KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. februar 2014
om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) - Polen - Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
(meddelt under nummer C(2014) 759)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/883/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 7. september 2012 anmeldte Polen af hensyn til retssikkerheden sine planer om at finansiere ombygningen af en militær flyveplads i nærheden af Gdynia i det nordlige Polen til en civil lufthavn til Kommissionen. Foranstaltningen blev registreret som en statsstøttesag under nummer SA.35388.
(2)
Ved breve af 7. november 2012 og 6. februar 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. Den 7. december 2012 og den 15. marts 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 17. april 2013. Ved dette møde bekræftede Polen, at den anmeldte finansiering allerede var uigenkaldeligt tildelt.
(3)
Ved brev af 15. maj 2013 meddelte Kommissionen Polen, at den overførte sagen til registret over ikke-anmeldte sager (NN-sag), fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt. Ved brev af 16. maj 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger.
(4)
Ved brev af 10. juli 2013 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at iværksætte proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (herefter benævnt »indledningsafgørelsen«) vedrørende finansieringen til Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (herefter benævnt »Gdynia-Kosakowo Airport Ltd«) fra Gdynia kommune (herefter benævnt »Gdynia«) og Kosakowo kommune (herefter benævnt »Kosakowo«). Polen fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen den 6. august 2013.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til den pågældende foranstaltning senest en måned efter offentliggørelsesdatoen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter. Polen blev underrettet om dette ved brev af 9. oktober 2013.
(7)
Ved brev af 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 4. november 2013 og 15. november 2013. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 26. november 2013. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 3. december 2013 og 2. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
2.1. BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN
(8)
Sagen drejer sig om finansiering af en ny civil lufthavn i Pommern (voivodskabet Pomorskie) på grænsen mellem byen Gdynia og Kosakowo kommune, 25 kilometer fra Gdansk lufthavn (4). Den nye lufthavn ejes og vil blive drevet af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (herefter også benævnt »lufthavnsselskabet« eller »Gdynia lufthavn«). Lufthavnsselskabet ejes 100 % af Gdynia og Kosakowo kommuner.
(9)
Formålet med investeringsprojektet er at etablere endnu en lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på en militær flyveplads, der ligger i Kosakowo (5). Den nye lufthavn skal især håndtere trafik bestående af almenflyvning (f.eks. privatfly, svævefly/lette sportsfly), lavprisselskaber og charterflyvninger. På tidspunktet for anmeldelsen forventedes lufthavnen at blive taget i brug i begyndelsen af 2014. I en rapport fra PricewaterhouseCoopers (herefter benævnt »PWC«) fra 2012 fremsatte man følgende prognoser for passagertrafikken i de første driftsår: omkring […] i 2014, […] i 2017, […] i 2020 og omkring […] i 2028.
(10)
Projektet stammer tilbage fra april 2005, hvor forskellige regionale myndigheder, forsvarsministeriet og repræsentanter for Gdansk lufthavn (6) underskrev en hensigtserklæring om at etablere en ny lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på den militære flyveplads i Kosakowo. I juli 2007 dannede de lokale myndigheder i Gdynia og Kosakowo et selskab ved navn Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. I December 2009 fik Gdynia og Kosakowo transportministeriet til at acceptere, at Gdynia-Kosakowo Airport Ltd fremover skulle have ansvaret for den nye lufthavn. På dette grundlag overførte den polske regering i henhold til en aftale af 9. september 2010 det 254 hektar store område med den militære flyveplads til Kosakowo for en periode på 30 år. Herefter udlejede Kosakowo jorden til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i samme periode.
Investeringsprojektet
(11)
Eftersom den eksisterende Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) flyveplads oprindeligt udelukkende var blevet anvendt til militære formål, skal forvalteren af den nye lufthavn kunne benytte den eksisterende infrastruktur (såsom en start- og landingsbane på 2 500 meter, rulleveje, en forplads, navigationsudstyr osv.). De samlede udgifter til investeringen i ombygningsprojektet anslås til 164,9 mio. PLN (41,2 mio. EUR (7)) i nominelle termer og 148,4 PLN (37,1 mio. EUR) i reale termer. Nedenstående tabel giver et overblik over den gradvise udvikling af lufthavnen, som er opdelt i fire faser. Efter Polens mening omfatter de samlede udgifter til investeringen også investeringer vedrørende udførelsen af opgaver, der hører under offentlige politikker (8), som udgør omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) i alt (for alle fire faser).
Tabel 1
Samlede nominelle omkostninger til investering i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen i 2007-2030
Investeringsprojektet
Omk. i mio. PLN
Omk. i mio. EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Forberedende arbejder (f.eks. rydning af grunden, nedrivning af gamle bygninger og træer) og feasibilityundersøgelser, planlægning
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (skal være klar i juni 2013 og indledningsvist anvendes til almenflyvning)
-
Bygning til lufthavnsadministrationen og brandkorpset
-
Renovering af forpladsen
-
Energiinfrastruktur, navigationslys og hegn omkring lufthavnen
-
Lufthavnsvedligeholdelse og sikkerhedsudstyr
-
Tilpasning af navigationsudstyr
-
Tilkørselsveje, tankstation and parkeringsplads
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Nødvendige investeringer for at kunne betjene større fly (f.eks. Boeing 737 eller Airbus A320), herunder udvidelse af rulleveje, forplads og lufthavnsudstyr
-
Andre investeringer i passagertjenesteydelser (f.eks. udvidelse af parkeringsplads)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Udvidelse af terminalen
-
Udvidelse af lufthavnsadministrationensbygningen og brandkorpsbygningen
-
Udvidelse af forplads, rullevej og parkeringsplads
Investeringsomkostninger i alt
164,90
41,02
Kilde:
oplysninger fra Polen.
Finansiering af investeringsprojektet
(12)
Investeringsprojektet finansieres gennem kapitaltilførsler fra de offentlige interessenter (dvs. Gdynia og Kosakowo). Formålet med kapitaltilførslerne er at dække såvel investeringsomkostningerne som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (dvs. perioden frem til udgangen af 2019). De offentlige aktionærer forventer, at lufthavnsselskabet begynder at skabe overskud og dermed kan finansiere alle sine aktiviteter med sine egne indtægter i 2020.
(13)
Inden projektet blev anmeldt til Kommissionen (dvs. inden 7. september 2012), accepterede de offentlige aktionærer i Gdynia lufthavn at bidrage med i alt omkring 207,48 mio. PLN (9) (omkring 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia ville bidrage med 142,48 mio. PLN (omkring 35,62 mio. EUR) i kontanter i perioden 2007-2019. Kosakowo ydede et kontant bidrag på 0,1 mio. PLN (25 000 EUR), da selskabet blev oprettet. I perioden 2011-2040 ville Kosakowo også yde et ikkekontant bidrag på 64,9 mio. PLN (omkring 16,2 mio. EUR) ved at ombytte en del af den årlige husleje fra Gdynia lufthavn under lejekontrakten til aktier i lufthavnen (se tabel 2 nedenfor).
Tabel 2
Finansiering af investeringsprojektet gennem kapitalforøgelser
mio. PLN
mio. EUR
Før 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia
60,73
15,18
Kontante kapitaltilførsler fra Kosakowo
0,10
0,03
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo
3,98
1,00
Bidrag i alt før 18. juni 2012
64,81
16,20
Forventet efter 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia:
81,75
20,44
hvoraf:
i 2013
29,90
7,48
i 2015
[…]
[…]
i 2016
[…]
[…]
i 2017
[…]
[…]
i 2018
[…]
[…]
i 2019
[…]
[…]
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo:
60,92
15,23
hvoraf:
i 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
i 2040
[…]
[…]
Forventede bidrag i alt efter 18. juni 2012
142,67
35,67
Forventet kapital i alt fra Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
2.2. ÅRSAGER TIL AT IVÆRKSÆTTE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG DEN FØRSTE VURDERING
(14)
I indledningsafgørelsen tog man følgende spørgsmål op:
-
for det første om den offentlige finansiering af investeringsprojektet er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (herefter benævnt MEIP), navnlig med hensyn til i) rettidig anvendelse af MEIP, metodologien for anvendelsen af MEIP, og ii) hvorvidt MEIP-analysen, der foretages af de polske myndigheder, og som førte til en positiv nettonutidsværdi (herefter benævnt »NNV«) (10), er baseret på realistiske og troværdige antagelser
-
for det andet om drifts- og investeringsstøtten til Gdynia lufthavn kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Anvendelsen af MEIP
(15)
Hvad angår det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP-undersøgelsen, der blev gennemført i 2012, dvs. efter at den uigenkaldelige beslutning om at finansiere ombygningen af lufthavnen blev truffet af de offentlige aktionærer, kan anvendes til at vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte. Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt det kontrafaktiske scenario, hvor investeringen anses for at være afsluttet i 2012, var hensigtsmæssigt.
(16)
Eftersom Gdynia lufthavn skal anvende den samme forretningsmodel (fokus på lavprisselskaber, charterflyvninger og almenflyvning) som den eksisterende Gdansk lufthavn, som stadig har ledig kapacitet og yderligere udvidelsesplaner, og som ligger bare 25 km væk, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt indtægtsprognosen for Gdynia lufthavn var baseret på realistiske antagelser, navnlig med hensyn til niveauet for lufthavnsafgifter og det forventede niveau for passagertrafikken. Kommissionen bemærkede navnlig, at man i forretningsplanen for Gdynia lufthavn forudså en højere passagertrafik end den, der anvendes for Gdansk lufthavn og andre sammenlignelige regionallufthavne i Polen, efter fratrækning af rabatter.
(17)
Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt man i forretningsplanen tog hensyn til alle de planlagte incitamenter (såsom markedsføringsstøtte, rabatter eller andre ruteudviklingsincitamenter osv.), der vil blive ydet direkte af Gdynia lufthavn, dens aktionærer eller andre regionale myndigheder for at få flyselskaberne til at etablere nye ruter fra lufthavnen.
(18)
Eftersom vækstraten for en virksomhed normalt ikke er højere end vækstraten for den økonomi, den opererer i (dvs. målt i BNP-vækst), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt omsætningsvækstraten på […], der anvendes til at beregne terminalværdien, er hensigtsmæssig (11). Denne tvivl har direkte indvirkning på vurderingen af investeringsprojektets rentabilitet, eftersom værdien af den nye lufthavns egenkapital kun bliver positiv i lyset af projektets terminalværdi fra 2040 (den samlede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ).
(19)
Derfor mente Kommissionen, at den offentlige finansiering til investeringsprojektet giver anledning til selektive økonomiske fordele for operatøren af Gdynia lufthavn. Den offentlige finansiering blev også ydet med statslige midler og kan tilregnes staten. Desuden fordrejer den eller truer den med at fordreje konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom alle de kumulative kriterier for definitionen af statsstøtte var til stede, fandt Kommissionen, at den offentlige finansiering udgjorde statsstøtte i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Støttens forenelighed
(20)
Med hensyn til det andet spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt investerings- og driftsstøtten til Gdynia lufthavn kunne betragtes som forenelig med det indre marked.
(21)
Hvad angår investeringsstøtten tvivlede Kommissionen på, at alle kompatibilitetskriterierne i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 (12) vedrørende investeringsstøtte til lufthavne var opfyldt. Kommissionen tvivlede navnlig på, hvorvidt den pågældende investering opfylder et klart defineret mål om offentlig interesse, hvorvidt infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det ønskede formål, og hvorvidt der findes tilfredsstillende udsigter for dens brug på mellemlangt sigt. Desuden stillede Kommissionen sig tvivlende over for, hvorvidt indvirkningen på udviklingen af samhandelen var forenelig med den fælles interesse.
(22)
Hvad angår driftsstøtten i form af finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab i det første driftsår udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt en sådan støtte var omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt driftsstøtten kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (herefter benævnt »regionalretningslinjerne«) (13).
3. POLENS BEMÆRKNINGER
3.1. ANVENDELSE AF MEIP OG FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(23)
Polen fastholder sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn er i overensstemmelse med MEIP og derfor ikke udgør statsstøtte. I denne forbindelse henviser Polen til de MEIP-undersøgelser, der blev foretaget for investeringen i perioden 2010-2012. Polen erklærer, at alle MEIP-undersøgelser viste en positiv nettonutidsværdi og et internt afkast (14) (herefter benævnt »IRR«), der er højere end kapitalomkostningerne.
3.1.1. Beslutningsprocessen og den metodologiske forsvarlighed af MEIP-undersøgelsen
(24)
Polen forklarer, at diskussionerne og arbejdet med at omdanne den militære flyveplads Gdynia/Kosakowo til en civil lufthavn startede i 2005. På daværende tidspunkt var andre partnerne involveret (f.eks. Gdansk lufthavn). Polen forklarer også, at i 2007 etablerede Gdynia og Kosakowo selskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, som har været ansvarlig for investeringen lige siden.
(25)
I løbet af proceduren indsendte Polen tre MEIP-undersøgelser, der blev udført af PWC. Den første MEIP-undersøgelse (af 16. juli 2010, herefter benævnt »MEIP-undersøgelsen fra 2010«) blev udført i juli 2010. PWC udarbejdede herefter to ajourføringer af MEIP'en: den første i maj 2011 (af 13. maj 2011, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2011« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2011«) og den anden i juli 2012 (af 13. juli 2012, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2012« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2012«). Disse ajourføringer omfatter nye prognoser for passagertrafikken, ændringer i projektets størrelse, ændringer af investeringstallene og ændringer af metodologien og de grundlæggende input til NNV-beregningerne (såsom betaen og diskonteringssatsen). I november 2013 fremlagde Polen yderligere oplysninger, der viste, at nye indtægtskilder (dvs. salg af brændstof og levering af navigationstjenester) ville forbedre projektets NNV. På datoen, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen fra 2012.
(26)
Polen forklarer ligeledes tidsrammen for Gdynias og Kosakowos planer om at investere i Gdynia lufthavn. I denne henseende understreger Polen, at investeringsprocessen kan opdeles i to projektgennemførelsesfaser:
(i) Den første fase (2007-2009) omfattede de forberedende arbejder og feasibilityundersøgelser med henblik på etablering af den nye lufthavn (dette vedrører fase 1 som beskrevet i tabel 1):
(27)
Polen forklarer, at i denne første fase skulle selskabet, der blev oprettet af Gdynia og Kosakowo, udføre forberedelser (f.eks. udarbejdelse af en masterplan for investeringen, de nødvendige dokumenter for at opnå status som lufthavnsoperatør, en rapport om investeringens indvirkning på miljøet, designdokumentation osv.).
(28)
Polen fastholder, at der ikke blev foretaget nogen betydelige kapitalinvesteringer i løbet af den første fase, og at den offentlige finansiering til lufthavnsselskabet var i overensstemmelse med reglerne for de minimis-støtte (15). Polen erklærer, at kapitaltilførslerne til selskabet inden den 26. juni 2009 udgjorde i alt 1,691 mio. PLN (omkring 423 000 EUR).
(ii) Anden fase (fra 2010 og frem) vedrørte den faktiske ombygning af lufthavnen (dette vedrører fase II til IV som beskrevet i tabel 1):
(29)
Polen forklarer videre, at den første forberedende fase sluttede i 2010, hvor både masterplanen (16) og den første MEIP-undersøgelse fra 2010 for Gdynia lufthavn blev afsluttet. Polen påpeger, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 viste, at investeringen fra de to lokale myndigheder ville ske på markedsvilkår (dvs. at den ikke ville udgøre statsstøtte), hvilket betyder, at aktionærerne skulle øge selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR).
(30)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 beregnede man NNV for investeringsprojektet ved hjælp af metoden »free cash flow to the firm« (FCFF) (17). Denne NNV-beregning tager udgangspunkt i antagelsen om, at alle kapitaltilførsler i henhold til investeringsplanen vil ske med henblik på at gennemføre investeringsprojektet (18). Denne værdiansættelsesmetode bruges til at beregne pengestrømme til alle indehavere af kapital i virksomheden (både aktieejere og obligationsejere) i prognoseperioden. Prognoserne for pengestrømme diskonteres herefter med den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (19) (WACC) for at nå frem til virksomhedens tilbagediskonterede pengestrøm (DCF) i prognoseperioden. Terminalværdien beregnes herefter ved hjælp af metoden med vækst i al fremtid (hvor man forudsætter en stabil vækstkurve baseret på FCFF fra den seneste prognoseperiode). NNV er baseret på summen af DCF for prognoseperioden og terminalværdien. I dette tilfælde viste MEIP-undersøgelsen fra 2010 estimater over pengestrømme for perioden 2010-2040 med en WACC på […] % (20). Ved hjælp af disse inputs nåede man i undersøgelsen frem til en DCF på minus […] mio. PLN ([…] mio. EUR) for perioden 2010-2040 og en (tilbagediskonteret) terminalværdi på omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) (21). NNV for det samlede projekt skønnes derfor at være […] mio. PLN (eller […] mio. EUR).
(31)
Følgende figur (jf. figur 1) viser den forventede akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm for prognoseperioden 2010-2040 som beregnet i MEIP-undersøgelsen fra 2010.
Figur 1
Kumulativ DCF (i reale termer) (i PLN)
(…)
(32)
Polen forklarer, at selskabets egenkapital blev øget til 6,052 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) den 29. juli 2010. Polen tilføjer samtidig, at aktionærerne, selv om MEIP-undersøgelsen viste, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, begyndte at udarbejde en anmeldelse til Kommissionen, som udelukkende skulle indsendes af hensyn til retssikkerheden.
(33)
Polen forklarer videre, at der blev gennemført en ny MEIP-undersøgelse i maj 2011. Polen anfører, at denne MEIP-undersøgelse var en ajourføring af MEIP-undersøgelsen fra 2010, der blev gennemført i lyset af fremskridtene med forberedelserne og adgangen til mere nøjagtige oplysninger om investeringsplanen samt tidsplanen og finansieringen. Polen forklarer, at i perioden mellem udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2011:
-
underskrev aktionærerne en aftale af 11. marts 2011 om fastlæggelse af finansieringsbetingelserne for investeringen i etableringen af en civil lufthavn. I denne aftale forpligtede Gdynia sig til at tilføre i alt 59 mio. PLN i perioden 2011-2013. Kosakowo forpligtede sig til at yde et ikkekontant bidrag i form af en ombytning af gæld til egenkapital (som beskrevet i tabel 2) i perioden 2011-2040
-
samme dag, den 11. marts 2011, indgik selskabet med ansvar for etableringen af Gdynia lufthavn en lejeaftale med Kosakowo om jorden (med angivelse af størrelsen af det lejede areal, betingelserne for betaling af lejen, beskatningsspørgsmål osv.)
-
investeringsomkostningerne i investeringsplanen blev specificeret og ajourført.
(34)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen fra 2011 også gav en positiv NNV. Polen angiver videre, at lufthavnsselskabets offentlige aktionærer foretog efterfølgende kapitaltilførsler på dette grundlag. Polen påpeger, at selskabets egenkapital blev øget til 33,801 mio. PLN (8,45 mio. EUR) i juli 2011 og til 64,810 mio. PLN (16,20 mio. EUR) i april 2013.
(35)
I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2011-2040. Den ajourførte DCF var (-[…]) mio. PLN (- […] mio. EUR), hvilket er tegn på større tab, mens terminalværdien blev sænket til […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR). NNV blev derfor reduceret til […] mio. PLN (eller mindre end […] mio. EUR). WACC blev reduceret til […] % (22), og den stabile vækstrate for beregningen af terminalværdien blev sænket fra […] % til […] %.
(36)
Polen anfører, at en ændring af den makroøkonomiske situation (finanskrisen og den økonomiske opbremsning) betød en revurdering af projektet i 2012, hvilket førte til en ny MEIP-undersøgelse (nemlig MEIP-undersøgelsen fra 2012). Ifølge Polen har man foretaget følgende ændringer af antagelserne i de tidligere MEIP- undersøgelser i forbindelse med MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Prognosen for passagertrafik for Gdynia lufthavn blev nedskrevet.
-
Investeringens størrelse blev reduceret, idet investeringsomkostningerne blev sænket med […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Planerne om at bygge en hovedterminal (sammen med den tilhørende udbygning af vejinfrastruktur og parkeringspladser) blev opgivet. I stedet besluttede man at udvide kapaciteten for terminalen for almenflyvning med […] % i den anden investeringsfase.
-
Efter at have undersøgt situationen på markedet måtte investeringsomkostningerne for sikkerhed øges til […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Reduktionen af investeringen medførte en kortere tilbagebetalingstid for investeringen (i nominelle termer med […] år, fra […] år og […] måneder til […] år og […] måneder).
(37)
Polen anfører videre, at den anvendte metodologi i de tidligere MEIP-undersøgelser blev ændret i MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Med henblik på at sikre en bedre afspejling af finansieringsstrukturen og omkostninger til afdrag på gælden blev metoden med »free cash flow to the firm« (herefter benævnt »FCFF«) erstattet med metoden »free cash flow to equity« (herefter benævnt »FCFE«) (23).
-
Efter ændringer på finansmarkedet (værdipapirer) blev den risikofri rente og beta-faktoren ajourført. Desuden blev virksomheder uden for Europa udelukket fra de komparative analyser. Dette førte til en ny diskonteringssats.
-
Diskonteringssatsen til beregning af NNV blev fastsat på grundlag af en analyse af sammenlignelige selskaber, som både omfattede lufthavnsselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser i lufthavne (hvis økonomiske resultater hænger tæt sammen med, hvordan lufthavnsselskaberne klarer sig) (24).
-
Man gik ud fra, at projektet primært ville blive finansieret med aktionærernes ressourcer og først derefter med eksterne kilder (arbejdskapitallån) og driftsindtægter.
(38)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2012-2030 (dvs. at prognoseperioden fra de tidligere undersøgelser blev afkortet med 10 år). Den ajourførte DCF udgjorde (-[…] mio. PLN) (omkring (-[…]) mio. EUR), mens terminalværdien blev øget kraftigt til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Den kapitaliserede værdi af de allerede foretagne investeringer ([…] mio. PLN) blev herefter fratrukket. Efter ajourføringen i 2012 udgjorde NNV […] mio. PLN (eller […] mio. EUR). Med henblik på at beregne NNV benyttede man en egenkapitalomkostning på […] % (25), og den stabile vækstrate til beregning af terminalværdien blev sænket yderligere fra […] % til […] %.
(39)
Polen påpeger, at resultaterne af MEIP-undersøgelsen fra 2012 stadig var positive og førte til yderligere kapitaltilførsler fra aktionærerne. Polen anførte, at selskabets kapital var øget til 91,310 mio. PLN (22,8 mio. EUR) i april 2013 og ikke ændrede sig yderligere i 2013 som sammenfattet i tabel 3.
Tabel 3
Forhøjelse af lufthavnsselskabet i Gdynias kapital fra Gdynia og Kosakowo
Dato for afgørelse om indførelse i det nationale retsregister
Dato for beslutning om kapitalforøgelse
N avn på interessent
Beslutningens genstand
Aktieværdi
Aktiekapital
Kumulativ andel af den samlede kapitalforøgelse opgjort frem til slutningen af 2013
(mio. PLN)
(mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aktier ejet af Gdynia kommune blev annulleret uden hensyntagen til interessenten
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
udstedelse af nye aktier
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
udstedelse af nye aktier
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
udstedelse af nye aktier
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
20,031
91,310
100,00 %
Kilde:
oplysninger fra Polen.
(40)
Sammenfattende anfører Polen, at selvom de lokale myndigheder traf foreløbige skridt med henblik på at etablere Gdynia lufthavn helt tilbage i 2005, fandt projektet ikke sin endelige form inden udarbejdelsen af masterplanen og den første MEIP-undersøgelse, dvs. i 2010. Polen forklarer, at projektets oprindelige antagelser blev revideret kraftigt som resultat af ændringer i de eksterne omstændigheder. Polen anfører, at de offentlige aktionærers endelige beslutning om gennemførelsen af projektet og dets endelige form blev truffet i 2012. Polen understreger ligeledes, at alle tre udgaver af MEIP-undersøgelsen bekræftede projektets levedygtighed og viste, at en markedsøkonomisk investor ville have gennemført projektet.
(41)
Vedrørende det kontrafaktiske scenario anfører Polen, at Kosakowo i henhold til den nationale lovgivning kun havde ret til at benytte det område, hvor Gdynia lufthavn er beliggende, til at etablere en ny civil lufthavn. I den forbindelse forklarer Polen, at lufthavnsgrunden blev udlejet til Kosakowo for en periode på 30 år. Polen anfører, at lejeaftalen forpligter Kosakowo til kun at udleje jorden til en enhed, der har til opgave at etablere og/eller at drive en civil lufthavn. Ifølge Polen ville staten have taget jorden tilbage, hvis ikke Kosakowo havde udlejet jorden til en civil lufthavn inden for 6 måneder, hvis jorden var blevet anvendt til andre formål, eller hvis lufthavnen ikke havde påbegyndt sine aktiviteter inden for 3 år. Eftersom scenariet, hvor området med Gdynia lufthavn anvendes/udlejes til andre formål end luftfart, ikke var muligt, kunne det ikke bruges til at udforme et kontrafaktisk scenario.
3.1.2. Troværdigheden af nøgleantagelserne for MEIP-undersøgelsen fra 2012
Trafikprognoser og indtægtsprognoser
(42)
Polen forklarer, at de planlagte lufthavnsafgifter var baseret på de offentligt tilgængelige satser, der anvendes af andre lufthavne, for ikke at fordreje det eksisterende marked, idet man sikrer et passende rentabilitetsniveau for projektet på grundlag af det forudsete omfang for passagertrafikken. Ifølge Polen adskiller afgifterne sig ikke væsentligt fra de standardafgifter, der opkræves af mindre lufthavne. Navnlig to nyåbnede regionallufthavne i Modlin og Lublin anvender standardlufthavnsafgifter, der svarer til dem, der forudses i MEIP-undersøgelsen for Gdynia lufthavn.
(43)
Som svar på Kommissionens bemærkning om, at de planlagte afgifter for Gdynia lufthavn (25 PLN (5,25 EUR) pr. afrejsende passager i de første 2 år og 40 PLN (10 EUR) herefter) er højere end de diskonterede satser, der anvendes i Gdansk lufthavn (24 PLN (5 EUR) pr. afrejsende passager for et fly fra et lavprisselskab på en international rute, der beflyves mindst to gange om ugen, og 12,5 PLN (3,1 EUR) på en indenrigsrute), bemærker Polen, at afgiftsniveauet i forretningsplanen udgør et gennemsnit for hele prognoseperioden (2014-2030) under hensyntagen til, at afgifterne i Gdansk lufthavn vil blive hævet på længere sigt, efterhånden som servicestandarden i lufthavnen forbedres.
(44)
Desuden påpeger Polen, at projektets overskudsmargen, den reviderede (lidt højere) prognose for lufttrafik og delingen af visse driftsudgifter med militæret betyder, at Gdynia lufthavn burde kunne opretholde lavere passagerafgifter over en længere periode (de reducerede afgifter kan anvendes frem til udgangen af 2021), idet man bevarer en positiv NNV for de offentlige aktionærer.
(45)
Polen anfører ligeledes, at den ajourførte (i marts 2013) trafikprognose for Pommern går ud fra, at trafikken vil stige i forhold til MEIP-undersøgelsen fra 2012. Ifølge de seneste tal vil Gdynia lufthavn håndtere 1 149 978 passagerer i 2030, ikke 1 083 746. For Pommern som helhed ventes passagertallene at stige fra 7,8 til 9 mio. passagerer i 2030.
(46)
Efter Polens mening bekræfter disse tal, at Gdansk lufthavn og Gdynia lufthavn kan eksistere side om side og fungere på markedet i Pommern. Man mener endda, at selv hvis Gdansk lufthavn udvides, så den når den planlagte kapacitet på 7 mio. passagerer, har det voksende luftfartsmarked i Pommern plads til endnu en lille regional lufthavn (med en kapacitet på 1 mio.), der vil supplere de tjenester, som Gdansk lufthavn leverer.
Tabel 4
Sammenligning af trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2012 og de ajourførte trafikprognoser (marts 2013) for Gdynia lufthavn
År
Kommerciel lufttransport
Kommerciel lufttransport
Almenflyvning
Passagerer (000)
Antal flyvninger
Antal flyvninger
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
Driftsomkostninger (incitamenter til flyselskaberne, omkostninger i forbindelse med lufthavnens militære operationer)
(47)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen tager hensyn til lufthavnens udgifter til markedsføring og reklame i skønnet over:
i)
driftsomkostninger, idet sådanne omkostninger vurderes på grundlag af regnskaberne for alle Polens større lufthavne
ii)
andre omkostninger efter type, som forventes for Gdynia lufthavn på et konservativt højt niveau, ligeledes under hensyntagen til de tilsvarende omkostninger i andre lufthavne.
(48)
Polen anfører ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen gik ud fra, at alle driftsomkostninger skal bæres af investoren, hvorved man ikke tager hensyn til, at driftsomkostningerne deles med lufthavnens militære bruger. Polen anfører, at delingen af driftsomkostninger for den fælles infrastruktur blev ansat til […] for antallet af civile og militære flyvninger. Polen forklarer ligeledes, at omkostningerne til renovering og reparationer bliver […]. Polen understreger, at indførelsen af regler om delt brug af lufthavnen (endnu ikke aftalt endeligt med lufthavnens militære bruger) vil føre til et fald på mindst […] i omkostningerne vedrørende tjenester leveret af tredjemand og lønninger. Polen anfører, at medtagelsen af denne faktor i MEIP-undersøgelserne ville medføre en højere forventet rentabilitet for projektet.
Langsigtet vækstrate
(49)
Polen forklarer, at vækstraten på […] %, som anvendes i MEIP-undersøgelsen, henviser til terminalværdien i nominelle termer.
(50)
Polen anfører ligeledes, at vækstraten på […] % er lig med inflationsmålet for Polen, som det pengepolitiske råd (et beslutningsorgan i den polske nationalbank) har fastsat. Polen bemærker, at ifølge de seneste prognoser fra Den Internationale Valutafond fra juli 2013, vil Polens BNP vokse med 2,2 % i 2014, 3 % i 2015, 3,3 % i 2017 og 3,8 % i 2018.
Ajourføringen i november 2013
(51)
I november 2013 meddelte Polen, at lufthavnsselskabet havde modtaget de administrative afgørelser fra toldvæsenet og energitilsynet, der gav det lov til at sælge brændstof direkte til flyene. Lufthavnsselskabets brændstofsalg ville udgøre en ekstra indtægtskilde og forbedre de økonomiske resultater for forretningsplanen.
(52)
Ifølge Polen har alle de hidtidige MEIP-undersøgelser haft som udgangspunkt, at salget af brændstof ville ske via en ekstern operatør. Lufthavnsselskabets salg af brændstof ville øge selskabets overskudsmargen for denne aktivitet fra […] PLN ([…] EUR) pr. liter (når brændstoffet sælges af en ekstern operatør) til […] PLN ([…] EUR) (når brændstoffet sælges direkte af lufthavnsselskabet).
(53)
Efter Polens mening ville denne ekstraindtægt forbedre resultaterne af den ajourførte MEI fra 2012. Polen påpeger, at NNV for projektet dermed forventes at stige fra […] mio. PLN ([…] mio. EUR) til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Polen forklarer videre, at IRR ville stige fra […] % til […] %.
(54)
Polen anfører, at de ekstra indtægter ellers kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne for flyselskaberne nede på længere sigt.
(55)
Polen bekræftede, at forsigtighedsprincippet havde forhindret, at lufthavnens eget salg af brændstof var medregnet i MEIP-undersøgelserne. På det tidspunkt, hvor disse undersøgelser blev foretaget, havde lufthavnsoperatøren ikke de nødvendige tilladelser eller en garanti for, at den ville få dem.
(56)
Desuden anførte Polen, at selskabet har til hensigt at levere navigationstjenester til flyselskaber (i stedet for det polske agentur for flynavigationstjenester). Polen påpeger, at dette ville give mulighed for at sænke den terminalafgift, som flyselskaberne betaler (som i øjeblikket betales til agenturet) og dermed gøre Gdynia lufthavn mere attraktiv for flyselskaberne. Lufthavnsselskabet vil derfor kunne tilbyde flyselskaberne mere konkurrencedygtige lufthavnsafgifter end nabolufthavnene.
3.2. VURDERING AF FORENELIGHED
3.2.1. Investeringsstøtte
(57)
Ifølge Polen er alle kriterier for forenelighed i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 vedrørende investeringsstøtte til lufthavne opfyldt.
Opfyldelse af et klart defineret mål af offentlig interesse
(58)
Polen anfører, at etableringen af Gdynia lufthavn som led i Pommerns transportsystem optimerer udnyttelsen af den tilgængelige infrastruktur og vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling, navnlig som følge af flere arbejdspladser i lufthavnen, indtægter fra forsyningskæden til luftfartsmarkedet og udvikling af turismen.
(59)
Polen henviser til den »regionale udviklingsstrategi for transportområdet i Pommern for 2007-2020«, som er baseret på prognoser for lufttrafikken i regionen og anerkender behovet for at skabe et netværk af lufthavne, der arbejder tæt sammen om at opfylde behovet hos befolkningen i området med de tre byer (26).
(60)
Ifølge Polen er de væsentligste argumenter for oprettelsen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer: stigende lufttrafik i Polen, manglende plads til at udvide Gdansk lufthavns kapacitet og byområdets udstrækning over et område på næsten 60 km (eller over 100 km, hvis byerne Tczew og Wejherowo medtages). Polen anfører, at selvom Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på omkring 5 mio. passagerer, viser nogle prognoser for lufttrafikken, at den potentielle passagertrafik i den lufthavn kan overstige 6 mio. passagerer i 2035. På den ene side hævdede Polen i sine bemærkninger, at miljørestriktioner og boligbyggeri i nærheden af Gdansk lufthavn begrænser mulighederne for yderligere udvidelser. På den anden side henviste Polen i sine bemærkninger af 6. december 2012 til masterplanen for Gdansk lufthavn og anførte, at der ikke findes nogen restriktioner vedrørende udvidelsen af Gdansk lufthavn.
(61)
Polen anfører, at flysikkerheden også taler for etableringen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer, hvor Gdynia lufthavn skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn (i omkring 80 % af tilfældene vil det være muligt at lande i Gdynia lufthavn, når skyhøjden og sigtbarheden ikke gør det muligt at lande i Gdansk lufthavn).
(62)
Endelig anfører Polen, at udviklingen af Gdynia lufthavn opfylder målene i de nationale og regionale strategidokumenter vedrørende udviklingen af luftfartsinfrastruktur i Polen. Polen forklarer, at udviklingen af Gdynia lufthavn ventes at have en positiv indvirkning på udviklingen i Pommern og brugen af den eksisterende militære infrastruktur, og at den supplerer Gdansk lufthavn.
Infrastrukturens nødvendighed og proportionalitet
(63)
Polen anfører, at infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til den opstillede målsætning på grund af de begrænsede aktiviteter i lufthavnen (1,55 % andel af det polske luftfartsmarked i 2030), prognoser for passagertrafikmængden, der overstiger mulighederne for udvidelse af Gdansk lufthavn, regionens mulighed for at tiltrække turister og den forudsete store udvikling i Pommern.
(64)
Polen understreger den strategiske rolle, som Gdynias militære flyveplads har i regionen, og bemærker, at brugen af eksisterende infrastruktur nedbringer investeringsomkostningerne og maksimerer de positive virkninger for den regionale udvikling.
(65)
Polen påpeger ligeledes, at omkostningerne er blevet minimeret, og at investeringens effektivitet er blevet styrket gennem indførelse af tekniske løsninger, som f.eks. opførelsen af en fælles terminal til både almenflyvning og passagertrafik, der rummer størstedelen af lufthavnens tjenester (grænsekontrol, toldvæsen, politi, brandvæsen, ledelse) i en og samme bygning og tilpasning af andre eksisterende bygninger for at optimere anvendelsen af dem. Desuden vil driftsomkostningerne ved infrastrukturen blive delt med hæren.
Tilfredsstillende udsigter for brugen på mellemlangt sigt
(66)
Polen påpeger, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt er tilfredsstillende som følge af BNP-væksten i Pommern, som ventes at overstige gennemsnittet for Polen og EU, regionens tiltrækningsevne over for turiser, dens status som centrum for udenlandske investeringer og den forventede vækst i lufttrafikken.
(67)
Polen understreger, at det planlagte samarbejde med Gdansk lufthavn og komplementariteten mellem de tjenester, der udbydes af de to lufthavne (Gdynia lufthavn vil især blive anvendt til almenflyvning), vil føre til en yderligere styrkelse af udsigterne for Gdynia lufthavn på mellemlangt til langt sigt.
(68)
Polen forklarer videre, at lufthavnen også planlægger at udvikle specialiserede luftfartsrelaterede aktiviteter inden for lufthavnsområdet såsom fremstilling af simple servicedele, reparation af flykomponenter eller fremstilling af andre komponenter/produkter, der leveres på »just-in-time«-basis.
(69)
Polen henviser til en hensigtserklæring, der er underskrevet af en handelsbank, og som udtrykker bankens vilje til at indlede en åben diskussion om finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn som yderligere bevis for projektets attraktivitet.
Indvirkning på udviklingen af samhandelen, der strider imod den fælles interesse
(70)
Eftersom Gdynia lufthavn er en lufthavn med en lille markedsandel (der betjener færre end 1 mio. passagerer om året), mener Polen ikke, at projektets indvirkning på samhandelen strider imod den fælles interesse. I lyset af den forventede stigning i lufttrafikken forventer Polen, at Gdansk og Gdynia lufthavne vil danne et samarbejdsnetværk af luftfart, der betjener området med de tre byer i Pommern og tilbyder supplerende tjenester.
(71)
Polen understreger, at Gdynia lufthavn ikke vil komme til at konkurrere imod Gdansk lufthavn, eftersom den vil fokusere på at levere tjenester til sektoren for almenflyvning (vedligeholdelse, reparation og eftersyn, et pilotakademi) og vil samarbejde med havnen i Gdynia.
(72)
Polen anfører videre, at charter- og lavpristrafikken i Gdynia lufthavn ikke vil foregå på bekostning af Gdansk lufthavn, men vil være resultatet af en samlet stigning i rigdom og mobilitet. Polen påpeger, at vækstraten for Gdansk lufthavn og arten af de luftfartsoperationer, den håndterer, betyder, at antallet af flyvninger, den håndterer, før eller siden vil blive begrænset. Polen anfører, at disse konklusioner præsenteres i rapporten med miljøkonsekvensvurderingen af projektet »Udvidelse af Lech Wałęsa Gdansk Airport«.
(73)
Polen forklarer, at investeringen i Gdynia lufthavn kan begrænse de økonomiske samt de sociale og arbejdsmarkedsmæssige omkostninger ved en eventuel begrænsning af aktiviteterne i Gdansk lufthavn. Polen påpeger, at flytningen af dele af flytrafikken fra Gdansk lufthavn til Gdynia lufthavn vil betyde en bedre udnyttelse af kapaciteten i begge lufthavne.
Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelsesvirkning
(74)
Polen anfører, at selskabet ikke ville have gennemført projektet uden offentlig finansiering. Polen bemærker, at støtten blev holdt på et minimum, og at omkostningerne ved projektet blev reduceret og optimeret ved at udnytte den eksisterende militære infrastruktur.
(75)
Efter Polens mening er der behov for kapitaltilførsler til Gdynia lufthavn, og de begrænses til et minimum, hvilket fremgår af:
i)
projektets interne afkastgrad på […] %, som kun er lidt højere end diskonteringssatsen (egenkapitalomkostningen), som ligger på […] % (baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2012)
ii)
behovet for at optage et arbejdskapitallån, som forudses i de finansielle overslag, som skal anvendes til at finansiere lufthavnens drift, idet selskabet ellers vil miste likviditet
iii)
det forhold, at den samlede finansiering fra egenkapitalen er lavere end de samlede kapitaludgifter (finansiering fra egenkapitalen udgør mindre end […] af de samlede likviditetsomkostninger i prognoseperioden, herunder de samlede kapitalomkostninger).
(76)
Polen forklarer herefter støtteforanstaltningens proportionalitet og sammenligner den offentlige finansiering (omkring 148 mio. PLN i reale termer) med en investering i et projekt, der starter helt fra bunden (Lublin-Świdnik-lufthavn, hvor nettoanlægsudgifterne var omkring 420 mio. PLN) og en investering baseret på en militær flyveplads (Warszawa-Modlin lufthavnen, hvor anlæggelsen hidtil har kostet næsten 454 mio. PLN).
3.2.2. Driftsstøtte
(77)
Polen anfører, at projektet opfylder kompatibilitetskravene i retningslinjerne for driftsstøtte i en region, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Efter Polens mening er driftsstøtten til projektet:
i)
beregnet på at finansiere et forud defineret antal udgifter
ii)
begrænset til et nødvendigt minimum og ydet midlertidigt (støtten til driftsomkostninger ydes i det omfang og i den periode, der er nødvendig for at sætte lufthavnen i drift, dvs. frem til udgangen af 2018)
iii)
degressiv og falder fra […] % af kapitaludgifterne i 2013 til […] % i 2018
iv)
udformet med henblik på at opfylde målene for projektet hvad angår regionaludvikling og lempelse af de eksisterende begrænsninger. Med udgangspunkt i støttebeløbet i forhold til de gavnlige virkninger for udviklingen i Pommern anfører Polen, at det bør anses for at være proportionalt.
(78)
Polen understreger også, at støtten er beregnet til en lille lufthavn med en maksimal kapacitet på 1 million passagerer årligt, hvilket betyder, at risikoen for, at den vil fordreje konkurrencevilkårene og have en negativ indvirkning på den fælles interesse, er minimal, navnlig i lyset af det planlagte samarbejde mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk og komplementariteten af deres samarbejde.
(79)
Polen påpeger ligeledes, at det samarbejde, som man i øjeblikket forhandler om med lufthavnens militære bruger og dennes deltagelse i lufthavnens driftsomkostninger, vil mindske selskabets tab og driftsomkostninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(80)
Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende Gdynias og Kosakowos finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
5. VURDERING
5.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(82)
Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal alle følgende betingelser være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:
-
ydes af staten eller med statsmidler
-
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.5.1. Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed
(83)
I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er en virksomhed i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Begrebet »virksomhed« dækker enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).
(84)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester imod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).
(85)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at infrastrukturen, der er genstand for denne afgørelse, skal drives på et kommercielt grundlag af lufthavnsselskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Eftersom lufthavnsselskabet pålægger brugerne afgifter ved brug af denne infrastruktur, må denne anses for at kunne udnyttes kommercielt. Det følger heraf, at enheden, der anvender denne infrastruktur udgør en virksomhed som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(86)
Men ikke alle af et lufthavnsselskabs aktiviteter er nødvendigvis af økonomisk karakter (31).
(87)
Domstolen (32) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (33).
(88)
Derfor udgør finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, normalt ikke statsstøtte (34). I en lufthavn anses aktiviteter såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (35).
(89)
Imidlertid må offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter, der har tæt sammenhæng med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til upassende forskelsbehandling af flyselskaber og lufthavnsselskaber. Det er rent faktisk fastslået i retspraksis, at der er tale om en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostningerne ved deres økonomiske aktiviteter (36). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at flyselskaber eller lufthavnsselskaber afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle flyselskaber eller lufthavnsselskaber, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selvom disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter. Derfor er det nødvendigt med en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt lufthavnsselskaberne eller flyselskaberne under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikke-økonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.
(90)
Selvom aktiviteterne i betragtning 88 kan anses for at være af ikke-økonomisk art, bemærker Kommissionen, at polsk ret (37) forpligter lufthavnsselskaber til at finansiere de faciliteter og det udstyr, der er nødvendigt for at udføre disse aktiviteter, med deres egne midler.
(91)
Derfor mener Kommissionen, at den offentlige finansiering til selskabet bag Gdynia lufthavn vedrørende ovennævnte faciliteter og udstyr fritager den for omkostninger, der hænger sammen med dens økonomiske aktivitet (se afsnit 5.1.3). Kommissionen konkluderer derfor, at den kapital, der er bevilget til disse faciliteter og dette udstyr, skal medregnes ved beregningen af rentabiliteten af denne investering. Her anvender Kommissionen den metode, som Polen med rette har anvendt i MEIP-undersøgelserne.
5.1.2. Statsstøtte og støtteforanstaltningens tilregnelse til staten
(92)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem (38). I forbindelse med artikel 107 i TEUF er midler fra lokale myndigheder at betragte som statsmidler (39). I den foreliggende sag stammer kapitalen, der tilføres Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, fra to lokale myndigheders budgetter, Gdynia og Kosakowo. Derfor mener Kommissionen, at ressourcerne fra de to involverede kommuner er statsmidler.
(93)
Derfor mener Kommissionen, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.
5.1.3. Økonomisk fordel
(94)
Kommissionen bemærker, at Polen på den ene side anfører, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med MEIP, mens man på den anden side anser støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, idet lufthavnsoperatøren ikke ville have foretaget investeringen uden den offentlige finansiering.
(95)
Med henblik på at afgøre, hvorvidt den pågældende foranstaltning i denne sag giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en fordel, som den ikke ville have fået under normale markedsvilkår, må Kommissionen sammenligne handlemåden for lufthavnsselskabets offentlige aktionærer med en markedsøkonomisk investor, der er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (40).
(96)
Alle positive følgevirkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, skal udelukkes ved vurderingen, eftersom Domstolen har forklaret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af MEIP-undersøgelsen er, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforøgelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (41).
(97)
Polen fremfører, at de pågældende foranstaltninger ikke giver selskabet bag Gdynia lufthavn en økonomisk fordel, eftersom de er i overensstemmelse med MEIP. Som beskrevet i afsnit 3.1 indsendte Polen som dokumentation for dette tre MEIP-undersøgelser, der var udarbejdet af PWC (42). I november 2013 fremførte Polen desuden, at nye indtægtskilder ville styrke projektets NNV (dvs. salg af brændstof, navigationstjenester). På det tidspunkt, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen for 2012.
(98)
Selvom aktionæroverenskomsten fra 2011 forpligtede Gdynia og Kosakowo til at stille kontante og ikkekontante bidrag til rådighed for at finansiere investeringsprojektet frem til 2040, anfører Polen, at kun MEIP-ajourføringen fra 2012 og de senere oplysninger om de supplerende indtægter er relevante for vurderingen af, hvorvidt kapitaltilførslerne er forenelige med det indre marked.
(99)
I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (43).
(100)
I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (44).
(101)
For at kunne anvende MEIP'en skal Kommissionen anbringe sig i samme situation som i perioden, hvor de enkelte beslutninger vedrørende ombygningen af den tidligere militære flyveplads til en civil lufthavn, blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og antagelser, som de offentlige aktionærer havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om de økonomiske dispositioner blev truffet.
(102)
Kommissionen betragter MEIP-undersøgelsen fra 2010 som den første relevante analyse med henblik på at fastslå, hvorvidt Gdynia og Kosakowo kommuner handlede som en privat investor. Vurderingen af, hvorvidt statens indgriben er i overensstemmelse med markedsbetingelserne bør udføres på grundlag af en ex ante-analyse under hensyntagen til de oplysninger og data, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor investeringen blev besluttet.
(103)
Kommissionen bemærker, at undersøgelserne og forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt blev gennemført frem til 2010. De omfattede masterplanen for investeringsprojektet, miljørapporten, designdokumentationen for terminalen til almenflyvning, designdokumentationen for administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, særlige luftfartsdokumenter og andre undersøgelser. Ved udgangen af 2010 udgjorde omkostningerne til disse undersøgelser […] mio. PLN ([…] EUR) (45). Dette viser, at investorerne traf beslutningen om af ombygge Gdynia lufthavn inden 2010. Gdynia og Kosakowo iværksatte en række foreløbige foranstaltninger for at gennemføre projektet (jf. betragtning 10 ovenfor), og man bestilte specifikke undersøgelser med dette formål.
(104)
Som Polen anfører, afsluttede de offentlige aktionærer i lufthavnsselskabet forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt i 2010. Samme år øgede de offentlige aktionærer selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet. De største investeringer i faste aktiver (såsom opførelsen af terminalen til almenflyvning) skulle efter planen indledes i 2011, men blev i praksis først indledt i 2012. Kommissionen mener, at alle private investorer ville have vurderet projektets forventede rentabilitet på det tidspunkt. Hvis investeringsplanen ikke viste, at der kunne blive tale om et acceptabelt afkast, eller hvis den var baseret på tvivlsomme antagelser, ville en privat investor ikke være begyndt at gennemføre planen og ville ikke have brugt yderligere penge på den ud over de penge, som allerede var brugt til de forberedende arbejder, som nævnes ovenfor.
a) Kapitaltilførsler
(105)
Med hensyn til kapitaltilførsler bemærker Kommissionen, at den første større kapitaltilførsel på 4,4 mio. PLN blev besluttet den 29. juli 2010 (næsten en firedobling af den eksisterende kapital på 1,7 mio. PLN), lige efter at MEIP-undersøgelsen fra 2010 den 16. juli 2010 blev afsluttet. Desuden blev aftalen om yderligere kapitaltilførsler (frem til 2040) for at finansiere ombygningsprojektet (omtalt i betragtning 33) underskrevet i marts 2011 (endda inden færdiggørelsen af den anden MEIP-undersøgelse af 13. maj 2011). Samtidig blev driftsaftalen med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011) og aftalen om selskabets leje af jorden (11. marts 2011 (omtalt i betragtning 33)) indgået.
(106)
Kommissionen understreger også, at Polen bekræftede, at kapitaltilførslen, der blev besluttet den 29. juli 2010, var baseret på den økonomiske vurdering af projektet, som var indeholdt i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Derfor er det klart, at de offentlige aktionærer på dette tidspunkt havde besluttet sig for at deltage i det pågældende investeringsprojekt, som skulle gennemføres i løbet af 30 år. Selvom det er muligt for en privat investor at tilpasse investeringsplanen i løbet af gennemførelsen i lyset af ændrede omstændigheder, er det tydeligt, at en hvilken som helst privat investor allerede ville have vurderet fordelene ved det pågældende investeringsprojekt i 2010, inden man begyndte at investere betydelige ressourcer i det.
(107)
På tidspunktet for udførelsen af den første ajourføring af MEIP'en i 2011, havde de offentlige aktionærer allerede tilført 6,05 mio. PLN til selskabet (jf. tabel 3). Selskabet havde allerede lejet jorden til lufthavnen af Kosakowo (lejeaftalen mellem Gdynia-Kosakowo Airport Ltd og Kosakowo blev underskrevet den 11. marts 2011) og havde også underskrevet en driftsaftale med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011). Desuden underskrev aktionærerne den 11. marts 2011 en aftale om forhøjelse af selskabets aktiekapital frem til 2040 (46). Og på det tidspunkt, hvor den anden ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev færdiggjort i juli 2012, havde de offentlige aktionærer tilført i alt 64,810 mio. PLN (dvs. omkring 70 % af al den tilførte kapital). Kommissionen understreger, at MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 uden tvivl er justeringer af den oprindelige investeringsplan, som dannede grundlag for den oprindelige beslutning om at gå i gang med projektet med at omdanne den militære flyveplads. Så selvom der blev foretaget større kapitaltilførsler efter den første MEIP-undersøgelse i 2010, kan disse tilførsler ikke undersøges isoleret.
b) Kapitaludgifter
(108)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 opdeles investeringerne i faste aktiver i fire faser. Investeringsprojektets første fase omfattede designarbejde, men også rydning af grunden (rydning af træer og buske, nedrivningen af et antal hangarer og nivellering af grunden). Disse omkostninger blev afholdt i 2011 og udgjorde i alt […] mio. PLN ([…] EUR). Projektets anden fase, som omfattede opførelse af terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, var allerede indledt i 2012. Projektets anden fase er den vigtigste med hensyn til kapitaludgifter og udgjorde […] % af de nominelle kapitaludgifter (herefter benævnt »capex«) i perioden 2012-2013. Ifølge oplysningerne fra Polen udgjorde kapitaludgifterne i 2012 […] mio. PLN (hvoraf mere end halvdelen var afholdt inden ajourføringen af undersøgelsen i 2012 overhovedet gik i gang). Nedenstående diagram (figur 2) viser den (nominelle) capex efter investeringsfase som beskrevet i MEIP-undersøgelsen fra 2012.
Figur 2
Capex opdelt efter fase (MEIP-undersøgelsen fra 2012)
(…)
(109)
I henhold til betragtning 103 og 108 mener Kommissionen, at hverken MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller 2012 blev gennemført på det tidspunkt og på grundlag af de oplysninger, som de offentlige aktionærer havde til rådighed, da de traf selve beslutningen om at finansiere ombygningsprojektet. Desuden kan Kommissionen ikke med tilbagevirkende kraft tage højde for de planlagte supplerende indtægtskilder baseret på de oplysninger, der blev fremlagt i november 2013, med henblik på at begrunde de beslutninger, der blev truffet af de offentlige aktionærer i 2010 og 2011.
(110)
Kommissionen mener derfor, at for at kunne vurdere, om Gdynia og Kosakowo handlede som en forsigtig privat investor, der handler i en markedsøkonomi, skal den først og fremmest basere sin vurdering på MEIP-undersøgelsen fra 2010 og se bort fra en række senere udviklinger og oplysninger, som de offentlige aktionærer ikke havde adgang til på det tidspunkt, hvor de traf deres beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt.
(111)
På den anden side vurderede man i MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-undersøgelsen fra 2012 kun ændringerne af den oprindelige beslutning om at gå i gang med investeringsprojektet, der blev truffet i 2010 på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 anerkender man rent faktisk, at en række investeringer (såsom terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen, elektricitetssystemet) allerede befandt sig i en »fremskreden gennemførelsesfase«. De to efterfølgende undersøgelser viser, at aktionærerne blev styret af udviklingen på markedet og tilpassede projektets omfang i henhold til dette (enten i opadgående eller nedadgående retning, afhængigt af typen af investering). Disse ændringer var imidlertid marginale sammenlignet med den overordnede beslutning om at omdanne militærbasen til en civil lufthavn. Nedenstående diagram (figur 3) viser kapitaludgifterne som fremlagt i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (udtrykt i reelle 2010-termer). Som det fremgår, er tidsplanen og investeringens omfang ajourført i både 2011 og 2012, men disse ændringer var ikke betydelige sammenlignet med projektets samlede størrelse. I 2010 blev den reelle capex anslået til omkring […] mio. PLN, og dette tal steg […] til omkring […] mio. PLN i både 2011 og 2012 (dvs. […] % over en investeringsperiode på næsten 20 år).
(112)
I dette tilfælde skal Kommissionen vurdere en række investeringsbeslutninger, der er truffet i løbet af et kortere tidsrum, som ikke er kendetegnet af uforudsete begivenheder, af de samme offentlige aktionærer, vedrørende gennemførelsen af det, der i bund og grund er det samme investeringsprojekt. Derfor kan MEIP-ajourføringerne fra 2011 og 2012 ikke ændre en investeringsbeslutning, som ikke var i overensstemmelse med MEIP'en på det tidspunkt, hvor den blev truffet, til en fornuftig investeringsbeslutning. Ajourføringerne kunne højst påvise, at de polske myndigheder kun handlede som en privat investor, hvis de kunne vise, at projektet, ved at der blev investeret yderligere midler, kunne give et afkast, der var tilstrækkeligt til at forrente den kapital, der var blevet og ville blive investeret (eller som var tilstrækkeligt til at forrente denne kapital selv under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale ulovlig statsstøtte, som man havde modtaget tidligere).
Figur 3
Capex (i 000 PLN) som forudset i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (i reale 2010-termer)
(…)
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010:
(113)
MEIP-undersøgelsen fra 2010, som Polen har indsendt, er baseret på en forretningsplan, hvori man forudsiger fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne for perioden 2010-2040. På det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført, forventede Polen, at lufthavnen ville begynde at håndtere almenflyvning i 2011, charterflyvninger i 2013 og lavprisselskaber i 2015. Dette ville medføre en stabil stigning i antallet af passagerer fra […] passagerer i 2013 til næsten […] millioner i 2024 og 1,753 millioner i 2040 (som vist i nedenstående tabel 5).
Tabel 5
Trafikprognoser for Gdynia lufthavn, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (i tusinder)
Forventet passagerudvikling MEIP fra 2010)
År
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Antal passagerer
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 ville selskabet være rentabelt på EBITDA-niveau fra 2018. Den årlige tilbagediskonterede pengestrøm ville blive positiv fra 2020, hvilket illustreres af nedenstående figur (figur 4). Men på et kumulativt grundlag (dvs. efter aggregering af de foregående års pengestrømme hvert år) ventes den samlede DCF for hele perioden 2010-2040 at være negativ (som vist i figur 1). Med andre ord er de positive pengestrømme, der ventes at blive skabt fra 2018, ikke store nok til at kompensere for de særdeles negative pengestrømme i de tidligere investeringsperioder.
Figur 4
DCF i 000 PLN (MEIP-undersøgelsen fra 2010)
(…)
Kilde:
baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2010.
(115)
Efter 2040 forventedes det, at lufthavnsselskabet ville vokse for altid med en stabil vækstrate for den frie pengestrøm på […] %. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2040. Den diskonterede terminalværdi udgør […] mio. PLN.
(116)
MEIP-undersøgelsen fra 2010 giver en positiv egenkapitalværdi (47) på […] mio. PLN (dvs. omkring […] mio. EUR). Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end de forudsete kapitalomkostninger for lufthavnsselskabet ([…] %).
(117)
Kommissionen bemærker, at den centrale drivkraft for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet i Gdynia er den forventede indtægt, der vil afhænge af passagertallene og størrelsen af de lufthavnsafgifter, som flyselskaberne betaler. Indtægterne fra lavprisselskaber og charterflyvninger (passager-, landings- og parkeringsafgifter) udgør i MEIP-undersøgelsen fra 2010 [80-90] % af alle indtægterne i 2040 og i gennemsnit [80-90] % af alle indtægter i hele den vurderede periode, dvs. 2010-2040. Kommissionen bemærker, at dette forhold strider imod Polens erklæringer om, at aktiviteterne i Gdynia lufthavn vil supplere aktiviteterne i Gdansk lufthavn, eftersom Gdynia ville fokusere på aktiviteter inden for almenflyvning. Som det fremgår af ovenstående data, er lavprisselskaber og charterflyvninger hovedindtægtskilden i de fleste af de år, som prognosen vedrører. Men som det vil blive forklaret nærmere nedenfor, stammer størstedelen af indtægterne i Gdansk lufthavn også fra lavprisselskaber og charterflyvninger (se betragtning 121).
(118)
I forbindelse med efterspørgslen fra passagerer og flyselskaber bemærker Kommissionen, at Gdynia lufthavn ville have samme opland som Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km fra Gdynia. Gdansk lufthavn blev i 2012 udvidet til at kunne betjene op til 5 millioner passagerer, og en yderligere udvidelse til at kunne betjene op til 7 millioner passagerer er planlagt til 2015. Tidsplanen for denne udvidelse var allerede offentligt kendt i 2010, dvs. på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 (48). Desuden blev der også anmeldt offentlig finansiering til udvidelsen af Gdansk til en kapacitet på 5 millioner passagerer til Kommissionen den 24. september 2008 under statsstøttesag nr. N472/08, og støtten blev godkendt af Kommissionen den 5. februar 2009 (49).
(119)
Polen informerede Kommissionen om, at masterplanen for Gdansk lufthavn, der blev udarbejdet i 2010 (50), giver mulighed for udvidelse af start- og landingsbaner, forpladser og anden lufthavnsinfrastruktur, som ville betyde, at Gdansk lufthavn fremover ville kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året.
(120)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn i 2010 håndterede 2,2 millioner passagerer (dvs. den udnyttede 45 % af sin kapacitet, inklusive den kapacitet, der var under opførelse). Ifølge prognoserne for Gdansk lufthavn vil kun 50 til 60 % af den tilgængelige kapacitet blive udnyttet i 2020 (51). Disse prognoser tager ikke hensyn til opstarten af aktiviteter i Gdynia lufthavn (dvs. man formoder, at hele efterspørgslen fra oplandet vil blive opfyldt af Gdansk lufthavn). Kommissionen bemærker, at Gdansk lufthavn vil kunne opfylde efterspørgslen i regionen i lang tid fremover, dvs. mindst frem til 2030, selvom man forudsætter en dynamisk vækst i passagertrafikken.
(121)
Som angivet ovenfor forventes det i MEIP-undersøgelsen fra 2010 for Gdynia lufthavn, at størstedelen af dens indtægter (gennemsnitligt [80-90] % for hele perioden 2012-2040) vil stamme fra lavprisselskaber og charterflyselskaber. I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Gdansk lufthavn også hovedsagelig håndterer lavprisselskaber og chartertrafik. I 2010 udgjorde lavprisselskaber og charterflyvninger 72 % af alle de passagerer, som blev håndteret af Gdansk lufthavn (52).
(122)
I lyset af den korte afstand til en anden etableret lufthavn uden trængselsproblemer, der benytter samme forretningsmodel og har betydelig ledig kapacitet på langt sigt, mener Kommissionen, at mulighederne for at lufthavnsselskabet i Gdynia lufthavn vil kunne tiltrække trafik og passagerer, i høj grad vil afhænge af niveauet af lufthavnsafgifter, som flyselskaberne tilbydes, navnlig i sammenligning med de nærmeste konkurrenter.
(123)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 regner med en passagerafgift for charterflyselskabers og lavprisselskabers flyvninger på 25 PLN/PAX (6,25 EUR) indtil 2014 og 40 PLN/PAX (10 EUR) fra 2015 (til 2040). Landingsafgiften for den samme kategori af flyvninger blev fastsat til 25 PLN/t (6,25 EUR) for hele perioden (den gennemsnitlige MTOW (maksimale startvægt) forventedes at være 70 t), mens parkeringsafgiften blev vurderet til 4 PLN (1,0 EUR) pr. 24 t/t (med en gennemsnitlig MTOW på 70 t). I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 blev priserne fastlagt på niveauer, der var sammenlignelige med andre regionale lufthavne på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført. Priserne i Gdynia lufthavn blev også fastlagt ud fra en formodning om, at der ikke ville komme konkurrence fra Gdansk lufthavn.
(124)
Kommissionen bemærker ligeledes, at taksterne i Gdansk lufthavn siden 31. december 2008 omfatter en standardpassagerafgift på 48 PLN/PAX (12,0 EUR), standardlandingsafgiften for fly over 2 t (dvs. inklusive alle charter- og lavprisselskabers fly) til 25 PLN/t (6,25 EUR) og parkeringsafgiften til 4,5 PLN/24 t/t (1,25 EUR).
(125)
Kommissionen bemærker imidlertid, at taksterne i Gdansk lufthavn også omfatter forskellige rabatter, bl.a. på lavprisselskabers flyvninger. Gdansk lufthavn anvender en reduceret passagerafgift på 24 PLN/PAX (6 EUR) for alle nye forbindelser (pr. 1. januar 2004) og for alle forøgelser af hyppigheden, der omfatter et fly med en MTOW på mellem 50 og 100 t (f.eks. Airbus A320 og Boeing 737 og andre fly, som benyttes af lavprisselskaber). Landingsafgiften for sådanne forbindelser halveres også (dvs. til 12,5 PLN/t). Parkeringsafgiften bortfalder fuldstændig, hvis frekvensen for en forbindelse er mindst seks gange om ugen. Desuden nedsættes standardpassagerafgiften først med 23 PLN for alle passagerer, der rejser med rutefly indenrigs. Herefter anvendes der en passende rabat. Under hensyntagen til de anvendte rabatter i Gdansk lufthavn mener Kommissionen, at de planlagte gennemsnitlige lufthavnsafgifter i Gdynia lufthavn var betydeligt højere end i den etablerede nabolufthavn.
(126)
Ved at anvende de pågældende lufthavnsafgifter vil Gdynia lufthavn som en ny aktør på markedet ikke kunne tiltrække særlig store trafikmængder, når der findes en etableret lufthavn med ledig kapacitet i samme opland, der anvender lavere nettoafgifter for nye forbindelser samt ved forøgelse af kapaciteten for eksisterende forbindelser. Kommissionen bemærker ligeledes, at planen for lufthavnsafgifter for Gdansk lufthavn giver mulighed for rabat på afgifterne frem til den 31. december 2028. Eftersom man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (baseret på lufthavnsoperatørens forretningsplan på daværende tidspunkt) anser lufthavnsafgifter for lufthavnsselskabets vigtigste indtægtskilde, mener Kommissionen, at denne løsning er bevis for, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 ikke er tilstrækkeligt velfunderet og troværdig til at kunne påvise, at det pågældende investeringsprojekt ville være blevet gennemført af en privat investor.
(127)
Eftersom både Gdynia lufthavn og Gdansk lufthavn især ville fokusere på lavprisselskaber og charterflyselskaber, eftersom Gdansk lufthavn ikke udnytter sin fulde kapacitet, eftersom de faktiske afgifter er lavere end dem, der findes i forretningsplanen for Gdynia, og grundet den korte afstand mellem de to lufthavne, mener Kommissionen også, at formodningen om, at der ikke vil opstå priskonkurrence mellem de to lufthavne, er fejlagtig.
(128)
Kommissionen bemærker ligeledes, at på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 var nettoafgifterne (standardafgifter efter gældende rabatter), som blev anvendt i Bydgoszcz lufthavn (ligger 196 kilometer og 2 timer og 19 minutter i bil fra Gdynia lufthavn) og Szczecin lufthavn (ligger 296 kilometer og 4 timer og 24 minutter i bil fra Gdynia lufthavn), den anden og tredje nærmeste polske regionallufthavn, betydeligt lavere (53).
(129)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at eftersom der ligger en anden lufthavn uden trængselsproblemer tæt på, som følger den samme forretningsmodel, forekommer lufthavnsafgifterne i MEIP-undersøgelsen fra 2010, som er højere end dem, der gælder i Gdansk og i andre regionale lufthavne i nærheden, urealistiske. I lyset af konkurrencesituationen for Gdynia lufthavn mener Kommissionen, at trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er baseret på urealistiske antagelser.
(130)
Det skal også bemærkes, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 hverken omfattede en følsomhedsanalyse eller en vurdering af de sandsynlige resultater (f.eks. det værst tænkelige scenario, det bedst tænkelige scenario og et basisscenario). Kommissionen konkluderer derfor, at det scenario, der præsenteres i MEIP-undersøgelsen fra 2010, tilsyneladende er baseret på overdrevet optimistiske antagelser vedrørende udviklingen inden for passagertrafik og afgiftsniveau.
(131)
Kommissionen bemærker, at et fald i de årlige indtægter fra passagerafgifter i forbindelse med lavprisselskaber og chartertrafik på blot […] % (i prognoseperioden 2010-2040) resulterer i en negativ egenkapital for de offentlige aktionærer. Et sådant fald i indtægter ville opstå, hvis afgifterne og/eller trafikken er lavere end antaget. I denne henseende er det værd at bemærke, at lufthavnsafgifterne i forretningsplanen, der ligger til grund for MEIP-undersøgelsen fra 2010, allerede er[…] % højere end i Gdansk lufthavn (54). I denne forbindelse er det særdeles usandsynligt, at Gdynia lufthavn ville kunne tiltrække trafik uden at yde en betydelig rabat på afgiften på 40 PLN (10 EUR), som står angivet i forretningsplanen. NNV's store følsomhed over for en tilsyneladende marginal nedbringelse af lufthavnsafgifterne (som er baseret på realistiske antagelser) sår derfor en høj grad af tvivl om troværdigheden af den oprindelige forretningsplan.
(132)
Mens MEIP-undersøgelsen fra 2010 var baseret på de på daværende tidspunkt tilgængelige trafikprognoser, og man ikke bør anvende efterfølgende oplysninger til at foretage en direkte vurdering af MEIP-undersøgelsen, bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at disse prognoser var overoptimistiske. En sammenligning af trafikprognoserne for 2010 og 2012 viser betydelige forskelle. Der var ikke kun forsinkelser i forbindelse med opstarten af projektet, men derudover blev trafikprognoserne i løbet af den »positive EBITDA«-periode reduceret med […] til […] % pr. år. En korrektion af en sådan størrelsesorden og uden større ændringer af omstændighederne er udtryk for en nyttig realitetsvurdering af de oprindelige antagelser. Den illustrerer yderligere, at de følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget (som er marginale i sammenligningen), er særligt sigende med hensyn til den urealistiske karakter af de antagelser, der ligger til grund for konklusionen om, at projektet var levedygtigt.
Tabel 6
Sammenligning af passagertrafikprognoser, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-ajourføringen fra 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Forskel
-53 %
-69 %
-55 %
-38 %
-36 %
-29 %
-27 %
-25 %
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Forskel
-23 %
-21 %
-19 %
-17 %
-17 %
-18 %
-18 %
-19 %
-19 %
(133)
Yderligere følsomhedsanalyser viser, at projektet ville blive urentabelt, hvis de samlede indtægter var blot […] % lavere om året i hele prognoseperioden, eller hvis indtægterne var […] % lavere, og driftsudgifterne var […] % højere. Investeringens rentabilitet er derfor særdeles følsom over for marginale ændringer i de grundlæggende antagelser. Kommissionen anser sådanne ændringer for at være marginale i sammenligning med de ændringer, man har foretaget i de på hinanden følgende MEIP-undersøgelser.
(134)
De følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget, virker så meget desto mere fornuftige, for mindre end et år efter MEIP-undersøgelsen fra 2010 modtog de polske myndigheder en ajourført analyse, der viste, at projektets NNV ville være betydeligt lavere og kun ville udgøre […] mio. PLN (omkring […] EUR). I maj 2001 blev projektets NNV derfor reduceret med […] % i forhold til det oprindelige projekt.
(135)
Kommissionen bemærker desuden, at de positive resultater af MEIP-undersøgelsen fra 2010 også i høj grad afhænger af investeringens terminalværdi ved udgangen af den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. i 2040). Selskabets tilbagediskonterede pengestrøm for perioden 2010-2040 er negativ og udgør (-[…] mio. PLN). Den tilbagediskonterede terminalværdi pr. 30. juni 2010 udgør […] mio. PLN.
(136)
Terminalværdien var baseret på antagelser om, at den årlige vækstrate for investeringens pengestrøm efter 2040 ville udgøre […] %. I henhold til standardpraksis bør en virksomheds vækstrate ikke være højere end vækstraten i den økonomi, hvor den opererer (dvs. målt som BNP-vækst). Terminalværdien beregnes faktisk på et tidspunkt, hvor virksomheden forventes at blive moden, og når virksomhedens periode med kraftig vækst er overstået. Eftersom økonomien ventes at omfatte virksomheder med kraftig vækst og andre med stabil vækst, forventes vækstraten for modne virksomheder derfor at være lavere end den gennemsnitlige vækstrate i økonomien som helhed. I sine bemærkninger anførte Polen ikke grundlaget for beregningen af den langsigtede vækstrate på […] %, men man forklarede, at den langsigtede vækstrate er en nominel vækstrate. På grundlag af oplysningerne fra IMF fandt Kommissionen, at de prognoser for den reale BNP-vækst i Polen, som forelå i starten af 2010, viste, at den nominelle vækstrate for den polske økonomi ville ligge mellem 5,6 % i 2011 og 6,6 % i 2015. Med en inflation i størrelsesordenen 2,5 % kunne den reale BNP-vækst ventes at ligge på 4 %. Så valget af en nominel vækstrate på […] % for Gdynia lufthavn kunne ved første øjekast synes at være i overensstemmelse med de på daværende tidspunkt foreliggende oplysninger og med den normale praksis for valg af en vækstrate, der er lavere end vækstraten for økonomien. Men ved at vælge en langsigtet vækstrate, der ligger over inflationen (der blev anslået til 2,5 % i april 2010), går man i forretningsplanen ud fra, at lufthavnen ville fortsætte med at vokse hvert år efter 2040.
Tabel 7
Data og prognoser vedrørende BNP og inflation fra IMF i april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-vækst
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-vækst
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Kilde:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (hentet på http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Desuden bemærker Kommissionen, at opgaven med at fastslå den mest hensigtsmæssige vækstrate er mere kompliceret, og at usikkerheden er så meget desto større i dette tilfælde på grund af den særligt lange prognoseperiode og den fjerne dato, for hvilken terminalværdien blev beregnet. Prognoser for væksten i BNP går faktisk sjældent længere end en tidshorisont på fem år, mens modellen i dette tilfælde skulle forudsige en rimelig vækstrate for lufthavnen, efter at den har været i drift i 30 år. Dette viser, at en forsigtig investor vil have foretaget en række følsomhedsanalyser.
(138)
I denne henseende er det værd at bemærke, at man i de efterfølgende ajourføringer af den oprindelige forretningsplan reducerede den stabile vækstrate fra […] % til […] %. Polen har imidlertid ikke fremlagt nogen præcis forklaring på denne reduktion. Terminalværdien er en funktion af den formodede varige stabile vækstrate, men også af de forventede afkast i løbet af perioden med stabil vækst. Kommissionen foretog en række følsomhedsanalyser, der bekræftede, at konklusionen i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er særdeles følsom over for mindre og realistiske ændringer i de grundlæggende antagelser. For det første ligger den stabile vækstrate, hvor forretningsplanen fra 2010 giver en negativ NNV, på omkring […] %. Men hvis man antager, at indtægterne kun er […] % lavere end prognosen, er den stabile vækstrate, hvor projektet bliver urentabelt, […] %.
(139)
Modellen med den stabile vækstrate, som anvendes til at beregne terminalværdien, kræver i dette tilfælde også, at man fremsætter antagelser vedrørende datoen, hvor virksomheden begynder at vokse med en stabil sats, som den kan fastholde for altid. I MEIP-undersøgelsen fra 2010 fastsættes denne dato til 2040, hvilket giver en prognoseperiode på 30 år (2010-2040). I MEIP-ajourføringen fra 2012 blev prognoseperioden afkortet til 18 år (2012-2030), og terminalværdien blev derfor beregnet for 2030. Hvis man anvender samme tidshorisont for MEIP-undersøgelsen fra 2010, bliver NNV negativ.
(140)
Kommissionen bemærker ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2012 specifikt nævner, at en forsigtig investor ville have taget hensyn til, at projektet har en særdeles lang tidshorisont, inden det bliver rentabelt (jf. afsnit 4.10.1.2 i MEIP-undersøgelsen fra 2012, hvor man konkluderer, at »Det positive resultat for nettonutidsværdien beviser, at investeringen i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen kan være en interessant forretning for potentielle investorer. Men inden man træffer nogen beslutninger, skal investorerne også overveje den langsigtede investeringshorisont, der er typisk for projekter med infrastrukturinvesteringer«).
(141)
Kommissionen bemærker, at i 2010, hvor den første MEIP-undersøgelse blev gennemført, tog man i forretningsplanen og NNV-beregningerne hensyn til alle kapitaludgifter, herunder udgifter vedrørende det offentliges forpligtelser (brandvæsen, sikkerhed, toldkontrol osv.). Kommissionen bemærker, at denne fremgangsmåde tilsyneladende er korrekt, eftersom disse udgifter hænger nøje sammen med opførelsen og driften af en lufthavn (og derfor kommer oven i udgifterne til projektet).
(142)
Men Kommissionen har også vurderet projektets rentabilitet på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under statens ansvarsområde.
(143)
Oplysningerne fra Polen gør det ikke muligt præcist at identificere, hvilke elementer af kapitaludgifterne og driftsudgifterne der kan tilregnes det offentlige. Kommissionen bemærker, at i MEIP-ajourføringen fra 2012 har Polen opdelt de investeringer, der falder inden for det offentliges ansvarsområde. Dette var imidlertid ikke tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010. Kommissionen genberegnede ikke desto mindre NNV og udelukkede en række identificerbare poster med kapitaludgifter, der tydeligvis vedrører aktiviteter, der hører under det offentliges ansvarsområde. Kommissionen genberegnede nærmere betegnet NNV uden følgende kapitaludgifter: »Køretøjer og udstyr til brandbekæmpelse«, »Hegn omkring lufthavn og overvågning« og »Udstyr til lufthavnens sikkerhedsvagter«, som udgjorde […] mio. PLN (samlet nominelt beløb)
(144)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 er konsekvensen af at fjerne de udgifter, der ligger inden for det offentliges ansvarsområde, at den tilbagediskonterede pengestrøm stiger til omkring (-[…]) mio. PLN (eller med andre ord, at det forventede tilbagediskonterede tab i perioden 2010-2040 falder med […] mio. PLN fra (-[…]) mio. PLN til (-[…]) mio. PLN). Eftersom terminalværdien ikke ændres (og er lig med […] mio. PLN), vokser projektets NNV fra […] mio. PLN til […] mio. PLN (dvs. den vokser fra […] mio. EUR til omkring […] mio. EUR).
(145)
Man foretog yderligere følsomhedsanalyser, som viser, at NNV bliver negativ, hvis følgende ændringer foretages: en reduktion af de samlede indtægter med […] %, en reduktion i indtægterne fra lufthavnsafgifter med […] % eller en reduktion i de samlede indtægter med […] % i forbindelse med omkostninger, der er […] % højere (alt sammen på årsbasis). I lyset af de særdeles urealistiske antagelser vedrørende lufthavnsafgifter ([…] % højere end i Gdansk lufthavn (55)) og de overdrevet optimistiske trafikprognoser (revision af prognoserne på […] % til […] % lavere end oprindeligt forudset) tyder sådanne følsomhedsanalyser på, at en smule mere realistiske antagelser fører til den konklusion, at projektet ikke ville være rentabelt.
(146)
Når udgifterne, der kan identificeres som hørende til det offentliges ansvarsområde i MEIP-undersøgelsen fra 2010 holdes udenfor, viser følsomhedsanalyserne, at NNV ville blive negativ, hvis den forventede indtægt fra lufthavnsafgifter fra lavprisselskaber (uden reduktion af lufthavnsafgifterne for charterflyvninger) blev reduceret med […] % om året, mens indtægterne fra charterflyvninger, alle andre indtægter, driftsomkostninger og kapitaludgifter fastholdes som angivet i forretningsplanen (idet man går ud fra, at der vil begynde at komme indtægter fra lavprisselskaberne i 2017, og at disse gradvist vil blive større med tiden).
(147)
Desuden er det værd at erindre om, at projektet kun er rentabelt i kraft af terminalværdien (dvs. lufthavnens værdi i 2040 under forudsætning af en konstant årlig stigning i pengestrømmen på […] %). Frem til 2040 genererer projektet en negativ pengestrøm.
(148)
Selv når projektets rentabilitet vurderes på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under det offentliges ansvarsområde, kan man ikke entydigt konkludere, at en privat investor ville have foretaget den pågældende investering.
Sammendrag og konklusion
(149)
Ombygningen af Gdynia lufthavn indebærer en betydelig investering og en lang periode med negative pengestrømme. Forretningsplanen viser faktisk, at den akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ (-[…] mio. PLN eller - […] mio. EUR). I henhold til forretningsplanen når projektet kun op på positive tal takket være den tilbagediskonterede terminalværdi på […] mio. PLN, der er beregnet for 2040 og for altid herefter, under forudsætning af at lufthavnen vokser hvert år og for altid herefter med en nominel sats på […] %). Til trods for de betydelige usikkerhedsmomenter, der er indbygget i et sådant langsigtet projekt, indeholder forretningsplanen ikke nogen følsomhedsanalyse og adskiller sig dermed fra den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et sådant projekt.
(150)
Desuden førte Kommissionens analyse til den konklusion, at forretningsplanen er baseret på en række antagelser, der er optimistiske og urealistiske i lyset af den korte afstand til Gdansk lufthavn, som benytter samme forretningsmodel, har ledig kapacitet og udvidelsesplaner. Flere følsomhedsanalyser viser, at NNV for projektet bliver negativ, hvis der sker mindre og realistiske ændringer af de underliggende antagelser.
(151)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at en privat investor ikke ville have truffet beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. Beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf, giver derfor lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået under normale markedsbetingelser.
Anvendelse af MEIP på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-ajourføringen fra 2012
(152)
For så vidt angår MEIP-undersøgelserne, der blev gennemført i 2011 og 2012 (og de midler, som ifølge Polen blev tilført lufthavnsselskabet efter disse undersøgelser), mener Kommissionen, at der allerede var givet tilsagn om disse kapitaltilførsler i aktionæroverenskomsten, der blev underskrevet den 11. marts 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), dvs. inden MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført. Da MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført, havde aktionærerne derfor allerede truffet deres investeringsbeslutninger, selvom de først blev iværksat på et senere tidspunkt. Kommissionen mener desuden, at kapitaltilførslerne efter MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 ikke kan betragtes som uafhængige investeringsbeslutninger, der er truffet isoleret, eftersom de vedrører det samme investeringsprojekt, som de offentlige aktionærer begyndte at gennemføre senest i 2010, og de udelukkende er justeringer eller ændringer af det oprindelige projekt.
(153)
Som tidligere nævnt mener Kommissionen derfor, at undersøgelserne kun kunne påvise, at Polen handlede som en privat investor, hvis de viste, at investeringen af yderligere midler ville give projektet mulighed for at give et passende afkast på den kapital, der allerede var investeret, og som ville blive investeret (eller det ville give et passende afkast på denne kapital under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale eventuel tidligere modtaget ulovlig statsstøtte).
(154)
Men undersøgelserne viste langt fra dette forhold og forekommer utroværdige af de grunde, der vil blive beskrevet nedenfor.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011
(155)
Den første ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev foretaget i maj 2011. Selvom der blev givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget, inden maj 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, der er den samme som for en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi. I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev indtægten fra projektet holdt konstant, men kapitaludgifterne blev forøget (jf. figur 3, der viser de akkumulerede investeringsudgifter udtrykt i reale 2010-termer). I denne undersøgelse tager man også hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. WACC blev sænket en smule (fra […] % til […] %), og den langsigtede vækstrate blev sænket fra […] % til […] %. Disse ajourføringer førte til en betydeligt lavere NNV på […] mio. PLN (omkring […] EUR). Dette skyldtes større tab (den tilbagediskonterede pengestrøm i perioden 2011-2030 ville udgøre -[…] mio. PLN), og terminalværdien ville falde en smule til […] mio. PLN.
(156)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012
(157)
Polen mener, at Kommissionen bør analysere overensstemmelsen med MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2012. For at kunne besvare dette argument, selvom der tidligere var givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, som en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi, også ville have benyttet.
(158)
Kommissionen bemærker, at der i MEIP-ajourføringen fra 2012 tages hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. MEIP-ajourføringen fra 2012 viser, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd medfører en positiv egenkapital på […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR) for aktionærerne. Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end lufthavnsselskabets forudsete kapitalomkostninger på ([…] %).
(159)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sammenlignes selskabets egenkapital med yderligere investeringer i en situation, hvor den nye lufthavn bliver operationel (»basisscenariet«), med selskabets egenkapital uden yderligere investeringer i en situation, hvor investeringsprojektet blev opgivet i juni 2012 (det »kontrafaktiske scenario«) (56).
(160)
I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at kapitaltilførsler foretaget efter 2010 ikke kan betragtes isoleret fra den oprindelige investeringsbeslutning, der blev truffet i 2010. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 ville have været ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet. Ifølge Polen gav lejeaftalen Kosakowo kun mulighed for at bruge jorden til en civil lufthavn. Kommissionen bemærker, at en privat investor ikke ville have indgået en sådan aftale i første omgang, hvis planerne for etablering af en ny civil lufthavn i området ikke havde realistiske udsigter til at give afkast på en sådan investering. Det kontrafaktiske scenario, som defineres i MEIP-ajourføringen fra 2012, fordrejes derfor af en tidligere beslutning, som ikke i sig selv var udtryk for samme handlemåde som en privat investor. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 og 2012 ville med andre ord have været et, hvor projektet vedrørende etablering af den pågældende civile lufthavn ikke blev gennemført, idet alle kapitaltilførslerne og MEIP-undersøgelserne, som Polen har foretaget, vedrører gennemførelsen af det samme investeringsprojekt.
(161)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at basisscenariet i MEIP-ajourføringen fra 2012, som Polen har fremlagt, er baseret på en forretningsplan, der forudsætter fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne i perioden 2012-2030 (dvs. en periode med høj vækst) (57). De forventede fremtidige pengestrømme er baseret på den antagelse, at lufthavnen påbegynder sine aktiviteter i 2013. På tidspunktet, hvor MEIP-ajourføringen fra 2012 blev foretaget, forventede Polen, at lufthavnen ville betjene omkring […] passagerer i 2014 og gradvist ville udvide sine aktiviteter til […] passagerer i 2020 og omkring […] i 2028 (jf. prognosen for udvikling i passagertal i tabel 8 nedenfor).
Tabel 8
Prognoser for passagertrafik for Gdynia lufthavn (i 000)
Forventet vækst i passagertallene
År
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
I alt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
I henhold til MEIP-ajourføringen fra 2012 forventes det, at lufthavnsoperatøren vil vokse for altid med en stabil vækstrate på […]. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2030.
(163)
Kommissionen bemærker, at som i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er den vigtigste værdiskabende faktor for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet for Gdynia lufthavn de forventede indtægter fra luftfarten, som vil afhænge af passagertallet og størrelsen af de lufthavnsafgifter, flyselskaberne betaler.
(164)
For så vidt angår den forventede udvikling i passagertallet anfører Polen, at efterspørgslen på passagerflyvninger vil stige med tiden og med den forventede stigning i Polens BNP og regionens udvikling. Polen mener derfor, at trafikprognoserne er konservative, og at den faktiske trafik kan blive højere end forventet. Efter Polens mening forudsiger man i ajourføringen af trafikprognosen for regionen i marts 2013 større trafik end i MEIP-ajourføringen fra 2012.
(165)
Polen anfører, at man i forretningsplanen forventer, at Gdynia lufthavn vil håndtere mindre end […] % af regionens passagertrafik. Polen mener desuden, at udviklingen på markedet for flytrafik i Pommern giver plads til endnu en mindre lufthavn, der supplerer de tjenester, der tilbydes af Gdansk lufthavn.
(166)
Med hensyn til passagerefterspørgslen mener Kommissionen, at argumenterne i betragtning 118-129 vedrørende konkurrencen om flyselskaber og passagerer mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk også gælder for vurderingen af MEIP-ajourføringen fra 2012.
(167)
Kommissionen bemærker navnlig, at størrelsen af lufthavnsafgifter, der nævnes i MEIP-ajourføringen fra 2012, var den samme som i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Polen mener, at afgifterne, der anvendes i MEIP-ajourføringen fra 2012, ikke adskiller sig betydeligt fra de standardafgifter, der opkræves i andre mindre lufthavne i Polen. Polen forklarer, at afgiftsniveauet i forretningsplanen er et gennemsnit for hele den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. 2014-2040), og er baseret på en antagelse om, at de afgifter, der vil blive opkrævet i Gdansk lufthavn, vil stige på længere sigt, efterhånden som tjenestestandarden i lufthavnen bliver bedre.
(168)
Eftersom lufthavnene i Gdansk, Bydgoszcz og Szczecin anvendte de samme takster i 2012 som i 2010 (inklusive de samme rabatter), er Kommissionens vurdering af afgiftsniveauet i MEIP-undersøgelsen fra 2012 for Gdynia lufthavn den samme som for MEIP-undersøgelsen fra 2010 (jf. betragtning 122 til 129).
(169)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ikke ville have baseret sin investeringsbeslutning vedrørende det pågældende projekt på et afgiftsniveau, der ligger betydeligt højere end de nettoafgifter, der gælder for andre polske regionallufthavne (58), navnlig Gdansk lufthavn.
(170)
Kommissionen bemærker også, at stresstesten, som Polen har foretaget, viser, at egenkapitalen bliver negativ, hvis passagerafgiften sænkes til […] PLN. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at en lavere lufthavnsafgift, der er sammenlignelig med de lufthavnsafgifter, der betales i andre polske regionallufthavne (f.eks. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin), ville føre til en negativ egenkapital.
(171)
Kommissionen mener desuden, at en markedsøkonomisk investor ikke ville fastsætte sine afgifter på et højere niveau ud fra en antagelse om, at afgifterne i Gdansk lufthavn ville stige på længere sigt. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at planen for de afgifter, der gælder for Gdansk lufthavn, giver mulighed for rabatter frem til 2028 (dvs. i en periode, der kun er to år kortere end i forretningsplanen for MEIP-ajourføringen fra 2012). På dette grundlag mener Kommissionen, at selvom lufthavnsafgifterne i Gdansk lufthavn skulle stige efter 2028, ville de forventede gennemsnitlige lufthavnsafgifter i den periode, som forretningsplanen gælder for (dvs. frem til 2030), ligge højere end det gennemsnitlige niveau i den konkurrerende lufthavn.
(172)
Polen bekræftede, at man i MEIP-ajourføringen fra 2012 tager hensyn til driftsomkostninger vedrørende militære aktiviteter i lufthavnen. Disse omkostninger forventes godtgjort af staten. Polen bekræftede ligeledes, at der ikke er indgået nogen formel aftale om fordelingen af omkostningerne (både drifts- og investeringsomkostninger) mellem Gdynia lufthavn og den militære bruger.
(173)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor udelukkende ville basere sin vurdering på de forudsigelige resultater på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Kommissionen mener derfor, at man ikke bør tage hensyn til den mulige reduktion i omkostningerne som følge af, at udgifterne deles med lufthavnens militære bruger (og indvirkningen på lufthavnens samlede omkostninger og indtægter), når investeringens overensstemmelse med MEIP'en skal vurderes. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sættes der faktisk ikke tal på de omkostningsreduktioner, som lufthavnsselskabet kunne opnå i denne forbindelse.
(174)
Som det er tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010, er den samlede DCF for projektet i perioden 2012-2030 negativ, som det fremgår af figur 5. Lufthavnen vil først begynde at generere positive pengestrømme i 2020, men den lange investeringsperiode betyder, at den akkumulerede pengestrøm, efter tilbagediskontering, vil forblive negativ i prognoseperioden.
Figur 5
Akkumuleret DCF (i reale termer) (i PLN) i MEIP-ajourføringen fra 2012
(…)
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads i Gdynia til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Ajourføringen i november 2013
(176)
Kommissionen mener også, at ændringerne af investeringsplanen, der havde til formål at generere yderligere indtægter fra lufthavnens salg af brændstof (uden en ekstern operatør) og tilbud om navigationstjenester, ikke skal medtages i vurderingen af investeringens overensstemmelse med MEIP'en. Polen bekræftede, at disse mulige supplerende indtægtskilder ikke var medtaget i MEIP-undersøgelsen fra 2010, MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller MEIP-ajourføringen fra 2012 for Gdynia lufthavn, idet hverken de offentlige aktionærer eller selskabet på tidspunktet for disse undersøgelser kunne være sikre på, at de ville få alle de nødvendige tilladelser og koncessioner til at kunne levere sådanne tjenester. Eftersom det ikke var muligt at få de krævede tilladelser og koncessioner på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelserne blev udarbejdet, kan Kommissionen ikke tage hensyn til dem med tilbagevirkende kraft.
Konklusion
(177)
Kommissionen anser ikke den offentlige finansiering fra kommunerne Gdynia og Kosakowo til lufthavnsselskabet for at være i overensstemmelse med MEIP'en. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
5.1.4. Selektivitet
(178)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en foranstaltning for at kunne defineres som statsstøtte »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at kapitaltilførslerne kun vedrører Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. De er derfor selektive i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.1.5 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(179)
Når støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (59). Den økonomiske fordel, som den foreliggende foranstaltning medfører, styrker lufthavnsoperatørens økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne starte sin forretning op uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.
(180)
Som det vurderes i afsnit 5.1.1, er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Desuden understreger Kommissionen, navnlig med hensyn til lavprisselskaber, at lufthavne, der er beliggende i forskellige oplande og i forskellige medlemsstater også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække disse flyselskaber. Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn vil håndtere omkring […] 000 passagerer frem til 2020 og op til 1 million passagerer i 2030.
(181)
Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF. I lyset af trafikprognoserne for Gdynia lufthavn og den korte afstand til Gdansk lufthavn (ikke mere end omkring 25 km væk) mener Kommissionen, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket.
(182)
På grundlag af argumenterne i betragtning 179 til 181 styrker den økonomiske fordel, som administratoren i Gdynia lufthavn tildeles, dens position over for konkurrenterne på Unionens marked for leverandører af lufthavnstjenester. Den undersøgte offentlige finansiering fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.6. Konklusion
(183)
I lyset af argumenterne i betragtning 83 til 182 anser Kommissionen de kapitaltilførsler, der er ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, mener Kommissionen ligeledes, at Polen har undladt at overholde forbuddet i artikel 108, stk. 3, i TEUF (60).
5.2. STØTTENS FORENELIGHED
(184)
Kommissionen har undersøgt, hvorvidt støtten i denne sag kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som ovenfor beskrevet består støtten af finansiering af investeringsomkostningerne i forbindelse med opstarten af Gdynia lufthavn og driftstab i løbet af lufthavnens første driftsår (dvs. frem til og med 2019 både i henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2012).
(185)
Artikel 107, stk. 3, i TEUF giver mulighed for en række undtagelser fra hovedreglen i 107, stk. 1, i TEUF om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan kun vurderes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det hedder følgende: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked. I den forbindelse indeholder rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 en ramme, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt støtten til lufthavnsoperatører kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Heri nævnes en række kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til.
5.2.1. Investeringsstøtte
(186)
Statsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvis den overholder betingelserne i punkt 61 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005:
i)
Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.).
ii)
Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål.
iii)
Udsigterne til udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur.
iv)
Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
v)
Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse.
(187)
Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.
(188)
Polen mener, at den offentlige finansiering af ombygningsprojektet for flyvepladsen i Gdynia opfylder alle kriterierne for investeringsstøtte i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005.
i) Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.)
(189)
Kommissionen bemærker, at Pommern allerede betjenes effektivt af Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km væk fra den planlagte nye lufthavn.
(190)
Gdansk lufthavn ligger ved siden af ringvejen for de tre byer, som er en del af S6-motorvejen, der går forbi Gdynia, Sopot og Gdansk, og giver det store flertal af Pommerns indbyggere nem adgang til lufthavnen. Selv for Gdynias indbyggere vil anlæggelsen af en ny lufthavn ikke i sig selv medføre nogen større forbedringer af forbindelserne, eftersom både Gdynia og Gdansk lufthavn ligger omkring 20-25 minutter i bil fra Gdynias centrum.
(191)
Kommissionen bemærker også, at bybanen for det tre byer, som i øjeblikket er under anlæggelse med medfinansiering fra EU's strukturfonde, vil give indbyggerne i både Gdansk og Gdynia mulighed for at rejse direkte fra centrum af deres by til Gdansk lufthavn på omkring 25 minutter. Bybanen for de tre byer vil også give indbyggerne i andre områder af Pommern direkte eller indirekte forbindelse til Gdansk lufthavn.
(192)
Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på 5 millioner passagerer om året, mens den faktiske passagertrafik i 2010 til 2013 var som følger: 2010 - 2,2 millioner, 2011 - 2,5 millioner, 2012 - 2,9 millioner og 2013 - 2,8 millioner. Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket er under udbygning, så den skal kunne håndtere 7 millioner passagerer om året. Denne investering skal være færdiggjort i 2015.
(193)
Ifølge trafikprognoserne for Pommern, som Polen har indsendt, og som man har anvendt til at udarbejde MEIP-ajourføringen fra 2012, vil den samlede efterspørgsel i regionen være […] passagerer om året […].
Tabel 9
Trafikprognoserne for Pommern (i millioner)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Kommissionen bemærker desuden, at i henhold til oplysningerne fra Polen, giver masterplanen for Gdansk lufthavn mulighed for en yderligere udvidelse af lufthavnen til at kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året. Afhængigt af trafikudviklingen vil der således i fremtiden muligvis blive truffet beslutning om at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn til mere end 7 millioner.
(195)
Ifølge Polen viser den ajourførte prognose (udarbejdet i marts 2013), at efterspørgslen i oplandet ventes at ligge højere end trafikprognoserne i 2012. Ifølge de ændrede prognoser vil efterspørgslen i oplandet ligge på omkring 9 millioner passagerer i 2030. Men selv denne prognose viser, at Gdansk lufthavn alene vil være tilstrækkelig, uden yderligere investeringer, til at opfylde efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025 (på grundlag af de justerede trafikprognoser, som beskrives i betragtning 45).
(196)
Ifølge oplysningerne fra Polen gælder det videre, at den aktuelle start- og landingsbanekapacitet i Gdansk lufthavn ligger på 40-44 operationer i timen, mens den gennemsnitlige udnyttelse i øjeblikket ligger på 4,7 operationer i timen.
(197)
På grundlag af oplysningerne fra Polen (jf. betragtning 192 til 196 ovenfor) bemærker Kommissionen, at kun omkring 50-60 % af kapaciteten i Gdansk lufthavn vil blive udnyttet i de kommende år. Dette betyder, at selv med hurtigt voksende passagertal i Pommern vil Gdansk lufthavn kunne imødekomme efterspørgslen fra flyselskaber og passagerer i lang tid fremover.
(198)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn tilbyder mere end 40 nationale og internationale destinationer (både punkt-til-punkt-forbindelser og forbindelser til knudepunkter som Frankfurt, München, Warszawa og København).
(199)
Som nævnt i betragtning 60 anfører Polen på den ene side, at der er begrænsede muligheder for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn af planlægningsmæssige og miljømæssige årsager. På den anden side anfører Polen også, at der ikke er nogen begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn. Eftersom argumenterne vedrørende restriktionerne på kapacitetsudvidelsen er modstridende og under alle omstændigheder ikke er dokumenterede, mener Kommissionen ikke, at den kan basere sin vurdering på dem.
(200)
I lyset af den ledige kapacitet i Gdansk lufthavn, som ikke vil blive udnyttet fuldt ud på længere sigt, og planerne om at udvide kapaciteten i denne lufthavn yderligere på længere sigt, hvis dette bliver nødvendigt, mener Kommissionen ikke, at det vil bidrage til regionens udvikling at anlægge endnu en lufthavn i Pommern. Kommissionen bemærker desuden, at Pommern allerede har gode forbindelser takket være Gdansk lufthavn, og at en ny lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til regionen.
(201)
Kommissionen bemærker også, at forretningsmodellen for Gdynia lufthavn viser, at den vil konkurrere om passagerer med Gdansk lufthavn på markederne for lavprisselskaber samt charter- og almenflyvning. Desuden kan etableringen af en ny lufthavn, der skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn, ikke begrunde størrelsen af investeringerne i Gdynia lufthavn.
(202)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at investering i Gdynia lufthavn blot vil medføre en duplikering af infrastrukturen i regionen, hvilket ikke opfylder en klart defineret målsætning af fælles interesse.
ii) Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål
(203)
Som anført i betragtning 189 til 202 mener Kommissionen, at oplandet for Gdynia lufthavn betjenes effektivt med Gdansk lufthavn og fortsat vil blive det. Desuden vil begge lufthavne anvende samme forretningsmodel og hovedsagelig fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger.
(204)
I mangel af en klart defineret målsætning om fælles interesse mener Kommissionen, at infrastrukturen ikke kan anses for at være nødvendig eller stå i rimeligt forhold til en målsætning af fælles interesse (jf. også betragtning 202 ovenfor).
iii) Udsigterne for udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur
(205)
Som anført i punkt i) ligger Gdynia lufthavn kun omkring 25 km fra den eksisterende Gdansk lufthavn, og de to lufthavne har samme opland og samme forretningsmodel.
(206)
Gdansk lufthavn udnytter i øjeblikket mindre end 60 % af sin kapacitet. I lyset af de investeringer, der i øjeblikket foretages, er Gdansk lufthavn tilstrækkelig til at håndtere efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025-2028, afhængigt af de benyttede prognoser, og der er mulighed for at udvide lufthavnen yderligere.
(207)
Kommissionen bemærker også, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn viser, at lufthavnen ville generere omkring [80-90] % af sine indtægter ved at betjene lavprisselskaber og charterselskaber. Dette betyder, at den ville fokusere på markeder, der udgør Gdansk lufthavns kerneforretning.
(208)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for et muligt samarbejde mellem de to lufthavne.
(209)
Planerne om at generere indtægter fra andre luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter (produktion og tjenesteydelser) vil heller ikke i sig selv være tilstrækkelige til at dække de høje driftsomkostninger ved at drive Gdynia lufthavn.
(210)
Kommissionen finder derfor, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt ikke er tilfredsstillende.
iv) Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikkediskriminerende vilkår
(211)
Polen bekræftede, at alle potentielle brugere ville have adgang til lufthavnens infrastruktur på lige og ikkediskriminerende vilkår uden nogen form for kommercielt ubegrundet forskelsbehandling.
v) Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse
(212)
Kommissionen bemærker, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for, at lufthavnene i Gdynia og Gdansk vil danne et samarbejdende luftfartsknudepunkt. Logikken tilsiger, at de to lufthavne rent faktisk grundlæggende ville skulle konkurrere om at tiltrække de samme passagerer.
(213)
Kommissionen bemærker videre, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn (hvor omkring [80-90] % af indtægterne genereres af lavpris- og charterflyvninger) og investeringens omfang (f.eks. en terminal med en kapacitet på 0,5 millioner passagerer om året, der skal udvides på et senere tidspunkt) underbygger ikke påstanden om, at Gdynia lufthavn vil fokusere på almenflyvning og udelukkende eller hovedsagelig ville tilbyde tjenester til sektoren for almenflyvning.
(214)
Under hensyntagen til ovenstående og det forhold, at begge lufthavne vil fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger, mener Kommissionen, at støtten er ydet til en lufthavn, der vil komme i direkte konkurrence med en anden lufthavn i samme opland, uden at der er behov for lufthavnstjenester, som ikke kan opfyldes af den eksisterende lufthavn.
(215)
Kommissionen mener derfor, at den pågældende støtte vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider imod den fælles interesse. Denne konklusion understøttes af manglen på et mål af fælles interesse, som støtten har til formål at opnå.
vi) Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelseseffekt
(216)
På grundlag af oplysningerne fra Polen mener Kommissionen, at investeringsomkostningerne kan være lavere end ved anlæggelse af andre sammenlignelige regionale lufthavne i Polen. Dette skyldes navnlig brugen af den eksisterende infrastruktur på den militære flyveplads. Desuden anfører Polen, at uden støtten ville lufthavnsselskabet ikke have foretaget investeringen.
(217)
Kommissionen bemærker videre, at den lange periode, der er nødvendig for at nå omsætningsnulpunktet for denne type investering, betyder, at der kan være behov for offentlig finansiering for at ændre støttemodtagerens adfærd på en sådan måde, at denne går videre med investeringen. Eftersom den forventede rentabilitet for investeringsprojektet ikke kan fastslås (jf. betragtning 177), og en markedsøkonomisk investor ikke ville gennemføre et sådant projekt, er det faktisk sandsynligt, at støtten ændrer lufthavnsselskabets handlemåde.
(218)
Men i mangel af et klart defineret mål i den fælles interesse konkluderer Kommissionen, at støtten ikke kan anses for nødvendig og for at stå i rimeligt forhold til målet.
(219)
Derfor mener Kommissionen, at investeringsstøtten fra Gdynia og Kosakowo til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd ikke er i overensstemmelse med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og ikke kan anses for at være forenelig med det indre marked.
5.2.2. Driftsstøtte
(220)
Kommissionen finder, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab udgør driftsstøtte, idet den nedbringer lufthavnsoperatørens løbende udgifter. I henhold til retspraksis ved Domstolen er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med det indre marked. Ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 kan driftsstøtte til lufthavne kun erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser i dårligt stillede regioner.
(221)
Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne.
(222)
I henhold til punkt 76 i regionalretningslinjerne kan der ydes driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, hvis følgende kumulative kriterier er opfyldt: i) Den er begrundet som følge af dens bidrag til den regionale udvikling og dens art, og ii) dens niveau står i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten.
(223)
Polen mener, at driftsstøtten er forenelig med punkt 76 i regionalretningslinjerne (jf. betragtning 77 til 79).
(224)
Eftersom Pommern allerede betjenes af Gdansk lufthavn, og den nye lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til denne region, kan Kommissionen ikke konkludere, at støtten vil bidrage til den regionale udvikling.
(225)
Kommissionen finder derfor, at driftsstøtten ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten, eftersom Pommern ikke synes at lide under nogen handicaps hvad angår flyforbindelser.
(226)
Kommissionen mener desuden, at den vurderede driftsstøtte er tildelt for at finansiere et forud defineret sæt af udgifter. Men i lyset af Kommissionens vurdering af forretningsplanen for Gdynia lufthavn og dens vurdering af niveauerne for de forudsete indtægter og udgifter i afsnit 5.1.3 kan man ikke konkludere, at støtten vil blive begrænset til et nødvendigt minimum, vil blive ydet midlertidigt og vil være degressiv. Navnlig på grund af usikkerheden om lufthavnsoperatørens forventede rentabilitet (jf. afsnittet om forekomsten af støtte) kan man ikke garantere, at støtten er midlertidig og degressiv.
(227)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, principielt er uforenelig med det indre marked.
(228)
Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten, som Gdynia og Kosakowo har ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.
5.2.3. Konklusion om forenelighed
(229)
Derfor konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er uforenelig med det indre marked.
(230)
Kommissionen har ikke identificeret andre bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked, der kan skabe grundlag for at anse den pågældende støtte som værende forenelig med traktaten. Polen har heller ikke påberåbt sig nogen bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked eller fremlagt vægtige argumenter, der kunne give Kommissionen anledning til at betragte denne støtte som forenelig med det indre marked.
(231)
Investerings- og driftsstøtten, som Polen har ydet eller har til hensigt at yde til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, er uforenelig med det indre marked. Polen har ydet støtten ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
6. TILBAGESØGNING
(232)
I henhold til TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetent til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den (61). Ifølge Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (62). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, genskabes (63).
(233)
I tråd med retspraksis bestemmes det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (64), at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(234)
Derfor skal ovennævnte statsstøtte tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Statsstøtten, som Polen ulovligt har tildelt mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. i form af kapitaltilførsler på 91 714 000 PLN, er uforenelig med det indre marked.
2. Statsstøtten, som Polen planlægger at tildele Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. efter den 17. juni 2013 til ombygning af den militære flyveplads i Gdynia-Kosakowo til en civil lufthavn er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
1. Polen skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2. Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra de i andet afsnit anførte datoer, og indtil beløbene er tilbagebetalt.
De tilbagesøgte beløb blev stillet til rådighed for støttemodtageren på følgende datoer:
a)
28. august 2007 for beløbet på 50 000 PLN
b)
4. marts 2008 for beløbet på 200 000 PLN
c)
11. september 2008 for beløbet på 500 000 PLN
d)
28. juli 2009 for beløbet på 1 345 000 PLN
e)
8. december 2010 for beløbet på 4 361 000 PLN
f)
8. juli 2011 for beløbet på 25 970 000 PLN
g)
1. september 2011 for beløbet på 1 779 000 PLN
h)
25. april 2012 for beløbet på 31 009 000 PLN
i)
27. maj 2013 for beløbet på 6 469 000 PLN
j)
17. juni 2013 for beløbet på 20 031 000 PLN.
3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (65).
4. Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte støtte er afsluttet. Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. februar 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 11. veljače 2014.
o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) - Poljska Osnivanje trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 759)
(Vjerodostojan je samo tekst na poljskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/883/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je od zainteresiranih strana zatražila da podnesu komentare u skladu s prethodno navedenim odredbama (1),
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Dopisom od 7. rujna 2012. Poljska je zbog pravne sigurnosti obavijestila Komisiju o planiranom financiranju prenamjene vojne zračne luke u blizini Gdynije na sjeveru Poljske u civilnu zračnu luku. Mjera je registrirana kao predmet državne potpore pod brojem SA.35388.
(2)
Dopisima od 7. studenoga 2012. i 6. veljače 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri. Poljska je dostavila dodatne informacije 7. prosinca 2012. i 15. ožujka 2013. Dana 17. travnja 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Na tom je sastanku Poljska potvrdila da je prijavljeno financiranje već neopozivo dodijeljeno.
(3)
Dopisom od 15. svibnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da će predmet upisati u registar neprijavljenih potpora (predmet NN) jer je iznos financiranja koji je prijavljen Komisiji već neopozivo dodijeljen. Dopisom od 16. svibnja 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije.
(4)
Dopisom od 10. srpnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da je odlučila pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) (2) (dalje u tekstu „odluka o otvaranju postupka”) u pogledu financiranja koje je trgovačkom društvu Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dalje u tekstu ƒ”Gdynia-Kosakowo Airport Ltd”) odobrila općina Kosakowo (dalje u tekstu „Kosakowo”). Poljska je 6. kolovoza 2013. dostavila svoje primjedbe na odluku o otvaranju postupka.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3). Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu primjedbe o predmetnoj mjeri u roku od jednog mjeseca od dana objave.
(6)
Komisija nije primila nikakve primjedbe zainteresiranih strana. Poljska je o tome obaviještena dopisom od 9. listopada 2013.
(7)
Dopisom od 30. listopada 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 4. studenoga 2013. i 15. studenoga 2013. Dana 26. studenoga 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 3. prosinca 2013. i 2. siječnja 2014.
2. OPIS MJERA I RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
2.1. OKOLNOSTI ISTRAGE
(8)
Predmet se odnosi na financiranje nove civilne zračne luke u Pomorju (Pomeransko vojvodstvo), na granici između grada Gdynia i općine Kosakowo, 25 kilometara od zračne luke u Gdansku (4). Nova zračna luka u vlasništvu je trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i ono će njome upravljati (dalje u tekstu i „upravitelj zračne luke” ili „zračna luka Gdynia”). Upravitelj zračne luke u cijelosti je u vlasništvu općina Gdynia i Kosakowo.
(9)
Cilj je projekta ulaganja izgraditi drugu zračnu luku u Pomorju na temelju infrastrukture vojne zračne luke koja se nalazi u Kosakowu (5). Nova zračna luka uglavnom bi bila u službi općeg zrakoplovstva (npr. privatnih zrakoplova, zračnih jedrilica/lakih sportskih zrakoplova), niskotarifnih zračnih prijevoznika i čarter letova. U trenutku obavijesti očekivalo se da će zračna luka početi poslovati početkom 2014. U izvješću društva PricewaterhouseCoopers (dalje u tekstu „PWC”) iz 2012. navode se sljedeće prognoze putničkog prometa tijekom prvih godina poslovanja: od oko […] u 2014., […] u 2017., […] u 2020. i oko […] u 2028.
(10)
Projekt je započeo u travnju 2005. kada su različita regionalna nadležna tijela, Ministarstvo nacionalne obrane i predstavnici zračne luke u Gdansku (6) potpisali pismo namjere o izgradnji nove zračne luke za Pomorje na temelju infrastrukture vojnog uzletišta u Kosakowu. U srpnju 2007. lokalna nadležna tijela u Gdyniji i Kosakowu osnovala su trgovačko društvo pod nazivom Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. U prosincu 2009. Gdynia i Kosakowo dobili su odobrenje Ministarstva prometa da će društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd od tada biti odgovorno za novu zračnu luku. Na temelju toga, u skladu sa sporazumom od 9. rujna 2010. poljska vlada prenijela je lokaciju vojnog uzletišta od 254 hektara na Kosakowo na razdoblje od 30 godina; Kosakowo je zatim zemljište dalo u zakup društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd na isto razdoblje.
Projekt ulaganja
(11)
Budući da se postojeće uzletište Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) izvorno upotrebljavalo isključivo u vojne svrhe, upravitelj nove zračne luke trebao bi moći iskoristiti postojeću infrastrukturu (kao što su uzletno-sletna staza od 2 500 metara, rulne staze, stajanka, oprema za navigaciju itd.). Ukupni trošak ulaganja u projekt prenamjene procjenjuje se na 164,9 milijuna PLN (41,2 milijuna EUR (7)) u nominalnom iznosu 148,4 PLN (37,1 milijun EUR) u realnom iznosu. U tablici u nastavku daje se pregled postupnog razvoja zračne luke koji je podijeljen u četiri faze. Prema mišljenju Poljske, ukupan trošak ulaganja uključuje i ulaganja u vezi s poslovima koji su u području nadležnosti javne politike (8), koja ukupno iznose oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (za sve četiri faze).
Tablica 1.
Ukupni nominalni trošak ulaganja u zračnu luku Gdynia-Kosakowo 2007. - 2030.
Projekt ulaganja
Troškovi u milijunima u PLN
Troškovi u milijunima u EUR
Faza I.: 2007. - 2011.
[…]
[…]
Pripremni radovi (npr. čišćenje lokacije, uklanjanje starih građevina i stabala) i studije izvedivosti, planiranje
Faza II.: 2012. - 2013.
[…]
[…]
-
terminal (koji će biti spreman u lipnju 2013. i na početku će se upotrebljavati za opće zrakoplovstvo)
-
zgrada uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
obnova stajanke
-
energetska infrastruktura, pozicijska svjetla i ograda
-
oprema za održavanje i zaštitu zračne luke
-
prilagodba opreme za navigaciju
-
pristupne ceste, benzinska postaja i parkiralište
Faza III.: 2014. - 2019.
[…]
[…]
-
ulaganja potrebna za prihvaćanje većih zrakoplova (npr. Boeinga 737 ili Airbusa A320), kao što su produljenje rulne staze, oprema za stajanku i zračnu luku
-
ostala ulaganja usmjerena na pružanje usluga putnicima npr. produljenje parkirališta)
Faza IV.: 2020. - 2030.
[…]
[…]
-
proširenje terminala
-
proširenje zgrade uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
proširenje stajanki, rulnih staza i parkirališta
Ukupni troškovi ulaganja
164,90
41,02
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
Financiranje projekta ulaganja
(12)
Projekt ulaganja financira se dokapitalizacijom koju provode javni dioničari (tj. Gdynia i Kosakowo). Dokapitalizacijama se namjeravaju pokriti troškovi ulaganja te početni troškovi poslovanja zračne luke (tj. u razdoblju do kraja 2019.) Javni dioničari očekuju da će 2020. upravitelj zračne luke početi ostvarivati dobit i tako moći financirati sve svoje aktivnosti iz vlastitih prihoda.
(13)
Prije nego što je projekt prijavljen Komisiji (tj. prije 7. rujna 2012.), javni dioničari u zračnoj luci Gdynia dogovorili su se o uplati ukupnog iznosa od oko 207,48 milijuna PLN (9) (oko 51,87 milijuna EUR) za potrebe provedbe projekta ulaganja i pokrivanja gubitaka zračne luke u prvim godinama poslovanja. Gdynia bi uplatila 142,48 milijuna PLN (oko 35,62 milijuna EUR) u novcu u razdoblju 2007. - 2019. Kosakowo je osiguralo uplatu u novcu od 0,1 milijun PLN (25 000 EUR) kad je trgovačko društvo osnovano. U razdoblju 2011. - 2040. Kosakowo bi izvršilo i nenovčanu uplatu od 64,9 milijuna PLN (oko 16,2 milijuna EUR) zamjenom dijela godišnje zakupnine koju plaća zračna luka Gdynia u okviru zakupa za dionice zračne luke (vidjeti tablicu 2. u nastavku).
Tablica 2.
Financiranje projekta ulaganja povećanjima kapitala
u milijunima PLN
u milijunima EUR
Do 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia
60,73
15,18
Dokapitalizacija u novcu koju osigurava Kosakowo
0,10
0,03
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo
3,98
1,00
Ukupni unosi do 18. lipnja 2012.
64,81
16,20
Predviđeno nakon 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia:
81,75
20,44
od čega:
2013.
29,90
7,48
2014.
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo:
60,92
15,23
od čega:
2013. - 2039. (27*PLN […])
[…]
[…]
2040.
[…]
[…]
Ukupni unosi predviđeni nakon 18. lipnja 2012.
142,67
35,67
Ukupni predvi?eni kapital društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
2.2. RAZLOZI ZA POKRETANJE FORMALNOG ISTRAŽNOG POSTUPKA I POČETNA PROCJENA
(14)
U odluci o otvaranju postupka postavljena su sljedeća pitanja:
-
Prvo, je li javno financiranje u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu (dalje u tekstu: MEIP), a posebno u pogledu i. pravovremene primjene MEIP-a, metodologije za primjenu MEIP-a i ii. temelji li se analiza MEIP-a koju su provela poljska nadležna tijela i koja je dovela do pozitivne neto sadašnje vrijednosti (dalje u tekstu „NPV”) (10) na realnim i pouzdanim pretpostavkama;
-
Drugo, mogu li se operativna potpora i potpora za ulaganje zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
Primjena MEIP-a
(15)
U pogledu prvog pitanja Komisija je izrazila sumnju može li se studija o MEIP-u koja je provedena 2012., tj. nakon neopozive odluke javnih dioničara o financiranju prenamjene zračne luke, upotrijebiti radi procjene postojanja državne potpore. Komisija je stoga sumnjala je li hipotetski scenarij, u kojem se pretpostavlja da je ulaganje dovršeno 2012., bio primjeren.
(16)
S obzirom na to da zračna luka Gdynia ima sličan poslovni model (s naglaskom na niskotarifne zračne prijevoznike, čarter letove i opće zrakoplovstvo) kao postojeća zračna luka u Gdansku, koja još ima neiskorištenog kapaciteta i planove o dodatnom proširenju te koja je udaljena samo 25 km, Komisija je izrazila sumnju je li se prognoza zračne luke Gdynia temeljila na realnim pretpostavkama, a posebno u pogledu razine zrakoplovnih pristojbi i očekivanog putničkog prometa. Točnije, Komisija je primijetila da je u poslovnom planu zračne luke Gdynia predviđena putnička pristojba viša od one koja se nakon odbitka diskonta/rabata primjenjuje u zračnoj luci u Gdansku i drugim sličnim poljskim zračnim lukama.
(17)
Komisija je izrazila i dvojbe da su poslovnim planom obuhvaćeni svi planirani poticaji (npr. potpora prodaji, rabati ili drugi poticaji razvoju linija itd.) koje bi trebala osigurati zračna luka Gdynia izravno odnosno koje bi trebali osigurati njezini dioničari ili druga regionalna tijela kako bi privukli zrakoplovne prijevoznike da uvedu nove linije iz te zračne luke.
(18)
Budući da stopa rasta poduzeća obično nije viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a), Komisija je izrazila sumnju u primjerenost stope rasta prometa od […] koja je upotrijebljene za izračun završne vrijednosti (11). Ta sumnja izravno utječe na procjenu profitabilnosti projekta ulaganja jer vrijednost vlasničkog kapitala nove zračne luke postaje pozitivna samo u svjetlu završne vrijednosti projekta iz 2040. (kumulativni diskontirani novčani tijekovi tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040. negativni su).
(19)
Komisija je stoga smatrala da se javnim financiranjem projekta ulaganja omogućuju selektivne ekonomske koristi za upravitelja zračne luke Gdynia. Javno financiranje dodijeljeno je i iz državnih sredstava te je pripisivo državi. Štoviše, njime se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama. Budući da su ispunjeni kumulativni kriteriji za pojam potpore, Komisija je smatrala da javno financiranje čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
Spojivost potpore
(20)
U pogledu drugog pitanja Komisija je izrazila sumnju mogu li se potpora za ulaganje i operativna potpora zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
(21)
U pogledu potpore za ulaganje Komisija je imala dvojbe jesu li ispunjeni svi kriteriji sukladnosti određeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. (12) za potporu za ulaganje zračnim lukama. Točnije, Komisija je sumnjala da dotično ulaganje ispunjuje jasno utvrđeni cilj zajedničkog interesa, da je infrastruktura nužna i razmjerna te da nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu. Štoviše, Komisija je sumnjala je li utjecaj razvoja trgovine bio u skladu sa zajedničkim interesom.
(22)
U pogledu operativne potpore u obliku financiranja gubitaka iz poslovanja trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. tijekom prvih godina poslovanja Komisija je izrazila sumnju ispunjuje li ta potpora uvjete za odstupanje određeno u članku 107. stavku 3. točki (a) UFEU-a. Točnije, Komisija je izrazila sumnju može li se operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za nacionalne regionalne potpore u razdoblju 2007. - 2013. (dalje u tekstu. „smjernice za regionalne potpore”) (13).
3. PRIMJEDBE POLJSKE
3.1. PRIMJENA MEIP-A I POSTOJANJE POTPORE
(23)
Poljska zadržava stav da je javno financiranje ulaganja u zračnu luku Gdynia u skladu s MEIP-om i da stoga ne čini državnu potporu. U pogledu toga Poljska upućuje na studije o MEIP-u koje su provedene za ulaganja u razdoblju 2010. - 2012. Poljska tvrdi da su sve studije o MEIP-u pokazale pozitivnu neto sadašnju vrijednost i unutarnju stopu povrata (14) (dalje u tekstu „IRR”) višu od troškova kapitala.
3.1.1. Proces odlučivanja i metodološka pouzdanost studije o MEIP-u
(24)
Poljska obrazlaže da su rasprave i rad na prenamjeni vojnog uzletišta Gdynia/Kosakowo u civilnu zračnu luku počeli 2005. U to su vrijeme bili uključeni drugi partneri (kao što je zračna luka u Gdansku). Poljska obrazlaže i da su 2007. Gdynia i Kosakowo osnovali trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd koje je od tada odgovorno za ulaganje.
(25)
Tijekom postupak Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC. Prva studija o MEIP-u (od 16. srpnja 2010., dalje u tekstu „studija o MEIP-u iz 2010.”) provedena je u srpnju 2010. PWC je kasnije dva puta ažurirao tu studiju o MEIP-u, najprije u svibnju 2011. (13. svibnja 2011., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2011.”), a zatim u srpnju 2012. (13. srpnja 2012., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2012.” ili „studija o MEIP-u iz 2012.”.). Navedene ažurirane verzije uključuju nove projekcije putničkog prometa, promjene opsega projekta, promjene iznosa ulaganja i promjene metodologije te osnovne ulazne podatke za izračune NPV-a (kao što su beta i diskontna stopa). U studenome 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije iz kojih se može zaključiti da bi se novim izvorima prihoda (tj. prodajom goriva i pružanjem usluga u zračnoj plovidbi) povećao NPV projekta. U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(26)
Poljska pojašnjava i vremenski okvir projekta Gdynia i Kosakowo za ulaganje u zračnu luku Gdynia. U tom pogledu Poljska naglašava da se proces ulaganja može podijeliti u dvije faze provedbe projekta:
i. Prvom fazom (2007. - 2009.) obuhvaćeni su pripremni radovi i studije izvedivosti za potrebe uspostave nove zračne luke (to se odnosi na fazu 1. kako je opisana u tablici 1.)
(27)
Poljska pojašnjava da u prvoj fazi trgovačko društvo koje su osnovali Gdynia i Kosakowo provodi pripremne aktivnosti (npr. izradu glavnog plana ulaganja, dokumenata potrebnih za dobivanje statusa operatora zračne luke, izvješća o utjecaju ulaganja na okoliš, projektne dokumentacije itd.).
(28)
Poljska i dalje tvrdi da tijekom prve faze nije bilo znatnog kapitalnog ulaganja i da je javno financiranje dodijeljeno upravitelju zračne luke bilo u skladu s pravilima o potporama de minimis (15). Poljska tvrdi da su dokapitalizacije trgovačkog društva do 26. lipnja 2009. ukupno iznosile 1,691 milijuna PLN (oko 423 000 EUR).
ii. Druga faza (od 2010. nadalje) odnosila se na stvarnu prenamjenu zračne luke (to se odnosi na faze II. do IV. kako su opisane u tablici 1.)
(29)
Poljska dalje obrazlaže da je prva, pripremna faza završila 2010. kada su završeni glavni plan (16) i prva studija o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia. Poljska naglašava da je studija o MEIP-u iz 2010. pokazala da će se ulaganje dvaju lokalnih tijela provesti po tržišnim uvjetima (tj. neće predstavljati državnu potporu), zbog čega će dioničari povećati temeljni kapital trgovačkog društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR).
(30)
U studiji o MEIP-u iz 2010. izračunan je NPV projekta ulaganja primjenom metode slobodnog novčanog tijeka društvu (FCFF) (17). NPV se izračunava na temelju pretpostavke izvršenja svih dokapitalizacija predviđenih planom ulaganja u cilju provedbe projekta ulaganja (18). Metoda vrednovanja primjenjuje se radi izračuna novčanih tijekova svim imateljima kapitala u društvu (imateljima dionica i obveznica) u obuhvaćenom razdoblju. Projekcije novčanog tijela zatim se diskontiraju za ponderirani prosječni trošak kapitala (19) (WACC) kako bi se dobio diskontirani novčani tijek društva (DCF) u obuhvaćenom razdoblju. Krajnja vrijednost zatim se izračunava primjenom metode stalnog rasta (u kojoj se pretpostavlja stabilni put rasta na temelju FCFF-a najranijeg obuhvaćenog razdoblja). NPV se temelji na zbroju DCF-a za razdoblje projekcije i završne vrijednosti. U tom slučaju studija o MEIP-u iz 2010. sadržava procjene novčanog tijeka za razdoblje 2010. - 2040. primjenom WACC-a od […] % (20). Primjenom tih ulaznih podataka u studiji je izračunan DCF od minus […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) za razdoblje 2010. - 2040. i (diskontirana) završna vrijednost od oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (21). NPV cijelog projekta stoga se procjenjuje na […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR).
(31)
Sljedeća slika (vidjeti sliku 1.) opisuje očekivani kumulativni diskontirani novčani tijek za razdoblje projekcije 2010. - 2040. kako je izračunan u studiji o MEIP-u iz 2010.
Slika 1.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN)
[…]
(32)
Poljska obrazlaže da je 29. srpnja 2010. vlasnički kapital (vlastiti kapital) trgovačkog društva povećan na 6,052 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR). Poljska istodobno dodaje da su dioničari, unatoč činjenici da je studija o MEIP-u pokazala da ulaganje ne čini državnu potporu, počeli pripremati obavijest za Komisiju koju je trebalo dostaviti samo zbog pravne sigurnosti.
(33)
Poljska dalje obrazlaže da je nova studija o MEIP-u provedena u svibnju 2011. Tvrdi da je ta studija o MEIP-u bila ažurirana verzija studije o MEIP-u iz 2010. koja je provedena u svjetlu napretka priprema i dostupnosti točnijih podataka o planu ulaganja, njegovom vremenskom rasporedu i financiranju. Poljska obrazlaže da se u razdoblju između izrade studije o MEIP-u iz 2010. i studije o MEIP-u iz 2011. dogodilo sljedeće:
-
Dioničari su potpisali sporazum 11. ožujka 2011. o utvrđivanju financijskih uvjeta za ulaganje u novoosnovano društvo za upravljanje civilnom zračnom lukom. U tom se sporazumu Gdynia obvezala uplatiti ukupno 59 milijuna PLN u razdoblju 2011. - 2013. Kosakowo se sa svoje strane obvezao osigurati nenovčani doprinos u obliku zamjene duga za glavnicu (kako je opisano u tablici 2.) u razdoblju 2011. - 2040.,
-
istog dana, 11. ožujka 2011., društvo nadležno za uspostavu zračne luke Gdynia sklopilo je s Kosakowom sporazum o zakupu zemljišta (u kojem su određeni opseg zemljišta pod zakupom, uvjeti plaćanja zakupa, porezna pitanja itd.);
-
troškovi ulaganja uključeni u plan ulaganja utvrđeni su i ažurirani.
(34)
Poljska objašnjava da je i studija o MEIP-u iz 2011. pokazala pozitivan NPV. Poljska dalje navodi da su javni dioničari upravitelja zračne luke na temelju toga unijeli dodatni kapital. Poljska naglašava da je vlasnički kapital (vlastiti kapital) društva povećan na 33,801 milijun PLN (8,45 milijuna EUR) u srpnju 2011. i na 64,810 milijuna PLN (16,20 milijuna EUR) u travnju 2013.
(35)
U studiji o MEIP-u iz 2011. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2011. - 2040. Ažurirani DCF iznosio je (-[…]) milijuna PLN (-[…] milijuna EUR), što je ukazivalo na veće gubitke, dok je završna vrijednost smanjena na […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR). NPV je stoga smanjen na […] milijuna PLN (ili manje od […] milijuna EUR). WACC je smanjen na […] % (22) te je stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti smanjena s […] % na […] %.
(36)
Poljska navodi da je zbog promjene makroekonomske situacije (financijske krize i usporavanja gospodarskog rasta) projekt bilo potrebno ponovno procijeniti 2012. što je dovelo do nove studije o MEIP-u (odnosno studije o MEIP-u iz 2012.). Poljska navodi da su pretpostavke u prethodnim studijama o MEIP-u za potrebe studije o MEIP-u iz 2012. izmijenjene na sljedeći način:
-
Smanjene su prognoze putničkog prometa za zračnu luku Gdynia.
-
Smanjen je opseg ulaganja, čime su troškovi ulaganja sniženi za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Odustalo se od ideje o izgradnji glavnog terminala (zajedno s povezanim razvojem cestovne infrastrukture i parkirališta). Umjesto toga, donesena je odluka o proširenju kapaciteta terminala za opće zrakoplovstvo za […] % u drugoj fazi ulaganja.
-
Nakon što je provjereno stanje na tržištu, troškove ulaganja povezane sa zaštitom bilo je potrebno povećati za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Smanjenje ulaganja dovelo je do kraćeg razdoblja otplate ulaganja (nominalno za […] godina, s […] godina i […] mjeseci na […] godina i […] mjeseci).
(37)
Poljska navodi i da je metodologija koja je primijenjena u prethodnim studijama o MEIP-u izmijenjena za potrebe studije o MEIP-u iz 2012.
-
Kako bi se bolje odražavala strukturu financiranja i trošak otplate duga, metoda slobodnog novčanog tijeka društvu (dalje u tekstu „FCFF”) zamijenjena je metodom slobodnog novčanog tijeka kapitalu (dalje u tekstu „FCFE”) (23).
-
Nakon promjena financijskog tržišta (tržišta vrijednosnih papira) ažurirane su nerizična kamatna stopa i beta faktor. Štoviše, trgovačka društva izvan Europe uklonjena su iz komparativnih analiza. To je dovelo do nove diskontne stope.
-
Diskontna stopa za izračunavanje NPV-a određena je na temelju analize usporedivih trgovačkih društava koja je uključivala društva koja upravljaju zračnim lukama i društva koja u zračnim lukama pružaju usluge (čiji su financijski rezultati usko povezani s rezultatima društava koja upravljaju zračnim lukama) (24).
-
Pretpostavljalo se da će se projekt prije svega financirati sredstvima dioničara, a tek onda iz vanjskih izvora (zajmova za obrtni kapital) i prihoda iz poslovanja.
(38)
U studiji o MEIP-u iz 2012. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2012. - 2030. (tj. razdoblje projekcije korišteno za prethodnu studiju skraćeno je za 10 godina). Ažurirani DCF iznosio je (-[…] milijuna PLN) (oko (-[…]) milijuna EUR), dok se završna vrijednost znatno povećala i dosegnula […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Kapitalizirana vrijednost već izvršenih ulaganja ([…] milijuna PLN) zatim je smanjena. Kako je ažuriran 2012., NPV je iznosio […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR). U cilju izračuna NPV-a primijenjen je trošak kapitala od […] % (25), a stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti dodatno je snižena s […] % na […] %.
(39)
Poljska naglašava da su rezultati studije o MEIP-u iz 2012. još uvijek bili pozitivni, što je dovelo do dodatnih dokapitalizacija koje su proveli dioničari. Poljska je navela da je kapital društva povećan na 91,310 milijuna PLN (22,8 milijuna EUR) do travnja 2013. i da se 2013. nije dodatno mijenjao, kako je sažeto prikazano u tablici 3.
Tablica 3.
Povećanja kapitala upravitelja zračne luke Gdynia koja su proveli Gdynia i Kosakowo
Datum odluke o upisu u nacionalni sudski registar
Datum odluke o povećanju kapitala
Naziv dioničara
Predmet odluke
Vrijednost dionica
Temeljni kapital
Kumulativni udjel u ukupnim dokapitalizacijam a do kraja 2013.
(u milijunima PLN)
(u milijunima PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 dionice u vlasništvu općine Gdynia povučene bez suglasnosti dioničara
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
izdavanje novih dionica
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
izdavanje novih dionica
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
izdavanje novih dionica
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
izdavanje novih dionica
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
20,031
91,310
100,00 %
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
(40)
Kao zaključak, Poljska navodi da iako su lokalna nadležna tijela već 2005. poduzela privremene mjere radi uspostavljanja zračne luke Gdynia, projekt nije u potpunosti razrađen sve do izrade glavnog projekta i prve studije o MEIP-u, tj. 2010. Poljska objašnjava da su početne pretpostavke u projektu suštinski revidirane kao rezultat promjena vanjskih okolnosti. Poljska tvrdi da je konačna odluka javnih dioničara o provedbi i konačnom izgledu projekta donesena 2012. Poljska naglašava i da je u svim trima verzijama studije o MEIP-u potvrđena održivost projekta i da je dokazano da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu proveo projekt.
(41)
U hipotetskom scenariju Poljska tvrdi da je u skladu s nacionalnim pravom Kosakowo ovlašteno koristiti se zemljištem na kojem se nalazi zračna luka Gdynia samo kako bi se izradila nova civilna zračna luka. U tom pogledu Poljska objašnjava da je lokacija zračne luke dana Kosakowu u zakup na razdoblje od 30 godina. Poljska navodi da je u skladu sa sporazumom o zakupu Kosakowo obvezno zemljište dati u zakup samo subjektu koji je nadležan za uspostavljanje civilne zračne luke i/ili upravljanje njome. Prema mišljenju Poljske, država je mogla vratiti zemljište da Kosakowo nije dalo zemljište u zakup u svrhu izgradnje civilne zračne luke u roku od 6 mjeseci, da se zemljište koristilo u druge svrhe ili da zračna luka nije pokrenula poslovanje u roku od 3 godine. Budući da scenarij u kojem se zemljište zračne luke Gdynia koristi/uzima u zakup u druge svrhe umjesto zrakoplovstva nije bio moguć, nije se mogao primijeniti za utvrđivanje hipotetskog scenarija.
3.1.2. Pouzdanost ključnih pretpostavki studije o MEIP-u iz 2012.
Projekcije prometa i prognoza prihoda
(42)
Poljska pojašnjava da su se planirane pristojbe zračne luke temeljile na javno dostupnim tarifama koje primjenjuju druge zračne luke kako se ne bi narušilo postojeće tržište, dok se istodobno osigurava odgovarajuća razina profitabilnosti projekta na temelju predviđenog obujma putničkog prometa. Prema mišljenju Poljske, pristojbe se ne razlikuju znatnije od standardnih pristojbi koje naplaćuju male zračne luke. Točnije, dvije nedavno otvorene zračne luke Modlin i Lublin primjenjuju standardne pristojbe zračne luke koje su slične pristojbama predviđenima u studiji o MEIP-u za zračnu luku Gdynia.
(43)
U odgovoru na komentar Komisije da su pristojbe predviđene za zračnu luku Gdynia (25 PLN (5,25 EUR) po izlaznom putniku u prve dvije godine i 40 PLN (10 EUR) nakon toga) više od diskontiranih pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku (24 PLN (5 EUR) po izlaznom putniku za niskotarifne zrakoplove na međunarodnoj liniji koji se opslužuju najmanje dvaput tjedno i 12,5 PLN (3,1 EUR) na domaćoj liniji), Poljska napominje da razina pristojbi u poslovnom planu predstavlja prosjek za cijelo razdoblje prognoze (2014. - 2030.), uzimajući u obzir činjenicu da će se pristojbe zračne luke u Gdansku dugoročno povećati kako se standardi usluga u zračnoj luci budu povećavali.
(44)
Štoviše, Poljska naglašava da profitna marža na projektu, revidirana (nešto viša) prognoza zračnog prometa i podjela nekih operativnih troškova s vojskom pokazuju da bi zračna luka Gdynia trebala moći zadržati snižene putničke pristojbe tijekom duljeg razdoblja (snižene pristojbe mogle bi se primjenjivati do kraja 2021.), uz istodobno zadržavanje NPV-a za javne dioničare.
(45)
Osim toga, Poljska tvrdi da je u ažuriranoj prognozi prometa (iz ožujka 2013.) za Pomorje pretpostavljen veći promet od prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. Prema najnovijim podacima zračna luka Gdynia mogla bi prihvatiti 1 149 978 putnika 2030., a ne 1 083 746. Za cijelo Pomorje predviđa se povećanje broja putnika sa 7,8 na 9 milijuna putnika 2030.
(46)
Prema mišljenju Poljske navedenim se podacima potvrđuje da zračna luka u Gdansku i zračna luka Gdynia mogu postojati jedna uz drugu i da mogu zajedno poslovati na tržištu Pomorja. Poljska smatra da čak i ako se zračna luka u Gdansku proširi na planirani kapacitet od 7 milijuna putnika, na zrakoplovnom tržištu u Pomorju koje je u razvoju još ima mjesta za malu regionalnu zračnu luku (kapaciteta od 1 milijuna) koja bi dopunila usluge koje pruža zračna luka u Gdansku.
Tablica 4.
Usporedba projekcija prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. i ažurirane projekcije prometa za zračnu luku Gdynia (ožujak 2013.)
Godina
Komercijalni promet
Komercijalni promet
Opće zrakoplovstvo
Putnici (000)
Operacije zrakoplovima
Operacije zrakoplovima
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
2009.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
Operativni troškovi (poticaji za zračne prijevoznike, troškovi povezani s vojnim operacijama na zračnoj luci)
(47)
Poljska pojašnjava da su u studiji o MEIP-u uzete u obzir marketinške i promotivne mjere zračne luke pri procjeni:
i.
operativnih troškova, troškova koji se procjenjuju na temelju financijskih izvještaja dostupnih za sve velike zračne luke u Poljskoj,
ii.
ostalih troškova prema vrsti koji se predviđaju za zračnu luku Gdynia na konzervativno visokoj razini, uzimajući u obzir i odgovarajuće troškove u drugim zračnim lukama.
(48)
Poljska navodi i da je u studiji o MEIP-u pretpostavljeno da će sve operativne troškove snositi ulagač, uzimajući pri tome u obzir podjelu operativnih troškova s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku. Poljska tvrdi da se pretpostavljalo da je podjela operativnih troškova za zajedničku infrastrukturu […] za niz civilnih i vojnih letova. Poljska pojašnjava i da će troškovi obnove i popravaka iznositi […]. Poljska naglašava da će usvajanje pravila o zajedničkom korištenju zračne luke (još nije službeno dogovoreno s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku) dovesti do smanjenja troškova povezanih s uslugama trećih osoba i plaćama od najmanje […]. Prema mišljenju Poljske uključivanje tog čimbenika u studije o MEIP-u dovelo bi do veće predviđene profitabilnosti projekta.
Dugoročna stopa rasta
(49)
Poljska pojašnjava da se stopa rasta od […] % usvojena u studiji o MEIP-u odnosi na završnu vrijednost u nominalnom iznosu.
(50)
Poljska tvrdi i da je stopa rasta od […] % jednaka ciljnoj inflaciji koju je za Poljsku odredilo Vijeće za monetarnu politiku (tijelo za donošenje odluka Nacionalne banke Poljske). Poljska napominje da prema najnovijoj prognozi Međunarodnog monetarnog fonda iz srpnja 2013. poljski BDP rast će po stopi od 2,2 % u 2014., 3 % u 2015., 3,3 % u 2017. i 3,8 % u 2018.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(51)
U studenome 2013. Poljska je izvijestila da je upravitelj zračne luke primio upravna rješenja Carinske uprave i Ureda za regulaciju energetskog sektora na temelju kojih je ovlašten zrakoplovima izravno prodavati gorivo. Prodaja goriva preko upravitelja zračne luke bila bi dodatan izvor prihoda čime bi se poboljšali financijski rezultati iz poslovnog plana.
(52)
Prema mišljenju Poljske u svim studijama o MEIP-u koje su do sada provedene predviđena je prodaja goriva preko vanjskog operatora. Prodajom goriva preko upravitelja zračne luke povećala bi se profitna marža društva od te aktivnosti s […] PLN ([…] EUR) po litri (ako gorivo prodaje vanjski operator) na […] PLN ([…] EUR) (ako gorivo prodaje izravno upravitelj zračne luke).
(53)
Poljska smatra da bi se tim dodatnim prihodom poboljšao rezultat iz ažurirane verzije MEI-a iz 2012. Poljska naglašava da se očekuje da će se NPV tako povećati s […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) na […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Poljska dalje pojašnjava da bi se IRR povećao s […] % na […] %.
(54)
Poljska tvrdi da bi se, s druge strane, dodatnim prihodom omogućilo dugoročno zadržavanje niske razine pristojbi zračne luke za zračne prijevoznike.
(55)
Poljska je potvrdila da je razboritim pristupom spriječeno uključivanje prodaje goriva koju je provela sama zračna luka u studije o MEIP-u. U vrijeme provođenja tih studija operator zračne luke nije imao potrebna ovlaštenja ili jamstvo da će ih moći dobiti.
(56)
Osim toga, Poljska je navela da trgovačko društvo namjerava zračnim prijevoznicima pružati usluge u zračnoj plovidbi (umjesto poljske Agencije za usluge u zračnoj plovidbi). Poljska naglašava da bi se time omogućilo smanjenje naknade za korištenje terminala koju plaćaju zračni prijevoznici (trenutačno je plaćaju Agenciji) i tako im zračnu luku Gdynia učinilo privlačnijom. Upravitelj zračne luke stoga bi zračnim prijevoznicima mogao ponuditi konkurentnije pristojbe zračne luke u odnosu na susjedne zračne luke.
3.2. PROCJENA SUKLADNOSTI
3.2.1. Potpore za ulaganje
(57)
Poljska smatra da su kriteriji sukladnosti utvrđeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. za potporu za ulaganje zračnim lukama ispunjeni.
Postizanje jasno definiranog cilja zajedničkog interesa
(58)
Poljska tvrdi da se uspostavljanjem zračne luke Gdynia, kao elementa prometnog sustava Pomorja, optimizira korištenje dostupne infrastrukture i da će to pozitivno utjecati na regionalni razvoj, posebno povećanjem broja radnih mjesta u zračnoj luci te prihoda od opskrbnog lanca na zrakoplovnom tržištu i razvoja turizma.
(59)
Poljska upućuje na „Regionalnu strategiju razvoja prometa u Pomorju za 2007. - 2020.” koja se temelji na prognozama zračnog prometa u regiji i u kojoj se prepoznaje potreba za izgradnjom čvorišta zračnih luka koje usko surađuju na ispunjavanju potreba stanovništva triju velikih gradova (Trojmiasto) (26).
(60)
Prema mišljenju Poljske, glavni su argumenti za izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta sljedeći: povećanje zračnog prometa u Poljskoj, nedostatak opsega za povećanje kapaciteta zračne luke u Gdansku i proširenje aglomeracije na gotovo 60 km (ili više od 100 km ako se uključe gradovi Tczew i Wejherowo). Poljska tvrdi da iako zračna luka Gdansk trenutačno ima kapacitet za oko 5 milijuna putnika, u nekim prognozama zračnog prometa predviđa se da mogući putnički promet na toj zračnoj luci može premašiti 6 milijuna putnika 2035. S jedne strane, Poljska je u svojim komentarima tvrdila da su zbog okolišnih ograničenja i izgradnje stambenih područja u blizini zračne luke u Gdansku ograničene mogućnosti njezina daljnjeg širenja. S druge strane, u svojim komentarima od 6. prosinca 2012. Poljska se pozvala na glavni plan zračne luke u Gdansku kako bi tvrdila da u pogledu širenja zračne luke u Gdansku ne postoje nikakva ograničenja.
(61)
Poljska tvrdi da i zračna sigurnost jamči izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta, pri čemu zračna luka Gdynia služi kao dodatna zračna luka za hitne situacije (slijetanje u zračnoj luci Gdynia moguće je u oko 80 % slučajeva kada zbog baze oblaka i vidljivosti slijetanje u zračnoj luci u Gdansku nije moguće).
(62)
Konačno, Poljska tvrdi da razvoj zračne luke Gdynia odgovara ciljevima nacionalnih i regionalnih strateških dokumenata koji se odnose na razvoj infrastrukture zračnog prometa u Poljskoj. Poljska pojašnjava da se očekuje kako će razvoj zračne luke Gdynia pozitivno utjecati na razvoj Pomorja i korištenje vojne infrastrukture te se na taj način dopunjuju usluge zračne luke u Gdansku.
Nužnost i razmjernost infrastrukture
(63)
Poljska tvrdi da je infrastruktura nužna i razmjerna određenom cilju zbog malog opsega operacija zračne luke (1,55 % udjela na poljskom zrakoplovnom tržištu 2030.), prognoza obujma putničkog prometa koje premašuju kapacitet širenja zračne luke u Gdansku, privlačnosti regije za turizam i predviđene visoke stope razvoja Pomorja.
(64)
Poljska naglašava stratešku ulogu vojnog uzletišta Gdynia u regiji i napominje da se korištenjem postojeće infrastrukture troškovi ulaganja svode na minimalnu razinu te se u najvećoj mogućoj mjeri povećava pozitivan učinak regionalnog razvoja.
(65)
Poljska ističe i da su troškovi smanjeni na minimalnu razinu i učinkovitost ulaganja povećana provedbom tehničkih rješenja kao što su, na primjer, izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo za promet općeg zrakoplovstva i putnika, pružanjem većine usluga zračne luke (čuvara, carinika, policije, vatrogasaca, uprave) u jednoj zgradi i prilagođavanjem postojećih građevina u cilju optimiziranja njihova korištenja. Štoviše, operativni troškovi infrastrukture dijelit će se s vojskom.
Zadovoljavajuća srednjoročna perspektiva za korištenje
(66)
Poljska ističe da je srednjoročna perspektiva za korištenje zračne luke Gdynia zadovoljavajuća zbog rasta BDP-a u Pomorju za koji se očekuje da će premašiti prosjek Poljske i EU-a, privlačnosti regije za turiste, njezina statusa kao središta stranih ulaganja i predviđenog rasta zračnog prometa.
(67)
Poljska naglašava da će se planiranom suradnjom sa zračnom lukom u Gdansku i dopunjavanjem usluga koje nude te dvije zračne luke (zračna luka Gdynia bit će uglavnom usmjerena na promet općeg zrakoplovstva) dodatno poboljšati srednjoročna i dugoročna perspektiva zračne luke Gdynia.
(68)
Poljska dalje pojašnjava da zračna luka planira razviti i specijalizirane aktivnosti povezane sa zrakoplovstvom na području zračne luke, kao što su proizvodnja jednostavnih rezervnih dijelova, popravak dijelova zrakoplova ili proizvodnja drugih komponenti/proizvoda koji se dostavljaju „točno na vrijeme”.
(69)
Poljska upućuje na pismo namjere koje je potpisala poslovna banka i u kojem se izražava namjera banke u pogledu pokretanja razgovora o financiranju ulaganja u zračnu luku Gdynia kao dodatni dokaz privlačnosti projekta.
Utjecaj na razvoj trgovine suprotan zajedničkom interesu
(70)
Budući da će zračna luka Gdynia biti zračna luka s malim tržišnim udjelom (uz prihvat manje od jednog milijuna putnika godišnje), Poljska ne smatra da je utjecaj projekta suprotan zajedničkom interesu. S obzirom na predviđeni rast zračnog prometa Poljska očekuje da će zračne luke Gdansk i Gdynia surađivati i činiti zrakoplovno čvorište kojim će se obuhvatiti područje Trojmiasta u Pomorju i nuditi dodatne usluge.
(71)
Poljska naglašava da zračna luka Gdynia neće biti konkurent zračnoj luci u Gdansku jer će se usmjeriti na pružanje usluga sektoru općeg zrakoplovstva (usluge održavanja, servisa i remonta, zrakoplovna akademija) i suradnju sa zračnom lukom Gdynia.
(72)
Poljska, nadalje, tvrdi da promet čarter i niskotarifnih zračnih prijevoznika u zračnoj luci Gdynia neće biti na štetu zračne luke u Gdansku, nego da će dovesti do ukupnog povećanja prihoda i mobilnosti. Poljska ističe da stopa rasta zračne luke u Gdansku i priroda operacija povezanih sa zrakoplovima koje prihvaća znače da će se broj letova koje prihvaća prije ili kasnije morati ograničiti. Poljska navodi da su ti zaključci predstavljeni u izvješću o procjeni utjecaja na okoliš projekta „Proširenje zračne luke Lech Wałęsa u Gdansku”.
(73)
Poljska pojašnjava da ulaganje u zračnu luku Gdynia može ograničiti financijske i socijalne troškove svakog ograničenja aktivnosti u zračnoj luci u Gdansku. Poljska pojašnjava da će prebacivanje dijela zračnog prometa iz zračne luke u Gdansku na zračnu luku Gdynia dovesti do bolje iskorištenosti kapaciteta obiju zračnih luka.
Nužnost potpore i učinak poticaja
(74)
Poljska tvrdi da trgovačko društvo ne bi provelo projekt bez javnog financiranja. Poljska napominje da je potpora zadržana na minimalnoj razini i da su troškovi projekta smanjeni i optimizirani korištenjem postojeće vojne infrastrukture.
(75)
Prema mišljenju Poljske, dokapitalizacije zračne luke Gdynia potrebne su i ograničene na najmanju moguću mjeru kako je potvrđeno sljedećim:
i.
unutarnjom stopom povrata projekta od […] %, koja je samo nešto viša od diskontne stope (troška kapitala) koja iznosi […] % (na temelju studije o MEIP-u iz 2012.);
ii.
potrebom, koja je predviđena u financijskim projekcijama, u pogledu podizanja zajma za obrtni kapital radi financiranja operacija zračne luke jer bi trgovačko društvo inače moglo izgubiti likvidnost;
iii.
činjenicom da je ukupno financiranje iz vlasničkog kapitala niže od ukupnih kapitalnih izdataka (financiranje s računa vlasničkog kapitala za manje od […] ukupnih troškova u gotovini u razdoblju prognoze, uključujući ukupne kapitalne izdatke).
(76)
Poljska dalje pojašnjava razmjernost mjere potpore uspoređujući svoje javno financiranje (oko 148 PLN u realnim iznosima) s financiranjem greenfield ulaganja (Zračna luka Lublin-Świdnik za koju su neto građevinski troškovi iznosili oko 420 milijuna PLN) i ulaganja na temelju vojnog uzletišta (Zračna luka Warsaw-Modlin čiji troškovi izgradnje do sada iznose gotovo 454 milijuna PLN).
3.2.2 Operativna potpora
(77)
Poljska tvrdi da projekt ispunjava kriterije spojivosti utvrđene u smjernicama za regionalne potpore u pogledu operativne potpore u regiji obuhvaćene člankom 170. stavkom 3 točkom (a) UFEU-a. Poljska smatra da je operativna potpora za projekt:
i.
namijenjena financiranju prethodno određenih izdataka;
ii.
ograničena na potrebni minimum i dodijeljena na privremenoj osnovi (potpora za operativne troškove dodjeljuje se u mjeri i tijekom razdoblja potrebnog za pokretanje poslovanja zračne luke, tj. do kraja 2018.);
iii.
degresivna i smanjuje se s […] % kapitalnih izdataka u 2013. na […] % u 2018.;
iv.
osmišljena za postizanje ciljeva projekta u pogledu regionalnog razvoja i ublažavanja postojećih ograničenja. Uzimajući u obzir iznos potpore u odnosu na njezine korisne učinke na razvoj Pomorja, Poljska tvrdi da se mora smatrati razmjernom.
(78)
Poljska naglašava i da je potpora namijenjena maloj zračnoj luci najvećeg kapaciteta od jednog milijuna putnika godišnje, što znači da je rizik od narušavanja tržišnog natjecanja i učinka koji je suprotan zajedničkom interesu minimalan, posebno s obzirom na planiranu suradnju zračnih luka Gdynia i Gdansk i komplementarnost njihove suradnje.
(79)
Poljska ističe i da će se u okviru suradnje o kojoj se trenutačno pregovara s vojnim korisnikom zračne luke i njegova sudjelovanja u operativnim troškovima zračne luke smanjiti gubici i operativni troškovi društva.
4. OPAŽANJA TREĆIH STRANA
(80)
Komisija nije primila opažanja zainteresiranih strana nakon objave odluke o pokretanju postupka predviđene člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu financiranja koje su trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd odobrili Gdynia i Kosakowo.
5. PROCJENA
5.1. POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE
(81)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(82)
Kriteriji određeni u članku 107. stavku 1. UFEU-a kumulativni su. Stoga, kako bi se odredilo čini li predmetna mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, svi sljedeći kriteriji moraju biti ispunjeni. Financijska potpora mora ispunjavati sljedeće:
i.
mora je dodijeliti država ili se dodjeljuje iz državnih sredstva;
ii.
mora stavljati određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe u povoljniji položaj;
iii.
mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje; i
iv.
mora utjecati na trgovinu među državama članicama.
5.1.1. Gospodarska aktivnost i pojam poduzetnika
(83)
U skladu s prihvaćenom sudskom praksom Komisija najprije mora utvrditi je li trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd poduzetnik u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Pojmom poduzetnika obuhvaćeni su subjekti koji obavljaju gospodarsku aktivnost, bez obzira na njihov pravni status i način na koji ih se financira (27). Sve aktivnosti koje se sastoje od nuđenja robe ili usluga na tržištu gospodarske su aktivnosti. (28)
(84)
U presudi o zračnoj luci Leipzig-Halle Sud je potvrdio da upravljanje zračnom lukom u komercijalne svrhe i izgradnja infrastrukture zračne luke čine gospodarsku aktivnost (29). Kad operator zračne luke počne obavljati gospodarsku aktivnost ponudom usluga zračne luke za naknadu, bez obzira na njegov pravni status ili način na koji se financira, smatra se poduzetnikom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te se stoga pravila iz Ugovora o državnoj potpori mogu primjenjivati na koristi koje je tom operatoru zračne luke dodijelila država ili koje su dodijeljene iz državnih sredstava (30).
(85)
U tom pogledu Komisija napominje da upravitelj zračne luke Gdynia-Kosakowo Airport Ltd infrastrukturom koja je predmet ove odluke treba upravljati na komercijalnoj osnovi. Budući da će upravitelj zračne luke korisnicima naplaćivati korištenje te infrastrukture, potonja se mora smatrati komercijalno iskoristivom. Iz toga slijedi da subjekt koji se koristi tom infrastrukturom čini poduzetnika u svrhu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(86)
Nisu, međutim, sve aktivnosti upravitelja zračne luke nužno gospodarske naravi. (31)
(87)
Sud (32) je utvrdio da aktivnosti za koje je obično odgovorna država pri izvršenju službenih ovlasti kao javno tijelo nisu gospodarske naravi i nisu obuhvaćene pravilima o dodjeli državne potpore. Navedene aktivnosti uključuju, na primjer, sigurnost, kontrolu zračnog prometa, policiju, carinu itd. Financiranje je potrebno strogo ograničiti na naknadu troškova koji zbog toga nastaju i ne može se umjesto toga upotrebljavati za financiranje drugih gospodarskih aktivnosti (33).
(88)
Stoga financiranje aktivnosti koje su obuhvaćene područjem javne politike ili infrastrukture koja je izravno povezana s tim aktivnostima općenito ne čini državnu potporu (34). Aktivnosti u zračnoj luci poput kontrole zračnog prometa, aktivnosti policije, carine, vatrogasaca i aktivnosti potrebne za zaštitu civilnog zrakoplovstva od nezakonitih radnji te ulaganja povezana s infrastrukturom i opremom potrebnom za provođenje tih aktivnosti općenito se smatraju negospodarskima. (35)
(89)
Međutim, javno financiranje negospodarskih aktivnosti koje je usko povezano s obavljanjem gospodarske aktivnosti ne smije dovesti do neopravdane diskriminacije među zrakoplovnim prijevoznicima i upraviteljima zračnih luka. Prihvaćena je sudska praksa da postoji prednost kada javna tijela oslobode poduzetnike troškova koji su svojstveni njihovim gospodarskim aktivnostima. (36) Stoga, ako je u određenom pravnom sustavu uobičajeno da zrakoplovni prijevoznici ili upravitelji zračne luke snose troškove određenih usluga, dok neki zračni prijevoznici ili upravitelji zračnih luka koji pružaju iste usluge u ime istih javnih tijela ne moraju snositi navedene troškove, potonji mogu imati prednost čak i ako se te usluge ne smatraju gospodarskima. Stoga je analiza pravnog oblika koji se primjenjuje na operatora zračne luke potrebna za procjenu moraju li u skladu s tim pravnim oblikom upravitelji zračnih luka ili zrakoplovni prijevoznici snositi troškove pružanja nekih aktivnosti koje samo po sebi mogu biti negospodarske, ali su svojstvene pružanju njihovih gospodarskih aktivnosti.
(90)
Čak i ako se aktivnosti određene u uvodnoj izjavi 88. mogu smatrati negospodarskima, Komisija primjećuje da se poljskim zakonom (37) upravitelje zračnih luka obvezuje na financiranje objekata i opreme potrebne za obavljanje tih aktivnosti iz vlastitih sredstava.
(91)
Stoga Komisija smatra da se javnim financiranjem koje je osigurano upravitelju zračne luke Gdynia za prethodno navedene objekte i opremu zračnu luku oslobađa troškova koji su svojstveni njezinoj gospodarskoj aktivnosti (vidjeti odjeljak 5.1.3). Komisija stoga zaključuje da bi kapital dodijeljen tim objektima i opremi trebalo uključiti u izračun profitabilnosti predmetnog ulaganja. Pri tome Komisija primjenjuje pristup koji je Poljska ispravno slijedila u studijama o MEIP-u.
5.1.2. Državna sredstva i mogućnost njihova pripisivanja državi
(92)
Pojam državne potpore primjenjuje se na svaku prednost koju je uz državnih sredstava dodijelila sama država ili bilo koje posredničko tijelo koje djeluje u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene (38). Za potrebe članka 107. UFEU-a sredstva lokalnih tijela državna su sredstva (39). U ovom predmetu kapital unesen u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd proizlazi iz proračuna dvaju lokalnih tijela, općina Gdynia i Kosakowo. Komisija stoga smatra da su sredstva tih dviju općina uključena u državna sredstva.
(93)
Zbog toga Komisija smatra da se ulaganja financiraju iz državnih sredstava i da se mogu pripisati državi.
5.1.3. Gospodarska prednost
(94)
Komisija primjećuje da Portugal, s jedne strane, tvrdi da su dokapitalizacije u skladu s MEIP-om, a, s druge strane, smatrajući potporu spojivom, da upravitelj zračne luke ne bi izvršio ulaganje bez javnog financiranja.
(95)
Kako bi se odredilo dodjeljuje li se predmetnom mjerom u ovom slučaju društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd prednost koju ne bi primio u uobičajenim tržišnim uvjetima, Komisija mora usporediti ponašanje javnih dioničara upravitelja zračne luke s ponašanjem ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnostima profitabilnosti tijekom duljeg razdoblja (40).
(96)
Sve pozitivne posljedice na gospodarstvo regije u kojoj se zračna luka nalazi u procjeni je potrebno zanemariti jer je Sud pojasnio da je pri primjeni studije o MEIP-u važno ispitati „bi li u sličnim okolnostima privatni dioničar, uzimajući u obzir predviđenu mogućnost ostvarivanja povrata i bez obzira na sva socijalna, regionalno-politička i sektorska razmatranja, upisao predmetni kapital” (41).
(97)
Poljska tvrdi da se predmetnim mjerama upravitelju zračne luke Gdynia ne dodjeljuje ekonomska prednost jer su u skladu s MEIP-om. Kako je opisano u odjeljku 3.1, kako bi to dokazala, Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC (42). U studenome 2013. Poljska je dodatno izjavila da bi se novim izvorima prihoda poboljšao NPV projekta (tj. prodajom goriva, uslugama u zračnom prometu). U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(98)
Unatoč činjenici da su na temelju dioničarskog ugovora iz 2011. Gdynia i Kosakowo obvezni osigurati unose u novcu i druge unose za financiranje projekta ulaganja do 2040., Poljska tvrdi da su samo ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. i kasnije informacije o dodatnim izvorima prihoda relevantni za procjenu spojivosti dokapitalizacija s unutarnjim tržištem.
(99)
U presudi Stardust Marine Sud je naveo da, „[…] kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razumnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu, potrebno je staviti se u kontekst razdoblja tijekom kojeg su mjere financijske potpore bile poduzete kako bi se procijenila ekonomska opravdanost ponašanja države te se suzdržati od bilo kakve procjene na temelju kasnijeg stanja” (43).
(100)
Nadalje, Sud je u presudi EDF donio odluku da, „[…] za potrebe dokazivanja je prije ili u trenutku dodjele prednosti država članica donijela tu odluku kao dioničar, nije dovoljno osloniti se na ekonomske ocjene provedene nakon dodjele prednosti, retrospektivni nalaz da je ulaganje predmetne države članice zapravo profitabilno ili na daljnja opravdanja stvarno odabranog daljnjeg postupanja” (44).
(101)
Kako bi mogla primijeniti MEIP, Komisija se mora staviti u kontekst razdoblja tijekom kojeg su pojedinačne odluke o prenamjeni nekadašnjeg vojnog uzletišta u civilnu zračnu luku donesene. Osim toga, Komisija mora temeljiti svoju procjenu na informacijama i pretpostavkama koje su bile dostupne javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o načinima financiranja projekta ulaganja.
(102)
Komisija smatra da je studija o MEIP-u iz 2010. prva relevantna analiza za potrebe određivanja jesu li općine Gdynia i Kosakowo postupale kao privatni ulagač. Procjenu usklađenosti državne intervencije s tržišnim uvjetima potrebno je provesti na temelju ex ante analize, uzimajući u obzir informacije i podatke dostupne u trenutku donošenja odluke o ulaganju.
(103)
Komisija primjećuje da su studije i pripremni radovi za predmetni projekt ulaganja provedeni do 2010. To je uključivalo glavni plan projekta ulaganja, izvješće o zaštiti okoliša, projektnu dokumentaciju terminala za opće zrakoplovstvo, projektnu dokumentaciju upravne zgrade i zgrade vatrogasne postrojbe, posebne dokumente koji se odnose na zračni promet i druge studije. Do kraja 2010. troškovi tih studija iznosili su […] milijuna PLN ([…] EUR) (45). Time se dokazuje da su ulagači odluku o razvoju zračne luke Gdynia donijeli prije 2010. Gdynia i Kosakowo poduzeli su niz privremenih mjera kako bi proveli projekt (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 10.) te su u tu svrhu naručene posebne studije.
(104)
Štoviše, kako tvrdi Poljska, 2010. javni dioničari upravitelja zračne luke dovršili su pripreme predmetnog projekta ulaganja. Iste su godine javni dioničari povećali temeljni kapital društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR) u cilju provedbe projekta ulaganja. Planirano je da glavna ulaganja u dugotrajnu imovinu (kao što je izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo) započnu 2011., no stvarno su počela 2012. Komisija smatra da bi svaki privatni ulagač u tom trenutku procijenio očekivanu profitabilnost projekta. Ako plan ulaganja ne bi pokazao prihvatljivu stopu povrata ili bi se temeljio na dvojbenim pretpostavkama, privatni ulagač ne bi pokrenuo provedbu plana i ne bi na njega potrošio dodatni novac uz onaj koji je već potrošen za pripremne radove koji su navedeni u prethodnoj uvodnoj izjavi.
(a) Dokapitalizacije
(105)
U pogledu dokapitalizacija Komisija napominje da je odluka o prvoj važnoj dokapitalizaciju od 4,4 milijuna PLN donesena 29. srpnja 2010. (čime je gotovo učetverostručen postojeći kapital od 1,7 milijuna PLN), neposredno nakon što je studija o MEIP-u iz 2010. dovršena 16. srpnja 2010. Osim toga, sporazum o dodatnim dokapitalizacijama (do 2040.) za financiranje projekta prenamjene (kako je navedeno u uvodnoj izjavi 33.) potpisan je u ožujku 2011. (čak i prije dovršetka druge studije o MEIP-u od 13. svibnja 2011.). Štoviše, u isto su vrijeme sklopljeni operativni sporazum s vojnim subjektom koji je korisnik zračne luke (7. ožujka 2011.) i sporazum o zakupu zemljišta trgovačkog društva (11. ožujka 2011. (kako je prethodno navedeno u uvodnoj izjavi 33.)).
(106)
Komisija naglašava i da je Poljska potvrdila da se dokapitalizacija usvojena 29. srpnja 2010. temeljila na ekonomskoj procjeni projekta sadržanoj u studiji o MEIP-u iz 2010. Stoga je jasno da su u toj fazi javni dioničari donijeli odluku o sudjelovanju u predmetnom projektu ulaganja koji se trebao provoditi tijekom 30 godina. Iako privatni ulagač može prilagoditi svoj plan ulaganja tijekom njegove provedbe s obzirom na okolnosti koje se mijenjaju, jasno je da bi svaki privatni ulagač već procijenio koristi od predmetnog projekta ulaganja 2010. prije ulaganja znatnih sredstava u njega.
(107)
Do trenutka provedbe prve ažurirane verzije MEIP-a 2011., javni dioničari već su unijeli 6,05 milijun PLN u društvo (vidjeti tablicu 3.). Trgovačko društvo već je od općine Kosakowo uzelo u zakup zemljište za zračnu luku (sporazum o zakupu između trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i općine Kosakowo potpisan je 11. ožujka 2011.), a već je bilo potpisalo i operativni sporazum s vojnim korisnikom zračne luke (7. ožujka 2011.). Osim toga, 11. ožujka 2011. dioničari su potpisali sporazum o povećanjima temeljnog kapitala društva do 2040. (46) Do dovršetka druge ažurirane verzije studije o MEIP-u u srpnju 2012. javni dioničari unijeli su ukupno 64,810 milijuna PLN (tj. oko 70 % ukupnog unesenog kapitala). Komisija naglašava da studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. neosporno predstavljaju prilagodbe početnog plana ulaganja na temelju kojeg je donesena početna odluka o uključivanju u projekt prenamjene vojnog uzletišta. Stoga, iako su veće dokapitalizacije provedene nakon prve studije o MEIP-u iz 2010., navedene se dokapitalizacije ne mogu izdvojeno ispitati.
(b) Kapitalni izdaci
(108)
U studiji o MEIP-u iz 2012. ulaganja u dugotrajnu imovinu podijeljena su u četiri faze. U prvoj je fazi projekta ulaganja obuhvaćen rad na projektu, ali i čišćenje lokacije (uklanjanje stabala i grmova, rušenje niza hangara i poravnavanje zemljišta). Navedeni su troškovi nastali 2011. i ukupno su iznosili […] milijuna PLN ([…] EUR). Druga faza projekta, koja je uključivala izgradnju terminala za opće zrakoplovstvo, upravne grade i zgrade vatrogasne postrojbe, već je započela 2012. Druga je faza projekta najvažnija u smislu kapitalnih izdataka i čini […] % nominalnih kapitalnih izdataka (dalje u tekstu „CAPEX”) u razdoblju 2012. - 2013. U skladu s informacijama koje je dostavila Poljska kapitalni izdaci 2012. iznosili su […] milijuna PLN (od čega je više od polovine potrošeno prije nego što je ažuriranje studije iz 2012. uopće započelo). U grafikonu u nastavku (slika 2.) prikazan je (nominalni) CAPEX po fazama ulaganja kako je prikazan u studiji o MEIP-u iz 2012.
Slika 2.
CAPEX po fazama (studija o MEIP-u iz 2012.)
[…]
(109)
S obzirom na uvodne izjave 103. i 108. Komisija smatra da ni studija o MEIP-u iz 2011. ni studija o MEIP-u iz 2012. nisu provedene na temelju informacija koje su javnim dioničarima bile na raspolaganju u trenutku donošenja glavne odluke o financiranju projekta prenamjene. Nadalje, Komisija ne može retroaktivno uzeti u obzir planirane dodatne izvore prihoda na temelju informacija dostavljenih u studenome 2013. kako bi opravdala odluke koje su javni dioničari donijeli 2010. i 2011.
(110)
Komisija stoga smatra da, kako bi se procijenilo jesu li se Gdynia i Kosakowo ponašali kao razboriti ulagač koji posluje u tržišnom gospodarstvu, svoju procjenu mora prije svega temeljiti na studiji o MEIP-u iz 2010., ne uzimajući u obzir daljnje razvoje događaja i informacije koje nisu bile na raspolaganju tim javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o provedbi predmetnog projekta ulaganja.
(111)
S jedne strane, u studijama o MEIP-u iz 2011. i 2012. procijenjene su samo izmjene početne odluke o sudjelovanju u projektu ulaganja koja je donesena 2010. na temelju studije o MEIP-u iz 2010. U studiji o MEIP-u iz 2012. priznaje se da je niz ulaganja (kao što su terminal za opće zrakoplovstvo, upravna zgrada, sustav električne energije) već bio u „naprednoj fazi provedbe”. Dvije daljnje studije pokazuju da su se dioničari vodili razvojem tržišta i u skladu s tim prilagodili opseg projekta (na višu ili nižu razinu, ovisno o vrsti ulaganja). Međutim, te su promjene bile neznatne u usporedbi s ukupnom odlukom o prenamjeni vojne baze u civilnu zračnu luku. U grafikonu u nastavku (slika 3.) prikazani su kapitalni rashodi kako su predstavljeni u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (izraženi u stvarnim vrijednostima iz 2010.). Kao što se može vidjeti, iako su vrijeme i opseg ulaganja ažurirani 2011. i 2012., te promjene nisu bile znatne u usporedbi s ukupnom veličinom projekta. U 2010. stvarni CAPEX procijenjen je na oko […] milijuna PLN i ta se brojka povećala za […] na oko […] milijuna PLN 2011. i 2012. (tj. […] % tijekom razdoblja ulaganja od gotovo 20 godina).
(112)
Zaključno, u tom slučaju Komisija mora procijeniti niz odluka o ulaganju koje su u kratkom vremenu, koje nije obilježeno pojavom nepredviđenih događanja, donijeli isti javni dioničari radi provedbe u biti istog projekta ulaganja. Stoga se ažuriranim verzijama MEIP-a iz 2011. i 2012. ne može promijeniti odluka o ulaganju koja nije bila u skladu s MEIP-om u trenutku u kojem je uključen u razumnu odluku o ulaganju. Ažuriranim verzijama moglo se najviše dokazati da su se poljska nadležna tijela ponašala kao privatni ulagač samo ako su trebala pokazati da bi ulaganjem dodatnih sredstava projekt mogao ostvariti povrat kojim bi se na odgovarajući način mogao vratiti kapital koji jest ili bi bio uložen (ili kojim bi se na odgovarajući način vratio taj kapital čak i ako se uzme u obzir rizik od obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
Slika 3.
CAPEX (u tisućama PLN) kako je predviđen u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (2010. u stvarnim vrijednostima)
[…]
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(113)
Studija o MEIP-u iz 2010. koju je dostavila Poljska temelji se na poslovnom planu kojim se predviđaju budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital za razdoblje 2010. - 2040. U vrijeme provedbe studije o MEIP-u Poljska je očekivala da će zračna luka biti otvorena za promet općeg zrakoplovstva 2011., čarter letove 2013., a niskotarifne zračne prijevoznike 2015. To bi dovelo do stalnog povećanja broja primljenih putnika s […] putnika 2013. na gotovo […] milijuna 2024. i 1,753 milijuna 2040. (kako je prikazano u tablici 5. u nastavku).
Tablica 5.
Projekcije prometa za zračnu luku Gdynia korištene u studiji o MEIP-u iz 2010. (u tisućama)
Očekivani razvoj putničkog prometa (MEIP iz 2010.)
Godina
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Broj putnika
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Prema studiji o MEIP-u iz 2010. društvo bi bilo profitabilno na razini EBITDA-e od 2018. Godišnji diskontirani novčani tijek postao bi pozitivan 2020., kako je prikazano na slici u nastavku (slika 4.). Međutim, očekuje se da će kumulativno (tj. nakon dodavanja novčanih tijekova od prošle godine svake godine) ukupni DCF tijekom cijelog razdoblja 2010. - 2040. biti negativan (kako je prikazano na slici 1.). Drugim riječima, pozitivni novčani tijekovi koji se očekuju od 2018. nisu dovoljno visoki da nadoknade jako negativne novčane tijekove u početnim razdobljima ulaganja.
Slika 4.
DCF u tisućama PLN (studija o MEIP-u iz 2010.)
[…]
Izvor:
na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(115)
Očekivalo se da će nakon 2040. upravitelj zračne luke stalno rasti po stabilnoj stopi rasta slobodnog novčanog tijeka od […] %. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2040. Diskontirana završna vrijednost iznosi […] milijuna PLN.
(116)
Studija o MEIP-u iz 2010. pokazuje pozitivnu vrijednost kapitala (47) od […] milijuna PLN (tj. oko […] milijuna EUR). Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(117)
Komisija napominje da je ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici. U studiji o MEIP-u iz 2010. prihodi od niskotarifnih i čarter letova (pristojbe za putnike, slijetanje i parkiranje) čine [80 - 90] % svih prihoda u 2040. i prosječno [80 - 90] % svih prihoda tijekom cijelog procijenjenog razdoblja, odnosno od 2010. do 2040. Komisija napominje da je ta činjenica u suprotnosti s izjavama Poljske da će aktivnosti zračne luke Gdynia biti dopuna aktivnostima zračne luke u Gdansku jer će se Gdynia usmjeriti na aktivnosti općeg zrakoplovstva. De facto, kako je prikazano u prethodno navedenim podacima, niskotarifni i čarter letovi glavni su izvor prihoda tijekom većine godina obuhvaćenih prognozom. Međutim, kako će se dodatno pojasniti u nastavku, velik dio prihoda zračne luke u Gdansku ostvaruje se i od niskotarifnih i čarter letova (vidjeti uvodnu izjavu 121.).
(118)
U kontekstu zahtjeva u pogledu putnika i zrakoplovnih prijevoznika Komisija primjećuje da bi zračna luka Gdynia imala isto područje obuhvata kao zračna luka u Gdansku, koja je od zračne luke Gdynia udaljena samo oko 25 km. Zračna luka u Gdansku proširena je 2012. kako bi mogla prihvatiti 5 milijuna putnika, a dodatno proširenje za 7 milijuna putnika planira se 2015. Raspored proširenja već je bio objavljen 2010., tj. u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. (48) Štoviše, javno financiranje za proširenje zračne luke u Gdansku na kapacitet od 5 milijuna putnika isto je bilo prijavljeno Komisiji 24. rujna 2008. pod brojem državne potpore N472/08 i Komisija ga je odobrila 5. veljače 2009. (49)
(119)
Poljska je obavijestila Komisiju da je u glavnom planu za zračnu luku u Gdansku 2010. (50) predviđeno proširenje uzletno-sletnih staza, stajanki i druge infrastrukture zračne luke zbog čega bi zračna luka u Gdansku u budućnosti mogla prihvatiti više od 10 milijuna putnika godišnje.
(120)
Komisija dalje primjećuje da je 2010. zračna luka u Gdansku imala 2,2 milijuna putnika (tj. koristila je 45 % svojeg kapaciteta, uključujući kapacitet u izgradnji). Prema prognozama koje su dostavljene za zračnu luku u Gdansku do 2020. upotrebljavat će se samo od 50 % do 60 % raspoloživog kapaciteta (51). U tim prognozama nije se uzeo u obzir početak poslovanja zračne luke Gdynia (tj. pretpostavilo se da će sve zahtjeve u tom području obuhvata ispuniti zračna luka Gdynia). Komisija napominje da će zračna luka u Gdansku moći ispuniti zahtjeve u regiji tijekom duljeg razdoblja, tj. najmanje do 2030., čak i ako se pretpostavi dinamičan rast putničkog prometa.
(121)
Kako je prethodno navedeno, u studiji o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia očekuje se da će se velik dio prihoda ([80 - 90] % u prosjeku za cijelo razdoblje 2012. - 2040.) ostvariti od niskotarifnih i čarter zrakoplovnih prijevoznika. U tom kontekstu Komisija napominje da i zračna luka u Gdansku uglavnom prihvaća niskotarifne i čarter letove. U 2010. niskotarifni i čarter letovi činili su 72 % svih putnika u zračnoj luci u Gdansku (52).
(122)
S obzirom na blizinu drugoj uspostavljenoj i nepreopterećenoj zračnoj luci s jednakim poslovnim modelom i znatnim rezervnim kapacitetom u dugoročnom razdoblju, Komisija smatra da će sposobnost upravitelja zračne luke Gdynia da privuče promet i putnike uglavnom ovisiti o razini pristojbi zračne luke koje se nude zračnim prijevoznicima, a posebno u usporedbi s pristojbama njezinih najbližih konkurenata.
(123)
U tom kontekstu Komisija primjećuje da je u studiji o MEIP-u iz 2010. predviđena putnička pristojba za čarter i niskotarifne letove od 25 PLN/putnik (6,25 EUR) do 2014. i 40 PLN/putnik (10 EUR) od 2015. (do 2040.). Pristojba za slijetanje za istu kategoriju letova određena je na 25 PLN/tona (6,25 EUR) za cijelo razdoblje (pretpostavlja se da prosječni MTOW (maksimalna težina u polijetanju) iznosi 70 tona), dok je pristojba za parkiranje procijenjena na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 h/tona (uz prosječni MTOW od 70 tona). Prema studiji o MEIP-u iz 2010. cijene su određene na razinama koje se mogu usporediti s cijenama na drugim regionalnim zračnim lukama u vrijeme provedbe studije o MEIP-u iz 2010. Cijene na zračnoj luci Gdynia isto su tako određene na temelju pretpostavke da zračna luka u Gdansku neće biti konkurent.
(124)
Komisija napominje i da je u rasporedu tarifa koje zračna luka u Gdansku primjenjuje od 31. prosinca 2008. utvrđena standardna putnička pristojba od 48 PLN/putnik (12,0 EUR), standardna pristojba za slijetanje za zrakoplove iznad dvije tone (tj. uključujući sve čarter i niskotarifne zrakoplove) od 25 PLN/tona (6,25 EUR) i pristojba za parkiranje od 4,5 PLN/24 h/tona (1,25 EUR).
(125)
Međutim, Komisija napominje da se u rasporedu tarifa koje se primjenjuju na zračnoj luci u Gdansku nude i različiti popusti i rabati koji se, među ostalim, odnose na niskotarifne letove. Zračna luka u Gdansku primjenjuje sniženu putničku pristojbu od 24 PLN/putnik (6 EUR) za sve nove linije (od 1. siječnja 2004.) i za svako povećanje učestalosti koje uključuje zrakoplove s MTOW-om od 50 do 100 tona (npr. Airbus A320 i Boeing 737 te druge zrakoplove koje upotrebljavaju niskotarifni prijevoznici). Pristojba za slijetanje koja se primjenjuje za te linije isto je tako snižena za 50 % (tj. 12,5 PLN/tona). Pristojba za parkiranje uopće se ne plaća ako je učestalost linija najmanje 6 puta tjedno. Osim toga, standardna putnička pristojba najprije je snižena za 23 PLN za sve izlazne putnike na redovnim domaćim letovima. Zatim se primjenjuje odgovarajući popust. Uzimajući u obzir popuste i rabate koji se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku, Komisija smatra da su prosječne pristojbe predviđene za zračnu luku u Gdansku bile znatno više od pristojbi na uspostavljenoj susjednoj zračnoj luci.
(126)
Primjenom predmetnih pristojbi zračne luke zračna luka Gdynia kao novi dionik na tržištu neće moći privući znatan promet jer postoji uspostavljena zračna luka s rezervnim kapacitetom u istom području obuhvata koja primjenjuje niže neto pristojbe za nove letove i povećanje učestalosti postojećih letova. Komisija napominje i da je u rasporedu pristojbi zračne luke za zračnu luku Gdynia predviđena primjena diskontiranih pristojbi do 31. prosinca 2028. Budući da se u studiji o MEIP-u iz 2010. (koja se temeljila na tadašnjem poslovnom planu operatora zračne luke) pristojbe zračne luke smatraju glavnim izvorom prihoda upravitelja zračne luke, Komisija to rješenje smatra dokazom da studija o MEIP-u iz 2010. nije dovoljno čvrsta i vjerodostojna kako bi se njome dokazalo da bi se u predmetni projekt ulaganja uključio privatni ulagač.
(127)
Budući da bi se zračne luke Gdynia i Gdansk uglavnom usmjerile na niskotarifne i čarter prijevoznike, da zračna luka u Gdansku ne upotrebljava u potpunosti svoj kapacitet, da su njezine stvarne pristojbe niže od pristojbi pretpostavljenih u poslovnom planu zračne luke Gdynia i da su te dvije zračne luke međusobno blizu, Komisija smatra i da je pretpostavka da među njima neće biti konkurencije u cijenama pogrešna.
(128)
Komisija napominje i da su u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. neto pristojbe (standardne pristojbe nakon primjene popusta) koje se primjenjuju u zračnoj luci Bydgoszcz (udaljenoj od zračne luke Gdynia 196 kilometara i 2 sata i 19 minuta automobilom) i zračnoj luci Szczecin (udaljenoj od zračne luke Gdynia 296 kilometara i 4 sata i 24 minute automobilom), drugoj i trećoj najbližoj poljskoj regionalnoj zračnoj luci, bile znatno niže (53).
(129)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i s obzirom na blizinu druge nepreopterećene zračne luke s jednakim poslovnim modelom, Komisija smatra da su pristojbe zračne luke u studiji o MEIP-u iz 2010., koje su više od pristojbi koje se primjenjuju u Gdansku i drugim susjednim regionalnim zračnim lukama, nerealne. Nadalje, s obzirom na konkurenciju zračne luke Gdynia, Komisija smatra da se prognoze prometa u studiji o MEIP-u iz 2010. temelje na nerealnim pretpostavkama.
(130)
Potrebno je napomenuti i da studija o MEIP-u iz 2010. nije uključivala ni analizu osjetljivosti ni procjenu vjerojatnih mogućnosti ishoda (kao što su najgori, -najbolji i osnovni scenarij). Komisija stoga zaključuje kako se čini da se scenarij predstavljen u studiji o MEIP-u iz 2010. oslanja na pretjerano optimistične pretpostavke o razvoju putničkog prometa i razini pristojbi.
(131)
Komisija napominje da smanjenje godišnjih prihoda od putničkih pristojbi povezanih s niskotarifnim i čarter letovima za samo […] % (tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040.) dovodi do negativne vrijednosti kapitala za javne dioničare. Taj bi se pad prihoda mogao dogoditi ako bi pristojbe i/ili promet bili niži od pretpostavljenih. U tom je pogledu potrebno napomenuti da su pristojbe zračne luke u poslovnom modelu upotrijebljenom za studiju o MEIP-u iz 2010. već […] % više od pristojbi zračne luke u Gdansku (54). U tom je kontekstu malo vjerojatno da bi zračna luka Gdynia mogla privući promet bez znatnog rabata na pristojbu od 40 PLN (10 EUR) iz poslovnog plana. Visoka osjetljivost NPV-a na, kako izgleda, neznatno smanjenje pristojbi zračne luke (koje dovodi do realnih pretpostavka) stoga u znatnoj mjeri baca sumnju na vjerodostojnost početnog poslovnog plana.
(132)
Iako se studija o MEIP-u iz 2010. temeljila na projekcijama prometa u to vrijeme te ex-post informacije ne bi trebalo upotrebljavati za izravnu procjenu studije o MEIP-u, Komisija ipak napominje opseg u kojem su te projekcije bile previše optimistične. Usporedba projekcija prometa 2010. i 2012. pokazuje znatne razlike. Ne samo da je početak projekta odgođen, nego su osim toga i tijekom razdoblja „pozitivne EBITDA-e” projekcije prometa smanjene za […] na […] % svake godine. Takav znatan ispravak nakon samo dvije godine i bez znatne izmjene okolnosti korisna je provjera opravdanosti početnih pretpostavki. To dodatno pokazuje da provjere osjetljivosti koje je provela Komisija (koje su neznatne u usporedbi s tim) daju posebno dobre naznake u pogledu nerealne prirode pretpostavki na kojima se temelji zaključak da je projekt isplativ.
Tablica 6.
Usporedba prognoza putničkog prometa korištenih u studiji o MEIP-u iz 2010. i ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Razlika
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Razlika
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Dodatna ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi projekt postao neprofitabilan ako bi ukupni prihodi bili samo […] % godišnje niži tijekom cijelog razdoblja prognoze ili ako bi prihodi bili […] % niži, a operativni izdaci […] % viši. Profitabilnost ulaganja stoga u velikoj mjeri ovisi o neznatnim promjenama osnovnih pretpostavki. Komisija smatra da su te promjene neznatne u usporedbi s promjenama u uzastopnim studijama o MEIP-u.
(134)
Provjere osjetljivosti koje je provela Komisija čine se tako još opravdanijima jer su manje od godinu dana nakon studije o MEIP-u iz 2010. poljska nadležna tijela primila ažuriranu analizu koja pokazuje da bi NPV projekta bila znatno niža i iznosila samo […] milijuna PLN (oko […] EUR). Stoga je u svibnju 2011. NPV projekta snižen za […] % u odnosu na početni projekt.
(135)
Komisija, nadalje, primjećuje da i pozitivni rezultati studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovise o završnoj vrijednosti ulaganja na kraju razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. 2040). Diskontirani novčani tijek trgovačkog društva za razdoblje 2010 - 2040, negativan je i iznosi (-[…] milijuna PLN). Diskontirana završna vrijednost 30. lipnja 2010. iznosi […] milijuna PLN.
(136)
Završna vrijednost temeljila se na pretpostavkama da će godišnja stopa rasta novčanog tijeka ulaganja nakon 2040. iznositi […] %. U skladu sa standardnom praksom stopa rasta poduzetnika ne bi trebala biti viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a). Završna vrijednost izračunava se u trenutku kad se očekuje da će društvo dosegnuti zrelost i kad je stoga razdoblje velikog rasta društva završilo. Budući da se očekuje da gospodarstvo čine poduzetnici visokog rasta i drugi stabilnog rasta, očekuje se da će stopa rasta zrelog društva biti niža od prosječne stope rasta ukupnog gospodarstva. Poljska u svojim komentarima nije naznačila na temelju čega je odabrala dugoročnu stopu rasta od […] %, ali je objasnila da je dugoročna stopa rasta nominalna stopa rasta. Na temelju informacija MMF-a Komisija je utvrdila da su prognoze realnog rasta BDP-a u Poljskoj koje su bile dostupne početkom 2010. ukazivale na to da će nominalna stopa rasta poljskoga gospodarstva iznositi od 5,6 % u 2011. do 6,6 % u 2015. Uz inflaciju od 2,5 % moglo se očekivati da će realni BDP rasti za 4 %. Stoga bi se moglo smatrati da je izbor nominalne stope rasta od […] % za zračnu luku Gdynia u skladu s informacijama koje su bile dostupne u tom trenutku i standardnom praksom odabira niže stope rasta od rasta gospodarstva. Međutim, odabirom više stope rasta od inflacije (koja je procijenjena na 2,5 % u travnju 2010.) u poslovnom planu pretpostavlja se da bi zračna luka nastavila rasti svake godine nakon 2040.
Tablica 7.
Podaci i prognoze MMF-a koji se odnose na BDP i inflaciju u travnju 2010.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% rasta BDP-a (stalne cijene)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% rasta BDP-a (trenutačne cijene)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflacije
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Izvor:
Međunarodni monetarni fond, World Economic Outlook Database, travanj 2010. (preuzeto s http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Štoviše, Komisija napominje da je u tom slučaju, s obzirom na posebno dugo razdoblje prognoze i udaljenost datuma za koji je završna vrijednost izračunana, zadatak određivanja najprimjerenije stope rasta tim više složeniji, a nesigurnost veća. Prognoze stope BDP-a rijetko uključuju razdoblje dulje od pet godina, dok je u ovom slučaju u modelu predviđena razumna stopa rasta zračne luke nakon što je u funkciji 30 godina. Ta činjenica ukazuje na to da bi razuman ulagač poduzeo niz ispitivanja osjetljivosti.
(138)
U tom je pogledu važno napomenuti da je u naknadnim ažuriranim verzijama izvornog poslovnog plana stabilna stopa rasta smanjena s […] % na […] %. Međutim, Poljska nije dostavila jasno obrazloženje tog smanjenja. Završna vrijednost funkcija je pretpostavljene stalne stabilne stope rasta, ali i predviđenih povrata tijekom razdoblja stabilnog rasta. Komisija je provela niz ispitivanja osjetljivosti kojima je potvrđeno da zaključak studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovisi o manjim i realnim promjenama osnovnih pretpostavki. Prvo, stabilna stopa rasta po kojoj prema poslovnom planu iz 2010. ostvaruje negativan NPV iznosi oko […] %. Međutim, uz pretpostavku da su prihodi samo […] % niži od predviđenih, stabilna stopa rasta po kojoj projekt postaje neprofitabilan iznosi […] %.
(139)
Za model stabilne stope rasta primijenjen za izračun završne vrijednosti u tom slučaju potrebne su pretpostavke o datumu kada će društvo početi rasti po stabilnoj stopi koju može zauvijek održavati. U studiji o MEIP-u iz 2010. taj je datum određen za 2040., što znači da uključuje razdoblje prognoze od 30 godina (2010. - 2040.). U studiji o MEIP-u iz 2012. razdoblje prognoze smanjeno je na 18 godina (2012. - 2030.) te je stoga završna vrijednost izračunana za 2030. Ako se isto razdoblje primijeni na studiju o MEIP-u iz 2010., NPV postaje negativan.
(140)
Komisija napominje i da je u studiji o MEIP-u iz 2012. posebno navedeno da bi razuman ulagač uzeo u obzir činjenicu da je projektu potrebno posebno dugo razdoblje prije nego što postane profitabilan (vidjeti odjeljak 4.10.1.2 studije o MEIP-u iz 2012. u kojem je zaključeno sljedeće: „Pozitivan rezultat neto sadašnje vrijednosti dokazuje da ulaganje u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport može biti zanimljiv posao za moguće ulagače. Međutim, prije donošenja odluka ulagači će morati uzeti u obzir i dugo razdoblje ulaganja koje je uobičajeno za projekte ulaganja u infrastrukturu”).
(141)
Komisija napominje da su 2010., kad je provedena prva studija o MEIP-u, u poslovnom planu i izračunima NPV-a uzeti u obzir svi kapitalni izdaci, uključujući izdatke koji se odnose na obveze iz javnog sektora (vatrogasce, zaštitu, carinu itd.). Komisija napominje da se taj pristup čini ispravnim s obzirom na to da su ti izdaci neodvojivo povezani s izgradnjom zračne luke i upravljanjem njome (te su stoga dodatak troškovima projekta).
(142)
Međutim, Komisija je procijenila i profitabilnost projekta na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike.
(143)
Iz informacija koje je dostavila Poljska ne može se točno utvrditi koji se elementi kapitalnih izdataka i operativnih troškova mogu pripisati javnom sektoru. Komisija napominje da je u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. Poljska raščlanila ulaganja koja se odnose na područje javne politike; to, međutim, nije učinjeno u studiji o MEIP-u iz 2010. Komisija je ipak ponovno izračunala NPV isključivanjem niza stavki kapitalnih izdataka za koje se jasno može utvrditi da su povezane s aktivnostima iz javnog sektora. Točnije, Komisija je ponovno izračunala NPV isključivanjem sljedećih kapitalnih izdataka: „vatrogasna vozila i oprema”, „ograda zračne luke i nadzor” te „oprema za zaštitare u zračnoj luci” koji iznose […] milijuna PLN (ukupni nominalni iznos).
(144)
U studiji o MEIP-u iz 2010. uklanjanje izdataka iz javnog sektora dovelo je do povećanja diskontiranog novčanog tijeka od oko (-[…]) milijuna PLN (ili drugim riječima, očekivani diskontirani gubitak tijekom razdoblja 2010. - 2040. smanjen je za […] milijuna PLN s (-[…]) milijuna PLN na (-[…]) milijuna PLN). Budući da se završna vrijednost nije mijenjala (i iznosi […] milijuna PLN), NPV projekta povećava se s […] milijuna PLN na […] milijuna PLN (tj. povećava se s […] milijuna EUR na oko […] milijuna PLN).
(145)
Provedena su dodatna ispitivanja osjetljivosti koja ukazuju na to da NPV postaje negativan ako se naprave sljedeće izmjene: smanjenje ukupnih prihoda za […] %, smanjenje prihoda od pristojbi zračne luke za […] % ili smanjenje ukupnih prihoda za […] % povezanih s troškovima koji su viši za […] % (sve na godišnjoj razini). S obzirom na u velikoj mjeri nerealne pretpostavke u pogledu pristojbi zračne luke ([…] % više od zračne luke u Gdansku (55)) i preoptimistične projekcije prometa (revidirane projekcije s […] % na […] % niže u odnosu na one predviđene na početku) ta ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da nešto realnije pretpostavke dovode do zaključka da projekt ne bi bio profitabilan.
(146)
Kad se u studiji o MEIP-u iz 2010. isključe utvrđeni izdaci javnog sektora, ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi NPV postao negativan ako bi se očekivani prihodi od pristojbi zračne luke za niskotarifne letove (bez smanjenje pristojbi zračne luke za čarter letove) smanjili za […] % godišnje, dok bi se istodobno zadržali prihodi od čarter letova, svi ostali prihodi, operativni troškovi i kapitalni izdaci kako su predviđeni u poslovnom planu (uzimajući u obzir da bi se prihodi od niskotarifnih letova počeli ostvarivati 2017. i s vremenom se postupno povećavali).
(147)
Nadalje, važno je podsjetiti da je projekt profitabilan samo zbog završne vrijednosti (tj. vrijednosti zračne luke od 2040. uz pretpostavku stalnog godišnjeg rasta novčanog tijeka od […] %). Do 2040. projekt bilježi negativan novčani tijek.
(148)
Stoga, čak i ako se profitabilnost projekta procijeni na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike, ne može se jasno zaključiti da bi privatni ulagač izvršio predmetno ulaganje.
Sažetak i zaključak
(149)
Prenamjena zračne luke Gdynia uključuje znatno ulaganje i dugo razdoblje negativnih novčanih tijekova. Poslovni plan pokazuje da je kumulativni diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja prognoze 2010. - 2040. negativan (-[…] milijuna ili -[…] milijuna EUR). U skladu s poslovnim planom projekt ostvaruje pozitivne rezultate samo na temelju diskontirane završne vrijednosti od […] milijuna PLN izračunane na 2040. i stalno nakon toga, uz pretpostavku da zračna luka godišnje raste i stalno nakon toga po nominalnoj stopi od […] %). Unatoč znatnim nesigurnostima koje su svojstvene tako dugoročnom projektu, poslovni plan ne sadržava analizu osjetljivosti i stoga se razlikuje od analize koju bi razumni ulagač proveo za takav projekt.
(150)
Nadalje, na temelju analize Komisije zaključeno je da se poslovni plan oslanja na niz pretpostavki koje su optimistične i nerealne s obzirom na zračnu luku u Gdansku koja se nalazi u blizini, a koja ima jednak poslovni model, rezervni kapacitet i planove širenja. Nekoliko ispitivanja osjetljivosti ukazuje na to da NPV projekta postoje negativan u slučaju manjih i realnih izmjena temeljnih pretpostavki.
(151)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da se privatni ulagač ne bi odlučio na uključivanje u predmetni projekt ulaganja na temelju studije o MEIP-u iz 2010. Odlukom općina Gdynia i Kosakowo stoga se upravitelju zračne luke dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2011. i ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(152)
U pogledu studija o MEIP-u provedenih 2011. i 2012. (i sredstava za koje Poljska navodi da su uložena u upravitelja zračne luke nakon tih studija) Komisija smatra da su te dokapitalizacije već bile dogovorene u dioničarskom ugovoru koji je potpisan 11. ožujka 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), tj. prije provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. Stoga, kad su studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. provedene, odluke o ulaganju dioničara već su bile donesene iako su izvršene kasnije. Nadalje, Komisija smatra da se dokapitalizacije koje su izvršene nakon provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. ne mogu smatrati autonomnim odlukama o ulaganju koje su donesene neovisno o ostalome jer se odnose na isti projekt ulaganja koji su javni dioničari počeli provoditi najkasnije 2010. te one čine samo prilagodbe ili izmjene početnog projekta.
(153)
Stoga, kako je već navedeno, Komisija smatra da se studijama moglo dokazati da je Poljska postupala kao privatni ulagač samo ako bi pokazale da bi se ulaganjem dodatnih sredstava omogućilo da projekt ostvari odgovarajući povrat kapitala koji je već uložen i koji će se uložiti (ili da će ostvariti odgovarajući povrat kapitala čak i ako se uzme u obzir rizik obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
(154)
Međutim, ne samo da to ne pokazuju, nego se studije čine nepouzdanima zbog razloga koji će se opisati u nastavku.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011.
(155)
Prvo ažuriranje studije o MEIP-u provedeno je u svibnju 2011. Iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene prije svibnja 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu. U studiji o MEIP-u iz 2011. prihodi od projekta zadržani su na jednakoj razini, ali su kapitalni izdaci povećani (vidjeti sliku 3. koja prikazuje kumulativne izdatke ulaganja izražene u stvarnim vrijednostima 2010.). U toj su studiji uzete u obzir i prethodne provedene dokapitalizacije te kapitalni izdaci. WACC je nešto smanjen (s […] % na […] %), a dugoročna stopa rasta smanjena je s […] % na […] %. Navedena su ažuriranja dovela do znatno nižeg NPV-a od […] milijuna PLN (oko […] EUR). To je bila posljedica većih gubitaka (diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja 2011. - 2030. iznosio bi -[…] milijuna PLN), a završna vrijednost nešto bi se smanjila, na […] milijuna PLN.
(156)
Komisija stoga zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(157)
Poljska smatra da je Komisija trebala procijeniti usklađenost s MEIP-om na temelju studije o MEIP-u iz 2012. Kako bi odgovorila na taj argument, iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene ranije (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu.
(158)
Komisija napominje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzete u obzir prethodne provedene dokapitalizacije i kapitalni izdaci. Ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. pokazuje da je financiranje osigurano trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dovelo do pozitivne vrijednosti kapitala od […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR) za njegove dioničare. Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(159)
U studiji o MEIP-u iz 2012. uspoređena je vrijednost kapitala društva s daljnjim ulaganjima u situaciji u kojoj nova zračna luka počinje poslovati („osnovni scenarij”) s vrijednošću kapitala društva bez dodatnih ulaganja u situaciji u kojoj je projekt ulaganja obustavljen od lipnja 2012. („hipotetski scenarij”) (56).
(160)
U tom je kontekstu Komisija već zaključila da se dokapitalizacije provedene nakon 2010. ne mogu promatrati odvojeno od početne odluke o ulaganju donesene 2010. Ispravni hipotetski scenarij 2010. bio bi nepokretanje provedbe projekta. Poljska smatra da se sporazumom o zakupu Kosakowu omogućilo samo korištenje zemljišta za civilnu zračnu luku. Komisija napominje da privatni ulagač uopće ne bi sklopio takav sporazum ako planovi razvoja nove civilne zračne luke u tom području nisu pokazivali realnu mogućnost ostvarivanja dobiti od tog ulaganja. Hipotetski scenarij definiran u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. stoga je narušen prethodnom odlukom koja sama po sebi nije odražavala ponašanje privatnog ulagača. Drugim riječima, ispravan hipotetski scenarij u 2010. i 2012. bio bi scenarij u kojem projekt izgradnje predmetne zračne luke nije proveden jer se sve dokapitalizacije i studije o MEIP-u koje je provela Poljska odnose na provedbu istog projekta ulaganja.
(161)
U svakom slučaju Komisija primjećuje da se osnovni scenarij u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. koji je dostavila Poljska temelji na poslovnom planu u kojem su pretpostavljeni budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital tijekom razdoblja 2012. - 2030. (tj. razdoblja velikog rasta) (57). Projicirani budući novčani tijekovi temelje se na pretpostavci da će zračna luka početi s radom u 2013. U trenutku kad je ažuriranje MEIP-a 2012. bilo provedeno Poljska je očekivala da će zračna luka prihvaćati oko […] putnika 2014. i postupno proširivati svoje aktivnosti do […] putnika 2020. i oko […] 2028. (vidjeti prognozu razvoja putničkog prometa u tablici 8. u nastavku).
Tablica 8.
Projekcije putničkog prometa za zračnu luku Gdynia (u tisućama)
Očekivani rast broja putnika
Godina
2013.
2014.
2015.
2017.
2018.
2019.
2020.
2023.
2026.
2030.
Ukupno
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
U skladu s ažuriranom verzijom MEIP-a iz 2012. očekuje se da će operator zračne luke nakon 2030. stalno rasti po stabilnoj stopi rasta od […]. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2030.
(163)
Komisija napominje da je, kako je navedeno u studiji o MEIP-u iz 2010., ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod od zračnog prometa koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici.
(164)
U pogledu očekivanog razvoja putničkog prometa Poljska tvrdi da će se potražnja za putničkim uslugama u zračnom prometu s vremenom povećati s obzirom na očekivano povećanje BDP-a Poljske i razvoj regije. Poljska stoga smatra da su projekcije prometa konzervativne i da bi stvarni promet mogao biti viši od predviđenog. Prema mišljenju Poljske u ažuriranoj verziji prognoze prometa u regiji iz ožujka 2013. predviđen je veći promet nego u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
(165)
Poljska tvrdi da je poslovnim planom predviđeno da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti manje od […] % putničkog prometa u regiji. Štoviše, Poljska smatra da se razvojem tržišta zrakoplovnih usluga u Pomorju ostavlja prostora za dodatnu malu zračnu luku koja će biti dodatak uslugama zračne luke u Gdansku.
(166)
U pogledu zahtjeva koji se odnosi na putnike Komisija smatra da se argumenti predstavljeni u uvodnim izjavama 118. - 129. koji se odnose na konkurenciju zračne luke Gdynia za zrakoplovne prijevoznike i putnike sa zračnom lukom u Gdansku primjenjuju i na procjenu iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(167)
Komisija posebno primjećuje da je razina pristojbi zračne luke navedena u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. bila jednaka razini iz studije o MEIP-u iz 2010. Poljska smatra da se pristojbe iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. ne razlikuju znatno od standardnih tarifa koje naplaćuju druge male zračne luke u Poljskoj. Poljska pojašnjava da je razina pristojbi u poslovnom planu prosječna za cijelo razdoblje obuhvaćeno poslovnim planom (tj. 2014. - 2040.) i da se njome pretpostavlja da će se dugoročne pristojbe koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku morati povećati kako se standardi usluga u toj zračnoj luci budu povećavali.
(168)
Budući da su zračne luke u Gdansku, Bydgoszczu i Szczecinu primjenjivale jednake tarife 2012. kao i 2010. (uključujući jednake popuste), Komisijina procjena razine pristojbi u studiji o MEIP-u iz 2012. za zračnu luku Gdynia jednaka je kao za studije o MEIP-u iz 2010. (vidjeti uvodne izjave 122. do 129.).
(169)
Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnošću profitabilnosti ne bi temeljio odluku o ulaganju u predmetni projekt na razini pristojbi koja je znatno viša od neto pristojbi koje se primjenjuju u drugim poljskim regionalnim zračnim lukama (58), posebno u zračnoj luci u Gdansku.
(170)
Komisija napominje i da ispitivanje otpornosti na stres koje je provela Poljska pokazuje da vrijednost kapitala postaje negativna ako se putnička pristojba snizi na[…] PLN. U tom kontekstu Komisija napominje da bi snižena pristojba zračne luke koja se može usporediti s pristojbama u drugim poljskim zračnim lukama (npr. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) dovela do negativne vrijednosti kapitala.
(171)
Međutim, Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi odredio pristojbe na višoj razini na temelju pretpostavke da će se pristojbe u zračnoj luci u Gdansku dugoročno povećati. U tom pogledu Komisija primjećuje da je u popisu pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku predviđena primjena popusta do 2028. (tj. tijekom razdoblja koje je samo dvije godine kraće od razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.). Na temelju toga, čak i ako se pristojbe zračne luke u Gdansku povećaju nakon 2028., Komisija smatra da su predviđene prosječne pristojbe zračne luke tijekom razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. do 2030.) i dalje više od prosječne razine u konkurentskim zračnim lukama.
(172)
Poljska potvrđuje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzeti u obzir operativni troškovi povezani s vojnom aktivnošću u zračnoj luci. Očekuje se da će te troškove nadoknaditi država. Poljska je potvrdila i da još nije postignut službeni dogovor o podjeli troškova (operativnih i troškova ulaganja) između zračne luke Gdynia i vojnog korisnika.
(173)
Komisija smatra da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu temeljio svoju procjenu samo na rezultatima koji su predvidljivi u trenutku donošenja odluke o ulaganju. Komisija stoga smatra da u obzir ne bi trebalo uzimati moguće smanjenje troškova podjelom troškova s vojnim korisnikom zračne luke (i utjecaj na ukupne troškove i prihode zračne luke) pri procjeni usklađenosti s MEIP-om. U studiji o MEIP-u iz 2012. ne utvrđuju se smanjenja troškova koje bi upravitelj zračne luke mogao ostvariti u okviru tog odnosa.
(174)
Kao i u slučaju studije o MEIP-u iz 2010., ukupni DCF projekta tijekom razdoblja 2012. - 2030. negativan je, kako je prikazano na slici 5. Zračna luka počet će ostvarivati pozitivne novčane tijekove 2020., no dugo razdoblje ulaganja znači da će kumulativni novčani tijek, u diskontiranom iznosu, ostati negativan tijekom razdoblja prognoze.
Slika 5.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN) u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
[…]
(175)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(176)
Komisija smatra i da izmjene plana ulaganja koje su usmjerene na ostvarivanje dodatnog prihoda od prodaje goriva preko zračne luke (bez vanjskog operatora) i nuđenje usluga u zračnom prometu ne bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni usklađenosti ulaganja s MEIP-om. Poljska je potvrdila da ti mogući dodatni izvori prihoda nisu uključeni u studiju o MEIP-u iz 2010., studiju o MEIP-u iz 2011. ili ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012. za zračnu luku Gdynia jer u trenutku izrade tih studija ni javni dioničari ni trgovačko društvo nisu mogli biti sigurni da će dobiti sva odobrenja i koncesije koji su potrebni za pružanje tih usluga. Budući da nije bilo moguće dobiti potrebna odobrenja i koncesije u trenutku provedbe studija o MEIP-u, Komisija ih retrospektivno ne može uzeti u obzir.
Zaključak
(177)
Komisija smatra da javno financiranje koje su upravitelju zračne luke osigurale općine Gdynia i Kosakowo nije u skladu s MEIP-om. Komisija stoga smatra da se predmetnom mjerom trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima.
5.1.4. Selektivnost
(178)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, kako bi se mjera definirala kao državna potpora, njome se mora staviti „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj. U predmetnom slučaju Komisija napominje da se dokapitalizacije odnose samo na trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. One su stoga selektivne u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a
5.1.5. Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu
(179)
Kad se potporom koju dodijeli država članica jača položaj nekog poduzetnika u usporedbi s drugim konkurentnim poduzetnicima unutarnjem tržištu, mora se smatrati da je ta potpora utjecala na potonje. (59) Ekonomskom prednosti dodijeljenoj na temelju predmetne mjere jača se ekonomski položaj operatora zračne luke jer će operator zračne luke moći pokrenuti poslovanje, a da pri tome ne mora snositi svojstvene troškove ulaganja i operativne troškove.
(180)
Kako je procijenjeno u odjeljku 5.1.1., upravljanje zračnom lukom gospodarska je aktivnost. Tržišno natjecanje postoji, s jedne strane, među zračnim lukama kako bi privukle zrakoplovne prijevoznike i povezani zračni promet (putnike i teret), a, s druge strane, među upraviteljima zračnih luka koji se mogu međusobno natjecati kako bi im se povjerilo upravljanje određenom zračnom lukom. Štoviše, Komisija naglašava, posebno u pogledu niskotarifnih zrakoplovnih prijevoznika, da i zračne luke koje se nalaze u različitim područjima obuhvata i u različitim državama članicama mogu međusobno konkurirati kako bi privukle te zrakoplovne prijevoznike. Komisija napominje da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti oko […] 000 putnika do 2020. i do jednog milijuna putnika 2030.
(181)
Kako je navedeno u stavku 40. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005., čak ni male zračne luke nije moguće isključiti iz područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a. S obzirom na predviđeni promet u zračnoj luci Gdynia i činjenicu da se nalazi u blizini zračne luke u Gdansku (najviše 25 km), Komisija smatra da to može utjecati na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
(182)
Na temelju argumenata predstavljenih u uvodnim izjavama 179. do 181. ekonomskom prednosti dodijeljenoj upravitelju zračne luke Gdynia jača se njegov položaj u odnosu na njegove konkurente na tržištu pružatelja usluga zračne luke u Uniji. Javnim financiranjem koje je predmet ispitivanja stoga se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama.
5.1.6. Zaključak
(183)
S obzirom na argumente predstavljene u uvodnim izjavama 83. do 182. Komisija smatra da dokapitalizacije odobrene trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Budući da je financiranje već stavljeno na raspolaganje trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Komisija smatra i da Poljska nije postupala u skladu sa zabranom iz članka 108. stavka 3. UFEU-a (60).
5.2. SPOJIVOST POTPORE
(184)
Komisija je ispitala može li se predmetna potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem. Kako je prethodno opisano, potporu čini financiranje troškova ulaganja povezanih s pokretanjem zračne luke Gdynia i operativnim gubicima tijekom prvih godina poslovanja zračne luke (tj. do 2019., uključivo, u skladu sa studijom o MEIP-u iz 2010. i studijom o MEIP-u iz 2012.).
(185)
U članku 107. stavku 3. UFEU-a predviđen je niz izuzeća općem pravilu utvrđenom u članku 107. stavku 1. UFEU-a prema kojem državna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Predmetna potpora može se procijeniti samo na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a u kojoj je propisano da se: „potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu” mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem. U tom pogledu u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. nalazi se okvir za procjenu može li se potpora operatorima zračnih luka smatrati spojivom u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U njima je naveden niz kriterija koje Komisija mora uzeti u obzir.
5.2.1. Potpore za ulaganje
(186)
Državna potpora za financiranje infrastrukture zračne luke u skladu je s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) ako ispunjuje uvjete iz stavka 61. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.:
i.
izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
ii.
infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen;
iii.
infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture;
iv.
svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način; i
v.
razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije.
(187)
Osim toga, da bi bila spojiva s unutarnjim tržištem, potrebno je da državna potpora zračnim lukama, kao i svaka druga mjera državne potpore, ima učinak poticaja te da je nužna i razmjerna zakonitom cilju koji se provodi.
(188)
Poljska smatra da je javno financiranje projekta prenamjene uzletišta Gdynia u skladu sa svim kriterijima potpore za ulaganja iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.
i. Izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
(189)
Komisija napominje da zračna luka Gdynia, koja je samo 25 km udaljena od planirane nove zračne luke, već učinkovito poslužuje Pomorje.
(190)
Zračna luka u Gdansku nalazi se uz obilaznicu Trojmiasta koja je dio brze ceste S6 koja obilazi Gdyniju, Sopot i Gdansk i velikoj većini stanovnika Pomorja osigurava jednostavan pristup zračnoj luci. Čak ni stanovnicima Gdynije izgradnja nove zračne luke sama po sebi ne bi dovela do znatnog poboljšanja povezivosti jer su i zračna luka Gdynia i zračna luka u Gdansku automobilom udaljene oko 20 - 25 minuta od centra Gdynije.
(191)
Komisija primjećuje i da će se podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto i koja se trenutačno gradi uz sufinanciranje iz strukturnih fondova Unije stanovnicima Gdanska i Gdynije omogućiti izravno putovanje od centra njihova grada do zračne luke u Gdansku za oko 25 minuta. Podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto osigurat će i ljudima iz drugih područja Pomorja izravnu ili neizravnu željezničku vezu sa zračnom lukom u Gdansku.
(192)
Komisija primjećuje i da zračna luka u Gdansku trenutačno ima kapacitet od 5 milijuna putnika godišnje, dok je stvarni putnički promet od 2010. do 2013. bio sljedeći: 2010. - 2,2 milijuna, 2011. - 2,5 milijuna, 2012. - 2,9 milijuna, 2013. - 2,8 milijuna. Komisija napominje i da se zračna luka u Gdansku trenutačno proširuje kako bi mogla prihvatiti 7 milijuna putnika godišnja. To će ulaganje biti dovršeno 2015.
(193)
Osim toga, u skladu s prognozom prometa koju je Poljska dostavila za Pomorje i koja je upotrijebljena za izradu ažurirane verzije MEIP-a iz 2012., ukupna potražnja u regiji iznosit će […] putnika godišnje […].
Tablica 9.
Projekcije prometa za Pomorje (u milijunima)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komisija primjećuje i da je, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, u glavnom planu zračne luke u Gdansku predviđeno daljnje širenje zračne luke kako bi mogla prihvatiti 10 milijuna putnika godišnje. Ovisno o razvoju prometa, odluka o proširenju kapaciteta zračne luke u Gdansku iznad 7 milijuna može se stoga donijeti u budućnosti.
(195)
Prema mišljenju Poljske ažurirana prognoza (izrađena u ožujku 2013.) pokazuje da se očekuje da će potražnja u području obuhvata biti veća nego u projekcijama prometa 2012. U skladu s izmijenjenim projekcijama, potražnja u području obuhvata iznosit će oko 9 milijuna putnika 2030. Međutim, čak i ta prognoza pokazuje da bi sama zračna luka u Gdansku bila dovoljna, bez dodatnih ulaganja, kako bi se zadovoljila potražnja u regiji najmanje do 2025. (na temelju prilagođenih prognoza prometa opisanih u uvodnoj izjavi 45.).
(196)
Nadalje, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, trenutačni kapacitet uzletno-sletne staze u zračnoj luci u Gdansku iznosi 40 - 44 operacije u satu, dok trenutačno u prosjeku ima 4,7 operacija u satu.
(197)
Na temelju informacija koje je dostavila Poljska (vidjeti prethodne uvodne izjave 192. - 196.) Komisija primjećuje da će sljedećih godina zračna luka u Gdansku upotrebljavati samo 50 - 60 % svojeg kapaciteta. Kao rezultat toga, čak i u slučaju brzog rasta broja putnika u Pomorju, zračna luka u Gdansku moći će ispuniti zahtjeve zrakoplovnih prijevoznika i putnika tijekom duljeg vremena.
(198)
Komisija dalje primjećuje da zračna luka u Gdansku nudi više od 40 nacionalnih i međunarodnih odredišta (uključujući izravne letove i letove preko čvorišta kao što su Frankfurt, München, Varšava i Kopenhagen).
(199)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 60., Poljska, s jedne strane, tvrdi da je opseg kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku ograničen zbog razloga planiranja i zaštite okoliša. S druge strane, tvrdi i da ne postoje ograničenja u pogledu kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku. Budući da su argumenti u pogledu ograničenja širenja kapaciteta proturječni i nisu ni na koji način potkrijepljeni, Komisija smatra da svoju procjenu ne može temeljiti na njima.
(200)
S obzirom na rezervni kapacitet zračne luke u Gdansku, koji se dulje vrijeme neće u potpunosti upotrebljavati, i plan daljnjeg širenja zračne luke ako je dugoročno potrebno, Komisija ne smatra da bi osnivanje druge zračne luke u Pomorju pridonijelo razvoju regije. Štoviše, Komisija primjećuje da je Pomorje već dobro povezano zahvaljujući zračnoj luci u Gdansku i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom.
(201)
Komisija napominje i da poslovni model zračne luke Gdynia ukazuje na to da bi se natjecala sa zračnom lukom u Gdansku za putnike na tržištu niskotarifnih i čarter letova te općeg zrakoplovstva. Štoviše, osnivanje nove zračne luke koja bi služila kao dodatna zračna luka za hitne situacije ne može opravdati opseg ulaganja u zračnu luku Gdynia.
(202)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da će ulaganje u zračnu luku Gdynia jednostavno dovesti do dupliciranja infrastrukture u regiji, čime se ne ispunjuje jasno definiran cilj od zajedničkog interesa.
ii. Infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen
(203)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 189. do 202., Komisija smatra da zračna luka u Gdansku učinkovito poslužuje i da će učinkovito posluživati područje obuhvata zračne luke Gdynia. Osim toga, obje zračne luke imaju sličan poslovni model i usmjerene su uglavnom na niskotarifne i čarter letove.
(204)
U izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija smatra da se infrastruktura ne može smatrati nužnom i razmjernom cilju od zajedničkog interesa (vidjeti i prethodnu uvodnu izjavu 202.).
iii. Infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture
(205)
Kako je navedeno u točki i., zračna luka Gdynia udaljena je samo oko 25 km od postojeće zračne luke u Gdansku i te dvije zračne luke imaju isto područje obuhvata i sličan poslovni model.
(206)
Zračna luka u Gdansku trenutačno upotrebljava manje od 60 % svojeg kapaciteta. Uzimajući u obzir ulaganja koja se trenutačno provode, zračna luka u Gdansku dovoljna je za ispunjavanje potreba regije najmanje do 2025. - 2028., ovisno o korištenim prognozama, te je njezino daljnje proširenje izvedivo.
(207)
Komisija napominje i da se poslovnim planom zračne luke Gdynia ukazuje i na to da će zračna luka ostvarivati oko [80 - 90] % svojih prihoda od niskotarifnih i čarter prijevoznika. To znači da će se usmjeriti na tržišta koja predstavljaju temeljno poslovanje zračne luke u Gdansku.
(208)
U tom kontekstu Komisija primjećuje i da Poljska nije dostavila dokaze o mogućoj suradnji dviju zračnih luka.
(209)
Ni planovi o ostvarivanju prihoda od drugih zrakoplovnih i nezrakoplovnih aktivnosti (proizvodnje i usluga) ne bi bili sami po sebi dovoljni za pokrivanje visokih operativnih troškova vođenja zračne luke Gdynia.
(210)
Komisija stoga smatra da zračna luka Gdynia ne nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje.
iv. Svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način
(211)
Poljska je potvrdila da bi mogući korisnici imali pristup infrastrukturi zračne luke na jednakoj i nediskriminirajućoj osnovi bez komercijalno neopravdane diskriminacije.
v. Razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije
(212)
Komisija napominje da Poljska nije dostavila dokaz da bi zračne luke Gdynia i Gdansk surađivale i činile čvorište zračnog prometa. Logika ukazuje na to da bi se dvije zračne luke zapravo morale natjecati u privlačenju istih putnika.
(213)
Komisija dalje napominje da se poslovnim planom zračne luke Gdynia (u kojem se oko [80 - 90] % prihoda ostvaruje od niskotarifnih i čarter letova) i opsegom ulaganja (npr. terminalom kapaciteta 0,5 milijuna godišnje koji će se proširiti u budućnosti) ne potkrjepljuje tvrdnja da bi se zračna luka Gdynia usmjerila na promet općeg zrakoplovstva te da bi pružala samo ili uglavnom usluge sektoru općeg zrakoplovstva.
(214)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i činjenicu da bi se obje zračne luke usmjerile na niskotarifne i čarter letove, Komisija smatra da je potpora usmjerena na zračnu luku koja bi bila izravan konkurent drugoj zračnoj luci u istom području obuhvata, a da pri tome ne postoji potražnja za uslugama zračne luke koje ne bi mogla zadovoljiti postojeća zračna luka.
(215)
Komisija stoga smatra bi predmetna potpora utjecala na trgovinu u mjeri u kojoj je to suprotno zajedničkom interesu. Taj se zaključak temelji na izostanku cilja od zajedničkog interesa koji se namjerava postići s pomoću potpore.
vi. Nužnost potpore i učinak poticaja
(216)
Na temelju podataka koje je dostavila Poljska Komisija smatra da troškovi ulaganja mogu biti niži od troškova izgradnje drugih usporedivih regionalnih zračnih luka u Poljskoj. To je uglavnom posljedica korištenja postojeće infrastrukture na vojnom uzletištu. Štoviše, Poljska tvrdi da bez potpore upravitelj zračne luke ne bi bio poduzeo ulaganje.
(217)
Komisija, nadalje, primjećuje da dugo razdoblje potrebno za postizanje točke isplativosti te vrste ulaganja znači da bi javno financiranje moglo biti potrebno kako bi se postupanje korisnika promijenilo tako da nastavi s ulaganjem. Štoviše, budući da se očekivana profitabilnost projekta ulaganja ne može utvrditi (vidjeti uvodnu izjavu 177.) i da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi sudjelovao u takvom projektu, vrlo je vjerojatno da potpora mijenja postupanje upravitelja zračne luke.
(218)
Međutim, u izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija zaključuje da se potpora ne može smatrati nužnom i razmjernom tom cilju.
(219)
Komisija stoga smatra da potpora za ulaganje koju su Gdynia i Kosakowo osigurali u korist trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu sa zahtjevima iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005. i ne može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
5.2.2. Operativna potpora
(220)
Komisija smatra da financiranje operativnih gubitaka trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čini operativnu potporu kojom se smanjuju tekući izdaci operatora zračne luke. U skladu sa sudskom praksom Suda takva operativna potpora u načelu nije spojiva s unutarnjim tržištem. U skladu sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. operativna potpora dodijeljena zračnim lukama može se smatrati spojivom samo u iznimnim okolnostima i strogim uvjetima u neprivilegiranim regijama.
(221)
Komisija smatra da se zračna luka Gdynia nalazi u neprivilegiranoj regiji obuhvaćenoj odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a, što znači da Komisija mora procijeniti može li se predmetna operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za regionalne potpore.
(222)
U skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore operativna potpora u regijama obuhvaćenima odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a može se dodijeliti pod uvjetom da su ispunjeni sljedeći kumulativni kriteriji: i. opravdana je u smislu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje prirode te ii. njezina je razina razmjerna nedostacima koji se namjeravaju umanjiti.
(223)
Poljska smatra da je operativna potpora u skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore (vidjeti uvodne izjave 77. do 79.).
(224)
Budući da zračna luka u Gdansku već poslužuje Pomorje i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom, Komisija ne može zaključiti da bi se potporom pridonijelo regionalnom razvoju.
(225)
Komisija stoga smatra da se operativna potpora ne može smatrati razmjernom nedostacima koji se namjeravaju umanjiti jer se čini da Pomorje nije bilo zakinuto zbog nedostatka povezanosti.
(226)
Štoviše, Komisija smatra da je procijenjena operativna potpora dodijeljena za financiranje prethodno određenih izdataka. Međutim, s obzirom na Komisijinu procjenu poslovnog plana zračne luke Gdynia i njezine procjene razine predviđenih prihoda i troškova predstavljenih u odjeljku 5.1.3, ne može se zaključiti da bi potpora bila ograničena na nužni minimum, dodijeljena na prijelaznoj osnovi i degresivna. Točnije, u pogledu nesigurnosti koje se odnose na očekivanu profitabilnost operatora zračne luke (vidjeti odjeljak o postojanju potpore) prijelazna i degresivna priroda potpore ne može se osigurati.
(227)
U svakom slučaju Komisija smatra da je dodjeljivanje operativne potpore kako bi se osiguralo funkcioniranje projekta ulaganja u kojem se ostvaruje korist od nespojive potpore za ulaganje samo po sebi nespojivo s unutarnjim tržištem.
(228)
Stoga Komisija smatra da operativna potpora koju su Gdynia i Kosakowo dodijelili trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu s kriterijima iz smjernica za regionalne potpore.
5.2.3. Zaključak o spojivosti
(229)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da je državna potpora dodijeljena trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojiva s unutarnjim tržištem.
(230)
Komisija nije utvrdila nijednu drugu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem na temelju koje bi se moglo smatrati da je predmetna potpora spojiva s Ugovorom. Osim toga, ni Poljska se nije pozvala ni na kakvu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem ili dostavila značajne argumente koji bi Komisiji omogućili da tu potporu smatra spojivom.
(231)
Potpora za ulaganje i operativna potpora koje je Poljska dodijelila ili namjerava dodijeliti trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojive su s unutarnjim tržištem. Poljska je nezakonito provela potporu i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
6. POVRAT
(232)
U skladu s UFEU-om i ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija je ovlaštena odlučiti mora li dotična država ukinuti ili izmijeniti potporu za koju je ustanovila da nije spojiva s unutarnjim tržištem (61). Sud je isto tako dosljedno smatrao da je obveza države da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem namijenjena ponovnoj uspostavi prethodno postojećeg stanja (62). U tom kontekstu Sud je naveo da će taj cilj biti ostvaren kad primatelj vrati iznose koji su mu dodijeljeni u okviru nezakonite potpore, čime će izgubiti prednost nad konkurentima koju je uživao na tržištu te će se uspostaviti situacija koja je postojala prije isplate potpore (63).
(233)
U skladu sa sudskom praksom, u članku 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 (64) navedeno je sljedeće: „Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore”.
(234)
Stoga se prethodna navedena potpora mora vratiti poljskim nadležnim tijelima u mjeri u kojoj je isplaćena,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
1. Državna potpora koju je Poljska nezakonito dodijelila od 28. kolovoza 2007. do 17. lipnja 2013. i kojom se krši članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. u okviru dokapitalizacija u iznosu od 91 714 000 PLN nespojiva je s unutarnjim tržištem.
2. Državna potpora koju Poljska planira provesti u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. nakon 17. lipnja 2013. radi prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo u civilnu zračnu luku nespojiva je s unutarnjim tržištem. Državna potpora stoga se ne može provesti.
Članak 2.
1. Poljska mora zatražiti od korisnika povrat potpore iz članka 1 stavka 1.
2. Na iznose koje treba vratiti moraju se zaračunati kamate od datuma navedenih u drugom podstavku do stvarnog povrata.
Datumi kada su iznosi koje treba vratiti stavljeni na raspolaganje korisniku sljedeći su:
(a)
28. kolovoza 2007. iznos od 50 000 PLN;
(b)
4. ožujka 2008. iznos od 200 000 PLN;
(c)
11. rujna 2008. iznos od 500 000 PLN;
(d)
28. srpnja 2009. iznos od 1 345 000 PLN;
(e)
8. prosinca 2010. iznos od 4 361 000 PLN;
(f)
8. srpnja 2011. iznos od 25 970 000 PLN;
(g)
1. rujna 2011. iznos od 1 779 000 PLN;
(h)
25. travnja 2012. iznos od 31 009 000 PLN;
(i)
27. svibnja 2013. iznos od 6 469 000 PLN;
(j)
17. lipnja 2013. iznos od 20 031 000 PLN.
3. Kamatna stopa izračunava se na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 (65).
4. Poljska mora otkazati sva preostala plaćanja potpore iz članka 1. stavka 2., s učinkom od datuma objave ove Odluke.
Članak 3.
1. Povrat potpore iz članka 1. stavka 1. ima trenutačni učinak.
2. Poljska mora osigurati da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od dana njezine objave.
Članak 4.
1. U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci Poljska dostavlja Komisiji sljedeće informacije:
(a)
ukupni iznos (glavnicu i kamatu na iznos povrata) koji treba povući od korisnika;
(b)
detaljan opis već poduzetih i planiranih mjera kojima će se ispuniti uvjeti iz ove Odluke;
(c)
dokumentaciju koja pokazuje da je korisniku naložen povrat potpore.
2. Poljska mora izvješćivati Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih radi provedbe ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 1. stavka 1. Na jednostavan zahtjev Komisije mora odmah predočiti informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu ispunjavanja uvjeta iz ove Odluke. Jednako tako, mora pružiti detaljne informacije o iznosima potpore i kamata za povrat koji su već naplaćeni od korisnika.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Republici Poljskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. veljače 2014.