KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om statsstøtte SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
Spanske eltakster: slutkunder
(meddelt under nummer C(2013) 7741)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/456/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som ikke-anmeldt støtteforanstaltning (sag NN 66/2006).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
De spanske myndigheder svarede ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008, AEGE ved brev af 21. november 2011 og Ferroatlántica ved brev af 5. december 2011.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: denne sag, dvs. sag SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører alene mulig støtte til elslutkunder inden for rammerne af proceduren, dvs. den ikke omfatter privatkunder og små virksomheder.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som var gældende i 2005, var leveringen af elektricitet til slutkunder til regulerede takster kategoriseret som en reguleret aktivitet. Denne opgave var ved lov overdraget til distributionsselskaber.
(14)
I 2005 kunne alle elslutkunder på det spanske marked vælge, om de ville forhandle forsyningskontrakter med uafhængige leverandører eller at få leveret elektricitet til regulerede takster fastsat af staten. På det regulerede marked havde alle slutkunder, der ønskede det, ret til at få leveret elektricitet fra sit lokale distributionsselskab til den regulerede integrerede takst (samlet pris) afhængigt af vedkommendes forbrugsprofil og -mængde. På det frie marked betalte kunderne en tilslutningsafgift, der også var reguleret, og i tillæg til denne skulle de også betale omkostningerne til energiforsyning. Efter gennemførelsen af reformen af elsektoren i 2009 leverer distributionsselskaberne ikke længere elektricitet til regulerede integrerede takster.
(15)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N - 1, men kunne justeres i løbet af året (3). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (4). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, støtte til kul, tidligere års underskud osv. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere f.eks. tilskud til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(16)
I 2005 var der ikke færre end 25 regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika.
(17)
Den 30. december 2004 fastsatte de spanske myndigheder de gældende eltakster for 2005 (5) svarende til følgende kundekategorier:
INTEGREREDE TAKSTER
Lavspænding
1.0.
El op til 770 kW
2.0.
Generel, el ikke over 15 kW
3.0.
Generel
4.0.
Generel, langvarig anvendelse
B.0
Offentlig belysning
R.0
Landbrugsvanding
Højspænding
Generelle takster
Kortvarig anvendelse
1.1.
Generel, ikke over 36 kV
1.2.
Generel, mellem 36 og 72,5 kV
1.3.
Generel, mellem 72,5 og 145 kV
1.4.
Generel, over 145 kV
Mellemlang anvendelse
2.1.
Ikke over 36 kV
2.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
2.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
2.4.
Over 145 kV
Langvarig anvendelse
3.1.
Ikke over 36 kV
3.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
3.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
3.4.
Over 145 kV
Takster for fremdriftsmidler (Tarifas de tracción)
T.1
Ikke over 36 kV
T.2
Mellem 36 og 72,5 kV
T.3
Mellem 72,5 kV og 145 kV
Landbrugsvanding
R.1
Ikke over 36 kV
R.2
Mellem 36 og 72,5 kV
R.3
Mellem 72,5 og 145 kV
G. Takst for store slutkunder (G4)
Takster for salg til distributionsselskaber
D.1
Ikke over 36 kV
D.2
Mellem 36 og 72,5 kV
D.3
Mellem 72,5 og 145 kV
D.4
Over 145 kV
TILSLUTNINGSTAKSTER
Lavspænding
2.0 A
Almindelig tilslutningstakst for lavspænding
2.0 NA
Simpel tilslutningstakst for lavspænding med dag-/nattakst
3.0 A
Generel tilslutningstakst for lavspænding
Højspænding
3.1.A
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el ikke over 450 kW)
6.1
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el over 450 kW)
6.2
Tilslutningstakst for spænding over 36 kV og op til 72,5 kV (el over 450 kW)
6.3
Tilslutningstakst for spænding over 72 kV og op til 145 kV (el over 450 kW)
6.4
Tilslutningstakst for spænding over 145 kV (el over 450 kW)
6.5
Tilslutningstakst for internationale sammenkoblinger
(18)
Regulerede integrerede takster kunne opdeles i en komponent til dækning af transport-, distributions- og generelle systemomkostninger (tilslutningsafgift) og en komponent, der afspejlede omkostningerne til køb af elektricitet på engrosmarkedet (energikomponent). Et system med rabatter på integrerede takster blev desuden anvendt i forbindelse med efterspørgselsstyringstjenester, f.eks. accepterede varslede strømafbrydelser eller forbrug koncentreret uden for spidsbelastningsperioder). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014. Nedenfor vises en oversigt over nogle af de grundlæggende integrerede takster for det laveste takstniveau i de kategorier, der er anført ovenfor (dvs. op til 145 kV) gældende fra den 1. januar 2005:
Tabel 1
Grundbeløb for regulerede integrerede takster 2005
A/Elkomponent
B/Energikomponent
Integreret takst (A+B)
EUR/kW måned
EUR/kWh
EUR/MWh
Lavspænding
1.0
El 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Generel
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Generel, langvarig anvendelse
2,284634
0,076513
79,69
Højspænding
1.4
Generel, kortvarig anvendelse 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Generel, mellemlang anvendelse 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Generel, langvarig anvendelse 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Store kunder G4
10,208070
0,011265
25,44
Kilde: Bilag I til kongeligt dekret 2392/2004, CNE's beregninger.
(19)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, har oplyst, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor, lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for elektricitet. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2007 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Rapport om konkurrenceudviklingen på gas- og elektricitetsmarkederne. 2005/2007, s. 84.
TAKSTUNDERSKUDDET I 2005
(20)
Elsystemets konti blev opgjort årligt på grundlag af de faktiske regulerede indtægter og omkostninger. I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. I 2000, 2001 og 2002 opnåede man lavere underskud.
(21)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af elektricitet. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(22)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse på engrosmarkedet for elektricitet eller i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 410 mio. EUR i 2005.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(23)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005 (6), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (7), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
I henhold til kongeligt lovdekret 5/2005 skulle det fremtidige underskud tilregnes ovennævnte fem selskaber som en negativ saldo på en eksisterende konto, som CNE anvendte til at betale strandede omkostninger til disse selskaber. Det betød i praksis, at de skulle betale midlerne på forhånd. Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. De inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber, gav en minimumsrente (3-måneders-Euribor beregnet som den gennemsnitlige Euribor-rente for november i det foregående år uden margen).
Foranstaltninger for at inddrive underskuddet fra slutkunderne
(25)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (8) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til forsyningsselskaberne) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(26)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(27)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (9), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte en betydelig del af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(28)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første kvartal 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(29)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
3. AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(30)
I sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret. Estimaterne af markedspriserne var beregnet på grundlag af elprisen på engrosmarkedet, tilslutningsafgifterne og en gennemsnitlig markedsføringsmargen, der blev anslået til 10 EUR/MWh, som oplyst af Céntrica.
Tabel 3
Prissammenligning efter kundekategori
Kundekategori
Reguleret takst
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (kun engrospris plus tilslutningstakst)
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (+ markedsføringsmargen på 10 EUR)
1.
Store industrikunder tilsluttet højspændingsnettet (G4-takst)
23,9
61,17
71,17
2.
Store industrikunder med afbrydelig forsyning
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Kunder tilsluttet højspændingsnettet
76,2
81,57
91,57
4.
Privatkunder
101,2
107,75
117,75
5.
Små industrikunder eller servicevirksomheder tilsluttet lavspændingsnettet
103,9
101,07
111,07
Kilde: Céntrica.
(31)
I henhold til tabellen er der tale om en væsentlig fordel for de første to kategorier (store industrikunder). For de øvrige slutkundekategorier er sammenligningen mindre tydelig, men der ses stadig en lille fordel.
(32)
Ifølge afgørelsen var denne fordel blevet indrømmet selektivt, fordi de kunstigt lave regulerede priser begunstigede virksomheder, der anvendte elektricitet i stedet for f.eks. gas som energikilde. Det blev desuden bemærket, at der var tale om de facto- og de jure-selektivitet, idet fordelen var uforholdsmæssigt større for store industrislutkunder, som i visse tilfælde blev begunstiget af samlede priser på under halvdelen af energikomponenten af de estimerede priser på det frie marked.
(33)
Det blev i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kunne have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende havde fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter.
(34)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis skulle betragtes som statsmidler.
(35)
Eftersom slutkunder opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder.
(36)
Efter at have bemærket, at ingen af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen, om leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF. I afgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (10) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (11). På baggrund af elektricitetsdirektivet konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i udtrykkets strengeste form.
(37)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
(38)
I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen endvidere, at eldistributionsselskaberne muligvis havde modtaget statsstøtte. Denne del af sagen er genstand for en separat afgørelse (sag C 3a/07).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for den påståede statsstøtte til fordel for elslutkunder opsummeres her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(40)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt sammenfaldende.
Bemærkninger fra Céntrica og ACIE
(41)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den fordel, der angiveligt blev givet eldistributionsselskaberne. De tal og argumenter, som Céntrica har fremlagt, tyder dog på, at der er ydet statsstøtte til elslutkunder.
(42)
Ifølge Céntrica betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. Leverandørerne kunne ikke opkræve højere priser end den regulerede takst, fordi de i så fald ikke kunne tiltrække nye kunder og fastholde de eksisterende.
(43)
På et frit marked består den pris, som elslutkunder betaler, normalt af to komponenter: tilslutningsafgiften og en »forsyningskomponent«, der fastsættes ud fra markedsmekanismer og betales til detailleverandøren. Inden for detailsalg afhænger rentabiliteten af, om den »forsyningskomponent«, som kunderne betaler, dækker leverandørens omkostninger (dvs. omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger, hvis der er tale om et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, som omfatter andre leveringsomkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem de samlede omkostninger til betjening af kunderne og den regulerede takst.
(44)
Céntrica underbyggede påstanden om, at der var tale om en konkurrencemæssig ulempe for leverandørerne på det frie marked, med beregninger, der viste, at der ikke var nogen markedsføringsmargener i 2005 for nogen kundekategori (12) (eller at alle margener, der fandtes ved årets begyndelse, blev eroderet i løbet af året). Det betød, at de regulerede takster var fastsat for lavt til, at de uafhængige leverandører kunne konkurrere rentabelt. I henhold til Céntrica var det allerede før udviklingen af takstunderskuddet umuligt at konkurrere om visse kundekategorier (navnlig energiintensive kunder på G4-takst og store industrikunder), fordi de integrerede takster aldrig efterlod nogen konkurrencemargen. Den konkurrencemæssige ulempe var i henhold til Céntrica størst i kundekategorien for servicevirksomheder og små virksomheder, der var tilsluttet lavspændingsnettet, samt husholdningssegmentet.
(45)
De tal, som Céntrica har fremlagt, især sammenligningen mellem regulerede takster og estimerede markedspriser, er gengivet i Kommissionens indledningsafgørelse (se betragtning 30 og tabel 3).
(46)
Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningens diskriminerende karakter (fordi den gav distributionsselskaber, men ikke leverandører kompensation for tab), men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (13). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(47)
Céntrica hævdede endvidere, at underskudsordningen ikke var afbalanceret af to grunde: Underskuddet ville for det første primært blive dækket af lavspændingskunder, selv om de store højspændingskunder havde bidraget mest til dets udvikling. Slutkunderne på det frie marked skulle for det andet betale for et underskud, de ikke havde bidraget til.
(48)
Céntrica støttede Kommissionens indledende konklusion om, at den spanske underskudsordning indebar overførsel af statsmidler. Céntrica anførte også, at den spanske regerings beslutning om at lade producenterne securitisere deres inddrivelsesrettigheder indebar overførsel af statsmidler.
(49)
ACIE (sammenslutningen af uafhængige energileverandører) anslår, at de omkostninger til køb af energi, der lå til grund for de regulerede takster i 2005, lå 68 % under leverandørernes faktiske omkostninger, når de skulle købe energi på engrosmarkedet. ACIE understregede de alvorlige følger, som takstunderskuddet for 2005 havde haft for de uafhængige leverandører. I henhold til ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne. De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
BEMÆRKNINGER FRA ENERGIINTENSIVE KUNDER
(50)
Energiintensive kunder deltog i procedure via deres sammenslutning AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Nogle af dem (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica og Alcoa) deltog også individuelt. Alcoa er en aluminiumproducent, der driver tre spanske fabrikker beliggende i San Ciprián, La Coruña og Avilés, som købte el til den integrerede G4-takst (taksten med afbrydelig forsyning forbeholdt energiintensive kunder) i 2005. Ferroatlántica er en producent af aluminium- og jernlegeringer, som købte el til takst 3.4 med afbrydelig forsyning. Asturiana de Zinc er en zinkproducent, der købte el til G4-taksten på sin fabrik i San Juan de Nieva.
(51)
I deres bemærkninger anfægter de energiintensive kunder Kommissionens konklusion om, at de industrielle takster (G4 og andre takster med afbrydelig forsyning) udgør statsstøtte, idet de hævder, at taksterne ikke gav dem en økonomisk fordel, ikke indebar overførsel af statsmidler og ikke fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Ingen økonomisk fordel
(52)
I henhold til de energiintensive kunder anvendes der i indledningsafgørelsen et ukorrekt benchmark til at påvise, at der er tale om en fordel. Kommissionen sammenlignede industritaksterne med den gennemsnitlige pris på engrosmarkedet (puljeprisen), som blev vurderet at være repræsentativ for de omkostninger, som disse virksomheder skulle have betalt under normale omstændigheder. Eftersom industritaksterne angiveligt var lavere end puljeprisen, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at taksterne havde givet deres modtagere en økonomisk fordel.
(53)
Energiintensive kunder hævder, at puljen er et spotmarked, hvor elektricitet handles hver time for den efterfølgende dag. Ifølge de energiintensive kunder lider puljen under en række mangler, der påvirker dens effektivitet og konkurrencedygtighed. Det betyder, at puljepriserne ikke korrekt afspejler de marginale produktionsomkostninger og derfor ikke afspejler en situation med perfekt konkurrence. Store slutkunder, som forbruger store mænger elektricitet og har flade forbrugsprofiler, køber ikke fra puljen, men indgår typisk bilaterale kontrakter med elleverandører. Dette bekræftes af OMEL's rapport for 2005, som viser, at kun syv af de privilegerede kunder, som tegnede sig for 5 % af den handlede elektricitet, indkøbte elektricitet direkte fra puljen.
(54)
Selv om de priser, der er registreret i puljen, kunne betragtes som et gyldigt benchmark, er det under alle omstændigheder ikke korrekt at anvende den gennemsnitlige engrospris i 2005, som Kommissionen gjorde, da denne gennemsnitspris afspejler elektricitetsefterspørgslen for leverandører, som betjente en varieret portefølje af slutkunder, herunder privatkunder og små virksomheder. I henhold til AEGE, Ferroatlántica og Asturiana de Zinc ville et passende benchmark være den minimumspris, der var registreret i puljen i 2005, dvs. 18,6/MWh EUR, da denne pris afspejler de mest konkurrencedygtige markedsvilkår i puljen (hvor producenter tilbyder elektricitet til en pris, der svarer til deres marginale omkostninger). Situationen for store industrikunder kan ikke sammenlignes med andre kunders situation, navnlig ikke privatkunders. Den gennemsnitlige puljepris er derfor ikke et passende benchmark. I henhold til Alcoa burde Kommissionen i stedet sammenligne de anfægtede takster med de priser, der var fastlagt i storkundernes bilaterale kontrakter.
(55)
Alcoa nævnte en bilateral markedspris som eksempel og oplyste, at dets tre aluminiumfabrikker altid havde købt el til G4-taksten. Alcoa ejer dog også en aluminiumoxidfabrik (Alúmina Española), for hvilken man indgik en bilateral kontrakt med en leverandør ved udgangen af 2004. Kontrakten var for to år med mulighed for et års forlængelse. De tre aluminiumfabrikker har samme flade forbrugsprofil som aluminiumoxidfabrikken. Sidstnævnte bruger dog betydeligt mindre elektricitet (0,35 TWh i forhold til 1,3 TWh på fabrikkerne i Avilés og La Coruña og 3,4 TWh for fabrikken i San Ciprián). Gennemsnitsprisen var i henhold til denne kontrakt 34,45 EUR/MWh (inkl. omkostninger til nuklearmoratorium, tilslutningsomkostninger og andre tillægsomkostninger). Denne pris blev opnået på grundlag af et udbud, og leverandørernes tilbud lå inden for 5 EUR af hinanden.
(56)
I henhold til Alcoa kan forskellen mellem denne bilaterale pris (34,45 EUR/MWh) og G4-taksten (23,9 EUR/MWh) forklares ved objektive faktorer. Især brugere på G4-taksten er genstand for lovbestemte restriktioner, der ikke gælder for bilaterale kontrakter, som f.eks. forpligtelse til at anvende hele den elektricitetsmængde, der er omfattet af G4-taksten (med bodsbestemmelser), krav om eget udstyr til spændingskontrol og en betalingsfrist på 20 dage (hvor bilaterale kontrakter har bedre betalingsbetingelser).
(57)
Alcoa konkluderer derfor, at en hypotetisk markedspris for dets aluminiumfabrikker ville ligge et godt stykke under 34,45 EUR/MWh på grund af disse fabrikkers højere forbrug. Med udgangspunkt i en gennemsnitlig markedsføringsmargen på 10 EUR/MWh ville nettoomkostningen til forsyning af aluminiumoxidfabrikken være 24,25 EUR/MWh, hvilket er meget tæt på den integrerede G4-takst.
(58)
Ferroatlántica påpegede, at den regulerede 3.4-takst, der blev anvendt i 2005, ikke var korrekt gengivet i indledningsafgørelsen, fordi der fejlagtigt var medtaget rabatter i grundtaksten, og fordi den blev sammenlignet med en tilslutningsafgift, der var 10 gange højere end den gældende (og taksten for meget store kunder). Ferroatlántica godtgjorde også, at den månedlige gennemsnitspris i 2004 for terminskontrakter om elforsyning i 2005 var 31,68 EUR/MWh, men at prisen var 31,05 EUR/MWh i december 2004. En virksomhed kunne derfor i 2005 købe sin elektricitet til den pris, da de regulerede takster blev fastsat. Efter tilføjelse af »yderligere tjenester« (3,92 EUR/MWh) og den relevante tilslutningstakst (1,70 EUR/MWh) ville en industrikunde have opnået en markedspris på 36,67 EUR/MWh, som er under beløbet på 56,11 EUR/MWh for den 3.4-takst, de energiintensive kunder skulle betale.
(59)
Andre rabatter på denne takst betalte faktisk for kapaciteten til at levere efterspørgselsstyringstjenester og godkendelsen af disse tjenester til gavn for systemet. I den henseende tilføjer Ferroatlántica, at rabatten på taksten afspejlede forskellige leverede tjenester, nemlig timeopdeling (med nat- og weekendforbrug), afbrydelig forsyning (godkendelse af forsyning efter anmodning fra netoperatør), sæsontilpasning (med koncentreret forsyning i lavefterspørgselsmåneder) og styring af reaktiv energi. Det er kun disse rabatter, der var variable og fastsat ved lov fra 1995, og ikke det regulerede takstniveau, der efter Ferroatlánticas mening begrunder den lavere gennemsnitlige elpris, der blev betalt i 2005.
(60)
De energiintensive kunder bestrider erklæringen i indledningsafgørelsen om, at fordelen ikke var proportional med forbrugsmængden og ofte steg for store kunder. De energiintensive kunder hævder f.eks., at CNE selv bekræftede, at niveauet for G4-taksten burde have været endnu lavere. De energiintensive kunder bemærker, at store kunder, der betaler G4- eller 3.4-taksten, brugte flere tusinde gange mere elektricitet end gennemsnitlige højspændingskunder, men betalte tre gange mindre end dem.
(61)
Det ville desuden være normalt, hvis store kunder opnåede en højere enhedsrabat på prisen. På det grundlag hævder de energiintensive kunder, at konklusionen om, at industritaksterne indebar en fordel, er tvivlsom. De påpeger, at det under alle omstændigheder er Kommissionen, der endelig skal dokumentere, at en sådan fordel findes.
(62)
Alcoa anførte også, at den pris, som Alcoa betalte i Spanien, var næsten identisk med den gennemsnitlige vægtede pris, aluminiumfabrikker betalte i EU og var højere end den gennemsnitlige vægtede pris i EØS.
Ingen statsmidler
(63)
De energiintensive kunder oplyser, at det var dem, der betalte industritaksterne direkte til distributionsselskaberne, uden at midlerne kom under statens kontrol, og at denne ordning derfor i overensstemmelse med retspraksis fra PreussenElektra-sagen ikke indebar overførsel af statsmidler.
(64)
De energiintensive kunder hævder, at der var en forsinkelse mellem fastsættelsen af taksterne, der fandt sted ved udgangen af 2004, og vedtagelsen af foranstaltningerne for at inddrive underskuddet fra slutkunderne, som først skete i juni 2006. I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen, at systemet indebar overførsel af statsmidler som følge af den ekstraafgift, der blev indført i brugernes regninger, der var at betegne som en parafiskal afgift. De energiintensive kunder hævder, at - hvis denne hypotese accepteres - ville en foranstaltning, der ikke var støtte i 2005, blive til (efterfølgende) støtte i 2006. Dette ville være i strid med EU-lovgivningens grundlæggende principper, såsom retssikkerhed og berettiget forventning. De energiintensive kunder påpeger, at klassificeringen af en foranstaltning som støtte kun afhænger af omstændighederne på tidspunktet for dens vedtagelse og ikke kan afhænge af fremtidige begivenheder, især når de ikke med rimelighed kan forudsiges. De citerer generaladvokat Jacobs i Van Calster-sagen (14): »Vurderingen må foretages på datoen for det første pålæg af afgifter, og kan ikke ændres med tilbagevirkende kraft«.
(65)
De energiintensive kunder anfører, at de regulerede takster for 2005 ikke udgjorde statsstøtte i 2005. Disse virksomheder påpeger, at analysen af finansieringsforanstaltningen under disse omstændigheder er irrelevant, da sidstnævnte først blev indført i 2006. Vurderingen af finansieringsmåden er kun relevant, hvis foranstaltningen fra begyndelsen indebar statsstøtte. Da taksterne ikke omfatter støtte, mener de energiintensive kunder, at Kommissionen ikke kan henholde sig til ekstraafgiften for at nå frem til den modsatte konklusion.
(66)
De energiintensive kunder anfører videre, at en foranstaltnings finansieringsmåde, for så vidt angår parafiskale afgifter, kun er relevant for vurderingen af statsstøtte, hvis afgiften hypotetisk er relateret til støtte, dvs. når der er en direkte og umiddelbar sammenhæng mellem foranstaltningen og dens finansiering (15). De energiintensive kunder afviser, at der findes en sådan sammenhæng, da ekstraafgiften blev fastlagt for at dække et underskud, der opstod ved afregningen af regulerede aktiviteter, der ikke kun vedrørte leveringen af elektricitet til regulerede takster, men også andre systemomkostninger. Ekstraafgiften blev derfor ikke specifikt øremærket til at dække tab, der opstod som følge af leveringen til regulerede takster. Der var for det andet ingen direkte eller indirekte sammenhæng mellem takstniveauet og den anvendte ekstraafgift, eftersom den takst, der var fastsat i 2004, var ubetinget, dvs. at den ikke kunne justeres efterfølgende.
(67)
De energiintensive kunder anfører også, at ekstraafgiften ikke var en parafiskal afgift, fordi den ikke var af fiskal karakter i henhold til spansk lovgivning. Fiskale foranstaltninger anvendes til at finansiere offentlige udgifter, mens ekstraafgiften i dette tilfælde skulle dække et underskud, som private operatører (distributionsselskaber), der udførte regulerede aktiviteter inden for elsystemet, havde pådraget sig. I henhold til den spanske forfatning kan en ny fiskal foranstaltning kun indføres ved lov (og ikke ved kongeligt dekret). Staten ejer ikke på noget tidspunkt og har ikke beføjelse til at disponere over afkastet af ekstraafgiften. Disse midler overføres til en depotkonto forvaltet af CNE og kan ikke fordeles af staten. Afregningsprocessen er fuldstændig automatisk, og CNE har ingen skønsmæssige beføjelser, autonomi eller kontrol over destinationen for midlerne og det beløb, der afregnes for de forskellige aktører.
(68)
Ifølge de energiintensive kunder anerkendte Kommissionen dette i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (16), hvor den anførte, at beløbene primært overføres via CNE til regnskabsmæssige formål, og ikke konkluderer, at foranstaltningen indebar overførsel af statsmidler.
(69)
De energiintensive kunder anfører, at denne situation svarer til scenariet for strandede omkostninger, da regeringen i begge tilfælde indførte en ekstraafgift med det formål at kompensere for en permanent systemomkostning. Denne linje bekræftes tilsyneladende også i en sag vedrørende Det Forenede Kongerige (17).
Ingen virkning for konkurrence og handel
(70)
På baggrund af de særlige forhold på markederne for zink og aluminium hævder Asturiana de Zinc og Alcoa, at en foranstaltning vedrørende prisen på elektricitet, der bruges til produktion af disse metaller, ikke kan have nogen virkning for EU-handelen, da metaller er råvarer, hvis priser fastsættes globalt på LME (London Metal Exchange). Under disse omstændigheder overføres variationer i lokale produktionsomkostninger ikke til forskelle i verdenspriser.
(71)
De to selskaber anfører, at der er et voksende produktionsunderskud i EU for aluminium og zink, og at efterspørgslen i stigende grad dækkes af eksport fra tredjelande.
(72)
Hvis aluminium- og zinkindustrierne forsvinder i Spanien, vil en ny EU-fabrikant ikke træde til, eftersom EU's (aluminium)fabrikker allerede kører ved fuld kapacitet, og ingen ny eller eksisterende fabrikant vil have et incitament til at øge kapaciteten på grund af de usikre langsigtede perspektiver med hensyn til den fremtidige tilgængelighed af elektricitet til overkommelige priser. Underskuddet vil således kun kunne dækkes af import.
(73)
Alcoa påstår endvidere, at andre europæiske fabrikanters interesser ikke er truet af taksterne, da de tilbyder elektricitet til samme pris som den, der i gennemsnit betales af andre aluminiumfabrikanter i EU-25.
Selv om industriens takster med afbrydelig forsyning udgør støtte, er det »eksisterende støtte«
(74)
De energiintensive kunder hævder, at de anfægtede takster fandtes allerede, inden Spanien tiltrådte EU.
(75)
Betegnelsen »G4-takst« blev formelt indført ved ministeriel bekendtgørelse af 6. marts 1986, men den eksisterede i realiteten allerede inden den 1. januar 1986, hvor Spanien tiltrådte EU. G4-taksten svarer til den tidligere »industritakst I«, der var fastsat ved ministeriel bekendtgørelse af 14. oktober 1983, dvs. inden Spaniens tiltrædelse. Alle elslutkunder, der købte el til industritakst I, gik automatisk over til G4-taksten, som i realiteten var den samme takst med et nyt navn.
(76)
De andre takster med afbrydelig forsyning er også udtrykkeligt omhandlet i den ministerielle bekendtgørelse fra 1983.
(77)
I henhold til de energiintensive kunder udgør foranstaltningen eksisterende støtte i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (18) på grund af udløbet af forældelsesfristen på 10 år.
Inddrivelse udelukket af berettiget forventning
(78)
De energiintensive kunder hævder, at inddrivelse ville være udelukket af princippet om berettiget forventning, selv om det antages, at taksterne ikke kan vurderes at udgøre eksisterende støtte. I løbet af 2005 var taksterne en direkte betaling mellem private operatører. Kunderne kunne ikke have forudset, at de takster, der var fastsat i december 2004, ville blive til støtte i medfør af en regeringsforanstaltning vedtaget i juni 2006. Ingen økonomisk operatør kunne have forventet denne ændring i vedkommendes retsstilling, uanset hvor forsigtig vedkommende end er. Kunderne havde derfor en berettiget forventning om, at deres takster ikke indebar statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA GALICIAS OG ASTURIAS' REGIONALE REGERINGER
(79)
Med hensyn til den mulige støtte til energiintensive kunder anfører Galicias regionale regering, at Kommissionen fejlagtigt anvendte puljeprisen som substitut for markedsprisen, da energiintensive kunder normalt indgår langsigtede kontrakter på betydeligt bedre vilkår.
(80)
Eftersom liberaliseringen af det spanske marked endnu ikke er gennemført, og eftersom der ikke foreligger bilaterale kontrakter mellem producenter og store kunder, mener Galicias regionale regering, at det ville være fornuftigt at bruge producenternes faktiske omkostninger til forsyning af disse kunder som benchmark. Alternativt kunne man fastlægge en benchmarkpris på grundlag af den tekniske litteratur (Wilson, 1993 (19), og Castro-Rodriguez (20), 1999), hvor man benytter enten omkostningerne ved den mest effektive teknologi, som opfylder de energiintensive kunders specifikke behov, eller de gennemsnitlige elomkostninger på forskellige tidspunkter af døgnet. Forskellen mellem et benchmark fastlagt på denne måde og den regulerede takst, der blev betalt i 2005, ville være meget lavere. Galicias regionale regering hævder videre, at alle spanske kunder, herunder energiintensive kunder, under alle omstændigheder vil tilbagebetale det underskud, som blev skabt af de lavere takster, der var gældende i 2005.
(81)
I henhold til Galicias regionale regering var takstsystemet, som det så ud i 2005, ikke retligt selektivt, da staten ikke havde til hensigt at give slutkunder en fordel, men blot tog fejl i dens prognoser for markedsudviklingen og priserne, da den fastsatte taksterne i 2004. Galicias regionale regering anfægter også konklusionen om, at systemet havde en virkning for handelen i EU.
(82)
Bemærkninger fra Asturias' regionale regering er sammenfaldende med den spanske regerings, som de henviser til.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(83)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber.
Ingen årsagssammenhæng mellem statslig foranstaltning og underskud, og underskud kan ikke tilregnes staten
(84)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kan tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(85)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(86)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure.
(87)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel (hvilket ikke var tilfældet), ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages (hvilket ikke er tilfældet), at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
Ingen statsmidler
(88)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(89)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (21). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(90)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
Ingen fordel
(91)
Spanien er ikke enig med Kommissionen i, at regulerede takster giver slutkunder (eller distributionsselskaber) en økonomisk fordel.
(92)
Efter at have gentaget, at underskuddet er et resultat af force majeure, anfører Spanien, for så vidt angår slutkunder, at underskuddet ikke var til fordel for store kunder, fordi det blev overført til taksterne for de efterfølgende år med renter. Den påståede økonomiske fordel ses derfor kun i form af en lavere elpris, eftersom kunderne tilbagebetaler forskellen i forhold til de frie markedspriser med renter.
Levering til regulerede takster er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse
(93)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(94)
Levering af elektricitet er i henhold til de spanske myndigheder en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol).
(95)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
Forpligtelse fra Spanien
(96)
Som bemærket i betragtning 25 og 26 tilbagebetales det underskud, der blev genereret i 2005, i årlige afdrag pålagt en Euribor-rente uden margen. Uanset sine bemærkninger har Spanien forpligtet sig til med tilbagevirkende kraft at hæve den rente, der betales af virksomhedskunder med tilslutninger på mere end 1 kV. Denne stigning fastlægges i forhold til det bidrag til underskuddet for 2005, der betales af de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure, og som blev forsynet til regulerede integrerede takster. Den er resultatet af anvendelsen af en margen på 65 basispoint over Euribor-referencen, så den generelt tilpasses den rente, der blev pålagt underskuddet i de efterfølgende år.
(97)
Det pågældende beløb opkræves af virksomhedskunderne i overensstemmelse med følgende: Med hensyn til de årlige afdrag på den del af underskuddet for 2005, som allerede er blevet tilbagebetalt, indføres der en engangsstigning i tilslutningstaksterne. Med hensyn til de beløb, der endnu ikke er godtgjort, pålægges hvert årlige beløb direkte den højere rente, igen i form af højere tilslutningstakster.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(98)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(99)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er forudsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den foreliggende sag skal det - også med hensyn tilbagebetalingen af elsystemets underskud for 2005 - fastlægges, om der var tale om en positiv forskel mellem de regulerede takster, der var fastsat i 2005, og de markedspriser, som de potentielle støttemodtagere skulle have betalt for den elektricitet og de tjenester, de havde indkøbt under deres takstordning. Enhver fordel vedrørende markedsvilkår skal fastlægges ved reference til faktiske markedspriser. Begge forhold, dvs. forekomsten af positive forskelle - eller det modsatte - mellem puljepriser, markedspriser og regulerede takster og tilbagebetalingen af underskuddet, forklares separat i det følgende.
Sammenligning med gennemsnitlige elpuljepriser
(100)
Gennemsnitspriserne i elpuljen indikerer det generelle prisniveau på engrosmarkedet. Denne gennemsnitlige referencepris var 59,47 EUR/MWh i 2005 for hele året. Som anført og illustreret i betragtning 19 (figur 1) lå de gennemsnitlige engrospriser over de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, der gjaldt for alle slutkunder, i syv spredte måneder i 2005. Det gennemsnitlige takstniveau, der var fastsat ved anordning 2392/2004, gav tilsyneladende anledning til en positiv forskel til fordel for alle slutkunder, som valgte de regulerede takster, i hvert fald i de fleste måneder i 2005.
(101)
Denne forskel opstod dog ikke i de fem måneder mellem januar og maj 2005 (i månedlige perioder på mindre end ét år). Der var derfor ikke tale om en fordel for hele det regulerede takstsystem. Hvis perioder på mere end ét år sammenlignes, f.eks. indtil den 30. december 2007, mere end udlignes den mulige akkumulerede fordel fra juni 2005 af faldet i de gennemsnitlige puljepriser, som faldt drastisk til 37 EUR/MWh i marts 2007, mens de priser, der indgik i de regulerede integrerede takster, lå omkring 68 EUR/MWh i samme periode. Fra oktober 2006 var de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, faktisk meget højere end engrospriserne (se figur 1). De økonomiske og andre fordele for kunder, som blev forsynet til regulerede takster, hvor puljepriserne var højere end de elomkostninger, der er indregnet i de regulerede takster, udlignes i nogle tilfælde, når puljepriserne er lavere end de indregnede elomkostninger.
(102)
I både månedlige perioder på mindre end ét år i 2005 og i perioder på to år, som omfatter en del af 2005, har de energipriser, der indgik i de regulerede takster i 2005, tilsyneladende ikke givet nogen fordele til den gruppe af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, sammenlignet med elpuljens engrospriser. Indtjeningen fra de tilslutningsafgifter og regulerede takster, der blev betalt i hele elsystemet, var dog ikke tilstrækkelig til at dække systemets omkostninger i 2005. Det skal derfor vurderes, om den indførte foranstaltning er tilstrækkelig til at garantere tilbagebetaling af underskuddet.
Tilbagebetaling af elsystemets underskud for 2005
(103)
Som beskrevet i betragtning 15 samt 20-22 var alle systemets regulerede omkostninger og indtægter bogført uden øremærkning af specifikke indtægter til specifikke omkostninger i elsystemets regnskaber i 2005. Transport- og distributionsomkostninger (4 410 mio. EUR) eller omkostninger til støtte til vedvarende energi og kraftvarmeproduktion (2 701 mio. EUR) var f.eks. ikke fordelt mellem henholdsvis regulerede indtægter fra integrerede takster på det regulerede marked og/eller indtægter fra regulerede tilslutningsafgifter på det frie marked, og de var ikke finansieret med en opdeling mellem disse to typer indtægter. Alle systemets kunder opnår faktisk et overskud og kan forvente at få dækket omkostningerne til støtte til effektive former for kraftvarmeproduktion og vedvarende energi eller transport- og distributionstjenesteydelser. I dette system med ikke-kumulative omkostninger for hver takst er det ikke muligt efterfølgende objektivt at fordele omkostningerne til kunder på det frie marked og kunder med regulerede takster og inden for sidstnævnte kategori til de 25 forskellige takstniveauer, der var gældende i 2005. De mulige fordele, eller manglen derpå, ved underskuddet for 2005 bør derfor undersøges for elsystemet som helhed.
(104)
I den henseende har Spanien indført en foranstaltning til inddrivelse af hele underskuddet for 2005. Dette er i overensstemmelse med universaliteten af regnskaberne for systemet i den pågældende periode. Elsystemets manglende regulerede indtægter til dækning af systemomkostningerne blev afhjulpet ved en tilførsel af midler gennem det »specifikt øremærkede bidrag« fastsat ved kongeligt dekret 809/2006. Fra midten af 2006 begyndte man at inddrive underskuddet ved at pålægge de regulerede integrerede takster en ekstraafgift på 1,378 % og tilslutningsafgifterne en ekstraafgift på 3,975 %. Ekstraafgifterne sikrer derfor, at de 3,8 mia. EUR plus renter tilbagebetales over 14,5 år inden 2020 (se betragtning 25 og 26 ovenfor).
(105)
Indtjeningen fra det særlige bidrag, der er øremærket til finansiering af underskuddet for 2005, sætter således systemkunderne i stand til at betale deres elregninger med den stigning, der er nødvendig for efterfølgende at udligne systemregnskabet for 2005 med en betydelig forsinkelse.
(106)
Under disse omstændigheder er det eneste tvivlsomme aspekt af den metode, der i 2006 blev valgt til at tilbagebetale elsystemets underskud for 2005 og skabe balance på regnskabet, den lave rente, der i første omgang blev pålagt de årlige tilbagebetalinger, nemlig Euribor-referencerenten uden margen. Som beskrevet i yderligere detaljer i betragtning 96 og 97 har Spanien forpligtet sig til at hæve renten for de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure. Spanien har forpligtet sig til at anvende en margen på 65 basispoint over referencerenten.
(107)
Hvis denne ændring overføres til den foranstaltning, der først blev anvendt til at tilbagebetale underskuddet for 2005, og som ikke omfatter privatkunder og små virksomheder, der har betalt de højeste regulerede takster under den afhjælpende foranstaltning, udlignes enhver hypotetisk fordel, som virksomhederne eventuelt har opnået som følge af udskydelsen af betalinger fra 2006. Den indførte ekstraafgift på taksten betyder desuden, at det beløb, der i alt inddrives for hver virksomhed, er direkte proportionalt med virksomhedens elforbrug. Jo højere elforbrug, jo højere ekstraafgift.
Sammenligning med priser på elmarkedet
(108)
Som nogle af de interesserede parter har bemærket, er priserne i elpuljen for det andet ikke et hensigtsmæssigt benchmark for sammenligningen af den elpris, der betales store kunder på regulerede takster, med markedspriserne. Dokumentationen i OMEL's rapport fra 2005 viser faktisk, at kun syv slutkunder, der tegnede sig for 5 % af efterspørgslen, købte elektricitet direkte fra puljen, hvilket skal ses i forhold til flere hundrede industrikunder og store virksomhedskunder. Industrikunder og store virksomhedskunder, især energiintensive kunder, for hvem energi tegner sig for en stor del af deres produktionsomkostninger (typisk 30-40 % for aluminiumproduktion), kræver og opnår forudsigelige pris- og leveringsbetingelser. Disse betingelser fastlægges i kontrakter med længere løbetider end »day-ahead«. De priser, der gives hver time på et day-ahead-marked, såsom elpuljen, er eksempler på gennemsnitlige markedspriser for leverandører, der betjener en varieret portefølje af kunder, herunder privatkunder. De er dog ikke hensigtsmæssige benchmarks for fastlæggelsen af de priser, som energiintensive kunder skal betale på det frie marked i henhold til kontrakter med længere løbetider end day-ahead. I modsætning til Kommissionens holdning i indledningsafgørelsen har undersøgelsen vist, at regulerede takster, der er lavere end de gennemsnitlige puljepriser, ikke nødvendigvis indebærer en fordel i forhold til markedsvilkår for industrikunder, da puljepriserne ikke er markedspriserne for de fleste af disse kunder. Det fjerner enhver tvivl rejst i denne forbindelse.
(109)
I Spanien var det desuden i 2005 muligt at gå tilbage, hvis man var skiftet til det frie marked. Kunderne kunne hele tiden vælge mellem de mest attraktive tilbud på det regulerede marked og det frie marked, og det resulterede i en vis priskonvergens. Reversibiliteten af forsyningsoptioner sænker ofte detailmarkedspriserne i situationer med engrosprissvingninger som dem, der sås i Spanien fra april 2005, mens det modsatte incitament til at hæve priserne på det frie marked, så de nærmer sig de højeste regulerede takster, træder i kraft, når situationen er den omvendte.
(110)
Som det bekræftes af ACIE (betragtning 42-49), var leverandørerne på det frie marked i 2005 tvunget til at opfylde deres kontrakter eller opsige dem ensidigt, hvis det var muligt, og ellers at genforhandle deres priser og hæve dem, hvorved de risikerede, at deres kunder ville gå over til det regulerede marked. De driftstab, som leverandørerne på det frie marked angiveligt pådrog sig, viser, at priserne på det frie marked i 2005, især for etårige kontrakter, som blev opfyldt, forblev tæt på de regulerede takster, og at de regulerede takster således ikke gav en reel økonomisk fordel sammenlignet med de faktiske priser på det frie marked.
(111)
Det betyder f.eks., at to hypotetiske industrikunder, hvoraf den ene køber el under en etårig elforsyningskontrakt på det frie marked fra januar til december 2005, og den anden køber el til regulerede takster i samme periode, alt andet lige havde de samme elomkostninger. Den eneste virkning af de regulerede takster på priserne på det frie marked i 2005 var, at kunderne på det frie marked opnåede en indirekte fordel i form af begrænsede prisstigninger, selv om det antages, at sådanne stigninger kontraktligt var mulige i løbet af året eller på længere sigt for hele 2005. Den faktiske eller potentielle konkurrence mellem industrikunder, der købte el på det frie marked og det regulerede marked, kunne ikke fordreje de regulerede takster.
(112)
I sin indledningsafgørelse henviste Kommissionen for det tredje til de lave regulerede takster i 2005 på 23,9 EUR/MWh, som industrikunder betalte, og 27,0 EUR/MWh, som store industrikunder med afbrydelig forsyning betalte (f.eks. 3.4-taksten) (se tabel 3 i betragtning 30 ovenfor). Som det fremhæves af visse tredjeparter, er de niveauer af regulerede takster, der gøres indvendinger imod i indledningsafgørelsen, ikke takster, men gennemsnitspriser efter fradrag af rabatter. Uden rabatter beløb de grundlæggende takstniveauer fastsat ved anordning 2392/2004 (tabel 1) sig faktisk til henholdsvis 56,12 EUR/MWh (3.4-taksten) og 25,44 EUR/MWh (G4-taksten).
(113)
I den henseende dokumenterede den formelle undersøgelse, at de regulerede takster for industrikunder, som var nævnt i indledningsafgørelsen, lå på markedsniveauet for hele periode mellem januar og december 2005, som vist i det følgende:
(114)
Det er for det første dokumenteret, at en bilateral markedspris på 34,45 EUR/MWh gjaldt for energiintensive kunder på det frie marked i 2005 (betragtning 55-57). Med en markedsføringsmargen under den gennemsnitlige margen på 10 EUR, som blev lagt til i indledningsafgørelsen, resulterede denne markedspris i en leveringsomkostning, der lå tæt på de 25,44 EUR/MWh for den laveste regulerede takst (G4-taksten) (23,9 EUR/MWh af den gennemsnitlige efterfølgende fastsatte pris). Når de objektive forskelle vedrørende levering i henhold til den regulerede takst tages i betragtning, f.eks. forsyningsmængder, der er 9,7 gange højere, investeringer i kontroludstyr og betalingsfrister, har den kendsgerning, at den regulerede takst var lavere, tilsyneladende ikke givet støttemodtagerne en uberettiget økonomisk fordel.
(115)
Den foreliggende dokumentation viser desuden, at der kunne indgås etårige terminskontrakter om baseload-forsyning baseret på en markedspris på 31,05 EUR/MWh for forsyning mellem januar og december 2005. Industrikunder med afbrydelig forsyning med betydelig belastningsudligning (se betragtning 16, 18 og 58 ovenfor) kunne desuden opnå en endelig markedspris (med yderligere tjenester og tilslutningstakst) på 36,67 EUR/MWh, dvs. en pris under niveauet for den relevante grundtakst (3.4-taksten).
(116)
Yderligere rabatter i forbindelse med regulerede takster for efterspørgselsstyring (f.eks. belastningsudligning og afbrydelig forsyning) gjorde det muligt for kunderne at opnå endnu lavere priser på det regulerede marked (22). Disse rabatter, som ikke specifikt er omhandlet i indledningsafgørelsen, betalte for værdifulde tjenesteydelser på efterspørgselssiden til nettet, som krævede justeringer, investeringer eller begrænsninger indført i forretningsmæssige eller industrielle processer. Ved belastningsudligning udføres energiintensive forretningsmæssige eller industrielle processer uden for spidsbelastningsperioder, således at forbruget og spændingen på elnettet reduceres i spidsbelastningsperioder. På samme måde er afbrydelig forsyning, der leveres til nettet, økonomisk fordelagtig, fordi denne tjeneste giver systemoperatøren mulighed for at afbryde forsyningen til de pågældende industrikunder med kort varsel (fra få sekunder til to timer) og for en lang periode (fra en til 12 timer), som det var tilfældet for de relevante regulerede takster i Spanien.
(117)
Fordelene ved disse tjenester med hensyn til forsyningssikkerhed er anerkendt i EU-lovgivningen. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/89/EF af 18. januar 2006 om foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og infrastrukturinvesteringer (23) kræver, at medlemsstaterne indfører efterspørgselsstyringsteknologier og træffer foranstaltninger for at fjerne hindringer for anvendelse af afbrydelige kontrakter for at opretholde balancen mellem udbud og efterspørgsel. Disse tjenester supplerer og erstatter i nogle tilfælde andre reguleringsmetoder, som netoperatøren anvender til at garantere, at efterspørgslen efter elektricitet fra nettet svarer til forsyningen, med henblik på at undgå strømafbrydelser og blackouts, der er socialt og økonomisk belastende, og som kan udløse sanktioner og erstatningsansvar.
(118)
I Spaniens tilfælde betyder de begrænsede sammenkoblingsmuligheder med andre medlemsstater og den betydelige penetration af intermitterede elforsyning fra vedvarende energikilder, at disse tjenester var særligt værdifulde. Deres økonomiske værdi og de omkostninger, der kan undgås i elsystemet, kan illustreres gennem de omkostninger, som den spanske netoperatør Red Eléctrica de España har i forbindelse med køb af balanceudlignende tjenester. I 2005 betalte Red Eléctrica de España i gennemsnit 65 EUR/MWh for sekundære reguleringstjenester med det formål at øge energien (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 sekunder og 15 minutter for at skabe balance på nettet). For tertiær udligning af energistigninger (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 minutter og to timer for at genoprette den sekundære reguleringsenergireserve) var gennemsnitsprisen i 2005 78 EUR/MWh og gik helt op til 600 EUR/MWh (24). Ved at udligne efterspørgslen og fjerne den fra spidsbelastningsperioderne (belastningsudligning) eller ved at levere kapacitet til at reducere den i kritiske situationer (afbrydelig forsyning) er rabatterne på de relevante regulerede takster (f.eks. omkring 32 EUR/MWh på 3.4-taksten) tilsyneladende økonomisk fornuftige.
(119)
Hvis der ikke var sådanne rabatter for efterspørgselsstyring, ville de regulerede takster for kunder på højspændingsnettet (1.4- og 2.4-takst) være meget højere (mellem 58 og 61 EUR/MWh for grundtaksten og 76,2 EUR/MWh for den faktiske gennemsnitspris). I forhold til forward-markedspriserne på 31,05 EUR/MWh for perioden mellem januar og december 2005 kan det ikke vurderes, at markedspriserne var højere end de regulerede takster, der gjaldt for langt de fleste industri- og virksomhedskunder med stort forbrug.
(120)
Selv om priserne i elpuljen ikke er et hensigtsmæssigt benchmark ved sammenligning med de elpriser, som store industri- og virksomhedskunder betalte, var de faktiske markedspriser, der blev betalt af slutkunder på regulerede takster i 2005, i overensstemmelse med niveauerne for de pågældende regulerede takster.
6. KONKLUSION
(121)
På baggrund af ovennævnte overvejelser finder Kommissionen det for det første godtgjort, at de virksomheder, der fik leveret el til regulerede integrerede takster, ikke opnåede fordele ved niveauet af disse takster, og for det andet, at en passende rente i overensstemmelse med Spaniens tilsagn om at ændre foranstaltningen vil blive pålagt visse virksomheder for deres forsinkede betaling af deres elregninger i 2005.
(122)
Den undersøgte foranstaltning giver derfor ikke virksomhedskunderne en økonomisk fordel. Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt.
(123)
Med hensyn til de foranstaltninger, som Spanien har indført for at inddrive slutkundernes gæld til elsystemet, konkluderer Kommissionen derfor, at det system af regulerede takster, der blev indført i 2005, ikke indebar overførsel af statsmidler som defineret i artikel 107, stk. 1, TEUF. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Systemet af regulerede takster, som Kongeriget Spanien gennemførte i 2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 4. veljače 2014.
o državnoj potpori br. SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) koju je provela Španjolska
Španjolske tarife za opskrbu električnom energijom: potrošači
(priopćena pod brojem dokumenta C(2013) 7741)
(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/456/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Poduzeća Céntrica plc i Céntrica Energía S.L.U. (dalje u tekstu zajedno „Céntrica”) dopisom od 27. travnja 2006. Komisiji su podnijela pritužbu u pogledu sustava reguliranih tarifa za opskrbu električnom energijom provedenog u Španjolskoj u 2005.
(2)
Komisija je dopisom od 27. srpnja 2006. od španjolskih tijela zatražila dostavu informacija o prethodno navedenoj mjeri. Komisiji su te informacije dostavljene dopisom od 22. kolovoza 2006.
(3)
Predmet je evidentiran 12. listopada 2006. kao neprijavljena potpora (predmet 66/06).
(4)
Komisija je dopisom od 9. studenoga 2006. od španjolskih tijela zatražila dodatna pojašnjenja u pogledu mjere. Španjolska tijela odgovorila su dopisom od 12. prosinca 2006.
(5)
Komisija je dopisom od 24. siječnja 2007. obavijestila španjolska tijela da je u pogledu te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
(6)
Odluka Komisije objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe u pogledu te mjere.
(7)
Španjolska tijela dostavila su svoje primjedbe dopisom od 26. veljače 2007.
(8)
Sljedeće zainteresirane strane dostavile su primjedbe Komisiji: regionalna vlada pokrajine Galicije (Xunta de Galicia) (dopisom od 23. ožujka 2007.), društvo Céntrica (dopisima od 26. ožujka 2007. i 3. srpnja 2007.), Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE (dopisom od 26. ožujka 2007.), vlada pokrajine Asturije (dopisom od 27. ožujka 2007.), Udruženje energetski intenzivnih korisnika AEGE (dopisom od 2. travnja 2007., nadopunjenim 21. studenoga 2011.), društvo Asturiana de Zinc AZSA (dopisom od 3. travnja 2007.), proizvođač kovina Ferroatlántica (dopisom od 3. travnja 2007.), društvo Alcoa (dopisom od 3. travnja 2007.), Španjolsko udruženje elektroenergetskog sektora UNESA (dopisom od 25. travnja 2007.), društvo ENEL Viesgo (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Iberdrola (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Union Fenosa Distribución (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Endesa Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.).
(9)
Komisija je dopisima od 15. svibnja 2007. i 6. srpnja 2007. španjolskim tijelima proslijedila primjedbe zainteresiranih strana te im omogućila da odgovore, a ona su svoje primjedbe dostavila dopisom od 2. kolovoza 2007.
(10)
Dodatne informacije dostavili su društvo Céntrica dopisima od 1. lipnja 2007., 28. kolovoza 2007., 4. veljače 2008. i 1. ožujka 2008., udruženje AEGE dopisom od 21. studenoga 2011. i društvo Ferroatlántica dopisom od 5. prosinca 2011.
(11)
Komisija je dopisima od 30. srpnja 2009., 19. ožujka 2010., 6. listopada 2011., 12. travnja 2012., 31. kolovoza 2012., 4. veljače 2013. i 17. srpnja 2013. od španjolskih tijela zatražila dostavu dodatnih pojašnjenja u pogledu mjere. Tijela su odgovorila dopisima od 5. listopada 2009., 26. travnja 2010., 7. prosinca 2011., 12. lipnja 2012., 18. listopada 2012., 11. veljače 2013. i 4. listopada 2013.
(12)
Spis je 19. travnja 2013. podijeljen u dva dijela: ovaj predmet, odnosno SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu krajnjim korisnicima električne energije i predmet SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu distributerima električne energije. Ova se Odluka odnosi samo na moguću potporu krajnjim korisnicima električne energije obuhvaćenima područjem primjene postupka, odnosno ne uključujući kućanstva i mala poduzeća.
2. DETALJAN OPIS MJERE
ŠPANJOLSKI ELEKTROENERGETSKI SUSTAV U 2005.
(13)
U zakonodavnom okviru utvrđenom Zakonom 54/1997 od 27. studenoga 1997. (Ley del Sector Eléctrico, dalje u tekstu: „LSE”) koji se primjenjivao u 2005., opskrba krajnjih korisnika električnom energijom po reguliranim tarifama kategorizirana je kao regulirana djelatnost. Ta je zadaća zakonom dodijeljena distributerima.
(14)
Svi su krajnji korisnici električne energije na španjolskom tržištu mogli u 2005. odabrati sklapanje ugovora o opskrbi s neovisnim opskrbljivačima ili opskrbu po reguliranim tarifama koje je odredila država. Na reguliranom su tržištu svi krajnji korisnici koji su to zatražili imali pravo na opskrbu lokalnog distributera po integralnoj reguliranoj tarifi (sveobuhvatna cijena) prema svojem profilu potrošača i količini potrošnje. Na slobodnom su tržištu kupci, osim što su plaćali troškove opskrbe električnom energijom, plaćali naknadu za pristup mreži, koja je isto tako bila regulirana Nakon reforme elektroenergetskog sektora u 2009. distributeri više nisu obavljali opskrbu električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama.
(15)
O integralnim reguliranim tarifama i reguliranim naknadama za pristup mreži odlučuje se ex-ante za cijelu godinu, u pravilu prije kraja godine N - 1, ali ih je tijekom godine moguće prilagoditi (3). Međutim, godišnja su povećanja tarifa ograničena (4). U načelu su tarife i naknade utvrđene na temelju predviđanja kako bi se osiguralo da su regulirani prihodi od njihove primjene dostatni za pokrivanje ukupnih reguliranih troškova elektroenergetskog sustava. Ti su regulirani troškovi sustava u 2005. uključivali troškove opskrbe električnom energijom po integralnim tarifama, troškove kupnje električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija itd.), troškove prijevoza i distribucije, mjere za upravljanje potražnjom, troškove proizvodnje dodatne električne energije na španjolskim otocima, potporu za ugljen, gubitke iz ranijih godina itd. Nisu postojala pravila za odvajanje određene kategorije prihoda ili njihovih dijelova za određenu kategoriju troškova ili njihovih dijelova. Posljedično, prihodi od naknada za pristup mreži, primjerice, nisu ni u cijelosti ni djelomično odvajani za financiranje, primjerice, subvencija za električnu energiju iz obnovljivih izvora ili za električnu energiju proizvedenu na španjolskom otocima.
(16)
U 2005. postojalo je najmanje 25 reguliranih tarifa za krajnje korisnike ovisno o razini potrošnje, profilu potrošnje, planiranom potrošaču te naponu priključka na mrežu. Istodobno, krajnjim korisnicima na slobodnom tržištu naplaćivalo se devet ostalih reguliranih naknada za pristup mreži, isto na temelju priključnog napona i ostalih obilježja.
(17)
Španjolska su tijela 30. prosinca 2004. utvrdila tarife za opskrbu električnom energijom u 2005. (5) na sljedeće kategorije korisnika:
INTEGRIRANE TARIFE
Niski napon
1.0
Snaga do 770 kW
2.0
Opća tarifa, snaga do 15 kW
3.0
Opća tarifa
4.0
Opća tarifa, dugotrajna upotreba
B.0
Javna rasvjeta
R.0
Poljoprivredno navodnjavanje
Visoki napon
Opće tarife
Kratkotrajna upotreba
1.1
Opća tarifa, do 36 kV
1.2
Opća tarifa, od 36 do 72,5 kV
1.3
Opća tarifa, od 72,5 do 145 kV
1.4
Opća tarifa, od 145 kV
Srednja upotreba
2.1
Do 36 kV
2.2
Od 36 do 72,5 kV
2.3
Od 72,5 do 145 kV
2.4
Od 145 kV
Dugotrajna upotreba
3.1
Do 36 kV
3.2
Od 36 do 72,5 kV
3.3
Od 72,5 do 145 kV
3.4
Od 145 kV
Tarifa električne energije za pružna prijevozna sredstva (Tarifas de tracción)
T.1
Do 36 kV
T.2
Od 36 do 72,5 kV
T.3
Od 72,5 do 145 kV
Poljoprivredno navodnjavanje
R.1
Do 36 kV
R.2
Od 36 do 72,5 kV
R.3
Od 72,5 do 145 kV
G. Tarifa za velike potrošače (G4)
Tarife za prodaju distributerima
D.1
Do 36 kV
D.2
Od 36 do 72,5 kV
D.3
Od 72,5 do 145 kV
D.4
Od 145 kV
TARIFE ZA PRISTUP
Niski napon
2.0. A
Redovna tarifa za pristup na niskom naponu
2.0. NA
Jednostavne tarife za pristup na niskom naponu s razlikom između dana i noći
3.0. A
Opća tarifa za pristup na niskom naponu
Visoki napon
3.1. A
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga do 450 kW)
6.1
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga od 450 kW)
6.2
Tarifa za pristup na naponima od 36 kV do 72,5 kV (snaga od 450 kW)
6.3
Tarifa za pristup na naponima od 72 kV do 145 kV (snaga od 450 kW)
6.4
Tarifa za pristup na naponima od 145 kV (snaga od 450 kW)
6.5.
Tarifa za pristup za međunarodne razmjene
(18)
Integrirane regulirane tarife moguće je podijeliti na sastavni dio kojim su obuhvaćeni troškovi prijevoza i distribucije te opći troškovi sustava (naknada za pristup mreži) i na sastavni dio koji predstavlja trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu (energetski sastavni dio). Osim toga, na usluge upravljanja potražnjom, poput prihvaćenih prekida opskrbe električnom energijom nakon obavijesti ili potrošnju koncentriranu u razdobljima izvan vršnog opterećenja, primijenjen je sustav popusta na integralne tarife. Španjolska je od 2005. uvela promjene u sustavu reguliranih tarifa. Posljednje su promjene uvedene u 2013. kad je Španjolska donijela novi zakonodavni okvir za elektroenergetski sektor (Zakon 24/13) koji je, među ostalim, uključivao reformu regulacije maloprodajnih tržišnih cijena. Španjolska je najavila da će taj novi zakon i njegove provedbene odredbe sastaviti u 2014. U nastavku se navode neke osnovne integralne tarife za najnižu razinu tarifa prethodno navedenih kategorija (odnosno do 145 kV) koje se primjenjuju od 1. siječnja 2005.:
Tablica 1.
Osnovni iznos integriranih reguliranih tarifa u 2005.
A/Sastavni dio snage
B/Energetski sastavni dio
Integrirana tarifa (A + B)
EUR/kW mjesečno
EUR/kWh
EUR/MWh
NISKI NAPON
1.0.
snaga 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0.
opća tarifa
1,430269
0,083728
85,71
4.0.
opća tarifa, dugotrajna upotreba
2,284634
0,076513
79,69
VISOKI NAPON
1.4.
kratkotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4.
srednja upotreba, opća tarifa 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4.
dugotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Veliki potrošači G4
10,208070
0,011265
25,44
Izvor: Prilog I. Kraljevskom dekretu 2392/2004, izračuni Komisije.
(19)
Španjolski regulator, Španjolska nacionalna komisija za energiju (šp. Comisión Nacional de Energía - CNE), tvrdio je da u prosjeku integralne tarife u 2005. nisu uključivale sve troškove opskrbe, osobito trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu. Točnije, kako je prikazano dijagramom u nastavku, samo su u pet mjeseci od siječnja do veljače 2005. i potom ponovno od travnja do lipnja 2005. cijene uključene u prosječne integralne regulirane tarife bile niže od prosječnih cijena na veleprodajnom tržištu električne energije. Od listopada 2006. do prosinca 2007. dogodilo se suprotno: tijekom tog razdoblja u trajanju od 14 mjeseci prosječne veleprodajne cijene naglo su pale ispod cijena električne energije uključenih u prosječne integralne regulirane tarife znatno više od razlike uočene tijekom sedam mjeseci u 2005. kad su veleprodajne cijene bile više od cijena uključenih u integralne tarife.
Dijagram 1.
Ponderirana prosječna veleprodajna cijena u usporedbi s cijenom električne energije uključene u integralnu tarifu
Izvor: CNE - Izvješće o razvoju tržišnog natjecanja na tržištima plina i električne energije. Razdoblje od 2005. do 2007., str. 84.
TARIFNI DEFICIT IZ 2005.
(20)
Računi elektroenergetskog sustava na temelju stvarnih reguliranih prihoda i troškova podmirivali su se jednom godišnje. Zbog razina na kojoj su utvrđene regulirane tarife i naknade za pristup mreži u 2005. nisu ostvareni dostatni prihodi kojima bi sustav mogao podmiriti sve regulirane troškove evidentirane ex post za cijelu godinu. Tijekom konačnog postupka namire za 2005. koji je na kraju godine proveo CNE utvrđen je deficit u iznosu od 3 811 milijun EUR. To nije bio prvi slučaj da je postupkom namire ostvaren deficit, iako iznos deficita iz 2005. do tada nije zabilježen. U 2000., 2001. i 2002. zabilježeni su manji iznosi deficita.
(21)
Točnije, država je podcijenila stvarne troškove nabave električne energije. Iako se korisnička potrošnja električne energije na reguliranom i slobodnom tržištu u 2005. kretala prema predviđanjima iz prosinca 2004., zbog niza su nepredviđenih povećanja cijena tijekom godine veleprodajne cijene u 2005. utvrđene na 62,4 EUR/MWh u usporedbi s 35,61 EUR/MWh u 2004., zbog čega je prosječna veleprodajna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh. Uzroci su tog povećanja neobično sušna godina zbog koje je proizvodnja električne energije u hidroelektranama smanjena za 55 %, povećanje cijena nafte, učinak tržišne cijene emisijskih jedinica CO2 koje su besplatno dobivene na temelju sustava trgovanja emisijama te povećanje potražnje za energijom veće od rasta BDP-a.
(22)
Drugi je važan čimbenik koji je predstavljao doprinos povećanju općih troškova sustava bila visoka razina potpore za proizvodnju obnovljive energije. Točnije, proizvođači obnovljive energije mogli su odabrati izravno sudjelovanje na veleprodajnom tržištu električne energije. U 2005. ta je mogućnost bila posebno privlačna pa se, posljedično, više proizvođača obnovljive energije od očekivanog sudjelovalo na veleprodajnom tržištu, što je dovelo do viših troškova sustava. Osim toga, izravna potpora za troškove električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija), koji su u računima knjiženi kao regulirani troškovi, iznosila je 2 701 milijun EUR u 2005. Primjerice, troškovi sustava za prijevoz i distribuciju iznosili su 4 410 milijuna EUR u 2005.
Mehanizam koji je donesen za pretfinanciranje deficita
(23)
Porast deficita nije prošao nezapaženo. Već u ožujku 2005., kad je postalo jasno da će biti ostvaren tarifni deficit, člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005 (6) španjolska tijela propisala su da će pet najvećih španjolskih „ovlaštenih opskrbljivača električnom energijom”, odnosno onih koji imaju pravo na naknadu za naslijeđene troškove (7), osigurati sredstva za podmirivanje razlike između troškova i prihoda elektroenergetskog sustava na temelju sljedećih postotaka:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Zakonskim dekretom 5/2005 utvrđeno je da se budući deficit obračuna prethodno navedenih pet društava kao negativni saldo na postojećem depozitnom računu koji CNE upotrebljava za plaćanje naslijeđenih troškova tim društvima. To je u praksi značilo da su opskrbljivači morali unaprijed osigurati sredstva. Negativni saldo na računu naslijeđenih troškova predstavljao bi povod za prava na naplatu koja uključuju pravo opskrbljivača na naplatu prihoda od potrošača električne energije u budućnosti. Opskrbljivači bi mogli sekuritizirati ta prava i prodavati ih na tržištu. Pravima na naplatu dodijeljena tim opskrbljivačima ostvarena je minimalna kamata (tromjesečni Euribor, izračunan kao prosječne stope Euribora za studeni prethodne godine bez marže).
Mehanizam koji je donesen za podmirivanje deficita od krajnjih korisnika
(25)
Španjolska su tijela u rujnu 2006. donijela odluku o mjerama za podmirivanje deficita iz 2005. od potrošača električne energije reguliranim tarifama. Kraljevskim dekretom 809/2006 (8) španjolska su tijela utvrdila da će deficit iz 2005. (ili točnije prava na naplatu dodijeljena opskrbljivačima) podmiriti potrošači tijekom 14,5 godina posebnom dodatnom naknadom koja se primjenjuje na integralne tarife i tarife za pristup. Dodatna naknada, izračunana kao godišnji iznos potreban za linearno podmirivanje neto sadašnje vrijednosti deficita iz 2005. tijekom 14,5 godina, utvrđena je na 1,378 % integralne tarife, odnosno 3,975 % tarife za pristup za 2006. Važeća je kamata bila tromjesečni Euribor.
(26)
Ta se dodatna naknada smatrala „doprinosom posebne namjene” (šp. cuota con destino específico). Španjolska tijela utvrdila su da će se prihodi od doprinosa financiranju deficita iz 2005. prikupljati na depozitnom računu kojim upravlja CNE. Potom će CNE izvršiti prijenos sredstava vlasnicima prava na naplatu, odnosno opskrbljivačima koji su financirali deficit ili subjektima koji su naknadno od njih kupili prava na naplatu u skladu s udjelom deficita koji su financirali.
Učinci tarifnog deficita na španjolsko tržište
(27)
U 2005. 37,49 % potražnje za električnom energijom zadovoljeno je nabavom na slobodnom tržištu. Ta se količina odnosi na relativno mali broj potrošača; samo je 8,5 % potrošača nabavljalo električnu energiju na slobodnom tržištu, dok ih se 91,5 % i dalje zadržalo na reguliranim tarifama (smanjenje u usporedbi s 97 % 2004.) Potrošači na visokom naponu (prije svega industrijski potrošači) predstavljali su glavnu kategoriju na slobodnom tržištu, njih je 38,9 % iskoristilo tu mogućnost, a njihove su nabave predstavljale 29 % ukupne potrošnje električne energije na španjolskom kopnu u 2005. Velika većina kućanstava i malih potrošača na niskom naponu, koji su se mogli odlučiti za slobodno tržište od 2003. (9), i dalje se zadržala na reguliranim tarifama, međutim, znatan se dio njih u 2005. odlučio za slobodno tržište. Na dan 31. prosinca 2005. na slobodnom je tržištu bilo više od dva milijuna potrošača (u usporedbi s 1,3 milijuna u 2004.).
(28)
Međutim, prosječnu cjenovnu prednost reguliranih tarifa iz 2005. potrebno je razmatrati usporedno s povratkom potrošača reguliranom tržištu, iako uz određeni vremenski pomak. Kako je prikazano u tablici 2. u nastavku, broj potrošača koji se opskrbljivao na slobodnom tržištu povećao se tijekom 2005., odnosno smanjio u 2006. čime se njihov postotak (8,15 %) izjednačio s postotkom ostvarenim u prvoj polovini 2005. Isto tako, smanjenje količine električne energije kojom su se opskrbljivali krajnji korisnici na slobodnom tržištu zabilježeno u prosincu 2004. nastavilo se i u prvom tromjesečju 2005. Iako se ono znatno zaustavilo od lipnja do rujna 2005., nastavilo se u prosincu 2005. i kroz čitavu 2006.
Tablica 2.
Udjel opskrbnih stanica i električne energije na slobodnom tržištu (kao postotak ukupnog tržišta) od 2004. do 2006.
Električna energija
2004.
2005.
2006.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
kao postotak opskrbnih stanica
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
kao postotak električne energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Izvor:CNE-ovo izvješće „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(29)
Iako se učinak gubitaka koje su snosili opskrbljivači počeo osjećati sredinom 2005. kad je došlo do znatnog povećanja veleprodajnih cijena, ugovore o opskrbi nije bilo moguće odmah raskinuti. Posljedično, opskrbljivači na slobodnom tržištu, osobito oni bez proizvodnog kapaciteta koji su morali nabavljati električnu energiju na veleprodajnom tržištu, bili su prisiljeni davati ponude niže od uvjeta na slobodnom tržištu koje su odgovarale reguliranoj tarifi unatoč mogućnosti nastanka gubitaka ili naplaćivati više cijene koje uključuju stvarne troškove nabave, zbog čega bi izgubili tržišni udjel.
3. ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA NA TEMELJU ČLANKA 108. STAVKA 2. UFEU-A
(30)
Komisija je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak za usporedbu reguliranih tarifa koje plaćaju različite kategorije krajnjih korisnika s procijenjenim cijenama koje bi oni morali plaćati na slobodnom tržištu u izostanku tih tarifa. Procjene tržišnih cijena izračunane su na temelju cijene električne energije na veleprodajnom tržištu, naknada za pristup mreži i prosječnoj marži za stavljanje na tržište procijenjenoj na 10 EUR/MWh prema podacima društva Céntrica.
Tablica 3.
Usporedba cijena prema kategoriji potrošača
Kategorija potrošača
Regulirana tarifa
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (samo veleprodajna cijena uvećana za tarifu za pristup)
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (uvećana za maržu za stavljanje na tržište u iznosu od 10 EUR)
1.
Veliki industrijski potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Veliki industrijski potrošači s upravljanom potrošnjom
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu
76,2
81,57
91,57
4.
Kućanstva
101,2
107,75
117,75
5.
Mali industrijski potrošači ili društva za pružanje usluga priključeni na niskonaponsku mrežu
103,9
101,07
111,07
Izvor: Céntrica.
(31)
U ovoj je tablici vidljiva znatna prednost za prve dvije kategorije (veliki industrijski korisnici). Kod ostalih kategorija krajnjih korisnika usporedba je manje uvjerljiva, ali se ipak uočava mala prednost.
(32)
Odlukom je utvrđeno da se ta prednost dodjeljivala selektivno jer su zbog umjetno niskih reguliranih cijena prednost imala poduzeća koja upotrebljavaju električnu energiju, a ne, primjerice, plin kao izvor energije. Osim toga, uočeno je postojanje de facto i de jure selektivnosti u smislu da je prednost nesrazmjerno veća u slučaju velikih industrijskih krajnjih korisnika, koji su u nekim slučajevima imali koristi od sveobuhvatnih cijena koje su činile manje od polovine energetskog sastavnog dijela procijenjenih cijena na slobodnom tržištu.
(33)
U odluci o pokretanju postupka navodi se da je poticanjem krajnjih korisnika na povratak na regulirano tržište sustav išao na ruku povlaštenim distributerima čija se profitna marža od reguliranih djelatnosti činila zajamčenom.
(34)
U odluci se smatralo i da je sustav uključivao prijenos državnih sredstava jer se dodatna naknada za podmirivanje deficita smatra parafiskalnim nametom, a prihodi od tog nameta prije prijenosa krajnjim korisnicima prikuplja španjolski regulator CNE (javno tijelo). U odluci se zaključuje da je, u kontekstu sudske prakse Suda u tim pitanjima, ta sredstva potrebno smatrati državnim sredstvima.
(35)
S obzirom na to da krajnji korisnici posluju na tržištima koja su u pravilu otvorena za tržišno natjecanje i trgovinu unutar EU-a, Komisija je u odluci o pokretanju postupka zaključila da su ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. te da mjera predstavlja državnu potporu u korist krajnjih korisnika.
(36)
Naglašavajući da se nijedno odstupanje predviđeno člankom 107. UFEU-a ne čini primjenjivim, u odluci se ocjenjuje može li se opskrba električnom energijom po reguliranim tarifama smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa (engl. service of general economic interest, SGEI) te može li imati koristi od odstupanja predviđenih člankom 106. stavkom 2. UFEU-a. U odluci se navodi da je u elektroenergetskom sektoru diskrecijsko pravo država članica pri utvrđivanju obveza pružanja javne usluge ograničeno odredbama Direktive 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (10) („Direktiva o električnoj energiji”). Tom se Direktivom utvrđuje obveza država članica da utvrde obvezu pružanja univerzalne usluge (uključujući posebno pravo na opskrbu po razumnim cijenama) samo za potrošače iz kategorije kućanstva i malih poduzeća (11). U odluci se zaključuje da, u kontekstu Direktive o električnoj energiji, opskrbu električnom energijom srednjih i velikih poduzeća po reguliranim tarifama nije moguće smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa u strogom smislu tog pojma.
(37)
Komisija je zato izrazila ozbiljnu sumnju u to mogu li se elementi potpore u reguliranim tarifama koje su primijenjene na poduzeća koja nisu mala poduzeća smatrati usklađenima s unutarnjim tržištem.
(38)
U odluci o pokretanju postupka isto se tako navodi mogućnost da su distributeri električne energije dobili državnu potporu. Taj dio predmeta podliježe zasebnoj odluci (predmet C 3a/07).
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(39)
Na poziv Komisije za dostavu primjedaba o odluci o otvaranju detaljnog istražnog postupka veliki industrijski potrošači, distributeri, neovisni opskrbljivači i vlade španjolskih autonomnih zajednica dostavili su brojne podneske. U nastavku se navodi sažetak samo primjedbi koje su relevantne za navodnu državnu potporu u korist krajnjih korisnika električne energije.
PRIMJEDBE NEOVISNIH OPSKRBLJIVAČA
(40)
Primjedbe su dostavili društvo Céntrica i Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE. Argumenti i zaključci u velikoj se mjeri podudaraju.
Primjedbe društva Céntrica i ACIE-a
(41)
Glavna je točka podneska društva Céntrica navodna prednost koja je omogućena distributerima električne energije. Međutim, iznosi i argumenti koje je društvo iznijelo ukazuju i na postojanje državne potpore za krajnje korisnike električne energije.
(42)
Prema mišljenju društva Céntrica istodobno postojanje slobodnog i reguliranog tržišta, a osobito mogućnost krajnjih korisnika da ih bez naknade mijenjaju, značilo je da su regulirane tarife predstavljale referentnu cijenu, odnosno de facto gornju granicu cijena na slobodnom tržištu. Opskrbljivači nisu mogli naplaćivati cijene koje su više od regulirane tarife jer ne bi mogli privući nove kupce ili bi izgubili postojeće.
(43)
U pravilu se cijena koju krajnji korisnici električne energije plaćaju na slobodnom tržištu sastoji od dva dijela: naknade za pristup mreži i „opskrbnog sastavnog dijela”, koji je posljedica tržišnih mehanizama i pripada maloprodajnom opskrbljivaču. Kod maloprodajne opskrbe profitabilnost ovisi o tome jesu li „opskrbnim sastavnim dijelom” koji plaćaju kupci obuhvaćeni troškovi opskrbljivača (odnosno troškovi nabave električne energije na veleprodajnom tržištu ili troškovi vlastite proizvodnje u slučaju vertikalno integriranog društva) i „marža za stavljanje na tržište”, koja uključuje ostale troškove opskrbe (troškovi oglašavanja, računalnih sustava, sustava naplate itd.) te naknada za uloženi kapital. Stoga bi opskrbljivač na slobodnom tržištu mogao poslovati s dobiti u određenom tržišnom segmentu samo uz „pozitivnu maržu za stavljanje na tržište”, odnosno uz razliku između općih troškova koje opskrbljivač ima pri opskrbi kupaca i regulirane tarife.
(44)
Društvo Céntrica obrazložilo je postojanje nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju opskrbljivača na slobodnom tržištu izračunima kojima se dokazuje nepostojanje marži za stavljanje na tržište u 2005. za bilo koju kategoriju potrošača (12) (ili smanjenje tijekom godine svih marži koje su postojale na početku godine). To je značilo da su regulirane tarife utvrđene na preniskoj razini da bi neovisni opskrbljivači mogli sudjelovati u tržišnom natjecanju s dobiti. Prema mišljenju društva Céntrica tržišno natjecanje u određenim kategorijama krajnjih korisnika nije bilo moguće (posebno u kategorijama energetski intenzivnih korisnika u tarifi G4 i ostalih velikih industrijskih korisnika) čak i prije nastanka tarifnog deficita jer u integralnim tarifama nikad nije bilo marže za sudjelovanje u tržišnom natjecanju. Društvo Céntrica tvrdilo je da je do nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju došlo prije svega u kategoriji korisnika kojom su obuhvaćeni poduzeća za pružanje usluga i mali industrijski potrošači priključeni na niskonaponsku mrežu te u segmentu kućanstava.
(45)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka preuzela iznose koje je dostavilo društvo Céntrica, odnosno usporedbu između reguliranih tarifa i procijenjenih tržišnih cijena (vidjeti uvodnu izjavu 30. i tablicu 3.).
(46)
Prema mišljenju društva Céntrica sustavom je prekršena Direktiva o električnoj energiji ne samo zbog diskriminacijskog karaktera mjera za podmirivanje deficita (kojima se nadoknađuju gubici distributera, ali ne i opskrbljivača), već i zato što je potrošačima oduzeto pravo na transparentne cijene i tarife (13). S obzirom na to da je dio cijene električne energije za 2005. odvojen za buduće godine, konačne naplaćene cijene nisu bile transparentne za potrošače.
(47)
Osim toga, društvo Céntrica tvrdilo je da mehanizam za podmirivanje deficita nije ujednačen zbog dvaju glavnih razloga: kao prvo, deficit bi podmirili uglavnom krajnji korisnici na niskom naponu, iako su veliki krajnji korisnici na visokom naponu u najvećoj mjeri pridonijeli njegovu nastanku. Kao drugo, od krajnjih korisnika na slobodnom tržištu zatraženo je plaćanje deficita čijem nastanku nisu pridonijeli.
(48)
Društvo Céntrica podržalo je privremeno stajalište Komisije da španjolske mjere za podmirivanje deficita uključuju prijenos državnih sredstava. Društvo Céntrica isto je tako smatralo da su državna sredstva uključena u odluku španjolske države da se proizvođačima dopusti sekuritizacija njihovih prava na naplatu.
(49)
Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE procjenjuje da je trošak nabave električne energije uzet kao osnova za regulirane tarife iz 2005. bio 68 % niži od stvarnog troška koji su imali opskrbljivači pri nabavi električne energije na veleprodajnom tržištu. ACIE je istaknuo ozbiljne posljedice tarifnog deficita iz 2005. na neovisne opskrbljivače. Prema ACIE-u, opskrbljivači na slobodnom tržištu imali su slične troškove nabave kao i distributeri. Štoviše, oni su de facto imali obvezu usklađivanja s razinom integralne tarife koju je država utvrdila za sve kategorije kupaca jer u suprotnome ne bi mogli ni privući nove kupce ni zadržati postojeće. Točnije, ACIE naglašava da su njegovi članovi početkom 2005. sklopili ugovore na temelju predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena te da su potom morali poštovati obveze iz tih ugovora, iako se pokazalo da ne ostvaruju dobit. Posljedično, neovisni opskrbljivači ostvarili su gubitke. Društvo Céntrica procjenjuje da je u 2005. ostvarilo gubitke u iznosu od 10 milijuna EUR. Prema ACIE-u, nekoliko je opskrbljivača, uključujući društva Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, bilo prisiljeno prekinuti poslovanje.
PRIMJEDBE ENERGETSKI INTENZIVNIH KORISNIKA
(50)
Energetski intenzivni korisnici sudjelovali su u postupku putem svojeg udruženja AEGE (šp. Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Neki su od njih (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica i Alcoa) sudjelovali i pojedinačno. Alcoa je proizvođač aluminija koji u Španjolskoj ima tri proizvodna pogona smještena u gradovima San Ciprián, La Coruña i Avilés, koji su u 2005. imali koristi od integralne tarife G4 (tarifa za upravljanu potrošnju namijenjena energetski intenzivnim korisnicima). Ferroatlántica je proizvođač legura od aluminija i željeza koji je imao koristi od tarife za upravljanu potrošnju 3.4. Asturiana de Zinc proizvođač je cinka koji je imao koristi od tarife G4 za svoju tvornicu u gradu San Juan de Nieva.
(51)
U svojim su primjedbama energetski intenzivni korisnici osporili zaključak Komisije da industrijske tarife (G4 i ostale tarife za upravljanu potrošnju) predstavljaju državnu potporu tvrdeći da tarifama nije omogućena ekonomska prednost, da one ne uključuju državna sredstva te da ne utječu na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
Nepostojanje ekonomske prednosti
(52)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika netočna je referentna vrijednost upotrijebljena za utvrđivanje postojanja prednosti u odluci o pokretanju postupka. Komisija je usporedila industrijske tarife s prosječnom veleprodajnom tržišnom cijenom (cijena na veleprodajnom tržištu) za koju se smatralo da predstavlja trošak koji bi ta društva platila na tržištu po uobičajenim uvjetima. Budući da je utvrđeno da su industrijske tarife niže od cijene na veleprodajnom tržištu, u odluci o pokretanju postupka zaključeno je da je tarifama omogućena ekonomska prednost njihovim korisnicima.
(53)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da veleprodajno tržište predstavlja promptno tržište na kojem se električnom energijom trguje svakog sata za sljedeći dan. Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika, veleprodajno tržište obilježeno je određenim nedostacima koji utječu na njegovu djelotvornost i konkurentnost. Posljedično, cijene na veleprodajnom tržištu ne odražavaju točno granične troškove proizvodnje, a zbog toga ni okolnosti savršenog tržišnog natjecanja. Veliki krajnji korisnici koji troše velike količine električne energije i imaju paušalne profile potrošnje, ne kupuju na veleprodajnom tržištu, već u pravilu sklapaju bilateralne ugovore s opskrbljivačima električnom energijom. To je potvrđeno u OMEL-ovu izvješću iz 2005. u kojem se navodi da je samo sedam prihvatljivih korisnika, koji predstavljaju 5 % električne energije kojom se trgovalo, nabavljalo električnu energiju izravno na veleprodajnom tržištu.
(54)
U svakom slučaju, čak i uz pretpostavku da je cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu moguće smatrati valjanom referentnom vrijednošću, ne bi bilo ispravno upotrijebiti prosječnu veleprodajnu cijenu iz 2005. kao što je to učinila Komisija s obzirom na to da se u toj prosječnoj cijeni odražava potražnja za električnom energijom opskrbljivača koji su opskrbljivali različite kategorije krajnjih korisnika, uključujući kućanstva i mala poduzeća. Prema mišljenju udruženja AEGE i društava Ferroatlántica i Asturiana de Zinc, odgovarajuća bi referentna vrijednost bila najniža cijena koja je zabilježena na veleprodajnom tržištu u 2005., odnosno 18,6 EUR/MWh jer bi se u njoj odražavali najkonkurentniji tržišni uvjeti na veleprodajnom tržištu (pri čemu proizvođači nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka njihovim graničnim troškovima). Položaj velikih industrijskih potrošača ne može se usporediti s položajem ostalih krajnjih korisnika, osobito kućanstava. Stoga prosječna cijena na veleprodajnom tržištu ne bi bila odgovarajuća referentna vrijednost. Prema mišljenju društva Alcoa, Komisija je umjesto toga trebala usporediti osporene tarife s cijenama koje su veliki krajnji korisnici bilateralno ugovorili.
(55)
Alcoa je iznijela jedan primjer bilateralne tržišne cijene i navela da su njezine tri tvornice aluminija uvijek imale koristi od tarife G4. Međutim, Alcoa posjeduje i tvornicu aluminijeva oksida (Alúmina Española) za koju je bilateralni ugovor s opskrbljivačem sklopljen krajem 2004. Ugovor je sklopljen na dvije godine, uz moguće produljenje na još jednu godinu. Tri su tvornice aluminija imale isti paušalni profil potrošnje kao i tvornica aluminijeva oksida. Međutim, potonja je trošila znatno manje količine električne energije (0,35 TWh u usporedbi s 1,3 TWh u tvornicama u gradovima Avilés i La Coruña, odnosno 3,4 TWh za tvornicu u gradu San Ciprián). Prosječna je cijena na temelju tog ugovora iznosila 34,45 EUR/MWh (uključujući trošak nuklearnog moratorija, troškove pristupa mreži i ostale popratne troškove). Cijena je izračunana na temelju natječaja za prikupljanje ponuda na kojem su se razlike u ponudama opskrbljivača kretale unutar 5 EUR.
(56)
Prema mišljenju društva Alcoa razliku između te bilateralne cijene (34,45 EUR/MWh) i tarife G4 (23,9 EUR/MWh) moguće je objasniti objektivnim čimbenicima. Točnije, korisnici tarife G4 podliježu regulatornim ograničenjima koja se ne primjenjuju na bilateralne ugovore, poput obveze korištenja cjelokupne snage ugovorene tarifom G4 (podložno kaznama), zahtjeva za vlastitu opremu za praćenje napona te zahtjeva za plaćanju u roku od 20 dana (dok su bilateralnim ugovorima predviđeni dulji rokovi plaćanja).
(57)
Alcoa stoga zaključuje da bi hipotetska tržišna cijena primjenjiva na njezine tri tvornice aluminija bila znatno niža od 34,45 EUR/MWh zbog njihove više razine potrošnje. Nadalje, razmatra li se prosječna marža za stavljanje na tržište od 10 EUR/MWh, neto trošak opskrbe tvornice aluminijeva oksida iznosio bi 24,25 EUR/MWh, što je vrlo blizu integralnoj tarifi G4.
(58)
Ferroatlántica je naglasila da je u odluci o pokretanju postupka regulirana tarifa 3.4. koja se primjenjivala u 2005. pogrešno navedena zbog uključivanja popusta u osnovnu tarifu i njezine usporedbe s naknadom za pristup koja je deseterostruko veća od one koja se primjenjuje (i koja se odnosi na velike potrošače). Ferroatlántica je dostavila i dokaze da je, iako je prosječna mjesečna tržišna cijena terminskih ugovora za opskrbu električnom energijom u 2005. iznosila 31,68 EUR/MWh 2004., ta cijena u prosincu 2004. iznosila 31,05 EUR/MWh. Iz toga slijedi da bi društvo bilo ostvarilo osnovnu opskrbu električnom energijom u 2005. po toj cijeni u trenutku utvrđivanja reguliranih tarifa. Nakon dodavanja „dodatnih usluga” (3,92 EUR/MWh) i odgovarajućih tarifa za pristup (1,70 EUR/MWh) industrijski bi korisnik ostvario tržišnu cijenu od 36,67 EUR/MWh, što je manje od 56,11 EUR/MWh prema tarifi 3.4. koja se primjenjuje na energetski intenzivne korisnike.
(59)
Zapravo, ostali su popusti prema toj tarifi predstavljali naknadu za sposobnost pružanja usluga upravljanja potražnjom i njihovo prihvaćanje u korist sustava. U tom pogledu Ferroatlántica dodaje da se u popustu prema toj tarifi odražavaju različite pružene usluge, odnosno razlika prema satu potrošnje (uz potrošnju tijekom noći i vikenda), upravljivost potrošnje (prihvaćanje opskrbe na zahtjev mrežnog operatora), sezonski karakter (uz koncentraciju opskrbe u mjesecima niže potražnje) te upravljanje reaktivnom energijom. Prema mišljenju društva Ferroatlántica samo ti popusti, koji su bila varijabilni i utvrđeni uredbom iz 1995., a ne razina regulirane tarife predstavljaju obrazloženje za nižu prosječnu cijenu električne energije koja se plaćala u 2005.
(60)
Energetski intenzivni korisnici osporavaju izjavu iz odluke o pokretanju postupka da prednost nije bila razmjerna potrošenim količinama te da je bilo planirano njezino povećanje za velike potrošače. U pogledu tog pitanja energetski intenzivni korisnici tvrde, primjerice, da je sam CNE potvrdio da bi razina tarife G4 trebala biti i niža. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da su veliki potrošači u tarifi G4 ili tarifi 3.4. trošili nekoliko tisuća puta više električne energije nego prosječni potrošači na visokom naponu i plaćali tri puta manje u usporedbi s njima.
(61)
Osim toga, veliki korisnici u pravilu ostvaruju veće jedinične popuste na cijenu. Na toj osnovi energetski intenzivni korisnici tvrde da je zaključak da industrijske tarife uključuju prednost dvojben. Oni naglašavaju da je u svakom slučaju zadaća Komisije osigurati dovoljno dokaza o postojanju takve prednosti.
(62)
Alcoa je isto tako navela da je cijena koju je plaćala u Španjolskoj bila gotovo jednaka prosječnoj ponderiranoj cijeni koju plaćaju tvornice aluminija u EU-u, ali i veća od prosječne ponderirane cijene u EGP-u.
Nepostojanje državnih sredstava
(63)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su oni plaćali industrijske tarife izravno distributerima, bez sredstava pod kontrolom države pa stoga, u skladu sa sudskom praksom u predmetu PreussenElektra, ta mjera nije uključivala državna sredstva.
(64)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je došlo do vremenskog odmaka od utvrđivanja tarifa do kojeg je došlo krajem 2004. do donošenja mehanizma za podmirivanje deficita od potrošača do kojeg je došlo u lipnju 2006. Komisija je u odluci o pokretanju postupka tvrdila da su državna sredstva uključena zbog uvođenja dodatne naknade na računima korisnika koja je kvalificirana kao parafiskalna naknada. Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, u slučaju prihvaćanja te hipoteze, mjera koje nije predstavljala potporu u 2005. ex post postala potpora u 2006. To bi bilo suprotno temeljnim načelima prava EU-a poput pravne sigurnosti i opravdana očekivanja. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da klasifikacija mjere kao potpore ovisi isključivo o okolnostima u trenutku njezina donošenja te da ona ne može ovisiti o budućim događajima, osobito kad ih nije moguće objektivno predvidjeti. Oni navode riječi nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu Van Calster (14): „okolnosti je potrebno procijeniti na dan prvog uvođenja naknada te ih nije moguće mijenjati retroaktivno”.
(65)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da u 2005. regulirane tarife iz 2005. nisu predstavljale državnu potporu. Ta društva naglašavaju da je u tim okolnostima analiza mehanizma financiranja nevažna jer je on uveden tek u 2006. Ocjena načina financiranja bila bi važna samo da je mjera od početka predstavljala državnu potporu. Budući da tarife nisu uključivale državnu potporu, energetski intenzivni korisnici smatraju da Komisija ne može upotrijebiti dodatnu naknadu za suprotni zaključak.
(66)
Nadalje, energetski intenzivni korisnici tvrde da je u slučaju parafiskalnih poreza način financiranja mjere u svakom slučaju važan samo pri ocjeni državne potpore u kojoj je „porez hipotetski pretpostavljen potpori”, odnosno kad postoji izravna i neposredna veza između mjere i njezina financiranja (15). Energetski intenzivni korisnici opovrgavaju postojanje te veze jer je dodatna naknada namijenjena za podmirivanje deficita koji je nastao pri namiri reguliranih djelatnosti, koje su uključivale ne samo opskrbu električne energije po reguliranim tarifama, već i ostale troškove sustava. Dodatna naknada stoga nije bila posebno namijenjena za podmirivanje gubitaka nastalih pri opskrbi po reguliranim tarifama. Kao drugo, nisu postojale ni izravna ni neizravna veza između razine tarifa i primijenjene dodatne naknade jer je tarifa utvrđena u 2004. bila bezuvjetna (nije podlijegala daljnjim usklađivanjima u kasnijim godinama).
(67)
Energetski intenzivni korisnici isto tako tvrde da dodatna naknada nije predstavljala parafiskalnu naknadu ili namet jer prema španjolskom pravu nije bila fiskalnog karaktera. Fiskalne se mjere upotrebljavaju za financiranje javnih rashoda, dok je u ovom slučaju cilj dodatne naknade bilo podmirivanje deficita koji su ostvarili privatni operatori (distributeri) koji su obavljali regulirane djelatnosti unutar elektroenergetskog sustava. Prema španjolskom Ustavu novu je fiskalnu mjeru moguće uvesti samo zakonom, a ne Kraljevskim dekretom. Nadalje, država nikad ne posjeduje i nema pravo raspolaganja prihodima od dodatne naknade; ta se sredstva prebacuju na depozitni račun kojim upravlja CNE i država ih ne može raspoređivati. Postupak namire u potpunosti je automatski, a CNE nema diskrecijsko pravo, samostalnost ili kontrolu pri određivanju primatelja ili iznosa sredstava za različite čimbenike.
(68)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika Komisija je to prepoznala u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima (16), u kojoj se navodi da „prijenos sredstava CNE-om služi samo u računovodstvene svrhe” i zaključila da mjera ne uključuje državna sredstva.
(69)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je to stanje jednako scenariju „naslijeđenih troškova” jer je država u oba slučaja uvela dodatnu naknadu radi kompenzacije stalnog troška sustava. Čini se da je to stajalište potvrđeno i u predmetu koji uključuje Ujedinjenu Kraljevinu (17).
Nepostojanje utjecaja na tržišno natjecanje i trgovinu
(70)
Društva Asturiana de Zinc i Alcoa tvrdila su da, zbog posebnih karakteristika tržišta cinka i aluminija, mjera koja se odnosi na cijenu električne energije koja se upotrebljava u proizvodnji tih metala ne može utjecati na trgovinu EU-a jer su metali roba čije se cijene utvrđuju na svjetskoj razini na Londonskoj burzi metala. U tim okolnostima razlike u troškovima lokalne proizvodnje ne znače razlike u cijenama na svjetskoj razini.
(71)
Dva društva navode da u EU-u postoji rastući deficit proizvodnje aluminija i cinka pa se potražnja ubrzano zadovoljava izvozom iz država koje nisu članice EU-a.
(72)
U slučaju nestanka industrija metala i cinka u Španjolskoj ne bi ih zamijenile industrije iz nove države članice EU-a jer tvornice (aluminija) u EU-u već rade punim kapacitetom pa novi ili postojeći proizvođač ne bi imao poticaja za povećanje kapaciteta s obzirom na to da su dugoročni izgledi nesigurni u pogledu buduće dostupnosti pristupačne snage. Taj bi se deficit stoga pokrivao isključivo uvozom.
(73)
Osim toga, Alcoa tvrdi da interesi ostalih europskih proizvođača nisu ugroženi tarifama jer oni nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka prosječnoj cijeni koju plaćaju ostali proizvođači aluminija u EU 25.
Čak i da industrijske tarife za upravljanu potrošnju predstavljaju potporu, to bi bila „postojeća potpora”
(74)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su osporavane tarife već postojale prije nego što je Španjolska pristupila EU-u.
(75)
Iako je oznaka „tarifa G4” formalno uvedena Odlukom ministra od 6. ožujka 1986., ona je de facto već postojala prije 1. siječnja 1986., datuma pristupanja Španjolske EU-u, jer ona odgovara prijašnjoj „industrijskoj tarifi I. za dugotrajnu upotrebu” utvrđenoj Odlukom ministra od 14. listopada 1983., odnosno prije pristupanja Španjolske. Svi krajnji korisnici električne energije koji su imali koristi od industrijske tarife I. automatski su prebačeni na tarifu G4, koja je de facto bila ista tarifa s različitim nazivom.
(76)
Ostale tarife za upravljanu potrošnju isto su tako izrijekom predviđene Odlukom ministra iz 1983.
(77)
Nadalje, prema energetski intenzivnim korisnicima, mjera bi predstavljala postojeću potporu na temelju članka 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (18), zbog isteka desetogodišnjeg roka zastare.
Povrat bi bio onemogućen opravdanim očekivanjima
(78)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, čak i uz pretpostavku da se ne može smatrati da tarife predstavljaju postojeću potporu, povrat bio onemogućen opravdanim očekivanjima. Tijekom 2005. tarife su predstavljale izravno plaćanje između privatnih operatora. Korisnici nisu mogli predvidjeti da će tarife utvrđene u prosincu 2004. biti proglašene potporom državnom mjerom donesenom u lipnju 2006. Nijedan gospodarski subjekt, bez obzir na razboritost, nije mogao očekivati tu promjenu svoje pravne situacije. Stoga su korisnici opravdano očekivali da njihove tarife ne uključuju državnu potporu.
PRIMJEDBE REGIONALNIH VLADA GALICIJE I ASTURIJE
(79)
Kad je riječ o mogućoj potpori energetski intenzivnim korisnicima, regionalna vlada Galicije smatra da je Komisija pogrešno upotrijebila cijenu na veleprodajnom tržištu kao zamjenu za tržišnu cijenu jer energetski intenzivni korisnici u pravilu sklapaju dugoročne ugovore po znatno boljim uvjetima.
(80)
S obzirom na to da liberalizacija španjolskog tržišta još nije dovršena i osobito s obzirom na nepostojanje bilateralnih ugovora između proizvođača i velikih potrošača, regionalna vlada Galicije smatra da bi bilo dobro kao referentnu vrijednost upotrijebiti stvarne troškove koje proizvođači plaćaju pri opskrbi tih kupaca. Druga bi mogućnost bio izračun referentne cijene na temelju tehničke literature (Wilson, 1993. (19) i Castro-Rodriguez (20), 1999.) uzimajući u obzir trošak najučinkovitije tehnologije kojom se zadovoljavaju posebne potrebe energetski intenzivnih korisnika ili prosječan trošak električne energije u različitim satima tijekom dana. Na taj bi način razlika između tako izračunane referentne cijene i regulirane tarife koja se plaćala u 2005. bila znatno manja. Regionalna vlada Galicije dalje tvrdi će svi španjolski korisnici, uključujući energetski intenzivne korisnike, u svakom slučaju s vremenom podmiriti deficit nastao zbog primjene nižih tarifa u 2005.
(81)
Nadalje, prema mišljenju regionalne vlade Galicije, tarifni sustav iz 2005. nije bio selektivan u pravnom smislu jer država nije planirala omogućiti prednost krajnjim korisnicima, već je pri utvrđivanju tarifa u 2004. jednostavno pogriješila u svojim predviđanjima tržišnih kretanja i cijena. Regionalna vlada Galicije osporava i zaključak da je sustav utjecao na trgovinu unutar EU-a.
(82)
Primjedbe regionalne vlade Asturije slične su primjedbama koje je iznijela španjolska vlada na koje upućuje.
PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE
(83)
Španjolska i dalje smatra da sustav reguliranih tarifa iz 2005. nije uključivao potporu ni krajnjim korisnicima ni distributerima.
Nepostojanje uzročno-posljedične veze između djelovanja države i deficita pa joj se deficit ne može pripisati
(84)
Španjolska tvrdi da se deficit ne može pripisati državi jer je on posljedica nepredvidljivih vanjskih okolnosti, a ne namjere države da subvencionira određene djelatnosti.
(85)
Španjolska tvrdi da opskrba po reguliranim tarifama koje utvrđuje država nije bila suprotna pravu EU-a u 2005. Stoga je regulatorna intervencija države bila pravno valjana jer je predstavljala izraz nacionalne samostalnosti. Jedno se od tih prava na samostalnost odnosi na utvrđivanje tarifa tako da se očekivani troškovi podudaraju s očekivanom potražnjom.
(86)
Španjolska tvrdi da je deficit iz 2005. posljedica razlike između predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena električne energije i stvarnih cijena zabilježenih na veleprodajnom tržištu. Iznimno visoke cijene iz 2005. posljedica su nepredvidljivih uzroka koje se smatra višom silom.
(87)
S obzirom na to da je događaj zbog kojeg je nastala potreba za navodnom potporom bilo povećanje veleprodajnih cijena veće od predviđenog, navodnu prednost nije bilo moguće pripisati nijednom pravnom aktu. Čak i uz pretpostavku da je ta prednost ranije postojala (što nije slučaj), ona bi bila posljedica okolnosti koje nisu povezane s namjerama države. Postojanjem više sile, prema mišljenju Španjolske, prekida se uzročno-posljedična veza između administrativne odluke o utvrđivanju razine tarifa i konkurentske prednosti koja je osnova za državnu potporu. Čak i uz pretpostavku (što nije slučaj) da je ispunjen objektivni uvjet uzročno-posljedične veze, nedostaje subjektivni uvjet namjere (mogućnost pripisivanja) na strani države.
Nepostojanje državnih sredstava
(88)
Španjolska tvrdi da tarife nisu uključivale javna sredstva. Kao prvo, Španjolska u tom pogledu tvrdi da dodatna naknada nije „naknada” u smislu sudske prakse Europskog suda u pogledu parafiskalnih nameta jer ju ne naplaćuje država pa se ona ne smatra fiskalnim nametom. Prema mišljenju Španjolske dodatna naknada sastavni je dio tarife i ima karakter tarife. Stoga je tarifa privatna cijena.
(89)
Kao drugo, država niti prikuplja sredstva niti se ona uplaćuju u fond koji država odredi. Distributeri naplaćuju tarife, a ne država, stoga su one privatne cijene kojima je osigurana primjerena naknada čimbenicima (kako je utvrđeno LSE-om). One nisu ni porezi ni javne cijene. Država ništa ne nadoknađuje jer je naknada osigurana sustavom na temelju tržišnih sila kod nereguliranih djelatnosti i tarifa za pristup koje je država utvrdila za regulirane djelatnosti. Budući da u tom sustavu ne postoji opterećenje za državu, nikakva državna sredstva neće biti uključena u skladu sa sudskom praksom u predmetu Sloman Neptune (21). Nadalje, ta se sredstva ne slijevaju u državnu riznicu, nisu navedena u proračunskim zakonima, ne podliježu nadzoru Revizorskog suda te njihov povrat od dužnika nije moguće izvršiti administrativnim postupcima povrata. Dugovanja unutar elektroenergetskog sustava ne podliježu kamatnoj stopi koja se primjenjuje na dugovanja državi.
(90)
Španjolska ponavlja da tim sredstvima upravlja španjolski regulator, CNE, koji djeluje isključivo kao računovodstveni posrednik. Španjolska naglašava da je Komisija u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima iz 2001. (SA NN 49/99) već utvrdila da „je prijenos sredstava CNE-om u osnovi računovodstvenog karaktera. Sredstva koja se prenose na račun CNE-a nisu nikada postala vlasništvom tog tijela te su odmah isplaćena korisnicima u skladu s ranije utvrđenim iznosom koji CNE ni na koji način ne može mijenjati”. Komisija je, na temelju tog razmatranja, zaključila da „ne može utvrditi predstavljaju li prihodi od nameta utvrđenog u okviru sustava naslijeđenih troškova državna sredstva”.
Nepostojanje prednosti
(91)
Španjolska ne dijeli mišljenje Komisije da je reguliranim tarifama korisnicima (ili distributerima) omogućena ekonomska prednost.
(92)
Kad je riječ o krajnjim korisnicima, nakon ponavljanja da je deficit posljedica više sile, Španjolska tvrdi da veliki potrošači nisu imali koristi od deficita jer je on s kamatama prebačen na tarife za sljedeće godine. Stoga je navodna ekonomska prednost od niže cijene električne energije samo prividna jer razliku u pogledu cijena na slobodnom tržištu plaćaju potrošači s kamatama.
Opskrba po reguliranim tarifama usluga je od općeg gospodarskog interesa
(93)
Španjolska navodi da u 2005. postojanje reguliranih tarifa nije bilo u suprotnosti s pravom EU-a jer je rok za otvaranje tržišta za sve potrošače, uključujući kućanstva, bio 1. srpnja 2007.
(94)
Točnije, prema španjolskim tijelima opskrba električnom energijom usluga je od općeg interesa i država mora intervenirati radi izbjegavanja zloupotreba vladajućih položaja koji proizlaze iz postojanja jedinstvene mreže (prirodni monopol).
(95)
Parametri za utvrđivanje tarifa utvrđeni su na objektivan i transparentan način. Složeni regulatorni okvir za utvrđivanje tarifa i postupak namire dokazi su, prema mišljenju Španjolske, da je tarifni sustav utemeljen na pomnoj analizi troškova i prihoda sustava te analizi potražnje za električnom energijom.
Preuzimanje obveze od strane Španjolske
(96)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 25. i 26., deficit ostvaren u 2005. otplaćuje se u godišnjim obrocima, čija je kamatna stopa utvrđena prema stopi Euribora, bez marže. Ne dovodeći u pitanje svoje primjedbe, Španjolska se obvezala retroaktivno podići kamatnu stopu za poslovne korisnike s priključcima većima od 1 kV. Povećanje će se odrediti proporcionalno doprinosu deficitu iz 2005. poslovnih korisnika koji podliježu trenutačnim postupcima i koji se opskrbljuju po integralnim reguliranim tarifama. Ono će biti posljedica primjene marže od 65 baznih bodova na referentnu vrijednost Euribora čime će ona, u širem smislu, biti usklađena sa stopom primjenjivoj na deficit u sljedećim godinama.
(97)
Odgovarajući iznos bit će naplaćen poslovnim korisnicima kako slijedi: kad je riječ o godišnjim obrocima dijela deficita iz 2005. koji su već otplaćeni, primijenit će se jednokratno povećanje tarifa za pristup, a kad je riječ o iznosima koje tek treba nadoknaditi, primijenit će se najviša kamatna stopa izravno na svaki iznos, ponovno u obliku viših tarifa za pristup.
5. OCJENA MJERE
POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE U SKLADU S ČLANKOM 107. STAVKOM 1. UFEU-A
(98)
Mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su ispunjeni sljedeći uvjeti: mjera (a) korisniku omogućuje ekonomsku prednost; (b) dodjeljuje ju država ili se dodjeljuje kroz državna sredstva; (c) selektivna je; (d) utječe na trgovinu unutar Zajednice te bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja unutar EU-a. Budući da moraju biti ispunjeni svi uvjeti, Komisija će ograničiti ocjenu na postojanje ekonomske prednosti za korisnike.
Postojanje ekonomske prednosti
(99)
Poduzeća su u prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako ostvare ekonomsku prednost koju ne bi ostvarila po tržišnim uvjetima. U ovom je predmetu ocjenom potrebno utvrditi, u pogledu podmirivanja deficita elektroenergetskog sustava iz 2005., je li postojala pozitivna razlika između reguliranih tarifa utvrđenih u 2005. i tržišnih cijena koje bi mogući korisnici morali platiti za kupljenu električnu energiju i izvršene usluge prema svojem tarifnom režimu. Sve prednosti u pogledu tržišnih uvjeta potrebno je utvrditi upućivanjem na stvarne tržišne cijene. Oba slučaja, odnosno postojanje ili nepostojanje pozitivnih razlika između cijena na veleprodajnom tržištu električne energije, tržišnih cijena i reguliranih tarifa te podmirivanja deficita naizmjenično se preispituju u nastavku.
Usporedba s prosječnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije
(100)
Prosječne cijene na veleprodajnom tržištu električne energije pokazatelj su općih razina cijena na veleprodajnom tržištu. Ta je prosječna referentna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh za cijelu godinu. Kako je navedeno i prikazano u uvodnoj izjavi 19. (dijagram 1.), tijekom sedam nekonsekutivnih mjeseci u 2005. prosječne su veleprodajne cijene bile više od cijena električne energije uključenih u integralne regulirane tarife za sve krajnje korisnike. Stoga se čini da je prosječna razina tarife utvrđena Dekretom 2392/2004 bila osnova za pozitivnu razliku u korist svih krajnjih korisnika koji su odabrali regulirane tarife, barem tijekom većine mjeseci 2005.
(101)
Međutim, u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana ta se razlika nije pojavila tijekom pet mjeseci od siječnja do svibnja 2005. Stoga nije postojala prednost za cjelokupni regulirani tarifni sustav. Osim toga, ako se uspoređuju razdoblja dulja od godine dana, primjerice do 30. prosinca 2007., moguća akumulirana prednost iz lipnja 2005. i više je nego poništena smanjenjem prosječnih cijena veleprodajnom tržištu, koje su u ožujku 2007. naglo pale na 37 EUR/MWh, dok su se tijekom istog razdoblja cijene uključene u integralne regulirane tarife kretale oko 68 EUR/MWh. Zapravo, od listopada 2006. cijene električne energije uključene u integralne tarife bile su znatno više od veleprodajnih opskrbnih cijena (vidjeti dijagram 1.). Posljedično, koristi i ekonomske prednosti za potrošače koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama kod kojih su cijene na veleprodajnom tržištu više nego uključeni trošak električne energije u reguliranim tarifama mogu se poništiti kad su cijene na veleprodajnom tržištu niže od uključenog troška električne energije.
(102)
Iz toga proizlazi da u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana 2005. i dvogodišnjim razdobljima koja uključuju dio 2005. cijenama električne energije uključenima u regulirane tarife za 2005. nije osigurana prednost skupini potrošača koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama u usporedbi s veleprodajnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije. Međutim, činjenica je da prihodi od naknada za pristup i reguliranih tarifa ostvareni unutar cjelokupnog elektroenergetskog sustava nisu bili dostatni za podmirivanje reguliranih troškova sustava u 2005. Stoga je potrebno razmotriti je li postojeći mehanizam dostatan za osiguranje podmirivanja deficita.
Podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005.
(103)
Kako je opisano u prethodnim uvodnim izjavama 15. i 20.-22., na računima elektroenergetskog sustava u 2005. bili su iskazani svi regulirani troškovi i regulirani prihodi sustava bez dodjele određenih prihoda određenim troškovima. Primjerice, troškovi prijevoza i distribucije (4 410 milijuna EUR) ili troškovi za potporu električnoj energiji iz kogeneracije ili obnovljivih izvora (2 701 milijun EUR) nisu bili podijeljeni između reguliranih prihoda od integralnih tarifa na reguliranom tržištu i/ili prihoda od reguliranih naknada za pristup na slobodnom tržištu te nisu financirani uzimajući u obzir razliku između tih dviju vrsta prihoda. Zapravo, svi korisnici sustava ostvaruju dobit te se od njih može očekivati podmirivanje troškova potpore za učinkovite oblike kogeneracije i obnovljive energije ili za usluge prijevoza i distribucije. U tom sustavu nekumulativnih troškova za svaku tarifu nemoguće je ex post objektivno dodijeliti troškove distribucije korisnicima na slobodnom tržištu i korisnicima po reguliranim tarifama te, unutar potonje kategorije, 25 različitih tarifnih stopa za 2005. Slijedi da bi trebalo ispitati moguće prednosti ili nepostojanje deficita elektroenergetskog sustava u cjelini za 2005.
(104)
U tom je pogledu Španjolska uvela mehanizam za podmirivanje cjelokupnog deficita iz 2005. To je u skladu s univerzalnošću računa sustava koja se primjenjivala tijekom tog razdoblja. Manjak reguliranih prihoda elektroenergetskog sustava za podmirivanje troškova sustava riješen je dokapitalizacijom sredstvima prikupljenima „doprinosom posebne namjene” predviđenim Kraljevskim dekretom 809/2006. Od sredine 2006. podmirivanje deficita započelo je primjenom dodatne naknade na vrijednost od 1,378 % na integralne regulirane tarife, odnosno na 3,975 % naknada za pristup, nakon čega je dodatnim naknadama trebalo osigurati podmirivanje iznosa od 3,8 milijardi EUR uvećanog za kamate tijekom 14,5 godina do 2020. (vidjeti prethodne uvodne izjave 25. i 26.).
(105)
Slijedi da je prihodima od doprinosa posebne namjene za financiranje deficita 2005. korisnicima sustava dopušteno plaćanje računa za električnu energiju uz povećanje nužno za ex post poravnanje salda računa sustava iz 2005., uz znatan vremenski odmak.
(106)
U tim bi okolnostima jedini dvojbeni aspekt metode odabrane u 2006. za podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005. i poravnanje salda računa bila niska kamatna stopa koja se prvotno primjenjivala na godišnje otplate, odnosno Euriborova referentna stopa bez marže. Kako je detaljnije opisano u uvodnim izjavama 96. i 97., Španjolska je povećala kamatnu stopu za poslovne korisnike koji podliježu trenutačnim postupcima. Španjolska se obvezuje primijeniti maržu od 65 baznih bodova na referentnu kamatnu stopu.
(107)
Primjenom te izmjene na mjeru koja se prvotno primjenjivala na podmirivanje deficita iz 2005., u koju nisu uključena kućanstva i mala poduzeća koja su plaćala najviše regulirane tarife prema korektivnom mehanizmu, poništena je bilo kakva hipotetska prednost koju su društva mogla ostvariti od odgode plaćanja iz 2006. Osim toga, primjena dodatne naknade na tarifu znači da je za svako društvo ukupni iznos koji je podmiren izravno proporcionalan njegovoj potrošnji električne energije. Što je više električne energije potrošeno, to je viša dodatna naknada.
Usporedba s cijenama na tržištu električne energije
(108)
Kao drugo, kako su primijetile neke zainteresirane strane, cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuće referentne vrijednosti za usporedbu cijena električne energije koje plaćaju veliki potrošači po reguliranim tarifama s tržišnim cijenama. Doista, na temelju dokaza iz izvješća operatora na elektroenergetskom tržištu OMEL za 2005., samo se sedam krajnjih korisnika koji čine 5 % potražnje opskrbljivalo električnom energijom izravno s veleprodajnog tržišta, za razliku od stotina industrijskih i velikih poslovnih korisnika. Industrijski i ostali veliki potrošači, osobito energetski intenzivni potrošači kojima električna energija predstavlja znatan dio troškova proizvodnje (u pravilu 30-40 % u proizvodnji aluminija) zahtijevaju i ostvaruju predvidljivu cijenu i uvjete opskrbe. Ti se uvjeti utvrđuju ugovorima s rokovima koji su dulji od jednog dana unaprijed. Cijene ponuđene na tržištu dan unaprijed, poput veleprodajnog tržišta električne energije, pokazatelj su prosječnih tržišnih cijena za opskrbljivače koji opskrbljuju različite kategorije kupaca, uključujući kućanstva. Međutim, one nisu referentne vrijednosti za određivanje cijena koje bi energetski intenzivni korisnici trebali plaćati na slobodnom tržištu na temelju ugovora s rokovima duljima od jednog dana unaprijed. Suprotno mišljenju iz odluke o pokretanju postupka, istražnim je postupkom utvrđeno da nije nužno da se reguliranim tarifama nižima od prosječnih cijena poola podrazumijeva prednost u odnosu na tržišne uvjete za industrijske korisnike jer cijene na veleprodajnom tržištu za većinu tih korisnika nisu tržišne cijene. Time su odagnane sumnje u tom pogledu.
(109)
Štoviše, u Španjolskoj u 2005. mogućnost prebacivanja na slobodno tržište nije bila nepovratna. Potrošači su stalno mogli birati najpovoljnije ponude na reguliranom i slobodnom tržištu što je dovelo do određene konvergencije cijena. Zbog reverzibilnosti mogućnosti opskrbe nužno dolazi do pada maloprodajnih tržišnih cijena u okolnostima porasta veleprodajnih cijena poput onih u Španjolskoj u travnju 2005., dok do obrnutog poticaja za povećanje cijena na slobodnom tržištu kako bi se one približile najvišim reguliranim tarifama dolazi u suprotnim okolnostima.
(110)
Kako je potvrdilo udruženje neovisnih opskrbljivača (uvodne izjave 42.-49.), opskrbljivači su na slobodnom tržištu u 2005. morali poštovati svoje ugovorne obveze ili ih jednostrano, po mogućnosti, raskinuti ili ponovno pregovarati o cijenama i povećati ih, riskirajući prelazak svojih kupaca na regulirano tržište. Operativni gubici za koje opskrbljivači na slobodnom tržištu tvrde da su ih ostvarili pokazatelj su da su cijene na slobodnom tržištu u 2005., osobito u slučaju obveza iz jednogodišnjih ugovora koje su ispunjene, i dalje bile blizu odgovarajućim razinama regulirane tarife te da sukladno tome reguliranim tarifama de facto nije omogućena ekonomska prednost u usporedbi sa stvarnim cijenama na slobodnom tržištu.
(111)
To stoga znači da su dva hipotetska konkurentska industrijska korisnika, od kojih je jedan poslovao na temelju jednogodišnjeg ugovora o opskrbi električnom energijom od siječnja do prosinca 2005. na slobodnom tržištu, a drugi se opskrbljivao po reguliranim tarifama tijekom istog razdoblja, u jednakim okolnostima imali slične troškove električne energije. Zapravo, jedini učinak koji je razina reguliranih tarifa imala na cijene na slobodnom tržištu u 2005. bilo je omogućavanje korisnicima na slobodnom tržištu neizravne koristi od ograničenih povećanja cijene, čak i uz pretpostavku da su ta povećanja moguća na temelju ugovora tijekom godine ili, u dugoročnijem razdoblju, tijekom cijele 2005. Stvarno ili moguće tržišno natjecanje između industrijskih korisnika koji nabavljaju električnu energiju na slobodnom i reguliranom tržištu nije narušilo regulirane tarife.
(112)
Kao treće, Komisija je u odluci o pokretanju postupka posebno navela niske razine reguliranih tarifa od 23,9 EUR/MWh, odnosno 27,0 EUR/MWh, koje su se primjenjivale u 2005. na velike potrošače (tarifa G4), odnosno na velike industrijske potrošače s upravljanom potrošnjom (primjerice tarifa 3.4.), kako je navedeno u prethodnoj tablici 3. i uvodnoj izjavo 30. Kako su naglasile neke treće strane, razine reguliranih tarifa osporene u odluci o pokretanju postupka nisu tarife, već prosječne cijene umanjene za popuste. Bez popusta, osnovne su razine tarifa doista utvrđene Dekretom 2392/2004 i navedene u tablici 1. iznosile 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4.), odnosno 25,44 EUR/MWh (tarifa G4).
(113)
U tom su pogledu formalnim istražnim postupkom osigurani dokazi da su regulirane tarife primjenjive na industrijske korisnike navedene u odluci o pokretanju postupka bile na razini tržišnih cijena primjenjivih u cijelom razdoblju od siječnja do prosinca 2005. kako se navodi u nastavku.
(114)
Kao prvo, osigurani su dokazi da su postojale bilateralne tržišne cijene u iznosu od 34,45 EUR/MWh koje su se primjenjivale na energetski intenzivne korisnike na slobodnom tržištu u 2005. (uvodne izjave 55. do 57.). Uz maržu za stavljanje na tržište nižu od prosječne marže od 10 EUR dodane u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka, ta tržišna cijena pokazatelj je troška opskrbe od približno 25,44 EUR/MWh najniže regulirane tarife (G4) (23,9 EUR/MWh prosječne ex post cijene). Kad se uzmu u obzir objektivne razlike u pogledu opskrbe po reguliranoj tarifi, poput 9,7 puta veće količine opskrbe, ulaganja u kontrolnu opremu i rokove plaćanja, čini se da korisnicima zbog niže tarife nije omogućena nikakva neopravdana ekonomska prednost.
(115)
Kao drugo, dostupni dokazi ukazuju na to da je u prosincu 2004. bilo moguće sklapanje jednogodišnjih ugovora za opskrbu baznom energijom od siječnja do prosinca 2005. na temelju cijena na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh. Konačna tržišna cijena (uvećana za dodatne usluge i tarifu za pristup) od 36,67 EUR/MWh, što je niže od odgovarajuće osnovne razine tarife (tarifa 3.4.) bila je na raspolaganju za industrijske korisnike s upravljanom potrošnjom i snažnom modulacijom opterećenja (vidjeti prethodne uvodne izjave 16., 18. i 58.).
(116)
Zbog dodatnih popusta na temelju reguliranih tarifa za upravljanje potražnjom (primjerice modulacija opterećenja, upravljana potrošnja) korisnici koji su pružali te usluge imali su niže prosječne cijene (22). Ti su popusti, koji nisu posebno navedeni u odluci o pokretanju postupka, predstavljali naknadu za vrijedne usluge na strani potražnje za mrežu koje su zahtijevale prilagodbe, ulaganja ili ograničenja poslovnih ili industrijskih postupaka. Modulacija opterećenja znači obavljanje energetski intenzivnih industrijskih ili poslovnih postupaka u razdobljima izvan vršnog opterećenja u cilju smanjenja potrošnje i napona u elektroenergetskoj mreži. Na isti su način usluge upravljane potrošnje koje se pružaju mreži ekonomski korisne jer zbog njih, u slučaju predmetnog industrijskog korisnika, operator sustava može prekinuti opskrbu u kratkom roku (od nekoliko sekundi do dva sata) i na dugi rok (od jednog sata do 12 sati), kao što je to bilo u slučaju odgovarajućih reguliranih tarifa u Španjolskoj.
(117)
Koristi od tih usluga u smislu jamstva kontinuiteta opskrbe električnom energijom prepoznate su u zakonodavstvu EU-a. Direktivom 2005/89/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. siječnja 2006. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe električnom energijom i ulaganja u infrastrukturu (23) od država se članica zahtijeva uzimanje u obzir tehnologija za upravljanje potražnjom i poduzimanje mjera za otklanjanje prepreka koje sprječavaju primjenu ugovora o upravljanoj potrošnji kako bi se održavala ravnoteža između ponude i potražnje. Tim se uslugama dopunjuju i njima je čak moguće zamijeniti ostala sredstva za regulaciju koje operater mreže upotrebljava kao jamstvo da je potražnja za električnom energijom iz mreže u skladu s ponudom, čime se izbjegavaju prekidi i zamračenja, koji su skupi u društvenom i ekonomskom smislu i koji mogu aktivirati sankcije ili obveze.
(118)
Te su usluge osobito važne u slučaju Španjolske zbog nedostatka znatnog kapaciteta za međusobno povezivanje s ostalim državama članicama i znatnog udjela povremene opskrbe električnom energijom iz obnovljivih izvora energije u 2005. Njihovu ekonomsku vrijednost i troškove koje je moguće izbjeći u elektroenergetskom sustavu moguće je ilustrirati u smislu troškova španjolskog mrežnog operatera Red Eléctrica de España pri nabavi usluga uravnoteženja. Operater Red Eléctrica de España u 2005. je plaćao u prosjeku 65 EUR/MWh za usluge sekundarne regulacije kako bi povećao energiju (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 sekundi do 15 minuta radi uravnoteženja mreže); za tercijarnu regulaciju povećanja energije (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 minuta do dva sata za vraćanje rezervi energije sekundarne regulacije) prosječna je cijena u 2005. iznosila 78 EUR/MWh, odnosno najviše 600 EUR/MWh (24). Zbog smanjenja potražnje i njezina uklanjanja iz razdoblja vršnih opterećenja (modulacija opterećenja) ili osiguravanja kapaciteta za njezino smanjenje u kritičnim okolnostima (usluge upravljane potrošnje) čini se da su popusti na odgovarajuće regulirane tarife (primjerice približno 32 EUR/MWh na tarifu 3.4.) ekonomski opravdani.
(119)
Zbog izostanka takvih popusta za mjere upravljanja potražnjom regulirane tarife za korisnike priključene na visokonaponsku mrežu (tarife 1.4. i 2.4.) bile su na znatno višoj razini i iznosile su od 58 do 61 EUR/MWh za osnovnu tarifu i 76,2 EUR/MWh za prosječnu stvarnu cijenu. U usporedbi s cijenama na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh za razdoblje od siječnja do prosinca 2005., ne može se smatrati da su tržišne cijene više od reguliranih tarifa koje se primjenjuju na većinu industrijskih i poslovnih korisnika s visokom potrošnjom.
(120)
Iako cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuća referentna vrijednost za usporedbu s cijenama električne energije koje plaćaju veliki industrijski i poslovni korisnici, slijedi da su stvarne tržišne cijene primjenjive na opskrbu električnom energijom krajnjih korisnika po reguliranim tarifama u 2005. bile u skladu s odgovarajućim razinama reguliranih tarifa.
6. ZAKLJUČCI O MJERI
(121)
S obzirom na prethodna razmatranja, Komisija smatra da je dokazano da, kao prvo, društva koja su se opskrbljivala električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama nisu imala koristi od razine tih tarifa te, kao drugo, imajući na umu postupanje Španjolske za izmjenu mjere, ta će se kamata naplatiti po odgovarajućoj stopi za kašnjenje određenih društava u plaćanju dijela njihovih računa za električnu energiju iz 2005.
(122)
Stoga postojeća mjera ne uključuje ekonomsku prednost u korist poslovnih korisnika. S obzirom na to da su kriteriji iz članka 107. stavka 1. UFEU-a kumulativnog karaktera, nema potrebe za ispitivanjem jesu li ispunjeni ostali kriteriji.
(123)
Komisija stoga zaključuje, u pogledu mjera koje je Španjolska poduzela za naplatu dugovanja krajnjih korisnika prema elektroenergetskom sustavu, da sustav reguliranih tarifa proveden u 2005. nije bio osnova za državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ovaj se zaključak odnosi na okolnosti i vremensko razdoblje obuhvaćene ovom pritužbom, ne dovodeći u pitanje moguće ocjene Komisije mjera koje je Španjolska poduzela nakon 2005.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sustav reguliranih tarifa koji je provela Kraljevina Španjolska u 2005. ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 4. veljače 2014.