La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie par le ministère de l'intérieur d'une demande d'avis concernant un projet de décret portant modification des conditions d'accès à certains traitements de données personnelles aux fins de prévention et de lutte contre la fraude documentaire ;
Vu la convention n° 108 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement de données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, notamment ses articles R. 611-1 à R. 611-7-4 ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, notamment ses articles 26-I (2°), 27-I (2°) et 30-II ;
Vu le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 modifié instituant la carte nationale d'identité ;
Vu le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 modifié pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Vu le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié relatif aux passeports électroniques ;
Vu le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées ;
Vu l'arrêté du 9 novembre 2011 portant création d'un traitement de données à caractère personnel relatif à la lutte contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité ;
Vu l'arrêté du 5 avril 2012 relatif aux missions et à l'organisation de la mission  délivrance sécurisée des titres  ;
Après avoir entendu Jean-Marie COTTERET, commissaire, en son rapport et Mme Catherine POZZO-DI-BORGO, commissaire du Gouvernement, en ses observations,
Emet l'avis suivant :
La commission a été saisie par le ministère de l'intérieur d'une demande d'avis relative à un projet de décret portant modification des conditions d'accès à certains traitements de données personnelles aux fins de prévention et de lutte contre la fraude documentaire.
L'arrêté du 5 avril 2012 relatif aux missions et à l'organisation de la mission  délivrance sécurisée des titres  (MDST) a réorganisé les services du ministère de l'intérieur compétents en matière de prévention et de lutte contre la fraude documentaire.
Il a notamment pour conséquence de fusionner deux missions existantes en la matière, la mission titres sécurisés (MTS) et la mission de prévention et de lutte contre la fraude documentaire (MPLFD), en créant la mission  délivrance sécurisée des titres  (MDST), placée sous l'autorité du secrétaire général du ministère de l'intérieur.
La MDST recouvre deux départements, le premier chargé des projets et principales applications de délivrance des titres ( Département Projets Application [DPA]), et le second compétent pour la prévention et la lutte contre la fraude documentaire ( Département Prévention et lutte contre la fraude documentaire  [DPLFD]).
En outre, dans un souci de cohérence et de visibilité de l'action du ministère de l'intérieur en matière de lutte contre la fraude documentaire, il a également été décidé de rattacher à cette nouvelle mission, et plus précisément au second département, la section en charge de la lutte contre la fraude documentaire du bureau national des titres d'identité et de voyage (BNTIV) de la direction des affaires juridiques et des libertés publiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur.
En outre, la circulaire du 19 juin 2009 invite les services préfectoraux à engager un programme de lutte contre la fraude et à créer à cet effet les  référents fraudes  au niveau préfectoral, compétents pour tous les types de fraudes documentaires et de fraudes à l'identité. Ils sont présents dans chaque département, désignés par le préfet et nommés le plus souvent parmi les agents chargés de la délivrance des titres réglementaires. Ils sont chargés de coordonner et d'animer l'action des services en charge de la lutte contre la fraude documentaire et peuvent également être amenés aussi à traiter des cas individuels de suspicion de fraude ou de fraude avérée.
L'ensemble de ces évolutions nécessite de modifier les conditions d'accès à plusieurs traitements : l'application AGDREF 2 (art. R. 611-1 à R. 611-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile), le fichier national de gestion pour la carte nationale d'identité (décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 modifié), le traitement  titres électroniques sécurisés  pour les passeports (décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié) et le fichier des personnes recherchées (décret n° 2010-569 du 28 mai 2010).
En application des dispositions des articles 26, 27 et 30 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, ces modifications doivent intervenir par décret en Conseil d'Etat pris après avis motivé et publié de la commission.
En outre, ces évolutions institutionnelles nécessitent également de modifier l'arrêté du 9 novembre 2011. Ces modifications doivent intervenir par un texte réglementaire distinct, également soumis à l'avis de la commission.
Sur les modifications des traitements relatifs aux cartes nationales d'identité et aux passeports
Les agents du BNTIV de la DLPAJ, qui ont été rattachés à la nouvelle MDST, étaient chargés de préparer les décisions individuelles relevant de la compétence du ministre de l'intérieur s'agissant des cartes d'identité et des passeports.
Aussi, les articles 1er et 2 du projet de décret prévoient de rendre destinataires des données contenues dans le fichier national de gestion pour la carte nationale d'identité (FNG) et le traitement  titres électroniques sécurisés  (TES) les agents chargés  de la prévention et la lutte contre la fraude sur les cartes nationales d'identité au sein du secrétariat général du ministère de l'intérieur, dans les préfectures et les sous-préfectures ainsi que les services du représentant de l'Etat dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie .
Sont ainsi concernés uniquement certains agents de la nouvelle MDST ainsi que les référents préfecture ; ces accès leur permettront de traiter les dossiers individuels de fraude dont ils auront à connaître et de réaliser le contrôle par sondage de deuxième niveau des conditions de délivrance de titres. La commission considère par conséquent que ces nouveaux destinataires ont un intérêt légitime à connaître des données enregistrées dans les traitements.
En outre, elle relève que ces modifications n'affectent pas les sécurités qui entourent les conditions d'accès à ces traitements, telles que déjà précisées à la commission par le ministère de l'intérieur et sur lesquelles elle s'est donc déjà prononcée. Ainsi, s'agissant du FNG, ces personnels seront individuellement habilités par le secrétaire général du ministère de l'intérieur, le préfet ou le sous-préfet et auront accès à l'application au moyen d'un identifiant et d'un mot de passe délivrés par la direction de la sécurité informatique et de la communication (DSIC). S'agissant de TES, les conditions d'habilitations seront identiques et l'accès au traitement se fera au moyen d'une carte éditée par l'ANTS, via un mot de passe confidentiel.
Sur la modification du fichier des personnes recherchées (FPR)
L'instruction des demandes de certains titres, comme le passeport, s'accompagne de la consultation du fichier des personnes recherchées, et de son alimentation en cas d'une décision de retrait d'une carte d'identité ou d'un passeport obtenus indûment, ou en cas de tentative d'obtenir la délivrance de ces titres en violation des dispositions légales.
L'article 3 du projet de décret modifie les articles 4 et 5 du décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées, concernant les personnes habilitées à alimenter le FPR, d'une part, et à le consulter, d'autre part.
De nouveaux personnels pouvant procéder à l'inscription au FPR sont ainsi prévus avec l'ajout, à l'article 4-II (3°) dudit décret, des  agents chargés de la prévention et de la lutte contre la fraude sur les cartes d'identité et les passeports au ministère de l'intérieur (secrétariat général), ainsi que dans les préfectures et les sous-préfectures, individuellement désignés et spécialement habilités par le secrétariat général du ministère ou le préfet . Sont concrètement concernés les mêmes personnels de la nouvelle MDST que pour le FNG et TES, ainsi que les  référents fraude  des préfectures, qui feront désormais partie des autorités administratives compétentes pour alimenter le FPR dans le cadre de leurs missions.
En outre, les 2° et 3° de l'article 3 du projet de décret visent à modifier l'article 5 du décret du 28 mai 2010 susvisé relatif aux personnels pouvant avoir accès aux données enregistrées dans le FPR, en ajoutant certains agents de la nouvelle MDST ainsi que les référents fraudes des préfectures.
En outre, dans la version en vigueur de l'article 5 du décret du 28 mai 2010, le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) ne fait pas partie des destinataires des données contenues dans le FPR. La commission note que le 2° de l'article 3 du projet de décret permettra désormais au SGII d'avoir accès à ces données. Cet accès est justifié par les attributions du ministère de l'intérieur, qui, au titre de ses missions en matière d'immigration et d'asile, est chargé de lutter contre la fraude documentaire en matière de séjour des étrangers.
Sur la modification de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF 2)
L'article 4 du projet de décret modifie l'article R. 611-5 (5°) du CESEDA relatif aux personnes pouvant consulter le traitement AGDREF 2 dont la finalité est de garantir le droit au séjour des ressortissants étrangers en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers en France des ressortissants étrangers. Ainsi, certains personnels de la MDST et les référents fraudes au niveau préfectoral pourront consulter l'application AGDREF 2 au titre de la lutte contre la fraude documentaire.
Conformément à l'article R. 611-1 (1°) du CESEDA, l'application AGDREF 2 a, en autre, pour finalité  de permettre aux services centraux et locaux du ministère dont relève le traitement d'assurer l'instruction des demandes et la fabrication des titres de séjour des ressortissants étrangers, de leurs titres de voyage et des documents de circulation délivrés aux ressortissants étrangers mineurs ainsi que la gestion de leurs dossiers respectifs . L'extension de l'accès à ce traitement aux personnels de la MDST et aux référents fraudes, qui leur permettra de mieux lutter contre la fraude documentaire en accédant aux informations nécessaires sur l'émission des titres émis aux étrangers, est dès lors justifiée au regard des finalités du traitement AGDREF 2.
I. Falque-Pierrotin
