La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Vu la Convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application de la loi précitée ;
Vu le décret n° 82-103 du 22 janvier 1982 relatif au répertoire national d'identification des personnes physiques ;
Vu l'article R 115-1 du code de la sécurité sociale, issu du décret n° 96-793 du 12 septembre 1996 relatif à l'autorisation d'utilisation du numéro d'inscription au répertoire d'identification des personnes physiques ;
Vu le projet d'article L. 115-8 du code de la sécurité sociale inclus dans un projet de loi comportant diverses dispositions d'ordre économique et financier, présenté par le ministère du travail et des affaires sociales ;
Après avoir entendu messieurs Thierry CATHALA et Maurice VIENNOIS, en leur rapport, et madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations ;
Considérant que la CNIL a été saisie par le directeur de la sécurité sociale, en application de l'article 20 du décret du 17 juillet 1978, d'une disposition appelée à figurer dans un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;
Considérant que, dans les termes où il lui est soumis, ce texte a pour objet de systématiser la communication d'informations par l'administration fiscale aux organismes de sécurité sociale chargés de la gestion d'un régime obligatoire et aux institutions de retraite complémentaire obligatoire ; que ces informations concernent, selon l'exposé des motifs, la situation fiscale et les revenus des personnes ; qu'à cette fin, le texte proposé prévoit d'autoriser l'administration fiscale à collecter, conserver et utiliser le numéro d'identification au répertoire national (NIR) dans les traitements automatisés d'informations nominatives nécessaires à ces échanges ;
Considérant que ce texte vise d'une part, à simplifier les relations entre les personnes concernées et les organismes sociaux, d'autre part, à permettre à ces organismes de vérifier auprès de l'administration fiscale la concordance des éléments de ressources qui leur ont été déclarés avec ceux qui ont été portés sur les déclarations fiscales de revenus ;
Considérant que seraient principalement concernés par cette disposition les retraités, les personnes sollicitant une allocation subordonnée à condition de ressources ainsi que les travailleurs indépendants ;
Considérant que, s'agissant des retraités, l'exonération de la cotisation d'assurance maladie et des contributions sociales (CSG, CRDS) est lié à la situation fiscale des bénéficiaires au regard de l'impôt sur le revenu et de la taxe d'habitation ; que dès lors, les personnes concernées doivent actuellement adresser un avis d'imposition ou de non-imposition aux organismes débiteurs des avantages de retraite et informer ces organismes lorsqu'un changement significatif intervient dans leur situation fiscale ; que le ministère des affaires sociales fait valoir que la majorité des personnes concernées relève de plusieurs régimes de retraite et est, en conséquence, assujettie à des obligations déclaratives répétées, d'autant plus difficiles à comprendre que la législation est complexe ; que ces formalités ne sont parfois pas accomplies, par ignorance ou lassitude, alors même que dans une proportion importante les changements de situation contributive pourraient bénéficier aux personnes concernées ; que le principe d'un échange automatisé d'informations entre les organismes sociaux et l'administration fiscale permettrait d'éviter aux retraités d'avoir à accomplir de telles démarches ;
Considérant que, s'agissant des personnes sollicitant ou percevant une allocation subordonnée à condition de ressources, le projet vise à permettre aux organismes payeurs d'opérer une comparaison systématique des déclarations de ressources souscrites par les allocataires auprès d'eux avec la déclaration fiscale de revenus ; que de nombreuses allocations sont subordonnées à condition de ressources parmi lesquelles les plus importantes sont les aides au logement (6 millions de bénéficiaires en 1995), le revenu minimum d'insertion (946.000 bénéficiaires) l'allocation adulte handicapé (plus de 600.000 bénéficiaires), l'allocation parent isolé (170.000 bénéficiaires) ;
Considérant que, s'agissant des travailleurs non salariés des professions non agricoles, dont les cotisations sociales sont assises sur les revenus qu'ils déclarent à leur organisme de sécurité sociale, les ressortissants de ce régime doivent transmettre à leur caisse de sécurité sociale une déclaration de revenus qui permet à la fois de calculer les cotisations sociales (assurance maladie, allocations familiales, assurances vieillesse) après avoir recherché, lorsque l'intéressé exerce plusieurs activités professionnelles, son activité principale ;
Considérant que le projet de texte complète ce dispositif d'échanges en prévoyant que l'administration fiscale, qui ne dispose pas à l'heure actuelle du NIR dans ses propres fichiers, serait désormais autorisée à collecter, enregistrer et utiliser cet identifiant dans le cadre de ces échanges ;
Considérant que le ministère des affaires sociales, comme les organismes concernés, fait valoir que les échanges informatisés qui sont à l'heure actuelle opérés sur la base des éléments d'état-civil (nom, prénoms, date et lieu de naissance) et sur l'adresse des personnes concernées seraient insatisfaisants ; que dans une fourchette de 30 % à 40 % des cas, l'administration fiscale, se trouverait dans l'impossibilité de restituer aux organismes sociaux qui en font la demande les éléments de comparaison sollicités ; qu'à cet égard, le recours à un identifiant commun aux fichiers appelés à être rapprochés pourrait conférer à ces échanges un caractère exhaustif qui permettrait de déterminer de façon plus fiable le montant des prélèvements à opérer sur les pensions de retraite ainsi que de mieux contrôler les conditions d'octroi de prestations soumises à condition de ressources et les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants ; que l'identifiant commun proposé, en raison du caractère efficace et peu coûteux que représenterait cette solution selon le ministère des affaires sociales, serait le NIR ;
Considérant que l'une des motivations de l'adoption de la loi du 6 janvier 1978 a été d'éviter qu'une personne puisse être identifiée par un même numéro commun à diverses administrations (le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, plus communément appelé numéro de sécurité sociale) ; que les identifiants nationaux comme les interconnexions de fichiers publics font l'objet, dans la plupart des démocraties dotées dune législation des données à caractère personnel, d'une protection particulière ;
Considérant que la Commission doit se prononcer à la lumière du principe posé par l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 selon lequel "l'informatique ne doit porter atteinte ni à l'identité humaine, ni aux droits de l'homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques" et des précautions particulières dont le législateur a entendu entourer l'utilisation du numéro de sécurité sociale et tout particulièrement dans le cas des interconnexions de fichiers publics ;
Considérant cependant que ces précautions n'ont pas eu pour objet et ne doivent pas avoir pour effet de protéger les fraudeurs ; qu'à cet égard, la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés rappelle, comme le Conseil Constitutionnel l'a souligné dans sa décision 83-164 du 29 décembre 1983 "que l'exercice des libertés et droits individuels ne saurait en rien excuser la fraude fiscale ni en entraver la légitime répression" ; que s'agissant de fonds publics, ce principe doit également s'appliquer à la fraude aux prestations sociales ;
Considérant d'ailleurs que la CNIL a donné des avis favorables à diverses expérimentations ou rapprochements informatisés de fichiers sociaux avec des fichiers fiscaux ; que tel est notamment le cas pour les fichiers des caisses d'assurance vieillesse et des caisses d'allocations familiales ; qu'eu égard respectivement aux montants des prélèvements et/ou des versements indus, constatés en particulier dans les premiers bilans issus de ces rapprochements ainsi que dans le rapport de la mission parlementaire sur les fraudes et pratiques abusives, la fraude estimée aux prestations sociales visées par ce projet, toutes prestations confondues, serait nettement inférieure à la fraude estimée de l'impôt sur les sociétés ou à celle de l'impôt sur le revenu ;
Considérant que s'il incombe aux pouvoirs publics de déterminer les priorités de lutte contre la fraude et les moyens à mettre en oeuvre pour y parvenir, il entre dans les missions de la CNIL d'appeler l'attention du législateur, à l'heure des choix qu'il lui revient de faire, sur les effets de l'utilisation de l'informatique sur le fonctionnement des institutions démocratiques ;
Considérant que l'objectif du projet, tel qu'il résulte du premier alinéa du texte proposé, en ce qu'il pose le principe du contrôle par les organismes sociaux des déclarations de ressources qui leur sont faites par rapprochement des informations qu'ils détiennent avec celles de l'administration fiscale, est légitime au regard des principes ci-dessus rappelés ; qu'en outre, le souci de simplification des démarches administratives devrait conduire à substituer aux multiples déclarations sociales ou fiscales, une déclaration unique, à charge pour l'organisme qui en serait destinataire de ventiler les informations pertinentes à chacun des organismes ou administrations concernés ; que sans cette nécessaire contrepartie, le projet de texte pourrait être interprété comme visant à organiser des contrôles systématiques sur les personnes les plus démunies ;
Mais considérant que l'autorisation pour l'administration fiscale de collecter, enregistrer et utiliser le NIR dans le cadre des échanges projetés aurait pour effet d'étendre l'usage de cet identifiant commun à une nouvelle administration ; qu'outre l'ensemble des organismes de sécurité sociale, l'ANPE, l'UNEDIC et les ASSEDIC ainsi que les employeurs collectent et enregistrent le NIR dans leurs fichiers ; que, plus récemment, les professionnels de santé ont été autorisés à utiliser cet identifiant qui est désormais associé à des données médicales, ces dernières devant d'ailleurs, par le codage des pathologies, être plus précisément enregistrées dans les fichiers des caisses d'assurance maladie ;
Considérant que le principe de proportionnalité et la crainte de l'irréversibilité de l'organisation informatique qui résulterait de l'adoption de la disposition proposée inspirent de sérieuses réserves sur le choix du NIR comme élément de rapprochement des fichiers fiscaux et sociaux ;
Considérant en effet que si la mention du NIR dans un fichier n'autorise pas, à elle seule, des transferts d'informations entre les administrations qui en disposent, de tels transferts étant d'ailleurs pénalement sanctionnés s'ils ne trouvent pas leur fondement dans une disposition légale ou s'ils aboutissent à la violation de secrets légalement protégés, la généralisation d'un identifiant commun à des organismes de nature très différente fait courir le risque qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis, un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourrait, sur cette seule information, les révéler toutes ;
Considérant en outre, que si cette extension du NIR aux fichiers fiscaux n'a pas pour objet de permettre à l'administration concernée d'utiliser cet identifiant à des fins fiscales, le fait même de son intégration dans ces fichiers pourrait conduire, malgré les précautions prises, à une extension de son utilisation à des fins fiscales, voire même, par capillarité, à son recueil par d'autres organismes et administrations, ce qui conduirait à faire du NIR l'identifiant national unique ;
Or, considérant que le taux d'échec des rapprochements qui sont actuellement opérés en l'absence d'identifiant commun entre la sphère fiscale et la sphère sociale pourrait, selon les informations dont dispose la Commission considérablement diminuer si les organismes sociaux interrogeaient l'administration fiscale sur la base de données d'état-civil complètes et préalablement certifiées par l'INSEE, ce qui, à l'heure actuelle n'est pas toujours le cas ;
Considérant en outre, que l'utilisation d'un autre identifiant que le NIR pourrait être aussi efficace dès lors que cet identifiant serait individuel, stable et pourrait être certifié par l'INSEE ; que le numéro SPI dont est doté l'administration fiscale présente ces caractéristiques et pourrait dès lors, s'il était systématiquement transmis aux organismes sociaux, éviter de recourir au NIR ; que cette solution présenterait l'avantage de cantonner l'usage d'un identifiant commun non signifiant aux relations socio-fiscales ;
Considérant enfin qu'une autre solution, préconisée par M. de la Martinière dans un rapport remis au Premier ministre en 1995, consisterait à confier à un organisme tiers la gestion d'une table de concordance entre les identifiants respectifs des organismes sociaux et de l'administration fiscale ;
Considérant dès lors qu'une réflexion plus approfondie sur les solutions propres à atteindre l'objectif que le ministère des affaires sociales s'est assigné devrait être conduite avant que soit arrêté un choix définitif ;
EMET les réserves ci-dessus exprimées sur le deuxième alinéa de la disposition qui lui a été soumise.
LE PRESIDENT, Jacques FAUVET
