KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. marts 2014
om den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteordning SA.36139 (13/C)(ex 13/N)
til fordel for udvikling af computerspil
(meddelt under nummer C(2014) 1786)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/764/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 25. januar 2013 anmeldte Det Forenede Kongerige, at man påtænkte at lempe skatten på udvikling af computerspil fra 1. april 2013 til 31. marts 2017 til Kommissionen. I brev af 7. marts 2013 udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger, som Det Forenede Kongerige fremsendte ved brev af 22. marts 2013.
(2)
Ved brev af 16. april 2013 underrettede Kommissionen Det Forenede Kongerige om sin afgørelse om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF, i forhold til den planlagte støtteforanstaltning.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (»åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede deri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det Forenede Kongerige fremsendte sine bemærkninger til afgørelsen ved brev af 17. maj 2013. Kommissionen modtog også bemærkninger fra interesserede parter. Disse videresendte den til Det Forenede Kongerige, som fik mulighed for at reagere på dem, og Kommissionen modtog Det Forenede Kongeriges bemærkninger hertil ved brev af 22. august 2013. Ved brev af 7. oktober 2013 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om yderligere oplysninger. Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 4. november 2013.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN OG BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(5)
Formålet med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er at give udviklere af computerspil et incitament til at producere kulturelt set britiske eller europæiske computerspil. Foranstaltningen er bygget op efter samme model som Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion, der blev godkendt af Kommissionen i 2006 (3), og som i 2011 (4) blev forlænget indtil den 31. december 2015.
(6)
Det samlede foreslåede budget for foranstaltningen, som planlægges at løbe indtil marts 2017, er på 115 mio. GBP. Den forventede udgift for regnskabsåret 2013/2014 er på 10 mio. GBP og i hvert af de tre følgende regnskabsår 35 mio. GBP. Støtten finansieres af Det Forenede Kongeriges finansministerium. Vurderingen af ansøgninger om certificering af britiske kulturelle spil varetages af det britiske filminstituts certificeringskontor (British Film Institute Certification Unit).
(7)
Selskaber, der virksomhedsbeskattes i Det Forenede Kongerige, og som udvikler støtteberettigede computerspil, kan søge om fradrag for udgifter til varer og tjenesteydelser, som er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige, på op til 25 % af produktionsbudgettet. Skattelempelsen opnås ved at der foretages et yderligere fradrag af de støtteberettigede produktionsomkostninger i de skattepligtige indtægter fra computerspil. Dog kan højst yderligere 80 % af produktionsbudgettet fradrages. Hvis støttemodtageren pådrager sig et tab i regnskabsperioden, kan denne anmode om en skattegodtgørelse. Ifølge afsnit 1217CF, stk. 3, i lovforslaget om ændring af selskabsskatteloven af 2009 er støtteberettigede udgifter begrænset til »core expenditure«, dvs. nøgleudgifter til udvikling, produktion og test af spillet.
(8)
Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er underlagt en kulturel test tilsvarende testen af film i forbindelse med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Begge test er delt i fire: kulturelt indhold, kulturelt bidrag, anvendelse af Det Forenede Kongeriges kulturelle knudepunkter og brug af kulturelle udøvere, som er statsborgere eller bosiddende i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land.
(9)
Da den anmeldte foranstaltning finansieres af et fradrag i den skat, der normalt betales til staten, er der tale om statslig finansiering. Der produceres computerspil i flere medlemsstater, og der findes et indre marked for sådanne computerspil. Støtte til computerspil kan derfor påvirke samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstaterne. Følgelig fandt Kommissionen i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, at foranstaltningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt støtten kunne anses for at være forenelig med det indre marked.
(10)
For det første var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er nødvendig eller står i et rimeligt forhold til målet om at knytte territoriale betingelser til en sådan støtte. Det Forenede Kongerige har bygget den foreslåede ordning på Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Derfor er det blevet foreslået, at skattefradraget kun gælder udgifter til varer og tjenesteydelser, der er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige. Filmordningen er dog omfattet af en særlig undtagelse med hensyn til det sædvanlige forbud mod territoriale restriktioner, som ifølge meddelelsen om biograffilm (5) kun er tilladt for produktionsstøtte til film og tv-programmer, ikke for støtte til computerspil.
(11)
For det andet var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt støtte til spil ville være nødvendig, når det pågældende marked er i hastig vækst. Det Forenede Kongerige fremlagde ikke overbevisende dokumentation for, at der ville opstå et markedssvigt med underproduktion af kulturelt britiske computerspil til følge, hvis der ikke blev givet statsstøtte.
(12)
Endvidere finder Det Forenede Kongerige, at lempelsen af skatten på udvikling af computerspil er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen var imidlertid ikke overbevist om, at den kulturelle test, som er foreslået af Det Forenede Kongerige, i praksis ville føre til en selektiv identifikation af det begrænsede antal computerspil, der har en kulturel kvalitet, som ikke i tilstrækkelig grad udbydes på markedet uden støtte, og som ville være afgørende for at sikre, at britiske og europæiske kulturelle temaer repræsenteres og afspejles i computerspillene.
(13)
Endelig ønskede Kommissionen at undgå, at støtten ville føre til et støttekapløb i EU, og tvivlede på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af positive virkninger.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(14)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én medlemsstat, Frankrig, nationale spiludviklersammenslutninger i Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland og Finland, European Game Developer Federation (»EGDF«), offentlige organer i Det Forenede Kongerige, der er aktive inden for fremme af film, et tv-selskab samt filmproducentsammenslutninger i Det Forenede Kongerige. Alle parter understregede den kulturelle kvalitet og betydning, som spil kan have. De mente, markedet gav utilstrækkelige incitamenter til produktion af kulturelt mere relevante spil. Ingen af dem fandt, at der var fare for et støttekapløb mellem medlemsstaterne.
(15)
De interesserede part påpegede for så vidt angår støttens nødvendighed, at Det Forenede Kongerige er ved at miste sin førerposition på computerspilmarkedet, at færre end 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2012, blev udviklet i Det Forenede Kongerige, at markedet er domineret af Nordamerika og Asien, og at der foregår en personaleflugt til Canada. Parterne påpegede også, at medlemsstaternes primære udfordring er at tage konkurrencen op mod tredjelande, der yder store tilskud til computerspil, især Canada.
(16)
Det Forenede Kongeriges sammenslutning af uafhængige spiludviklere, Independant Game Developers Association (»TIGA«) indsendte talrige eksempler på planer og projekter, hvori computerspil i Det Forenede Kongerige/Europa kunne være blevet lavet ved hjælp af en skattelempelse, men ikke blev det. UK Interactive Entertainment (»Ukie«), der repræsenterer branchen for spil og interaktiv underholdning, bemærkede, at det globale spilmarked skaber et pres på spiludviklerne, der har incitament til at målrette deres produkter mod det bredest mulige marked. Det betyder navnlig, at de rettes mod det nordamerikanske marked og i stigende grad mod de fjernøstlige markeder, så spillene opfylder disse markeders kulturelle normer og forventninger. Dermed lægges der et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Derfor er det sværere for udviklerne af kulturelt europæiske spil at opnå privat finansiering. Ukie mente således, at støtten vil bidrage til at afhjælpe et markedssvigt.
(17)
Frankrig bemærkede spillenes tendens til i stigende grad at følge »internationale stereotyper«.
(18)
På den anden side berettede TIGA, at 54 % af omsætningen hos Det Forenede Kongeriges uafhængige udviklere kommer fra salg i Det Forenede Kongerige. Dette tyder på, at forbrugerne i Det Forenede Kongerige har en stærk præference for hjemlige produkter. Mellem 2008 og 2011 var der ifølge TIGA desuden flere nystartede virksomheder (216) end lukninger (197) i sektoren.
(19)
Med hensyn til en eventuel konkurrencefordrejning blandt medlemsstaterne medgav TIGA, at lavere omkostninger påvirker beslutningen om geografisk placering af de virksomheder, der producerer computerspil, men mente, at den primære fordrejning vil komme fra tredjelande som Canada, hvor branchen vil vokse på grund af offentlig støtte. Ifølge TIGA voksede beskæftigelsen i den canadiske sektor fra 2008 til 2010 med 33 %, mens den faldt med 9 % i Det Forenede Kongerige.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE
1. Territoriale udgiftsforpligtelser
(20)
Efter at Kommissionen havde udtrykt tvivl om, hvorvidt de territoriale udgiftsforpligtelser, der ligger i testen af »anvendelse eller forbrug i Det Forenede Kongerige«, er passende, har Det Forenede Kongerige påtaget sig at afhjælpe disse problemer og ændre lovforslaget, så forpligtelsen til at »anvende eller forbruge i Det Forenede Kongerige« ændres til at »afholde udgifter i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)«, således at det præciseres, at udgifter afholdt i EØS også er omfattet af skattelempelsen. Desuden vil Det Forenede Kongerige søge at begrænse det støtteberettigede beløb for udgifter til underleverandører. Den støttemodtagende producent kan bruge op til 1 mio. EUR af de støtteberettigede nøgleudgifter pr. projekt på underleverandører i overensstemmelse med skattefradragsordningen for computerspil i Frankrig (6). Dette sikrer, at støttemodtageren selv forestår en væsentlig del af spiludviklingen.
(21)
Det Forenede Kongerige finder, at loftet over de støtteberettigede udgifter til opgaver, der er udliciteret til underleverandører, har en beskeden påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Drøftelser med repræsentanterne fra hele computerspilbranchen, herunder små og store udviklere, har vist, at computerspiludvikling i lighed med andre kreative sektorer i høj grad er baseret på samarbejde, hvor kerneudviklingsaktiviteter, såsom programmering, design og ledende kunstnerisk arbejde, typisk foregår et og samme sted.
2. Støttens nødvendighed
(22)
Hvad angår støttens nødvendighed på grund af en underproduktion af kulturelle spil, har Det Forenede Kongerige godtgjort, at der udvikles færre sådanne spil, både i relative og i absolutte tal. Det Forenede Kongerige er enigt i, at computerspilsektoren generelt er dynamisk og i vækst. Men i 2012 blev under 10 % af de spil, der blev markedsført i Det Forenede Kongerige, også udviklet der, sammenlignet med 16 % i 2008. Det Forenede Kongerige foretog desuden en yderligere analyse af spil, der udkom i Det Forenede Kongerige mellem 2003 og 2012. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige (herunder spil fra andre lande) i 2003 til 4 % i 2006, hvorefter andelen forblev på 3 % fra 2009 til 2012. I 2003 ville 41 % af de spil, der blev udviklet i Det Forenede Kongerige, have bestået den kulturelle test, sammenlignet med kun omkring 25 % i 2012.
(23)
Det Forenede Kongerige medgiver, at det voksende marked for smartphonespil har fjernet visse hindringer for adgangen til computerspilmarkedet for mindre udviklere. Af opgørelser, der blev fremlagt i 2011, ses det da også, at antallet af computerspil udviklet af nystartede virksomheder er steget det seneste år. Med hensyn til indholdet af spillene viser en undersøgelse foretaget af Abertay universitets program til udvikling af prototyper af computerspil imidlertid, at et overvældende flertal - 255 - af de 306 forslag til mobil- og onlinespil, som blev præsenteret for universitetet de seneste to år af små virksomheder og mikrovirksomheder fra hele Det Forenede Kongerige, foregik andre steder end i Det Forenede Kongerige og hverken havde en bærende britisk fortælling eller britiske karakterer (7).
(24)
Forklaringen herpå kunne ligge i, at kulturelt betydningsfulde spil kan kræve produktionsomkostninger, der er lige så store som ved »globale spil«, mens de har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Både internationale udgivere og nationale udviklere vil snarere undlade at løbe risikoen ved at producere kulturelt relevant indhold for i stedet at skabe generisk indhold rettet mod internationale markeder.
(25)
En undersøgelse foretaget af Det Forenede Kongerige viste, at de kulturelt britiske elementer i spillenes bærende fortælling udhules i et forsøg på at sikre de globale udgivelsesaftaler, der skal til for at hente finansiering til udviklingen og sikre udviklerens overlevelse. Næsten tre fjerdele af Det Forenede Kongeriges computerspiludviklere hævdede, at udviklingen af originalmateriale med intellektuelle ejendomsrettigheder var reduceret eller helt ophørt de foregående fem år. Undersøgelsen viste, at mange udviklere har måttet ændre det kulturelle indhold i deres spil for at opfylde kommercielle krav. 53 % af respondenterne svarede, at de havde ændret karaktererne og stedet, hvor spillet foregår, fra at være britiske eller europæiske.
(26)
I lyset heraf vil støtten have til formål at gøre kulturelle produkter, som sandsynligvis vil være økonomisk urentable, til rentable produkter og dermed fremme produktionen af nye kulturelle produkter, som ikke ville være blevet udviklet uden skattelempelsen, og støtte udviklingen af kompetencer med henblik på rentabel produktion af kulturelle produkter, nemlig relevante britiske/EØS-baserede computerspil.
3. En diskriminerende kulturel test
(27)
Endelig forklarede Det Forenede Kongerige med hensyn til den kulturelle test, som sikrer, at ordningen kun omfatter særligt kulturelle spil, at skattemyndigheden, HM Revenue & Customs, for det første har oprettet et kontor for kreative brancher (»Creative Industries Unit«), som skal være ansvarligt for forvaltning og nærmere kontrol af ansøgninger om skattefradrag for udvikling af computerspil. Kontoret vil risikovurdere ansøgningerne, og denne proces indebærer at sikre, at reglerne for støtteberettigelse er overholdt. Der er således indført en klar procedure for testens gennemførelse.
(28)
For så vidt angår elementerne i den test, der skal hjælpe med at fastslå spillets kulturelle kvalitet, præciserede Det Forenede Kongerige, at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, vedrører indholdet. Op til 20 point ud af 31 vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Disse omfatter elementer som, hvor handlingen udspiller sig, hovedkaraktererne, hvilket emne, der er omhandlet i spillet, brug af det engelske sprog og afspejlingen af britisk kultur og arv. Kun tre point vedrører det sted, hvor udviklingsarbejdet udføres, og de resterende otte point kan gives, hvis de omhandlede kulturelle aktører, som forfatteren, komponisten, designeren, tegneren eller programmøren, er statsborger eller bosat i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land. Den foreslåede test har derfor et stærkt fokus på indhold frem for aktivitetens placering. Dette fokus på indhold styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, en »regel om gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består testen.
(29)
Dette fokus på indhold begrænser foranstaltningens samlede anvendelsesområde. Det Forenede Kongerige har foretaget en analyse af alle spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2006, 2009 og 2012, og anvendt den kulturelle test retrospektivt på spil, der blev lavet i Det Forenede Kongerige i perioden. Af de 822 spil, der udkom i Det Forenede Kongerige i 2012, var kun 74 udviklet af udviklere herfra, og de 25,7 % heraf (19 spil) ville have bestået den kulturelle test, hvis den havde eksisteret. Desuden viste testen med hensyn til 2006 og 2009 også, at andelen af spil, der ville have bestået testen, blandt alle spil udviklet i Det Forenede Kongerige ville have ligget på ca. 27 %, og at disse spils andel af alle udgivne spil i Det Forenede Kongerige ville have ligget på mellem 3 og 4 %.
(30)
Det Forenede Kongerige finder, at en beståelsesprocent på 25,7 % ligger inden for den ramme, som Kommissionen accepterede i forbindelse med den franske skattelettelse for udvikling af computerspil (8). I denne afgørelse fandt Kommissionen, at det forhold, at tæt på 30 % af spillene bestod testen, viste, at Frankrig havde udarbejdet kriterier, der garanterede, at indholdet af de spil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt var kulturelt. Ligeledes mener Det Forenede Kongerige, at den kulturelle test af computerspillene er tilstrækkeligt restriktiv til at sikre, at støtten er målrettet computerspil, der er kulturelt britiske/EØS-baserede.
(31)
Det Forenede Kongerige har desuden accepteret at anmelde ordningen som en forsøgsordning, der varer i fire år, og bruge denne periode til at overvåge skattelempelsen og sikre, at den anvendes efter hensigten.
4. Støttekapløb
(32)
For så vidt angår Kommissionens bemærkning om, at støtten kunne indlede et støttekapløb i EU, som ville føre til konkurrencefordrejninger, gjorde Det Forenede Kongerige gældende, at der i givet fald skulle være et stort antal medlemsstater, der indførte ordninger til skærpelse af deres hjemlige sektors konkurrenceevne. Det Forenede Kongerige mener ikke, at det er sandsynligt. Selv om skattefordele kan være en afgørende faktor i forbindelse med beslutningen om, hvor en virksomhed skal placeres, er støtten primært en reaktion på canadiske, amerikanske og sydkoreanske skattelempelser. Frankrig er for indeværende den eneste anden medlemsstat, der lemper skatten på produktion af kulturelt relevante computerspil.
(33)
Desuden ville et støttekapløb udelukkende være fokuseret på økonomisk konkurrence uden kulturelle begrænsninger. To eller flere lande, der forsøger at beskytte produktionen af særlige, kulturelle produkter, ifølge en godkendt kulturel test, ville ikke udgøre et støttekapløb.
(34)
Formålet med den foreslåede støtte er at beskytte produktionen af kulturelt britiske/europæiske computerspil, og som sådan vil støtten kun sikre lempelse af skatten for en brøkdel af de computerspil, der udvikles i Det Forenede Kongerige og i EU, og kun bidrage med et lille beløb af de samlede omkostninger ved udvikling af computerspil. På grundlag af en drøftelse med branchen vurderer Det Forenede Kongerige, at kun ca. 10 % af computerspillene med kulturelt britisk/europæisk indhold har et budget på over 5 mio. GBP. Størstedelen af spiludviklingsomkostningerne vedrører langt mindre projekter.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Er der tale om statsstøtte?
(35)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF om statsstøtte er enhver støtte, der ydes af medlemsstaterne ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne
(36)
Støtte til udvikling af computerspil, der er afhængig af skattemyndighedens godkendelse, giver en økonomisk fordel i form af et skattefradrag til virksomheder, der udvikler computerspil, hvilket går ud over finansministeriets budget. Støtten ydes derfor ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten. Foranstaltningen har til formål at nedbringe de støttemodtagende virksomheders produktionsomkostninger, og den giver virksomhederne en økonomisk fordel. Den er begrænset til virksomheder i computerspilsektoren, og den er derfor selektiv. Endelig påvirker den samhandelen og konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne, eftersom der også udvikles computerspil i andre medlemsstater og disse handles internationalt. Støtten udgør således statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
2. Støttens forenelighed med det indre marked
(37)
Med hensyn til ordningens generelle lovlighed bemærker Kommissionen, at Det Forenede Kongerige har fjernet de territoriale betingelser, som Kommissionen fandt problematiske med hensyn til det indre markeds frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. Det Forenede Kongerige accepterede at begrænse de støtteberettigede udgifter til underleverandører til 1 mio. GBP.
(38)
Det er Kommissionens synspunkt, at denne grænse er acceptabel i denne sag for så vidt, at et loft over udgifterne til underleverandører på 1 mio. GBP i praksis tilsyneladende ikke i betydelig grad vil forhindre, at underleverandører anvendes, når udviklingsbudgetternes størrelse tages i betragtning. Det Forenede Kongerige forventer, at størstedelen af de computerspil, som består deres kulturelle test, har et produktionsbudget på under 1 mio. GBP. Kun ca. 10 % af disse spil forventes at have et budget på over 5 mio. GBP. Afhængigt af ændringerne i produktionsbudgetterne for computerspil i Det Forenede Kongerige forbeholder Kommissionen sig ret til at revidere dette loft, når støtteforanstaltningen på ny anmeldes inden fire år efter dens indførelse i overensstemmelse med Det Forenede Kongeriges løfte herom.
(39)
Det Forenede Kongerige begrunder støtten til udvikling af computer med, at der er tale om støtte til fremme af kulturen. Derfor skal der foretages en vurdering efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen har ikke udarbejdet retningslinjer for anvendelsen af denne bestemmelse på støtte til spil. Men i meddelelsen om biograffilm nævnes muligheden for at yde støtte til spil. Af meddelelsens punkt 24 fremgår det, at støtteforanstaltninger vedrørende spil fortsat vil blive behandlet fra sag til sag. I det omfang det kan påvises, at en støtteordning for spil, som tjener et kulturelt eller uddannelsesmæssigt formål, er nødvendig, vil Kommissionen lade støtteintensitetskriterierne i meddelelsen om biograffilm finde tilsvarende anvendelse.
(40)
Kommissionen skal derfor vurdere foranstaltningers forenelighed direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Den skal kontrollere, at foranstaltningen er kulturfremmende, og at den ikke påvirker samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Det betyder, at foranstaltningen skal være et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af denne målsætning, især forstået på den måde, at der uden denne støtte ikke ville være tilstrækkelige incitamenter for markedets aktører til at producere den ønskede type spil. Med hensyn til støttens proportionalitet kan de maksimale støtteintensiteter, der er fastlagt i meddelelsen om biograffilm, finde tilsvarende anvendelse. Kommissionen har vurderet den kulturelle målsætning og nødvendigheden af støtten til visse computerspil i de to afgørelser om støtte til spil i Frankrig, der er nævnt i betragtning 20 og 30.
a) Fremme af kulturen
(41)
For at være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF skal den støtte til spil, som Det Forenede Kongerige foreslår, tjene til at fremme kulturen. På baggrund af ændringerne af ordningen og den supplerende dokumentation fra Det Forenede Kongerige finder Kommissionen det godtgjort, at Det Forenede Kongerige vil anvende en reelt selektiv kulturel test til at sikre, at støtten kun ydes til at fremme kulturen i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(42)
For det første bemærker Kommissionen, at de forklaringer, som Det Forenede Kongerige fremsendte om testen, der bruges til at fastslå et spils kulturelle kvalitet (betragtning 27-29), nemlig at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, op til 20 point ud af 31, vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Testen styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, reglen om »gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består den.
(43)
Dette fokus på indhold begrænser ordningens samlede anvendelsesområde. Den retrospektive anvendelse af den kulturelle test på tidligere udgivne spil afslørede, at 26-27 % af spil produceret i Det Forenede Kongerige ville have bestået testen. En sådan beståelsesprocent viser, at kriterierne i testen sikrer, at indholdet af de computerspil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt er kulturelt, og at testen er tilstrækkeligt restriktiv til at målrette støtten mod kulturelt britiske/europæiske computerspil. Til sammenligning fandt Kommissionen i sin afgørelse fra 2007 om den franske lempelse af skatten på udvikling af computerspil (9), at et støtteberettigelsesniveau på ca. 30 % af spillene viste, at testen var tilstrækkeligt selektiv.
(44)
Således er de tvivlsspørgsmål, som Kommissionen rejste i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, blevet fjernet. At kun ca. 27 % af spillene udvælges, viser, at formålet med foranstaltningen ikke blot er at støtte en bestemt sektor i erhvervslivet, men et reelt kulturelt formål. Støtteforanstaltningen opfylder derfor en ægte målsætning om at fremme kulturen.
b) Foranstaltningens hensigtsmæssighed, nødvendighed og proportionalitet
(45)
På grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF betragtes skattelempelsen til udvikling af computerspil som et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning. Statsstøtte til andre formål, som ikke fokuserer på denne kulturelle målsætning, er med større sandsynlighed rettet mod fremme af erhvervsmæssige målsætninger. Kommissionen erkender, at skattelempelsen, som den er udformet, faktisk muliggør, at der ydes offentlig støtte til spil med et kulturelt indhold, og at den derfor er et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning.
(46)
I lyset af den meget dynamiske udvikling på spilmarkedet indsendte Det Forenede Kongerige en række oplysninger som dokumentation for, at støtten er nødvendig for at fastholde et rimeligt udbud af sådanne spil, og at produktionen af spillene og deres markedsandel uden denne støtte til kulturelle spil ville falde betydeligt. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige i 2003 til 4 % i 2006 og 3 % fra 2009 til 2012.
(47)
Kulturelt betydningsfulde spil kan medføre lige så store produktionsomkostninger som globale spil, men har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Derfor lægger markedet et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Udviklere af kulturelt europæiske spil finder det vanskeligere at opnå privat finansiering.
(48)
Den foreslåede skattelempelse bør fremme udviklingen af computerspil med et kulturelt indhold i modsætning til spil, der udelukkende skal underholde, idet den vil nedbringe de kulturelle spils produktionsomkostninger. Der er derfor grund til at konkludere, at foranstaltningen sandsynligvis giver et tilstrækkeligt incitament i henseende til sit formål.
(49)
Desuden er støtteforanstaltningen proportional, da støtteintensiteten begrænses til 25 % af de produktionsomkostninger, der faktisk påløber ved fremstillingen af de støtteberettigede spil. Det er mindre end den støtteintensitet på 50 %, som er tilladt for audiovisuelle værker i henhold til punkt 52, underpunkt 1, i meddelelsen om biograffilm, som finder tilsvarende anvendelse på computerspil, hvad tilladt støtteintensitet angår.
(50)
Endelig bør de fordrejninger af konkurrencen og de påvirkninger af samhandelen mellem medlemsstaterne, der følger af foranstaltningen, blive opvejet af foranstaltningens positive virkninger, så samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen ikke påvirkes i et omfang, der strider mod de fælles interesser.
(51)
Ifølge tal for 2012, som blev leveret af Det Forenede Kongerige og sektorens repræsentanter, blev under 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, også udviklet der. De støtteberettigede spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, havde en forholdsvis begrænset markedsandel (4-5 %). Andelen af støtteberettigede computerspil, der blev fremstillet i Det Forenede Kongerige, var også forholdsvis lille (ca. 27 %).
(52)
Desuden påpegede ingen af de potentielt berørte tredjeparter en mulig negativ virkning af foranstaltningen. Tværtimod understregede sammenslutningerne af computerspilproducenter, TIGA og EGDF, som indsendte bemærkninger efter procedurens indledning, den begrænsede virkning, som foranstaltningen ville få på deres hjemlige sektorer, og dens overordnede virkning i lyset af konkurrencen fra primært Nordamerika og Fjernøsten. Derfor vil et støttekapløb mellem medlemsstaterne være temmelig usandsynligt.
(53)
Under alle omstændigheder er det nyttigt, at Det Forenede Kongerige begrænser ordningens varighed til fire år med henblik på en evaluering af anvendelsen af den og en revurdering af kriterierne på grundlag af markedsudviklingen.
(54)
Kommissionen finder således, at de tvivlsspørgsmål, som den rejste i åbningsafgørelsen, er blevet imødekommet. Konkurrencefordrejningerne og foranstaltningens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne er nu begrænset, så de ikke strider mod den fælles interesse.
VI. KONKLUSION
(55)
Kommissionen finder derfor, at støtten ikke vil bevirke, at støttemodtagerne uberettiget får styrket deres markedsposition eller hæmme dynamikken markedsaktørerne imellem, men at den tværtimod vil øge markedsudbuddets mangfoldighed. Derfor konkluderes det, at foranstaltningens konkurrencefordrejende virkning og påvirkning af samhandelen vil være begrænset, så den overordnede vurdering af støtten er positiv. Således er lempelsen af skatten på udvikling af computerspil forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteforanstaltning vedrørende udvikling af computerspil gennem en ændring i selskabsskatteloven af 2009 er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Gennemførelsen af støtten er derfor tilladt.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. marts 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 27. ožujka 2014.
o programu državnih potpora SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
koji Ujedinjena Kraljevina planira provesti za videoigre
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 1786)
(Vjerodostojan je samo tekst na engleskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/764/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon pozivanja zainteresiranih strana na dostavljanje primjedbi u skladu s navedenim odredbama (1) i uzimajući njihove primjedbe u obzir,
budući da:
I. POSTUPAK
(1)
Dana 25. siječnja 2013. Ujedinjena Kraljevina obavijestila je Komisiju o svojoj namjeri uvođenja porezne olakšice za videoigre u razdoblju od 1. travnja 2013. do 31. ožujka 2017. Komisija je u dopisu od 7. ožujka 2013. zatražila dodatne informacije koje je Ujedinjena Kraljevina i dostavila dopisom od 22. ožujka 2013.
(2)
Komisija je dopisom od 16. travnja 2013. obavijestila Ujedinjenu Kraljevinu o svojoj odluci o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. Ugovora u pogledu planiranih mjera potpore.
(3)
Odluka Komisije o pokretanju postupka (odluka o pokretanju postupka) objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe.
(4)
Ujedinjena Kraljevina svoje je primjedbe na odluku dostavila u dopisu od 17. svibnja 2013. Komisija je zaprimila i primjedbe zainteresiranih strana. Te je primjedbe proslijedila Ujedinjenoj Kraljevini i tako joj omogućila da na njih odgovori, a njezine primjedbe zaprimljene su u dopisima od 22. kolovoza 2013. Komisija je dopisom od 7. listopada 2013. zatražila dodatne informacije od Ujedinjene Kraljevine. Ujedinjena Kraljevina odgovorila je dopisom od 4. studenoga 2013.
II. OPIS MJERE I RAZLOZI POKRETANJA POSTUPKA
(5)
Cilj je uvođenja poreznih olakšica za videoigre u Ujedinjenoj Kraljevini poticanje proizvodnje videoigara koje su u kulturnom pogledu britanske ili europske. Mjera je osmišljena po uzoru na porezne poticaje za film u Ujedinjenoj Kraljevini koje je Komisija odobrila 2006. (3) i produžila 2011. (4) do 31. prosinca 2015.
(6)
Cjelokupni predloženi proračun navedene mjere, čije je trajanje predviđeno do ožujka 2017., iznosi 115 milijuna GBP. Za financijsku godinu 2013./2014. predviđeni su rashodi od 10 milijuna GBP, a za tri naredne financijske godine 35 milijuna GBP godišnje. Sredstva će osigurati Ministarstvo financija Ujedinjene Kraljevine. Odjel za certificiranje pri Britanskom filmskom institutu bit će nadležan za ocjenu prijava za certificiranje britanskih kulturnih igara.
(7)
Poduzeća na koja se primjenjuje porez na dobit Ujedinjene Kraljevine i koja razvijaju videoigre prihvatljive za potporu mogla bi potraživati porezne olakšice na rashode za robu i usluge kojima se koristilo ili koje su potrošene u Ujedinjenoj Kraljevini u vrijednosti do najviše 25 % produkcijskog proračuna. Olakšice se dobiju dodatnim odbijanjem prihvatljivih produkcijskih troškova od oporezivog prihoda stečenog od videoigre. Međutim, dodatno se ne može odbiti više od 80 % produkcijskog proračuna. Ako je tijekom računovodstvenog razdoblja korisnik bilježio gubitak, može zatražiti porezni odbitak. U skladu s odjeljkom 1217CF(3) nacrta izmjene Zakona o porezu na dobit iz 2009., prihvatljivi rashodi ograničeni su na tzv. temeljne rashode nastale dizajniranjem, proizvodnjom i testiranjem igre.
(8)
Porezne olakšice za videoigre u Ujedinjenoj Kraljevini podložne su kulturnom testu sličnom onome za porezne poticaje za filmove u Ujedinjenoj Kraljevini. Oba testa podijeljena su u četiri dijela (kulturni sadržaj, kulturni doprinos, korištenje britanskim kulturnim središtima i zapošljavanje nacionalnih kulturnih djelatnika iz Ujedinjene Kraljevine ili EGP-a odnosno onih koji tu stalno borave.
(9)
Kako se priopćena mjera financira odbitkom od poreza koji bi inače bio uplaćen u državni proračun, financira je država. Videoigre se proizvode u nekoliko država članica i za te videoigre postoji unutarnje tržište. Potpora sektoru igara može stoga utjecati na trgovinu i tržišno natjecanje među državama članicama. U skladu s time, Komisija je u odluci o pokretanju zaključila kako mjere čine državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Komisija je, osim toga, izrazila sumnju o tome mogu li se potpore smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
(10)
Prije svega, Komisija je izrazila sumnju u to da su teritorijalni uvjeti u pogledu takve potpore potrebni ili razmjerni. Ujedinjena Kraljevina nacrt predloženog programa temelji na poreznim poticajima za film u Ujedinjenoj Kraljevini. Stoga je predloženo da porezne olakšice budu dostupne samo za rashode robe i usluga iskorištenih ili potrošenih u Ujedinjenoj Kraljevini. U sklopu programa poticaja za film primjenjuje se, međutim, posebno izuzeće od uobičajene zabrane teritorijalnih ograničenja, što je u skladu s Komunikacijom o kinematografiji (5) dopušteno samo u smislu potpore proizvodnji filmova i televizijskih programa, ali ne i videoigara.
(11)
Kao drugo, Komisija je izrazila sumnju u potrebu dodjele potpora za igre, s obzirom na to da su dio tržišta koje brzo raste. Ujedinjena Kraljevina nije predočila uvjerljive dokaze za to da bi bez državne potpore došlo do tržišnog nedostatka koji bi uzrokovao manjak proizvodnje kulturno britanskih videoigara.
(12)
Nadalje, Ujedinjena Kraljevina smatra da su porezne olakšice za videoigre u Ujedinjenoj Kraljevini spojive s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora. Komisija, međutim, nije bila uvjerena da bi kulturni test koji je Ujedinjena Kraljevina predložila doveo u praksi do selektivnog izdvajanja ograničenog broja videoigara koje sadržavaju kulturnu kvalitetu koja je bez potpore nedovoljno zastupljena na tržištu te koja bi bila neophodna za osiguravanje prisutnosti britanskih i europskih kulturnih tema u videoigrama.
(13)
Konačno, Komisiju je brinula činjenica da bi se potporama moglo potaknuti natjecanje u subvencijama unutar Unije te je izrazila sumnju u to da bi potencijalno narušavanje tržišnog natjecanja bilo uravnoteženo bilo kakvim pozitivnim učincima.
III. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(14)
Komisija je zaprimila primjedbe jedne države članice (Francuska), nacionalnih udruženja programera igara Ujedinjene Kraljevine, Francuske, Njemačke, Finske, Europske federacije programera igara (EGDF), javnih tijela Ujedinjene Kraljevine koja se bave promicanjem filma, jedne radiotelevizijske kuće i udruženja za filmsku produkciju iz Ujedinjene Kraljevine. Svi koji su dali doprinos naglasili su potencijalnu kulturnu kvalitetu i važnost igara. Smatrali su kako nema dovoljno tržišnih poticaja za produkciju kulturno relevantnih igara. Nijedna nije smatrala da postoji opasnost od natjecanja u subvencijama među državama članicama.
(15)
U pogledu potrebe za potporom, zainteresirane strane ukazale su na to da Ujedinjena Kraljevina gubi svoj vodeći položaj na tržištu videoigara, da je u 2012. manje od 10 % igara puštenih u promet u Ujedinjenoj Kraljevini bilo je i razvijeno u Ujedinjenoj Kraljevini, da tržištem dominiraju Sjeverna Amerika i Azija te da dolazi do odljeva osoblja u Kanadu. Sudionici su ukazali na činjenicu da bi glavni izazovi državama članicama bili tržišno natjecanje s trećim zemljama koje u velikoj mjeri subvencioniraju igre, posebno Kanada.
(16)
Udruženje United Kingdom Independent Game Developers Association (TIGA) predočilo je brojne primjere planova i projekata u kojima su videoigre smještene u Ujedinjenoj Kraljevini/Europi mogle biti proizvedene s pomoću poreznih olakšica, ali koje se u stvarnosti nisu proizvele. United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie), tijelo koja predstavlja industriju igara i interaktivne zabave, primijetilo je kako bi na globalnim tržištima igara došlo do pritiska na programere igara u smislu usmjeravanja proizvodnje igara na najšire moguće tržište. To bi posebno podrazumijevalo da igre budu dostupne tržištu Sjeverne Amerike i u većem opsegu tržištima Dalekog istoka te da igre budu u skladu s njihovim kulturnim normama i očekivanjima. Time bi se vršio stalan pritisak na europske programere igara da ne naglašavaju europske kulturne elemente svojih igara kako bi ih mogli prodati globalnoj publici. Kao posljedica toga, programeri kulturno europskih igara teže bi pronašli privatni izvor financiranja. Ukie je stoga mišljenja da bi se potporama ispravio tržišni nedostatak.
(17)
Francuska se osvrnula na činjenicu da igre sve više prate „međunarodne stereotipe”.
(18)
S druge strane, TIGA je izvijestila da 54 % ostvarenog prometa neovisnih britanskih programera čini prodaja u Ujedinjenoj Kraljevini. To ukazuje na to da britanski kupci izrazito preferiraju vlastitu produkciju. Nadalje, prema tvrdnjama TIGA-e u razdoblju od 2008. do 2011. bilo je više otvaranja (216) nego zatvaranja (197) poduzeća u ovom sektoru.
(19)
U pogledu mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja među državama članicama, TIGA je priznala kako niži troškovi utječu na izbor lokacije poduzeća za proizvodnju videoigara, ali je smatrala da najveće narušavanje tržišnog natjecanja uzrokuju treće zemlje, primjerice Kanada, u kojoj industrija jača zahvaljujući javnoj potpori. Prema tvrdnjama TIGA-e, u razdoblju od 2008. do 2010. u Kanadi je zaposlenost u navedenom sektoru porasla za 33 %, dok je u istom razdoblju u Ujedinjenoj Kraljevini pala za 9 %.
IV. PRIMJEDBE UJEDINJENE KRALJEVINE
1. Obveze u pogledu troškova po teritorijalnom načelu
(20)
Nakon što je Komisija izrazila sumnju u prikladnost uvjeta u pogledu troškova po teritorijalnom načelu koji su sadržani u testu „iskorišteno ili potrošeno u Ujedinjenoj Kraljevini”, Ujedinjena Kraljevina obvezala se da će te sumnje otkloniti i izmijeniti predloženo zakonodavstvo na način da se izraz „iskorišteno ili potrošeno u Ujedinjenoj Kraljevini” zamijeni izrazom „iskorišteno ili potrošeno u Europskom gospodarskom prostoru (EGP)”, uz objašnjenje da su svi rashodi nastali na području EGP-a prihvatljivi za olakšice. Nadalje, pokušat će ograničiti iznos troškova podugovaranja koji su prihvatljivi za financiranje. Proizvođač kojemu se daje potpora može na podizvođače potrošiti najviše 1 milijun EUR prihvatljivih temeljnih rashoda po projektu, u skladu s poreznim olakšicama za videoigre u Francuskoj (6). Na taj bi se način osiguralo da osnovni dio razvoja igre obavlja sam korisnik potpore.
(21)
Ujedinjena Kraljevina smatra kako ovo ograničenje prihvatljivosti troškova podugovaranja ima mali učinak na trgovinu među državama članicama. Rasprave s predstavnicima ukupne industrije videoigara, uključujući male i velike programere, dovele su do zaključka da je razvoj videoigara, kao i u ostalim kreativnim sektorima, proces u kojem je suradnja iznimno zastupljena te se neke osnovne razvojne aktivnosti, primjerice programiranje, dizajniranje i temeljni umjetnički rad, uglavnom izvode na istoj lokaciji.
2. Potreba za potporom
(22)
U pogledu potrebe za potporom zbog nedovoljne produkcije kulturnih igara, Ujedinjena Kraljevina dostavila je dokaze kako je proizvodnja takvih igara u opadanju, u relativnom i apsolutnom smislu. Ujedinjena Kraljevina slaže se da je općenito sektor videoigara dinamičan i rastući. Međutim, u 2012. manje od 10 % igara koje su u Ujedinjenoj Kraljevini puštene u promet bilo je i proizvedeno u Ujedinjenoj Kraljevini, u odnosu na 16 % u 2008. Ujedinjena Kraljevina provela je i daljnju analizu igara puštenih u promet u toj zemlji u razdoblju od 2003. do 2012. Brojke ukazuju na konstantno opadanje broja kulturno britanskih igara, kao i drastičan pad u njihovu tržišnom udjelu s 9 % svih igara puštenih u promet u Ujedinjenoj Kraljevini (uključujući igre iz drugih zemalja) u 2003. na 4 % u 2006. te konstantnih 3 % u razdoblju od 2009. do 2012. Godine 2003. kulturni test prošlo bi 41 % igara programiranih u Ujedinjenoj Kraljevini, a u 2012. samo oko 25 %.
(23)
Ujedinjena Kraljevina slaže se kako je porast broja igara za pametne telefone omogućio uklanjanje određenih prepreka za ulazak malih programera na tržište videoigara. Brojke objavljene 2011. uistinu ukazuju na to kako je broj videoigara koje su razvila novoosnovana poduzeća prošle godine povećan. Imajući, međutim, u vidu sadržaj igara, anketa provedena putem programa za prototipne videoigre Sveučilišta Abertay pokazuje kako od 306 prijedloga mobilnih i internetskih igara koje su tijekom posljednje dvije godine Sveučilištu predstavila mala i mikro poduzeća iz cijele Ujedinjene Kraljevine, ogromna većina njih (255) nije sadržavala mjesto radnje, lik ili priču koja je povezana s Ujedinjenom Kraljevinom (7).
(24)
Navedeno se može objasniti činjenicom da kulturno relevantne igre mogu imati jednake produkcijske troškove kao i „globalne igre”, no i daleko manje tržište. Zato njihova proizvodnja uključuje viši ekonomski rizik. Stoga su videoigre s kulturno britanskim/europskim sadržajem manje ekonomski održive u odnosu na one s globaliziranim sadržajem. Međunarodni izdavači kao i domaći programeri teže će se odlučiti na rizik koji sa sobom nosi kulturno relevantan sadržaj te će radije stvarati sadržaj koji je po svojoj prirodi više generički i usmjeren na međunarodna tržišta.
(25)
Anketom koju su provele vlasti Ujedinjene Kraljevine utvrđeno je kako se britanski kulturni elementi u priči na kojoj se igra temelji umanjuju kako bi se na taj način osigurali međunarodni izdavački ugovori potrebni za financiranje njihova programiranja i tržišni opstanak programera. Gotovo tri četvrtine britanskih programera videoigara tvrdi kako se razvoj izvornog intelektualnog vlasništva usporio ili zaustavio u posljednjih pet godina. Anketom je utvrđeno kako je veliki broj programera morao izmijeniti kulturni sadržaj svojih igara kako bi zadovoljio komercijalne zahtjeve. Broj od 53 % ispitanika izjavio je kako su morali izmijeniti likove i mjesto radnje koji su izvorno bili britanski ili europski.
(26)
Imajući u vidu sve navedeno, ciljevi financijskih poticaja bili bi učiniti kulturne proizvode koji su vjerojatno ekonomski neisplativi komercijalno održivima te na taj način promicati proizvodnju novih kulturnih proizvoda koji se bez poreznih olakšica ne bi proizveli te pružiti potporu razvoju vještina u cilju održive produkcije kulturnih proizvoda relevantnih britanskih/europskih igara.
3. Diskriminirajući kulturni test
(27)
Naposljetku, u pogledu kulturnog testa kojim se osigurava da su programom obuhvaćene samo kulturne igre, Ujedinjena Kraljevina objasnila je kako prije svega porezne vlasti (Porezna i carinska uprava Ujedinjene Kraljevine) imaju posvećeni i specijalizirani „Odjel za kreativne industrije” koji će biti odgovoran za upravljanje zahtjevima za porezne olakšice za videoigre i njihovo praćenje. Taj odjel procjenjuje faktor rizika zahtjeva, a postupak uključuje i osiguravanje pridržavanja pravila prihvatljivosti. Postoji, dakle, jasan i utvrđen postupak za primjenu testa.
(28)
U pogledu elemenata testa s pomoću kojih se utvrđuje kulturna kvaliteta igre Ujedinjena Kraljevina objasnila je kako se većina bodova koji se mogu dobiti u predloženom kulturnom testu odnosi na sadržaj. Čak do 20 bodova od ukupno 31 boda odnosi se na kulturni sadržaj i doprinos igre. To uključuje elemente kao što su mjesto radnje, glavni likovi i tema priče na kojoj se igra zasniva, uporabu engleskog jezika i odraz britanske kulture i kulturnog nasljeđa. Samo 3 boda odnose se na lokaciju razvojne aktivnosti, a preostalih 8 bodova može se dobiti ako je relevantni kulturni sudionik, primjerice scenarist, skladatelj, dizajner, umjetnik ili programer, britanski državljanin ili tu ima stalno boravište odnosno državljanin neke od zemalja EGP-a ili u njoj ima stalno boravište. Provedeni test stoga je iznimno usmjeren na sadržaj, a ne mjesto aktivnosti. Navedeno usmjerenje na sadržaj dodatno je ojačano primjenom pravila najmanje količine kulturnog sadržaja - „pravilo zlatnih bodova”, kojim se osigurava da samo igre s dovoljnim brojem bodova za kulturni sadržaj prođu test.
(29)
To usmjerenje na sadržaj čini ograničenje općeg opsega olakšice. Ujedinjena Kraljevina napravila je analize igara puštenih u promet u toj zemlji u 2006., 2009. i 2012. primjenjujući retrospektivno kulturni test na sve igre proizvedene u Ujedinjenoj Kraljevini puštene u promet u navedenom razdoblju. Od 822 igre puštene u promet u Ujedinjenoj Kraljevini 2012., samo su 74 napravili britanski programeri, od kojih bi 25,7 % (19 igara) prošlo kulturni test, da je tada takav test postojao. Za 2006. i 2009. test je pokazao kako bi udio takvih igara u ukupnom broju svih igara programiranih u Ujedinjenoj Kraljevini bio oko 27 %, dok bi njihov udio u svim igrama puštenima u promet u Ujedinjenoj Kraljevini bio između 3 % i 4 %.
(30)
Ujedinjena Kraljevina smatra da je stopa prolaznosti od 25,7 % u granicama onoga što je Komisija prihvatila u slučaju poreznih poticaja za videoigre u Francuskoj (8). U toj je odluci Komisija zaključila kako je činjenica da je otprilike 30 % igara koje bivaju odabrane pokazatelj da je Francuska uvela kriterije kojima jamči da je sadržaj videoigara koje su prihvatljive za porezne olakšice uistinu kulturni. Jednako tako, Ujedinjena Kraljevina smatra kako je kulturni test dovoljno restriktivan i može osigurati da se potpora pruži kulturno britanskim videoigrama, odnosno videoigrama iz EGP-a.
(31)
Ujedinjena Kraljevina nadalje je pristala prijaviti taj program kao inicijalni pilot-program na četiri godine te će tijekom tog vremenskog razdoblja nadzirati olakšice i osigurati njegovu pravilnu uporabu.
4. Natjecanje u subvencijama
(32)
U pogledu zabrinutosti Komisije kako bi potpore mogle potaknuti natjecanje u subvencijama unutar Unije, što bi rezultiralo narušavanjem tržišnog natjecanja, Ujedinjena Kraljevina zaključila je kako bi natjecanje u subvencijama bilo očito u slučaju da veliki broj država članica uvede programe za povećanje konkurentnosti domaćeg sektora. Ujedinjena Kraljevina smatra kako to nije vjerojatno. Iako porezne olakšice mogu biti odlučujuće kod odluka o lokaciji poslovanja, potpore su uglavnom odgovor na porezne olakšice Kanade, Sjedinjenih Američkih Država i Južne Koreje. Trenutačno još jedino Francuska među državama članicama nudi porezne poticaje za proizvodnju kulturno relevantnih videoigara.
(33)
Nadalje, natjecanje u subvencijama bilo bi usmjereno isključivo na gospodarsko tržišno natjecanje bez ikakvih kulturnih ograničenja. Dvije zemlje ili više njih koje žele zaštititi proizvodnju određenih kulturnih proizvoda u skladu s dogovorenim kulturnim testom ne bi značile natjecanje u subvencijama.
(34)
Cilj je predloženih potpora zaštita produkcije kulturno britanskih/europskih videoigara i potporama bi se, kao takvima, omogućile olakšice samo za dio igara koje su programirane u Ujedinjenoj Kraljevini i Europi te bi se podržavao samo manji dio ukupnih rashoda za razvoj videoigre. Nakon rasprava s tim industrijskim sektorom, Ujedinjena Kraljevina procjenjuje kako će samo otprilike 10 % tih kulturno britanskih/europskih videoigara imati proračun veći od 5 milijuna GBP. Rashodi razvoja većine igara bit će namijenjeni znatno manjim projektima.
V. OCJENA MJERE POTPORE
1. Razvrstavanje kao državna potpora
(35)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
(36)
Potporom za produkciju igara, na temelju odobrenja Carinske i porezne uprave Ujedinjene Kraljevine, putem poreznih olakšica daje se financijska povlastica poduzećima u sektoru produkcije igara na štetu proračuna Ministarstva financija. Stoga se dodjeljuje putem državnih sredstava i može se pripisati državi. Mjera je namijenjena smanjenju produkcijskih troškova poduzetnika korisnika te znači ekonomsku povlasticu za te poduzetnike. Ograničena je na poduzeća u sektoru videoigara i stoga je selektivna. Konačno, utječe na trgovinu i tržišno natjecanje među državama članicama jer se igre proizvode i u drugim državama članicama te se njima trguje na međunarodnom tržištu. Prema tome, znače državnu potporu u skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora.
2. Spojivost potpore s unutarnjim tržištem
(37)
U pogledu opće zakonitosti ovoga programa, Komisija primjećuje kako je Ujedinjena Kraljevina povukla klauzulu teritorijalnosti koju je Komisija smatrala problematičnom u pogledu slobode kretanja robe i slobode pružanja usluga na unutarnjem tržištu. Ujedinjena Kraljevina pristala je ograničiti iznos troškova podugovaranja prihvatljivih za potpore na iznos do 1 milijun GBP.
(38)
Komisija je mišljenja kako je ovo ograničenje prihvatljivo u ovom slučaju u mjeri u kojoj se u praksi, a uzimajući u obzir veličinu produkcijskih proračuna, ne čini vjerojatnim da će granica u iznosu od 1 milijuna GBP za rashode podugovaranja znatno ograničiti primjenu podugovaranja. Ujedinjena Kraljevina očekuje da će većina videoigara obuhvaćenih kulturnim testom imati produkcijski proračun manji od 1 milijuna GBP. Samo oko 10 % tih videoigara imalo bi proračun koji prelazi iznos od 5 milijuna GBP. Ovisno o izmjenama u produkcijskim proračunima za videoigre u Ujedinjenoj Kraljevini, Komisija zadržava pravo preispitivanja ove dopuštene granice pri ponovnoj prijavi ovih mjera potpore četiri godine nakon provedbe, a u skladu s obvezama na koje se obvezala Ujedinjena Kraljevina.
(39)
Ujedinjena Kraljevina namjerava opravdati potpore za razvoj igara kao potpore za promicanje kulture. U skladu s time, ocjena bi se trebala izvršiti na temelju članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora. Komisija nije razvila smjernice za primjenu potpore za igre. Međutim, u Komunikaciji o kinematografiji navodi se mogućnost dodjele potpora za igre. U stavku 24. te Komunikacije navedeno je kako će se o mjerama potpore za igre i dalje odlučivati ovisno o slučaju. Ako se može dokazati potreba za sustavom potpora usmjerenih na igre koje imaju kulturnu ili obrazovnu svrhu, Komisija primjenjuje kriterij za intenzitet potpora naveden u Komunikaciji o kinematografiji.
(40)
Komisija stoga mora ocijeniti spojivost mjere izravno na temelju članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora. Mora provjeriti služe li potpore uistinu promicanju kulture i utječu li na uvjete trgovanja i tržišnog natjecanja u Uniji u mjeri koja je protivna zajedničkom interesu. To znači da mjera mora biti prikladan instrument za postizanje ovog cilja, a posebno dokazati da bez navedene potpore sudionici na tržištu ne bi imali dovoljno poticaja za proizvodnju željene vrste igara. U pogledu razmjernosti potpore, maksimalni intenziteti potpora utvrđeni Komunikacijom o kinematografiji mogu se primijeniti analogijom. Komisija je ocijenila kulturni cilj i potrebu potpore za određene videoigre u dvjema odlukama o potporama za igre u Francuskoj spomenutima u uvodnim izjavama 20. i 30.
a) Promicanje kulture
(41)
Kako bi bila u spojiva s člankom 107. stavkom 3. točkom (d) Ugovora, svrha potpore za igre, kako ju je predložila Ujedinjena Kraljevina, mora biti promicanje kulture. Nakon izmjena u programu potpora i dodatnih dokaza koje je predočila Ujedinjena Kraljevina, Komisija smatra da će vlasti Ujedinjene Kraljevine primjenjivati uistinu selektivan kulturni test i time osigurati dodjelu potpora isključivo u svrhu promicanja kulture u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (d) Ugovora.
(42)
Prije svega, Komisija prima na znanje objašnjenja Ujedinjene Kraljevine u pogledu testa kojim se određuje kulturna kvaliteta igre (vidjeti uvodne izjave 27. do 29.) - većina bodova koji se mogu osvojiti u predloženom kulturnom testu povezani su s kulturnim sadržajem i doprinosom igre (čak do 20 bodova od ukupno 31). To je dodatno pojačano primjenom pravila najmanje količine kulturnog sadržaja - „pravilo zlatnih bodova”, kojim se osigurava da samo igre s dovoljnim brojem bodova za kulturni sadržaj prođu test.
(43)
Navedeno usmjerenje na sadržaj čini ograničenje općenitog opsega olakšice. Simulacijama kulturnog testa na temelju igara puštenih u promet prethodnih godina pokazalo se da bi 26 % do 27 % igara proizvedenih u Ujedinjenoj Kraljevini prošlo kulturni test. Takva stopa prolaznosti upućuje na to da se kriterijima testa osigurava da je sadržaj videoigara prihvatljivih za poreznu olakšicu uistinu kulturni te dokazuje da je test dovoljno restriktivan kako bi se omogućila dodjela potpora za videoigre koje su kulturno britanske/europske. Za usporedbu, Komisija je u svojoj odluci iz 2007. o poreznim poticajima za francuske videoigre (9) zaključila da je rezultat od otprilike 30 % igara koje su prihvatljive za poticaj pokazatelj da je test dovoljno selektivan.
(44)
Može se stoga reći kako su sumnje navedene u uvodnoj odluci otklonjene. Činjenicom da je odabrano samo otprilike 27 % igara potvrđuje se da cilj mjera nije samo industrijska potpora određenom sektoru nego je uistinu kulturni cilj. Mjera potpore stoga ispunjava istinski cilj promicanja kulture.
b) Prikladnost, potreba i razmjernost mjere
(45)
Na temelju članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora, porezne olakšice za videoigre trebale bi biti prikladan instrument za postizanje željenih ciljeva. Državne potpore u druge svrhe kojima cilj ne bi bio promicanje kulture vjerojatno bi bile više usmjerene na promicanje industrijskih ciljeva u predmetnom sektoru. Komisija se slaže da se poreznom olakšicom, s obzirom na to kako je osmišljena, u biti omogućava usmjeravanje javne potpore na igre kulturnog sadržaja te da je stoga prikladan instrument za postizanje željenog kulturnog cilja.
(46)
Uzimajući u obzir iznimno dinamičan razvoj i evoluciju tržišta igara, vlasti Ujedinjene Kraljevine predale su podatke kojima potkrepljuju činjenicu da su potpore potrebne kako bi se mogao proizvesti dostatan broj igara te da bi bez potpore za kulturne igre njihova proizvodnja i tržišni udio bili u znatnom opadanju. Brojke ukazuju na stalan pad u broju kulturno britanskih igara i nagli pad u njihovu tržišnom udjelu s 9 % svih igara puštenih u promet u Ujedinjenoj Kraljevini u 2003. na 4 % u 2006., dok je u razdoblju od 2009. do 2012. taj broj bio stalan u iznosu od 3 %.
(47)
Troškovi produkcije kulturno relevantnih igara mogu biti jednaki produkcijskim troškovima globalnih igara, no kulturne igre imaju daleko manje tržište. Proizvodnja kulturnih igara stoga uključuje viši ekonomski rizik. Stoga su videoigre s kulturno britanskim/europskim sadržajem manje ekonomski održive u odnosu na globalizirani sadržaj. Tržište, dakle, vrši stalan pritisak na europske programere igara da ne naglašavaju europske kulturne elemente svojih igara kako bi ih mogli prodati globalnoj publici. Programeri kulturno europskih igara teže pronalaze privatne izvore financiranja.
(48)
Predloženom poreznom olakšicom trebala bi se promicati produkcija videoigara kulturnog sadržaja umjesto igara koje služe isključivo u zabavne svrhe, na način da se njime umanjuju produkcijski troškovi kulturnih igara. Može se, dakle, zaključiti da bi se mjerom vjerojatno omogućili dostatni poticaji u odnosu na njezin cilj.
(49)
Nadalje, mjera potpore razmjerna je s obzirom da se njome ograničava intenzitet potpore na 25 % produkcijskih troškova uistinu nastalih proizvodnjom igara koje su prihvatljive za potporu. To je niže od intenziteta potpora od 50 % koji je dopušten za audiovizualnu produkciju u skladu sa stavkom 52. podstavkom 1. Komunikacije o kinematografiji koja se analogijom primjenjuje u pogledu dopuštenih iznosa potpora.
(50)
Konačno, kako se ne bi poremetili uvjeti trgovanja i tržišnog natjecanja u Uniji u opsegu koji bi bio protivan zajedničkim interesima, narušavanje tržišnog natjecanja i učinci na trgovinu koji bi proizašli iz uvođenja mjere trebali bi se kompenzirati njihovim pozitivnim učincima.
(51)
Prema brojkama koje su dostavili Ujedinjena Kraljevina i predstavnici sektora, u 2012. manje od 10 % igara puštenih u promet u Ujedinjenoj Kraljevini bilo je i programirano u Ujedinjenoj Kraljevini. Tržišni udjeli igara prihvatljivih za dodjelu potpora, a koje su objavljene u Ujedinjenoj Kraljevini, relativno je malen (4 % - 5 %). Isto tako zastupljenost igara prihvatljivih za dodjelu potpora u broju svih videoigara proizvedenih u Ujedinjenoj Kraljevini također je relativno slaba, oko 27 %.
(52)
Nadalje, nije se javila nijedna treća strana koja bi potencijalno osjetila eventualne negativne posljedice primjene mjera potpore. Naprotiv, udruženja proizvođača videoigara koja su dostavila svoje primjedbe nakon pokretanja postupka, TIGA i EGDF, naglasila su slab utjecaj mjera potpore na njihove nacionalne industrije i općeniti utjecaj u kontekstu tržišnog natjecanja, imajući u vidu ponajprije Sjevernu Ameriku i Daleki istok. Stoga natjecanje u subvencijama među državama članicama nije vjerojatno.
(53)
U svakom je slučaju korisno što je Ujedinjena Kraljevina ograničila trajanje program potpora na vremensko razdoblje od četiri godine kako bi omogućila procjenu primjene i ponovnu ocjenu kriterija u kontekstu zbivanja na tržištu.
(54)
Komisija stoga smatra kako su riješeni svi problemi navedeni u uvodnoj odluci. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj mjera potpore na trgovinu među državama članicama sad su ograničeni tako da nisu protivni zajedničkom interesu.
VI. ZAKLJUČAK
(55)
Komisija je stoga mišljenja da potpora ne utječe na prekomjerno jačanje tržišne moći poduzeća korisnika niti je smetnja dinamičnim poticajima tržišnim subjektima, upravo suprotno, utjecat će na povećanje raznolikosti ponude na tržištu. Na temelju navedenog može se stoga zaključiti da su narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu koji proizlaze iz uvođenja mjere vrlo ograničeni te je ukupna ocjena mjere pozitivna. U skladu s time, porezna olakšica za kreiranje videoigara spojiva je s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Mjera državne potpore za videoigre koje Ujedinjena Kraljevina planira provesti putem izmjene Zakona o porezu na dobit iz 2009. spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
U skladu s navedenim, odobrava se mjera potpore.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske.
Sastavljeno u Bruxellesu 27. ožujka 2014.