KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/494
af 9. juli 2014
om foranstaltningerne SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) gennemført af Slovenien til fordel for Adria Airways d.d.
(meddelt under nummer C(2014) 4543)
(Kun den slovenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til støttesag SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved SANI-anmeldelse nr. 5628 af 11. marts 2011 registreret samme dato indgav Slovenien anmeldelse til Kommissionen angående redningsstøtte til Adria Airways d.d. (i det følgende benævnt »Adria«) i form af en statsgaranti og et blødt lån på 6,2 mio. EUR.
(2)
De slovenske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 31. marts 2011 og 12. april 2011. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 29. april 2011, som de slovenske myndigheder ikke besvarede. Der blev afholdt et møde med de slovenske myndigheder og deres rådgivere den 13. juli 2011, hvor det blev påpeget over for Kommissionen, at den anmeldte redningsstøtte ikke ville være tilstrækkelig på grund af selskabets ugunstige finansielle situation, og at Slovenien planlagde at foretage en kapitalindsprøjtning på 50 mio. EUR i Adria. Slovenien trak sin anmeldelse af redningsstøtten tilbage den 1. august 2011.
(3)
Efter oplysninger om, at Slovenien alligevel havde foretaget ovennævnte kapitalindsprøjtning den 30. september 2011, besluttede Kommissionen at fortsætte sin indledende undersøgelse på eget initiativ og anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 12. september 2011, 28. november 2011 og 17. april 2012, som de slovenske myndigheder besvarede ved brev af 11. oktober 2011, 27. december 2011, 13. januar 2012 og 18. maj 2012. Derudover indsendte de slovenske myndigheder et memorandum udarbejdet af Adrias advokater pr. e-mail den 7. november 2012.
(4)
Den 12. juli 2012 blev der på de slovenske myndigheders anmodning holdt et møde med deltagelse af repræsentanter for Adria og det statsejede holdingselskab PDP (2), en af aktionærerne i Adria. På dette møde afklarede og argumenterede de slovenske myndigheder og Adrias og PDP's repræsentanter for de omhandlede foranstaltninger.
(5)
Ved brev af 20. november 2012 meddelte Kommissionen Slovenien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«). Slovenien fremsatte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 21. januar 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 5. marts 2013, som Slovenien besvarede den 19. april 2013. Slovenien indsendte yderligere oplysninger den 16. september 2013. Kommissionen anmodede Slovenien om yderligere oplysninger ved brev af 6. november 2013, som Slovenien besvarede den 4. december 2013 og den 6. og 17. januar 2014. Der blev afholdt møder med de slovenske myndigheder og deres advokater den 25. marts, den 5. december 2013 og den 8. januar 2014.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3) den 8. marts 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én interesseret part, Ryanair, den 8. april 2013. Disse videresendte den til Slovenien, som fik mulighed for at reagere herpå. Kommissionen modtog Sloveniens bemærkninger hertil ved brev af 13. maj 2013.
2. DET SLOVENSKE LUFTTRANSPORTMARKED
(8)
Adria er Sloveniens nationale flyselskab og det største flyselskab i Ljubljana lufthavn. I 2011 befordrede selskabet 73,4 % af de passagerer, der fløj via Ljubljana lufthavn, og dette tal er efterfølgende faldet til 71,3 % i 2012 og til 69,8 % i 2013 (4).
(9)
Selv om tilstedeværelsen af lavprisselskaber i Slovenien er begrænset (easyJet opererer kun én rute fra Ljubljana, og Wizz Air opererer to), tegnede de sig for 12,6 % af den offentlige personbefordring i 2013 (5). Der er i øjeblikket fem andre konkurrenter, der flyver fra Ljubljana til deres trafikknudepunkter, nemlig Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines og Air Serbia.
3. STØTTEMODTAGEREN
(10)
Adria er et stort selskab med ca. 450 ansatte. I 2013 havde selskabet en omsætning på 142,3 mio. EUR og et tab på 3 mio. EUR (anslåede data). Selskabet har 11 fly, primært regionaljetfly. Adria ejes i dag af bl.a. Republikken Slovenien med 69,9 %, af Bank Assets Management Company (BAMC) (til hvilket visse aktiver i Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (i det følgende benævnt »NLB«) blev overført) med 19,6 %, af ABANKA d.d. med 4,7 % og af PDP med 2,1 %.
(11)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Der redegøres nærmere for Adrias finansielle situation i perioden 2007-2011 i afsnit 7.1 nedenfor.
(12)
Den 1. august 2012 indledte Slovenien i samarbejde med PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d., og Unicredit Bank of Slovenia d.d. privatiseringen af Adria ved indkaldelse af bud på 74,87 % af selskabets aktier. Den pågældende dag offentliggjorde Capital Assets Management Agency of the Republic of Slovenia (AUKN) en offentlig indkaldelse af en ikkebindende interessetilkendegivelse til investorer i forbindelse med afhændelsen af en aktiemajoritet i selskabet (7). Denne proces blev imidlertid tilsyneladende indstillet, og privatiseringen af Adria vil starte helt forfra på et senere tidspunkt.
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN
4.1. Foranstaltning 1: Kapitalforhøjelsen i 2007
(13)
Pr. 31. december 2006 havde Adria følgende aktionærstruktur:
Tabel 1
Adrias aktionærstruktur inden kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Andre (herunder individuelle aktionærer)
3,2
(14)
Den 19. februar 2007 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 10,9 mio. EUR. Ca. 99,6 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af den statsejede fond KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 5. april 2007.
(15)
Kursen var 27 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] (11) blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2006.
(16)
Efter kapitalforhøjelsen i 2007 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 2
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Andre (herunder individuelle aktionærer)
1,8
4.2. Foranstaltning 2: Kapitalforhøjelsen i 2009
(17)
Den 13. januar 2009 besluttede Adrias bestyrelse at udvide Adrias kapital ved udstedelse af nye aktier. Adrias kapital blev derigennem øget med 2,36 mio. EUR. Ca. 99,5 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 20. juli 2009.
(18)
Kursen var 22 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2008.
(19)
Efter kapitalforhøjelsen i 2009 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 3
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2009
Navn
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,9
4.3. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(20)
Den 2. september 2010 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 2,5 mio. EUR. Holdingselskabet PDP (efterfølgeren for KAD og SOD) tegnede ca. 80 % af de nye aktier. To private rejsebureauer, Kompas d.d. og Palma d.o.o., tegnede de resterende 20 % (10 % hver). Alle aktierne blev tegnet inden den 1. oktober 2010.
(21)
Kursen var 12 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i juni 2009.
(22)
Efter kapitalforhøjelsen i 2010 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 4
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2010
Navn
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,4
4.4. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(23)
Den 21. september 2011 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 69,7 mio. EUR. Republikken Slovenien foretog et kapitalindskud på 49,5 mio. EUR, og PDP indskød 0,5 mio. EUR. Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: a) NLB konverterede 13,83 mio. EUR, b) Abanka Vipa d.d. konverterede 3,35 mio. EUR, c) Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 1,24 mio. EUR, og d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 1,28 mio. EUR. Kapitalforhøjelsen blev gennemført den 30. september 2011.
(24)
Den aftalte kurs var 1 EUR pr. aktie, hvilket er den lavest mulige kurs efter slovensk ret. Der forelå ingen vurderingsrapport.
(25)
Efter kapitalforhøjelsen i 2011 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 5
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2011
Navn
%
Republikken Slovenien
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Andre (herunder individuelle aktionærer)
0,1
Omstruktureringsplanen fra september 2011
(26)
Ifølge de slovenske myndigheder besluttede staten, PDP og bankerne at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af et finansielt og forretningsmæssigt omstruktureringsprogram (»omstruktureringsplanen«) fra september 2011. Denne plan omfattede nødvendige foranstaltninger til finansiel og forretningsmæssig omstrukturering af Adria med henblik på genoprettelse af virksomhedens rentabilitet. Planen var helt klart udarbejdet med henblik på anmeldelse af omstruktureringsstøtte, da der henvises til begreber såsom »egetbidrag« og »konkurrencefordrejning«, der normalt ikke anvendes i en forretningsplan.
(27)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan ville Adria være rentabel i 2013 (neutralt og optimistisk scenarie) eller i 2014 (pessimistisk scenarie). Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skyldtes Adrias vanskeligheder desuden: a) […].
(28)
Den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan omfattede en række foranstaltninger til omstrukturering af Adria og genoprettelse af virksomhedens rentabilitet: a) […].
(29)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skulle kapitalforhøjelsen i 2011 på 69,7 mio. EUR desuden dække Adrias negative ejekapital på […] EUR, tilbagebetalingsforpligtelserne på […] EUR ([…] EUR til forfalden leverandørgæld og […] EUR til tidlig indfrielse af banklån) og finansieringen af omstruktureringsforanstaltninger på […] EUR.
(30)
På den anden side ville omstruktureringens samlede omkostninger beløbe sig til […] EUR, der blev delvist finansieret af kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR fra den slovenske stat og PDP. Adrias bidrag til omstruktureringsomkostningerne (»egetbidraget«) ville beløbe sig til […] EUR ved en konvertering af banklån til aktier (19,7 mio. EUR), […]. Endelig blev afhændelsen af AAT og lukningen af ruteflyvninger desuden betragtet som kompenserende modydelser i den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan.
(31)
På baggrund af den tvivl, som Kommissionens havde givet udtryk for i indledningsafgørelsen, forelagde Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen. I den nuværende omstruktureringsplan løber omstruktureringsperioden således indtil 2015, og planen omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Der er tale om følgende yderligere omstruktureringsforanstaltninger med følgende finansielle virkning i perioden 2014-2015: a) […].
4.5. Foranstaltning 5: Afhændelsen af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010-2011
(32)
AAT, et helejet datterselskab af Adria, blev etableret i 2010. Indtil da havde selskabet været Adrias flyserviceselskab kaldet SVL. AAT vedligeholder fly for Adria og andre kunder.
(33)
I perioden november 2010 - marts 2011 overtog PDP og Aerodrom Ljubljana (operatøren af Ljubljana lufthavn, hvori staten havde majoritet) henholdsvis 52,3 % og 47,7 % af AAT fra Adria i to etaper. I den første etape erhvervede PDP en aktiepost på 18,24 % i AAT i form af 2 676 346 præferenceaktier uden stemmeret til kurs 1 EUR pr. aktie. Samtidig erhvervede Aerodrom Ljubljana en aktiepost på 31,16 % i AAT (4 570 881 aktier) ved konvertering af gæld til præferenceaktier uden stemmeret for ca. 4,6 mio. EUR. I den anden etape i starten af 2011 solgte Adria de resterende aktier i AAT. PDP erhvervede i denne forbindelse 5 000 000 ordinære aktier til kurs 1 EUR pr. aktie og øgede derved sin andel i selskabet til 52,33 %, og Aerodrom Ljubljana øgede sin andel i AAT til 47,67 % ved konvertering af tilgodehavender på 2,2 mio. EUR hos Adria.
(34)
Den samlede pris var således på 14,7 mio. EUR, dvs. 1 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport fra april 2010 blev AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR i december 2009.
5. INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(35)
Kommissionen besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure den 20. november 2012. I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, eller i hvert fald siden 2008, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltninger og drog den foreløbige konklusion, at alle foranstaltningerne indebar statsstøtte.
(36)
Hvad foranstaltning 1 og 2 angår, fandt Kommissionen i indledningsafgørelsen, at Slovenien havde en klar og direkte indflydelse på KAD, og konkluderede foreløbigt, at KAD's deltagelse i aktiekapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 indebar anvendelse af statsmidler og kunne tilregnes Slovenien. Selv om den kurs, som KAD reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporterne med hensyn til den betydelige tidsforskel mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelserne. Under hensyntagen til, at KAD var majoritetsaktionær i Adria på daværende tidspunkt, mente Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 havde til formål at finansiere en eksisterende investering for KAD i en virksomhed, der kunne anses for kriseramt.
(37)
I forbindelse med vurderingen af foranstaltning 3 bemærkede Kommissionen, at PDP er efterfølgeren for KAD og SOD, hvis handlinger efter Kommissionens foreløbige opfattelse kunne tilregnes staten. Desuden fremhævede Kommissionen som kriterier for tilregnelse til staten den omstændighed, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU (100 % statsejet aktivforvaltningsselskab)), og henviste til indirekte beviser for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (14). Som det også gjorde sig gældende for foranstaltning 1 og 2, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporten med hensyn til den betydelige tidsforskel på 15 måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, selv om den kurs, som PDP reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport. Kommissionen indtog ligeledes den foreløbige holdning, at den omstændighed, at to private rejsebureauer deltog i kapitalindsprøjtningen i 2010 (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) sammen med PDP, ikke i sig selv kan give belæg for, at Adria ikke i forbindelse hermed modtog en fordel (15).
(38)
Hvad foranstaltning 4 angår, bemærkede Kommissionen, at Sloveniens investering klart omfattede statsmidler, og gentog sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om NLB's deltagelse i foranstaltning 4, der kunne tilregnes staten, da a) staten på daværende tidspunkt havde aktiemajoriteten i NLB, b) staten havde stemmemajoriteten i bankens bestyrelse og tilsynsråd, og c) en statskontrolleret banks adfærd kunne påvirkes af de offentlige myndigheder.
(39)
Ved vurderingen af, om foranstaltning 4 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel, bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at den omstændighed, at bankerne kun ville gå med til konverteringen af gæld til aktier, hvis staten ville indskyde kapital i Adria, og navnlig forskellen mellem statens og PDP's bidrag og bankernes bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld) var tilstrækkeligt til at give anledning til rimelig tvivl om, hvorvidt kapitalforhøjelsen i 2011 foregik på pari passu-vilkår. Kommissionen bemærkede tillige, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser.
(40)
Med hensyn til de slovenske myndigheders påstand om, at de havde besluttet at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, bemærkede Kommissionen, at omstruktureringsplanen i princippet ikke var tilstrækkelig til at opfylde kriteriet om den private investor, da nogle af prognoserne i omstruktureringsplanen syntes at være baseret på usikre eller uklare antagelser. Kommissionen understregede endvidere, at en privat investor ville have vurderet risikoen for, at de tidligere kapitalforhøjelser udgjorde ulovlig statsstøtte, og i denne forbindelse risikoen for Kommissionens udstedelse af en indtægtsordre, hvis investeringen blev rentabel. Endelig bemærkede Kommissionen, at bankerne muligvis har besluttet at deltage i kapitalindsprøjtningen, fordi Slovenien viste interesse i Adria, længe inden der blev truffet afgørelse om kapitalforhøjelsen i 2011.
(41)
I forbindelse med foranstaltning 5 gentog Kommissionen sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten, og at de omfattede statsmidler. Med hensyn til Aerodrom Ljubljana drog Kommissionen den samme foreløbige konklusion, da virksomheden allerede på tidspunktet for overtagelsen af AAT overvejende var statsejet. Kommissionen mente ligeledes, at det var usandsynligt, at de offentlige myndigheder ikke var involveret i vigtige beslutninger truffet af Aerodrom Ljubljana, operatøren af Ljubljana lufthavn, på grund af sidstnævntes strategiske betydning for landet som hovedknudepunkt for internationale flyvninger.
(42)
Da den første etape i erhvervelsen af aktier i AAT fandt sted straks efter kapitalforhøjelsen i 2010, mente Kommissionen desuden, at de to foranstaltninger ikke burde vurderes særskilt, men som led i en mere omfattende aktion til støtte for Adria. I forbindelse med gennemgangen af den rapport, hvor værdien af AAT's aktier blev fastsat, bemærkede Kommissionen, at AAT blev værdisat som Adrias flyserviceselskab (det hed på daværende tidspunkt SVL), og at der blev taget højde for synergierne heraf ved vurderingen af AAT's værdi. Kommissionen mente imidlertid, at SVL/AAT burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier, da AAT blev udskilt fra Adria i 2010 og solgt som en selvstændig enhed. Kommissionen udtrykte endvidere bekymring over den betydelige tidsforskel mellem vurderingen og afhændelsen af AAT's aktier.
(43)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltningers forenelighed med det indre marked, navnlig da de slovenske myndigheder ikke forelagde eventuelle grunde til forenelighed.
(44)
På baggrund af foranstaltningernes karakter og det forhold, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed, bemærkede Kommissionen, at foranstaltningernes forenelighed kun kunne vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (16) (»rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte«). Kommissionen bemærkede for det første, at betingelserne i afsnit 3.1 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte tilsyneladende ikke var opfyldt. Med hensyn til omstruktureringsstøtte som defineret i afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte understregede Kommissionen, at de pågældende foranstaltninger var blevet tildelt inden anmeldelsen til Kommissionen og før gennemførelsen af en troværdig omstruktureringsplan, der opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvilket i sig selv er tilstrækkeligt til at udelukke, at foranstaltningerne er forenelige med det indre marked (17).
(45)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om omstruktureringsplanen, da den tilsyneladende ikke var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne er baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen mente også, at det var tvivlsomt, om de kompenserende modydelser i omstruktureringsplanen kunne anses for at være hensigtsmæssige og/eller tilstrækkelige, da de tilsyneladende var nødvendige for at genoprette Adrias rentabilitet. Med hensyn til afhændelsen af AAT fandt denne sted flere måneder inden godkendelsen af omstruktureringsplanen, nemlig ultimo 2010/primo 2011, hvor Adria tilsyneladende havde hårdt brug for finansiering. Derudover syntes lukningen af ruteflyvninger ikke at være kompenserende modydelser, da de fleste af disse ruter (27 ud af 31) ifølge omstruktureringsplanen var tabsgivende, og de skulle under alle omstændigheder lukkes for at sikre virksomhedens rentabilitet. Kommissionen tvivlede ligeledes på, om det foreslåede egetbidrag fra Adria på […] EUR kunne accepteres fuldt ud, navnlig da det er uklart, om beløbene hidrørende fra afhændelsen af AAT og konverteringen af banklån til aktier kunne medregnes som egetbidrag. Da Adria tilsyneladende var kriseramt på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, og da kriseramte virksomheder kun kan modtage rednings- og/eller omstruktureringsstøtte, rejste Kommissionen også tvivl om, hvorvidt princippet om engangsstøtte var overholdt, navnlig i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Slovenien
(46)
I sine bemærkninger til Kommissionens indledningsafgørelse gør Slovenien gældende, at foranstaltning 1, 2 og 3 ikke indebar statsstøtte, da KAD's og PDP's beslutninger ikke kan tilregnes staten. Slovenien bemærkede navnlig, at den omstændighed, at staten ejer alle aktierne, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Slovenien bemærker endvidere, at vurderingsrapporterne, hvori aktiernes værdi blev fastsat, var korrekte, og at det markedsøkonomiske investorprincip (MEIP) derfor blev overholdt og Adria således ikke fik en fordel. Med hensyn til foranstaltning 3 påpeger Slovenien, at de to private rejsebureauers tegning af 20 % af aktierne på pari passu-vilkår sammen med PDP var betydelig og viste, at markedet ikke var i tvivl om Adrias rentabilitet, hvilket udelukker, at der var tale om statsstøtte.
(47)
I forbindelse med foranstaltning 5 fastholder Slovenien, at PDP's handlinger ikke kan tilregnes staten. Med hensyn til Aerodrom Ljubljanas handlinger mener Slovenien, at statens indflydelse på selskabets beslutning om at overtage AAT ikke kan udledes af den kendsgerning, at visse medlemmer af tilsynsrådet var udnævnt af staten, KAD og SOD. Slovenien mener endvidere, at vurderingsrapporten fra april 2010, hvori AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab blev sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR, ikke kan betragtes som forældet, og at der ikke er noget, der tyder på, at der i vurderingsrapporten blev taget højde for synergierne med Adria. Slovenien hævder endvidere, at det fremgår af referaterne af bestyrelsesmøderne i PDP og Aerodrom Ljubljana, at beslutningen om at overtage AAT blev truffet på grundlag af økonomisk rationelle overvejelser. Forekomsten af statsstøtte i foranstaltning 5 kan derfor udelukkes.
(48)
Slovenien bestrider ligeledes, at Adria blev betragtet som en kriseramt virksomhed, og mener, at Adria først var kriseramt fra januar 2011, dvs. da foranstaltning 4 blev tildelt.
(49)
Hvad angår foranstaltning 4, udelukker Slovenien forekomsten af statsstøtte og anfører, at NLB's konvertering af sine tilgodehavender til aktier ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener endvidere, at der var fuld sikkerhed for de udestående lån konverteret til aktier gennem pant i fly og bygninger, og at bankerne påtog sig en ny forretningsrisiko ved at konvertere disse lån til aktier. I denne forbindelse kan konverteringen af gæld til aktier sidestilles med en kapitalindsprøjtning. Slovenien bemærker endvidere, at bankerne og staten påvirkede hinanden i forbindelse med investeringsbeslutningen, der efter Sloveniens opfattelse var baseret på en pålidelig omstruktureringsplan, og konkluderer, at investeringsbeslutningerne var samtidige, og at Adria således ikke fik en uretmæssig fordel.
(50)
Da Slovenien ikke mener, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 indebar statsstøtte, fremførte Slovenien ingen begrundelse for foranstaltningernes forenelighed. Slovenien fremførte imidlertid en begrundelse for foreneligheden af foranstaltning 4, i det tilfælde at Kommissionen kom frem til, at den udgjorde statsstøtte. Da Adria ifølge Slovenien først var kriseramt fra januar 2011 (se betragtning 48), udgør foranstaltning 4 forenelig omstruktureringsstøtte i henhold til afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte på grundlag af den indgivne omstruktureringsplan.
(51)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten mener Slovenien, at omstruktureringsplanen sikrer Adrias langsigtede rentabilitet, og understreger, at omstruktureringsplanen i overensstemmelse med rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte omfatter en markedsanalyse og en analyse af de forhold, der har forårsaget vanskelighederne, og at det planlægges at nedlægge alle aktiviteter, som efter omstruktureringen ville blive ved med at være tabsgivende af strukturbestemte årsager. Som angivet i betragtning 31 fremsendte Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen, og i den nuværende plan løber omstruktureringsperioden indtil 2015, og den omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Slovenien fremhæver ligeledes, at den opdaterede omstruktureringsplan vil sikre virksomhedens langsigtede rentabilitet ved udgangen af 2015, selv i et pessimistisk scenarie med et afkast af egenkapitalen (ROE) på […] % i 2014 og på […] % i 2015, hvilket er højere end accepteret af Kommissionen i Air Malta-afgørelsen (18).
(52)
Efter Sloveniens opfattelse er indskrænkningen af kapaciteten (i form af lukning af ruter) på […] % og […] % i vinter- og sommersæsonen, frigørelsen af ankomst- og afgangstidspunkter i visse lufthavne, herunder i koordinerede (trafiktætte) lufthavne, og afhændelsen af AAT hensigtsmæssige og forholdsmæssige kompenserende modydelser. Slovenien hævder ligeledes, at de lukkede ruter rent faktisk var rentable på grundlag af det såkaldte »dækningsbidrag« (positivt C1-dækningsbidrag), som Kommissionen havde accepteret i Air Malta- og Czech Airlines-sagerne (19).
(53)
Med hensyn til begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag) påpeger Slovenien som anført ovenfor, at afhændelsen af AAT ikke omfatter støtte, og at provenuet på 14,7 mio. EUR således bør accepteres som egetbidrag. Slovenien mener ligeledes, at det samlede beløb i forbindelse bankernes konvertering af deres tilgodehavender til aktier bør medregnes som egetbidrag, dvs. 19,7 mio. EUR. Slovenien fremsendte ligeledes oplysninger om værdien af de pantsatte fly, der var stillet som sikkerhed for de pågældende lån, og den relevante AVAC- rapport (20) som dokumentation for flyenes værdi. Tillagt provenuet fra afhændelsen af en række aktiver […] vil egetbidraget overstige [50-54] % på grundlag af den opdaterede omstruktureringsplan.
(54)
Endelig mener Slovenien, at princippet om engangsstøtte blev overholdt, da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 - der blev tildelt før foranstaltning 4 - ikke indebar statsstøtte til Adria.
6.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(55)
Under den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen kun bemærkninger fra Ryanair, der er enig i Kommissionens foreløbige konklusioner om, at de omhandlede foranstaltninger indebar støtte, som var uforenelig med det indre marked.
(56)
Ryanair gjorde imidlertid gældende, at Kommissionens vurdering af MEIP ikke var fuldstændig i indledningsafgørelsen, da Kommissionen burde have vurderet, om en privat investor ville have likvideret Adria med det samme i stedet for at indskyde yderligere kapital (21). Ryanair påpeger, at Kommissionen i indledningsafgørelsen burde have vurderet, om det var mere rentabelt for staten at likvidere Adria i stedet for at tilføre yderligere kapital. Selv om Ryanair ikke mente at have tilstrækkelige oplysninger til at kommentere omstruktureringsplanen, var Ryanair i tvivl om, hvorvidt Adria ville blive rentabel igen.
(57)
Ryanair anførte endvidere, at enhver støtte til Adria ville være til skade for Ryanairs markedsposition, da støtten modarbejder Ryanairs indsats for at udvikle sine markeder og påfører Ryanair et indtægtstab.
6.3. Sloveniens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger
(58)
Slovenien gennemgik de argumenter, som Ryanair havde fremsat i sine bemærkninger, i detaljer. Slovenien bemærkede navnlig, at det ikke kun var staten, der havde deltaget i kapitaltilførslerne til Adria, men også private investorer samt enheder, hvis handlinger efter Sloveniens opfattelse ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener derudover, at Ryanair har fortolket retspraksis forkert, når Ryanair hævder, at staten burde have valgt en konkurs i stedet for en omstrukturering af Adria for at sikre selskabets langsigtede rentabilitet. Ifølge Slovenien var den hypotese, som Ryanair havde fremsat, fejlbehæftet da den kun ville være relevant for Adrias kreditorer, men ikke investorer, og da Slovenien ikke havde tilgodehavender i selskabet, kunne Slovenien ikke begære likvidation.
(59)
Slovenien bemærkede, at Kommissionen havde vurderet antagelserne i Adrias omstruktureringsplan, og understregede, at Ryanairs tvivl om, hvorvidt Adria kunne blive rentabel igen, er ubegrundet. Endelig anførte Slovenien, at påstanden om, at støtten skadede Ryanairs markedsposition, ikke var dokumenteret.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(60)
Denne afgørelse behandler indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt Adria er en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte (afsnit 7.1 nedenfor). Det undersøges, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte til Adria i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (afsnit 7.2 nedenfor), og herefter hvorvidt denne eventuelle støtte er lovlig (afsnit 7.4 nedenfor) og forenelig med det indre marked (afsnit 7.5 nedenfor).
7.1. Adrias vanskeligheder
(61)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Nedenfor angives Adrias finansielle nøgleparametre for perioden 2007-2011 ifølge oplysningerne fra de slovenske myndigheder:
Tabel 6
Adrias finansielle nøgletal for perioden 2007 - juni 2011 (mio. EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Omsætning
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoresultat
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Tegnet kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Egenkapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Gæld/egenkapital-(forhold)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cash flow fra driften
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria afsluttede regnskabsåret 2011 med et tab på 12 mio. EUR (24). I 2012 var tabet 10,8 mio. EUR (25). Det fremgår ligeledes, at Adria reducerede tabet til 3,1 mio. EUR i 2013 (26).
(63)
Det præciseres i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, at et selskab er kriseramt, når »over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder«. Denne bestemmelse afspejler antagelsen om, at en virksomhed, der oplever et massivt tab af sin tegnede kapital, vil være ude af stand til at dæmme op for tab, der næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt (som angivet i punkt 9 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(64)
Som anført i indledningsafgørelsen var den tegnede kapital ikke tabt i perioden mellem 2007 og juni 2011, men steg rent faktisk. Kommissionen bemærker dog, at virksomhedens egenkapital blev negativ i 2010 og 2011. Samtidig tog selskabet ikke passende forholdsregler for at håndtere faldet i egenkapitalen. I tidligere sager (27) har Kommissionen vurderet, at når en virksomhed har negativ egenkapital, må det på forhånd antages, at kriterierne i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt, og det forekommer at have været tilfældet med Adria siden 2010. Retten har også i en nylig dom (28) konkluderet, at en virksomhed med en negativ egenkapital er en kriseramt virksomhed.
(65)
Det kan ligeledes konstateres, at det så sortest ud for Adria ved udgangen af 2010. Pressen skrev på daværende tidspunkt, at der var risiko for, at Adria ville gå i betalingsstandsning eller indgive konkursbegæring (29). Dette kan ses som et tegn på, at Adria i hvert fald på daværende tidspunkt efter slovensk ret opfyldte betingelserne for konkursbehandling mv., jf. punkt 10, litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(66)
Af ovennævnte grunde og i overensstemmelse med indledningsafgørelsen konkluderer Kommissionen, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 10, litra a) og/eller litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte i 2010 og 2011, dvs. da foranstaltning 3, 4 og 5 blev tildelt.
(67)
Det angives endvidere i tabel 6 i betragtning 61, at Adria i 2010 og 2011 ligeledes kunne anses som kriseramt i henhold til punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det hedder, at en virksomhed kan anses for kriseramt »hvis de sædvanlige tegn […] er til stede, såsom voksende underskud, faldende omsætning, voksende lagerbeholdninger, overskudskapacitet, faldende cash flow, stigende gældsætning, stigende finansieringsudgifter og faldende eller opbrugt nettoformue«.
(68)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at Adria ikke viste de sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, jf. punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, i perioden 2007-2009. I 2008 blev Adria påført et tab på 3,2 mio. EUR for første gang i den betragtede periode. Som Slovenien ganske rigtigt påpeger, steg Adrias indtægter og cash flow i 2008 sammenlignet med året før (fra 179,2 mio. EUR til 205,4 mio. EUR og fra 16,9 mio. EUR til 18,5 mio. EUR). Derudover forblev den tegnede kapital stabilt på 6,8 mio. EUR.
(69)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria havde et nettoresultat før skat på henholdsvis 3,2 mio. EUR og 14 mio. EUR i 2008 og 2009. I samme periode var virksomhedens økonomiske resultat før afskrivning positivt, og EBT + DA nåede op på henholdsvis 10,9 mio. EUR og 1,6 mio. EUR (se tabel 6 i betragtning 61). Siden 2010 har Adrias EBT + DA været negativt. Da foranstaltning 2 blev besluttet i januar 2009 og alle aktierne var blevet tegnet i juli 2009, kan Kommissionen ikke med sikkerhed konkludere, at der på daværende tidspunkt var en klart identificerbar negativ udvikling, der gjorde det muligt for Kommissionen at konkludere, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(70)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at Adria ikke kunne betragtes som en kriseramt virksomhed i 2007-2009, dvs. da foranstaltning 1 og 2 blev tildelt.
7.2. Forekomst af statsstøtte
(71)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(72)
For at vurdere, om der forekommer statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, om de fem omhandlede foranstaltninger hver især opfylder de kumulative kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF (dvs. overførsel af statsmidler, potentiel konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU).
7.2.1. Foranstaltning 1 og 2: Kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009
(73)
Kommissionen vil først undersøge, om foranstaltning 1 og 2 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel.
(74)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen i denne forbindelse, at den kurs, som KAD betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter. KAD erhvervede de nye aktier i Adria i februar 2007 til kurs 27 EUR pr. aktie, hvilket lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 15). I januar 2009 erhvervede KAD aktierne til kurs 22 EUR pr. aktie, hvilket lå under den kurs, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 18). Kommissionen var imidlertid i tvivl om rapporternes pålidelighed, bl.a. fordi der var en betydelig tidsforskel mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelserne (henholdsvis februar 2007 og januar 2009) og vurderingen af selskabets aktier (henholdsvis […] og […]).
(75)
Kommissionen har vurderet de data og den dokumentation, som Slovenien har indsendt om disse rapporter efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Hvad angår foranstaltning 1, har Slovenien anført, at de data, som rapporten var baseret på, er fra den 30. september 2006, og at de var de senest tilgængelige data på tidspunktet for valuarens udarbejdelse af rapporten. Hvad angår foranstaltning 2, blev vurderingsrapporten bestilt efter beslutningen truffet på Adrias generalforsamling om en kapitalforhøjelse. Kommissionen har endvidere ingen grund til at tro, at valuaren (P&S Capital) ikke var fuldstændig uafhængig.
(76)
Selv om det er korrekt, at der var en tidsforskel på […] måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, har Kommissionen ikke fundet dokumentation for, at denne forskel rent faktisk havde indvirkning på den anslåede værdi af Adrias aktier.
(77)
Kommissionen bemærker, at den anvendte vurderingsmetode i rapporterne (nettonutidsværdi af forventede frie cash flow (30)) er almindeligt anerkendt i forbindelse med opkøb af virksomheder. Det fremgår endvidere af en detaljeret analyse i rapporterne, at de anvendte formler var tilstrækkelige med henblik på vurderingen og korrekt anvendt, og at antagelserne og prognoserne for omsætningsvækst og rentabilitet forekom realistiske. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2007 (foranstaltning 1) ligger den forventede gennemsnitlige indtjeningsvækst og rentabilitet således inden for tidligere intervaller. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2009 (foranstaltning 2) ligger den forventede indtjeningsvækst og rentabilitet under tidligere intervaller på grund af: a) den hurtige økonomiske vækst i 2008, der navnlig skyldtes det slovenske EU-formandskab, b) den langsomme globale økonomiske vækst og c) den vanskelige økonomiske situation på de finansielle markeder. De øvrige antagelser i rapporterne forekommer ligeledes realistiske. Kommissionen bemærker endvidere, at KAD allerede før kapitalforhøjelserne (31) var majoritetsaktionær i Adria, og at kapitalforhøjelserne havde til formål at finansiere en eksisterende (og rentabel) investering for KAD.
(78)
På baggrund af ovenstående bemærker Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 kan anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene og ikke gav Adria en uretmæssig fordel.
(79)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 1 og 2 udgjorde investeringer, som en privat investor på tilsvarende vilkår (32) ville have foretaget, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.2. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(80)
Som anført i betragtning 73 er en af de nødvendige betingelser for forekomsten af statsstøtte, at foranstaltningen giver støttemodtageren en uretmæssig selektiv fordel. Kommissionen vil i det følgende vurdere, om foranstaltning 3 opfylder denne betingelse.
(81)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at den kurs på 12 EUR pr. aktie, som PDP og de private turistbureauer betalte for aktierne i Adria, lå under den kurs på […] EUR pr. aktie, der var fastsat i en vurderingsrapport. Som det gjorde sig gældende i forbindelse med foranstaltning 1 og 2, var Kommissionen i tvivl om rapportens pålidelighed, primært fordi der var en betydelig tidsforskel på […] måneder mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelsen (september 2010) og vurderingen af aktierne ([…]).
(82)
De oplysninger, som de slovenske myndigheder har fremsendt, har til en vis grad mindsket Kommissionens tvivl på dette område. Kommissionen minder imidlertid på trods heraf om, at to private rejsebureauer (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) deltog i kapitalforhøjelsen i 2010 med 20 %, og at PDP indskød de resterende 80 %. De private rejsebureauer og PDP deltog på samme vilkår og tegnede aktierne samme dato. De private investorer og PDP foretog endvidere begge en kapitalindsprøjtning. Kommissionen understregede i indledningsafgørelsen, at en privat deltagelse på 20 % i princippet kunne ses som et tegn på, at markedet støttede den pågældende investering, selv om foranstaltningen skulle ses i en bredere sammenhæng, nemlig Adrias situation på daværende tidspunkt og det forhold, at foranstaltning 3 var den tredje kapitalforhøjelse inden for ca. 3,5 år.
(83)
Kommissionen bemærker for det første, at Slovenien har forelagt dokumentation for, at Kompas d.d. og Palma d.o.o. er rent private virksomheder helt uden for statens kontrol eller indflydelse. Som anført i betragtning 79 indebar foranstaltning 1 og 2 desuden ikke statsstøtte. På denne baggrund tyder det på, at investeringsbeslutninger, som en privat investor ville have truffet, ikke kan anses for at have påvirket de private turistbureauers beslutninger om at investere i Adria. Kommissionen bemærker ligeledes, at de private turistbureauer tegnede aktierne i Adria samme dato som PDP, kursen var den samme, investeringen blev foretaget på samme vilkår, og PDP og de private turistbureauer foretog begge et kapitalindskud.
(84)
Selv om Kommissionen konkluderede, at PDP's deltagelse indebar statsmidler og kunne tilregnes staten (se betragtning 89-91), kan en privat deltagelse på 20 % under alle omstændigheder ikke betragtes som ubetydelig sammenholdt med den offentlige intervention i henhold til fast retspraksis (33). I lyset af ovenstående kan Kommissionen desuden ikke konkludere, at PDP's adfærd rent faktisk påvirkede de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria. Det forhold, at Adria blev betragtet som kriseramt i 2010 (se afsnit 7.1), ændrer ikke denne konklusion.
(85)
Det fremgår endvidere ikke af den dokumentation, som Slovenien har forelagt, at de private turistbureauer havde andre grunde til at investere i Adria end at opnå en fortjeneste. Kommissionen henviser i denne forbindelse til en rapport forelagt af Slovenien om Adrias strategi i perioden 2009-2014 - som investorerne tilsyneladende havde adgang til, da de traf deres investeringsbeslutning - hvor det anføres, at Adria forventes at skabe overskud i perioden 2010-2014 på grundlag af en kapitalindsprøjtning på ca. 2,5 mio. EUR og Adrias gennemførelse af en række foranstaltninger, herunder med henblik på at opnå højere gennemsnitlige passagerindtægter og omkostningsbesparelser. Denne rapport kan ses som et yderligere tegn på, at de private turistbureauer rent faktisk var overbevist om, at deres investering var rentabel.
(86)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria blev truffet på samme vilkår som PDP, og at deres investering var betydelig. Kommissionen har desuden ingen grund til at betvivle, at de private turistbureauer besluttede at investere i Adria for at opnå overskud. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 3 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.3. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(87)
Den 30. september 2011 foretog Slovenien et kapitalindskud på 70 % (49,5 mio. EUR) af kapitalforhøjelsen i Adria i 2011. Slovenien investerede pengene via Capital Assets Management Agency of Slovenia (AUKN). Derudover foretog PDP et kapitalindskud på yderligere 1 % (0,5 mio. EUR). Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: NLB konverterede 20 %, Abanka Vipa d.d. konverterede 5 %, Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 2 %, og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 2 %.
(88)
AUKN blev etableret ved lov om selskabsledelse af kapitalinvesteringer i Republikken Slovenien (34), bestyrelsen blev udpeget af nationalforsamlingen, agenturet var direkte finansieret via Republikken Sloveniens budget, og personalet var offentligt ansatte (35). Det er således tydeligt, at AUKN's handlinger kunne tilregnes staten, og at de indebar statsmidler, hvilket Slovenien desuden ikke bestrider. Kommissionen henviser endvidere til en pressemeddelelse af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium: »Under samlingen i dag besluttede regeringen […], at [AUKN] indskyder 49,5 mio. EUR i Adria Airways d.d., og at aktieselskabet [PDP] indskyder 500 000 EUR […]. Med sin aktive deltagelse i denne proces ønsker Republikken Slovenien også fremover at pleje sine interesser inden for ruteflyvninger varetaget af et flyselskab med hjemsted i Slovenien« (36).
(89)
Med hensyn til PDP mener Kommissionen, at der er en række omstændigheder, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (37), der gør det muligt for Kommissionen at konkludere, at PDP blev etableret for at gennemføre politikker fastlagt af de slovenske offentlige myndigheder, og at PDP's beslutning om at investere i foranstaltning 4 kan tilregnes staten og indebærer statsmidler. Kommissionen bemærker for det første, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU). I denne forbindelse minder Kommissionen om sin beslutning i ELAN-sagen (38), hvor den konkluderede, at to af ejernes, KAD og PDP, foranstaltninger kunne tilregnes staten. Derudover har staten stemmemajoriteten i aktionærrepræsentantskabet, der udpeger virksomhedens bestyrelse. I henhold til artikel 19 i PDP's vedtægter skal bestyrelsen give tilladelse til køb af værdipapirer, når transaktionsværdien overstiger 500 000 EUR.
(90)
I overensstemmelse med indledningsafgørelsen minder Kommissionen endvidere om den tidligere slovenske finansministers udtalelse ved sin afgang den 28. oktober 2011 (dvs. efter gennemførelsen af foranstaltning 4): »Med etableringen af det særlige omstruktureringsselskab (PDP) sikrede vi slovenske virksomheder nye finansieringskilder, knowhow og ekspertise baseret på god praksis for omstrukturering af virksomheder. Adria Airways og Unior er uden tvivl de mest mærkbare succeser« (39). Denne udtalelse kan betragtes som indirekte bevis for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. Argumenterne fremført af Slovenien om, at denne udtalelse skal ses i en politisk sammenhæng og således som en »frisk og ligefrem [udtalelse], der brænder igennem medierne« fra den afgående finansminister, synes ikke overbevisende. Endelig henviser Kommissionen endvidere som et yderligere indirekte bevis til pressemeddelelsen af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium (se betragtning 88), hvoraf det fremgår, at den slovenske regering havde besluttet, at PDP skulle indskyde 0,5 mio. EUR i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
(91)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at PDP's deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2010 indebar statsmidler, og at PDP's handlinger kan tilregnes staten.
(92)
Med hensyn til bankerne bemærker Kommissionen i overensstemmelse med indledningsafgørelsen, at Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. er rent private enheder. Med hensyn til NLB havde staten på tidspunktet for gennemførelsen af foranstaltning 4 aktiemajoriteten i NLB, enten direkte (45,62 % af aktierne) eller indirekte gennem SOD (4,07 %) og KAD (4,03 %), (40) med KBC Bank som den eneste anden betydelige aktionær (25 %). Statens aktiemajoritet i NLB og således stemmemajoritet i bankens bestyrelse og tilsynsråd viser, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Kommissionen kan imidlertid ikke ud fra NLB's vedtægter med sikkerhed konkludere, at NLB's beslutning om at investere i Adria kunne tilregnes staten. Kommissionen har endvidere heller ikke ud fra NLB's ledelsesstruktur konstateret nogen indblanding fra de offentlige myndigheders side. Kommissionen fandt heller ingen indirekte beviser herfor, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. På baggrund af ovenstående finder Kommissionen ikke, at NLB's beslutning om at deltage i foranstaltning 4 kan tilregnes Slovenien.
(93)
Efter afklaringen af, at AUKN's og PDP's handlinger kan tilregnes staten, skal Kommissionen vurdere, om de giver Adria en selektiv uretmæssig fordel.
(94)
Slovenien gør for det første gældende, at bankernes beslutning om at investere i Adria blev truffet samtidigt med statens, hvilket i sig selv udelukker tilstedeværelsen af en fordel.
(95)
Kommissionen minder for det første om, at den allerede har konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(96)
Kommissionen bemærker endvidere, at bankernes deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2011 tog form af en konvertering til aktier af 26 % af deres eksisterende tilgodehavender hos Adria. Staten og PDP foretog derimod en kapitalindsprøjtning. Slovenien anfører, at det samlede beløb på 19,7 mio. EUR konverteret til aktier, [10-20] mio. EUR, kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, da denne del af lånene var fuldt sikrede. Ifølge Slovenien påtog bankerne sig en ny risiko ved konverteringen, som kunne sidestilles med en indsprøjtning af frisk kapital, ca. [10-20] mio. EUR.
(97)
Kommissionen har vurderet oplysningerne fra Slovenien og konkluderer, at der var fuld og tilstrækkelig sikkerhed for [10-20] mio. EUR af de 19,7 mio. EUR konverteret til aktier gennem pant, navnlig i Adrias fly. Adria fastsatte de pågældende flys værdi på grundlag af rapporten »Aircraft Value Reference« offentliggjort i april 2011 af det uafhængige selskab Aircraft Value Analysis Company (»AVAC«). I denne rapport oplyses om nuværende og fremtidige værdier og leasingafgifter for forskellige typer fly med værdier for den nedre og den øvre grænse. Ved vurderingen af de fly, der var pantsat som sikkerhed, blev der anvendt værdier, der lå betydeligt under den øvre AVAC-grænse. Efter Kommissionens opfattelse er rapporten et pålideligt grundlag for fastsættelse af flyenes værdi i lyset af AVAC's uafhængige karakter og den udbredte anvendelse i sektoren.
(98)
Der var imidlertid ikke fuld sikkerhed for [0-10] mio. EUR konverteret til aktier. Hvad angår denne del, kan Kommissionen ikke konkludere, at den kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, og at bankerne påtog sig en ny risiko. Derudover blev vilkårene for den resterende gæld bedre, og det samlede risikoniveau blev betydeligt lavere, da sikkerhedsstillelsen for den udestående (ikkekonverterede) del af gælden var den samme som før konverteringen. Den samlede risiko blev yderligere reduceret, da Adria som en forudsætning for konverteringen af gæld til aktier var nødt til at […]. I nogle tilfælde er betingelserne for den udestående gæld (renter, tilbagebetalingsplan osv.) derudover […].
(99)
På den anden side påtog Slovenien sig den fulde risiko for mindst 49,5 mio. EUR, da Slovenien først blev aktionær i Adria efter kapitalindsprøjtningen i 2011. Bankerne påtog sig også en ny risiko, men ikke på samme niveau som Slovenien, da deres stilling blev forbedret som følge af gældskonverteringen. Det fremgår således, at bankernes stilling ikke kunne sidestilles med statens, da bankerne besluttede at investere i Adria.
(100)
Det kan heller ikke udelukkes, at statens adfærd påvirkede bankernes beslutning om at investere i Adria. I Adrias årsberetning for 2011 anføres det, at Sloveniens regering indtog en klar holdning den 20. januar 2011 og tog stilling til Adria Airways' betydning som det nationale flyselskab for den slovenske økonomi, slovenske borgere og udenlandske gæster, og at regeringen i sin beslutning fastsætter en plan, der skal sikre, at Adria Airways forbliver Sloveniens nationale flyselskab. Denne beslutning, der blev truffet længe inden vedtagelsen af omstruktureringsplanen i september 2011, kan have gjort det nemmere for bankerne at investere, da staten allerede havde givet udtryk for sin store interesse i at støtte Adria (41).
(101)
På baggrund af ovennævnte argumenter kan Kommissionen ikke godtage Sloveniens argumenter om, at staten og bankerne investerede på pari passu-vilkår.
(102)
Kommissionen skal imidlertid undersøge, om Sloveniens investering i Adria er i overensstemmelse med markedsvilkårene. De slovenske myndigheder påpeger, at de besluttede at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, der bør anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(103)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser. I henhold til retspraksis ville en privat investor, som overvejer at foretage kapitalindskud i en virksomhed med betydelig gæld, desuden kræve en omstruktureringsplan, der kunne gøre virksomheden rentabel (42). I den pågældende sag påpeger de slovenske myndigheder, at de besluttede at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011.
(104)
Kommissionen har imidlertid allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011 (se betragtning 66). Det gør det i sig selv usandsynligt, at staten kunne forvente, at Adria generede et normalt afkast af den investerede kapital inden for en rimelig tidshorisont. Kommissionen fastholder endvidere sin holdning i indledningsafgørelsen om, at omstruktureringsplanen ikke kan betragtes som et tilstrækkeligt grundlag for at anse kapitalforhøjelsen i 2011 for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. I omstruktureringsplanen (i den oprindelige version fra september 2011) blev der for det første med hensyn til rentabiliteten i 2013 forventet meget lave fortjenstmarginer (EBT-marginer). I det realistiske scenarie var fortjenstmarginen […] % i 2013, […] % i 2014 og […] % i 2015. Det utilstrækkelige afkast til aktionærerne kan også ses af det forhold, at der i planen blev forventet særligt lave egenkapitalniveauer i den samme periode på […] EUR i 2011 og […] EUR i 2015. Kapitalindsprøjtningen i september 2011 - 69,7 mio. EUR - blev således betydeligt reduceret i omstruktureringsperioden og ville således ikke give et reelt afkast.
(105)
Slovenien forelagde en række foreløbige rapporter udarbejdet af Airconomy og Adria fra april-september 2011 (dvs. før omstruktureringsplanen i september 2011), der skulle omfatte de vurderinger, som manglede i omstruktureringsplanen, og som alle Adrias aktionærer og staten tilsyneladende havde adgang til på daværende tidspunkt. Kommissionen bemærker imidlertid, at de foreløbige rapporter vedrører perioden 2011-2012, hvorimod omstruktureringsplanen indeholdt prognoser frem til 2015, […]. På denne baggrund mener Kommissionen, at de foreløbige rapporter ikke tilvejebragte de manglende oplysninger, der var nødvendige for, at omstruktureringsplanen kunne opfylde MEIP-testen.
(106)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kapitalforhøjelsen i 2011 gav Adria en uretmæssig fordel. Denne fordel var i sagens natur selektiv, da Adria var enemodtageren.
(107)
Endelig skal Kommissionen overveje, om foranstaltning 4 kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved at give Adria en fordel i forhold andre konkurrenter, der ikke modtager offentlig støtte. Det synes klart, at foranstaltning 4 kunne påvirke samhandelen i EU og konkurrencen, da Adria konkurrerer med andre flyselskaber i EU, især efter ikrafttrædelsen af tredje fase af liberaliseringen af luftfarten (»tredje luftfartspakke«) den 1. januar 1993. For rejser over en relativt kort afstand i EU konkurrerer luftfarten desuden med transport ad vej og med jernbane, og vej- og jernbanetransportvirksomheder kan således også blive berørt.
(108)
Foranstaltning 4 gjorde det således muligt for Adria at fortsætte driften, således at virksomheden i modsætning til andre konkurrenter ikke skal håndtere de konsekvenser, de finansielle vanskeligheder normalt ville have.
(109)
På baggrund af ovennævnte argumenter konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte til Adria efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.2.4. Foranstaltning 5: Afhændelsen af AAT i 2010-2011
(110)
I sin indledningsafgørelse og af de grunde, der er nævnt i betragtning 41 og 42, drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas erhvervelse af aktier i AAT gav Adria en uretmæssig fordel.
(111)
I lyset af den forskellige karakter af PDP's og Aerodrom Ljubljanas bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld til aktier) og begrundelsen for foranstaltning 4 (se betragtning 94-101) konkluderer Kommissionen, at pari passu-argumentationen ligeledes kan udelukkes i forbindelse med foranstaltning 5.
(112)
Kommissionen skal imidlertid vurdere, om PDP's og Aerodrom Ljubljanas investeringsbeslutninger var økonomisk rationelle, dvs. om en forsigtig operatør i en markedsøkonomi på tilsvarende vilkår ville have handlet på samme måde. Kommissionen bemærker i denne forbindelse for det første, at den samlede pris, som Aerodrom Ljubljana og PDP betalte, dvs. 14,7 mio. EUR, lå inden for det værdiinterval, der var fastsat i AAT-vurderingsrapporten. Kommissionen rejste imidlertid tvivl om vurderingsrapporten og påpegede, at AAT (på daværende tidspunkt Adrias flyserviceselskab SVL) burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier. Kommissionen bemærkede ligeledes, at der var en betydelig tidsforskel mellem vurderingen af AAT/SVL ([…]) og afhændelsen af AAT (november 2010 - marts 2011).
(113)
Kommissionen skal for det første bemærke, at vurderingsrapporten blev udarbejdet af en uafhængig ekspert (KPMG), og der er ingen grund til at tro, at eksperten ikke udførte denne opgave helt uafhængigt. Med hensyn til tidsforskellen mellem vurderingen og afhændelsen af aktierne har Slovenien forklaret, at vurderingsrapporten var baseret på Adrias finansielle situation pr. 31. december 2009, dvs. de seneste eksternt reviderede data. Kommissionen bemærker, at foranstaltning 5 blev gennemført i november 2010, dvs. mindre end et år efter datoen for vurdering af AAT i henhold til vurderingsrapporten. Der er desuden taget højde for negative prognoser for Adrias udvikling i AAT-vurderingsrapporten, som også omfattede en detaljeret vurdering af forretningssegmentet vedligeholdelse, reparation og eftersyn, og det blev konkluderet, at Adrias negative udvikling ikke angik AAT, og at AAT var en rentabel enhed. En detaljeret gennemgang af vurderingsrapporten viser endvidere, at AAT/SVL blev vurderet som en selvstændig forretningsenhed, og der blev rent faktisk ikke taget hensyn til potentielle synergier med Adria. I denne forbindelse blev vurderingsrapporten tilsyneladende udarbejdet på et tidspunkt, hvor det var kendt, at AAT ville begynde at levere tjenester inden for vedligeholdelse, reparation og eftersyn til andre eksterne kunder, navnlig Spanair, der i sidste ende ville blive AAT's største kunde i stedet for Adria. På baggrund af ovenstående og da rapporten var baseret på de senest tilgængelige reviderede finansielle data om AAT, da den var udarbejdet af en uafhængig ekspert, og da den tydeligvis var baseret på alle relevante forretningsaspekter, kan den bruges som reference i forbindelse med den pågældende foranstaltning. Endelig skal det bemærkes, at selv om det er korrekt, at krisen endnu ikke var forbi, var den slovenske økonomi tilsyneladende hårdest ramt i 2009. I november 2010, da PDP og Aerodrom Ljubljana besluttede at overtage AAT, var prognoserne for BNP-vækst i Slovenien i 2010, 2011 og 2012 rent faktisk igen positive (henholdsvis 1,1 %, 1,9 % og 2,6 %) (43). Under disse omstændigheder ville en privat investor ikke nødvendigvis have foretaget en ny vurdering, da den pågældende investor kunne antage, at vurderingsrapporten baseret på tal fra 2009 tegnede et retvisende billede af virksomheden.
(114)
Nok så vigtigt har Slovenien forelagt dokumentation for, at AAT var rentabel og ikke havde forfalden gæld, og at overskuddet fra gennemførelsen af foranstaltning 5 kunne anvendes til at betale af på gælden. Slovenien har desuden forelagt prognoser for AAT frem til 2014, der viser, at AAT's resultat efter skat bliver […] EUR i 2010, og at virksomheden herefter forbliver rentabel med et resultat på ca. […] EUR i 2014. PDP og Aerodrom Ljubljana havde tilsyneladende adgang til disse prognoser, da de traf deres investeringsbeslutninger.
(115)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at Aerodrom Ljubljana traf sin afgørelse om at investere i AAT på grundlag af økonomiske overvejelser. I august og september 2010 vurderede Aerodrom Ljubljanas bestyrelse og tilsynsråd muligheden for at erhverve aktier i AAT. Aerodrom Ljubljana vurderede fordelen ved indfrielse af en række udestående fordringer hos Adria i lyset af foranstaltningens vilkår, herunder et fast afkast på 8 % på præferenceaktier i AAT, […]. Selv om aktiekursen blev vurderet lavere i en anden vurderingsrapport, konkluderede Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd, at konverteringsvilkårene ([…]) begrundede en højere aktiekurs.
(116)
Med hensyn til den anden etape i afhændelsen af AAT fremgår det af referatet af mødet i Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd den 21. januar 2011, at fordelene og ulemperne ved de forskellige aktiekurser og udløbet af Aerodrom Ljubljanas salgsoption blev drøftet. Der blev navnlig givet afkald på salgsoptionen, da de ordinære aktier blev erhvervet i starten af 2011, men Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd konkluderede alligevel, at det var økonomisk rationelt at gøre dette, da Aerodrom Ljubljana i stedet fik lige andel i ledelsen af AAT, selv om Aerodrom Ljubljana havde færre aktier end PDP. Tilsynsrådet bemærkede endvidere, at erhvervelsen af AAT ville være til fordel for Aerodrom Ljubljana, idet lufthavnens anslåede indtjening i 2011 var blevet reduceret med […] %, hvis Adria havde indstillet sine aktiviteter.
(117)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at PDP's ledelse besluttede at erhverve præferenceaktierne og de ordinære aktier i AAT på et økonomisk rationelt grundlag. Det fremgår rent faktisk af referaterne fra ledelsesmøderne i PDP, at ledelsen selv havde vurderet AAT og var nået frem til en kurs på mellem […] EUR og […] EUR, hvilket lå inden for intervallet i vurderingsrapporten som omhandlet i betragtning 34. Selv om det interne afkast på PDP's investering ville beløbe sig til […] %, lykkedes det PDP at opnå bedre betingelser hos AAT, herunder et fast afkast på 8 %.
(118)
Kommissionen konkluderer derfor, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas beslutning om at deltage i foranstaltning 5 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, da begge investorer optrådte som forsigtige markedsoperatører og traf deres egne investeringsbeslutninger på et solidt økonomisk grundlag. Det er således ikke nødvendigt at vurdere, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(119)
På den ene side konkluderer Kommissionen af ovennævnte grunde, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke indebar støttestøtte til Adria.
(120)
På den anden side mener Kommissionen som anført i afsnit 7.2.3, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte, og Kommissionen vil derfor gerne vurdere foranstaltningens lovlighed og forenelighed med det indre marked.
7.4. Støttens lovlighed - measure 4
(121)
I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF må en medlemsstat ikke gennemføre en påtænkt foranstaltning, før Kommissionen har truffet en endelig afgørelse, hvorved den godkender denne foranstaltning. Kommissionen bemærker, at Slovenien deltog i kapitalforhøjelsen i 2011 (foranstaltning 4) uden forudgående anmeldelse til Kommissionen med henblik på godkendelse. Kommissionen beklager, at Slovenien ikke overholdt standstill-forpligtelsen og således ikke har overholdt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
7.5. Støttens forenelighed - measure 4
(122)
Hvis Kommissionen nåede frem til, at foranstaltning 4 omfattede statsstøtte, ville denne efter Sloveniens opfattelse være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig som omstruktureringsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(123)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan der ydes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Som angivet i indledningsafgørelsen kan foreneligheden af foranstaltning 4 efter Kommissionens opfattelse kun vurderes efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig ud fra rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
7.5.1. Støtteberettigelse
(124)
I henhold til punkt 33 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er kun kriseramte virksomheder som omhandlet i punkt 9-13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte berettigede til omstruktureringsstøtte. I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(125)
I henhold til punkt 12 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte ydes der ikke rednings- eller omstruktureringsstøtte til en nyoprettet virksomhed, selv om virksomhedens finansielle stilling fra begyndelsen er vanskelig. Som udgangspunkt betragtes en virksomhed som en nyoprettet virksomhed i de første tre år efter påbegyndelsen af dens aktiviteter på det relevante forretningsområde. Adria blev etableret i 1961 og kan ikke betragtes som en nyoprettet virksomhed. Adria tilhører desuden ikke en koncern i henhold til punkt 13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(126)
Kommissionen konkluderer derfor, at Adria er berettiget til omstruktureringsstøtte.
7.5.2. Genoprettelse af den langsigtede rentabilitet
(127)
I henhold til punkt 34 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsstøtten tildeles med det vilkår, at der gennemføres en omstruktureringsplan, der skal godkendes af Kommissionen i alle tilfælde af individuelle støtteforanstaltninger. I henhold til punkt 35 skal omstruktureringsplanen, der skal strække sig over en så kort periode som muligt, inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet.
(128)
I henhold til punkt 36 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsplanen beskrive de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, og den skal tage hensyn til den aktuelle markedssituation og markedsudsigterne og indeholde scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser.
(129)
Omstruktureringsplanen skal omfatte foranstaltninger til en vending af udviklingen, så virksomheden efter omstruktureringen vil kunne dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger. Den omstrukturerede virksomheds afkast af egenkapitalen skal være tilstrækkeligt til, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp (punkt 37 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(130)
Som anført i indledningsafgørelsen var Kommissionen ligeledes i tvivl om, hvorvidt omstruktureringsplanen var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne forekom at være baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen var heller ikke sikker på, om virksomheden ville blive rentabel ved udgangen af 2013 som anført i den oprindelige omstruktureringsplan.
(131)
Slovenien fremsendte en række opdateringer af omstruktureringsplanen under den formelle undersøgelsesprocedure. Ifølge omstruktureringsplanen vil Adrias rentabilitet være genoprettet i 2014 eller 2015. Omstruktureringsperioden er således højst fem år i overensstemmelse med tidligere praksis inden for lufttransport af passagerer (44). Kommissionen bemærker endvidere, at det navnlig i luftfartssektoren i den aktuelle økonomiske situation er nødvendigt at opnå en stabilisering af de drifts- og servicemæssige præstationer med henblik på at sikre langsigtet rentabilitet som et solidt grundlag for fremtidig vækst og ikke kun en kortsigtet vending af udviklingen. Dette tager i sagens natur flere år.
(132)
Det understreges i omstruktureringsplanen, at hovedformålet med omstruktureringen af Adria er at sikre en langsigtet rentabilitet og at fastlægge en klar strategi og markedsorientering med en række vigtige mål: øget finansiel styrke og ingen tab fra 2013 og frem, nedbringelse af kompleksitetsomkostningerne og opnåelse af en klar, konkurrencedygtig og bæredygtig unik fordel. Hvis disse mål opfyldes, vil virksomheden […].
(133)
Omstruktureringsplanen beskriver også de omstændigheder, der førte til Adrias vanskeligheder, der navnlig skyldtes den globale finansielle krise, Adrias lille primære marked (Slovenien og nabolande), den begrænsede flådekapacitet (primært CRJ200-fly), […].
(134)
Omstruktureringsplanen indeholder desuden scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser og en analyse af de risici, som kan få indvirkning på omstruktureringen af Adria, f.eks. ændringer af olieprisen, valutarisici eller potentielle risici i forbindelse med flåden. Under alle omstændigheder forventes Adria at blive rentabel igen ved udgangen af omstruktureringsperioden. I det neutrale scenarie forventes Adria at nå op på en nettofortjenestemargin på […] % i 2014 og på […] % i 2015, et gæld/egenkapital-forhold på […] i 2014 og på […] i 2015 og en egenkapitalforrentning på […] % i 2014 og på […] % i 2015. I det pessimistiske scenarie forventes nettofortjenestemarginen at falde til […] % i 2014 og til […] % i 2015, gæld/egenkapital-forholdet stiger til […] i 2014 og til […] i 2015 og egenkapitalforrentningen vil være […] % i 2014 og […] % i 2015.
(135)
Det primære sigte med planen er at omstrukturere og reducere Adrias rutenet, der var tabsgivende på grund af flådeoverkapacitet og for meget flypersonale og andet personale. I henhold til omstruktureringsplanen skal antallet af ruter og frekvenser i denne forbindelse reduceres markant, og flåden skal reduceres og gøres mere brændstoføkonomisk med […] fly i 2015 ([…]), primært […].
(136)
I omstruktureringsplanen regnes med lukningen af […] ruter og en yderligere reduktion af frekvenser. Antallet af ruteflyvninger vil ligeledes falde betydeligt til […] i 2015. Adria vil således have reduceret sin samlede kapacitet med [11-14] % i ASK i omstruktureringsperioden (45).
(137)
De påtænkte omstruktureringsforanstaltninger i planen vedrørende omkostningsbesparelser (f.eks. […] osv.) og øget indtjening (f.eks. […] osv.) er et yderligere skridt i den rigtige retning henimod en mere bæredygtig rentabilitet. Det forventes endvidere, at de yderligere omstruktureringsforanstaltninger (se betragtning 31) vil resultere i en øget indtjening og omkostningsbesparelser med en samlet positiv virkning på […] EUR i 2014 og […] EUR i 2015 og således fremme genoprettelsen af Adrias rentabilitet. Kommissionen er således af den opfattelse, at initiativerne vedrørende omkostningsbesparelser og øget indtjening giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet i 2015.
(138)
Dokumentationen forelagt af Slovenien viser desuden, at Adria er godt på vej til at nå de fleste af målene i omstruktureringsplanen, hvilket er en yderligere indikator for planens pålidelighed.
(139)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten konkluderer Kommissionen på grundlag af opdateringerne af omstruktureringsplanen fra Slovenien, at de forskellige omstruktureringsforanstaltningers indvirkning er behørigt kvantificeret, og at rentabiliteten i alle scenarier i hele omstruktureringsperioden frem til 2014 og 2015 er fastsat på et passende niveau. I lyset af de omfattende omstruktureringsforanstaltninger, der er truffet, og de fremskridt, der er gjort indtil videre, mener Kommissionen således, at omstruktureringsplanen giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet inden for en rimelig tidshorisont.
7.5.3. Forhindring af urimelige konkurrencefordrejninger (kompenserende modydelser)
(140)
I henhold til punkt 38 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal der træffes bestemmelse om kompenserende modydelser for at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene begrænses mest muligt. Disse modydelser kan bestå i at afhænde aktiver, indskrænke kapaciteten eller virksomhedens aktivitetsniveau på markedet og fjerne hindringer for adgang til de pågældende markeder (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(141)
I denne forbindelse vil nedlæggelse af tabsgivende aktiviteter, der under alle omstændigheder ville være nødvendige for igen at gøre virksomheden levedygtig, ikke blive betragtet som en indskrænkning af virksomhedens kapacitet eller aktivitetsniveau med henblik på vurderingen af modydelserne (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(142)
Slovenien foreslår følgende kompenserende modydelser for Adria: a) […] ruteflyvninger, b) frigørelse af ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede lufthavne, c) flådereduktion og d) afhændelse af AAT.
(143)
Slovenien har forelagt dokumentation for, at de ruter, der blev lukket som led i omstruktureringsplanen, var rentable på grundlag af C1-dækningsbidraget, i overensstemmelse med Kommissionens praksis i tidligere sager (46). I C1-dækningsbidraget indregnes omkostninger ved flyvninger, passagerer og distribution (dvs. variable omkostninger), som kan henføres til hver enkelt rute. Alle ruter med et positivt C1-dækningsbidrag genererer således tilstrækkelige indtægter til ikke blot at dække de variable omkostninger ved en given rute, idet de også bidrager til selskabets kapacitetsomkostninger. Kommissionen er af den opfattelse, at C1-dækningsbidraget synes at være det relevante grundlag for vurderingen af, om en given rute bidrager til flyselskabets rentabilitet.
(144)
Med hensyn til kapacitet var selskabets samlede kapacitet ifølge omstruktureringsplanen […] ASK i 2011, og ved omstruktureringsperiodens udgang i 2015 forventes Adrias kapacitet at ligge på omkring […] ASK, dvs. en reduktion på ca. [11-14] %. Hvis ruter med et negativt C1-dækningsbidrag udelukkes, falder dette tal til [6-8] %.
(145)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria i forbindelse med ændringerne af rutenettet har frigivet ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede (47) lufthavne såsom Dublin og København. Disse ankomst- og afgangstidspunkter giver konkurrerende luftfartsselskaber mulighed for at drive visse ruter og øge deres kapacitet.
(146)
Med hensyn til flådereduktionen bemærker Kommissionen endelig, at Adria har reduceret sin flåde fra […] fly i 2011 til […] fly, og at antallet forbliver uændret indtil udgangen af omstruktureringsperioden i 2015. Med hensyn til afhændelsen af AAT mener Kommissionen, at denne foranstaltning er acceptabel som en kompenserende modydelse, navnlig i lyset af konklusionen i betragtning 118 om, at den ikke indebærer statsstøtte.
(147)
Når Kommissionen foretager sin vurdering af, om de pågældende modydelser er hensigtsmæssige, tager den hensyn til strukturen og konkurrenceforholdene på markedet for at undgå, at en given modydelse medfører en forværring af strukturen på markedet (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). De kompenserende modydelser skal stå i et rimeligt forhold til støttens konkurrencefordrejende virkninger og navnlig til virksomhedens størrelse og relative vægt på dens marked(er). Indskrænkningens omfang må afgøres på grundlag af de konkrete omstændigheder (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(148)
Kommissionen bemærker for det første, at Adrias andel i luftfartsbranchens produktionskapacitet og output (målt i passagerer) kun er 0,15 % (1,17 mio. passagerer i 2011). For et lille flyselskab som Adria kan yderligere flåde- og kapacitetsindskrænkninger have en negativ indvirkning på flyselskabets rentabilitet, uden at der dermed skabes betydelige markedsmuligheder for konkurrenterne.
(149)
Hvad angår den vigtigste del af de kompenserende modydelser, dvs. kapacitetsindskrænkningen, mener Kommissionen, at en indskrænkning af rentable ruter på ca. [6-8] % i perioden 2011-2015 er tilstrækkelig, navnlig sammenholdt med andre sager om omstrukturering af flyselskaber (48). Denne kapacitetsindskrænkning af rentable ruter er større end i Air Malta-sagen. Den samlede kapacitetsindskrænkning på [11-14] % er desuden på niveau med den indskrænkning på 15 %, der blev accepteret i Austrian Airlines-sagen (49).
(150)
Endelig bemærker Kommissionen, at Slovenien er et område, der er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF (50). I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte »kan betingelserne for godkendelse af støtte imidlertid i støtteberettigede områder være mindre strenge med hensyn til modydelser og størrelsen af den støttemodtagende virksomheds eget bidrag til omstruktureringen. Hvis det er berettiget af hensyn til behovet for regionaludvikling, vil der i tilfælde, hvor en indskrænkning af den relevante virksomheds kapacitet eller aktivitetsniveau er det mest velegnede middel til at hindre konkurrencefordrejninger, blive stillet krav om mindre omfattende indskrænkninger i støtteberettigede områder end i ikke-støtteberettigede områder«.
(151)
På den baggrund mener Kommissionen, at de kompenserende modydelser, som Slovenien har foreslået, er tilstrækkelige og proportionale i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte til at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene af tildelingen af omstruktureringsstøtte til Adria begrænses mest muligt.
7.5.4. Begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag)
(152)
I henhold til punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal støttemodtagen selv yde et betydeligt bidrag til omstruktureringen med egne midler for at begrænse støttebeløbet til det absolutte minimum af de nødvendige omstruktureringsomkostninger. Dette kan omfatte afhændelse af aktiver, som ikke er nødvendige for virksomhedens overlevelse, eller ekstern finansiering på markedsvilkår.
(153)
Egetbidraget skal være et reelt bidrag, dvs. et faktisk bidrag, hvilket udelukker fremtidige gevinster såsom cash flow (punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). Egetbidraget må i sagens natur ikke omfatte yderligere statsstøtte. For store virksomheder anser Kommissionen normalt et bidrag til omstruktureringsomkostningerne på mindst 50 % for at være passende. Under ekstraordinære omstændigheder og i tilfælde af særligt store problemer, kan Kommissionen imidlertid acceptere et mindre bidrag fra virksomheden selv (punkt 44 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(154)
På grundlag af de samlede omstruktureringsomkostninger på […] EUR udgør det foreslåede egetbidrag fra Adria […] EUR, dvs. ca. [50-54] % af de samlede omstruktureringsomkostninger. Egetbidraget er opdelt som følger i overensstemmelse med omstruktureringsplanen:
a)
[…].
b)
Det samlede beløb i forbindelse med afhændelsen af AAT (dvs. 14,7 mio. EUR).
c)
Det samlede beløb i forbindelse med bankernes konvertering af gæld til aktier under foranstaltning 4 (19,7 mio. EUR).
(155)
Kommissionen mener, at foranstaltningerne i betragtning 154, punkt a), er acceptable og synes at være berettigede som egetbidrag. De fleste aktiver er rent faktisk blevet afhændet, og salgsprovenuet kan således helt klart medregnes som egetbidrag. Slovenien har endvidere forelagt dokumentation for, at værdien af de resterende aktiver, som er ved at blive afhændet i øjeblikket, er blevet fastsat i overensstemmelse med eksterne vurderinger, herunder AVAC-vurderingen i forbindelse med fly (se betragtning 97).
(156)
For så vidt angår betragtning 154, punkt b), synes det rimeligt at konkludere, at provenuet ved afhændelse af AAT bør indgå i egetbidraget, da Kommissionen i betragtning 118 har konkluderet, at foranstaltning 5 ikke indebærer statsstøtte.
(157)
For så vidt angår den i betragtning 154, punkt c), omhandlede konvertering af gæld til aktiver, mener Slovenien endelig, at bankernes samlede konvertering af deres tilgodehavender til aktiver i henhold til foranstaltning 4 bør medregnes som egetbidrag. Kommissionen mener i denne forbindelse, at konverteringen af usikret gæld normalt ikke er udtryk for markedets tillid til selskabet, da de usikrede kreditorer ikke påtager sig nye risici i forbindelse med gennemførelsen af omstruktureringsplanen. I forbindelse med Adria har Slovenien imidlertid dokumenteret, at der i vid udstrækning var fuld sikkerhed for den gæld, der blev konverteret til aktiver, nemlig [10-20] mio. EUR af et samlet beløb på 19,7 mio. EUR (se betragtning 97). Hvis Adria var blevet likvideret, ville bankerne have været i stand til at inddrive det fuldt sikrede beløb. Bankerne opgav således fuldt sikrede tilgodehavender, som de kunne have inddrevet fuldt ud til fordel for aktier i Adria af samme værdi. Bankerne påtog sig derfor en ny risiko ved at konvertere deres tilgodehavender til aktier på mindst [10-20] mio. EUR, da de ikke havde sikkerhed for, at deres investering i Adria ville være rentabel.
(158)
På denne baggrund mener Kommissionen, at konverteringen af de fuldt sikrede lån på [10-20] mio. EUR til aktier kan medregnes som egetbidrag.
(159)
Under hensyntagen til overstående når Adrias egetbidrag op på […] EUR eller [46-48] % af omstruktureringsomkostningerne. For en stor virksomhed som Adria bør egetbidraget normalt være 50 %. I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte kan Kommissionen imidlertid være mindre streng med hensyn til størrelsen af egetbidraget i et støtteberettiget område, hvilket Slovenien var på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet (se betragtning 150). I tidligere sager, f.eks. Air Malta-sagen, har Kommissionen accepteret et egetbidrag på ca. 45 %.
(160)
Kommissionen mener således, at betingelserne i punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt.
7.5.5. Princippet om engangsstøtte
(161)
Endelig skal støtten ydes i overensstemmelse med punkt 72 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det fastslås, at en virksomhed, der har modtaget rednings- og omstruktureringsstøtte inden for de sidste 10 år, ikke er berettiget til rednings- eller omstruktureringsstøtte (princippet om engangsstøtte).
(162)
Da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke omfatter statsstøtte, og da det lader til, at Adria ikke har fået rednings- eller omstruktureringsstøtte de seneste 10 år, konkluderer Kommissionen, at princippet om engangsstøtte er overholdt i forbindelse med foranstaltning 4.
7.6. Konklusion vedrørende foranstaltning 4
(163)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at Slovenien ulovligt har gennemført en kapitalforhøjelse til fordel for Adria i 2011 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at foranstaltningen og omstruktureringsplanen opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte. Kommissionen finder således, at støtten er forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kapitalforhøjelserne i Adria Airways d.d. i 2007, 2009 og 2010, som Republikken Slovenien har gennemført til fordel for Adria Airways d.d., udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
PDP's og Aerodrom Ljubljana d.d.'s overtagelse af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010 og 2011 udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR i Adria Airways d.d., som Republikken Slovenien foretog i 2011, udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtten er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Republikken Slovenien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/494
od 9. srpnja 2014.
o mjerama SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) koje je provela Slovenija za trgovačko društvo Adria Airways d.d.
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 4543)
(Vjerodostojan je samo tekst na slovenskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
uzimajući u obzir Odluku kojom je Komisija odlučila pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u pogledu potpore SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe u skladu s tim odredbama i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Obaviješću SANI br. 5628 od 11. ožujka 2011., koja je registrirana isti dan, Slovenija je obavijestila Komisiju o potpori za sanaciju pruženoj društvu Adria Airways d.d. (dalje u tekstu „društvo Adria” ili „društvo”), u obliku državnog jamstva i povlaštenog kredita u iznosu od 6,2 milijuna EUR.
(2)
Slovenska nadležna tijela dostavila su dodatne informacije dopisima od 31. ožujka 2011. i 12. travnja 2011. Komisija je zatražila dodatne informacije dopisom od 29. travnja 2011. na koji slovenska nadležna tijela nisu odgovorila. Sastanak sa slovenskim nadležnim tijelima i njihovim savjetnicima održan je 13. srpnja 2011. i na tom je sastanku Komisiji objašnjeno da prijavljena potpora za sanaciju neće biti dovoljna zbog nepovoljne financijske situacije društva i da Slovenija planira uložiti 50 milijuna EUR gotovine u društvo Adria. Slovenija je povukla svoju obavijest o potpori za sanaciju 1. kolovoza 2011.
(3)
Nakon što je obaviještena da je Slovenija svejedno izvršila ulaganje gotovine 30. rujna 2011., Komisija je odlučila nastaviti svoju preliminarnu istragu po službenoj dužnosti i zatražila je dodatne informacije dopisima od 12. rujna 2011., 28. studenoga 2011. i 17. travnja 2012., na koja su slovenska nadležna tijela odgovorila dopisima od 11. listopada 2011., 27. prosinca 2011., 13. siječnja 2012. i 18. svibnja 2012. Osim toga, slovenska su nadležna tijela e-poštom od 7. studenoga 2012. dostavila memorandum koji su sastavili zakonski zastupnici društva Adria.
(4)
Na zahtjev slovenskih nadležnih tijela, 12. srpnja 2012. održan je sastanak na kojem su sudjelovali predstavnici društva Adria i holding društva u državnom vlasništvu, PDP (2), koje je jedan od dioničara društva Adria. Na tom su sastanku slovenska nadležna tijela i predstavnici društva Adria i PDP-a predstavili svoja pojašnjenja i argumente u pogledu predmetnih mjera.
(5)
Dopisom od 20. studenoga 2012. Komisija je obavijestila Sloveniju da je odlučila pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”) u vezi s tom potporom (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”). Slovenija je u dopisu od 21. siječnja 2013. dostavila primjedbe na odluku o pokretanju postupka. Komisija je od Slovenije zatražila dodatne informacije dopisom od 5. ožujka 2013., na koji je Slovenija odgovorila 19. travnja 2013. Slovenija je dostavila dodatne informacije 16. rujna 2013. Komisija je od Slovenije zatražila dodatne informacije dopisom od 6. studenoga 2013., na koji je Slovenija odgovorila 4. prosinca 2013., 6. i 17. siječnja 2014. Sastanci sa slovenskim nadležnim tijelima i njihovim zakonskim zastupnicima održani su 25. ožujka i 5. prosinca 2013. te 8. siječnja 2014.
(6)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3)8. ožujka 2013. Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe na mjere.
(7)
Komisija je 8. travnja 2013. zaprimila opažanja jedne zainteresirane strane, društva Ryanair. Komisija je ta opažanja proslijedila Sloveniji i dala joj priliku za odgovor. Primjedbe Slovenije zaprimljene su u dopisu od 13. svibnja 2013.
2. SLOVENSKO TRžIŠTE ZRAČNOG PROMETA
(8)
Društvo Adria je slovenski nacionalni zračni prijevoznik i glavni zračni prijevoznik u zračnoj luci Ljubljana. Ono je 2011. prevezlo 73,4 % putnika koji su letjeli preko zračne luke Ljubljana, a taj se broj otad smanjio na 71,3 % u 2012. i na 69,8 % u 2013 (4).
(9)
Iako je nazočnost niskobudžetnih prijevoznika u Sloveniji ograničena (easyJet leti samo na jednoj liniji iz Ljubljane, a Wizz Air na dvije), oni su u 2013. prevezli 12,6 % putnika u javnom prijevozu (5). Trenutačno iz Ljubljane u njihova glavna središta leti još pet drugih konkurentnih prijevoznika, a to su Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines i Air Serbia.
3. KORISNIK
(10)
Adria je veliko društvo s oko 450 zaposlenika. Godine 2013. ostvarilo je promet od 142,3 milijuna EUR i gubitke od 3 milijuna EUR (procijenjeni podaci). Ima flotu od 11 zrakoplova, uglavnom regionalnih mlaznih zrakoplova. Vlasnici društva Adria trenutačno su, među ostalim, Republika Slovenija sa 69,9 %, društvo Bank Assets Management Company (BAMC) (na koje je prenesena određena imovina Nove Ljubljanske banke d.d. (6) (dalje u tekstu „NLB”) sa 19,6 %, društvo ABANKA sa 4,7 % i PDP sa 2,1 % udjela.
(11)
Financijska situacija društva Adria stalno se pogoršavala od 2008. zbog pada prodaje, negativnog EBT-a (zarada prije poreza) i negativnog vlasničkog kapitala. Više pojedinosti o financijskoj situaciji društva Adria od 2007. do 2011. navedeno je u odjeljku 7.1. u nastavku.
(12)
Slovenija je 1. kolovoza 2012., zajedno s društvima PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. i Unicredit Bank of Slovenia d.d., započela privatizaciju društva Adria traženjem ponuda za 74,87 % dionica društva. Tog je dana Agencija za upravljanje kapitalnim ulaganjima Republike Slovenije (AUKN) objavila javni poziv ulagačima na podnošenje neobavezujućeg iskaza interesa u postupku prodaje većinskog bloka dionica društva (7). Međutim, čini se da je taj postupak prekinut i da će privatizacija društva Adria ponovo započeti kasnije.
4. OPIS MJERA I PLAN RESTRUKTURIRANJA
4.1. Prva mjera: povećanje kapitala u 2007.
(13)
Na dan 31. prosinca 2006. kapital društva Adria imao je sljedeću dioničarsku strukturu:
Tablica 1.
Dioničarska struktura društva Adria prije povećanja kapitala u 2007.
Naziv
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Ostali (uključujući pojedinačne dioničare)
3,2
(14)
Na sastanku dioničara društva Adria održanom 19. veljače 2007. donesena je odluka o povećanju kapitala društva za 10,9 milijuna EUR. Fond u državnom vlasništvu KAD upisao je oko 99,6 % povećanja, a ostatak su upisali pojedinačni dioničari. Sve su dionice upisane do 5. travnja 2007.
(15)
Plaćena cijena iznosila je 27 EUR po dionici. U izvješću o vrednovanju od […] (11) vrijednost dionica utvrđena je na […] EUR po dionici u rujnu 2006.
(16)
Nakon povećanja kapitala u 2007., vlasnička struktura društva Adria bila je sljedeća:
Tablica 2.
Dioničarska struktura društva Adria nakon povećanja kapitala u 2007.
Naziv
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Ostali (uključujući pojedinačne dioničare)
1,8
4.2. Druga mjera: povećanje kapitala u 2009.
(17)
Upravni odbor društva Adria odlučio je 13. siječnja 2009. povećati kapital društva Adria izdavanjem novih dionica. Uslijed toga, kapital društva Adria povećan je za 2,36 milijuna EUR. KAD je upisao oko 99,5 % povećanja, a ostatak su upisali pojedinačni dioničari. Sve su dionice upisane do 20. srpnja 2009.
(18)
Plaćena cijena iznosila je 22 EUR po dionici. U izvješću o vrednovanju od […] vrijednost dionica utvrđena je na […] EUR po dionici u rujnu 2008.
(19)
Nakon povećanja kapitala u 2009., vlasnička struktura društva Adria bila je sljedeća:
Tablica 3.
Dioničarska struktura društva Adria nakon povećanja kapitala u 2009.
Naziv
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Ostali (uključujući pojedinačne dioničare)
2,9
4.3. Treća mjera: povećanje kapitala u 2010.
(20)
Na sastanku dioničara društva Adria održanom 2. rujna 2010. donesena je odluka o povećanju kapitala društva za 2,5 milijuna EUR. Holding društvo PDP (sljednik KAD-a i SOD-a) upisalo je oko 80 % povećanja. Dvije privatne turističke agencije: Kompas d.d. i Palma d.o.o. upisale su preostalih 20 % (10 % svaka). Sve su dionice upisane do 1. listopada 2010.
(21)
Plaćena cijena iznosila je 12 EUR po dionici. U izvješću o vrednovanju od […] vrijednost dionica utvrđena je na […] EUR po dionici u lipnju 2009.
(22)
Nakon povećanja kapitala u 2010., vlasnička struktura društva Adria bila je sljedeća:
Tablica 4.
Dioničarska struktura društva Adria nakon povećanja kapitala u 2010.
Naziv
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Ostali (uključujući pojedinačne dioničare)
2,4
4.4. Četvrta mjera: povećanje kapitala u 2011.
(23)
Na sastanku dioničara društva Adria održanom 21. rujna 2011. donesena je odluka o povećanju kapitala društva za 69,7 milijuna EUR. Republika Slovenija upisala je 49,5 milijuna EUR u gotovini, a PDP je upisao 0,5 milijuna EUR, također u gotovini. Ostatak povećanja kapitala (tj. 19,7 milijuna EUR) sastojao se od zamjene duga za vlasnički udio što je izvršio niz banaka: (a) 13,83 milijuna NLB; (b) 3,35 milijuna Abanka Vipa d.d.; (c) 1,24 milijuna EUR Unicredit Bank of Slovenia d.d.; i (d) 1,28 milijuna EUR Hypo Alpe-Adria Bank d.d. Povećanje kapitala izvršeno je 30. rujna 2011.
(24)
Dogovorena cijena iznosila je 1 EUR po dionici, što je minimalni iznos dopušten slovenskim zakonom. Nije bilo izvješća o vrednovanju.
(25)
Nakon povećanja kapitala u 2011., vlasnička struktura društva Adria bila je sljedeća:
Tablica 5.
Dioničarska struktura društva Adria nakon povećanja kapitala u 2011.
Naziv
%
Republika Slovenija
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Ostali (uključujući pojedinačne dioničare)
0,1
Plan restrukturiranja iz rujna 2011.
(26)
Prema slovenskim nadležnim tijelima, država, PDP i banke odlučili su sudjelovati u povećanju kapitala u 2011. na temelju plana pod nazivom „Plan financijskog i poslovnog restrukturiranja” („plan restrukturiranja”) iz rujna 2011. Tim su planom bile obuhvaćene mjere za financijsko i poslovno restrukturiranje društva Adria kojim bi se obnovila njegova održivost. Očito je da je plan napisan u svrhe prijave potpore za restrukturiranje jer se u njemu spominju pojmovi kao što je „vlastiti doprinos” i „narušavanje tržišnog natjecanja” koji se obično ne javljaju u poslovnim planovima.
(27)
Prema izvorno podnesenom planu restrukturiranja društvo Adria ostvarilo bi održivost u 2013. (osnovni i optimistični scenariji) ili u 2014. (pesimistični scenarij). Nadalje, prema izvorno podnesenom planu restrukturiranja, teškoće društva Adria uzrokovane su sljedećim: (a) […].
(28)
U izvorno podnesenom planu restrukturiranja bio je utvrđen niz mjera usmjeren na restrukturiranje društva Adria i ponovnu uspostavu održivosti: (a) […].
(29)
Nadalje, prema izvorno podnesenom planu restrukturiranja, povećanjem kapitala u 2011. u iznosu od 69,7 milijuna EUR bio bi pokriven negativni kapital društva Adria u iznosu od […] EUR, obveze otplate dugovanja u iznosu od […] EUR (ukupno […] EUR neplaćenih obveza prema dobavljačima i […] EUR za prijevremenu otplatu bankovnih kredita) i financiranje mjera restrukturiranja u iznosu od […] EUR.
(30)
S druge strane, ukupni troškovi restrukturiranja iznosili bi […] EUR, što je djelomično financirano ulaganjem gotovine slovenske države i PDP-a u iznosu od 50 milijuna EUR. Doprinos društva Adria svojim troškovima restrukturiranja („vlastiti doprinos”) iznosio bi […] EUR od pretvaranja bankovnih kredita u vlasnički udio (19,7 milijuna EUR) […]. Naposljetku, u izvorno podnesenom planu restrukturiranja prodaja AAT-a i ukidanje redovnih linija smatrali su se kompenzacijskim mjerama.
(31)
S obzirom na sumnje koje je Komisija izrazila u odluci o pokretanju postupka, Slovenija je dostavila niz izmjena plana restrukturiranja. Posebice, u planu restrukturiranja trenutačno je predviđeno trajanje restrukturiranja do 2015. i uključeno je nekoliko dodatnih mjera restrukturiranja u cilju osiguranja trajnije održivosti. Dodatne mjere restrukturiranja, zajedno s njihovim financijskim učinkom za razdoblje 2014.-2015., sljedeće su: (a) […].
4.5. Peta mjera: stjecanje društva Adria Airways Tehnika d.d. u 2010.-2011.
(32)
Društvo AAT, društvo kći u 100 %-tnom vlasništvu društva Adria, osnovano je 2010. Do tada je bilo unutarnji odjel za održavanje društva Adria pod nazivom SVL. AAT se bavi djelatnošću održavanja zrakoplova za društvo Adria i ostale klijente.
(33)
U razdoblju od studenoga 2010. do ožujka 2011., PDP je stekao 52,3 %, a društvo Aerodrom Ljubljana (državno poduzeće koje upravlja zračnom lukom Ljubljana) 47,7 % udjela u AAT-u od društva Adria u dvije faze. U prvoj je fazi PDP kupio udio u AAT-u od 18,24 % u obliku 2 676 346 povlaštenih dionica bez prava glasa za 1 EUR po dionici. Istodobno je društvo Aerodrom Ljubljana steklo udio u AAT-u od 31,16 % (4 570 881 dionica) pretvaranjem duga u povlaštene dionice bez prava glasa za iznos od otprilike 4,6 milijuna EUR. U drugoj fazi početkom 2011. društvo Adria prodalo je svoje preostale dionice u AAT-u kako slijedi: PDP je stekao 5 000 000 redovnih dionica u iznosu od 1 EUR po dionici i povećao svoj udio u društvu na 52,33 %, dok je društvo Aerodrom Ljubljana povećalo svoj udio u AAT-u na 47,67 % pretvaranjem 2,2 milijuna EUR potraživanja od društva Adria.
(34)
Ukupna cijena iznosila je stoga 14,7 milijuna EUR, odnosno 1 EUR po dionici. U izvješću o vrednovanju iz travnja 2010. utvrđena je vrijednost AAT-a kao odjela za održavanje društva Adria u rasponu od 14,4 milijuna EUR do 14,9 milijuna EUR u prosincu 2009.
5. ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA
(35)
Komisija je 20. studenoga 2012. odlučila pokrenuti službeni istražni postupak. U svojoj odluci o pokretanju postupka, Komisija je zauzela preliminarno stajalište da bi se društvo Adria moglo smatrati poduzećem u teškoćama u trenutku kada su pružene utvrđene mjere ili barem od 2008. Komisija je također izrazila sumnje u pogledu pet mjera koje su predmet procjene i došla je do preliminarnog zaključka da sve od njih predstavljaju državnu potporu.
(36)
U pogledu 1. i 2. mjere, Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka izrazila mišljenje da je slovenska država imala jasan i izravan utjecaj na KAD i donijela je preliminarni zaključak da se sudjelovanje KAD-a u povećanju kapitala u 2007. i 2009. sastojalo od državnih sredstava koja se mogu pripisati Sloveniji. Iako je cijena koju je KAD stvarno platio za dionice bila ispod vrijednosti utvrđene u dvama izvješćima o vrednovanju, Komisija je izrazila sumnju u pogledu izvješća zbog velikog vremenskog razmaka od trenutka kada je određena vrijednost dionica do trenutka ulaganja gotovine. S obzirom na to da je KAD u tom trenutku bio većinski dioničar društva Adria, Komisija je smatrala da je cilj povećanja kapitala u 2007. i 2009. bio financiranje postojećeg ulaganja KAD-a u društvo za koje se može smatrati da je u teškoćama.
(37)
Procjenjujući 3. mjeru, Komisija je primijetila da je PDP sljednik KAD-a i SOD-a, za čija je postupanja Komisija preliminarno smatrala da se mogu pripisati državi. Osim toga, Komisija je kao elemente pripisivanja državi istaknula činjenicu da je slovenska država izravni vlasnik 100 % udjela u PDP-u (preko KAD-a, SOD-a i DSU-a (društva za upravljanje imovinom u 100 %-tnom vlasništvu države) i uputila je na neke neizravne dokaze o pripisivanju u smislu sudske prakse Stardust Marine (14). Kao i u slučaju 1. i 2. mjere, iako je cijena koju je PDP stvarno platio za dionice bila ispod vrijednosti utvrđene u izvješću o vrednovanju, Komisija je izrazila sumnju u pogledu izvješća zbog velikog vremenskog razmaka od 15 mjeseci od trenutka kada je određena vrijednost dionica do trenutka ulaganja kapitala. Komisija je također donijela preliminarno mišljenje da sudjelovanje dvaju turističkih agencija (Kompas d.d. i Palma d.o.o.) u ulaganju kapitala u 2010. ne može samo po sebi uvjeriti Komisiju da ne postoji moguća prednost za društvo Adria (15).
(38)
U odnosu na 4. mjeru Komisija je napomenula da ulaganje Slovenije jasno podrazumijeva državne resurse i ponovila je preliminarni zaključak da se postupci PDP-a mogu pripisati državi. Komisija je također izrazila sumnje u vezi sa sudjelovanjem NLB-a u 4. mjeri, za koju bi se moglo smatrati da se može pripisati državi s obzirom na činjenicu da je (a) NLB u tom trenutku bio u većinskom vlasništvu države; (b) država imala većinu glasova u upravnom odboru i nadzornom odboru banke; i (c) su na postupanje banke pod državnom kontrolom mogla utjecati javna tijela.
(39)
Pri procjenjivanju podrazumijeva li 4. mjera neopravdanu selektivnu prednost za društvo Adria, Komisija je napomenula u odluci o pokretanju postupka da je činjenica da su banke pristale na pretvaranje duga u vlasnički udio samo ako država uloži gotovinu u društvo Adria, a posebno različita narav doprinosa države i PDP-a u usporedbi s doprinosom banaka (gotovina u odnosu na pretvaranje duga), dovoljan razlog za sumnju je li povećanje kapitala u 2011. bilo pari passu. Komisija je također primijetila da je, za razliku od prethodnih povećanja kapitala, povećanje kapitala u 2011. provedeno bez izvješća o vrednovanju.
(40)
U pogledu tvrdnji slovenskih nadležnih tijela da su odlučila sudjelovati u 4. mjeri na temelju plana restrukturiranja iz rujna 2011., Komisija je primijetila da plan restrukturiranja u načelu nije bio dovoljan za ispunjenje kriterija privatnog ulagača jer se čini da su neka od predviđanja iz plana restrukturiranja utemeljena na nesigurnim ili nejasnim pretpostavkama. Komisija je također istaknula da bi privatni ulagač uzeo u obzir rizik da prethodna povećanja kapitala predstavljaju nezakonitu državnu potporu i ocijenio bi učinak rizika mogućeg naloga za povrat sredstava koji bi izdala Komisija na profitabilnost ulaganja. Naposljetku, Komisija je primijetila da su banke možda odlučile sudjelovati u ulaganju kapitala zbog zanimanja koje je Slovenija pokazala za društvo Adria puno prije datuma kada je donesena odluka o povećanju kapitala u 2011.
(41)
U odnosu na 5. mjeru, Komisija je ponovila svoje preliminarno stajalište da se postupanja PDP-a mogu pripisati državi i da je riječ o državnim sredstvima. U pogledu društva Aerodrom Ljubljana, Komisija je došla do istog preliminarnog zaključka s obzirom na činjenicu da je ono bilo u većinskom vlasništvu države već u trenutku stjecanja AAT-a. Komisija također nije smatrala vjerojatnim da javna tijela nisu bila uključena u važne odluke koje je donosilo društvo Aerodrom Ljubljana, upravitelj zračne luke Ljubljana, zbog strateške važnosti te zračne luke za državu kao glavnih ulaznih vrata za međunarodne letove.
(42)
Budući da je prva faza stjecanja dionica AAT-a provedena neposredno nakon povećanja kapitala u 2010., Komisija je smatrala da obje mjere ne treba procjenjivati zasebno već kao dio veće operacije čiji je cilj pružanje potpore društvu Adria. Pregledavajući izvješće u kojem je utvrđena vrijednost dionica AAT-a, Komisija je primijetila da se u njemu AAT vrednuje kao dio odjela za održavanje društva Adria (u to vrijeme to je bio SVL) i da su kod procjene vrijednosti AAT-a uzete u obzir sinergije koje iz toga proizlaze. Međutim, Komisija je smatrala da je u izvješću trebala biti procijenjena vrijednost SLV/AAT-a kao zasebnog tijela bez sinergija unutar skupine jer se AAT odvojio od društva Adria u 2010. i prodan je kao zasebna pravna osoba. Osim toga, Komisija je također izrazila zabrinutost zbog velikog vremenskog jaza između vrednovanja i trenutka prodaje dionica AAT-a.
(43)
Komisija je također izrazila sumnje u spojivost pet mjera koje se procjenjuju s unutarnjim tržištem, posebno zato što slovenska nadležna tijela nisu predvidjela moguće osnove za spojivost.
(44)
S obzirom na prirodu predmetnih mjera i činjenicu da bi se društvo Adria moglo smatrati poduzećem u teškoćama u trenutku odobravanja mjera, Komisija je primijetila da se spojivost mjera može procjenjivati samo u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a, a posebno u svjetlu Smjernica Zajednice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama (16) („Smjernice za sanaciju i restrukturiranje”). Komisija je prvo primijetila da se čini da nisu ispunjeni uvjeti za potporu za sanaciju propisani u odjeljku 3.1 Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. U odnosu na potporu za restrukturiranje definiranu u odjeljku 3.2 Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Komisija je istaknula da su utvrđene mjere odobrene prije nego što je obaviještena Komisija i bez vjerodostojnog plana restrukturiranja koji ispunjuje uvjete iz Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, a okolnost bi sama po sebi bila dovoljna da se zaključi da mjere nisu spojive s unutarnjim tržištem (17).
(45)
Komisija je također izrazila sumnju u plan restrukturiranja jer se činilo da nije dovoljno čvrst za ponovnu uspostavu dugoročne održivosti društva Adria jer su se neka njegova predviđanja temeljila na nekvantificiranim, nesigurnim ili nejasnim pretpostavkama. Komisija je također izrazila sumnju mogu li se kompenzacijske mjere predviđene u planu restrukturiranja smatrati primjerenima i/ili dovoljnima s obzirom na to da se čine nužnima za ponovnu uspostavu održivosti društva Adria. U pogledu prodaje AAT-a, ona je održana nekoliko mjeseci prije nego što je odobren plan restrukturiranja, u trenutku kada je društvu Adria očajnički trebao izvor financiranja, odnosno krajem 2010. i početkom 2011. Osim toga, činilo se da ukidanje redovnih linija nije prihvatljiva kompenzacijska mjera jer je za većinu tih linija (27 od 31) u planu restrukturiranja navedeno da stvaraju gubitke i njihovo bi ukidanje u svakom slučaju bilo potrebno za osiguranje održivosti trgovačkog društva. Komisija je također izrazila sumnje može li se predloženi vlastiti doprinos društva Adria u iznosu od […] u potpunosti prihvatiti, posebno zašto što nije jasno mogu li se iznosi od prodaje AAT-a i pretvaranja bankovnih kredita u vlasnički udio smatrati vlastitim doprinosom. Budući da se činilo da je društvo Adria u teškoćama u trenutku kada su odobrene mjere, a poduzeća u teškoćama mogu dobiti samo potporu za sanaciju i restrukturiranje, Komisija je također izrazila sumnju treba li poštovati načelo jednokratne dodjele, posebno u odnosu na povećanje kapitala u 2011.
6. PRIMJEDBE NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
6.1. Primjedbe Slovenije
(46)
U svojim primjedbama na odluku Komisije o pokretanju postupka, Slovenija tvrdi da 1., 2. i 3. mjera ne predstavljaju državnu potporu jer se ne može smatrati da se odluke KAD-a i PDP-a mogu pripisati državi. Posebice, Slovenija je primijetila da vlasnički udio države u iznosu od 100 % nije dovoljna osnova za donošenje zaključka da se mjere mogu pripisati državi. Slovenija, nadalje, primjećuje da su izvješća o vrednovanju u kojima je utvrđena vrijednost dionica bila primjerena i da je na taj način zadovoljeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu („MEIP”), čime se isključuje mogućnost pogodovanja društvu Adria. Posebno u vezi 3. mjere, Slovenija tvrdi da je pari passu upis 20 % dionica koji su izvršile dvije privatne turističke agencije zajedno s PDP-om znatan i da upućuje na to da tržište nije sumnjalo u održivost društva Adria, na temelju čega bi se moglo isključiti postojanje državne potpore.
(47)
U pogledu 5. mjere, Slovenija ponavlja da se ne može smatrati da se postupci PDP-a mogu pripisati državi. U pogledu postupanja društva Aerodrom Ljubljana, Slovenija smatra da se na temelju činjenice da su država, KAD i SOD predložili određene članove nadzornog odbora ne može zaključiti da je država utjecala na njegovu odluku o kupnji AAT-a. Slovenija zatim smatra da se ne može smatrati da je izvješće o vrednovanju iz travnja 2010., u kojem je utvrđena vrijednost AAT-a kao odjela za održavanje društva Adria u rasponu od 14,4 milijuna EUR i 14,9 milijuna EUR, zastarjelo te da nema naznaka da su u izvješću o vrednovanju uzete u obzir sinergije s društvom Adria. Osim toga, Slovenija tvrdi da se iz zapisnika sa sastanaka odbora PDP-a i društva Aerodrom Ljubljana može zaključiti da je odluka o stjecanju AAT-a donesena na temelju ekonomski razumnih čimbenika. Iz tog bi se razloga moglo isključiti postojanje državne potpore u 5. mjeri.
(48)
Slovenija također osporava opis društva Adria kao poduzeća u teškoćama i smatra da se može smatrati da je društvo Adria u teškoćama tek od siječnja 2011., odnosno od trenutka primjene 4. mjere.
(49)
U pogledu 4. mjere Slovenija isključuje mogućnost postojanja državne potpore tvrdeći da se zamjena duga za vlasnički udio koju je izvršio NLB ne može pripisati državi. Osim toga, Slovenija smatra da su neplaćeni krediti pretvoreni u vlasnički udio u potpunosti osigurani hipotekama na zrakoplovima i zgradama i da njihovim pretvaranjem u vlasničke udjele banke preuzimaju novi poslovni rizik. U tom bi smislu pretvaranje duga u vlasnički udio bilo istovjetno ulaganju gotovog novca. Slovenija također primjećuje međusobni utjecaj banaka i države na donošenje odluke o ulaganju koja je, prema mišljenju Slovenije, utemeljena na pouzdanom planu restrukturiranja i zaključuje da su odluke o ulaganju bile istovremene, čime se isključuje mogućnost davanja neopravdane prednosti društvu Adria.
(50)
Budući da Slovenija smatra da 1., 2., 3. i 5. mjera nisu uključivale državna sredstva, ona nije dostavila osnove za spojivost tih mjera. Međutim, dostavila je osnove za spojivost 4. mjere u slučaju da Komisija zaključi da ona predstavlja državnu potporu. Budući da je, prema Sloveniji, društvo Adria u teškoćama tek od siječnja 2011. (vidjeti uvodnu izjavu 48.), 4. mjera predstavlja usporedivu potporu za restrukturiranje u skladu s odjeljkom 3.2. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje na temelju podnesenog plana restrukturiranja.
(51)
U pogledu ponovne uspostave održivosti, Slovenija smatra da se planom restrukturiranja osigurava dugoročna održivost društva Adria i ističe da, u skladu sa Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje, plan restrukturiranja uključuje analizu tržišta i analizu uzroka koji su doveli do teškoća poduzeća i da je u njemu predviđeno napuštanje aktivnosti koje bi nakon restrukturiranja i dalje ostvarivale gubitke. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 31., Slovenija je dostavila niz izmjena plana restrukturiranja u kojem je trenutačno predviđeno trajanje restrukturiranja do 2015. i uključeno je nekoliko dodatnih mjera restrukturiranja u cilju osiguranja trajnije održivosti. Slovenija također ističe da se ažuriranim planom restrukturiranja osigurava dugoročna održivost društva do kraja 2015. čak i u slučaju najgoreg scenarija uz povrat na kapital u iznosu od […] % u 2014. i […] % u 2015., što je više od razina koje je Komisija prihvatila u Odluci o društvu Air Malta (18).
(52)
Slovenija smatra da su smanjenje kapaciteta (u obliku ukidanja redovnih usluga) od […] % i […] % u zimskoj i ljetnoj sezoni, oslobađanje slotova u određenim zračnim lukama, uključujući koordinirane (zagušene) zračne luke, i prodaja AAT-a primjerene i razmjerne kompenzacijske mjere. Slovenija također tvrdi da su ukinute linije zapravo bile profitabilne na temelju takozvane „bruto marže” (pozitivan doprinos C1) koji je Komisija prihvatila u slučajevima društava Air Malta i Czech Airlines (19).
(53)
U pogledu potpore koja je ograničena na najmanju razinu (vlastiti doprinos), u skladu s prethodno navedenim, Slovenija tvrdi da u postupku prodaje AAT-a nije bilo potpore i stoga bi se prihod od prodaje u iznosu od 14,7 milijuna EUR trebao prihvatiti kao vlastiti doprinos. Slovenija također smatra da bi se zamjena duga za vlasnički udio u slučaju banaka trebala smatrati vlastitim doprinosom u cijelom iznosu, odnosno 19,7 milijuna EUR. Slovenija je također dostavila vrijednosti zrakoplova koji su založeni za predmetne kredite, zajedno s povezanim izvješćem AVAC-a (20) u kojem su navedene vrijednosti tih zrakoplova. Ako se tome doda prodaja određene imovine […], iznos vlastitog doprinosa prelazio bi [50-54] % na temelju ažuriranog plana restrukturiranja.
(54)
Naposljetku, u pogledu načela jednokratne dodjele, Slovenija smatra da je to načelo poštovano jer 1., 2., 3. i 5. mjera, koje su prethodile 4. mjeri, nisu predstavljale državnu potporu društvu Adria.
6.2. Primjedbe zainteresiranih strana
(55)
Za vrijeme službenog istražnog postupka, Komisija je zaprimila samo primjedbe društva Ryanair, koji se slaže s preliminarnim nalazima Komisije da predmetne mjere predstavljaju potporu i da nisu spojive s unutarnjim tržištem.
(56)
Međutim, Ryanair tvrdi da Komisijina procjena MEIP-a nije bila potpuna u odluci o pokretanju postupka jer je Komisija trebala razmotriti bi li se privatni ulagač odmah odlučio za likvidaciju društva Adria umjesto ulaganja dodatnog kapitala (21). Ryanair također tvrdi da je Komisija trebala u svojim odlukama o pokretanju postupka procijeniti je li likvidacija društva Adria bila profitabilnija za državu od ulaganja dodatnih sredstava. Iako Ryanair smatra da nije imao dovoljno informacija da bi mogao dati primjedbe na plan restrukturiranja, izrazio je svoje sumnje da će društvo Adria ponovno postati profitabilno.
(57)
Ryanair je također tvrdio da bi se bilo kakvom potporom društvu Adria mogao ugroziti tržišni položaj društva Ryanair jer se njome ugrožavaju napori društva Ryanair da razvije svoje tržište i uzrokuje mu gubitak prihoda.
6.3. Opažanja Slovenije u vezi s primjedbama zainteresiranih trećih strana
(58)
Slovenija je detaljno razmotrila argumente koje je društvo Ryanair navelo u svojim opažanjima. Slovenija je također napomenula da kapital u društvo Adria nije ulagala samo država već i privatni ulagači i tijela čiji se postupci, prema Sloveniji, ne mogu pripisati državi. Osim toga, Slovenija smatra da je Ryanair krivo protumačio sudsku praksu kada tvrdi da je država trebala izabrati stečaj umjesto restrukturiranja i dugoročne održivosti društva Adria. Prema Sloveniji, ispitivanje koje je proveo Ryanair bilo je manjkavo jer bi se moglo primijeniti samo na vjerovnike društva Adria, ali ne na ulagače: budući da Slovenija nije imala kredita prema tome društvu, nije mogla tražiti njegov stečaj.
(59)
Slovenija je također napomenula da je Komisija razmatrala pretpostavku o planu restrukturiranja društva Adria i istaknula je da su sumnje društva Ryanair u ponovnu održivost društva Adria neutemeljene. Slovenija je tvrdila da navodna šteta tržišnom položaju društva Ryanair nije potkrijepljena dokazima.
7. PROCJENA MJERA
(60)
Ovom se odlukom u prvom redu nastoji odgovoriti na pitanje je li društvo Adria poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica za sanaciju i restrukturiranje (odjeljak 7.1. u nastavku). Zatim se analizira čine li predmetne mjere državnu potporu društvu Adria u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a (odjeljak 7.2. u nastavku) te je li takva potpora, ako postoji, zakonita (odjeljak 7.4. u nastavku) i spojiva s unutarnjim tržištem (odjeljak 7.5. u nastavku).
7.1. Teškoće društva Adria
(61)
Financijska situacija društva Adria stalno se pogoršavala od 2008. zbog pada prodaje, negativnog EBT-a (zarada prije poreza) i negativnog vlasničkog kapitala. Prema informacijama koje su dostavila slovenska nadležna tijela, ključni financijski parametri društva Adria od 2007. do 2011. bili su sljedeći:
Tablica 6.
Ključni financijski podaci društva Adria za razdoblje od 2007. do lipnja 2011. (milijuni EUR)
2007.
2008.
2009.
2010.
lipanj 2011.
Promet
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Neto rezultat
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Registrirani kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Vlasnički kapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Dug/Vlasnički kapital (omjer)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Protok kapitala od operativnih aktivnosti
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Društvo Adria završilo je financijsku godinu 2011. s gubicima od 12 milijuna EUR (24) dok su 2012. gubici dostigli 10,8 milijuna EUR (25). Čini se također da je društvo Adria 2013. gubitke smanjilo na 3,1 milijuna EUR (26).
(63)
U točki 10. podtočki (a) Smjernica za sanaciju i restrukturiranje propisano je da se smatra da je poduzeće u teškoćama ako je „više od polovice temeljnog kapitala nestalo, a više od četvrtine tog kapitala izgubljeno je u prethodnih dvanaest mjeseci.” U ovoj se odredbi odražava pretpostavka da poduzeće koje je izgubilo veliku količinu temeljnog kapitala neće moći spriječiti gubitke koji će gotovo sigurno kratkoročno ili srednjoročno ugroziti njegov opstanak (kako je navedeno u točki 9. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(64)
Kako je navedeno u odluci o pokretanju postupka, od 2007. do lipnja 2011. temeljni kapital nije izgubljen, već se zapravo povećao. Međutim, Komisija napominje da je temeljni kapital društva bio negativan u 2010. i 2011. Društvo istodobno nije donijelo odgovarajuće mjere za sprječavanje smanjenja svojeg temeljnog kapitala. U prethodnim je slučajevima (27) Komisija zaključila da, ako društvo ima negativan kapital, postoji a priori pretpostavka da su ispunjeni kriteriji iz točke 10. podtočke (a) Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, što bi bilo slučaj s društvom Adria barem od 2010. Opći sud također je zaključio u nedavnoj presudi (28) da je društvo s negativnim kapitalom poduzeće u teškoćama.
(65)
Osim toga, čini se također da su do kraja 2010. teškoće društva Adria bile na vrhuncu. U novinama je u to vrijeme spomenuta mogućnost da će društvo Adria dobiti prinudnu upravu ili čak objaviti stečaj (29). To se može promatrati kao znak da je, barem u tom trenutku, društvo Adria ispunjivalo kriterije da bude predmetom kolektivnog stečajnog postupka u skladu sa slovenskim zakonom u smislu točke 10. podtočke (c) Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
(66)
Iz prethodno navedenih razloga, u skladu s odlukom o pokretanju postupka, Komisija zaključuje da je društvo Adria bilo poduzeće u teškoćama u smislu točke 10. podtočke (a) i/ili točke 10. podtočke (c) Smjernica za sanaciju i restrukturiranje 2010. i 2011., odnosno u trenutku kada su odobrene 3., 4. i 5. mjera.
(67)
Osim toga, u tablici 6. u uvodnoj izjavi 61. navodi se da bi se moglo smatrati da je društvo Adria 2010. i 2011. također bilo u teškoćama u smislu točke 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje „ako su prisutni uobičajeni znakovi […], kao primjerice povećavanje gubitaka, smanjenje prometa, rast zaliha, višak kapaciteta, smanjenje novčanih tokova, rast duga, rast troškova kamata i pad ili nulta neto vrijednost imovine”.
(68)
Međutim, Komisija smatra da društvo Adria od 2007. do 2009. nije pokazalo uobičajene znakove poduzeća u teškoćama u skladu s točkom 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Društvo Adria prvi puta je poslovalo s gubitkom 2008. u iznosu od 3,2 milijuna EUR u predmetnom razdoblju. Kao što je Slovenija ispravno istaknula, prihod i novčani tokovi društva Adria povećali su se 2008. u usporedbi s prethodnom godinom (sa 179,2 milijuna EUR na 205,4 milijuna EUR i sa 16,9 milijuna EUR na 18,5 milijuna EUR). Osim toga, njegov upisani kapital ostao je stabilan na 6,8 milijuna EUR.
(69)
Komisija primjećuje da je 2008. i 2009. društvo Adria imalo neto EBT u iznosu od 3,2 milijuna EUR i 14 milijuna EUR. Istih su godina, ako se zanemari amortizacija, poslovni rezultati društva bili pozitivni i ono je ostvarilo EBT+DA u iznosu od 10,9 milijuna EUR i 1,6 milijuna EUR (vidjeti tablicu 6. u uvodnoj izjavi 61.). Od 2010. nadalje EBT+DA društva Adria postao je negativan. Budući da je odluka o 2. mjeri donesena u siječnju 2009. i dionice su u potpunosti upisane u srpnju 2009., Komisija ne može sa sigurnošću zaključiti da je u tom trenutku postojao jasan trend negativnih rezultata na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je društvo Adria poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
(70)
Stoga Komisija smatra da se društvo Adria ne može smatrati poduzećem u teškoćama u razdoblju 2007.-2009., odnosno kada su pružene 1. i 2. mjera.
7.2. Postojanje državne potpore
(71)
Na temelju članka 107. stavka 1. UFEU-a sve potpore koje daju države članice ili koje se daju državnim sredstvima u bilo kojem obliku, a koje narušavaju ili prijete narušavanjem tržišnog natjecanja stavljanjem u povlašteni položaj određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe nisu spojive s unutarnjim tržištem ako utječu na trgovinu među državama članicama.
(72)
Kako bi zaključila postoji li državna potpora, Komisija mora procijeniti jesu li za svaku od pet mjera koje se procjenjuju ispunjeni kumulativni kriteriji iz članka 107. stavka 1. UFEU-a (tj. prijenos državnih sredstava, selektivna prednost, moguće narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu u EU-u).
7.2.1. Prva i druga mjera: povećanje kapitala u 2007. i 2009.
(73)
Komisija će prvo analizirati je li 1. i 2. mjerom odobrena selektivna neopravdana prednost društvu Adria.
(74)
U svojoj odluci o pokretanju postupka, Komisija je napomenula u tom pogledu da je cijena dionica koju je platio KAD bila ispod vrijednosti utvrđene u dvama izvješćima o vrednovanju. KAD je stekao nove dionice društva Adria u veljači 2007. po cijeni od 27 EUR za dionicu, što je ispod vrijednosti utvrđene u izvješću o vrednovanju koja je iznosila […] EUR po dionici […] (vidjeti uvodnu izjavu 15.). U siječnju 2009. KAD je stekao dionice po cijeni od 22 EUR po dionici, što je ispod vrijednosti utvrđene u izvješću o vrednovanju koja je iznosila […] EUR po dionici […] (vidjeti uvodnu izjavu 18.). Međutim, Komisija je izrazila sumnje u pouzdanost tih izvješća, među ostalim zbog velikog vremenskog razmaka od trenutka povećanja kapitala (veljača 2007. i siječanj 2009.) do trenutka kada su vrednovane dionice društva ([…] i […]).
(75)
Komisija je procijenila podatke i dokaze koje je dostavila Slovenija o tim izvješćima nakon pokretanja službenog istražnog postupka. U pogledu 1. mjere, Slovenija je objasnila da se izvješće temeljilo na podacima od 30. rujna 2006. i da su to u trenutku pripreme izvješća bili najnoviji dostupni podaci. U pogledu 2. mjere, čini se da je izvješće o vrednovanju naručeno u isto vrijeme kada je opća skupština društva Adria donijela odluku o povećanju kapitala. Osim toga, Komisija nema razloga vjerovati da društvo koje je utvrđivalo vrijednost (P&S Capital) nije potpuno neovisno.
(76)
Osim toga, iako je istina da je postojao vremenski razmak od […] mjeseci od trenutka kada su vrednovane dionice društva do trenutka kada je ostvareno povećanje kapitala, Komisija nije pronašla dokaze da je taj razmak stvarno imao utjecaja na procijenjenu vrijednost dionica društva Adria.
(77)
Komisija primjećuje da je metoda vrednovanja koja se upotrebljava u izvješćima (neto sadašnja vrijednost očekivanih slobodnih novčanih tokova (30)) opće prihvaćena metoda za slučajeve kupnje. Osim toga, na temelju detaljne analize izvješća može se zaključiti da su formule koje su se u njemu koristile primjerene svrsi vrednovanja i da su primijenjene na odgovarajući način te da se čini da su pretpostavke i projekcije rasta prometa i profitabilnosti realistične. U izvješću o vrednovanju za ulaganje kapitala u 2007. (1. mjera), predviđene prosječne stope rasta prihoda i profitabilnosti nalaze se unutar opsega prethodnih stopa. U izvješću o vrednovanju za ulaganje kapitala u 2009. (2. mjera), predviđene stope rasta prihoda i profitabilnosti niže su od onih uočenih u prošlosti iz sljedećih razloga: (a) velik gospodarski rast u 2008. bio je uglavnom rezultat slovenskog predsjedavanja EU-om; (b) spor gospodarski rast u svijetu; i (c) napeta situacija na financijskim tržištima. Ostale pretpostavke koje su se upotrebljavale u izvješćima također se čine realističnima. Osim toga, Komisija napominje da je KAD bio većinski dioničar društva Adria već i prije povećanja kapitala (31) i da je cilj povećanja kapitala bio financiranje postojećeg (i profitabilnog) ulaganja za KAD.
(78)
Na temelju navedenoga, Komisija primjećuje da se povećanja kapitala u 2007. i 2009. mogu smatrati spojivim s tržištem i da se njime ne pruža neopravdana prednost društvu Adria.
(79)
Stoga Komisija zaključuje da 1. i 2. mjera predstavljaju ulaganja koja bi izvršio ulagač u tržišnom gospodarstvu u sličnim okolnostima (32) i stoga smatra da nije bilo državne potpore bez potrebe za daljnjim procjenjivanjem jesu li ispunjeni ostali kumulativni uvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2.2. Treća mjera: povećanje kapitala u 2010.
(80)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 73., jedan od nužnih uvjeta za postojanje državne potpore jest da se mjerom korisniku daje neopravdana selektivna prednost. Komisija će u nastavku procijeniti je li taj uvjet ispunjen u pogledu 3. mjere.
(81)
U svojoj je odluci o pokretanju postupka Komisija napomenula je cijena od 12 EUR po dionici koju su PDP i privatne turističke agencije platile za dionice društva Adria ispod cijene od […] po dionici utvrđene u izvješću o vrednovanju. Kao i u pogledu 1. i 2. mjere, Komisija je izrazila sumnje u pouzdanost ovog izvješća, uglavnom zbog velikog vremenskog razmaka od […] mjeseci od trenutka povećanja kapitala (rujan 2010.) do trenutka za koji je u izvješću određena vrijednost dionica ([…]).
(82)
Informacijama koje su dostavile slovenska nadležna tijela u određenoj su mjeri uklonjene sumnje Komisije u tom pogledu. Međutim, bez obzira na to, Komisija podsjeća da su na temelju istih informacija i vrednovanja dvije privatne turističke agencije (Kompas d.d. i Palma d.d.) sudjelovale u povećanju kapitala u 2010. u omjeru od 20 %, a PDP je uložio preostalih 80 % kapitala. Privatne turističke agencije i PDP sudjelovali su pod istim uvjetima i upisali su dionice na isti datum. Osim toga, sudjelovanje privatnih ulagača i doprinos PDP-a izvršeni su ulaganjem gotovine. Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka naglasila da bi se privatni doprinos od 20 % u načelu mogao smatrati znakom da je tržište podržalo predmetno ulaganje iako bi operaciju trebalo promatrati u širem kontekstu situacije društva Adria u tome trenutku i činjenice da 3. mjera predstavlja treće povećanje kapitala u rasponu od otprilike 3,5 godina.
(83)
Komisija prvo primjećuje da je Slovenija dostavila dokaze da su Kompas d.d. i Palma d.o.o. u potpunosti privatna poduzeća u kojima država nema nikakvu vrstu kontrole ni utjecaja. Osim toga, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 79., 1. i 2. mjera ne predstavljaju državnu potporu. Ne treba dakle smatrati da bi odluke o investicijama koje bi donio privatni ulagač mogle utjecati na odluke privatnih turističkih agencija da ulažu u društvo Adria. Komisija također primjećuje da su privatne turističke agencije upisale dionice društva Adria na isti dan kao i PDP, da su platile istu cijenu, da je njihovo ulaganje izvršeno pod istim uvjetima i da su ulaganja PDP-a i privatnih turističkih agencija izvršena u gotovini.
(84)
U svakom slučaju, čak i da je Komisija zaključila da sudjelovanje PDP-a predstavlja državna sredstva i da se može pripisati državi (vidjeti u tome smislu uvodne izjave 89. do 91.), sudjelovanje privatnog ulagača u iznosu od 20 % ne može se smatrati zanemarivim u usporedbi s javnom intervencijom u smislu utvrđene sudske prakse (33). Nadalje, imajući na umu prethodno navedeno, Komisija ne može zaključiti da je na odluku privatnih turističkih agencija da ulažu u društvo Adria stvarno utjecalo ponašanje PDP-a. Činjenica da se smatra da je društvo Adria u teškoćama od 2010. (vidjeti odjeljak 7.1.) ne utječe na taj zaključak.
(85)
Osim toga, iz dokaza koje je dostavila Slovenija ne čini se da su privatne turističke agencije imale neki drugi razlog za ulaganje u društvo Adria osim stjecanja dobiti. U tom pogledu Komisija upućuje na izvješće koje je dostavila Slovenija o strateškom usmjerenju društva Adria za razdoblje 2009.-2014., koje je očito bilo na raspolaganju ulagačima kada su donosili odluku o ulaganju, prema kojem se očekivalo da će društvo Adria ostvarivati dobit od 2010. do 2014. na temelju ulaganja kapitala u iznosu od otprilike 2,5 milijuna EUR i provedbe određenih mjera, uključujući viši prosječni prihod po putniku i smanjenje troškova. To se izvješće može smatrati dodatnom naznakom da su privatne turističke agencije doista bile uvjerene u profitabilnost svojeg ulaganja.
(86)
Komisija stoga smatra da je odluka privatnih turističkih agencija da ulože u društvo Adria donesena pari passu s odlukom PDP-a i da je njihovo ulaganje bilo znatno. Osim toga, Komisija nema razloga sumnjati da su privatne turističke agencije odlučile uložiti u društvo Adria iz razloga stjecanja dobiti. Na osnovi toga, Komisija zaključuje da se 3. mjerom ne pruža selektivna prednost društvu Adria i da se može isključiti postojanje državne potpore, a da pritom nije nužno dalje procijeniti hoće li biti ispunjeni ostali kumulativni uvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2.3. Četvrta mjera: povećanje kapitala u 2011.
(87)
Slovenija je 30. rujna 2011. upisala u gotovini 70 % (49,5 milijuna EUR) povećanja kapitala društva Adria u 2011. Slovenija je uložila novac preko Agencije za upravljanje kapitalnim ulaganjima Slovenije (AUKN). Osim toga, PDP je upisao u gotovini još dodatnih 1 % (0,5 milijuna EUR). Ostatak povećanja (tj. 19,7 milijuna EUR) bilo je u obliku zamjene duga za vlasnički udio koju je izvršilo nekoliko banaka: 20 % NLB, 5 % Abanka Vipa d.d., 2 % Unicredit Bank of Slovenia d.d. i 2 % Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
AUKN je osnovan Zakonom o korporativnom upravljanju kapitalnim ulaganjima Republike Slovenije (34), njegov upravni odbor imenovala je nacionalna skupština, bio je izravni korisnik proračuna Republike Slovenije i u njemu su radili državni službenici (35). Stoga je jasno da se postupci AUKN-a mogu pripisati državi i da podrazumijevaju državna sredstva, što Slovenija nije osporila. Komisija dodatno ističe sljedeće priopćenje za tisak Ureda predsjednika Vlade Slovenije od 23. lipnja 2011.: „Vlada […] je na današnjoj sjednici odlučila da će [AUKN] pridonijeti 49,5 milijuna EUR za temeljni kapital društva Adria Airways, d. d., a dioničko društvo [PDP] uplatit će 500 000 EUR[…]. Svojim aktivnim sudjelovanjem u ovom postupku, Republika Slovenija također bi željela u budućnosti zadovoljiti svoj interes da usluge u području redovnog zračnog prometa pruža prijevoznik sa sjedištem u Sloveniji” (36).
(89)
U pogledu PDP-a, Komisija smatra da postoji niz pokazatelja u smislu sudske prakse Stardust Marine (37) na temelju kojih se može zaključiti da je PDP osnovan za izvršavanje politika o kojima odlučuju slovenska javna tijela i da se njegova odluka o ulaganju u 4. mjeru može pripisati državi i da predstavlja državna sredstva. Komisija u prvom redu napominje da je slovenska država neizravni vlasnik 100 % udjela u PDP-u (preko KAD-a, SOD-a i DSU-a). U tom smislu, Komisija podsjeća na odluku u predmetu ELAN (38) u kojem je zaključila se postupci KAD-a i DSU-a, dvaju vlasnika PDP-a, mogu pripisati državi. Osim toga, država ima sve glasove u odboru dioničara koji imenuje upravni odbor društva. Na temelju članka 19. Statuta PDP-a, upravni odbor mora odobriti kupnju vrijednosnih papira kada vrijednost transakcije premašuje 500 000 EUR.
(90)
Komisija također podsjeća, u skladu sa svojom odlukom o pokretanju postupka, na izjavu koju je dao bivši slovenski ministar financija na kraju svojeg mandata 28. listopada 2011. (tj. nakon poduzimanja 4. mjere): „Osnivanjem posebnog društva za restrukturiranje (PDP) pružili smo slovenskim društvima novi izvor financiranja, znanja i iskustva na temelju slučajeva dobre prakse za restrukturiranje društava. Adria Airways i Unior definitivno su najveći uspjesi” (39). Ova se izjava može smatrati neizravnim dokazom da se potpora može pripisati državi u smislu sudske prakse Stardust Marine. Argumenti koje je dala Slovenija da bi se ova izjava trebala promatrati u političkom kontekstu kraja mandata ministra financija kao „hrabra i jednostavna [izjava] za uspješno prenošenje medijima” nisu uvjerljivi. Naposljetku, Komisija dodaje dodatni dokaz u obliku priopćenja za tisak od 23. lipnja 2011. iz Ureda predsjednika Vlade Slovenije (vidjeti uvodnu izjavu 88.) iz kojeg se može zaključiti da je slovenska vlada odlučila da će PDP pridonijeti 0,5 milijuna EUR povećanju kapitala u 2011.
(91)
U svjetlu navedenog, Komisija smatra da sudjelovanje PDP-a u povećanju kapitala u 2010. podrazumijeva državna sredstva te da se postupci PDP-a mogu pripisati državi.
(92)
U vezi s bankama, Komisija primjećuje, u skladu sa svojom odlukom o pokretanju postupka, da su Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. i Hypo Alpe-Adria Bank d.d., potpuno privatne pravne osobe. U trenutku provedbe 4. mjere NLB je bio u većinskom vlasništvu države, izravno (45,62 % dionica) ili neizravno preko SOD-a (4,07 %) i KAD-a (4,03 %) (40), pri čemu je KBC Banka bila jedini drugi veći dioničar (25 %). Većinsko vlasništvo države u NLB-u, koje znači većinu glasova u upravnom i nadzornom odboru, naznaka je da se mjere mogu pripisati državi. Međutim, Komisija ne može iz statuta NLB-a sa sigurnošću zaključiti da se njegova odluka o ulaganju u društvo Adria može pripisati državi. Osim toga, Komisija na temelju upravne strukture NLB-a nije utvrdila da postoji utjecaj javnih tijela. Komisija nije našla o tome ni neizravne dokaze u smislu sudske prakse Stardust Marine. Iz prethodno navedenih razloga, Komisija smatra da se odluka NLB-a da sudjeluje u 4. mjeri ne može pripisati Sloveniji.
(93)
Kada je razjašnjeno da se postupci AUKN-a i PDP-a mogu pripisati državi, Komisija mora procijeniti predstavljaju li oni neopravdanu selektivnu prednost društvu Adria.
(94)
Slovenija prvo tvrdi da je odluka banaka da ulože u društvo Adria u skladu s odlukom države koja bi, sama po sebi, isključivala postojanje prednosti.
(95)
Komisija prvo podsjeća na svoj zaključak da je društvo Adria 2011., kada je odobrena 4. mjera, bilo poduzeće u teškoćama (vidjeti uvodnu izjavu 66.).
(96)
Osim toga, Komisija napominje da je sudjelovanje banaka u ulaganju kapitala u 2011. bilo u obliku pretvaranja 26 % njihovih postojećih potraživanja od društva Adria u udjele. S druge strane, država i PDP uložili su gotovinu. Slovenija tvrdi da se od ukupnih 19,7 milijuna EUR pretvorenih u udio, [10-20] milijuna EUR može smatrati istovjetnim ulaganju gotovine jer su za taj dio kredita pružena jamstva. Prema mišljenju Slovenije, banke bi pretvaranjem preuzele novi rizik, koji se može smatrati istovjetnim ulaganjem svježeg novca u iznosu od [10-20] milijuna EUR.
(97)
Komisija je procijenila informacije koje je dostavila Slovenija i zaključila da je zaista [10-20] milijuna EUR od 19,7 milijuna EUR pretvorenih u udjele potpuno i primjereno osigurano hipotekama uglavnom na zrakoplovima u vlasništvu društva Adria. Za utvrđivanje vrijednosti tih zrakoplova društvo Adria oslanjalo se na izvješće „Aircraft Value Reference” koje je u travnju 2011. objavilo neovisno društvo Aircraft Value Analysis Company („AVAC”). U izvješću su navedene postojeće i buduće vrijednosti i najam više vrsta zrakoplova, s visokim i niskim granicama vrijednosti. Za procjenu vrijednosti zrakoplova koji su založeni kao instrument osiguranja upotrijebile su se vrijednosti koje su bile znatno ispod visoke vrijednosti AVAC-a. Komisija smatra da izvješće predstavlja pouzdanu osnovu za utvrđivanje vrijednosti zrakoplova s obzirom na neovisnost AVAC-a i njegovu raširenu uporabu u sektoru.
(98)
Međutim, [0-10] milijuna EUR dugova koji su pretvoreni u udjele nije potpuno osigurano. Komisija za taj dio ne može zaključiti da je istovjetan ulaganju kapitala i da su banke preuzele novi rizik. Osim toga, uvjeti preostalog duga poboljšali su se i opća razina rizika znatno se smanjila jer je osiguranje za preostali (nepretvoreni) dio dugova ostalo isto kao i prije pretvaranja. Taj je opći rizik dalje ublažen činjenicom da je kao preduvjet za pretvaranje duga u vlasnički udio, društvo Adria moralo […]. Osim toga, u nekim slučajevima uvjeti neplaćenog duga (kamate, raspored otplate itd.) […].
(99)
S druge strane, Slovenija je preuzela potpuni rizik za najmanje 49,5 milijuna EUR jer je postala dioničar društva Adria tek nakon ulaganja kapitala u 2011. Banke su preuzele novi rizik, ali ne na istoj razini kao Slovenija jer se njihov položaj popravio kao rezultat pretvaranja duga. Na osnovu toga čini se da banke, kada su odlučile uložiti u društvo Adria, nisu bile u istom položaju kao i država.
(100)
Osim toga, ne može se isključiti mogućnost da je na odluku banaka o ulaganju u društvo Adria utjecalo ponašanje države. U godišnjem izvješću društva Adria navedeno je sljedeće „vlada […] Slovenije jasno je izrazila svoje mišljenje 20. siječnja 2011. i zauzela stajalište o važnosti društva Adria Airways, kao nacionalnog zračnog prijevoznika, za slovensko gospodarstvo, slovenske građane i goste iz inozemstva. Vlada je u svojoj odluci navela svoj plan da društvo Adria Airways ostane slovenski nacionalni zračni prijevoznik […].” Tom je odlukom, koja je donesena mnogo prije donošenja plana restrukturiranja u rujnu 2011., mogla biti olakšana odluka banaka da ulažu jer je država već izrazila svoj interes u pružanje potpore društvu Adria (41).
(101)
Na temelju prethodno navedenih argumenata, Komisija isključuje argumente Slovenije da su država i banke ulagali pod jednakim uvjetima.
(102)
Međutim, Komisija mora analizirati bi li ulaganje Slovenije u društvo Adria bilo spojivo s tržištem. Slovenija tvrdi da je odlučila sudjelovati u 4. mjeri na temelju plana restrukturiranja iz rujna 2011., što bi trebalo smatrati sukladnim MEIP-u.
(103)
Komisija također preliminarno primjećuje da je, za razliku od prethodnih povećanja kapitala, povećanje kapitala u 2011. provedeno bez izvješća o vrednovanju. Osim toga, prema sudskoj praksi, privatni ulagač koji razmišlja o dokapitalizaciji poduzeća s velikim dugovima zahtijevao bi plan restrukturiranja kojim se društvo može učiniti održivim (42). U predmetnom slučaju, slovenska nadležna tijela tvrde da su odlučila sudjelovati u povećanju kapitala u 2011. na temelju plana restrukturiranja iz rujna 2011.
(104)
Međutim, Komisija je već zaključila da je 2011. društvo Adria bilo u teškoćama (vidjeti uvodnu izjavu 66.). Zbog toga nije vjerojatno da bi država mogla očekivati od društva Adria da u razumnom roku ostvari uobičajen povrat na uloženi kapital. Osim toga, Komisija ostaje pri svojem mišljenju iz odluke o pokretanju postupka da se plan restrukturiranja ne može smatrati dovoljnim da se povećanje kapitala u 2011. može opravdati kao sukladno MEIP-u. Prvo, u planu restrukturiranja (u njegovoj izvornoj verziji iz rujna 2011.) predviđena je održivost u 2013. s vrlo niskim profitnim maržama (EBT) (u realističnom su scenariju predviđene profitne marže od […] % u 2013., […] % u 2014. i […] % u 2015.). Nedovoljni povrat za dioničare također je prikazan činjenicom da su u planu predviđene posebno niske razine vlasničkog kapitala za to isto razdoblje, u rasponu od […] EUR u 2011. do […] EUR u 2015. To bi značilo da je kapital uložen u rujnu 2011., kada je iznosio 69,7 milijuna EUR, znatno smanjen za vrijeme razdoblja restrukturiranja i stoga ne bi donio stvarni povrat.
(105)
Slovenija je dostavila niz privremenih izvješća koja su izradili društva Airconomy i Adria od travnja do rujna 2011. (tj. prije plana restrukturiranja iz rujna 2011.), a koja su trebala uključivati mjerenja koja su nedostajala u planu restrukturiranja i koja su očito dostavljena svim dioničarima društva Adria u to vrijeme, kao i državi. Međutim, Komisija primjećuje da se privremena izvješća odnose na razdoblje 2011.-2012., a plan restrukturiranja uključivao je predviđanja do 2015. […]. Komisija zbog toga smatra da u privremenim izvješćima nisu dostavljene nužne potrebne informacije kako bi plan restrukturiranja mogao zadovoljiti test MEIP-a.
(106)
S obzirom na navedeno, Komisija zaključuje da je povećanjem kapitala u 2011. društvu Adria osigurana neopravdana prednost. Ta je prednost bila selektivne prirode jer je njezin jedini korisnik bilo društvo Adria.
(107)
Naposljetku, Komisija mora također razmotriti je li postojala mogućnost da će se 4. mjerom narušiti tržišno natjecanje i hoće li ona utjecati na trgovinu među državama članicama dajući društvu Adria prednost pred konkurentima koji ne dobivaju javnu potporu. Čini se jasnim da je 4. mjera mogla utjecati na trgovinu u EU-u i na tržišno natjecanje jer se društvo Adria natječe s drugim zračnim prijevoznicima u EU-u, posebno od stupanja na snagu treće faze liberalizacije zračnog prijevoza („treći paket”) 1. siječnja 1993. Osim toga, na relativno kraćim putovanjima u EU-u zračni promet natječe se s cestovnim i željezničkim prometom i stoga bi to moglo utjecati i na cestovne i željezničke prijevoznike.
(108)
Stoga je 4. mjerom omogućeno društvu Adria da nastavi s radom i ono se nije moralo suočiti s posljedicama koje obično proizlaze iz njegove teške financijske situacije.
(109)
Uzimajući u obzir prethodno navedene argumente, Komisija zaključuje da 4. mjera predstavlja državnu potporu u korist društva Adria u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2.4. Peta mjera: prodaja AAT-a u 2010 -2011.
(110)
U svojoj odluci o pokretanju postupka, iz razloga navedenih u uvodnim izjavama 41. i 42., Komisija je došla do preliminarnog zaključka da je društvo Adria dobilo neopravdanu prednost kada su PDP i društvo Aerodrom Ljubljana kupili dionice AAT-a.
(111)
S obzirom na različitu narav doprinosa PDP-a i društva Aerodrom Ljubljana (gotovina u odnosu na pretvaranje duga u vlasnički udio) i uzimajući u obzir obrazloženje u pogledu 4. mjere (vidjeti uvodne izjave 94. do 101.), Komisija zaključuje da se argument pari passu može isključiti u pogledu 5. mjere mutatis mutandis.
(112)
Komisija svejedno mora procijeniti jesu li odluke o ulaganju PDP-a i društva Aerodrom Ljubljana bile ekonomski racionalne u smislu da bi razumni subjekt u tržišnom gospodarstvu postupio na isti način u usporedivim okolnostima. U tom smislu Komisija u prvom redu primjećuje da je ukupna cijena koju su platili društvo Aerodrom Ljubljana i PDP, odnosno 14,7 milijuna EUR, unutar opsega koji je utvrđen u izvješću o vrednovanju AAT-a. Međutim, Komisija je izrazila sumnje u izvješće o vrednovanju tvrdeći da je u njemu trebala biti procijenjena vrijednost AAT-a (koji je u tom trenutku bio odjel za održavanje društva Adria pod nazivom SVL) kao samostalnog tijela bez sinergija unutar skupine. Komisija je također primijetila da je postojao veliki vremenski razmak od trenutka kada je izvršeno vrednovanje AAT-a/SVL-a ([…]) do prodaje AAT-a (studeni 2010.-ožujak 2011.).
(113)
Komisija prvo mora napomenuti da je izvješće o vrednovanju izradio neovisni stručnjak (KPMG) i da nema razloga vjerovati da stručnjak nije potpuno neovisno izvršio svoje zadaće. U pogledu vremenskog razmaka od trenutka vrednovanja do prodaje dionica, Slovenija je objasnila da se izvješće o vrednovanju temeljilo na financijskoj situaciji društva Adria od 31. prosinca 2009., odnosno na podacima posljednje revizije. Komisija napominje da je 5. mjera prvo provedena u studenome 2010., manje od godine dana nakon datuma vrednovanja AAT-a prema izvješću o vrednovanju. Osim toga, iako su izvješćem o vrednovanju AAT-a obuhvaćena negativna predviđanja o društvu Adria, u njemu su detaljno procijenjene usluge poslovnog segmenta održavanja, popravljanja i remonta i donesen je zaključak da se negativni trend društva ne primjenjuje na AAT i da je AAT profitabilna jedinica. Nadalje, na temelju detaljne procjene izvješća o vrednovanju može se zaključiti da je u njemu AAT/SVL procijenjen kao zasebna poslovna jedinica bez stvarnog razmatranja mogućih sinergija s društvom Adria. U tom se pogledu čini je izvješće o vrednovanju sastavljeno u trenutku kada je bilo poznato da će AAT početi obavljati usluge održavanja, popravljanja i remonta za druge vanjske klijente, posebno društvo Spanair, koje će na kraju zamijeniti društvo Adria kao glavnog klijenta AAT-a. Na temelju navedenog, a obzirom na to da su u izvješće uključeni posljednji dostupni revidirani financijski podaci o AAT-u, da ga je izradio neovisni stručnjak i da je vjerodostojno utemeljeno na svim relevantnim poslovnim aspektima, njegova je uporaba za predmetnu mjeru prihvatljiva. Naposljetku, iako je istina da kriza još nije gotova, čini se da je slovensko gospodarstvo najviše pogođeno 2009. U studenome 2010. kada su PDP i društvo Aerodrom Ljubljana odlučili kupiti AAT, ponovno se predviđao pozitivan rast BDP-a u Sloveniji u 2010., 2011. i 2012. (1,1 %, 1,9 % i 2,6 %) (43). U tim okolnostima privatni ulagač ne bi nužno izvršio novo vrednovanje jer je mogao pretpostaviti da je u izvješću o vrednovanju utemeljenom na podacima iz 2009. prikazana točna slika poslovanja.
(114)
Što je još važnije, Slovenija je dostavila dokaze da je AAT bio profitabilan, da nije imao neplaćenih dugovanja i da bi se njegova dugovanja mogla otplatiti stečenom dobiti u trenutku provedbe 5. mjere. Nadalje, Slovenija je dostavila predviđanja za AAT do 2014. u kojima je prikazano da će AAT ostvarivati dobit nakon poreza u iznosu od […] EUR u 2010. i da će nakon toga ostati profitabilan i u 2014. ostvariti dobit od otprilike […] EUR. Čini se da su ta predviđanja bila dostupna PDP-u i društvu Aerodroma Ljubljana kada su donosili svoje odluke o ulaganju.
(115)
Slovenija je također dostavila dokaze da je društvo Aerodrom Ljubljana donijelo odluku o ulaganju u AAT na temelju gospodarske analize. U kolovozu i rujnu 2010. upravni i nadzorni odbor društva Aerodrom Ljubljana procijenili su mogućnost stjecanja dionica u AAT-u. Društvo Aerodrom Ljubljana procijenilo je prikladnost naplate neplaćenih potraživanja od društva Adria s obzirom na njezine uvjete, što je uključivalo fiksni povrat od 8 % na povlaštene dionice AAT-a […]. Iako je u drugom vrednovanju predložena niža cijena dionica, nadzorni odbor društva Aerodrom Ljubljana zaključio je viša cijena dionica opravdana uvjetima pretvaranja ([…]).
(116)
U odnosu na drugu fazu prodaje AAT-a, u zapisniku sa sastanka nadzornog odbora društva Aerodrom Ljubljana od 21. siječnja 2011. navedeno je da se razgovaralo o prednostima i nedostacima različitih cijena dionica i ukidanju prava na prodaju društva Aerodrom Ljubljana. Ono se odreklo prava na prodaju u trenutku kupnje redovnih dionica početkom 2011., ali je nadzorni odbor društva Aerodrom Ljubljana svejedno zaključio da je ekonomski razumno to učiniti jer je u zamjenu za odricanje od prava na prodaju društvo Aerodrom Ljubljana uspjelo ostvariti ravnopravno zajedničko upravljanje AAT-om unatoč manjem broju dionica od PDP-a. Nadalje, nadzorni odbor napomenuo je da bi kupnja AAT-a imala pozitivni učinak na društvo Aerodrom Ljubljana: kada bi društvo Adria prestalo s radom, procijenjeni prihod zračne luke u 2011. smanjio bi se za […] %.
(117)
Slovenija je također dostavila dokaze da je upravni odbor PDP-a odlučio kupiti povlaštene dionice i redovne dionice AAT-a na temelju ekonomski razumne osnove. U zapisnicima sastanaka upravnog odbora PDP-a može se pročitati da je on izvršio vlastito vrednovanje AAT-a u okviru kojeg je predložena cijena od […] EUR i […] EUR, u rasponu izvješća o vrednovanju iz uvodne izjave 34. Iako bi unutarnja stopa povrata na ulaganje PDP-a iznosila […] %, PDP je uspio dobiti bolje uvjete od AAT-a, uključujući fiksnu dividendu od 8 %.
(118)
Komisija stoga zaključuje da se odlukama PDP-a i društva Aerodrom Ljubljana o sudjelovanju u 5. mjeri ne daje neopravdana prednost društvu Adria jer su oba ulagača postupila kao mudri tržišni subjekti i donijeli su odluke o ulaganju na gospodarski čvrstoj osnovi. Stoga nije nužno procijeniti jesu li ispunjeni ostali kumulativni uvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.3. Zaključak o postojanju potpore
(119)
S jedne strane, Komisija iz prethodno navedenih razloga zaključuje da 1., 2., 3. i 5. mjera ne predstavljaju državnu potporu društvu Adria.
(120)
S druge strane, kako je objašnjeno u odjeljku 7.2.3., Komisija smatra da je 4. mjera uključivala državnu potporu i stoga će procijeniti njezinu zakonitost i spojivost s unutarnjim tržištem.
7.4. Zakonitost potpore-4. mjera
(121)
U članku 108. stavku 3. UFEU-a navedeno je da država članica ne primjenjuje mjeru prije nego što Komisija donese odluku o njezinom odobravanju. Komisija primjećuje da je Slovenija sudjelovala u ulaganju kapitala u 2011. (4. mjera) bez da je prethodno zatražila odobrenje Komisije. Komisija žali što Slovenija nije ispunila obvezu čekanja i stoga je povrijedila svoju obvezu u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU-a.
7.5. Spojivost potpore-4. mjera
(122)
Slovenija smatra da će, u slučaju da Komisija utvrdi da 4. mjera predstavlja državnu potporu, ta potpora biti spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, a posebno kao potpora za restrukturiranje u skladu sa Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje.
(123)
U članku 107. stavku 3. točki (c) UFEU-a navedeno je da potpora može biti odobrena ako se odobrava za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih područja i ako takva potpora ne utječe negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu. Kako je navedeno u odluci o pokretanju postupka, Komisija smatra da se spojivost 4. mjere može procijeniti samo u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a, posebno u okviru odredbi o potpori za restrukturiranje iz Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
7.5.1. Prihvatljivost
(124)
U skladu s točkom 33. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, potporu za restrukturiranje mogu primati samo poduzeća u teškoćama u smislu točaka 9. do 13. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. U tom je smislu Komisija zaključila da je društvo Adria bilo poduzeće u teškoćama već 2011. kada je odobrena 4. mjera (vidjeti uvodnu izjavu 66.).
(125)
U točki 12. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje navedeno je da novoosnovano poduzeće ne može dobiti potporu za sanaciju ili restrukturiranje čak i ako je njegova početna financijska pozicija nesigurna. Poduzeće se u načelu smatra novoosnovanim prve tri godine od početka rada u predmetnom području djelatnosti. Društvo Adria osnovano je 1961. i ne može se smatrati novoosnovanim društvom. Osim toga, društvo Adria nije član poslovne grupe u smislu točke 13. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
(126)
Komisija stoga zaključuje da društvo Adria može primati potporu za restrukturiranje.
7.5.2. Obnova dugoročne održivosti
(127)
U skladu s točkom 34. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, dodjela potpore mora ovisiti o provedbi plana restrukturiranja, koji u slučaju pojedinačnih potpora mora prihvatiti Komisija. U točki 35. objašnjeno je da plan restrukturiranja, čije trajanje mora biti što je kraće moguće, mora povratiti dugoročnu održivost poduzeća unutar primjerenog razdoblja i na temelju realnih pretpostavki o budućim uvjetima poslovanja.
(128)
U skladu s točkom 36. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, u planu restrukturiranja moraju biti opisane okolnosti koje su dovele do teškoća u poduzeću i budući izgledi na mjerodavnom tržištu s najboljim, najgorim i srednjim scenarijem.
(129)
Planom se mora osigurati zaokret koji će trgovačkom društvu omogućiti da nakon dovršetka restrukturiranja pokrije sve svoje troškove uključujući pad vrijednosti i financijske troškove. Očekivani povrat na kapital mora biti dovoljan kako bi omogućio restrukturiranom poduzeću da se vlastitim snagama natječe na tržištu (točka 37. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(130)
Kao što je navedeno u odluci o pokretanju postupka, Komisija je dvojila je li plan restrukturiranja dovoljno čvrst za ponovnu uspostavu dugoročne održivosti društva Adria jer se činilo da su neka od predviđanja iz plana utemeljena na nekvantificiranim, nesigurnim ili nejasnim pretpostavkama. Osim toga, Komisija nije bila sigurna hoće li društvo ostvariti održivost do kraja 2013., kako je bilo navedeno u izvornom planu restrukturiranja.
(131)
Tijekom službenog istražnog postupka Slovenija je dostavila niz izmjena plana restrukturiranja. Prema ažuriranom planu, društvo Adria ponovno će postići održivost u 2014. ili 2015. Plan restrukturiranja može trajati najduže 5 godina u skladu s prethodnom praksom u sektoru putničkog zračnog prometa (44). Komisija dalje primjećuje da se u trenutačnim gospodarskim okolnostima, posebno u sektoru zračnog prometa, mora postići stabilizacija operativnih postupaka i usluga u cilju osiguranja dugoročne održivosti kao čvrste osnove za daljnji rast, a ne samo za kratkoročni zaokret, što obično traje nekoliko godina.
(132)
U planu restrukturiranja istaknuto je da je glavni cilj procesa restrukturiranja društva Adria postizanje dugoročne održivosti čiji je glavni cilj donijeti jasnu strategiju i tržišnu usmjerenost s nekoliko ključnih ciljeva: veća financijska snaga i izbjegavanje gubitaka od 2013. nadalje, smanjenje troškova zbog složenosti i postizanje jasnog, konkurentnog i održivog jedinstvenog prodajnog prijedloga. Prema planu, postizanjem tih ciljeva, društvo […].
(133)
U planu restrukturiranja također su opisane okolnosti u kojima su nastale teškoće društva Adria koje su uglavnom uzrokovane globalnom financijskom krizom, malim primarnim tržištem društva Adria (Slovenija i susjedne zemlje), malim kapacitetom flote (uglavnom zrakoplovi tipa CRJ200), […]
(134)
Osim toga, planom restrukturiranja obuhvaćeni su najbolji, najgori i osnovni scenarij te analiza rizika koji bi mogli utjecati na restrukturiranje društva Adria, kao što su, primjerice, promjene cijena goriva, rizik koji proizlazi iz promjena tečaja ili mogući rizici povezani s flotom. U svim se slučajevima očekuje da će društvo Adria ponovno uspostaviti održivost do kraja razdoblja restrukturiranja. U okviru osnovnog scenarija, očekuje se da će društvo Adria ostvariti neto profitnu maržu od […] % u 2014. i […] u 2015., udio duga u kapitalu od […] u 2014. i […] u 2015., te udio povrata na kapital od […] % u 2014. i […] % u 2015. U najgorem scenariju neto profitna marža smanjila bi se na […] % u 2014. i na […] % u 2015., udio duga u kapitalu povećao bi se na […] u 2014. i na […] u 2015., udio povrata na kapital iznosio bi […] % u 2014. i […] % u 2015.
(135)
Plan je usmjeren na restrukturiranje i smanjenje mreže društva Adria koja je ostvarivala gubitke zbog prevelikog kapaciteta flote, kabinskog osoblja i ostalog osoblja. U tu svrhu planom restrukturiranja predviđeno je znatno smanjenje broja linija i njihova učestalost te smanjena flota koja troši manje goriva od […] zrakoplova do 2015. ([…]), većinom […].
(136)
U planu restrukturiranja predviđeno je ukidanje […] linija i dodatno smanjenje učestalosti. Broj predviđenih linija također bi se znatno smanjio na […] u 2015. Općenito bi tijekom razdoblja restrukturiranja društvo Adria smanjilo svoj kapacitet za [11-14] % u smislu ASK-a (45).
(137)
Mjere restrukturiranja predviđene u planu u pogledu smanjenja troškova (npr. […] itd.) i povećanja prihoda (npr. […] itd.) dodatni su korak u pravom smjeru prema postizanju dugoročnije održivosti. Osim toga, dodatnim mjerama restrukturiranja (vidjeti uvodnu izjavu 31.) predviđeno je povećanje prihoda i smanjenje troškova s ukupnim pozitivnim učinkom od […] EUR u 2014. i […] EUR u 2015., čime se pojačala ponovna uspostava održivosti društva Adria. Komisija stoga smatra da se inicijativama u pogledu smanjenja troškova i povećanja prihoda može omogućiti ponovno postizanje dugoročne održivosti društva Adria do 2015.
(138)
Osim toga, dokazi koje je dostavila Slovenija pokazuju da je društvo Adria trenutačno na dobrom putu da ispuni većinu ciljeva utvrđenih u planu restrukturiranja, što je dodatni pokazatelj pouzdanosti plana.
(139)
U pogledu ponovne uspostave održivosti, na temelju izmjena plana restrukturiranja koje je dostavila Slovenija Komisija zaključuje da je učinak različitih mjera restrukturiranja ispravno određen i predviđena je održivost na odgovarajućim razinama u svim scenarijima za cijelo razdoblje restrukturiranja do 2014. i 2015. Prema tome, s obzirom na velik broj poduzetnih mjera restrukturiranja i dosad ostvaren napredak, Komisija smatra da će društvo Adria, zahvaljujući planu restrukturiranja, uspjeti obnoviti svoju dugoročnu održivost u razumnom roku.
7.5.3. Izbjegavanje nepotrebnog narušavanja tržišnog natjecanja (kompenzacijske mjere)
(140)
Prema točki 38. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, kako bi se osiguralo što je veće moguće smanjivanje štetnih učinaka na trgovinske uvjete, moraju se poduzeti kompenzacijske mjere. Te se mjere mogu sastojati od otuđivanja imovine, smanjivanja kapaciteta ili tržišne prisutnosti te smanjivanja tržišnih prepreka na dotičnim tržištima (točka 39. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(141)
U tom smislu, zatvaranje gubitaških djelatnosti, koje je u svakom slučaju potrebno za ponovno uspostavljanje održivosti, neće se smatrati smanjivanjem kapaciteta ili tržišne prisutnosti u smislu ocjenjivanja kompenzacijskih mjera (točka 40. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(142)
Slovenija predlaže sljedeće kompenzacijske mjere za društvo Adria: (a) […] redovne linije; (b) odricanje od slotova u određenim zračnim lukama, uključujući koordinirane zračne luke; (c) smanjenje veličine flote; i (d) prodaja AAT-a.
(143)
Slovenija je dostavila dokaze kojima se pokazuje da su linije otkazane u okviru plana restrukturiranja bile profitabilne na osnovu marže doprinosa C1, na temelju prakse Komisije u prethodnim slučajevima (46). U maržu doprinosa C1 uzimaju se u obzir troškovi letova, putnika i troškovi distribucije (tj. promjenjivi troškovi) koji se mogu pripisati svakoj pojedinoj liniji. Linije s pozitivnim doprinosom C1 stvaraju dovoljno prihoda kojim mogu biti obuhvaćeni ne samo promjenjivi troškovi linije već oni mogu pridonijeti i fiksnim troškovima društva. Stajalište je Komisije da se marža doprinosa C1 čini odgovarajućim podatkom za procjenu pridonosi li određena linija profitabilnosti zračnog prijevoznika.
(144)
U pogledu kapaciteta, u planu restrukturiranja stoga je predviđeno da je ukupan kapacitet društva bio […] milijardi ASK u 2011., a očekuje se da će na kraju razdoblja restrukturiranja u 2015. kapacitet društva Adria iznositi oko […] milijardi ASK, što je smanjenje od otprilike [11-14] %. Kada se isključe linije s negativnim doprinosom C1, brojka se smanjuje na [6-8] %.
(145)
Nadalje, Komisija primjećuje da je kao rezultat izmjena u mreži linija, društvo Adria oslobodilo nekoliko slotova u zračnim lukama, od kojih su neke koordinirane zračne luke (47) kao što su Dublin i Kopenhagen. Na temelju tih slotova konkurentni zračni prijevoznici mogu voziti na određenim linijama i povećati svoj kapacitet.
(146)
Naposljetku, u pogledu smanjenja flote, Komisija navodi da je društvo Adria smanjilo svoju flotu s […] zrakoplova u 2011. na […] zrakoplova, što bi prema planu restrukturiranja trebalo ostati nepromijenjeno do kraja razdoblja restrukturiranja u 2015. U pogledu prodaje AAT-a, Komisija smatra da je ta mjera prihvatljiva kao kompenzacijska mjera, posebno vodeći računa zaključak iz uvodne izjave 118. da ona ne podrazumijeva državnu potporu.
(147)
Kada procjenjuje jesu li kompenzacijske mjere primjerene, Komisija će uzeti u obzir strukturu tržišta i uvjete tržišnog natjecanja kako bi osigurala da te mjere ne vode pogoršavanju strukture tržišta (točka 39. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje). Kompenzacijske moraju biti razmjerne ograničavajućem učinku potpore, te posebno veličini i relativnoj važnosti poduzeća na njegovom tržištu ili tržištima. Stupanj smanjenja mora se utvrditi od slučaja do slučaja (točka 40. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(148)
Komisija prvo primjećuje da je tržišni udio društva Adria u cijelom proizvodnom kapacitetu i rezultatima zrakoplovne industrije u Uniji (u odnosu na putnike) samo 0,15 % (1,17 milijuna putnika u 2011.). U slučaju tako relativno malog prijevoznika kao što je Adria, daljnje smanjenje flote i kapaciteta moglo bi imati negativan utjecaj na njegovu održivost, a njegovim se konkurentima ne bi osigurale smislene tržišne prilike.
(149)
U pogledu najvažnijeg dijela kompenzacijskih mjera, smanjenja kapaciteta, Komisija smatra da je dovoljno smanjenje profitabilnih linija od otprilike [6-8] % od 2011. do 2015., posebno kada se usporedi s drugim slučajevima restrukturiranje zračnih prijevoznika (48). Ovo je smanjenje kapaciteta na profitabilnim linijama veće nego u slučaju društva Air Malta. Osim toga, opće je smanjenje kapaciteta u iznosu od [11-14] % slično smanjenju od 15 % u slučaju Austrian Airlinesa (49).
(150)
Naposljetku, Komisija primjećuje da je Slovenija potpomognuto područje u svrhu regionalnih potpora u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (a) UFEU-a (50). Prema točki 56. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje „uvjeti za odobravanje potpora [na potpomognutim područjima] mogu biti manje strogi kada je riječ o provedbi kompenzacijskih mjera i visini doprinosa korisnika. Ako to opravdava potreba regionalnog razvoja, u slučajevima u kojima se čini da je smanjivanje kapaciteta ili tržišne prisutnosti najprimjerenija mjera radi izbjegavanja neopravdanog narušavanja tržišnog natjecanja, potrebno smanjenje bit će manje na potpomognutim područjima nego na područjima koja se ne potpomaže.”
(151)
U tom kontekstu, Komisija smatra da su kompenzacijske mjere koje je predložila Slovenija dovoljne, u skladu sa Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje, kako bi se osiguralo da su štetni učinci odobravanja potpore za restrukturiranje društvu Adria na trgovinske uvjete svedeni na najmanju moguću razinu.
7.5.4. Potpora ograničena na minimum (vlastiti doprinos)
(152)
Prema točki 43. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, kako bi se iznos potpore mogao ograničiti na najmanju razinu troškova restrukturiranja koji su potrebni, od korisnika potpore očekuje se značajan doprinos restrukturiranju iz vlastitih sredstava. To može uključivati prodaju imovine koja nije neophodna za opstanak poduzeća ili vanjsko financiranje pod tržišnim uvjetima.
(153)
Takav doprinos mora biti konkretan, tj. stvaran, isključujući sve moguće buduće dobiti kao što je novčani tok (točka 43. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje). Stoga vlastiti doprinos ne smije uključivati daljnju državnu potporu. U slučaju velikih poduzeća, Komisija obično smatra primjerenim doprinos troškovima restrukturiranja od najmanje 50 %. Međutim, u iznimnim okolnostima i u slučajevima osobitih teškoća, Komisija može prihvatiti niži doprinos (točka 44. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje).
(154)
S obzirom na ukupne troškove restrukturiranja u iznosu od […] EUR, predloženi vlastiti doprinos društva Adria iznosi […] EUR, odnosno otprilike [50-54] % ukupnih troškova restrukturiranja. Vlastiti doprinos dijeli se kako slijedi u skladu s planom restrukturiranja:
(a)
[…];
(b)
ukupnost prodaje AAT-a (tj. 14,7 milijuna EUR);
(c)
ukupnost pretvaranja duga u vlasnički udio koje izvršavaju banke u okviru 4. mjere (19,7 milijuna EUR).
(155)
U pogledu točke (a) uvodne izjave 154., Komisija smatra da su ove mjere prihvatljive i da se čine opravdanima kao vlastiti doprinos. Većina imovine zapravo je prodana i stoga se prihod od prodaje jasno može računati kao vlastiti doprinos. Osim toga, Slovenija je dostavila dokaze da je trenutačno u tijeku prodaja ostatka imovine i da je njihova vrijednost utvrđena u skladu s vanjskim vrednovanjima, uključujući vrednovanje AVAC-a u slučaju zrakoplova (vidjeti uvodnu izjavu 97.).
(156)
U pogledu točke (b) uvodne izjave 154., s obzirom na to da je Komisija zaključila u uvodnoj izjavi 118. da 5. mjera ne predstavlja državnu potporu, čini se razumnim smatrati da se prihod od prodaje AAT-a treba smatrati elementom vlastitog doprinosa.
(157)
Naposljetku, u pogledu pretvaranja duga u vlasnički udio iz točke (c) uvodne izjave 154., Slovenija smatra da bi se ukupna pretvorba duga u vlasnički udio koju su izvršile banke u okviru 4. mjere trebala smatrati vlastitim doprinosom. U tom smislu, Komisija smatra da pretvaranje neosiguranog duga obično ne bi bilo znak povjerenja tržišta u poduzeće jer vjerovnici bez osiguranja ne preuzimaju nove rizike povezane s provedbom plana restrukturiranja. Međutim, u slučaju društva Adria, Slovenija je pokazala da je dug pretvoren u udjele potpuno osiguran u znatnoj mjeri, odnosno[10-20] milijuna EUR od ukupno 19,7 milijuna (vidjeti uvodnu izjavu 97.). Stoga bi, da je Adria bila likvidirana, banke mogle moći ostvariti povrat cjelokupnog osiguranog iznosa. Iz toga se može zaključiti da su se banke odrekle potpuno osiguranog potraživanja koje bi mogle u potpunosti naplatiti i da su ga zamijenile udjelom jednake vrijednosti u društvu Adria. Stoga su banke preuzele novi rizik pretvaranjem duga u vlasnički udio za najmanje [10-20] milijuna EUR jer nemaju jamstvo da će njihovo ulaganje u društvo Adria biti profitabilno.
(158)
Na osnovu toga Komisija smatra da je pretvaranje duga u vlasnički udio u slučaju potpuno osiguranih kredita, odnosno [10-20] milijuna EUR, prihvatljivo kao vlastiti doprinos.
(159)
Uzimajući to u obzir, razina vlastitog doprinosa društva Adria iznosila bi […] EUR ili [46-48] % troškova restrukturiranja. Za veliko poduzeće kao što je Adria razina vlastitog doprinosa obično bi trebala biti 50 %. Međutim, prema točki 56. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Komisija može biti manje stroža u pogledu veličine vlastitog doprinosa u potpomognutim područjima, kao što je bio slučaj u Sloveniji u trenutku kada su odobrene mjere (vidjeti uvodnu izjavu 150.). U prethodnim slučajevima kao što je slučaj društva Air Malta, Komisija je prihvatila razinu doprinosa od oko 45 %.
(160)
Stoga Komisija smatra da su ispunjeni zahtjevi iz točke 43. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
7.5.5. Načelo jednokratne dodjele
(161)
Naposljetku, potpora mora biti u skladu s točkom 72. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje u kojoj je predviđeno da potporu za sanaciju i restrukturiranje ne može dobiti društvo koje je u posljednjih deset godina primilo potporu za sanaciju i restrukturiranje (načelo jednokratne dodjele).
(162)
Budući da 1., 2., 3. i 5. mjera ne predstavljaju državnu potporu i budući da se čini da društvo Adria nije dobilo potporu za sanaciju i restrukturiranje u posljednjih 10 godina, Komisija zaključuje da se je u pogledu 4. mjere zadovoljeno načelo jednokratne dodjele.
7.6. Zaključak o 4. mjeri
(163)
S obzirom na navedeno Komisija smatra da je Slovenija nezakonito izvršila ulaganje kapitala u društvo Adria 2011., što predstavlja povredu članka 108. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Međutim, Komisija smatra da mjere i plan restrukturiranja ispunjuju uvjete propisane Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje. Komisija stoga smatra da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Povećanja kapitala društva Adria Airways d.d. u 2007., 2009. i 2010., koje je Republika Slovenija provela za društvo Adria Airways d.d., ne predstavljaju potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Stjecanje društva Adria Airways Tehnika d.d. koje su 2010. i 2011. izvršili PDP i društvo Aerodrom Ljubljana d.d. ne predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Povećanje kapitala društva Adria Airways d.d. u iznosu od 50 milijuna EUR, koje je Republika Slovenija provela 2011., predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Ta je potpora spojiva s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 3.
Ova je Odluka upućena Republici Sloveniji.
Sastavljeno u Bruxellesu 9. srpnja 2014.