye unmotivo paraadoptar
unamedida sigue siendo eldaño alarama deproducción ynoelbienestar nacional engeneral.
14Elartículo 5delAcuerdo sobre Salvaguardias establece quelosMiembros deberán elegir lasmedidas más
adecuadas paraellogro deobjetivos tales como prevenir oreparar eldaño grave yfacilitar elreajuste.S/WPGR/W/24
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delNorte.15Enesesentido, eldeseo deconservar unadeterminada parte nacional delaproducción,
elempleo oelcapital enalgunos sectores sensibles podría parecer unasituación típica paralistasexante
enlugardelaadopción demedidas desalvaguardia expost.Ahora bien,sinoseincluyen esoselementos
enlaslistas, peroseinvocan como fundamento paralaaplicación deunamedida desalvaguardia, podría
provocarse unaincertidumbre evitable enlosparticipantes enelmercado, eimpedir queestosuceda
esjustamente unodelosobjetivos delAGCS.
20. Puede darse elcaso, sinembargo, queaunque unMiembro acepte lasreducciones dela
producción yelempleo nacionales enunarama deproducción determinada, lavelocidad conqueesto
seproduzca (debido aunrápido aumento delasimportaciones) imponga unelevado costo social. Esto
podría constituir elfundamento deunamedida desalvaguardia temporal parafacilitar unreajuste más
gradual ,talcomo seexaminó enlasección precedente. Obien, unMiembro podría cambiar deidea
ydecidir, trashaber contraído uncompromiso, quequerría mantener unaparticipación nacional en
laproducción oelempleo. Sibienestecambio permanente depolítica encondiciones ideales adoptaría
laforma deunamodificación deloscompromisos envirtud delartículo XXI, probablemente seguirá
siendo necesario aplicar como solución provisional unamedida desalvaguardia urgente mientras el
proceso previsto enelartículo XXIsecompleta, enelcasoporejemplo dequeunsúbito aumento
delasimportaciones amenazara anular comercialmente larama deproducción nacional.
21. Siseacepta queelúnico objetivo delamedida desalvaguardia debería serposibilitar unreajuste
másgradual, entonces lafinalidad esencial puede garantizar elcarácter provisional delamedida de
salvaguardia. Estoaseguraría quelaintervención sirviera exclusivamente paraayudar alarama de
producción aenfrentarse atrastornos temporales, como unbreve eimportante aumento delas
importaciones, oparafacilitar elreajuste frente atrastornos decarácter permanente, como un
desplazamiento fundamental delaventaja comparativa.
Sipuede garantizarse quelaintervención serátemporal ynoserepetirá (confrecuencia), ¿cuán
necesario seráestablecer criterios cuyaaplicación resultaría difícil, como losqueseemplean
paradeterminar silascircunstancias eranimprevistas ono?
22. Porúltimo, elinterrogante esencial podría formularse deestemodo:
¿Enquécasos losobjetivos deberían incorporarse enlaslistasexanteynoservir defundamento
paralaaplicación deunamedida desalvaguardia, yenquécasos deberían consignarse
compromisos másliberales conmargen paralaadopción deunamedida desalvaguardia expost?
Laprimera opción tienelaventaja decrearunentorno másseguro tantoparalosproveedores nacionales
comoextranjeros,peroquizátieneelinconvenientedeinduciraunaconsignaciónenlistasexcesivamente
prudente yporlotanto menos liberal. Elatractivo delasegunda opción dependerá engranmedida
delacapacidad deestablecer disciplinas deprocedimiento adecuadas, queimpidan abusar delmecanismo
desalvaguardia ygaranticen quelaseguridad queofrecen loscompromisos delAGCS nosea
menoscabada. Enresumidas cuentas, losMiembros pueden considerar quelosmotivos paraintervenir
endeterminados sectores (odeterminados modos) sonmásapropiados paralaconsignación enlistas
exanteyqueenotrosdeterminados sectores (oenrelación conotrosmodos) elmargen paraestablecer
disciplinas deprocedimiento exigibles enlaesfera desalvaguardias esmásamplio, debido, porejemplo
aunamayor disponibilidad deestadísticas.
15Enelanexo 1413.6 delasección BdelTLCAN seestablece quesilasuma deloscapitales autorizados
defilialesdebancoscomercialesextranjerosalcanzael25porcientodelcapitalagregadodetodaslasinstituciones
debanca múltiple enMéxico, México podrá solicitar consultas conlasotras Partes delTLCAN respecto alos
efectos adversos potenciales quepudieran surgir delapresencia deinstituciones decrédito delasotras Partes
ysobrelanecesidaddeadoptarmedidascorrectivas,incluyendoulterioreslimitacionestemporalesalaparticipación
enelmercado.