ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEG/SPS/GEN/168
14 mars 2000
(00-0974)
Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires Original:  anglais/
français/
espagnol
COMMUNICATION DES COMMUNAUTES EUROPEENES
Le Secrétariat a reçu, le 8 mars 2000, la communication ci-après des Communautés
européennes.
_______________
Bruxelles, le 02 février 2000
COM(2000) 1
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
SUR LE RECOURS AU PRINCIPE DE PRECAUTIONG/SPS/GEN/168
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RÉSUMÉ
1. Quand et comment utiliser le principe de précaution, tant dans l'Union européenne que sur la
scène internationale, est une question qui suscite de nombreux débats et donne lieu à des
prises de position diverses, et parfois contradictoires. De ce fait, les décideurs sont
confrontés à un dilemme permanent, celui d'établir un équilibre entre les libertés et les droitsdes personnes, des secteurs d'activité et des organisations, d'une part, et la nécessité de
réduire le risque d'effets négatifs sur l'environnement et la santé humaine, animale ou
végétale, d'autre part. Par conséquent, trouver l'équilibre adéquat permettant de prendre des
décisions proportionnées, non discriminatoires, transparentes et cohérentes requiert un
processus de prise de décision structuré, fondé sur des données scientifiques détaillées et
autres informations objectives.
2. Les objectifs de la présente communication sont au nombre de quatre:
• présenter dans ses grandes lignes l'approche que la Commission entend suivre dans
l'application du principe de précaution;
• mettre au point des lignes directrices de la Commission pour l'application de ce
principe;
• établir un accord sur la manière d'évaluer, d'apprécier, de gérer et de communiquer les
risques que la science n'est pas en mesure d'évaluer pleinement;
• éviter tout recours injustifié au principe de précaution en tant que forme déguisée de
protectionnisme.
La communication vise également à donner une impulsion au débat en cours sur le principe
de précaution à la fois au sein de la Communauté et au niveau international.
3. Le principe de précaution n'est pas défini dans le Traité, qui ne le prescrit qu'une seule fois -
pour protéger l'environnement. Mais, dans la pratique , son champ d'application est
beaucoup plus vaste, plus particulièrement lorsqu'une évaluation scientifique objective et
préliminaire indique qu'il est raisonnable de craindre que les effets potentiellementdangereux pour l' environnement ou la santé humaine, animale ou végétale soient
incompatibles avec le niveau élevé de protection choisi pour la Communauté.
La Commission considère qu'à l'instar des autres membres de l'OMC, la Communauté
dispose du droit de fixer le niveau de protection, notamment en matière d'environnement et
de santé humaine, animale et végétale, qu'elle estime approprié. L'application du principe deprécaution est un élément essentiel de sa politique, et les choix qu'elle effectue à cette fin
continueront d'influer sur les positions qu'elle défend au niveau international quant à la
manière d'appliquer ce principe.
4. Le principe de précaution devrait être considéré dans le cadre d'une approche structurée de
l'analyse du risque, fondée sur trois éléments: l'évaluation du risque, la gestion du risque etla communication du risque. Il est particulièrement pertinent dans le cadre de la gestion du
risque.
Le principe de précaution, que les décideurs utilisent essentiellement dans le cadre de la
gestion du risque, ne doit pas être confondu avec l'élément de prudence que les scientifiques
appliquent dans l'évaluation des données scientifiques.G/SPS/GEN/168
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Le recours au principe de précaution présuppose que les effets potentiellement dangereux
d'un phénomène, d'un produit ou d'un procédé ont été identifiés et que l'évaluation
scientifique ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude.
La mise en oeuvre d'une approche fondée sur le principe de précaution devrait commencer
par une évaluation scientifique aussi complète que possible et, si possible, déterminant àchaque stade le degré d'incertitude scientifique.
5. Les décideurs doivent être conscients du degré d'incertitude lié aux résultats de l'évaluation
des informations scientifiques disponibles. Juger ce qui est un niveau "acceptable" de risque
pour la société est une responsabilité éminemment politique . Les décideurs confrontés à un
risque inacceptable, à une incertitude scientifique et aux préoccupations du public ont le
devoir de trouver des réponses. Par conséquent, tous ces facteurs doivent être pris en
considération.
Dans certains cas, la bonne réponse pourrait consister à ne pas agir ou du moins à ne pas
prendre une mesure juridique contraignante. Une vaste gamme d'initiatives sont disponibles
en cas d'action, depuis une mesure légalement contraignante jusqu'à un projet de recherche
ou une recommandation.
La procédure de décision devrait être transparente et associer dès le début et dans toute la
mesure du possible la totalité des parties intéressées.
6. Si une action est jugée nécessaire, les mesures basées sur le principe de précaution devraient
notamment :
• Etre proportionnées  au niveau de protection recherché;
• Ne pas introduire de discrimination  dans leur application;
• Etre cohérentes  avec des mesures similaires déjà adoptées;
• Etre basées sur un examen des avantages et des charges potentiels  de l'action ou de
l'absence d'action (y compris, le cas échéant et dans la mesure du possible, une
analyse de rentabilité économique);
• Etre réexaminées  à la lumière des nouvelles données scientifiques;
• Etre capables d'attribuer la responsabilité de produire les preuves scientifiques
nécessaires pour permettre une évaluation plus complète du risque.
La proportionnalité signifie l'adaptation des mesures au niveau choisi de protection. Le
risque peut rarement être ramené à zéro, mais une évaluation incomplète du risque peut
limiter considérablement le nombre d'options disponibles pour les gestionnaires du risque.
Une interdiction totale peut ne pas être dans tous les cas une réponse proportionnée à unrisque potentiel. Cependant, dans certains cas, elle peut être la seule réponse possible à un
risque donné.
La non-discrimination  signifie que des situations comparables ne devraient pas être traitées
différemment et que des situations différentes ne devraient pas être traitées de la même
manière, à moins qu'un tel traitement soit objectivement justifié.
La cohérence  signifie que les mesures devraient être d'une portée et d'une nature comparable
avec les mesures déjà prises dans des domaines équivalents où toutes les données
scientifiques sont disponibles.
L'examen des avantages et des charges signifie qu'il faut établir une comparaison entre le
coût global pour la Communauté de l'action en visagée et de l'absence d'action, tant à court
qu'à long terme. Il ne s'agit pas d'une simple analyse de rentabilité économique : sa portéeG/SPS/GEN/168
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est beaucoup plus vaste et inclut des considérations d'ordre non-économique, telles que
l'efficacité d'options possibles et leur acceptabilité par la population. Dans la mise en œuvre
d’un tel examen, il faudrait tenir compte du principe général et de la jurisprudence de la
Cour qui donnent la priorité à la protection de la santé par rapport aux considérations
économiques.
L'examen à la lumière des nouvelles données scientifiques signifie que les mesures basées
sur le principe de précaution devraient être maintenues aussi longtemps que les informations
scientifiques sont incomplètes ou non concluantes et que le risque est toujours réputé trop
élevé pour le faire supporter à la société, compte tenu du niveau approprié de protection. Les
mesures devraient être réexaminées périodiquement à la lumière du progrès scientifique, et
modifiées selon les besoins.
L'attribution de la responsabilité de fournir les preuves scientifiques est déjà une
conséquence fréquente de ces mesures. Les pays qui imposent une autorisation préalable
(autorisation de mise sur le marché) pour les produits réputés a priori  dangereux renversent
la charge de la preuve en les traitant comme des produits dangereux à moins et jusqu'à ce
que les entreprises réalisent les travaux scientifiques nécessaires pour démontrer qu'ils ne le
sont pas.
Lorsqu'il n'y a pas de procédure d'autorisation préalable, il peut appartenir à l'utilisateur ou
aux pouvoirs publics de démontrer la nature d'un danger et le niveau de risque d'un produit
ou d'un procédé. Dans de tels cas, une mesure de précaution spécifique pourrait être prise
pour placer la charge de la preuve sur le producteur, le fabricant ou l'importateur mais ceci
ne peut devenir une règle générale.G/SPS/GEN/168
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TABLE DES MATIERES
COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR...... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
LE PRINCIPE DE  PRECAUTION................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
TABLE DES MATIER ES............................................................................................................. ....5
1. INTRODUCT ION ................................................................................................................6
2. OBJECTIFS DE LA PR ÉSENTE COMMUNI CATION .................................................7
3. LE PRINCIPE DE PRECAUTION DANS L’UNION E UROPÉE NNE..........................7
4. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTIO N EN DROIT IN TERNATIO NAL.............................9
5. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTIO N DANS SES CO MPOSANTES...............................11
5.1. LES FACTEURS DÉCLENCHANT LE RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION ....................11
5.1.1. Identification d'effets potentiellement négatifs .....................................................................12
5.1.2. Evaluation scientifique .........................................................................................................12
5.1.3. Incertitude scientifique .........................................................................................................12
5.2. L ES MESURES RÉSULTANT DU RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION ..........................13
5.2.1. La décision d'agir ou de ne pas agir .....................................................................................13
5.2.2. Nature de l'action éventuellement décidée ............................................................................14
6. LIGNES DIRECTRICES POUR LE RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION14
6.1. M ISE EN ŒUVRE ...................................................................................................................14
6.2. L E FACTEUR DÉCLENCHANT ...............................................................................................15
6.3. L ES PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES ..........................................................................15
6.3.1. La proportionnalité ...............................................................................................................16
6.3.2. La non-discrimination ...........................................................................................................17
6.3.3. La cohérence .........................................................................................................................17
6.3.4. L’examen des avantages et des charges résultant de l’action ou de l’absence d’action ......17
6.3.5. L’examen de l’évolution scientifique ....................................................................................18
6.4. L A CHARGE DE LA PREUVE .................................................................................................19
7. CONCLUSION ................................................................................................................... 20G/SPS/GEN/168
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1. INTRODUCTION
Un certain nombre d’événements récents ont montré que l’opinion publique a une
perception accrue des risques auxquels les populations ou leur environnement sont
potentiellement exposés.
Le développement extraordinaire des moyens de communication a favorisé cette nouvelle
capacité d’appréhender l’émergence de risques nouveaux, avant que les recherches
scientifiques n’aient pu faire toute la lumière sur le problème. Les décideurs politiques se
doivent de prendre en compte les craintes qui s’attachent à cette perception et de mettre en
place des mesures préventives pour supprimer ou, à tout le moins, limiter le risque à un
niveau minimal acceptable. Le Conseil a adopté, le 13 avril 1999, une résolution demandant
à la Commission, entre autres, «de se laisser, à l'avenir, guider davantage encore par le
principe de précaution, lors de l'élaboration de propositions de législation et dans le cadre
de ses autres activités liées à la politique des consommateurs, et d'élaborer, de manière
prioritaire, des lignes directrices claires et efficaces en vue de l'application de ce principe".
Cette Communication est un élément de la réponse de la Commission.
La dimension du principe de précaution dépasse les problématiques associées aux risques à
un horizon de court ou moyen terme. Elle concerne également des concepts dont la portée
temporelle est davantage le long terme et le bien-être des générations futures.
Décider de prendre des mesures sans attendre de disposer de toutes les connaissances
scientifiques nécessaires relève clairement d’une approche fondée sur le principe de
précaution.
Les décideurs sont confrontés à un dilemme permanent, celui d'établir un équilibre entre les
libertés et les droits des personnes, des secteurs d'activité et des organisations, d'une part, et
la nécessité de réduire ou éliminer le risque d'effets nuisibles sur l'environnement ou sur la
santé, d'autre part.
Trouver l'équilibre adéquat permettant de prendre des décisions proportionnées, non
discriminatoires, transparentes et cohérentes tout en assurant le niveau choisi de protection
requiert un processus de prise de décision structuré, fondé sur des données scientifiques et
autres informations objectives détaillées. Les trois éléments de l'analyse du risque -
évaluation du risque, choix de la stratégie de gestion du risque et communication du risque -
fournissent une telle structure.
Toute évaluation du risque devrait reposer sur le corpus existant de données scientifiques et
statistiques. La plupart des décisions sont prises lorsqu'il existe suffisamment d'informationspour pouvoir prendre des mesures préventives appropriées mais, dans d'autres circonstances,
certaines de ces données peuvent faire défaut.
L'invocation ou non du principe de précaution est une décision prise lorsque les
informations scientifiques sont incomplètes, peu concluantes ou incertaines et lorsque des
indices donnent à penser que les effets possibl es sur l'environnement ou la santé humaine,
animale ou végétale pourraient être dangereux et incompatibles avec le niveau de protection
choisi.G/SPS/GEN/168
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2. OBJECTIFS DE LA PRÉSENTE COMMUNICATION
La présente communication a pour objet d'informer toutes les parties intéressées, en
particulier le Parlement européen, le Conseil et les États membres, sur la manière dont la
Commission applique ou entend appliquer le principe de précaution lorsqu'elle doit prendre
des décisions concernant la maîtrise des risques. Toutefois, cette Communication de portéegénérale  ne prétend pas mettre un point final à une discussion mais contribuer à alimenter la
réflexion en cours, tant au niveau communautaire qu’international.
La communication cherche à établir un accord sur les facteurs qui déclenchent le  recours au
principe de précaution et sur la place qu'occupe ce dernier dans le cadre de la prise de
décision, ainsi qu'à énoncer des orientations pour l'application de ce principe, fondées sur
des principes raisonnés et cohérents.
Les lignes directrices qui figurent dans la présente Communication sont destinées seulement
à servir de guide général et ne doivent en rien modifier ou affecter les dispositions du traité
ou du droit dérivé de la Communauté.
Un autre objectif est d'éviter tout recours injustifié au principe de précaution, lequel pourrait
être utilisé, dans certains cas, pour justifier un protectionnisme déguisé. L'élaboration de
lignes directrices internationales pourrait être utile à cette fin. La Commission veutégalement souligner dans la présente communication que, loin d'être un moyen de se
soustraire aux obligations découlant des accords de l'OMC, l'usage envisagé du principe de
précaution respecte ces obligations.
Il est nécessaire également de dissiper une confusion qui existe entre l’utilisation du principe
de précaution et la recherche d’un niveau zéro de risque qui, dans la réalité, n’existe querarement. La recherche d'un niveau de protection élevé pour la santé, la sécurité, la
protection de l'environnement et des consommateurs s'inscrit dans le cadre du marché
intérieur, aspect fondamental de la Communauté.
La Communauté a déjà eu recours au principe de précaution. Une expérience particulière a
été acquise depuis longtemps en matière d’environnement pour lequel bien des mesures sontinspirées du principe de précaution, telles que celles prises pour la protection de la couche
d’ozone ou en matière de changements climatiques.
3. LE PRINCIPE DE PRECAUTION DANS L’UNION EUROPÉENNE
La Communauté a constamment poursuivi l’objectif d’une protection élevée, notamment en
matière d’environnement et de santé humaine, animale ou végétale. Dans la plupart des cas,
les mesures permettant d’atteindre ce haut niveau de protection peuvent être déterminées sur
une base scientifique suffisante. Toutefois lorsqu’il y a des motifs raisonnables des’inquiéter que des dangers potentiels pourraient affecter  l’environnement, ou la santé
humaine, animale ou végétale, mais que les données disponibles ne permettent pas une
évaluation détaillée du risque, le principe de précaution a été politiquement accepté comme
stratégie de gestion des risques dans plusieurs domaines.
En vue de donner une image plus complète du recours au principe de précaution dans
l'Union européenne, il importe d'examiner les textes législatifs, la jurisprudence développée
par la Cour de justice ou le Tribunal de Première Instance, et les orientations politiques
dégagées.G/SPS/GEN/168
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Textes légaux
Le point de départ de l’analyse réside dans les textes juridiques où figure une allusion
explicite ou implicite au principe de précaution est effectuée. (Annexe I, Réf. 1).
Au niveau communautaire, la seule référence expresse au principe de précaution est
contenue dans le titre consacré à l’environnement du traité CE, et plus précisément à sonarticle 174. Il ne faut pas pour autant en déduire que ce n’est qu’en matière d’environnement
que ce principe est applicable. (Annexe I, Réf. 2 et 3). Bien que le principe soit mentionné
dans le Traité, il n’y est pas défini.
A l’instar d’autres notions générales contenues dans la législation, telles que la subsidiarité
ou la proportionnalité, il appartient aux décideurs politiques, et en dernier ressort aux
instances juridictionnelles, de préciser les contours de ce principe. En d’autres termes, la
portée du principe de précaution est aussi liée à l’évolution jurisprudentielle, qui, d’unecertaine manière, est influencée par les valeurs sociales et politiques prévalant dans une
société.
Il ne faudrait pas pour autant en conclure que l’absence de définition se traduit dans une
insécurité juridique. La pratique acquise lors du recours au principe de précaution par les
instances communautaires et le contrôle juridictionnel permettent, en effet, de donner uneportée de plus en plus précise à la notion du principe de précaution.
La jurisprudence
La Cour de justice des Communautés europée nnes et le Tribunal de première instance ont
déjà eu l’occasion  de contrôler l’application du principe de précaution dans des affaires
dont ils ont été saisis et, par ce biais, de commencer à développer une jurisprudence (voirAnnexe I, réf 5, 6 et 7)
Les orientations politiques
Elles ont été dégagées par la Commission dans le livre vert sur les principes généraux de la
législation alimentaire et dans la Communication du 30 avril 1997 sur la santé des
consommateurs et la sûreté alimentaire, par le Parlement dans sa résolution du 10 mars 1998concernant le Livre Vert, et par le Conseil dans sa résolution du 13 avril 1999 et par le
comité parlementaire mixte de l'EEE (Espace économique européen) dans sa résolution du
16 mars 1999 (Annexe I, Réf. 8-12).
La Commission considère donc que le principe de précaution est un principe d’application
générale qui doit être notamment pris en compte dans les domaines de la protection de
l’environnement et de la santé humaine, animale ou végétale.
Bien que dans le Traité le principe de précaution ne soit expressément mentionné que
dans le domaine de l’environnement, son cham p d’application est beaucoup plus large.
Il couvre les circonstances particulières où les données scientifiques sont insuffisantes,
peu concluantes ou incertaines, mais où, selon des indications découlant d'une
évaluation scientifique objective et préliminaire, il y a des motifs raisonnables de
s’inquiéter que les effets potentiellement dangereux sur l'environnement et la santéhumaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau choisi de protection.G/SPS/GEN/168
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4. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION EN DROIT INTERNATIONAL
Au niveau international, la première reconnaissance du principe de précaution remonte à la
Charte Mondiale de la Nature adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies en 1982.
Il a ensuite été repris dans différentes conventions internationales sur la protection de
l’environnement (cf. annexe II).
Une consécration de ce principe est intervenue lors de la Conférence de Rio sur
l’environnement et le développement au cour s de laquelle a été adoptée la Déclaration de
Rio, dont le principe 15 indique : "pour protéger l'environnement, des mesures de
précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de
risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne
doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant
à prévenir la dégradation de l'environnement". Par ailleurs, la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique,
adoptées lors de cette même conférence, font toutes deux référence au principe de
précaution. Dans le Protocole sur la Biosécurité, adopté à Montréal le 28 janvier 2000, la
Conférence des Parties à la convention sur la diversité biologique a expressément reconnu
dans son article 10 paragraphe 6 le recours au principe de précaution. (voir Annexe II).
Il en découle que ce principe a connu une consolidation progressive en droit international de
l’environnement qui en fait un véritable principe de droit international d’une portée
générale.
Les Accords de l’OMC confirment ce constat. Le préambule de l’Accord de l’OMC met en
exergue les liens de plus en plus étroits entre le commerce international et la protection del’environnement.
1 Une approche cohérente implique que le principe de précaution soit
dûment pris en compte dans ces accords, et notamment dans l’Accord sur les mesures
sanitaires et phytosanitaires (SPS) ainsi que dans l’Accord sur les obstacles techniques au
commerce (TBT), afin d’assurer que ce principe à vocation générale reçoive une application
adéquate dans cet ordre juridique.
Ainsi, au sein de l’OMC chaque Membre disp ose du droit autonome de déterminer le niveau
de protection de l’environnement ou de la santé qu’il juge approprié. Par conséquent, il peut
appliquer des mesures, y compris des mesures fondées sur le principe de précaution, qui
entraînent un niveau de protection plus élevé que celui qui serait fondé sur les normes ou
recommandations internationales pertinentes. Les développements récents relatifs à
certaines affaires au sein de l'OMC confirment ces considérations.
L'Accord sur l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) autorise
clairement l'utilisation du principe de précaution, même si ce terme n'est pas explicitement
utilisé. Bien que la règle générale soit de fonder toute mesure sanitaire ou phytosanitaire sur
des principes scientifiques et de ne pas les maintenir sans preuves scientifiques suffisantes,
une dérogation à ces principes est prévue à l’article 5(7) qui stipule que: "Dans les cas où les
preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre pourra provisoirement
                                                     
1 "Les Parties au présent accord, … reconnaissant que leurs rapports dans le domaine commercial et
économique devraient être orientés vers le relèvement des niveaux de vie, la réalisation du plein emploi, et d’unniveau élevé toujours croissant du revenu réel et de la  demande effective, et l’accroissement de la production et
du commerce de marchandises et de services, tout en permettant l’utilisation optimale des ressources mondialesconformément à l’objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et de préserver
l’environnement et de renforcer les moyens d’y parvenir d’une manière qui soit compatible avec leurs besoins et
soucis respectifs à différents niveaux de développement économiques,… "G/SPS/GEN/168
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adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents
disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes
ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par
d'autres Membres. Dans de telles circonstances, les Membres s'efforceront d'obtenir les
renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une évaluation plus objective durisque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai
raisonnable".
Par conséquent, selon l'accord SPS, les mesures adoptées en application du principe de
précaution en cas d'insuffisance des données scientifiques sont provisoires et impliquent que
des efforts aient lieu pour obtenir ou générer les données scientifiques nécessaires. Il est
important de souligner que le caractère provisoire n'est pas lié à un délai mais à l'évolution
des connaissances scientifiques.
L'utilisation des termes "évaluation plus objective du risque" à l'article 5.7 infère qu'une
mesure de précaution peut être fondée sur une appréciation moins objective mais doit
néanmoins inclure une évaluation du risque.
Le concept d'évaluation du risque utilisé dans l'accord SPS laisse une certaine liberté
d'interprétation quant à ce qui pourrait servir de base pour une approche fondée sur leprincipe de précaution. L'évaluation du risque sur laquelle repose une mesure peut inclure
des données non quantifiables de nature factuelle ou qualitative et ne se limite pas
exclusivement à des données scientifiques purement quantitatives. Cette interprétation a été
confirmée, dans l'affaire des hormones de croissance, par l'organe d'appel de l'OMC qui a
rejeté l'interprétation initiale du groupe spécial, selon laquelle l'évaluation du risque devaitêtre quantitative et établir un niveau de risque minimum.
Les principes contenus dans l’article 5.7 du SPS doivent être respectés pour les mesures
sanitaires ou phytosanitaires; toutefois, compte tenu de la spécificité d’autres domaines, tels
que l’environnement, il se peut que des principes en partie différents soient à retenir.
Des lignes directrices internationales sont envisagées en rapport avec l'application du
principe de précaution dans le Codex Alimentarius. De telles recommandations, dans ce
domaine ainsi que dans d'autres, pourraient ouvrir la voie à une approche harmonisée, de la
part des membres de l'OMC, à l'égard de l'élaboration de mesures de protection de la santé
ou de l'environnement tout en évitant l'abus du principe de précaution qui pourrait sans cela
aboutir à des entraves injustifiables aux échanges.
À la lumière de ces remarques, la Commission considère qu'à l'instar des autres Membres, la
Communauté dispose du droit d'établir le niveau de protection, notamment en matièred'environnement et de santé humaine, animale ou végétale, qu'elle estime approprié. Dans ce
contexte, la Communauté se doit de respecter les articles 6, 95, 152 et 174 du traité. À cet
effet, le recours au principe de précaution constitue un élément essentiel de sa politique. Il
est clair que les choix qu'elle aura effectués auront une répercussion sur les positions qu'elle
soutiendra au niveau international, notamment multilatéral, quant au recours au principe deprécaution.G/SPS/GEN/168
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Compte tenu des origines mêmes du principe de précaution et de ses implications
croissantes en droit international, et notamment dans les Accords de l’Organisation
Mondiale du Commerce, au niveau international ce principe doit être dûment reflété
dans les différents domaines où il est susceptible d’entrer en ligne de compte.
La Commission considère qu’à l’instar des autres Membres de l’OMC, la Communauté
dispose du droit d’établir le niveau de prot ection, notamment en matière de protection de
l’environnement et de santé humaine, animale ou végétale qu’elle estime approprié. Le
recours au principe de précaution constitue un élément essentiel de sa politique. Les
choix effectués par la Communauté à cette fin ont et continueront d’avoir une
répercussion sur les positions qu’elle soutiendra au niveau international, et notamment
multilatéral, quant au recours au principe de précaution.
5. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION DANS SES COMPOSANTES
L’analyse du principe de précaution fait apparaître deux aspects, de par leur nature,
distincts: (i) la décision politique d’agir  ou de ne pas agir, liée aux facteurs déclenchant
l’utilisation du principe de précaution; (ii) dans l’affirmative, comment agir, c'est-à-dire  les
mesures résultant d’une telle utilisation du principe de précaution.
Il y a une controverse sur la prise en compte de l’incertitude scientifique dans l’analyse de
risque, et notamment si cette prise en compte doit se faire dans l’évaluation de risque ou
dans la gestion de risque. Cette controverse vient d’une confusion entre une approche de
prudence et l’application du principe de précaution. Ces deux aspects sont complémentairesmais ne doivent pas être confondus.
L’approche de prudence est inscrite dans la politique d’évaluation des risques qui est
déterminée avant toute évaluation de risque et qui fait appel aux éléments décrits au 5.1.3.
Elle fait donc intégralement partie de l’avis scientifique délivré par les évaluateurs du risque.
L’application du principe de précaution appartient en revanche à la gestion du risque,
lorsque l’incertitude scientifique ne permet pas une évaluation complète du risque et que les
décideurs considèrent  que  le niveau choisi de protection de l’environnement ou de la santé
humaine, animale ou végétale peut être menacé.
La Commission estime que les mesures appliquant le principe de précaution s'inscrivent
dans le cadre général de l’analyse de risque, et plus particulièrement dans la gestion durisque.
5.1. 
LES FACTEURS DÉCLENCHANT LE RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
Le recours au principe de précaution n’intervient que dans une hypothèse de risque
potentiel, même si ce risque ne peut être entièrement démontré, son ampleur quantifiée ou
ses effets déterminés en raison de l’insuffisance  ou du caractère non concluant des donnéesscientifiques.
Il convient toutefois de noter que le principe de précaution ne peut en aucun cas  légitimer
une prise de décision de nature arbitraire.G/SPS/GEN/168
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5.1.1.  Identification d'effets potentiellement négatifs
Une évaluation des données scientifiques se rapportant aux risques est un préalable au
recours au principe de précaution. Un élément précède néanmoins logiquement et
chronologiquement cette évaluation, à savoir l’identification d’effets potentiellement
négatifs découlant d’un phénomène. Pour avoir une meilleure perception de ces effets, ils’avère nécessaire de procéder à une évaluation scientifique. La  décision de procéder à cette
évaluation sans attendre de nouvelles informations est, liée à une perception moins théorique
et plus concrète du risque .
5.1.2.  Evaluation scientifique
Une évaluation scientifique des effets potentiellement négatifs devrait avoir lieu sur la base
des données disponibles pour déterminer si des mesures sont nécessaires afin de protéger
l'environnement ou la santé humaine, animale ou végétale. Une évaluation du risque devraitêtre envisagée, quand c'est possible, pour décider s'il y a lieu ou non d'invoquer le principe
de précaution. Ceci nécessite des données scientifiques fiables et un raisonnement logique,
débouchant sur une conclusion qui exprime la possibilité de survenance et la gravité de
l'impact d'un danger sur l'environnement ou la santé d'une population donnée, y compris
l'étendue des dégâts possibles, la persistance, la réversibilité et les effets tardifs. Bien qu'ilne soit pas possible de procéder à une évaluation de risque complète dans tous les cas, tous
les efforts devraient être déployés pour évaluer les informations scientifiques disponibles.
Lorsque c'est possible, il conviendrait de rédiger un rapport qui contient l'évaluation des
connaissances existantes et des informations disponibles, en présentant les points de vue des
scientifiques sur la fiabilité de l'évaluation ainsi que sur les incertitudes restantes. Le caséchéant, ce rapport devrait également cerner des questions devant faire l'objet de plus
amples recherches scientifiques.
L'évaluation de risque comporte quatre éléments, à savoir: l'identification du danger, la
caractérisation du danger, l'évaluation de l'exposition et la caractérisation du risque
(annexe III). Les limites des connaissances scientifiques peuvent affecter chacun de ceséléments, en se répercutant sur le niveau total d'incertitude et en influant finalement sur les
bases d'une action de protection ou de prévention. Il convient de s'efforcer de mener à bien
ces quatre étapes avant de décider d'intervenir.
5.1.3.  Incertitude scientifique
L'incertitude scientifique résulte généralement de cinq caractéristiques de la méthode
scientifique: la variable choisie, les mesures effectuées, les échantillons prélevés, les
modèles utilisés et le lien de causalité employé. Elle peut également découler d'unecontroverse sur les données existantes ou de l'absence de certaines données pertinentes. Elle
peut concerner des éléments tant qualitatifs que quantitatifs de l'analyse.
Une approche plus abstraite et généralisée à laquelle certains scientifiques donnent la
préférence consiste à ventiler toutes les incertitudes sur trois catégories, à savoir: biais,
erreur aléatoire et variabilité réelle. Certains autres experts utilisent des catégoriesd'incertitude fondées sur l'estimation de l'intervalle de confiance concernant la probabilité de
survenance et la gravité de l'impact du danger.
Cette question est extrêmement complexe et la Commission a lancé un projet intitulé
"Risques technologiques et gestion de l'incertitude", réalisé sous les auspices deG/SPS/GEN/168
Page 13
l'Observatoire européen de la science et de la technologie. Les quatre rapports de
l'observatoire seront publiés sous peu et présenteront une description détaillée de
l'incertitude scientifique.
Les évaluateurs du risque sont habitués à prendre en compte ces facteurs d’incertitude en
utilisant des éléments de prudence tels que:
– se baser sur des modèles animaux pour établir les effets potentiels sur l’homme ;
– utiliser des échelles de poids corporel pour les comparaisons entre les espèces ;
– adopter un facteur de sécurité dans l’évaluation d’une dose journalière admissible
pour tenir compte de la variabilité intra et inter spécifique; la valeur de ce facteur est
variable en fonction du degré d’incertitude des données disponibles;
– ne pas déterminer de dose journalière admissible pour les substances reconnues
génotoxiques carcinogènes;
– prendre pour base le niveau "ALARA" (as low as reasonably achievable) pour
certains contaminants toxiques.
Les gestionnaires du risque devraient avoir pleinement connaissance de ces facteurs
d’incertitude lorsqu’ils adoptent des mesures en se fondant sur l’avis scientifique fourni par
les évaluateurs.
Cependant, il y a des situations où les données scientifiques sont largement insuffisantes
pour pouvoir concrètement appliquer ces éléments de prudence, où l’absence de
modélisation des paramètres ne permet aucune extrapolation et où les relations de causes à
effets sont pressenties mais pas démontrées. C’est dans ces situations que les décideurspolitiques sont placés devant le dilemme d’agir ou de ne pas agir.
Le recours au principe de précaution présuppose :
– L'identification d'effets potentiell ement négatifs découlant d'un phénomène,
d'un produit ou d'un procédé;
– Une évaluation scientifique du risque qui, en raison de l'insuffisance des
données, de leur caractère non concluant ou encore de leur imprécision, ne
permet pas avec une incertitude suffisante le risque en question.
5.2. LES MESURES RÉSULTANT DU RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
5.2.1.  La décision d'agir ou de ne pas agir
Face à la situation qui vient d’être décrite, parfois à la demande plus ou moins pressante d’une
opinion publique inquiète, les décideurs politique s se doivent de donner des réponses. Donner
des réponses ne signifie pas pour autant que des mesures doivent toujours être arrêtées. La
décision de ne pas agir peut constituer, elle aussi, une réponse.G/SPS/GEN/168
Page 14
Le choix de la réponse à donner face à une certaine situation résulte dès lors d’une
décision éminemment politique, fonction du ni veau de risque « acceptable » par la société
devant supporter ce risque.
5.2.2.  Nature de l'action éventuellement décidée
La nature de l'acte adopté a une influence sur le type de contrôle pouvant être exercé. En effet,
le recours au principe de précaution ne se traduit pas nécessairement dans l'adoption d'actes
finals visant à produire des effets juridiques, qui sont susceptibles d'un contrôle juridictionnel.
Toute une palette d'actions est à la disposition des décideurs politiques lors du recours auprincipe de précaution. La décision de financer un programme de recherche ou encore la
décision d'informer l'opinion publique quant a ux possibles effets négatifs d'un produit ou d'un
procédé peuvent, elles aussi, constituer des actes inspirés par le principe de précaution.
La légalité de toute disposition prise par les institutions communautaires relève de la Cour de
justice. Selon une jurisprudence constante de la Cour, lorsque la Commission ou toute autreinstitution communautaire dispose d'un large pouvoir d'appréciation, notamment quant à la
nature et à l'étendue des mesures qu'elle adopte, le contrôle du juge communautaire doit se
limiter à examiner si l'exercice d'un tel pouvoir n'est pas entaché d'erreur manifeste ou d'un
détournement de pouvoir ou encore si elle n'a pas manifestement dépassé les limites de son
pouvoir d'appréciation.
Les mesures ne doivent pas, dès lors, être fondées sur une base arbitraire.
Le recours au principe de précaution ne se traduit pas nécessairement dans
l'adoption d'actes finals visant à produire des effets juridiques, qui sont susceptibles
d'un contrôle juridictionnel.
6. LIGNES DIRECTRICES POUR LE RECOURS AU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
6.1. MISE EN ŒUVRE
Lorsque les décideurs sont informés d'un ris que pour l'environnement ou la santé humaine,
animale ou végétale qui, en cas de non-intervention, pourrait avoir des conséquences graves, la
question de mesures de protection appropriées se pose. Les décideurs doivent obtenir, par le
biais d'une approche structurée, une évaluation scientifique aussi complète que possible du
risque pour l'environnement ou la santé, afin de sélectionner les actions les plus appropriées à
prendre.
Pour déterminer les actions appropriées à prendre, y compris des mesures fondées sur le
principe de précaution, il conviendrait tout d'abord de procéder à une évaluation scientifique et,
si nécessaire, de donner mandat à des experts pour réaliser une évaluation scientifique aussi
objective et complète que possible. Ceci afin de mettre en évidence les preuves objectives
existantes, les lacunes au niveau des connaissances et les incertitudes scientifiques.
La mise en œuvre d'une approche fondée sur le principe de précaution devrait
commencer par une évaluation scientifique qui soit aussi complète que possible et,
lorsque faire se peut, déterminer à chaque étape le degré d'incertitude scientifique.G/SPS/GEN/168
Page 15
6.2. LE FACTEUR DÉCLENCHANT
Dès qu'elle a été réalisée de la meilleure manière possible, l'évaluation scientifique peut fournir
une base pour déclencher la décision d'invoquer le principe de précaution. Les conclusions de
cette évaluation devraient indiquer que le niveau souhaité de protection de l'environnement oud'un groupe de population pourrait être mis en péril. Elles devraient inclure également une
évaluation des incertitudes scientifiques et comporter une description des hypothèses utilisées
pour compenser le manque de données scientifiques ou statistiques. Une évaluation des
conséquences possibles de l'absence d'action devrait être envisagée et peut être utilisée comme
argument par les décideurs. La décision d'attendre ou de ne pas attendre de nouvelles données
scientifiques avant d'envisager d'éventuelles mesures devrait être prise par les décideurs avec
un maximum de transparence.
L'absence de preuve scientifique de l'existence d'une relation de cause à effet, d'une relation
quantifiable dose/réaction ou d'une évaluation quantitative de la probabilité de survenance
d'effets défavorables à la suite d'une exposition ne devrait pas être utilisée pour justifier
l'absence d'action. Même si l'avis scientifique n'est soutenu que par une fraction minoritaire de
la communauté scientifique, les avis exprimés devraient être pris en compte à condition que lacrédibilité et la réputation de cette fraction soient reconnues.
2
La Commission confirme sa volonté de suivre des procédures aussi transparentes que possibleet d'impliquer, à un stade aussi précoce que possible, toutes les parties concernées.
3  L e s
décideurs seront ainsi aidés à prendre des mesures légitimes, susceptibles d'atteindre le niveau
de santé ou de protection de l'environnement choisi par la société.
Les décideurs devraient envisager une évaluation des conséquences potentielles
de l'absence d'action et des incertitudes de l'évaluation scientifique au moment de
décider s'il convient d'engager une action fondée sur le principe de précaution.
Toutes les parties intéressées devraient participer dans toute la mesure du possible
à l'étude des diverses options qui peuvent être envisagées en matière de gestion durisque dès que les résultats de l'évaluation scientifique et/ou de l'évaluation du
risque sont disponibles, et la procéd ure devrait être aussi transparente que
possible.
6.3. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES
Ces principes ne sont pas limités à l’application du principe de précaution. Ils s’appliquent à
toute mesure de gestion des risques, et il convient de souligner qu’une approche basée sur le
principe de précaution ne dispense pas d’appliquer, dans la mesure du possible, ces critères
généralement utilisés lorsqu’on peut disposer d’une évaluation complète du risque.
Invoquer le principe de précaution ne permet donc pas de déroger aux principes généraux d’une
bonne gestion des risques.
                                                     
2 cf : Rapport de l’organe d’appel de l’OMC dans le cas des hormones, paragraphe 194 :""Parfois,
l'existence même d'opinions divergentes exposées par des scientifiques compétents qui ont mené des recherchessur la question à l'examen peut être révélatrice d'une certaine incertitude dans la communauté scientifique".
3 Un effort considérable a déjà été mis en oeuvre pour les aspects tenant notamment à la santé publique
et à l’environnement. A ce dernier propos, par la signature de la Convention d’Aarhus de juin 1998 la
Communauté et les Etats membres ont manifesté le rôle e ssentiel qu’ils attribuent à l’accès à l’information et à
la justice.G/SPS/GEN/168
Page 16
Les principes généraux comportent:
• la proportionnalité,
• la non-discrimination,
• la cohérence,
• l’examen des avantages et des charges résultant de l’action ou de l’absence d’action,
• l’examen de l’évolution scientifique.
6.3.1.  La proportionnalité
Les mesures envisagées doivent permettre d’atteindre le niveau de protection approprié.
Les mesures basées sur le principe de précaution ne devraient pas être disproportionnées
par rapport au niveau de protection recherché  et vouloir atteindre un niveau de risque
zéro qui n’existe que rarement. Cependant, dans certains cas, une estimation incomplète
du risque peut limiter considérablement le nombre d’options disponibles pour les
gestionnaires du risque.
Dans certains cas, une interdiction totale peut ne pas être une réponse proportionnelle à
un risque potentiel. Dans d’autres cas, elle peut être la seule réponse possible à un risque
donné.
Des mesures de réduction du risque peuvent comporter des alternatives moins restrictives
pour les échanges qui permettent d’atteindre un niveau de protection équivalent comme,par exemple, un traitement approprié, une réduction de l’exposition, un renforcement des
contrôles, l’établissement de limites provisoires, des recommandations visant des
populations à risque, etc. Il faudrait également tenir compte des possibilités de
substitution des produits ou des procédés visés, par d’autres produits ou procédés
présentant un risque moins important.
La mesure de réduction des risques ne doit pas se limiter aux risques immédiats pour
lesquels la proportionnalité de l’action est plus facile à évaluer. C’est dans les situations
où les effets négatifs se font sentir très longtemps après l’exposition que les liens de
cause à effet sont les plus difficiles à prouver scientifiquement et que, de ce fait, le
principe de précaution doit souvent être utilisé. Dans ce cas, les effets potentiels à longterme doivent être pris en compte pour évaluer la proportionnalité des mesures qui
consistent à mettre en place sans délai des actions susceptibles de limiter ou de supprimer
un risque dont les effets ne seront apparents que dans dix ou vingt ans ou lors des
générations futures. Ceci est tout particulièrement le cas pour les effets sur les
écosystèmes. Le risque reporté dans l’avenir ne peut être éliminé ou réduit qu’au momentde l’exposition à ce risque, c’est à dire immédiatement.
Les mesures devraient être proportionnées au niveau de protection recherché.G/SPS/GEN/168
Page 17
6.3.2.  La non-discrimination
Le principe de non-discrimination veut que des situations comparables ne soient pas
traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de
manière égale, à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié.
Les mesures prises au titre de la précaution devraient s’appliquer de façon à atteindre un
niveau de protection équivalent sans que l’origine géographique ou la nature d’une
production ne puissent être invoquées pour appliquer de manière arbitraire des
traitements différents.
Les mesures ne devraient pas introduire de discrimination dans leur application.
6.3.3.  La cohérence
Les mesures devraient être cohérentes avec les mesures déjà prises dans des situations
similaires ou utilisant des approches similaires.  Les évaluations de risques comportent
une série d’éléments à prendre en compte pour une évaluation la plus complète possible.Ces éléments ont pour but d’identifier et de caractériser les dangers, notamment en
établissant une relation entre la dose et l’effet, d’apprécier l’exposition de la population
visée ou de l’environnement. Si l’absence de certaines données scientifiques ne permet
pas de caractériser le risque compte tenu des incertitudes inhérentes à l’évaluation, les
mesures prises au titre de la précaution devraient être d’une portée et d’une nature
comparable avec les mesures déjà prises dans des domaines équivalents où toutes les
données scientifiques sont disponibles.
Les mesures devraient être cohérentes avec les mesures déjà prises dans des
situations similaires ou utilisant des approches similaires.
6.3.4.  L’examen des avantages et des charges résultant de l’action ou de l’absence d’action
Il faudrait établir une comparaison entre les conséquences positives ou négatives les plus
probables de l’action envisagée et celles de l’inaction en termes de coût global pour la
Communauté, tant à court terme qu’à long terme. Les mesures envisagées devraient être
en mesure d’apporter un bénéfice global en matière de réduction du risque à un niveau
acceptable.
L’examen des avantages et des charges ne peut pas se réduire seulement à une analyse
économique coût/bénéfices. Il est plus vaste dans sa portée, intégrant des considérations
non-économiques.
L'examen des avantages et des charges devrait cependant inclure une analyse
économique coût/bénéfices lorsque cela est approprié et réalisable.
Toutefois d'autres méthodes d'analyse, telles que celles tenant à l’efficacité des options
possibles et à leur acceptabi lité par la population, pourraient entrer en ligne de compte.
En effet, il se peut qu'une société soit prête à payer un coût plus élevé afin de garantir un
intérêt, tel que l'environnement ou la santé, reconnu par elle comme majeur.G/SPS/GEN/168
Page 18
La Commission affirme que les exigences liées à la protection de la santé publique,
conformément à la jurisprudence de la Cour, devraient incontestablement se voir
reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations économiques.
Les mesures adoptées présupposent l’examen des avantages et des charges résultant
de l’action ou de l’absence d’action. Cet examen devrait inclure une analyseéconomique coût/bénéfices lorsque cela est approprié et réalisable. Toutefois,
d’autres méthodes d’analyse, telles que celles tenant à l’efficacité et à l’impact socio-
économique des options possibles, peuvent entrer en ligne de compte. Par ailleurs, le
décideur peut aussi être guidé par des considérations non-économiques, telles que la
protection de la santé.
6.3.5.  L’examen de l’évolution scientifique
Les mesures doivent être maintenues tant que les données scientifiques demeurent
insuffisantes, imprécises ou non concluantes et tant que le risque est réputé suffisamment
élevé pour ne pas accepter de le faire supporter à la société. En raison de nouvelles
données scientifiques, il se peut que les mesures soient à modifier, voire à supprimer,
avant un délai précis. Cela n’est toutefois pas lié à un facteur temps, mais à l’évolution
des connaissances scientifiques.
Par ailleurs, des recherches scientifiques doivent être poursuivies, en vue de procéder à
une évaluation scientifique plus avancée ou plus complète. Dans ce contexte, il importe
aussi que les mesures soient soumises à un suivi (monitoring)  scientifique régulier,
permettant de réévaluer ces mesures au regard de nouvelles informations scientifiques.
L’accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) prévoit que les mesures
arrêtées dans un contexte de preuves scientifiques insuffisantes doivent respecter
certaines conditions. Ces conditions ne concernent donc que le domaine d’application de
l’accord SPS mais il se pourrait aussi qu’en raison des spécificités de secteurs tels que
l’environnement, des principes en partie différents soient à retenir.
L'article 5, paragraphe 7, de l'accord SPS comporte certaines règles spécifiques:
• Les mesures doivent avoir un caractère provisoire dans l'attente de données
scientifiques plus approfondies. Le caractère provisoire est toutefois lié à l'évolution
des connaissances scientifiques plutôt qu'à un facteur temps.
• Des recherches doivent être effectuées pour obtenir les données scientifiques
additionnelles nécessaires à une évaluation plus objective du risque.
• Les mesures doivent être réexaminées périodiquement pour tenir compte des
nouvelles données scientifiques disponibles. Les résultats des recherches
scientifiques devraient permettre de compléter l'évaluation de risque et, si nécessaire,
de réviser les mesures en fonction des conclusions.
• Le délai raisonnable envisagé dans l'accord SPS comprend donc, d'une part, le temps
nécessaire pour que les travaux scientifiques pertinents soient réalisés, et, d'autre
part, la réalisation d'une évaluation de risque qui prendra en compte les conclusions
de ces travaux. Des contraintes budgétaires ou des priorités politiques ne devraient
pas pouvoir être invoquées pour justifier des délais excessifs dans l'obtention des
résultats, la réévaluation du risque et la modification des mesures provisoires.G/SPS/GEN/168
Page 19
Des recherches pourraient également être menées afin d'améliorer les méthodologies et
instruments d'évaluation du risque, y compris une plus grande intégration de tous les
facteurs pertinents (par exemple: informations socio-économiques, perspectives
technologiques).
Bien que de nature provisoire, les mesures doivent être maintenues tant que  les
données scientifiques demeurent incomplètes, imprécises ou non concluantes et
tant que le risque est réputé suffisamment important pour ne pas accepter de le
faire supporter à la société.
Leur maintien dépend de l’évolution des connaissances scientifiques, à la
lumière de laquelle elles doivent être réévaluées. Ceci implique que les
recherches scientifiques doivent être poursuivies dans le but de disposer de
données plus complètes.
Les mesures basées sur le principe de précaution doivent être réexaminées et, si
nécessaire, modifiées en fonction des résultats de la recherche scientifique et du
suivi de leur impact.
6.4. LA CHARGE DE LA PREUVE
• Les règles existantes dans la législation communautaire et de nombreux pays tiers appliquent
le principe d’autorisation préalable (« liste positive ») avant la mise sur le marché de certains
types de produits tels que les médicaments, les pesticides ou les additifs alimentaires.  Ceci
est déjà une manière d’appliquer le principe de précaution en déplaçant la responsabilité de la
production des preuves scientifiques. C’est en particulier le cas pour des substances réputées apriori dangereuses ou pouvant être potentiellement dangereuses à un certain niveau
d’absorption. Dans ce cas, le législateur, par précaution, a clairement renversé la charge de la
preuve en établissant que ces substances sont considérées comme dangereuses tant que
l’inverse n’est pas démontré. Il appartient, donc, aux entreprises de réaliser les travaux
scientifiques nécessaires pour l’évaluation de risque. Tant que le niveau de risque pour lasanté ou pour l’environnement ne peut être évalué avec suffisamment de certitude, le
législateur n’est pas légalement fondé à autoriser l’utilisation de la substance, sauf
exceptionnellement pour effectuer des essais .
• Dans d’autres cas où il n'y a pas une telle procédure d'autorisation préalable, il peut appartenir
à l’utilisateur, personne privée, association de consommateurs ou de citoyens ou à la
puissance publique de démontrer la nature d’un danger et le niveau de risque d’un produit oud’un procédé. Une action prise au titre du principe de précaution peut comporter dans certains
cas une clause renversant la charge de la preuve sur le producteur, le fabricant ou
l’importateur; mais une telle obligation ne peut pas systématiquement s’envisager en tant que
principe général. Cette possibilité devrait être examinée au cas par cas, lorsqu’une mesure est
adoptée au titre de la précaution dans l’attente des données scientifiques supplémentaires,pour donner aux professionnels ayant un intérêt économique dans la production et/ou la
commercialisation du procédé ou du produit en question, la possibilité de financer les
recherches scientifiques nécessaires, sur une base volontaire.
Les mesures basées sur le principe de précaution peuvent établir une
responsabilité en matière de production des preuves scientifiques nécessairesà une évaluation de risque complète.G/SPS/GEN/168
Page 20
7. CONCLUSION
Dans la présente communication d’une portée générale, la Commission a exprimé sa position
concernant le recours au principe de précaution. Cette communication reflète sa volonté de
transparence et de dialogue avec toutes les parties intéressées. En même temps, elle constitue
un outil concret d’orientation pour toute mesure éventuelle appliquant le principe de précaution.
La Commission veut réitérer l’importance majeure qu’elle attribue à la distinction entre la
décision, de nature éminemment politique, d’agir ou de ne pas agir et les mesures résultant du
recours au principe de précaution, qui doivent respecter les principes généraux applicables pour
toute mesure de gestion des risques. La Commission considère également que toute décision
doit être précédée par un examen de toutes les données scientifiques disponibles et, si possible,
une évaluation du risque aussi objective et complète que possible. Décider d’avoir recours au
principe de précaution ne signifie pas que les mesures seront fondées sur une base arbitraire oudiscriminatoire.
Cette communication peut aussi contribuer à réaffirmer la position de la Communauté au
niveau international où la mention du principe de précaution devient de plus en plus fréquente.
Toutefois, la Commission entend souligner que cette communication ne met pas un point final à
la réflexion, mais que tout au contraire elle doit servir de point de départ à une étude plus largedes conditions dans lesquelles les risques devraient être évalués, appréciés, gérés et
communiqués.G/SPS/GEN/168
Page 21
ANNEXE I
BASES JURIDIQUES ET AUTRES DES DÉCISIONS COMMUNAUTAIRES
CONCERNANT DES MESURES DE PRECAUTION
Les textes législatifs
RÉF. 1
Le traité d’Amsterdam, reprenant les dispositions déjà introduites par le traité de Maastricht
de 1992, et plus précisément à son article 174, indique:
- "2. La politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un
niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les
différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution etd’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à
l’environnement et sur le principe du pollueur- payeur…
- 3. Dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, la
Communauté tient compte :
- des données scientifiques et techniques disponibles,…- des avantages et des charges qui peuvent résulter de l’action ou de l’absence
d’action…."
Réf. 2
L’article 6 du Traité CE prévoit que " les exigences de la protection de l’environnement
doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la
Communauté visées à l’article 3, et en particulie r afin de promouvoir le développement durable".
Réf. 3
Ainsi, l’article 95, paragraphe 3, du Traité CE prévoit :  "La Commission, dans ses
propositions prévues au paragraphe 1er en matière de santé, de sécurité, de protection de
l’environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé
en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le
cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s’efforcent également
d’atteindre cet objectif".
Réf. 4
L'article 152 du Traité CE prévoit dans son premier paragraphe: " Un niveau élevé de
protection de la santé humaine est assurée dans la définition et la mise en œuvre  de toutes les
politiques et actions de la Communauté".G/SPS/GEN/168
Page 22
La jurisprudence
Réf.5
Dans son arrêt sur la validité de la décision de la Commission interdisant l’exportation de
bœuf du Royaume-Uni pour limiter le risque de tr ansmission de l’ESB (arrêts du 5 mai 1998, aff. C-
157/96 et C-180/96), la Cour a précisé:
"Or, il doit être admis que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la
portée des risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures
sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement
démontrées » (attendu 99). L’attendu suivant précise ultérieurement le raisonnement suivi
par la Cour : « Cette approche est corroborée par l’article 130R, paragraphe 1er, du Traité
CE, selon lequel la protection de la santé des personnes relève des objectifs de la politique de
la Communauté dans le domaine de l’environnement. Le paragraphe 2 du même articleprévoit que cette politique, visant un niveau de protection élevé, se fonde notamment sur le
principe de précaution et d’action préventive et que les exigences de protection de
l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en ouvre des autres
politiques de la Communauté" (attendu 100).
Réf. 6
Dans un autre arrêt relatif à la protection de la santé des consommateurs (arrêt du
16 juillet 1998, aff. T-199/96), le Tribunal de Première Instance reprend le passage utilisé dans l’arrêt
relatif à l’ESB (voir attendus 66 et 67).
Réf. 7
Dernièrement, dans l’ordonnance du 30 juin 1999 (aff. T-70/99), le Président du Tribunal de
Première Instance confirme les positions exprimées dans les arrêts mentionnés. Il importe toutefois de
souligner que dans cette décision juridictionnelle une allusion explicite au principe de précaution est
effectuée et qu’il est réaffirmé que " les exigences liées à la protection de la santé publique doivent
incontestablement se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations
économiques".
Les orientations politiques
Réf. 8
Dans sa Communication du 30 avril 1997 sur la santé des consommateurs et la sûreté
alimentaire (COM(97) 183 final), la Commission indique :
"La Commission sera guidée dans son analyse de risque par le principe de précaution dans
les cas où les bases scientifiques sont insuffisantes ou lorsqu’il existe quelques incertitudes."
Réf. 9
Dans son Livre vert « Les principes généraux de la législation alimentaire dans l'Union
européenne » du 30 avril 1997 (COM(97) 176 final), la Commission réitère cette indication:G/SPS/GEN/168
Page 23
"Le traité stipule que la Communauté contribue au maintien d’un niveau élevé de protection
de la santé publique, de l’environnement et des consommateurs. Les mesures prises à cet effet
doivent être basées sur une évaluation des risques tenant compte de tous les facteurs de
risque pertinents, ainsi que des aspects technologiques, des meilleures preuves scientifiques
disponibles et de l’existence de méthodes d’inspection, d’échantillonnage et d’essai.Lorsqu’une évaluation exhaustive des risques n’est pas réalisable, les mesures doivent être
fondées sur le principe de précaution".
Réf. 10
Dans sa résolution du 10 mars 1998 concernant ce Livre vert, le Parlement européen a
constaté:
"La législation alimentaire européenne se fonde sur le principe d'une protection préventive de
la santé et des consommateurs, souligne que la politique menée dans ce domaine doit sefonder sur une analyse des risques reposant sur des bases scientifiques et complétée, au
besoin, par une gestion appropriée des risques basée sur le principe de précaution et invite la
Commission à anticiper sur les éventuelles mises en cause de la législation alimentaire
communautaire par les instances de l'OMC en demandant à ses comités scientifiques de
présenter un argumentaire complet basé sur le principe de précaution."
Réf. 11
Le Comité parlementaire mixte de l’EEE (Espace économique européen) a adopté, le 16 mars
1999, une résolution relative à “la sécurité alimentaire dans l'EEE”. À cet effet, d’une part, il
"souligne l'importance que revêt l'application du principe de précaution" (point 5)  et, d’autre part,
"réaffirme l'impérieux besoin de développer une approche prudente au sein de l'EEE en ce qui
concerne l'évaluation des demandes de mise sur le marché d'OGM destinés à entrer dans la chaîne
alimentaire..." (point 13) .
Réf. 12
Le Conseil a adopté, le 13 avril 1999, une résolution demandant à la Commission, entre
autres, "de se laisser, à l'avenir, guider davantage encore par le principe de précaution lors del'élaboration de propositions de législation et dans le cadre de ses autres activités liées à la politique
des consommateurs, et d'élaborer de manière prioritaire des lignes directrices claires et efficaces en
vue de l'application de ce principe".G/SPS/GEN/168
Page 24
ANNEXE II
LE PRINCIPE DE PRECAUTION DANS LE DROIT INTERNATIONAL
L'environnement
Bien qu'ayant trouvé une application plus large, le principe de précaution a été développé
avant tout dans le contexte de la politique de l'environnement.
Ainsi, dans la déclaration ministérielle de la deuxième conférence internationale sur la
protection de la mer du Nord (1987) il est précisé : " Une approche de précaution s’impose afin de
protéger la mer du Nord des effets dommageables éventuels des substances les plus dangereuses. Elle
peut requérir l’adoption de mesures de contrôle des émissions de ces substances avant même qu’un
lien de cause à effet soit formellement établi sur le plan scientifique". Lors de la troisième conférence
internationale sur la protection de la mer du Nord (1990) une nouvelle déclaration ministérielle a étéformulée. Elle précise la déclaration antérieure et est ainsi libellée " Les gouvernements signataires
doivent appliquer le principe de précaution, c’est-à-dire prendre des mesures pour éviter les impacts
potentiellement dommageables des substances (toxiques), même lorsqu’il n’existe pas de preuve
scientifique de l’existence d’un lien de causalité entre les émissions et les effets".
Le principe de précaution a été explicitement reconnu au cours de la conférence des Nations-
Unies sur l'environnement et le développement (C NUED), qui s'est tenue à Rio de Janeiro en 1992, et
figure dans la "Déclaration de Rio". Depuis lors, il a été mis en oeuvre dans divers textes concernant
l'environnement, en particulier les changements climatiques au niveau planétaire, les substances qui
appauvrissent la couche d'ozone et la préservation de la biodiversité.
Le principe de précaution est répertorié comme principe n°15 de la Déclaration de Rio, parmi
les droits et obligations de nature générale des instances nationales.
"Pour protéger l'environnement, des mesu res de précaution doivent être largement
appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou
irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour
remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation del'environnement."
Ce principe n°15 est repris en des termes similaire:
1. dans le préambule de la convention sur la diversité biologique (1992):
(...) Notant également que lorsqu'il existe une menace de réduction sensible ou de perte de
la diversité biologique, l'absence de certitudes scientifiques totales ne doit pas être invoquée
comme raison pour différer les mesures qui permettraient d'en éviter le danger ou d'en
atténuer les effets (...)
2. à l'article 3 (principes) de la convention sur les changements climatiques (1992):
(...) Il incombe aux Parties de prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou
atténuer les causes des changements climatiques et  en limiter les effets néfastes. Quand il y
a risque de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue
ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesures, étant entendu queles politiques et mesures qu'appellent les changements climatiques requièrent un bonG/SPS/GEN/168
Page 25
rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas
possible. Pour atteindre ce but, il convient que ces politiques et mesures tiennent compte de
la diversité des contextes socio-économiques, soient globales, s'étendent à toutes les sources
et à tous les puits et réservoirs de gaz à effet de serre qu'il conviendra, comprennent des
mesures d'adaptation et s'appliquent à tous les secteurs économiques. Les initiatives visantà faire face aux changements climatiques pourront faire l'objet d'une action concertée des
Parties intéressées.
Dans la convention de Paris pour la protection du milieu marin pour l’Atlantique du nord-est
(septembre 1992) le principe de précaution est ainsi qualifié : " principe selon lequel les mesures de
prévention doivent être prises lorsqu’il y a des motifs raisonnables de s’inquiéter du fait des
substances ou de l’énergie introduites directement ou indirectement dans le milieu, qu’elles puissent
entraîner des risques pour la santé de l’homme, nuire aux ressources biologiques ou aux écosystèmes,porter atteinte aux valeurs d’agrément ou entraver d’autres utilisations du milieu, même s’il n’y a pas
de preuves concluantes d’un rapport de causalité entre les apports et les effets".
Dans le Protocole sur la Biosécurité, adopté à Montréal le 28 janvier 2000, la Conférence des
Parties à la convention sur la diversité biologique a expressément reconnu dans son article 10paragraphe 6 le recours au principe de précaution. Il est, en effet, indiqué : " L’absence de certitude
scientifique due à l’insuffisance d’information et de connaissance scientifique pertinente en ce qui
concerne les effets négatifs potentiels d’un organisme vivant modifié sur la conservation et
l’utilisation durable de la diversité biologique dans la Partie importatrice, prenant également en
compte les risques pour la santé humaine, n’empêche pas  cette Partie de prendre une décision, siapproprié , concernant l’importation de l’organisme vivant modifié en question, visé au paragraphe 3
ci-dessus, dans le but d’éviter ou de réduire de tels effets potentiellement négatifs"  (traduction non
officielle).
Par ailleurs, le préambule de l’Accord de l’OMC souligne les liens de plus en plus étroits
entre le commerce international et l’environnement.
Accord SPS de l'OMC
Bien que l'expression "principe de précaution" ne figure pas explicitement dans l'accord de
l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), le rapport de l'Organe d'appel
sur des mesures communautaires concernant les viandes et les produits carnés (hormones) (AB-1997-
4, paragraphe 124) affirme que ce principe est pris en compte à l'article 5:7 de l'accord. Le texte de cet
article 5:7 est le suivant:
"Dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre
pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des
renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations
internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou
phytosanitaires appliquées par d'autres Membres. Dans de telles circonstances, lesMembres s'efforceront d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder
à une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure
sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable."
Le rapport de l'Organe d'appel sur les hormones (paragraphe 124) reconnaît qu'il "n'est pas
nécessaire de poser en principe que l'article 5:7 est exhaustif en ce qui concerne la pertinence duprincipe de précaution". En outre, les Membres ont "le droit d'établir leur propre niveau approprié de
protection sanitaire, lequel peut être plus élevé (c 'est-à-dire plus prudent) que celui qu'impliquent les
normes, directives et recommandations internationales existantes". En outre, il accepte que "les
gouvernements représentatifs et conscients de leurs responsabilités agissent en général avec prudenceG/SPS/GEN/168
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et précaution en ce qui concerne les risques de dommages irréversibles, voire mortels, pour la santé
des personnes". Le rapport de l'Organe d'appel sur le "Japon - Mesures visant les produits agricoles"
(AB-1998-8, paragraphe 89) énonce les quatre prescriptions auxquelles il convient de satisfaire pour
pouvoir adopter et maintenir une mesure SPS provisoire. Un Membre peut provisoirement adopter
une mesure SPS si cette mesure est:
(1) imposée relativement à une situation dans laquelle "les informations scientifiques
pertinentes sont insuffisantes";  et
(2) adoptée "sur la base des renseignements pertinents disponibles".
Une telle mesure provisoire ne peut être maintenue que si le Membre qui a adopté la mesure:
(1) "s'efforce d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une
évaluation plus objective du risque";  et
(2) "examine en conséquence la mesure … dans un délai raisonnable".
Ces quatre prescriptions sont de toute évidence cumulatives et sont d'importance égale aux fins de
déterminer la compatibilité avec les dispositions de l'article 5:7.  Chaque fois qu'il n'est pas satisfait à
l'une de ces quatre prescriptions, la mesure en cause est incompatible avec l'article 5:7. Quant à ce qui
constitue un "délai raisonnable" pour l'examen de la mesure, l'Organe d'appel explique (paragraphe
93) que ce point doit être établi au cas par cas et dépend des circonstances propres à chaque casd'espèce, y compris la difficulté d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour l'examen
et les caractéristiques de la mesure SPS provisoire.G/SPS/GEN/168
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ANNEXE III
LES QUATRE VOLETS DE L'ÉVALUATION DU RISQUE
Avant de prendre des mesures, il conviendrait, autant que possible, de mettre en oeuvre ces
quatre volets.
• L'"identification du danger" consiste à déceler les agents biologiques, chimiques ou
physiques susceptibles d'avoir des effets défavorables. Une nouvelle substance ou un
nouvel agent biologique peut se révéler par ses effets sur la population (maladie ou
décès) ou sur l'environnement et il peut être possible de décrire les effets réels ou
potentiels sur la population ou l'environnement avant que la cause soit cernée d'une
façon indubitable.
• La "caractérisation du danger" consiste à déterminer, en termes quantitatifs et/ou
qualitatifs, la nature et la gravité des effets défavorables liés aux agents ou à l'activité
en cause. C'est à ce stade qu'il y a lieu d'établir une relation entre la quantité de lasubstance dangereuse et l'effet. Cependant, cette relation est parfois difficile ou
impossible à prouver, par exemple parce que le lien de cause à effet n'a pas été établi
d'une façon indubitable.
• L'"évaluation de l'exposition" consiste en une évaluation quantitative ou qualitative
de la probabilité d'exposition à l'agent étudié. En plus d'informations sur les agents
eux-mêmes (source, distribution, concentrations, caractéristiques, etc.), il est
nécessaire d'obtenir des données sur la probabilité de contamination ou d'exposition
de la population ou de l'environnement au danger.
• La "caractérisation du risque" correspond à l'estimation qualitative et/ou quantitative,
tenant compte des incertitudes inhérentes à cet exercice, de la probabilité, de la
fréquence et de la gravité des effets défavorables, potentiels ou connus, susceptibles
de se produire pour l'environnement ou la santé. Elle est établie sur la base des trois
volets qui précèdent et est étroitement liée aux incertitudes, variations, hypothèses de
travail et conjectures faites à chaque phase du processus. Lorsque les données
disponibles sont insuffisantes ou non concluantes, une approche prudente etprécautionneuse de la protection de l'environnement, de la santé ou de la sécurité
pourrait être d'opter pour l'hypothèse la plus pessimiste. L'accumulation de telles
hypothèses débouchera sur une exagération du risque réel mais donne une certaine
assurance que celui-ci ne sera pas sous-estimé.
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