KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 11. lipnja 2014.
o državnoj potpori SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom Stretto
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 3571)
(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/944/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU), a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Talijanska su tijela 27. listopada 2008. obavijestila Komisiju o namjeri regije Kalabrija da dodijeli potporu u obliku dokapitalizacije radi podmirivanja poslovnih gubitaka društva SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dalje u tekstu „SO.G.A.S.” ili „primatelj”): SO.G.A.S. je društvo za upravljanje zračnom lukom Stretto u regiji Kalabrija.
(2)
Tijekom prethodnih ispitivanja Komisija je došla do saznanja o ostalim mjerama u korist istog primatelja koje su se činile nezakonitom državnom potporom. Komisija je stoga te mjere uključila u istražni postupak.
(3)
S obzirom na to da je raspolagala informacijama o tome da je državna potpora dodijeljena prije nego li je mogla ocijeniti njezinu spojivost s unutarnjim tržištem, Komisija je evidentirala predmet kao neprijavljenu potporu pod brojem NN 32/10.
(4)
Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri dopisima od 27. studenoga 2008., 23. veljače 2009. i 19. svibnja 2009. Italija je odgovorila 14. siječnja 2009., 26. ožujka 2009. i 9. listopada 2009.
(5)
Komisija je dopisom od 20. srpnja 2010. obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu potpore društvu SO.G.A.S. (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”).
(6)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je njome uputila poziv zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba.
(7)
Primatelj je dopisom od 19. studenoga 2010. dostavio svoje primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka. Komisija je 20. prosinca 2010. proslijedila primateljeve primjedbe talijanskim tijelima i od njih zatražila očitovanja. Komisija je 8. ožujka 2011. poslala podsjetnik, a Italija je svoja zapažanja dostavila 29. travnja 2011. Zainteresirane strane Komisiji nisu dostavile nikakve druge primjedbe.
(8)
Talijanska su tijela dostavila primjedbe o odluci o pokretanju postupka dopisima od 23. rujna 2010. i 15. prosinca 2010.
(9)
Komisija je dopisom od 30. ožujka 2012. zatražila dodatne informacije o mjerama koje su predmet istražnog postupka. Talijanska su tijela dostavila tražene informacije dopisom od 30. travnja 2012.
2. DETALJNI OPIS MJERA
2.1. Primatelj
(10)
Korisnik je mjera društvo SO.G.A.S za upravljanje zračnom lukom Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. je društvo s ograničenom odgovornošću u potpunom vlasništvu javnih tijela, osnovano u skladu s talijanskim pravom u ožujku 1981.
(12)
Promet u zračnoj luci povećao se sa 272 859 putnika u 2004. na 571 694 putnika u 2012. (3)
2.2. Sporne mjere
(13)
Mjera koju je Italija prijavila jest dokapitalizacija u iznosu od 1 824 964 EUR koju je provela regija Kalabrija radi podmirivanja gubitaka koje je ostvarilo društvo SO.G.A.S. u 2004. i 2005.
(14)
U lipnju 2005. i lipnju 2006. javni članovi društva SO.G.A.S. odlučili su podmiriti njegove gubitke nastale u prethodne dvije godine (u iznosu od 1 392 900 EUR u 2004., odnosno 2 257 028 u 2005.) razmjernim dokapitalizacijama. U tom je trenutku regija Kalabrija imala 50 % udjela u društvu, dok su ostali članovi društva bili općina Reggio Calabria, pokrajina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina.
(15)
Prema informacijama kojima je Komisija raspolagala u trenutku odluke o pokretanju postupka, pokrajina Reggio Calabria, općina Messina, općina Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina već su provele razmjerne dokapitalizacije.
(16)
Društvo SO.G.A.S. u 2006. ostvarilo je dodatni gubitak u iznosu od 6 018 982 EUR. U prosincu 2007. članovi društva SO.G.A.S. odlučili su pretvoriti rezerve društva u kapital i smanjiti kapital kako bi podmirili preostale gubitke. Međutim, zbog toga bi kapital bio niži od najniže razine koja je za društva za upravljanje zračnim lukama predviđena talijanskim pravom. Kako bi kapital opet bio u skladu s pravnim zahtjevima, članovi društva SO.G.A.S. usuglasili su se o povećanju kapitala za 2 742 919 EUR. Kapital je povećan pretvaranjem obveznica koje su ranije upisali neki članovi društva u ukupnom iznosu od 2 274 919 EUR. Regija Kalabrija nije se nalazila među članovima društva koji su imale konvertibilne obveznice te je njezin udjel u kapitalu društva pao s 50 % na 6,74 %.
2.3. Tijelo koje je dodijelilo potporu
(17)
U slučaju dotičnih mjera tijelo koje je dodijelilo potporu jest regija Kalabrija.
(18)
Kako je prethodno navedeno, javna sredstva društvu SO.G.A.S. osigurale su pokrajina Reggio Calabria, općina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina u obliku razmjernih dokapitalizacija radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004., 2005. i 2006. i usklađivanja kapitala s pravnim zahtjevima.
2.4. Proračun
(19)
Talijanska tijela prijavila su dokapitalizacije u iznosu od 1 824 964 EUR koje su razmjerne udjelu regije Kalabrija u društvu SO.G.A.S., a koje su odobrene u lipnju 2005. i lipnju 2006. Osim toga, kako je prethodno navedeno, ostali javni članovi društva isto su tako podmirili gubitke u iznosu od 1 824 964 EUR. U prosincu 2007. provedena je daljnja dokapitalizacija u iznosu od 2 742 919 EUR.
(20)
Stoga je ukupni proračun mjera koje se ocjenjuju 6 392 847 EUR.
2.5 Postupak pred domaćim sudom
(21)
Regija Kalabrija odlučila je da dokapitalizacije o kojima su članovi društva donijeli odluku u lipnju 2005. i lipnju 2006. neće stupiti na snagu prije odluke Komisije kojom se one odobravaju pa je društvo SO.G.A.S. pokrenulo postupak protiv nje pred redovnim sudom (Tribunale) pokrajine Reggio Calabria. Sud je presudio u korist društva SO.G.A.S., a žalba koju je podnijela regija odbačena je u svibnju 2009.
(22)
Iako je potvrdio nadležnost Komisije za odlučivanje o spojivosti mjere državne potpore s unutarnjim tržištem, sud je smatrao da su nacionalni sudovi nadležni za odlučivanje o tome može li se mjera smatrati državnom potporom. Sud je presudio da javno financiranje u tom slučaju nije činilo državnu potporu jer nije moglo dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja niti utjecati na trgovinu među državama članicama. Sud je iznio i opažanje da je zadovoljeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu jer su u trenutku dodjele potpore, neovisno o gubitcima nastalima u 2004., 2005. i 2006., postojali razumni izgledi u smislu dugoročne profitabilnosti.
(23)
Regija je uložila žalbu na presudu suda na osnovi mišljenja da mjera čini državnu potporu i da je, posljedično, ne bi trebalo provoditi prije nego što Komisija donese odluku o odobrenju. Talijanska su tijela u prosincu 2009. obavijestila Komisiju da je žalba odbačena i da nije moguće poduzeti daljnje postupovne korake protiv dodjele javnog doprinosa društvu SO.G.A.S.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
(24)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka zauzela privremeno stajalište da su razmjerne dokapitalizacije koje je provela regija i ostali javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004. i 2005. te dokapitalizacija o kojoj su odlučili članovi društva SO.G.A.S. u prosincu 2007. predstavljale državnu potporu zbog sljedećih razloga:
(a)
uključivale su prijenos sredstava u korist društva SO.G.A.S. brojnih regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria ili lokalnih autonomnih tijela osnovanih u skladu s javnim pravom, odnosno Gospodarske komore pokrajine Reggio Calabria i Gospodarske komore pokrajine Messina; dakle, uključivale su državna sredstva i bile su pripisive državi;
(b)
nisu bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu te su stoga predstavljale selektivnu prednost u korist društva SO.G.A.S.;
(c)
mogle su dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecati na trgovinu među državama članicama.
(25)
Komisija je zauzela privremeno stajalište da sporne mjere nisu spojive s unutarnjim tržištem. Kao prvo, Italija je izričito tvrdila da društvu SO.G.A.S. nije povjereno pružanje nikakvih usluga od općega gospodarskog interesa. Kao drugo, talijanska su tijela potvrdila da se mjere nisu odnosile na nikakva posebna ulaganja u zračnu luku pa je Komisija privremeno zaključila da spojivost mjera nije moguće ocijeniti na temelju kriterija utvrđenih smjernicama o financiranju zračnih luka i početnim potporama zračnim prijevoznicima koji polijeću iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu „Smjernice o zračnom prometu iz 2005.”) (4). Kao treće, neovisno o svojim tvrdnjama da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u poteškoćama u smislu smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama („Smjernice za sanaciju i restrukturiranje”) (5), talijanska su tijela navela i da mjere nisu dio plana restrukturiranja te da takav plan ne postoji. Konačno, Komisija je zauzela stajalište da mjere nisu spojive sa Smjernicama o nacionalnim regionalnim potporama za razdoblje od 2007. do 2013. (dalje u tekstu: „Regionalne smjernice”) (6), kojima je osiguran okvir za ocjenu potpora dodijeljenih na temelju članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) UFEU-a.
(26)
Kad je riječ o postupcima pokrenutima pred talijanskim sudovima u pogledu odbijanja regije da plati svoj razmjerni doprinos prije odobrenja Komisije u skladu s pravilima o državnim potporama, Komisija je smatrala da je, s obzirom na primat prava EU-a nad nacionalnim pravom i sve do službenog povlačenja obavijesti, Italija obvezna postupati u skladu s klauzulom o mirovanju utvrđenom člankom 108. stavkom 3. UFEU-a. Komisija je stoga zauzela stajalište da je, zbog primata obveze mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a, stajalište koje su zauzeli nacionalni sudovi trebalo zanemariti te da talijanska tijela nisu smjela početi primjenjivati prijavljenu mjeru do okončanja postupka u pogledu državne potpore.
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(27)
Primatelj, društvo SO.G.A.S., jedina je zainteresirana strana koja je Komisiji dostavila primjedbe u obliku dokaza i dopuna tvrdnjama koje su talijanska tijela iznijela tijekom službenog istražnog postupka.
4.1. Postojanje potpore
(28)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera koja se ocjenjuje ne čini državnu potporu jer nisu ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a. Preciznije, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera: i. nije utjecala na trgovinu među državama članicama, odnosno ii. nije predstavljala selektivnu ekonomsku prednost u korist društva SO.G.A.S. te iii. nije narušavala niti prijetila da će narušiti tržišno natjecanje.
(29)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da su sporne mjere dodijeljene u uobičajenim tržišnim uvjetima i da su stoga bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Bile su u skladu s člancima 2446. i 2447. talijanskoga Građanskog zakonika, prema kojima članovi društva s ograničenom odgovornošću koje je izgubilo više od trećine kapitala moraju nadoknaditi njegove gubitke kako ne bi došlo do likvidacije društva. Kad članovi društva ne bi podmirili gubitke društva SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom, to bi uključivalo povlačenje (u smislu članka 13. Odluke ministra br. 521 od 12. studenoga 1997.) djelomičnog upravljanja zračnom lukom Stretto koje je povjereno društvu SO.G.A.S. na temelju članka 17. Ukaza-zakona br. 67 iz 1997. te bi potpuna koncesija za upravljanje zračnom lukom, za koju je zahtjev podnesen Ministarstvu prometa, u budućnosti bila nemoguća. Stoga je razumna pretpostavka da bi privatni ulagač pred kojim je sličan izbor jednako postupio kako bi povećao vrijednost svojeg udjela.
(30)
Primatelj je naglasio da je redovni sud pokrajine Reggio Calabria u lipnju 2008. naručio neovisnu procjenu društva kojom je njegova vrijednost procijenjena u rasponu od 12 milijuna EUR do 17 milijuna EUR.
(31)
Kako bi dokazo izglede u pogledu profitabilnosti društva, primatelj je Komisiji dostavio poslovni plan koji je za društvo SO.G.A.S. u listopadu 2008. izradio vanjski konzultant u kojem se predviđa da će društvo ponovno postati održivo u 2013.
(32)
U srpnju 2007. objavljen je poziv na podnošenje ponuda za djelomičnu privatizaciju društva SO.G.A.S. Ponudu za preuzimanje 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. podnio je talijansko-argentinski konzorcij (associazione temporanea di imprese ili„ATI”). Članovi društva SO.G.A.S. smatrali su ponudu ekonomski nepovoljnom. U ožujku 2010. objavljen je novi poziv na podnošenje ponuda za 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. Prema tvrdnjama društva SO.G.A.S., dva iskaza interesa koja su podnesena na taj poziv, uz početnu ponudu konzorcija, ukazuju na to da je ispunjeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(33)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je i da je Komisija pogriješila pri zaključku da putnici koji upotrebljavaju zračnu luku Stretto mogu upotrebljavati i zračne luke Catania, Lamezia Terme ili Crotone, ovisno o boravištu, i da su sporne mjere posljedično mogle narušiti tržišno natjecanje među upraviteljima zračnih luka.
(34)
Kao prvo, zračna luka Stretto i zračne luke Catania, Lamezia Terme i Crotone regionalne su zračne luke za izravne letove čija se gravitacijska područja ne preklapaju. Zračna luka Stretto ne predstavlja konkurenciju nijednoj drugoj zračnoj luci u Italiji ili Uniji. Zbog posebnih zemljopisnih i infrastrukturnih obilježja Kalabrije nije moguće preklapanje gravitacijskih područja zračne luke Stretto i obližnjih talijanskih zračnih luka. Zračna luka Lamezia Terme udaljena je više od 130 km, odnosno približno sat vremena vožnje od zračne luke Stretto. Ne postoji brza veza između zračnih luka Stretto i Crotone, koje su udaljene više od tri sata. Zračna luka Catania nalazi se u drugoj zemljopisnoj regiji na udaljenosti većoj od 130 km, odnosno jedan sat i 30 ili jedan sat i 40 minuta vožnje automobilom.
(35)
Društvo SO.G.A.S. dostavilo je tablicu u kojoj je naveden indeks povezanosti broja dolaznih putnika u zračnoj luci Stretto i zračnim lukama Lamezia Terme, Crotone i Catania. Prema njihovu mišljenju iz tablice je vidljivo da putnici u zračnoj luci Stretto čine novu sastavnicu regionalnog prometa. Stoga bi zatvaranje zračne luke za posljedicu imalo gubitak dijela potražnje za uslugama zračnog prijevoza, a ne preraspodjelu u ostale zračne luke. Društvo SO.G.A.S. dostavilo je i tablicu kako bi pokazalo da je mjerama koje su predmet ispitivanja doista stvorena nova potreba za uslugama zračnog prijevoza u tom području, od koje koristi imaju zračni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija između zračne luke Stretto i ostalih zračnih luka u Italiji i EU-u te ostale zračne luke koje su se suočile s povećanom potražnjom.
(36)
Društvo SO.G.A.S. odbacilo je privremeni nalaz Komisije da su mjere mogle narušiti tržišno natjecanje među zračnim prijevoznicima. Nijedan zračni prijevoznik nije dobio javna sredstva zahvaljujući odobravanju nižih naknada za slijetanje ili ostalih povoljnih uvjeta. Naknade za slijetanje i ostale uvjete poslovanja zračne luke utvrdilo je nadležno tijelo te upravitelju zračne luke nije omogućilo nikakvo diskrecijsko pravo. Konačno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da zračnu luku uglavnom upotrebljava društvo Alitalia (koje ostvaruje šest od osam dnevnih letova) te da nema pokazatelja da su čarterski ili niskotarifni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija iz zračne luke Stretto.
(37)
Društvo SO.G.A.S. zaključilo je da je Komisija pri ocjeni učinka mjere na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama morala u većoj mjeri uzeti u obzir posebne okolnosti i utvrditi da mjera ne predstavlja državnu potporu.
4.2. Spojivost potpore
(38)
Kad je riječ o pitanju mogu li se mjere smatrati spojivima na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je javno financiranje koje se ocjenjuje bilo namijenjeno kontinuitetu poslovanja upravitelja zračne luke i razvoju određenih gospodarskih aktivnosti. Opravdanje tog cilja bila je činjenica da male zračne luke ne ostvaruju dovoljno prihoda za podmirivanje troškova za postupanje u skladu sa zahtjevima u pogledu zaštite i sigurnosti. Osim toga, zračna luka Stretto imala bi znatnih poteškoća s prihvatom čarterskih i niskotarifnih prijevoznika, s obzirom na obilježja infrastrukture zračne luke i posljedična ograničenja koje je uvelo nacionalno tijelo za civilno zrakoplovstvo ENAC (7).
(39)
Točnije, zračna luka Stretto razvrstana je u zračne luke 2. razine u skladu s parametrima ENAC-a. To se razvrstavanje temelji na veličini infrastrukture, a ne na broju putnika, a od zračnih luka s manjim brojem putnika, kako bi ispunile sigurnosne standarde, zahtijeva se da snose jednake troškove kao i zračne luke s više od milijun putnika.
(40)
Bez javnog financiranja koje je predmet istražnog postupka zračna bi se luka morala povući s tržišta, uz negativne posljedice na mobilnost stanovništva na regionalnoj razini. Zbog toga ni članovi društva ne bi ostvarili povrat od svojeg ulaganja.
(41)
Konačno ili alternativno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je u ovom predmetu Odluka Komisije 2005/842/EZ (8) o uslugama od općega gospodarskog interesa primjenjiva te da se mjere u svakom slučaju mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem i izuzeti od zahtjeva za prijavu na toj osnovi.
(42)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je upravljanje zračnom lukom usluga od općega gospodarskog interesa u okviru područja primjene članka 2. stavka 1. točke (d) Odluke 2005/842/EZ jer broj putnika u zračnoj luci nije premašivao milijun putnika godišnje. Društvo SO.G.A.S. naglasilo je da na temelju Ukaza-zakona br. 250 od 25. srpnja 1997. lokalna tijela mogu biti članovi samo onih društava kojima su povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Društvo SO.G.A.S. uvijek je bilo u vlasništvu lokalnih tijela u Kalabriji i Messini, što je vjerojatni dokaz da se upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa. Kako bi dokazalo da je upravljanje zračnom lukom doista usluga od općega gospodarskog interesa, društvo SO.G.A.S. dostavilo je odluke općine Reggio Calabria od 27. srpnja 2010. i 19. lipnja 2010. u kojima se govori o važnosti usluga zračne luke na regionalnoj razini.
(43)
Naknada za pružanje javne usluge ograničena je na gubitke upravitelja zračne luke pri pružanju usluge od općega gospodarskog interesa pa je stoga u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti utvrđenima člankom 5. stavkom 1. Odluke 2005/842/EZ. Kad je riječ o izostanku bilo kakvog akta kojim se usluga od općega gospodarskog interesa povjerava upravitelju zračne luke, društvo SO.G.A.S. predložilo je sastavljanje sporazuma kojim bi se otklonile sve sumnje o ispunjivanju četiriju uvjeta iz predmeta Altmark (9) u predmetu zračne luke Stretto.
5. PRIMJEDBE TALIJANSKIH TIJELA
(44)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka naglasila da je Italija potvrdila da društvu SO.G.A.S. nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa pa se spojivost spornih mjera ne može ocijeniti prema pravilima o takvim uslugama.
5.1. Pitanje može li se poslovanje zračne luke smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa
(45)
Italija je tijekom istražnog postupka tvrdila da su mjere koje se ocjenjuju naknada za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa društva SO.G.A.S. Zbog nedostatka dokaza o suprotnome, talijanska su tijela tvrdila da bi se tijekom ex post ocjene moglo zaključiti da su u slučaju društva SO.G.A.S. ispunjeni zahtjevi EU-a za usluge od općega gospodarskog interesa.
(46)
Italija je smatrala da je Komisija stavila neopravdani naglasak na formalne, umjesto na sadržajne zahtjeve za usluge od općega gospodarskog interesa. Kao dokaz za to Italija je dostavila okvirnu ocjenu četiriju kriterija iz predmeta Altmark. Italija je tvrdila da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena misija pružanja javne usluge. Misija je, izravno ili neizravno, potvrđena u nekoliko administrativnih akata koje su izdala lokalna tijela. Italija je dostavila zapisnik sa sastanka izvršnog tijela općine Reggio Calabria održanog 17. listopada 2007. na kojem je donesena odluka o subvencioniranju gubitaka upravitelja zračne luke te zapisnike sa sastanaka istog tijela održanih 16. lipnja 2009. i 31. prosinca 2009. iz kojih je vidljivo da se aktivnosti zračne luke mogu smatrati uslugama od općega gospodarskog interesa. U zapisniku sa sastanka održanog 17. listopada 2007. navedeno je da „regija Kalabrija smatra da su određene aktivnosti zračne luke Reggio Calabria nužne za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa i da su društvu SO.G.A.S. uvedene brojne obveze pružanja javne usluge kako bi se osiguralo pravilno služenje javnom interesu. U takvim slučajevima tijela mogu upravitelju zračne luke subvencionirati dodatne troškove nastale pri ispunjivanju tih obveza, koje su bile takve da nije bilo moguće isključiti da se cjelokupno upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa”.
(47)
U općenitijem smislu, regija Kalabrija potpisala je Protokol o razvoju zračnih luka Lamezia Terme, Crotone i Reggio Calabria iz kojeg je jasno da su usluge zračne luke javne usluge nužne za gospodarski i društveni razvoj regije te da se, posljedično, mogu financirati sredstvima EU-a, nacionalnim ili regionalnim sredstvima.
(48)
Italija je naglasila i da je 28. prosinca 2008. upravitelj zračne luke zatražio od članova društva podmirivanje gubitaka na temelju obveze pružanja javne usluge te je tvrdio da nijedan privatni operator ne bi pružao uslugu upravljanja zračnom lukom po isključivo komercijalnim uvjetima. Prvi je kriterij iz predmeta Altmark stoga ispunjen.
(49)
Parametre za izračun naknade moguće je jednostavno preuzeti iz bilance stanja društva SO.G.A.S., koja sadržava transparentan izvještaj o troškovima poslovanja. Javno financiranje ograničeno je na iznos gubitaka, pri čemu primatelj nije ostvario dodatnu maržu.
(50)
Kad je riječ o trećem kriteriju iz predmeta Altmark, Italija je tvrdila da se, u slučaju javnih usluga, djelovanje javnog člana društva ne može usporediti s djelovanjem privatnog ulagača. Ponašanje javnog tijela može se opravdati ciljevima u javnom interesu koji su prepreka za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu. U ovom predmetu motiv za ponašanje javnih članova društva nisu tržišni kriteriji te se posljedično ne može usporediti s ponašanjem ulagača na tržištu. Italija je zaključila da treći kriterij iz predmeta Altmark, za koji se činilo da zahtijeva primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, nije relevantan u predmetu koji se istražuje.
(51)
Italija je tvrdila da se, s obzirom na to da je djelatnost društva SO.G.A.S. usluga od općeg interesa, dokapitalizacije mogu smatrati naknadom za pružanje tih usluga na temelju ex post ocjene te da stoga ne predstavljaju državnu potporu.
5.2. Spojivost potpore
(52)
Italija je tvrdila da bi mjere, kad bi se smatrale državnom potporom, u svakom slučaju trebalo smatrati spojivima na temelju članka 2. stavka 1. Odluke 2005/842/EZ.
5.3. Bez narušavanja tržišnog natjecanja
(53)
Italija se pozvala na stavak 39. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. u kojem se navodi da „nije vjerojatno da financiranje koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušava tržišno natjecanje ili utječe na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”.
(54)
Talijanska su tijela nadalje tvrdila da djelatnosti zračne luke nisu profitabilne. Dokaz je za to činjenica da postupak na kraju nije uspio, iako se početna namjera u pogledu djelomične privatizacije društva naširoko oglašavala. S obzirom na to da su se mogući ulagači morali obvezati na podmirivanje gubitaka koji se očekuju u sljedećim godinama, kako je navedeno u poslovnom planu objavljenom u natječaju, i s obzirom na to da se jedina dostavljena ponuda nije smatrala ekonomski povoljnom, bilo je jasno da priroda poslovanja nije profitabilna. Osim toga, činjenica da ponuditelji nisu bili spremni podmiriti moguće buduće gubitke u neograničenoj mjeri, nego samo do unaprijed utvrđenih graničnih vrijednosti, dokaz je nepostojanja tržišta privlačnog ulagačima, a to znači da mjere nisu mogle utjecati na trgovinu među državama članicama.
6. ZAPAŽANJA ITALIJE O PRIMJEDBAMA KOJE SU DOSTAVILE ZAINTERESIRANE STRANE
(55)
Talijanska su tijela dopisom od 27. travnja u ime regije Kalabrija Komisiji dostavila zapažanja o primjedbama društva SO.G.A.S.
(56)
Italija je podržala tvrdnje društva SO.G.A.S., uključujući njegovu tvrdnju da se mjere koje se ocjenjuju odnose na uslugu od općega gospodarskog interesa, što, prema mišljenju Italije, znači da se ne mogu smatrati državnom potporom.
(57)
Italija je tvrdila i da mjere ne narušavaju tržišno natjecanje niti utječu na trgovinu među državama članicama.
7. OCJENA POTPORE
7.1. Postojanje potpore
(58)
U članku 107. stavku 1. UFEU-a navodi se da je, osim ako je UFEU-om drukčije predviđeno, „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da se će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva s unutarnjim tržištem”.
(59)
Kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. kumulativni su: mjere koje su predmet ispitivanja predstavljat će državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a samo ako su ispunjeni svi prethodno navedeni uvjeti. Stoga za financijsku potporu mora vrijediti sljedeće:
(a)
dodjeljuje je država ili se ona dodjeljuje iz državnih sredstava;
(b)
njome se u povlašteni položaj stavljaju određena poduzeća ili proizvodnja određene robe;
(c)
njome se narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja; te
(d)
utječe na trgovinu među državama članicama.
(60)
Opći sud u svojoj je presudi u predmetu Zračna luka Leipzig-Halle (10) smatrao da izgradnja civilne zračne luke i upravljanje njome predstavlja gospodarsku djelatnost. Jedina su iznimka određene djelatnosti koje su u pravilu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti pa se ne mogu smatrati gospodarskim djelatnostima. Državno financiranje tih djelatnosti nije obuhvaćeno područjem primjene pravila o državnim potporama. Stoga nema sumnje da je za potrebe zakonodavstva o državnim potporama društvo SO.G.A.S. poduzeće koje upravlja zračnom lukom Stretto i uz naknadu gospodarskim subjektima (posebno zračnim prijevoznicima) koji posluju u zračnoj luci pruža usluge zračne luke.
7.1.1. Državna sredstva
(61)
Koncept državnih potpora primjenjuje se na sve izravno ili neizravno dodijeljene prednosti koje se financiraju iz javnih sredstava i koje dodjeljuje sama država ili posredničko tijelo po ovlastima koje mu je dodijelila država. Stoga se primjenjuje i na sve prednosti koje dodjeljuju regionalna ili lokalna tijela država članica, bez obzira na njihov status i opis (11).
(62)
Komisija je u stavcima 27. i 28. odluke o pokretanju postupka naglasila da mjere koje se ocjenjuju uključuju prijenos sredstava nekoliko regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria, u korist društva SO.G.A.S. Stoga je Komisija zauzela stajalište da sporne mjere uključuju državna sredstva i da su pripisive državi. Komisija je i sredstva talijanskih gospodarskih komora smatrala državnim sredstvima. Gospodarske komore javna su tijela, uređena javnim pravom, u skladu s kojim čine dio javne uprave i povjerene su im javne funkcije pa je Komisija prema tome smatrala da su njihove odluke pripisive Italiji. Na toj su osnovi sredstva Gospodarske komore pokrajine Messina činila državna sredstva i njihov se prijenos mogao pripisati državi. Tijekom istražnog postupka ni Italija ni zainteresirane strane nisu osporile taj privremeni nalaz.
(63)
Komisija stoga potvrđuje da su sve mjere koje se ocjenjuju dodijeljene državnim sredstvima i pripisive državi.
7.1.2. Selektivna ekonomska prednost
(64)
Javno je financiranje selektivno jer koristi jednom poduzeću, društvu SO.G.A.S. Njime se podmiruju troškovi društva SO.G.A.S. nastali pri redovnom poslovanju.
(65)
Kad je riječ o izgradnji infrastrukture zračne luke i upravljanju njome kao gospodarskoj djelatnosti, Komisija smatra da javno financiranje dodijeljeno društvu SO.G.A.S., upravitelju te infrastrukture, za podmirivanje troškova koje bi upravitelj zračne luke u pravilu trebao sam snositi, predstavlja ekonomsku prednost u njegovu korist jer se njime jača njegov tržišni položaj i sprječava uobičajeno djelovanje tržišnih sila (12).
(66)
Iako je u preliminarnoj fazi Italija tvrdila da zračnoj luci nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa, Komisija naglašava da je nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Italija ponovno razmotrila svoje stajalište i tvrdila da je sporno javno financiranje zapravo predstavljalo javnu naknadu za ispunjivanje obveza pružanja javne usluge (13).
(67)
Sud je u svojoj presudi u predmetu Altmark odredio sljedeće kriterije za utvrđivanje predstavlja li naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa prednost obuhvaćenu člankom 107. UFEU-a (14):
1.
poduzeću primatelju moraju zaista biti povjerene obveze pružanja javnih usluga i te obveze moraju biti jasno određene („prvi kriterij iz predmeta Altmark”);
2.
parametri za izračun naknade moraju biti unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni („drugi kriterij iz predmeta Altmark”);
3.
naknada ne smije premašiti iznos nužan za podmirenje svih ili dijela troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („treći kriterij iz predmeta Altmark”);
4.
ako poduzeće kojem su povjerene obveze pružanja javne usluge u određenom slučaju nije odabrano u postupku javne nabave kojim bi se omogućio odabir ponuditelja sposobnog za pružanje tih usluga uz najmanji trošak za zajednicu, razina potrebne naknade mora biti utvrđena na temelju analize troškova koje bi tipično poduzeće, kojim se primjereno upravlja i koje ima odgovarajuća prijevozna sredstva za ispunjivanje zahtjeva javnih usluga, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („četvrti kriterij iz predmeta Altmark”).
7.1.2.1. Prvi kriterij iz predmeta Altmark
(68)
Zahtjev prvog kriterija iz predmeta Altmark podudara se sa zahtjevom utvrđenim člankom 106. stavkom 2. UFEU-a da usluga mora biti jasno povjerena i utvrđena (15).
(69)
Kao prvo, članak 106. stavak 2. UFEU-a primjenjuje se samo na „poduzeća kojima je povjereno pružanje” usluge od općega gospodarskog interesa. Sud je stalno naglašavao potrebu za aktom o povjeravanju usluge (16). Akt o povjeravanju nužan je za definiranje obveza poduzeća i države. Bez tog službenog akta nije poznata posebna zadaća poduzeća i ne može se definirati pravedna naknada (17). Potreba za jasnom definicijom usluge od općega gospodarskog interesa stoga je svojstvena ideji povjeravanja i neodvojiva je od nje, zbog čega i proizlazi izravno iz članka 106. stavka 2. UFEU-a. Kad se usluga povjerava poduzeću, logično je da mora biti definirana.
(70)
Još od 2001. i Komunikacije o uslugama od općega gospodarskog interesa Komisija skreće pozornost na vezu između definicije povjeravanja te nužnosti i proporcionalnosti naknade za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a (18). U stavku 22. Komunikacije navodi se da „u svakom slučaju, za primjenu iznimke predviđene člankom 86. stavkom 2., misija pružanja javne usluge mora biti jasno definirana i izričito povjerena aktom javnog tijela … Ta je obveza potrebna za osiguranje pravne sigurnosti i transparentnosti u odnosu na građane i nužna kako bi Komisija mogla obaviti procjenu proporcionalnosti.” Povjeravanje i definicija stoga su logičan preduvjet za sve smislene procjene proporcionalne razine svih naknada. Sudovi koji primjenjuju pravo Unije neprestano su naglašavali potrebu za jasnom definicijom obveza pružanja javne usluge za primjenu iznimke iz predmeta Altmark i članka 106. stavka 2. UFEU-a (19).
(71)
Okvirom Zajednice iz 2005. za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga (20) potvrđuje se taj pristup. U stavku 8. Okvira navedeno je da se naknada za pružanje javnih usluga koja predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem ako su ispunjeni uvjeti utvrđeni Okvirom. Točnije, ti uvjeti uključuju povjeravanje usluge od općega gospodarskog interesa jednim službenim aktom ili više njih, kojima se, među ostalim, precizno određuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada (stavak 12. Okvira).
(72)
U Komunikaciji Komisije iz 2011. o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu dodijeljenu za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa (21) navodi se i da usluga od općega gospodarskog interesa i obveze pružanja javnih usluga moraju unaprijed biti jasno definirane. Prema stavku 51. Komunikacije, „za primjenu članka 106. stavka 2. UFEU-a pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora biti povjereno jednom poduzeću ili više njih. Država stoga mora predmetnom poduzeću povjeriti posebnu zadaću. Isto tako, prvim kriterijem iz predmeta Altmark zahtijeva se da poduzeće ima obvezu pružanja javne usluge. Prema tome, za postupanje u skladu sa sudskom praksom u predmetu Altmark nužna je dodjela javne usluge kojom se definiraju obveze predmetnih poduzeća i tijela.” U stavku 52. navodi se da se zadaća pružanja javne usluge mora dodijeliti jednim aktom ili više njih, kojima se utvrđuje barem sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge, poduzeće i, ovisno o slučaju, predmetno državno područje, priroda svih isključivih ili posebnih prava koja je tom poduzeću dodijelilo predmetno tijelo, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada.
(73)
Međutim, talijanska tijela tvrde da je pristup Komisije pretjerano formalistički te da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena usluga od općega gospodarskog interesa; u tom se slučaju uglavnom oslanjaju na dokumente datirane nakon datuma odobrenja predmetnih mjera.
(74)
Prema mišljenju Italije, činjenica da je upravljanje zračnom lukom Stretto usluga od općega gospodarskog interesa može se utvrditi iz nekoliko regionalnih odluka kojima se upućuje na javni interes povezan s uslugama zračne luke i njihovu ključnu ulogu u gospodarskom razvoju regije. Međutim, u tim se regionalnim odlukama ne navode izričita definicija navodne usluge od općega gospodarskog interesa povjerene upravitelju zračne luke ni pravila kojima se uređuje naknada. Osim toga, predmetni akti doneseni su od 2007. nadalje, odnosno nakon navodnog početka pružanja usluga od općega gospodarskog interesa, odnosno nakon poslovanja zračne luke od 2004. do 2006. Italija Komisiji nije stavila na raspolaganje ni ostale dokumente o području primjene pretpostavljenih obveza pružanja javnih usluga nametnutih primatelju, s datumom prije 2004.
(75)
Stoga Komisija smatra da u ovom predmetu navodna usluga od općega gospodarskog interesa nije pravilno povjerena primatelju.
(76)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju talijanskih tijela da se za uslugu od općega gospodarskog interesa naknada može zakonito dodijeliti ako usluga nije ex ante definirana kao usluga od općega gospodarskog interesa i povjerena primatelju na toj osnovi. U tom bi slučaju države članice mogle slobodno ponovno ex post razmotriti potrebu za uvođenjem obveza pružanja javnih usluga po vlastitom nahođenju. Nakon što poduzeće ostvari gubitke od poslovanja, države članice mogle bi mu povjeriti obveze pružanja javne usluge i dodijeliti naknadu kao sredstvo potpore poduzeću, neovisno o ex ante ocjeni stvarne potrebe za pružanjem usluge od općeg interesa. Taj se pristup ne može uskladiti sa zahtjevom da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Tvrdnja talijanskih tijela da su usluge zračne luke ključne za gospodarski razvoj regije nije dostatan dokaz da je usluga od općega gospodarskog interesa pravilno povjerena primatelju, jer obveze pružanja javnih usluga i pravila kojima se uređuje naknada nisu bili unaprijed transparentno definirani.
(77)
Osim toga, kad bi se postupilo prema tvrdnjama talijanskih tijela i uzelo u obzir da države članice mogu ex post povjeriti usluge od općega gospodarskog interesa, države članice koje su prekršile obveze obavješćivanja i mirovanja bile bi u povoljnijem položaju. Te države članice mogle bi tvrditi da je potpora nezakonito dodijeljena poduzeću zapravo bila potrebna za podmirivanje troškova pružanja javne usluge koju je slučajno pružao primatelj, ali bez njezina definiranja ili povjeravanja poduzeću unaprijed. Međutim, države članice koje namjeravaju ispuniti svoju obvezu obavješćivanja trebale bi jasno ex ante povjeriti i definirati uslugu od općega gospodarskog interesa, kako bi postupale u skladu s pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa i sudskom praksom u predmetu Altmark.
(78)
To bi bio poticaj državama članicama da ne prijave novu državnu potporu, što je u suprotnosti s uhodanim načelom da države članice koje ne prijavljuju državnu potporu ne mogu biti u povoljnijem položaju od država članica koje to čine (22).
(79)
Ukratko, Komisija zaključuje da prvi kriterij iz predmeta Altmark nije ispunjen te smatra da nisu ispunjeni ni ostali kriteriji iz predmeta Altmark, zbog razloga navedenih u nastavku.
7.1.2.2. Drugi kriterij iz predmeta Altmark
(80)
Parametri za izračun naknade nisu unaprijed utvrđeni. U aktima kojima se, prema tvrdnjama talijanskih tijela, povjeravaju usluge precizno se ne navode usluge koje primatelj mora pružati niti je uspostavljen mehanizam za dodjelu naknade za javnu zadaću koja mu je navodno povjerena.
7.1.2.3. Treći kriterij iz predmeta Altmark
(81)
U skladu s trećim kriterijem iz predmeta Altmark, naknada koja se dodjeljuje za ispunjivanje obveze pružanja javnih usluga ne smije premašiti iznos nužan za podmirivanje svih nastalih troškova ili njihova dijela, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza.
(82)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju Italije da je zračnoj luci dodijeljeno samo javno financiranje potrebno za ispunjivanje obveza pružanja javnih usluga jer je financiranje bilo ograničeno na podmirivanje poslovnih gubitaka. Temeljno je načelo ocjene proporcionalnosti naknade da samo neto troškovi javnog operatora nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javnih usluga mogu biti razlogom dodjele naknade. Bez jasne definicije obveza primatelja Komisija ne može nedvojbeno utvrditi koje je troškove potrebno uzeti u obzir pri izračunu naknade.
(83)
Čak i kad bi se cjelokupno upravljanje zračnom lukom moglo smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa, neke djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima, uključujući izgradnju, financiranje, upotrebu i najam zemljišta i objekata za urede, skladišta, hotele i industrijska poduzeća smještene unutar zračne luke te za trgovine, restorane i parkirališta, nisu obuhvaćene uslugom od općega gospodarskog interesa i zbog toga se ne mogu subvencionirati po pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa. Talijanska tijela nisu dostavila dokaze o nepostojanju subvencioniranja djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima zračne luke, kako se zahtijeva stavkom 34. i stavkom 53. točkom iv. Smjernica o zračnom prometu iz 2005.
7.1.2.4. Četvrti kriterij iz predmeta Altmark
(84)
Prema četvrtom kriteriju iz predmeta Altmark, naknada se ne smatra potporom ako je ograničena na najmanji potrebni iznos. Smatra se da je taj kriterij ispunjen ako je primatelj naknade odabran u natječajnom postupku ili, u suprotnom, ako je naknada izračunana u usporedbi s troškovima učinkovitog poduzeća.
(85)
U ovom predmetu primatelj nije odabran u javnom natječajnom postupku niti je Italija dostavila Komisiji dokaze o tome da je razina naknade određena na osnovi analize troškova koje bi tipično poduzeće, dobro vođeno i na odgovarajući način opremljeno prijevoznim sredstvima kako bi moglo udovoljiti zahtjevima javne usluge, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit za njihovo ispunjivanje. Komisija stoga smatra da se ne može zaključiti da je javno financiranje o kojem je ovdje riječ određeno na temelju troškova učinkovitog poduzeća.
(86)
Posljedično, Komisija ne može utvrditi je li primatelj pružao usluge uz najniži trošku za zajednicu.
(87)
Komisija, radi cjelovitosti, primjećuje da je u tijeku istražnog postupka primatelj tvrdio da su mjere u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iako je upravitelj zračne luke zabilježio gubitke, u velikoj se mjeri može pretpostaviti da bi poslovanje bilo profitabilno.
(88)
Komisija naglašava, suprotno tvrdnjama primatelja, kao prvo, da Italija tijekom istražnog postupka nije tvrdila da je država uložila sredstva u upravitelja zračne luke zbog očekivane profitabilnosti te je zapravo nastavila tvrditi da u ovom predmetu načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu nije primjenjivo (vidjeti stavak 49.).
(89)
Kao drugo, za ocjenu na temelju načela ulagača u tržišnom gospodarstvu nužno je utvrditi bi li se u sličnim okolnostima privatni ulagač slično ponašao. Sud je smatrao da, iako ponašanje privatnog ulagača s kojim je potrebno usporediti ponašanje javnog ulagača koji nastoji ispuniti ciljeve gospodarske politike nije nužno ponašanje običnog ulagača koji nudi kapital s ciljem ostvarivanja dobiti u relativno kratkom roku, mora biti riječ barem o ponašanju privatnog holdinškog društva ili privatne grupe poduzeća koji slijede opću ili sektorsku strukturnu politiku i koji se vode izgledima u pogledu profitabilnosti u dugoročnijem razdoblju (23). Kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razboritog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu ili nije, nužno je razmotriti kontekst razdoblja tijekom kojeg su poduzete mjere financijske potpore radi procjene ekonomske opravdanosti ponašanja države te se dakle suzdržati od procjena na temelju kasnijih okolnosti (24). U skladu sa stalnom sudskom praksom, ako se država članica oslanja na načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu tijekom upravnog postupka, ona mora, u slučaju sumnje, nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih dokaza utvrditi da se provedena mjera može pripisati državi u ulozi člana društva. Iz tih dokaza mora biti jasno vidljivo da je predmetna država članica, prije ili u tijeku dodjeljivanja ekonomske prednosti, donijela odluku o ulaganju u javno poduzeće putem mjere koja je stvarno provedena (25).
(90)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju primatelja da su mjere koje se ocjenjuju potaknute izgledima u pogledu profitabilnosti društva, kako je navedeno u poslovnom planu za povrat održivosti iz 2008., nakon što je o predmetnim mjerama donesena odluka. Komisija smatra da bi privatni ulagač svježim kapitalom dokapitalizirao društvo čiji je kapital pao ispod pravnog ograničenja, poput društva SO.G.A.S., samo ako bi u trenutku dokapitalizacije mogao očekivati povrat održivosti društva u razumnom roku. S obzirom na to da talijanska tijela ni društvo SO.G.A.S. nisu dostavili konkretne dokaze iz razdoblja poduzimanja mjera iz kojih je vidljivo da su javna tijela željela ulagati i da su mogla razumno očekivati dobit od svojeg ulaganja koja bi bila prihvatljiva privatnom ulagaču, te s obzirom na to da je Italija izričito potvrdila da se načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu u ovom predmetu ne primjenjuje, Komisija zaključuje da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.1.2.5. Zaključak
(91)
Nalaz je Komisije da u ovom slučaju nije ispunjen ni jedan od četiri kriterija koje je Sud utvrdio u predmetu Altmark te da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Posljedično, Komisija zaključuje da sporne mjere, odnosno dokapitalizacije za podmirivanje gubitaka društva SO.G.A.S. u 2004., 2005. i 2006. predstavljaju ekonomsku prednost u njegovu korist.
7.1.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu među državama članicama
(92)
Kad je riječ o narušavanju tržišnog natjecanja, Italija naglašava da, prema Smjernicama o zračnom prometu iz 2005., „nije vjerojatno da će se financiranjem koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušiti tržišno natjecanje ili utjecati na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”. Međutim, ta se odredba odnosi na ocjenu spojivosti državne potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i njome se ne želi reći da javno financiranje malih zračnih luka ne čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1.
(93)
Osim toga, u stavku 40. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. navodi se i: „Osim tih općih pokazatelja, nije moguće utvrditi pravila kojima bi bili obuhvaćeni svi mogući slučajevi, posebno za zračne luke kategorija C i D. Zbog toga je sve mjere koje bi mogle činiti državnu potporu potrebno prijaviti kako bi se moglo ispitati njihov učinak na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama te, ovisno o slučaju, njihovu spojivost.”
(94)
Zračna luka Stretto nalazi se na južnom dijelu talijanskog poluotoka i jedna je od tri zračne luke u regiji Kalabrija. Broj putnika u zračnoj luci uvijek je bio manji od milijuna (26). U trenutku stupanja na snagu mjera koje su predmet ispitivanja za potrebe Smjernica o zračnom prometu iz 2005. zračna luka imala je kategoriju D, „male regionalne zračne luke”. Međutim, broj putnika u zračnoj luci udvostručio se od 2004. do 2012.
(95)
Tržište usluga upravljanja zračnim lukama i njihovog poslovanja, uključujući male zračne luke, otvoreno je za tržišno natjecanje u kojem sudjeluju brojna privatna i javna poduzeća diljem Unije. Na to upućuje činjenica da je Italija namjeravala djelomično privatizirati zračnu luku Stretto i da je u tu svrhu u 2007. objavila poziv na podnošenje ponuda u kojem su mogla sudjelovati poduzeća svih država članica EU-a (vidjeti stavak 32.). Javno financiranje upravitelja zračne luke moglo bi tako narušiti tržišno natjecanje na tržištu usluga upravljanja infrastrukturom zračne luke i njezina poslovanja. Osim toga, zračne luke mogu se međusobno natjecati u privlačenju prometa čak i ako imaju različita gravitacijska područja. U određenoj mjeri i za neke putnike različita se odredišta mogu zamijeniti. Stoga se javnim financiranjem zračnih luka može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu na tržištu zračnog prijevoza diljem Unije.
(96)
U predmetnom se razdoblju iz zračne luke Stretto promet odvijao uglavnom na domaćim linijama i na dvije međunarodne - Pariz i Malta - a zahvaljujući dobivenim sredstvima zračna se luka uspjela održati na tržištu i znatno proširiti poslovanje pa Komisija prema tome smatra da se predmetnim mjerama moglo narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama.
7.1.4. Zaključak o postojanju potpore
(97)
Komisija zaključuje da dokapitalizacije društva SO.G.A.S. koje su proveli javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka koje je društvo ostvarilo u 2004., 2005. i 2006. čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2. Zakonitost potpore
(98)
Mjere koje su predmet istražnog postupka stupile su na snagu prije službenog odobrenja Komisije, iz čega slijedi da Italija nije postupila u skladu s obvezom mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a.
7.3. Spojivost potpore
7.3.1. Spojivost potpore na temelju pravila o uslugama od općega gospodarskog interesa
(99)
Društvo SO.G.A.S. tvrdi da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(100)
Člankom 106. stavkom 2. predviđeno je: „Poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprječava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Na razvoj trgovine ne smije se utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije.”
(101)
Tim je člankom predviđena iznimka od zabrane državne potpore iz članka 107. UFEU-a u mjeri u kojoj je potpora nužna i proporcionalna za osiguranje pružanja usluge od općega gospodarskog interesa prema prihvatljivim ekonomskim uvjetima. Na temelju članka 106. stavka 3., zadatak je Komisije osigurati primjenu tog članka, među ostalim, utvrđivanjem uvjeta u kojima smatra da su kriteriji nužnosti i proporcionalnosti ispunjeni.
(102)
Prije 31. siječnja 2012. politika Komisije za primjenu iznimke iz članka 106. stavka 2. UFEU-a bila je utvrđena Okvirom Zajednice za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2005.”) (27) i Odlukom 2005/842/EZ.
(103)
Novi paket povezan s uslugama od općega gospodarskog interesa stupio je na snagu 31. siječnja 2012. i uključivao je Okvir Europske unije za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.”) (28) i Odluku Komisije 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Spojivost na temelju Odluke 2005/842/EZ
(104)
Mjere su poduzete u lipnju 2004., lipnju 2005. i prosincu 2007. Primatelj tvrdi da su mjere Odlukom 2005/842/EZ bile izuzete od zahtjeva za prijavu.
(105)
Odlukom 2005/842/EZ utvrđeno je da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju poduzećima u vezi s uslugama od općega gospodarskog interesa spojive ako ispunjuju uvjete utvrđene Odlukom. Točnije, Odlukom je utvrđeno da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga spojive u slučaju zračnih luka i. u kojima godišnji broj putnika ne premašuje milijun; ili ii. koje su tijekom dviju financijskih godina prije dodjele usluge od općega gospodarskog interesa ostvarivale godišnji promet prije oporezivanja manji od 100 milijuna EUR ako primaju godišnju naknadu za predmetnu uslugu manju od 30 milijuna EUR (30).
(106)
Odluka 2005/842/EZ primjenjivala se isključivo na potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga u vezi sa stvarnim uslugama od općega gospodarskog interesa. Kako bi se smatrala iznimkom, naknada za pružanje javnih usluga za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora ispunjivati i detaljne uvjete utvrđene člancima 4., 5. i 6. Odluke (31).
(107)
Člankom 4. Odluke 2005/842/EZ zahtijeva se da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Člankom 5. Odluke utvrđeno je da iznos naknade ne smije premašivati iznos nužan za pokrivanje troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit. Konačno, člankom 6. Odluke od država članica zahtijeva se da provode redovne provjere kako bi osigurale da se poduzećima ne dodjeljuje naknada koja premašuje iznos utvrđen u skladu s člankom 5.
(108)
Zbog razloga iz odjeljka 7.1.2.1., nalaz je Komisije da ni primatelj ni talijanska tijela nisu dokazali da su društvu SO.G.A.S. povjerene jasno definirane obveze pružanja javnih usluga. Nisu dokazali ni da su aktima o navodnom povjeravanju usluge na koje se oslanjaju utvrđeni parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade ni mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Stoga zahtjevi iz članaka 4., 5. i 6. Odluke 2005/842/EZ koji se odnose na sadržaj akata o povjeravanju nisu ispunjeni.
(109)
Komisija zato smatra da sredstva za podmirivanje gubitaka upravitelja zračne luke Stretto nisu spojiva s unutarnjim tržištem niti izuzeta od zahtjeva za prijavu na temelju Odluke 2005/842/EZ.
(110)
Isto tako, bez jasne definicije obveza pružanja javne usluge nametnutih društvu SO.G.A.S. mjera se ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od zahtjeva za prethodnu prijavu na temelju članka 10. točke (b) Odluke 2012/21/EU. Komisija je zato razmatrala može li se mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem na temelju stavka 69. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., u skladu s kojim „načela utvrđena ovom Komunikacijom Komisija primjenjuje na nezakonitu potporu o kojoj odlučuje nakon 31. siječnja 2012. čak i ako je potpora dodijeljena prije tog datuma”.
7.3.1.2. Spojivost na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(111)
Stavkom 16. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. utvrđeni su zahtjevi na temelju kojih se usluga od općega gospodarskog interesa može smatrati valjano povjerenom. Stavkom 16. točkom (a) utvrđeno je da se u aktu o povjeravanju usluge mora navesti sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge. Stoga se, zbog istih razloga koji su već navedeni u odjeljku 7.1.2.1., predmetne mjere potpore ne mogu smatrati spojivima na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. Točnije, cjelokupno upravljanje zračnom lukom nije jasno povjereno primatelju kao usluga od općega gospodarskog interesa. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi pravni dokumenti kojima se unaprijed jasno definira usluga od općega gospodarskog interesa povjerena primatelju ili pravo primatelja na naknadu. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi dokazi o postupanju u skladu sa stavcima 17. i 18. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(112)
Komisija stoga smatra da se mjera potpore koja se istražuje ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(113)
Komisija bi, radi cjelovitosti, naglasila da se, u skladu sa stavkom 9. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa koja se dodjeljuje poduzećima u teškoćama mora ocjenjivati na temelju Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama (dalje u tekstu „Smjernice o sanaciji i restrukturiranju”).
(114)
Tijekom ranijih faza predmeta Italija je tvrdila da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica o sanaciji i restrukturiranju. Međutim, Italija je tvrdila i da mjere koje se ocjenjuju nisu dio plana restrukturiranja i da taj plan ne postoji. Stoga je Komisija je u odluci o pokretanju postupka smatrala da se mjere ne mogu smatrati spojivima sa Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju.
(115)
Tijekom službenoga istražnog postupka Italija više nije tvrdila da je upravitelj zračne luke bio u teškoćama u trenutku poduzimanja mjera te da se potpora zato može smatrati spojivom na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju.
(116)
Komisija stoga nema dokaza na temelju kojih bi mogla ocijeniti spojivost mjera na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju pa ih zato ne može proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem na tom temelju.
7.3.2. Spojivost na temelju novih smjernica o zračnom prometu
(117)
Komisija je 31. ožujka 2014. donijela komunikaciju kojom se utvrđuju smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima („nove smjernice o zračnom prometu”) (32). Nove smjernice o zračnom prometu primjenjuju se na operativne potpore dodijeljene zračnim lukama prije 31. ožujka 2014.
(118)
Operativne potpore dodijeljene prije stupanja na snagu novih smjernica o zračnom prometu mogu se proglasiti spojivima u punom iznosu nepodmirenih troškova poslovanja ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
-
doprinos dobro definiranom cilju od općeg interesa: taj je uvjet ispunjen ako se, među ostalim, potporom povećava mobilnost građana EU-a i povezanost regija ili olakšava regionalni razvoj (33),
-
potreba za državnom intervencijom: potpora bi trebala biti usmjerena na situacije u kojima potpora može donijeti materijalno poboljšanje koje tržište ne može ostvariti samo po sebi (34),
-
postojanje učinka poticaja: ovaj je uvjet ispunjen ako postoji vjerojatnost da bi u nedostatku operativnih potpora i uzimajući u obzir moguću prisutnost potpore za ulaganje i razinu prometa razina gospodarske aktivnosti predmetne zračne luke bila znatno smanjena (35),
-
proporcionalnost iznosa potpore (potpora ograničena na najmanji potreban iznos): kako bi bile proporcionalne, operativne potpore zračnim lukama moraju se ograničiti na najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje (36),
-
izbjegavanje neopravdanih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu (37).
(119)
Prema mišljenju talijanskih tijela, regija Kalabrija suočena je s ozbiljnim teškoćama zbog zabačenog zemljopisnog položaja i nedovoljno razvijene mobilnosti tereta, koja je uglavnom posljedica nedostatka odgovarajuće infrastrukture. Italija je tvrdila da su mjere koje su predmet ispitivanja dio većeg projekta poboljšanja prometne mreže u Kalabriji. Zahvaljujući mjerama, društvo SO.G.A.S. moglo bi unaprijediti infrastrukturu i usluge koje nudi zračna luka u smislu nove regionalne strategije čiji je cilj poboljšanje prometne mreže i jamstvo boljeg pristupa regiji.
(120)
Prema tome, Komisija smatra da je operativna potpora dodijeljena društvu SO.G.A.S. pridonijela postizanju cilja od zajedničkog interesa zbog poboljšanja pristupačnosti, povezanosti i regionalnog razvoja putem razvoja sigurne i pouzdane infrastrukture za zračni promet.
(121)
U skladu s novim smjernicama o zračnom prometu, manje zračne luke mogu imati poteškoće pri osiguravanju financijskih sredstava za svoje poslovanje bez javnog financiranja. U stavku 118. novih smjernica o zračnom prometu navodi se da zračne luke s godišnjim brojem putnika manjim od 700 000 mogu, u znatnoj mjeri, imati teškoće pri podmirivanju svojih troškova poslovanja. Broj putnika u zračnoj luci Stretto uvijek je manji od 700 000. Komisija stoga smatra da je potpora bila nužna u smislu omogućavanja poboljšanja povezanosti regije Kalabrija koju samo tržište ne bi omogućilo.
(122)
Bez potpore, poslovanje zračne luke znatno bi se smanjilo, ako ne i prekinulo u potpunosti. Istodobno, potpora nije premašila iznos potreban za podmirivanje poslovnih gubitaka pa, posljedično, nije premašila najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje.
(123)
Unutar istoga gravitacijskog područja ne nalazi se nijedna druga zračna luka (38): kako je prethodno navedeno, najbliža je zračna luka udaljena više od 130 km. Osim toga, Italija je potvrdila da je infrastruktura zračne luke na raspolaganju svim zračnim prijevoznicima po nediskriminirajućim uvjetima. Ni u informacijama kojima raspolaže Komisija ni u primjedbama zainteresiranih strana tijekom istražnog postupka nigdje nije navedeno da je postojala diskriminacija u pogledu pristupa infrastrukturi.
(124)
Komisija zaključuje da su ispunjeni uvjeti za spojivost utvrđeni novim smjernicama o zračnom prometu.
7.3.3. Zaključak o spojivosti potpore
(125)
Komisija zaključuje da je prijavljena mjera potpore spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.
(126)
Taj je nalaz donijela na temelju pravila o državnim potporama i ne dovodeći u pitanje primjenu ostalih odredbi prava EU-a, poput zakonodavstva EU-a u području zaštite okoliša.
8. ZAKLJUČCI
(127)
Nalaz je Komisije da je Italija nezakonito provela predmetnu potporu, čime je prekršila članak 108. stavak 3. UFEU-a. Međutim, Komisija je u smislu prethodno navedene ocjene odlučila da neće uložiti prigovore na potporu jer je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i s novim smjernicama o zračnom prometu,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Državna potpora koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. SpA za upravljanje zračnom lukom Stretto u iznosu od 6 392 847 EUR spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. lipnja 2014.