LOI n° 2015-533 du 15 mai 2015 autorisant la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique
Projet de loi
1° L'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique (ci-après, l'accord) a été signé le 21 mai 2014 à Bruxelles par vingt-six Etats membres de l'Union européenne (tous sauf le Royaume-Uni et la Suède). Cet accord s'inscrit dans le cadre d'un dispositif d'ensemble visant à mettre fin au processus de fragmentation financière au sein de la zone euro et à achever l'intégration du marché intérieur dans le domaine des services financiers, en particulier pour prévenir les crises bancaires et briser le lien entre le risque bancaire et le risque souverain. 
2° En effet, la crise économique et financière, d'abord cantonnée au secteur financier en 2008, s'est rapidement propagée à l'économie dans son ensemble. Les mesures prises pour venir en aide au secteur financier, reposant sur une forte contribution des finances publiques des Etats membres, se sont traduites par une hausse de l'endettement des Etats. Ce phénomène, conjugué à des tensions croissantes sur le marché de la dette souveraine dans la zone euro, a engendré un cercle vicieux liant risque bancaire et risque souverain. 
Dans ce contexte, l'action de l'Union européenne a consisté à prendre plusieurs mesures pour soulager la crise des dettes souveraines et renforcer l'intégration du marché intérieur :
En premier lieu, des mesures d'assistance financière pour venir en aide aux Etats en difficulté, à travers des mécanismes européens (mécanisme européen d'assistance financière, fonds européen d'assistance financière, mécanisme européen de stabilité) ou internationaux (fonds monétaire international) ;
En deuxième lieu, des mesures visant à garantir durablement la stabilité financière de l'Union. Le règlement CRR
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Enfin, face au risque de fragmentation financière au sein de la zone euro, le Conseil européen, ainsi que les chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro ont décidé d'approfondir l'intégration de la supervision du secteur bancaire lors du sommet des 28 et 29 juin 2012. La création d'une véritable « union bancaire » a ensuite été inscrite parmi les priorités de la feuille de route sur l'avenir de l'UEM
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La création d'un mécanisme de supervision unique (ci-après, le MSU) des banques, en octobre 2013
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La France a plaidé avec constance pour que le premier pilier de l'union bancaire - la supervision unique - soit complété par un deuxième et un troisième piliers articulés respectivement autour de la résolution des crises bancaires et de la garantie des dépôts. 
Ainsi, au titre du deuxième pilier, des progrès significatifs ont été enregistrés en matière de résolution des crises bancaires, avec l'adoption au préalable, pour l'ensemble de l'Union, d'un cadre harmonisé en matière de résolution des crises bancaires, puis avec la finalisation pour les Etats participant au MSU, d'un mécanisme de résolution unique (ci-après, MRU).
L'adoption, le 15 mai 2014, de la directive « résolution » (ci-après, directive BRR)
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Spécifiquement, le mécanisme de résolution unique met sur pied un dispositif unifié de résolution des crises bancaires pour les Etats participant au MSU, en s'adossant à un fonds commun alimenté par les banques. Le Conseil européen de décembre 2012 avait notamment indiqué que le MRU devait « permettre de préserver la stabilité financière et d'assurer un cadre effectif pour la résolution des défaillances des établissements financiers, tout en protégeant les contribuables lors de crises bancaires. Il devrait s'appuyer sur les contributions du secteur financier lui-même et comporter des dispositifs de soutien appropriés et effectifs. Ce dispositif de soutien devrait être neutre à moyen terme sur le plan budgétaire, en garantissant que l'aide publique soit compensée par des prélèvements ex post sur le secteur financier ». 
Ce mécanisme est organisé autour de deux textes : 
un règlement de l'Union instituant un mécanisme de résolution unique (ci-après, règlement MRU)
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 l'accord prévoit, pour sa part, l'obligation, pour les Etats membres participant au MRU, de transférer au Fonds les contributions bancaires perçues au niveau national, en 2015 en vertu de la directive BRR puis, à partir de l'année 2016, en vertu du règlement MRU. Il définit les modalités de leur affectation à différents compartiments correspondant à chaque Etat participant, ainsi que le rythme de la mutualisation des compartiments nationaux pendant une période transitoire ne dépassant pas huit ans
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L'accord s'inscrit donc dans un ensemble de mesures qui consistent à renforcer la stabilité de la zone euro, en mettant en place un mécanisme de résolution bancaire, qui est à la fois : 
(i) responsable, puisqu'il fait reposer le sauvetage des banques sur le secteur bancaire lui même ; 
(ii) efficace, la mutualisation des ressources au cours de la période transitoire permettant de briser le cercle vicieux liant les risques bancaires et les risques souverains ;
(iii) crédible, puisque le futur Fonds sera adossé à des mécanismes de financement complémentaires.
Enfin, au titre du troisième pilier de l'union bancaire, des progrès ont également été enregistrés s'agissant de l'harmonisation de la législation relative à la protection des dépôts, avec la directive modifiée « garantie des dépôts », adoptée le 16 avril 2014, qui confirme le principe de la protection des dépôts inférieurs à 100 000 euros. Celle-ci introduit notamment l'obligation, pour tous les Etats membres de l'Union, de créer un fonds national de garantie des dépôts   alimenté par des contributions ex ante des banques - pour indemniser les déposants en cas de défaut bancaire. Pour autant, une intégration plus poussée en la matière, sous la forme par exemple d'un fonds de garantie unique, reste à bâtir ;
3° La ratification de cet accord constitue, dans ce cadre, une étape majeure à franchir pour compléter le dispositif opérationnel de l'union bancaire et conditionne le transfert des contributions versées par les établissements bancaires, et ce à partir du 31 janvier 2016 (ou plus tard si l'entrée en vigueur de l'accord est repoussée) s'agissant des contributions prélevées en application de la directive BRR au titre de l'année 2015, puis pour les huit années de la période transitoire. 
C'est dans cette perspective que le Gouvernement propose au Parlement d'autoriser la ratification dudit accord ;
4° L'accord comporte au total seize articles, répartis en quatre titres. 
Précisément : 
Titre Ier - Objet et champ d'application
L'article 1er
Titre II - Cohérence et relation avec le droit de l'Union
L'article 2
Titre III - Transfert des contributions et compartiments
L'article 3
Il fixe le principe selon lequel les parties contractantes s'engagent à transférer, de manière irrévocable, les contributions perçues en vertu du règlement MRU, et conformément aux critères fixés dans le règlement MRU et dans les actes délégués et actes d'exécution visés par le règlement MRU. Les modalités régissant le transfert des contributions sont, elles, régies par l'accord. 
Cet article précise également le calendrier de transfert des contributions. Chaque partie contractante s'engage à transférer chaque année les contributions au plus tard le 30 juin de l'année en question. Le transfert de contributions pour la première année d'existence du Fonds aura donc lieu au plus tard le 30 juin 2016 ou, si l'accord n'est pas entré en vigueur à cette date, au plus tard six mois après la date de son entrée en vigueur. Les Etats s'engagent par ailleurs à verser les contributions perçues en 2015 au titre de la directive BRR au plus tard le 31 janvier 2016 ou, si l'accord n'est pas entré en vigueur à cette date, au plus tard un mois après son entrée en vigueur. Cette disposition vise à permettre que le Fonds dispose de ressources correspondant aux contributions perçues au titre de deux années dès la première année où il sera opérationnel.
En cas d'utilisation des ressources d'un dispositif de résolution national pour la résolution d'un établissement avant l'entrée en vigueur de l'accord, l'Etat participant concerné peut temporairement déduire le montant déboursé pour la résolution, des contributions à verser au Fonds au titre de l'année 2015. Il reste toutefois tenu de verser la somme qu'il aurait dû verser pour atteindre le niveau cible de son dispositif de financement national tel que prévu par la directive BRR. 
Toutes les contributions ex post levées par les parties contractantes doivent être directement transférées au Fonds.
L'article 4
A noter que la méthodologie de calcul des contributions est définie par des principes généraux énoncés dans la directive BRR et le règlement MRU, et précisée par un acte délégué pris en application de la directive BRR, ainsi qu'un acte d'exécution du Conseil pris en application du règlement MRU. Le règlement MRU prévoit également une clause de sauvegarde, selon laquelle la méthodologie retenue ne doit pas créer de distorsion entre les structures des secteurs bancaires nationaux.
L'article 5
a) Les coûts de la résolution sont tout d'abord pris en charge par les compartiments nationaux des parties contractantes dans lesquelles l'établissement ou le groupe bancaire concerné est établi, selon un rythme décroissant au fur et à mesure des années. Ainsi, 100 % des ressources du compartiment national peuvent être utilisées la première année, 60 % la deuxième année et 40 % la troisième année. Les ressources du compartiment national pouvant être mobilisées diminuent ensuite de 6,33 % chaque année jusqu'à la fin de la période transitoire. En cas de résolution d'un groupe transfrontalier, les coûts sont partagés proportionnellement au montant des contributions versées par chaque entité du groupe à son compartiment national. Si une partie contractante estime qu'il existe une asymétrie entre la répartition des coûts entre compartiments et le profil de risque des entités concernées, elle peut demander au CRU d'examiner à nouveau le plan de résolution, conformément aux critères de partage des coûts établis dans la directive BRR ;
b) Il est ensuite fait appel aux ressources de la partie mutualisée du Fonds. La disponibilité des ressources mutualisées du Fonds augmente dans la proportion inverse de celles des ressources des compartiments nationaux (40 % la première année, 60 % la deuxième année, puis une augmentation de 6,33 % par an). Dans le cas d'une résolution de groupe transfrontalier, les principes évoqués au point précédent sont appliqués ; 
c) Si la partie mutualisée du Fonds n'est pas suffisante pour financer une mesure de résolution, toute ressource financière restante dans les compartiments nationaux peut être utilisée ;
d) Si ces ressources ne suffisent pas, les parties contractantes peuvent lever des contributions ex post extraordinaires sur les banques établies sur leurs territoires, conformément aux dispositions du règlement MRU, et doivent alors les transférer immédiatement au Fonds ;
e) En dernier lieu seulement, lorsque les ressources présentes dans les compartiments nationaux ou dans la partie mutualisée du Fonds ne suffisent pas pour couvrir les coûts d'une mesure de résolution, et lorsque les contributions ex post ne sont pas immédiatement mobilisables, le CRU peut contracter un emprunt pour le Fonds, ou d'autres formes de soutien, ou encore effectuer des transferts temporaires entre compartiments. 
Les conditions d'intervention énoncées au point e) sont précisées par le considérant 13 de l'accord. Ainsi, dans le cas où les ressources du Fonds ne seraient pas suffisantes et les contributions ex post non immédiatement mobilisables, les parties contractantes concernées par une mesure de résolution doivent fournir un financement-relais provenant de sources nationales ou du mécanisme européen de stabilité (ci-après, MES), y compris en rendant possible des prêts entre compartiments. Les parties contractantes doivent mettre en place les procédures leur permettant, en cas de résolution d'un établissement bancaire, de répondre en temps opportun à toute demande de financement-relais. Le considérant 13 se réfère par ailleurs au dispositif de soutien commun qui doit être élaboré pendant la période transitoire, conformément à la déclaration de l'Eurogroupe et du Conseil du 18 décembre 2013, pour être effectif à l'issue de la période transitoire. 
Les revenus provenant des investissements réalisés avec les montants transférés au Fonds, ou ceux liés aux opérations de résolution affectés à chacun des compartiments, sont reversés à chacun des compartiments au prorata de leurs ressources financières respectives. 
Au terme de la période de transition de huit ans, les compartiments nationaux sont fusionnés et disparaissent. 
L'article 6
L'article 7
Les transferts ne peuvent excéder 50 % des ressources financières disponibles non encore mutualisées de chaque compartiment. 
La décision de recourir aux transferts temporaires entre compartiments est prise par le CRU, à la majorité simple de ses membres, en session plénière. Toutefois, les parties contractantes depuis les compartiments desquels le transfert a été fait, peuvent émettre des objections dans un délai de quatre jours à compter de la date d'adoption de la décision. L'objection ne peut être exercée par la partie concernée que dans les cas où au moins une des trois conditions suivantes est remplie : (i) les ressources de son compartiment doivent financer une mesure de résolution à court terme sur son territoire ; (ii) le transfert temporaire correspondrait à un montant supérieur à 25 % de ressources non mutualisées de son compartiment national ; (iii) la partie contractante considère que le compartiment dont bénéficie le transfert n'offre pas de garanties suffisantes de refinancement. Dans ce cas, les ressources financières du compartiment de la partie émettant une objection ne peuvent être utilisées. 
Si une partie contractante depuis le compartiment de laquelle des ressources financières ont été transférées, doit conduire une opération de résolution sur son territoire, elle peut demander au CRU le remboursement du montant initialement transféré. Le CRU approuve immédiatement le transfert. Les parties contractantes qui ont initialement bénéficié du transfert sont tenues de le rembourser au Fonds, selon les modalités et conditions à spécifier par le Conseil. 
Il revient au CRU de déterminer les critères généraux entourant les opérations de transferts temporaires entre compartiments. 
L'article 8
Une partie contractante qui rejoindrait l'euro, ou bien adhérerait au MSU et au MRU, à une date ultérieure à la date d'application de l'accord, est tenue de transférer au Fonds les contributions perçues sur son territoire qui équivalent au montant qu'elle aurait dû transférer au Fonds si elle avait participé au MSU et au MRU à compter de la date d'application de l'accord. 
Tout montant déboursé pour une mesure de résolution sur le territoire de cette partie contractante est déduit des sommes devant être transférées au Fonds. Cette partie contractante reste toutefois tenue de transférer au Fonds un montant équivalent à celui qui aurait été nécessaire pour atteindre le niveau cible de son dispositif de financement, conformément aux dispositions de la directive BRR.
Le montant exact des contributions devant être transférées est déterminé par le CRU, en accord avec la partie contractante concernée. 
Pour éviter tout phénomène d'aléa moral, les coûts de toute mesure de résolution engagée par une partie contractante dont la monnaie n'est pas l'euro, avant qu'elle ne rejoigne le mécanisme, ne sont pas supportés par le Fonds. Par ailleurs, si la BCE estime, dans le cadre de ses missions de surveillance des établissements bancaires, que l'une des entités établies sur le territoire des parties contractantes concernées est défaillante ou susceptible de le devenir, le Fonds ne finance pas les coûts de résolution correspondant à ces entités.
Si l'une des parties contractantes dont la monnaie n'est pas l'euro souhaite mettre un terme à sa participation au MSU et au MRU, les contributions transférées au Fonds lui sont remboursées, conformément aux dispositions inscrites dans le règlement MRU. Toutefois, cette partie ne peut s'exonérer de certaines obligations prévues par l'accord : elle reste tenue de transférer les contributions ex post qui pourraient être levées sur ses banques dans le cadre d'une procédure de résolution, de reconstituer les ressources du Fonds après une mesure de résolution bénéficiant à un établissement établi sur son territoire, et de respecter les obligations afférentes aux transferts temporaires entre compartiments.
L'article 9
L'utilisation des ressources du Fonds est subordonnée au respect de plusieurs règles, qui constituent une base essentielle du consentement des parties contractantes à être liées par le présent accord, comme le précise le considérant 17 : 
a) des règles de procédure relatives à l'adoption d'un dispositif de résolution, énoncées dans le règlement MRU ;
b) des règles relatives au processus décisionnel du MRU, également définies dans le règlement ;
c) des principes généraux régissant la résolution, énoncés dans le règlement MRU, notamment la contribution préalable des actionnaires et créanciers de l'établissement concerné par la procédure de résolution ;
d) des règles relatives aux instruments de résolution visés par le règlement MRU, notamment l'application de l'instrument de renflouement interne (« bail-in »), et les seuils spécifiques établis pour la contribution des actionnaires et des créanciers.
Si une partie contractante estime que les règles énoncées ci-dessus sont abrogées ou modifiées contre sa volonté, y compris lorsque les règles relatives au renflouement interne sont assouplies, et décide d'exercer les droits que lui confère le droit international public en ce qui concerne l'existence d'un changement fondamental de circonstances, toute autre partie peut demander à la Cour de justice de l'Union européenne (ci-après, CJUE) de vérifier l'existence d'un tel changement fondamental de circonstances et les conséquences qui en découlent. Elle peut également demander à la CJUE de surseoir à l'exécution d'une mesure faisant l'objet d'un différend. Cette procédure ne préjuge pas des autres voies de recours prévues par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après, TFUE), ni ne les affecte. Celles-ci peuvent naturellement être utilisées pour faire respecter le droit de l'Union.
En vertu de 
l'article 10
Sans préjudice du pouvoir de règlement des différends conféré à la CJUE en vertu de l'article 14 de l'accord, par application de l'article 273 TFUE, le CRU peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une des parties contractantes, vérifier si une autre partie contractante n'a pas respecté l'obligation de transfert des contributions au Fonds. Il peut alors fixer un délai à la partie contractante concernée pour mettre fin à ce manquement. Si celle-ci ne s'y conforme toujours pas, elle ne peut disposer de la partie mutualisée des ressources du Fonds en cas de résolution d'un établissement établi sur son territoire. 
Le CRU constate le non-respect de l'obligation de transférer les contributions au Fonds à la majorité simple, conformément aux dispositions du règlement MRU.
Titre IV - Dispositions générales et finales
L'article 11
Il prévoit que l'accord entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la date à laquelle les Etats représentant au moins 90 % du total des votes pondérés de tous les Etats membres participant au MSU et au MRU, ont ratifié l'accord. 
L'article 12
A condition que le règlement MRU soit entré en vigueur et que l'accord soit entré en vigueur, celui-ci s'applique à compter du 1er janvier 2016 aux parties contractantes qui l'ont ratifié. S'il n'est pas entré en vigueur au 1er janvier 2016, il s'applique, à compter de sa date d'entrée en vigueur, aux parties contractantes participant au MSU et au MRU qui l'ont ratifié.
S'agissant des parties contractantes participant au MSU et au MRU, mais qui n'auraient pas ratifié l'accord à la date d'application visée précédemment, l'accord s'applique à compter du premier jour suivant la date de leur ratification de l'accord. 
L'accord ne s'applique pas aux parties contractantes qui auraient ratifié l'accord, mais qui ne participeraient pas au MSU et au MRU à la date d'application de l'accord. Toutefois, ces parties contractantes peuvent, à compter de la date d'application de l'accord, saisir la CJUE afin de régler tout différend lié à l'interprétation et à l'application de l'article 15 (remboursement de sommes issues du budget de l'Union). L'accord s'applique, par ailleurs, aux parties contractantes dès qu'elles rejoignent la zone euro, ou qu'elles décident de participer au MSU et au MRU. Il cesse, à l'inverse, de s'appliquer à elles dès qu'elles décident de mettre fin à leur participation au MSU et au MRU. 
L'article 13
L'article 14
En vertu des compétences qui sont conférées à la CJUE pour statuer sur tout différend entre Etats membres en connexité avec l'objet des traités (article 273 du TFUE), une partie contractante peut saisir la CJUE lorsqu'elle n'est pas d'accord avec l'interprétation que fait une autre partie contractante d'une des dispositions de l'accord, ou lorsqu'elle estime qu'une autre partie contractante n'a pas satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de l'accord. 
Si la CJUE reconnaît qu'une partie contractante n'a pas satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de l'accord, celle-ci est tenue de prendre les mesures nécessaires pour respecter l'arrêt dans un délai à fixer par la CJUE. Si elle ne prend pas les mesures pour s'y conformer, elle se voit dépourvue de la possibilité de recourir à la partie mutualisée du Fonds pour toute mesure de résolution à l'égard d'un établissement agréé sur son territoire.
L'article 15
L'article 16
Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au fonds de résolution unique. La ratification de cet accord requiert une autorisation préalable du Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution, dans la mesure où la mise en œuvre de cet accord nécessite la modification de dispositions de nature législative afin d'organiser le transfert des contributions perçues au niveau national vers le fonds de résolution unique.
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NOR : MAEJ1417964L
Article unique
Est autorisée la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique (ensemble deux déclarations), signé à Bruxelles le 21 mai 2014, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Le ministre des affaires étrangères et du développement international a présenté un projet de loi autorisant la ratification de l’accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique.
Cet accord international est un des éléments clés du bon fonctionnement de l’union bancaire qui a été mise en place à l’échelle de l’Union européenne. Il permet de franchir une étape importante dans l’achèvement de l’intégration du marché intérieur dans le domaine financier, en particulier pour prévenir les crises bancaires et empêcher leur contagion aux dettes souveraines.
Aux côtés de la directive « résolution » et du règlement créant un mécanisme de résolution unique des crises bancaires, il permet de briser le cercle vicieux entre crises bancaires et crises des dettes souveraines, et de protéger les finances publiques en cas de faillite bancaire.
Il tire ainsi les leçons de la crise économique et financière qu’a traversée l’Europe, en garantissant que le secteur financier lui-même assume les coûts liés à la résolution des établissements bancaires, et que ce risque ne sera plus supporté par les contribuables, comme cela a pu être le cas par le passé.
(en annexe : texte de la commission des affaires étrangères)
: discussion générale, discussion des articles, vote sur l'ensemble.
: présentation, discussion générale, discussion des articles : art 1er et 2, vote sur l’ensemble.