KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/506
af 20. februar 2014
om Tysklands foranstaltninger for så vidt angår lufthavnen Berlin-Schönefeld GmbH og forskellige luftfartsselskaber - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(meddelt under nummer C(2014) 868)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Mellem 2003 og 2006 har Kommissionen modtaget klager fra forskellige parter, i henhold til hvilke visse luftfartsselskaber og operatøren af lufthavnen Berlin-Schönefeld (»Schönefeld«) potentielt har modtaget ulovlig statsstøtte til deres aktiviteter i denne lufthavn.
(2)
Ved brev af 17. august 2006 anmodede Kommissionen Tyskland om at afgive oplysninger herom. Tyskland efterkom denne anmodning ved brev af 20. december 2006.
(3)
Ved brev af 10. juli 2007 (»indledningsbeslutningen«) meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede en procedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) over for ovennævnte støtteforanstaltninger. Samtidig har Kommissionen udstedt et påbud om oplysninger i henhold til artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999 (3) med hensyn til alle dokumenter, data og oplysninger, på baggrund af hvilke Kommissionen kan undersøge, om de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte.
(4)
Tyskland fremsatte sine bemærkninger den 4. oktober 2007, og den 3. marts 2008 fremsendte Tyskland yderligere dokumenter til Kommissionen.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort den 30. oktober 2007 i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om de pågældende foranstaltninger inden en måned efter offentliggørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger fra flere interesserede parter. Den 16. januar 2008 og den 20. februar 2008 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Tyskland. Ved brev af 15. maj 2008 fremsatte Tyskland sine kommentarer til de bemærkninger, der var indsendt af interesserede parter. Ved brev af 31. august 2009 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Tyskland imødekom denne anmodning med tre breve (af 28. september 2009, 12. oktober 2009 og 28. oktober 2009). Den 4. april 2011 anmodede Kommissionen igen Tyskland om oplysninger. Derfor fremsatte Tyskland den 19. maj 2011 nye bemærkninger og fremlagde yderligere dokumentation. Den 10. oktober 2011 videresendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra interesserede parter til Tyskland. Tyskland fremsatte kommentarer hertil den 7. november 2011. I forbindelse med en anmodning fra Kommissionen af 17. januar 2012 om nærmere oplysninger fremsatte Tyskland den 14. februar 2012 nye bemærkninger.
2. GENEREL BAGGRUND
(7)
Efter Tysklands genforening i 1990 befandt Berlin sig i en helt særlig situation, for så vidt angår lufttrafikken, på grund af den årtier lange deling af byen i en østlig og vestlig del. Bylufthavnene Berlin-Tegel (»Tegel«) og Berlin-Tempelhof (»Tempelhof«) ligger i det tidligere Vestberlin. Schönefeld lufthavn ligger i det tidligere Østberlin på grænsen mellem delstaten Berlin og delstaten Brandenburg.
(8)
Tempelhof blev åbnet i 1923 og kunne på grund af sine korte start- og landingsbaner kun anvendes af mindre fly. Det var ikke muligt at foretage en enkel modernisering af lufthavnen, da den ligger i nærheden af et historisk sted, og desuden gjorde de omgivende boligområder en udvidelse umulig. Driften af Tempelhof lufthavn blev indstillet den 30. oktober 2008.
(9)
Tegel blev åbnet i 1948 for at muliggøre luftbroen til forsyning af byen under den sovjetiske blokade af Vestberlin. Fra og med 1968 flyttede mange luftfartsselskaber fra Tempelhof til Tegel, da Tempelhof lufthavn ikke var beregnet til jetfly. Siden 1975 har Tegel udviklet sig til Berlins vigtigste passagerlufthavn. I begyndelsen af 1990'erne blev den maksimale kapacitet i Tegel nået i perioder med spidsbelastning. Den eneste mulighed for at undgå betydelige kapacitetsflaskehalse på lang sigt var en udvidelse af start- og landingsbanerne samt opførelse af en større terminal. Dette var imidlertid ikke muligt, da Tegel ligesom Tempelhof er en bylufthavn, der er omgivet af boligområder og tilfartsveje. Enhver yderligere stigning i lufttrafikken i Tegel ville tillige have medført en øget støjbelastning for beboerne i området.
(10)
Schönefeld blev åbnet i 1946 efter pålæg fra den sovjetiske militæradministration i Tyskland. Lufthavnen tjente først og fremmest som militærlufthavn, men blev også anvendt af kommercielle luftfartsselskaber, f.eks. Aeroflot og senere det østtyske luftfartsselskab Interflug. Frem til den politiske omvæltning i Tyskland i 1990 blev Schönefeld lufthavn udvidet flere gange. Men lufthavnen, der var bygget til militære formål, opfyldte ikke kravene til en moderne, kommerciel lufthavn. Desuden var lufthavnens infrastruktur efter den politiske omvæltning ikke længere tidssvarende. I 1990'erne var det således nødvendigt med omfattende investeringer for at tilpasse lufthavnen til vesteuropæiske sikkerhedsstandarder. Derudover ligger Schönefeld længere væk fra bykernen end Tempelhof og Tegel. Derfor blev lufthavnen i det mindste af visse kategorier af passagerer og luftfartsselskaber betragtet som mindre attraktiv.
(11)
Af historiske årsager blev de tre berlinske lufthavne oprindeligt drevet af forskellige virksomheder. I forbindelse med genforeningen blev de samlet i ét enkelt holdingselskab, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (»BBF«), hvis selskabsdeltagere bestod af delstaterne Berlin og Brandenburg (med hver 37 %) og den tyske forbundsregering (med 26 %). Indtil 2003 havde holdingselskabet to datterselskaber: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (»BFG«) som operatør af lufthavnene Tegel og Tempelhof og Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (»FBS«) som operatør af Schönefeld lufthavn. I oktober 2003 blev BBF og FBS fusioneret. I den forbindelse blev BFG omdannet til et datterselskab af FBS. Den 1. januar 2012 ændrede FBS navn til Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (»FBB«).
(12)
I 1990'erne blev det hurtigt tydeligt, at det var nødvendigt med en mere effektiv udnyttelse af den eksisterende lufthavnskapacitet - på daværende tidspunkt fordelt ud over byområdet Berlin på grund af den til dato politisk motiverede deling af byen. Dette skyldes til dels den kendsgerning, at Berlin igen skulle være Tysklands hovedstad, og at der generelt blev kalkuleret med en øget lufttrafik til og fra Berlin (jf. tabel 1).
Tabel 1
Trafikvolumen i Berlins lufthavne (mio. passagerer)
År
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
Ikke relevant
1992
1,4
6,6
Ikke relevant
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
Ikke relevant
1995
1,9
8,2
Ikke relevant
1996
1,8
8,3
Ikke relevant
1997
1,9
8,6
Ikke relevant
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
Ikke relevant
2000
2,1
10,3
Ikke relevant
2001
1,9
9,9
Ikke relevant
2002
1,6
9,1
Ikke relevant
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
Lukket
2010
7,3
15,0
Lukket
2011
7,1
16,9
Lukket
2012
7,1
18,2
Lukket
Kilde:
Data fra Kommissionens afgørelse vedrørende statsstøtte nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Tyskland - finansiering af lufthavnen Berlin Brandenburg International (EUT C 179 af 1.8.2009, s. 5), opdateret med oplysninger fra FBB's årsberetninger.
(13)
På baggrund heraf blev der umiddelbart efter den tyske genforening indledt drøftelser om muligheden for etablering af én enkelt lufthavn (storlufthavn) for regionen Berlin-Brandenburg. På basis af prognoserne for passagertallene i de berlinske lufthavne blev det antaget, at en stigning i lufttrafikken kun kunne styres effektivt fra en storlufthavn af en passende størrelse og ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknologi.
(14)
Planlægningsarbejdet i forbindelse med etableringen af en storlufthavn i Berlin blev påbegyndt i januar 1992. I den sammenhæng blev det den 20. juni 1993 offentliggjort, at området syd for Schönefeld samt de to flyvepladser Sperenberg og Jüterbog blev undersøgt som mulige lokaliteter for den nye lufthavn. Der var to årsager til, at hverken Tegel eller Tempelhof var interessante: for det første som følge af disse bylufthavnes negative virkninger på naboerne (især på grund af flystøj) og for andet, fordi det generelt ikke var muligt at foretage en udvidelse her i det omfang, der var nødvendigt for at kunne rumme Berlins kommende storlufthavn. Beslutningen om at placere storlufthavnen i Schönefeld var i sidste ende baseret på områdets relative nærhed af bykernen (selv om lufthavnen ligger udenfor) og de gode vej- og jernbaneforbindelser. Følgelig blev det besluttet at udbygge og modernisere den eksisterende Schönefeld lufthavn som Berlins hovedlufthavn under navnet Berlin-Brandenburg Willy Brandt (»BER«) og i tilknytning hertil at lukke lufthavnene Tegel og Tempelhof. Denne beslutning blev formaliseret ved en konsensusbeslutning af 28. maj 1996 mellem den tyske forbundsregering og delstaterne Berlin og Brandenburg.
(15)
Selskabsdeltagerne i BBF planlagde gennemførelsen af BER-projektet ved hjælp af en privat lufthavnsejer og -operatør. I 1997 blev der truffet beslutning om privatiseringen, i hvilken forbindelse alle BBF-andele skulle sælges til en privat investor, og den fremtidige køber skulle tildeles en koncession til lufthavnen.
(16)
BBF-selskabsdeltagerne og de bydende kunne imidlertid ikke blive enige. Som følge heraf meddelte de offentlige ejere i 2003, at privatiseringen var mislykkedes og bekendtgjorde samtidig, at lufthavnen nu ville blive bygget i offentligt regi (5).
3. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG BAGGRUNDENE HERFOR
3.1. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten
(17)
Den 6. august 1992 underskrev BBF og BFG en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt. Aftalen skulle oprindeligt gælde i fem år med stiltiende forlængelse for en periode på to år og en opsigelsesfrist på et år. En lignende kontrakt blev indgået mellem BBF og FBS. I henhold til tysk ret er der ved en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt tale om en kontrakt mellem en virksomhed og et datterselskab, hvor datterselskabet overdrager sin ledelse til moderselskabet. Desuden er datterselskabet forpligtet til at overføre sine overskud til moderselskabet eller overdrage udligningen af sine underskud til moderselskabet. I praksis betyder en sådan kontrakt, at overskud og underskud i moder- og datterselskabet sammenregnes og beskattes i overensstemmelse hermed. På grund af de ledelses- og overskudsoverførselskontrakter, der er indgået mellem BBF og datterselskaberne, blev de forskellige selskaber, for så vidt angår selskabsbeskatning, betragtet som én skattepligtig person.
(18)
I 2003 i forbindelse med fusionen mellem BBF og FBS overgik BBF's rettigheder og forpligtelser, der var fastlagt i ledelses- og overskudsoverførselskontrakten af 6. august 1992, som var indgået med BFG, til FBS. Derudover mistede den ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, der var indgået mellem BBF og FBS, sin betydning i forbindelse med fusionen. Derfor tages der ikke yderligere hensyn til denne kontrakt i nærværende afgørelse.
(19)
I praksis medførte ledelses- og overskudsoverførselskontrakten af 6. august 1992 (»ledelses- og overskudsoverførselskontrakten«), der var indgået mellem BBF og BFG - i det mindste i visse år - en udligning af de opståede driftsunderskud i Schönefeld lufthavn med de overskud, der blev opnået ved driften af Tegel lufthavn.
(20)
Schönefeld lufthavn havde i hvert fald driftsunderskud indtil 2006. Dette illustreres i nedenstående tabel over lufthavnens EBITDA (6) og EBIT (7) i perioden 2003-2006 på grundlag af de udgifter og indtægter, der var umiddelbart relateret til lufthavnsdriften.
Tabel 2
EBITDA og EBIT for Schönefeld lufthavn i perioden 2003-2006
EBITDA/EBIT
(i mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Til trods for de dårlige resultater for Schönefeld lufthavn blev der imidlertid ikke sat spørgsmålstegn ved rentabiliteten af koncernen bestående af FBS, BFG og - indtil 2003 - holdingselskabet BBF (»FBS-koncernen«). FBS-koncernen kunne kontinuerligt stille egne finansielle midler til rådighed eller skaffe de nødvendige finansielle midler på markedet. Efter Kommissionens kendskab har FBS-koncernen kun modtaget finansielle midler fra eksterne kilder i forbindelse med finansieringen af BER-projektet og i den sammenhæng med Kommissionens tilladelse (9).
(22)
Dette forhold skyldtes navnlig de relativt gode resultater i Tegel lufthavn, som bidrog til at mindske de negative konsekvenser af driftsunderskuddene i Schönefeld for FBS-koncernen. I perioden fra 1990 til 2005 var Tegel i modsætning til Schönefeld og Tempelhof en moderne lufthavn, der blev benyttet af alle vigtige internationale full service-luftfartsselskaber (luftfartsselskaber, der tilbyder en lang række ydelser), som havde flyvninger til/fra Berlin. Blandt visse kategorier af passagerer og luftfartsselskaber blev den oven i købet opfattet som den mest attraktive lufthavn i Storberlin. Derudover kunne der konstateres en generel opadgående tendens i passagerlufttrafikken i Berlin mellem 1990 og 2005, der kom FBS-koncernen som helhed til gode.
(23)
Tabel 1 viser, at passagervolumenet pr. år i Tegel i 1990'erne og fra og med 2004 steg kontinuerligt. I Schönefeld steg passagertallet pr. år i første halvdel af 1990'erne betydeligt (fra 1,1 mio. til 1,9 mio. passagerer mellem 1991 og 1995), stagnerede i anden halvdel af 1990'erne og faldt i perioden 2000-2003 (fra 2,1 mio. til 1,7 mio. passagerer pr. år). Mellem 1991 og 2003 blev størstedelen af væksten i trafikken i Berlin - i absolutte tal - absorberet af Tegel og ikke af Schönefeld. Mens det årlige passagertal i Schönefeld i den nævnte periode steg med 600 000, oplevede Tegel en stigning på hele 4,4 mio. I begge lufthavne steg trafikvolumenet, som det fremgår af tabel 1, mellem 2003 og 2012 kontinuerligt: med 417 % i Schönefeld (fra 1,7 mio. til 7,1 mio. passagerer pr. år) og med 63 % i Tegel (fra 11,1 mio. til 18,2 mio. passagerer pr. år). I modsætning til perioden 1991-2003 fordelte væksten i trafikken sig i absolutte tal næsten ligeligt på de to lufthavne, hvilket betyder, at væksten i trafikken i Schönefeld procentuelt var væsentligt større end i Tegel.
3.2. Afgiftsordningerne for Schönefeld lufthavn
(24)
I 1990'erne forsøgte FBS-koncernen at overtale luftfartsselskaber til at flytte deres aktiviteter fra den næsten fuldt ud udnyttede Tegel lufthavn til Schönefeld lufthavn, hvis kapacitet slet ikke var udnyttet i tilstrækkeligt omfang (10). Formålet med disse bestræbelser var at løse flaskehalsproblemerne i Tegel og samtidig udnytte kapaciteten i Schönefeld. Med henblik herpå kontaktede man både luftfartsselskaber, der allerede opererede fra Tegel og Tempelhof, og luftfartsselskaber, som endnu ikke havde flyvninger til/fra Berlin. Flere luftfartsselskaber gav udtryk for deres interesse, men i sidste ende var der af markedsføringsmæssige årsager ingen af dem, som valgte at flytte deres flytrafik til Schönefeld. Dette skyldtes især manglen på en såkaldt ankerbruger (11) i Schönefeld samt den kendsgerning, at infrastrukturen i Schönefeld ikke var så moderne som i Tegel. Endvidere blev denne ulempe ikke udlignet af attraktive lufthavnsafgifter eller andre økonomiske incitamenter. Forsøget på at flytte en del af flytrafikken fra Tegel til Schönefeld og derudover få luftfartsselskaber, der ikke tidligere havde haft flyvninger til/fra Berlin, til at etablere sig i Schönefeld, slog altså på dette tidspunkt i det store og hele fejl. Det tydeliggøres af den allerede nævnte kendsgerning, at passagertallet i Schönefeld i perioden fra 1991 til 2003 kun steg med 600 000 passagerer, mens det i samme periode voksede med 4,4 mio. passagerer i Tegel.
(25)
Dette førte til overvejelser om, hvordan Schönefelds økonomiske situation kunne forbedres strategisk inden åbningen af BER. En midlertidig lukning af lufthavnen blev ikke taget i betragtning som en mulighed. Genstand for de strategiske overvejelser var derimod bl.a. størrelsen af lufthavnsafgifterne samt fastsættelsen heraf i lyset af det stigende trafikvolumen.
(26)
I Tyskland bliver de afgifter, som lufthavnene opkræver af luftfartsselskaberne for at stille infrastrukturydelser til rådighed, beregnet på basis af afgiftsordningen i den pågældende lufthavn. Afgiftsordningerne offentliggøres i Nachrichten für Luftfahrer (det tyske luftfartstidende). Den enkelte lufthavn udarbejder sin egen afgiftsordning og skal informere de kompetente civile luftfartsmyndigheder i den pågældende delstat herom.
(27)
Siden 2003 gjaldt der forskellige afgiftsordninger i Schönefeld. I perioden fra den 1. august 2003 til den 30. april 2004 fandtes der én fælles afgiftsordning for Tegel, Tempelhof og Schönefeld (»afgiftsordningen fra 2003«). Denne afgiftsordnings attraktivitet ansås for at være utilstrækkelig, da den ikke gav luftfartsselskaberne noget incitament til at åbne nye ruter til og fra Berlin eller øge frekvenserne.
(28)
På baggrund heraf bad selskabsdeltagerne i FBS i 2003 et konsulentfirma ([…] - »konsulentfirmaet«) om at udarbejde en strategi til forbedring af Schönefelds økonomiske situation frem til åbningen af BER, som hurtigt kunne gennemføres.
(29)
Af analysen fra konsulentfirmaet fremgik det, at der af mange forskellige årsager var potentiale for en væsentlig udvidelse af flytrafikken i Berlin. Ifølge skøn fra konsulentfirmaet omfattede Berlins opland (»catchment area«) op til 10 mio. potentielle passagerer pr. år. Konsulentfirmaet undersøgte en række strukturelle faktorer, som begunstigede en udvidelse af flytrafikken. Blandt de centrale faktorer var den kendsgerning, at store multinationale virksomheder flyttede deres hovedsæde til Berlin, og at Berlin er Tysklands største universitetsby og et omdrejningspunkt for »etnisk trafik« (12) samt det forhold, at Berlin i årene efter årtusindskiftet blev betragtet som en hovedstad i udvikling og turistmagnet (13). Konsulentfirmaet anførte, at Berlin i forhold til andre hovedstæder i 2003 stadig havde et betydeligt potentiale for etablering af og vækst i lavpristrafikken (LCC-trafikken).
(30)
På samme tidspunkt oplevede LCC-trafikken en betydelig vækst i hele Europa (14). Af forskellige analyser fremgik det, at LCC-trafikken overvejende kunne tilskrives nye passagerer, hvorfor der ud over den almindelige trafik kunne forventes et tilsvarende volumen. Konsulentfirmaets prognose viste, at der på kort sigt, dvs. mellem 2003 og 2005, var potentiale for en øgning af LCC-trafikken i Schönefeld på 600 000 til 900 000 passagerer pr. år, samt på mellemlang sigt, dvs. mellem 2005 og 2010, på yderligere 300 000 passagerer pr. år.
(31)
Desuden fastslog konsulentfirmaet, at gennemførelsen af en strategi med det formål at opnå etablering af lavprisselskaber i Schönefeld kun ville kræve begrænsede tilpasninger og ingen omfattende investeringer i infrastrukturen eller væsentlige ændringer af den eksisterende infrastruktur.
(32)
Konsulentfirmaet anbefalede derfor en sådan strategi (»LCC-strategien«). Med henblik på gennemførelsen heraf blev der foreslået en kombination af mængderabatter på lufthavnsafgifter og økonomiske incitamenter (15).
(33)
FBS besluttede sig for at gennemføre LCC-strategien og vedtog til dette formål den nye afgiftsordning (»afgiftsordningen fra 2004«). Denne afgiftsordning var - i modsætning til afgiftsordningen fra 2003 - specielt møntet på Schönefeld. Den nye afgiftsordning blev vedtaget den 30. april 2004 og trådte i kraft den 1. maj 2004. Den omfattede følgende afgiftstyper:
a)
Afgifter på starter og landinger, navnlig baseret på flyets maksimale startvægt
b)
Passagerafgifter på basis af antallet af afrejsende passagerer og flydestinationen
c)
Parkeringsafgifter for fly baseret på flyets maksimale startvægt samt parkeringsarealernes anvendelsestid.
(34)
Afgiftsordningen indeholdt forskellige økonomiske tilskyndelsesmekanismer:
a)
En »passagermængderabat«, inden for hvilken passagerafgifterne blev tilbagebetalt forholdsmæssigt på grundlag af antallet af transporterede passagerer som følger:
Tabel 3
Passagermængderabat i henhold til afgiftsordningen fra 2004
Antal passagerer pr. år
Tilbagebetalingsbeløbets størrelse
%
over 50 000
5
over 100 000
10
over 150 000
15
over 250 000
20
b)
Et »vækstincitament i form af et destinations- og et frekvensincitament«, som blev tildelt for opstart af nye ruter fra Schönefeld og etableringen af yderligere frekvenser på eksisterende ruter fra Schönefeld. Størrelsen af destinationsincitamentet udgjorde det første år 80 %, det andet år 60 %, det tredje år 40 % og det fjerde år 20 % af landingsgrundtaksten (defineret som summen af de gældende start- og landingsafgifter samt passagerafgifter for de pågældende start- og landingsoperationer). Størrelsen af frekvensincitamentet udgjorde det første år 60 % og det andet år 40 % af landingsgrundtaksten. Med henblik på fastlæggelse af de nøjagtige betingelser skulle der indgås en bilateral aftale mellem FBS og luftfartsselskabet.
(35)
Afgiftsordningen fra 2004 blev ændret endnu en gang i juli 2005. Ifølge denne ændring kunne luftfartsselskaber tildeles destinationsincitamentet, hvis de etablerede nye ruter fra Berlins lufthavnssystem, dvs. ruter til rejsemål, som ikke tidligere var blevet betjent direkte fra Berlin. Inden ændringen gjaldt destinationsincitamentet derimod for nye ruter fra Schönefeld, også selv om den samme rute blev betjent af direkte flyvninger fra andre berlinske lufthavne.
(36)
Den 19. januar 2006 blev der vedtaget en ny afgiftsordning (»afgiftsordningen fra 2006«), som skulle have virkning med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2006. I forhold til afgiftsordningen fra 2004 faldt frekvensincitamentet nu væk. Afgiftsordningen fra 2006 fastsatte i det væsentlige tre forskellige økonomiske incitamenter: et »vækststøttebeløb« (16), dvs. et incitament i forbindelse med en forhøjelse af tonnage- eller passagervolumenet pr. start- og landingsoperation, et »destinationsstøttebeløb« til etableringen af en ny direkte rute fra Berlin til en ny mållufthavn samt en »passagermængderabat«.
(37)
I henhold til afgiftsordningen fra 2006 skulle et luftfartsselskab ved etablering af en ny rute fra Berlin vælge mellem destinationsstøttebeløbet og vækststøttebeløbet. Der skulle gøres brug af denne valgmulighed inden etableringen af den nye rute, og denne enkeltstående beslutning var bindende.
(38)
Destinationsstøttebeløbet udgjorde i den første fartplansæson efter etablering af den nye rute 80 %, i den anden fartplansæson 60 %, i den tredje fartplansæson 40 %, i den fjerde fartplansæson 20 % og i den femte fartplansæson 10 % af landingsgrundtaksten. Derudover forpligtede luftfartsselskaberne sig til en tilbagebetaling af destinationsstøttebeløbet, hvis de opgav den nye rute allerede før udløbet af den femte fartplansæson: i den første fartplansæson 60 % af den gældende landingsgrundtakst, i den anden fartplansæson 40 %, i den tredje fartplansæson 20 %, i den fjerde fartplansæson 10 % og i den femte fartplansæson 0 %.
(39)
Vækststøttebeløbet kunne tildeles luftfartsselskaber, hvis de i forhold til det pågældende forrige år havde opnået et øget tonnage- eller passagervolumen pr. start- og landingsoperation. Vækststøttebeløbet blev beregnet på grundlag af de i afgiftsordningen anførte satser afhængigt af den opnåede vækst. Resultatet heraf var gradvist faldende rabatter på lufthavnsafgifterne. Vækststøttebeløbet var begrænset til maksimalt fem år.
(40)
Derimod blev »passagermængderabatten« kun ændret og udvidet lidt i forhold til afgiftsordningen fra 2004. I henhold til afgiftsordningen fra 2006 bestod passagermængderabatten, nu under betegnelsen »volumenstøttebeløb«, i en forholdsmæssig tilbagebetaling af start- og landingsafgifterne samt af passagerafgifterne afhængigt af antallet af transporterede passagerer. Rabattrinnene var fastsat som følger:
Tabel 4
Volumenstøttebeløb: Rabatter i henhold til afgiftsordningen fra 2006
Antal passagerer pr. år
Tilbagebetalingsbeløbets størrelse
%
over 50 000
5
over 100 000
10
over 250 000
15
over 500 000
20
over 1 mio.
30
over 2 mio.
40
3.3. Individuelle kontrakter indgået mellem FBS og visse luftfartsselskaber
3.3.1. Etablering af easyJet som ankerbruger i Schönefeld
(41)
I 2003 indledte FBS i forbindelse med gennemførelsen af LCC-strategien i Schönefeld forhandlinger med easyJet Airline Company Ltd. (»easyJet«), da selskabet var på udkig efter en placering til sin nye base på det europæiske fastland. Til gengæld for attraktive lufthavnsafgifter og andre økonomiske incitamenter tilbød easyJet stationeringen af fire fly i det første driftsår i lufthavnen (2004), efterfulgt af yderligere seks fly i det andet år samt et yderligere fly hvert år i perioden fra 2006 til 2009. Ifølge Tyskland så FBS dette som en mulighed for at få et lavprisselskab, der allerede var etableret på markedet, til at etablere sig som ankerbruger i Schönefeld.
(42)
Den 19. december 2003 indgik FBS og easyJet en kontrakt (»easyJet-kontrakten fra 2003«) på ovennævnte betingelser. Med kontrakten blev der fastlagt en særlig afgiftsstruktur for easyJet, som afveg fra den gældende afgiftsordning. Heri var der kun fastlagt afgifter på grundlag af antallet af afrejsende passagerer. Uafhængigt heraf blev der med kontrakten indført et rabatsystem, der var baseret på antallet af yderligere passagerer, som blev transporteret af easyJet i det pågældende år i forhold til det foregående år. Dette særlige rabatsystem blev senere inkorporeret i afgiftsordningen fra 2006 under betegnelsen »vækststøttebeløb« (jf. betragtning 36 til 39). Derudover aftalte FBS og easyJet et destinationsstøttebeløb i form af en engangsbetaling på […] EUR for hver ny daglig rotation (frekvens), som easyJet startede. Betalingerne på grundlag af dette system blev dog indstillet i 2004. I alt blev der inden for rammerne af systemet ydet støtte til 19 nye daglige rotationer, som easyJet havde startet.
(43)
Løbetiden på den kontrakt, der var blevet indgået mellem FBS og easyJet, var oprindeligt fastsat til 10 år med mulighed for, at easyJet kunne forlænge kontrakten med yderligere 10 år. Den 11. september 2007 indgik FBS og easyJet en ændringskontrakt (»easyJet-ændringskontrakten fra 2007«), med hvilken løbetiden og andre vilkår i den oprindelige kontrakt blev ændret. Med denne ændringskontrakt blev løbetiden på easyJet-kontrakten fra 2003 i sin ændrede version begrænset til en løbetid frem til åbningen af storlufthavnen BER (dengang planlagt til 2011). Med hensyn til lufthavnsafgifter indeholdt easyJet-ændringskontrakten fra 2007 en »dynamisk« henvisning til lufthavnens generelle afgiftsordning (17). I henhold hertil havde den i Schönefeld gældende afgiftsordning til enhver tid også gyldighed for easyJet, også selv om FBS skulle ændre afgiftsordningen efter kontraktens indgåelse.
(44)
I perioden 2003-2006 skete der en kraftig stigning i easyJet-trafikken i Schönefeld. easyJet kunne endog øge antallet af stationerede fly i Schönefeld hurtigere, end det var aftalt med FBS. Følgelig blev Schönefeld i 2006 den største easyJet-base uden for Det Forenede Kongerige.
(45)
Dette forhold illustreres i tabel 5, som viser udviklingen i easyJet-trafikken i Schönefeld (i henholdsvis absolutte tal og som procentdel af det samlede passagertal i Schönefeld mellem 2004 og 2010).
Tabel 5
Udvikling i easyJet-trafikken i Schönefeld mellem 2004 og 2010
Udvikling i antallet af easyJet-passagerer
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Andelen af easyJet-passagerer ud af det samlede passagertal i Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Etablering af andre luftfartsselskaber i Schönefeld
(46)
Ud over etableringen af easyJet som ankerbruger arbejdede FBS på at få andre lavprisselskaber til at etablere sig i Schönefeld. I forbindelse hermed blev der indgået individuelle kontrakter med følgende lavprisselskaber: Germanwings GmbH (»Germanwings«), Ryanair Limited (»Ryanair«), Volare Airlines S.p.A. (»Volare«), V-Bird Airlines B.V. (»V-Bird«), Norwegian Air Shuttle AS (»Norwegian Air Shuttle«), Icelandair Reykjavik Airport (»Icelandair«) samt luftfartsselskabet Aer Lingus Limited (»Aer Lingus«), der udelukkende betragtes som lavprisselskab i forbindelse med denne afgørelse (18).
(47)
Hvad angår Ryanair og Germanwings, blev der indgået to tillægskontrakter, en i 2003 og en i 2004.
(48)
Kontrakterne med Ryanair, Volare og V-Bird samt den første med Germanwings blev indgået inden vedtagelsen af og inden dagen for ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 (jf. betragtning 33). I disse kontrakter var der en beskrivelse af de fra Schönefeld betjente ruter og de pågældende frekvenser. Kontrakterne indeholdt økonomiske incitamenter i form af betalinger til de enkelte luftfartsselskaber, som man havde forhandlet sig frem til for at overbevise disse luftfartsselskaber om at drive flytrafik eller udvide deres trafik i Schönefeld uden først at skulle afvente vedtagelsen af en ny afgiftsordning med økonomiske incitamenter. Disse betalinger var forbundet med den betingelse, at luftfartsselskabet mindst skulle gennemføre en bestemt andel af det antal flyvninger, der var planlagt inden for rammerne af den kontraktligt aftalte drift (19). I den første kontrakt med Ryanair var der fastsat en betaling på […] mio. EUR i ét år (kontraktperiode). Kontrakterne med V-Bird og Volare omfattede betalinger på hver […] mio. EUR i tre år, gradvist faldende i årlige trancher. I den første kontrakt med Germanwings var der fastlagt en betaling i form af en gradvist faldende rabat på de påløbne afgifter i en periode på tre år. Desuden var det aftalt, at FBS skulle overtage markedsføringsomkostninger på […] EUR pr. år.
(49)
De andre kontrakter, der blev indgået med eller efter ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004, var i det væsentlige baseret på de samme principper. I disse kontrakter var der ligeledes en beskrivelse af de fra Schönefeld betjente ruter og de pågældende frekvenser. På denne måde kunne de enkelte luftfartsselskaber anvende forskellige økonomiske incitamenter. Kontrakterne indeholdt dog en »dynamisk« henvisning til lufthavnens generelle afgiftsordning. I henhold hertil havde den i Schönefeld gældende afgiftsordning til enhver tid også gyldighed for det pågældende luftfartsselskab, også selv om FBS måtte ændre afgiftsordningen efter kontraktens indgåelse (20). Kontrakterne indeholdt klausuler, i henhold til hvilke tildelingen af visse i henhold til afgiftsordningen fastsatte incitamenter var betinget af, at luftfartsselskabet mindst skulle gennemføre en bestemt andel af det antal flyvninger, der var planlagt inden for rammerne af den kontraktligt aftalte drift. Derudover var det i enkelte af disse kontrakter fastlagt, at FBS ville yde tilskud til den forholdsmæssige finansiering af de pågældende luftfartsselskabers markedsføringsomkostninger. I kontrakten med Norwegian Air Shuttle var der eksempelvis fastlagt et engangstilskud på […] EUR fra FBS til dækning af luftfartsselskabets dokumenterede markedsføringsomkostninger. Aer Lingus og Icelandair blev ligeledes tilbudt engangsbetalinger på henholdsvis […] EUR og […] EUR til finansiering af en del af deres markedsføringsomkostninger.
(50)
Nedenstående tabel indeholder en oversigt over løbetiden på de forskellige kontrakter.
Tabel 6
Løbetider på kontrakterne mellem FBS og forskellige lavprisselskaber
Luftfartsselskab/kontrakt
Dato for kontraktindgåelsen
Fastsat kontraktperiode (21)
Ryanair (første kontrakt)
31. marts 2003
1. maj 2003 til 30. april 2004
Ryanair (anden kontrakt)
28. april 2004
1. maj 2003 til 30. april 2008
Germanwings (første kontrakt)
14. oktober 2003 (22)
26. oktober 2003 til 31. oktober 2006
Germanwings (anden kontrakt)
23. december 2004
1. maj 2004 til 30. april 2008
Volare
22. oktober 2003 (23)
26. oktober 2003 til 31. marts 2007 (24)
V-Bird
3. november 2003 (25)
3. november 2003 til 3. november 2007 (26)
Icelandair
6. juni 2004
6. juni 2004 til 31. marts 2009
Norwegian Air Shuttle
17. maj 2004
29. marts 2004 til 31. marts 2009
Aer Lingus
13. maj 2004
30. marts 2004 til 31. marts 2009
(51)
Tabel 7 viser trafikudviklingen for de pågældende luftfartsselskaber i Schönefeld mellem 2003 og 2010.
Tabel 7
Udvikling i passagertallet i perioden 2003-2010 for de lavprisselskaber, der var genstand for undersøgelsen
Udvikling i passagertallet for luftfartsselskaber med individuelle kontrakter i perioden 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Disse luftfartsselskabers samlede andel af trafikken i Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Samlet set har gennemførelsen af LCC-strategien medført en drastisk øgning af trafikken i Schönefeld. Som det fremgår af tabel 1, er antallet af passagerer næsten fordoblet mellem 2003 og 2004 (stigning fra 1,7 mio. til 3,3 mio.). Også i de følgende år øgedes passagertallet betydeligt og nåede i 2005 et niveau på 5 mio. og i 2006 et niveau på 6 mio. passagerer. Mellem 2003 og 2009 steg antallet af passagerer til det firedobbelte.
3.4. Terminal B og udlejning af lokaler i denne terminal til easyJet
(53)
I Schönefeld lufthavn er terminal B og A forbundet med hinanden og udgør tilsammen nordterminalen. For så vidt angår kapacitet, er terminal B en af de mindste terminaler i Schönefeld. Størstedelen af passagererne og luftfartsselskaberne benytter den væsentligt større terminal A. I terminal B er det kun funktionerne check-in af passagerer og bagage samt sikkerhedskontrollen, der benyttes af passagererne. Alle øvrige procesdele af passagerafviklingen foretages i den tilgrænsende terminal A. Herunder hører venten på afrejse, forberedelse af boarding samt selve boardingen. Desuden foregår alle ankomster af flypassagerer og deres bagage i terminal A.
(54)
Med henblik på at forberede sig på det betydelige ekstra trafikvolumen, som måtte forventes i Schönefeld i kølvandet på kontrakten med easyJet fra 2003, indgik FBS en yderligere kontrakt med dette luftfartsselskab i marts 2004. Med denne yderligere kontrakt (»easyJet-lejekontrakten fra 2004«) indrømmede FBS easyJet eneret til at benytte check-in-skranker og personalerum i terminal B i Schönefeld. De aftalte lejebeløb skulle betales separat i forhold til lufthavnsafgifterne. Derudover gav kontrakten easyJet ret til såkaldt branding, dvs. indretning af visse arealer i overensstemmelse med luftfartsselskabets koncept.
(55)
I perioden fra 2004 til 2007 lejede easyJet et areal på ca. […] m2 i form af kontorlokaler og check-in-skranker, hvilket svarer til […] % af det samlede areal i terminal B. I februar 2008 flyttede easyJet til særskilte kontorlokaler, hvorved det i terminal B anvendte kontorareal blev reduceret til […] m2.
(56)
Friarealerne i terminal B, herunder haller, gange og caféen, som er placeret her, kan også benyttes af andre luftfartsselskabers passagerer, idet der ikke er nogen rumlig adskillelse mellem terminal A og terminal B.
(57)
Passagerafviklingen i terminal B adskiller sig fra afviklingen i andre terminaler i kraft af et sikkerhedsteknisk aspekt i forbindelse med bagagetransportsystemet. I det system, som anvendes i terminal B, er der nemlig indbygget et røntgenapparat til bagagekontrol. I terminal A sker røntgenkontrollen, så snart passagererne kommer ind i check-in-området. Efter Tysklands opfattelse svarer anlægget i terminal B, for så vidt angår bagagetransportsystemets tekniske funktion, til anlægget i terminal A.
3.5. Foranstaltninger, der er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure
(58)
Følgende foranstaltninger er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure:
-
ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (»foranstaltning 1«), hvor FBS blev betragtet som potentielt begunstiget i henhold til indledningsbeslutningen
-
de i easyJet-kontrakten fra 2003 fastsatte afgiftsordninger (»foranstaltning 2«), hvor easyJet blev betragtet som potentielt begunstiget
-
de vilkår, herunder rabatter på lufthavnsafgifter og forskellige økonomiske incitamenter, som flere andre lavprisselskaber fik tilbudt i forbindelse med de kontrakter, der er nævnt i tabel 6 (herefter under ét »foranstaltning 3«), hvor Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus og Icelandair blev betragtet som potentielt begunstigede
-
easyJet-kontrakten fra 2004 (»foranstaltning 4«), hvor easyJet blev betragtet som potentielt begunstiget.
4. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
4.1. Foranstaltning 1: Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten
(59)
I indledningsbeslutningen fastholdt Kommissionen, at Schönefeld har haft underskud i en årrække og fortsat kører med underskud. Den fastslog samtidig, at et af de vigtigste instrumenter for FBS' overlevelse består i at udligne disse underskud med de overskud, der genereres af BFG. Kommissionen nåede til den foreløbige konklusion, at FBS på baggrund af denne krydssubsidiering, som er baseret på ledelses- og overskudsoverførselskontrakten, havde opnået en økonomisk fordel, som FBS muligvis ikke havde kunnet opnå under normale markedsbetingelser. Kommissionen mente, at det var en særlig økonomisk fordel, idet den kun kom ét selskab til gode. Derudover fordrejer den konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne negativt.
(60)
Kommissionen nåede også til den foreløbige konklusion, at denne økonomiske fordel finansieres med statslige midler og dermed kan tilregnes staten. For så vidt angår statslige midler, understregede Kommissionen, at det i forbindelse med FBS drejer sig om en offentlig virksomhed, hvis selskabsdeltagere består af den tyske forbundsregering og to delstater. Desuden repræsenterer otte ud af tolv medlemmer af bestyrelsen tyske offentlige myndigheder. Efter Kommissionens opfattelse skal FBS' midler derfor betragtes som statslige midler. Med hensyn til om foranstaltning 1 kan tilregnes staten, fremhævede Kommissionen navnlig typen af de aktiviteter, som FBS udfører, og anførte, at lufthavne har væsentlig betydning inden for forskellige politiske områder, og at de offentlige myndigheder generelt ikke er »fraværende«, når en lufthavnsoperatør træffer beslutninger vedrørende den langsigtede udvikling af den pågældende infrastruktur.
(61)
Kommissionen fandt derfor, at den pågældende foranstaltning kan udgøre statsstøtte. Den betvivlede foreneligheden af denne potentielle statsstøtte med det indre marked, navnlig på grundlag af undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen konstaterede, at det i forbindelse med den omtalte foranstaltning drejer sig om driftsstøtte, såfremt den kan karakteriseres som statsstøtte, at den ikke synes at være nødvendig og forholdsmæssig med henblik på at bidrage til at gennemføre en målsætning af almen interesse, og at den ikke indgår i nogen omstruktureringsproces. Kommissionen betvivlede desuden denne foranstaltnings forenelighed med bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i TEUF og anførte i den forbindelse, at de tyske myndigheder ikke havde dokumenteret, at FBS var blevet overdraget tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen henviste endvidere til punkt 34 og 35 i EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (»luftfartsretningslinjerne«) (27), i henhold til hvilke driften af en lufthavn samlet set kun i undtagelsestilfælde kan betegnes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.
4.2. Foranstaltning 2: easyJet-kontrakten fra 2003
(62)
I indledningsbeslutningen meddelte Kommissionen, at de af easyJet betalte lufthavnsafgifter var væsentligt lavere end dem, der var fastsat i den gældende afgiftsordning. Desuden understregede Kommissionen, at de rabatter, der blev ydet til de andre lavprisselskaber i Schönefeld, ganske vist var baseret på den til enhver tid gældende afgiftsordning, men at easyJet-kontrakten fra 2003 imidlertid ikke indeholdt denne »dynamiske« henvisning til afgiftsordningen. Kommissionen indtog derfor det foreløbige standpunkt, at easyJet-kontrakten fra 2003 udgør en selektiv fordel for easyJet, som efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(63)
Kommissionen nåede desuden til den foreløbige konklusion, at denne foranstaltning finansieres af statslige midler og kan tilregnes staten, bl.a. på grundlag af den vedrørende foranstaltning 1 nævnte argumentation, som også gælder for foranstaltning 2. Derudover bemærkede Kommissionen, at indgåelsen af kontrakter som dem, der er indgået med easyJet og andre lavprisselskaber, højst sandsynligt ville have krævet bestyrelsens godkendelse, hvis medlemmer primært består af repræsentanter fra offentlige myndigheder. Kommissionen bemærkede også, at den af FBS offentliggjorte afgiftsordning skulle have været godkendt af ministeriet for byudvikling, boligforhold og transport i delstaten Brandenburg. Disse aspekter blev betragtet som endnu en indikation af, at foranstaltning 2 (og foranstaltning 3) kan tilregnes staten på samme måde. Endvidere henviste Kommissionen til, at ministerpræsidenten i delstaten Brandenburg var medlem af bestyrelsen i FBS, og at ministeriet for byudvikling, boligforhold og transport ligeledes var underlagt ham.
(64)
Desuden udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, såfremt den kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
4.3. Foranstaltning 3: Kontrakter med forskellige andre lavprisselskaber
(65)
I indledningsbeslutningen meddelte Kommissionen, at den i Schönefeld indførte rabatordning med henblik på at opnå et øget trafikvolumen kun kom visse luftfartsselskaber til gode, og understregede den manglende gennemsigtighed i dette rabatsystem. Kommissionen bemærkede, at enkelte af de undersøgte afgiftsordninger var blevet aftalt på et tidspunkt, hvor den gældende afgiftsordning ikke indeholdt nogen bestemmelser om rabatter, og at afgiftsordningen fra 2004 udelukkende blev udviklet med det formål at skabe et retsgrundlag for disse ordninger med tilbagevirkende kraft. Ifølge Kommissionen kunne den i henhold til afgiftsordningen fra 2004 planlagte rabatordning ikke få retsvirkning, fordi afgiftsordningen fra 2004 kun var blevet godkendt af den kompetente myndighed med forbehold af, at de relevante rabatordninger blev anmeldt til Kommissionen, hvilket imidlertid ikke skete (28). I lyset heraf drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at de omtalte ordninger gav de pågældende luftfartselskaber en særlig fordel. Derudover mente Kommissionen, at denne økonomiske fordel efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(66)
Med hensyn til anvendelsen af statslige midler i foranstaltning 3 og den kendsgerning, at foranstaltningen kan tilregnes staten, anførte Kommissionen de samme argumenter som i forbindelse med easyJet-kontrakten fra 2003.
(67)
Endelig udtrykte Kommissionen tvivl om de omtalte ordningers forenelighed med det indre marked, såfremt de kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
4.4. Foranstaltning 4: easyJet-lejekontrakten fra 2004
(68)
For så vidt angår aftalen mellem FBS og easyJet om at benytte terminal B i Schönefeld lufthavn, henviste Kommissionen i indledningsbeslutningen til dommen fra Landgericht Potsdam (29). Den havde fastslået, at easyJet var blevet indrømmet eneret til at benytte en hel terminal i lufthavnen (terminal B), og at alle andre luftfartsselskaber, som havde benyttet denne terminal tidligere, måtte vige pladsen. Denne terminal havde forskellige fordele, som de øvrige terminaler i Schönefeld lufthavn ikke kunne tilbyde. Terminalen råder f.eks. over et bagagetransportsystem med flere niveauer, hvilket muliggør væsentligt hurtigere afviklinger end transportsystemerne i de øvrige terminaler, der er begrænset til ét niveau.
(69)
Ifølge Kommissionen havde Landgericht Potsdam fastslået, at der ikke havde været nogen grund til at indrømme easyJet eneret til at benytte terminal B. Andre luftfartsselskaber, der ligeledes betjente Schönefeld lufthavn, havde afviklet lige så mange passagerer som easyJet og tilbudt et tilsvarende antal ruter. Uafhængigt heraf fandt Kommissionen, at den leje på […] EUR pr. måned, som FBS havde beregnet i forhold til easyJet, lå under den gængse markedsleje.
(70)
Kommissionen indtog derfor det foreløbige standpunkt, at easyJet-lejekontrakten fra 2004 udgjorde en særlig fordel for easyJet. Derudover mente Kommissionen, at denne økonomiske fordel efter alt at dømme fordrejer konkurrencen og har negativ indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(71)
Med hensyn til anvendelsen af statslige midler i foranstaltning 4 og den kendsgerning, at foranstaltningen kan tilregnes staten, anførte Kommissionen de samme argumenter som i forbindelse med easyJet-kontrakten fra 2003.
(72)
Endelig udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, såfremt den kunne klassificeres som statsstøtte, især på grund af bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
5.1. Air France
(73)
Ifølge Air France var der i forbindelse med de afgifter, som FBS opkrævede i Schönefeld, ikke tale om en generel foranstaltning, fordi der i dette tilfælde ikke blev foretaget den nødvendige offentliggørelse heraf. Ydermere var løbetiden på easyJet-kontrakten fra 2003 (20 år) i strid med Kommissionens tidligere afgørelser. Der fandtes ikke at være nogen objektiv begrundelse for en langsigtet finansiel støtte, og der kunne ikke dokumenteres nogen tilskyndelsesvirkning.
(74)
For så vidt angår easyJets benyttelse af terminal B, mente Air France, at det drejede sig om den eneste terminal, som var møntet på, at ét luftfartsselskab kunne indrømmes eneret til at benytte den. easyJet-lejekontrakten fra 2004 har ikke været genstand for en udbudsprocedure. easyJet er det eneste luftfartsselskab, der kan tilbyde en bekvem og pålidelig bagageudlevering i Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (»Lufthansa«) henviste i sine bemærkninger til det faktum, at forretningsudviklingen i de tre berlinske lufthavne (Tegel, Schönefeld og Tempelhof) forløb yderst positivt, og at dækningsgraden lå på ca. […] % i de seneste tre år. Efter Lufthansas opfattelse blev Schönefeld subsidieret af de luftfartsselskaber, der opererer fra Tegel.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (»Germania«) indtog det standpunkt, at fordelene i Schönefeld blev finansieret af passagererne i Tegel lufthavn som følge af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten mellem FBS og BFG. Ifølge Germania er der tale om krydssubsidiering som følge af den måde, afgiftsordningen er sat sammen på, og i kraft af relationerne mellem operatørerne af lufthavnene Schönefeld og Tegel, hvilket ifølge Germania må betragtes som kollusion (samordnet praksis). Germania mente ikke, at FBS med hensyn til udligningen af underskud handlede som en privat markedsøkonomisk investor. Germania anser det for usandsynligt, at FBS' omkostninger i Schönefeld kunne dækkes af driften.
(77)
Germania gjorde gældende, at luftfartsselskaber i Schönefeld modtog driftsstøtte i kraft af individuelle kontrakter om lufthavnsafgifter. Desuden var afgiftsordningen fra 2004 ifølge Germania hverken blevet godkendt eller offentliggjort.
(78)
Ifølge Germania svarede den leje, som easyJet betalte for at benytte terminal B, ikke til den gængse markedspris. Dette må betragtes som positiv særbehandling og kan sidestilles med statsstøtte. Eneretten til at benytte hele terminal B havde gjort det muligt for easyJet at tilbyde en mere effektiv service, hvorimod andre luftfartsselskaber ikke havde haft denne mulighed.
5.4. DBA
(79)
Ifølge DBA Luftfahrtgesellschaft (»DBA«), et lavprisselskab og datterselskab af Air Berlin (drift indstillet i 2008), var priskonkurrencen på det berlinske lufttrafikmarked særligt hård. Konkurrencesituationen var blevet skærpet yderligere i forbindelse med gennemførelsen af LCC-strategien i Schönefeld, navnlig med tilgangen af Germanwings og easyJet. De luftfartsselskaber, der opererer fra Tegel, var således kommet under pres, heriblandt fortrinsvis andre lavprisselskaber såsom Air Berlin/DBA.
(80)
DBA anførte, at den leje, som easyJet betalte for terminal B, ikke svarer til den gængse markedspris. Derudover udgjorde eneretten til at benytte bagagetransportsystemet i terminal B positiv særbehandling, som var relevant i forhold til statsstøttereglerne.
5.5. Association of European Airlines
(81)
Association of European Airlines (»AEA«, sammenslutningen af europæiske luftfartsselskaber), som varetager de europæiske luftfartsselskabers interesser, mente, at en krydssubsidiering mellem Tegel og Schönefeld samt mellem AEA-medlemmerne, som primært opererede fra Tegel, og de subsidierede konkurrerende luftfartsselskaber med sæde i Schönefeld var diskriminerende. Ifølge AEA ville de luftfartsselskaber, der opererer fra Schönefeld, ikke have været økonomisk levedygtige uden denne konkurrencebegrænsende krydssubsidiering, og afgifterne i Tegel kunne dermed have været væsentligt lavere. På grund af Tegels geografiske nærhed af Schönefeld har subsidierne ikke været nødvendige ud fra et offentligt synspunkt.
(82)
AEA mente, at de i indledningsbeslutningen nævnte foranstaltninger ikke kunne begrundes objektivt, og at rabatterne og incitamenterne var vilkårlige og diskriminerende og dermed ikke forenelige med luftfartsretningslinjerne.
5.6. Germanwings
(83)
Ifølge Germanwings har FBS altid optrådt som en privat investor i forhold til selskabet. Til trods for den gradvise reduktion af de ydede rabatter har Germanwings udvidet sit rutenet fra Schönefeld. Selskabet har haft tillid til, at de finansielle aftaler, der var indgået med FBS, var i overensstemmelse med lovgivningen, navnlig idet de tre berlinske lufthavne udgjorde ét fælles lufthavnssystem.
(84)
Germanwings bemærkede, at lufthavnene Hamburg, Dresden, Leipzig og Lübeck (30) ikke er blevet anset for at være egnede konkurrencedygtige alternativer til Schönefeld, da luftfartsselskabet fortrinsvis betjente tyske ruter. I lyset af den korte flyvetid på de indenlandske ruter er de nævnte lufthavne for langt væk fra Berlin til at kunne komme i betragtning som egnede alternativer til Schönefeld.
(85)
Germanwings bemærkede også, at easyJets leje af terminal B var i strid med både konkurrence- og statsstøttereglerne, da easyJet på ingen måde har deltaget i finansieringen af terminal B, og at udlejningen har fundet sted, uden at der var blevet gennemført en tilsvarende udbudsprocedure. Dertil kommer, at lejeprisen er så lav, hvis der blev taget hensyn til, at terminal B i modsætning til terminalerne A og C råder over et moderne bagagetransportsystem.
5.7. Lübeck lufthavn
(86)
Lübeck lufthavn bemærkede, at der ikke har kunnet konstateres nogen negative virkninger på markedet som følge af FBS' forretningsstrategi.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair anførte, at der med hensyn til kort- og mellemdistanceflyvninger ikke herskede nogen konkurrence mellem lufthavnene Dresden, Hamburg og Lübeck på den ene side og Schönefeld på den anden side. Afstanden mellem Schönefeld og henholdsvis Dresden, Hamburg og Lübeck er for stor til, at der kan opstå en sådan konkurrence. En kontrakt med Schönefeld ville derfor ikke have nogen indvirkning på de andre nævnte luftfartsselskaber.
(88)
Ryanair mente, at de afgifter, som selskabet betalte i Schönefeld, svarede til de i afgiftsordningen fastlagte angivelser, som var i overensstemmelse med den gængse praksis i sektoren. Aftalen med FBS ligner de aftaler, der er indgået med en række private lufthavne, og ville være indgået på samme måde med en privat markedsøkonomisk investor. Ryanair fremlagde en undersøgelse fra et konsulentfirma […], hvor aftalerne mellem Ryanair og FBS blev undersøgt. Med udgangspunkt i en sammenlignende analyse af Schönefeld lufthavn og lufthavnene Liverpool og Luton nåede konsulentfirmaet frem til, at FBS' adfærd over for Ryanair dækker den adfærd, som forventes af en privat markedsøkonomisk investor.
(89)
Efter Ryanairs opfattelse er Berlin et økonomisk og administrativt kraftcentrum i Europa ligesom London og Milano og dermed en vigtig europæisk flydestination. Luftfartsselskaber, der har etableret sig i Berlin, kunne derfor regne med, at der ville være tilstrækkeligt med passagerer, som ville rejse hertil.
5.9. easyJet
(90)
For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003, anfører easyJet, at en privat markedsøkonomisk investor, som handler på vegne af FBS, også ville have anvendt denne form for strategi. FBS har faktisk kunnet registrere en betydelig stigning i passagertallene og forbedrede årsresultater på baggrund af foranstaltningen.
(91)
easyJet anførte, at eksistensen af en individuel afgiftsaftale mellem FBS og easyJet ikke nødvendigvis betyder, at der blev ydet diskriminerende rabatter. easyJet mente, at andre luftfartsselskaber med sammenlignelige vækstmål ville være blevet tilbudt nøjagtig de samme vilkår som easyJet. Under alle omstændigheder har rabatterne været berettiget i lyset af de stordriftsfordele, som easyJet giver mulighed for. En stor del af passagererne i Schönefeld lufthavn har været easyJet-kunder, og easyJet har således ydet et uforholdsmæssigt stort bidrag til forbedringen af FBS' resultater.
(92)
Med hensyn til benyttelsen af terminal B anførte easyJet, at der ikke har været tale om en aflukket lufthavnsterminal. easyJet har rent faktisk lejet et særskilt check-in-område og tilhørende kontorlokaler i nordterminalen af Schönefeld lufthavn. Området var for størstedelens vedkommende offentligt tilgængeligt og blev også benyttet af passagerer fra andre luftfartsselskaber. På tidspunktet for underskrivelsen af kontrakten med easyJet var der tilstrækkelig ledig kapacitet til rådighed i terminal B. Der var således ikke opstået nogen ulemper for andre luftfartsselskaber. easyJet betonede, at selskabet siden sin opstart i Schönefeld i 2004 har været det luftfartsselskab med langt det største passagertal. Eneretten til at benytte bestemte områder i terminal B kunne derfor objektivt set retfærdiggøres.
(93)
Desuden svarede bagagetransportsystemet i terminal B ifølge easyJet kun til de gængse tekniske standarder, og easyJet har herved ikke opnået nogen fordele i forhold til andre luftfartsselskaber.
(94)
Med hensyn til markedsværdien af terminal B anførte easyJet, at den betalte leje lå over markedsværdien af terminal B, idet terminalen ikke i tilstrækkelig grad har kunnet dække easyJets kapacitetsbehov. En lejesammenligning kan således kun foretages med sammenlignelige arealer i Schönefeld lufthavn eller - for så vidt angår kontorer - med kontorlokaler i umiddelbar nærhed af lufthavnen.
5.10. FBS
(95)
FBS henviste til Berlins særlige situation, nemlig lufthavnssystemet (oprindeligt bestående af tre lufthavne) og planerne for bygningen af storlufthavnen Berlin-Brandenburg (BER). I 2003 lå Schönefelds kapacitetsudnyttelse på kun ca. 50 %, og lufthavnsdriften kunne ikke dække omkostningerne. Ifølge FBS ville lukningen af Schönefeld bl.a. have betydet tab af driftstilladelsen til Schönefeld, som var nødvendig for driften af BER.
(96)
FBS henviste desuden til, at de formodede konkurrenter, som Kommissionen nævnte i indledningsbeslutningen, i virkeligheden ikke var i konkurrence med de berlinske lufthavne, da den geografiske afstand mellem de enkelte lufthavne var for stor.
(97)
Hvad angår ledelses- og overskudsoverførselskontrakten, fremførte FBS, at sådanne kontrakter mellem selskaberne i en koncern er almindelige i forretningsverdenen. FBS mente, at overførsel af overskud mellem de tre berlinske lufthavne er et rent internt anliggende i virksomheden. Efter FBS' opfattelse udgjorde lufthavnssystemet én enkelt virksomhed, som forfulgte fælles interesser og var indbyrdes forbundet i henhold til selskabsretten. Lufthavnssystemet udgjorde ét enkelt geografisk marked og produktmarked. Der er således tale om en gængs markedspraksis, som ydermere ud fra et økonomisk synspunkt har været hensigtsmæssigt i det foreliggende tilfælde.
(98)
FBS anfægtede enkelte af de foreløbige konklusioner i indledningsbeslutningen vedrørende anvendelsen af statslige midler. Virksomheden fandt ikke, at den kendsgerning, at afgiftsordningen skal godkendes af offentlige myndigheder, retfærdiggjorde konklusionen om, at FBS' midler blev kontrolleret af staten. Ifølge FBS gjaldt systemet med afgiftsordninger på samme måde for offentlige og private selskabsdeltagere i lufthavne, og det tog hensyn til den offentlige interesse i driften af lufttrafikken i overensstemmelse med de retlige standarder. FBS bemærkede, at ministerpræsidenten i delstaten Brandenburg, som ligeledes var medlem af bestyrelsen i FBS, ikke har nogen beføjelser i forhold til det kompetente ministerium for godkendelsen af afgiftsordninger. I forbindelse med fastsættelsen af afgifter er retsforholdet mellem lufthavn og luftfartsselskaber udelukkende underlagt privatretten og civilretligt bindende uafhængigt af godkendelsen fra den relevante myndighed.
(99)
FBS bemærkede desuden, at afgiftsordningen har den samme virkning som almindelige forretningsbetingelser, og at den uafhængigt af enhver officiel godkendelse udgør en central bestanddel af kontrakten mellem en lufthavn og et luftfartsselskab. Afgiftsordningen er - inklusive de heri indeholdte rabatsystemer - blevet tilbudt alle luftfartsselskaber uden forskel siden den 1. maj 2004. Individuelle kontraktbestemmelser havde kun tjent til aftale af bilaterale afviklingsbetingelser og detaljeret fastsættelse af mål. Gennem disse kontrakter er der ikke blevet indrømmet nogen særlige fordele.
(100)
FBS fremførte, at den i 2003 efter den mislykkede privatisering på baggrund af forskellen i kapacitetsudnyttelse i de to vigtigste berlinske lufthavne - næsten fuld kapacitetsudnyttelse i Tegel uden nævneværdige udvidelsesmuligheder i modsætning til den betydelige ledige kapacitet i den fremtidige BER-lokalitet Schönefeld - måtte træffe foranstaltninger med henblik på at afvikle lufttrafikken i byområdet Berlin på en bæredygtig og økonomisk effektiv måde.
(101)
Derudover bemærkede FBS, at det i FBS-koncernens interesse har været nødvendigt at opretholde driften i Schönefeld med henblik på den fremtidige drift af BER. Ifølge FBS havde selv en midlertidig lukning af Schönefeld de facto gjort opnåelsen af det langsigtede strategiske mål - driften af en berlinsk storlufthavn på lokaliteten Schönefeld - umulig.
(102)
Efter FBS' opfattelse skulle driften i Schönefeld mellem 2003 og åbningen af BER derfor ske på en så økonomisk effektiv måde som muligt. FBS tilføjede, at det med henblik på at opnå en bedre udnyttelse af den til rådighed værende kapacitet i Schönefeld efter forslag fra et velrenommeret konsulentfirma er blevet besluttet at gennemføre LCC-strategien. LCC-strategien er blevet betragtet som den økonomisk mest gunstige løsning for FBS, idet det blev anset for at være sandsynligt, at den foreslåede afgiftsordning med det heri fastsatte system af målrettede og gradvist faldende økonomiske incitamenter på kort sigt ville betyde en stigning i trafikvolumenet i Schönefeld.
(103)
FBS anså LCC-strategien for at være yderst vellykket. Antallet af passagerer i Schönefeld voksede eksplosivt, uden at der var sket fald i passagertallet i de andre berlinske lufthavne. FBS betonede, at det stigende trafikvolumen har medført øgede indtægter, og at de økonomiske vanskeligheder hurtigt kunne overvindes. Allerede i 2006 var FBS' driftsresultatet (EBIT) for første gang positivt. Ifølge FBS måtte det forventes, at denne positive tendens fortsatte, hvilket primært har haft betydning for den nye lufthavns finansieringsevne.
(104)
FBS anførte, at de i 2003 iværksatte strategiske ændringer har været nødvendige af økonomiske årsager, og at FBS med hensyn hertil har handlet som en privat markedsøkonomisk investor. Forretningsplanen, som lå til grund for LCC-strategien, har gjort det muligt for FBS at udarbejde en prognose, som viser, at lufthavnsdriften ikke vil vedblive med at være urentabel. FBS henviste til den undersøgelse (»det første konsulentfirmas undersøgelse«), der var blevet foretaget af konsulentfirmaet […]. Undersøgelsen, der blev færdiggjort i 2007, bekræftede, at gennemførelsen af LCC-strategien og indførelsen af en relevant afgiftsordning har været hensigtsmæssig for en privat markedsøkonomisk investor.
(105)
FBS bemærkede, at de individuelle kontrakter, der var blevet indgået med visse luftfartsselskaber inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 med henblik på gennemførelsen af LCC-strategien, har været nødvendige for at give luftfartsselskaberne et incitament til at etablere sig i Schönefeld. FBS henviste til en anden undersøgelse foretaget af konsulentfirmaet […], som ligeledes blev færdiggjort i 2007. Inden for rammerne af denne undersøgelse analyserede […] rentabiliteten af de forskellige kontrakter under foranstaltning 3 og fastslog, at FBS har ageret som en privat markedsøkonomisk investor i forbindelse med indgåelsen af disse kontrakter. Alle individuelle kontrakter med forskellige luftfartsselskaber er blevet indgået på baggrund af rent økonomiske overvejelser med det formål at opnå en kortsigtet forbedring af den økonomiske situation i FBS.
(106)
For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003, mente FBS, at der har været tale om en væsentlig bestanddel af gennemførelsen af LCC-strategien, og at den dermed ikke udgør statsstøtte. LCC-strategien har for easyJet, et af de førende lavprisselskaber i Europa, udgjort et incitament til at etablere sig i Schönefeld.
(107)
På grundlag af den vellykkede indgåelse af kontrakten med easyJet (der betragtes som »ankerbruger«) har FBS været i stand til at overbevise andre luftfartsselskaber om fordelene ved at etablere sig i Schönefeld. Kontrakten med easyJet (herunder luftfartsselskabets forpligtelse til at stationere et minimumsantal af fly i Schönefeld) har givet begge parter en høj grad af planlægningssikkerhed og bidraget væsentligt til den øgede rentabilitet i Schönefeld.
(108)
FBS fremførte, at easyJet-kontrakten fra 2003 ikke afviger grundlæggende fra afgiftsordningen fra 2004 og ikke har givet anledning til indrømmelse af ulovlige fordele. FBS henviste også til, at easyJet-ændringskontrakten fra 2007 udtrykkeligt har henvist til afgiftsordningen fra 2006, der var gældende på daværende tidspunkt.
(109)
Desuden betonede FBS, at de individuelle kontrakter med lavprisselskaber blev indgået inden vedtagelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2005. Underskrivelsen af enkelte kontrakter skete endda allerede inden vedtagelsen af Kommissionens Charleroi-beslutning (31).
(110)
Bortset herfra mente FBS ikke, at easyJet er blevet indrømmet nogen særlig fordel i forbindelse med dets leje af arealerne i terminal B. Tildelingen af en hel terminal til easyJet er sket af økonomiske og praktiske årsager på baggrund af luftfartsselskabets høje passagertal i Schönefeld. easyJet har betalt den normale markedspris, der var blevet aftalt på basis af de allerede opkrævede lejepriser i Schönefeld. Tildelingen af terminalområder er gængs praksis i tyske og internationale lufthavne. Derudover har der ikke været nogen reklamerettigheder, som havde givet easyJet en fordel i forhold til andre luftfartsselskaber, da easyJet - ligesom alle andre luftfartsselskaber - kun har fået brandingrettigheder til sit eget check-in-område.
6. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
6.1. Statslig indgriben
(111)
Tyskland anførte, at der hverken ville blive ført kontrol med FBS' midler eller ske tilregning af anvendelsen heraf til staten. Ifølge Tyskland blev de omtalte incitamenter og rabatter ikke finansieret af offentlige midler, men var resultatet af aktiviteterne i en virksomhed, der opererer i henhold til privatretten.
(112)
Tyskland meddelte i denne sammenhæng, at FBS og selskabets datterselskaber til trods for de statslige aktionærer ikke har været integreret i den offentlige forvaltning, men derimod bevidst er blevet underkastet konkurrencen og det frie marked. Tyskland tilføjede, at de statslige aktionærer forventede, at FBS tjente penge.
6.2. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (foranstaltning 1)
(113)
Tyskland mente ikke, at ledelses- og overskudsoverførselskontrakten indeholdt krydssubsidiering, som kunne udgøre statsstøtte.
(114)
Tyskland understregede, at de berlinske lufthavne i henhold til offentlig ret og EU-lovgivningen (32) var forbundet med hinanden på en sådan måde, at de dannede ét enkelt »lufthavnssystem«. Formålet med et sådant lufthavnssystem er et behandle de forskellige lufthavne som én lufthavn med flere start- og landingsbaner. FBS og BFG kan dermed betragtes som én virksomhed. Tyskland påpegede, at Kommissionen selv har anført en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, en fælles IT-struktur, centraliserede nøglefunktioner og fælles virksomhedsplaner som kriterier for at kunne kategorisere enkelte virksomheder i en koncern som ikke-selvstyrende (33).
(115)
Ifølge Tyskland betød overførslen af overskud ikke overførsel af omkostninger fra Schönefeld til Tegel og Tempelhof. Dette har således ingen indvirkning på lufthavnsafgifterne i Tegel. De lufthavnsafgifter, der blev opkrævet i alle tre lufthavne, var baseret på omkostningerne i den enkelte lufthavn.
(116)
Derudover anførte Tyskland, at FBS som enhver anden privat virksomhed fulgte en strategisk plan med henblik på at opnå overskud på lang sigt. Hovedelementet i denne plan var etableringen af en storlufthavn i Berlin på lokaliteten Schönefeld.
6.3. Retsgyldigheden af afgiftsordningen fra 2004
(117)
Ifølge Tyskland giver Kommissionens foreløbige konklusion i indledningsbeslutningen, hvorefter afgiftsordninger, som ikke godkendes uden forbehold af den kompetente delstatsmyndighed, ikke er retsgyldige (34), ikke et retvisende billede af den almindelige retsstilling i Tyskland. Godkendelsen i henhold til § 43, litra a), i Luftverkehrszulassungsordnung (bekendtgørelse om godkendelse af luftfartøjer) ved den kompetente delstatsmyndighed (35) er ikke en forudsætning for afgiftsordningens retsgyldighed. Efter gældende retspraksis fra Bundesgerichtshof (BGH) den tyske højesteret) og underinstanserne i Tyskland er der i forbindelse med lufthavnenes offentliggjorte afgiftsordninger tale om »almindelige forretningsbetingelser« i henhold til den tyske civilret (36). Dette ville betyde, at afgiftsordningerne - hvad enten de blev godkendt af den kompetente myndighed eller ej - ville fungere som kontraktvilkår, som de luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen, ville blive tilbudt som standard (37).
(118)
Efter Tysklands opfattelse havde Landgericht Potsdam i sin dom af 20. oktober 2004, som Kommissionen havde nævnt i betragtning 22 i indledningsbeslutningen (38), ikke taget hensyn til sammenhængene. Desuden var dommen blevet anket. I den forbindelse havde Brandenburgisches Oberlandesgericht (højesteret i delstaten Brandenburg) fastslået, at dommen fra Landgericht Potsdam ikke kunne stadfæstes. Tyskland meddelte, at sagen efterfølgende blev hævet ved et forlig i hovedsagen mellem sagens parter. Dommen fra Landgericht Potsdam er dermed aldrig blevet retskraftig, og med hævningen af sagen er den blevet virkningsløs, også selv om den ikke udtrykkeligt er blevet ophævet. Tyskland henviste til, at Landgericht Potsdam i mellemtiden har ændret sin retsopfattelse, og at den efterfølgende har afvist en stort set identisk sag vedrørende afgiftsordningen i Schönefeld.
6.4. Individuelle kontrakter indgået mellem FBS og visse luftfartsselskaber (foranstaltning 2 og 3)
(119)
Tyskland meddelte, at afgiftssystemet og de individuelle kontrakter med forskellige luftfartsselskaber i Schönefeld lufthavn skulle ses i sammenhæng med gennemførelsen af LCC-strategien.
(120)
Tyskland anførte, at de berlinske lufthavne i denne sammenhæng har fremstået som ét »lufthavnssystem« og ikke som konkurrenter. Schönefeld har udgjort et supplement til Tegel lufthavn, som fungerede på grænsen af sin kapacitet. LCC-strategien har været en legitim metode til indirekte kontrol med trafikbelastningen. Denne strategi har ikke medført en reduktion af passagertallene i Tegel. Tværtimod havde begge lufthavne kunnet øge sine passagertal betydeligt i årene forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Desuden befandt de berlinske lufthavne sig på grund af den geografiske afstand, navnlig for så vidt angår de omkostningsbevidste LCC-passagerer, ikke i en konkurrencesituation med lufthavnene Leipzig, Dresden, Hamburg eller Lübeck.
(121)
Ifølge Tyskland har det været vigtigt for gennemførelsen af LCC-strategien at tiltrække en ankerbruger, som opererede med Schönefeld som base. Dette har været det første skridt i etableringen af et højt trafikvolumen i denne lufthavn, hvilket ville gøre Schönefeld mere attraktiv for andre luftfartsselskaber. Hvis de samme vilkår havde været gældende for Schönefeld som for Tegel, ville det have været umuligt at tiltrække en sådan ankerbruger, hvilket de mislykkede forsøg i 1990'erne på at animere luftfartsselskaber til at flytte fra Tegel til Schönefeld vidner om. Med henblik på at omlægge trafikken og udnytte kapaciteten i Schönefeld effektivt har det været nødvendigt at skabe incitamenter for flytrafik i Schönefeld lufthavn. Med gennemførelsen af LCC-strategien fik luftfartsselskaberne relevante incitamenter, herunder en afgiftsordning, som betød mængderabatter og andre økonomiske incitamenter.
(122)
Det har været nødvendigt at gennemføre LCC-strategien inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 i form af individuelle kontrakter med flere luftfartsselskaber med henblik på så hurtigt som muligt at begrænse de underskud, som Schönefeld forårsagede, og opnå en fordelagtig position på det dengang hastigt voksende LCC-marked. Med hensyn hertil anførte Tyskland, at en officiel ændring af en lufthavns afgiftsordning ville have skabt en betydelig administrativ byrde og ikke kunne have været afsluttet hurtigt nok til at kunne påbegynde gennemførelsen af LCC-strategien så hurtigt som muligt, dvs. i slutningen af 2003.
(123)
Tyskland fremførte, at FBS ved at træffe de omtalte foranstaltninger har handlet som en privat markedsøkonomisk investor, da FBS' forretningsmæssige beslutninger var baseret på LCC-strategien og de individuelle kontrakter blev indgået på grundlag af en solid forretningsplan, der var udarbejdet af konsulentfirmaet. Tyskland henviste desuden til vurderingerne fra de to konsulentfirmaer […] og […], som FBS havde bedt om at undersøge, hvorvidt princippet om en privat markedsøkonomisk investor var i overensstemmelse med LCC-strategien og de individuelle kontrakter, hvilket har vist sig at være tilfældet.
(124)
Ifølge Tyskland er revisorerne nået til den konklusion, at det både for så vidt angår ledelsesbeslutningen om den strategiske omlægning og indførelsen af en ordning med økonomiske incitamenter kunne påvises, at en privat markedsøkonomisk investor ville have truffet de samme beslutninger i en lignende situation. For så vidt angår easyJet-kontrakten fra 2003 og de i tabel 6 angivne individuelle kontrakter (bortset fra kontrakten med V-Bird), beregnede […] de relevante kapitalværdier (nettonutidsværdier), som hver især alle var positive. […] er følgelig nået til den konklusion, at en privat markedsøkonomisk investor havde handlet på nøjagtig samme måde som FBS. Alligevel har […] udtrykt tvivl om den af parterne oprindeligt aftalte løbetid på easyJet-kontrakten fra 2003. […] har gjort gældende, at i betragtning af kontraktens løbetid (10 år med mulighed for forlængelse med yderligere 10 år) ville en privat markedsøkonomisk investor ved indgåelsen af en sådan kontrakt højst sandsynligt have taget højde for kontraktens konsekvenser for den fremtidige drift af BER, som efter planen skulle åbne inden udløbet af easyJet-kontrakten fra 2003 (39). Ifølge […] ville eksistensen af easyJet-kontrakten fra 2003 i givet fald have haft negativ indvirkning på de afgifter, som FBS havde kunnet forhandle sig frem til med andre luftfartsselskaber for anvendelsen af BER, hvilket ville have haft negative konsekvenser for rentabiliteten af den fremtidige lufthavn. Tyskland meddelte imidlertid, at betænkelighederne med hensyn til den oprindeligt fastsatte løbetid på den kontrakt, der var indgået med easyJet i 2003, ikke længere har relevans, da denne kontrakt blev ændret ved ændringskontrakten fra 2007. Ændringskontrakten indeholdt en bestemmelse, i henhold til hvilken kontrakten ville ophøre på tidspunktet for åbningen af BER, som dengang var planlagt til at skulle finde sted i 2011.
(125)
Desuden var Tyskland i sit svar på de bemærkninger, der var blevet fremsat af andre interesserede parter, af den opfattelse, at enkelte interesserede parters bemærkninger vedrørende afgiftsordningen fra 2004 og de individuelle kontrakter med lavprisselskaber til dels er fejlagtige og revet ud af en sammenhæng. Tyskland understregede, at afgiftsordningen for Schönefeld skulle fremme opstarten af nye destinationer, og at den havde været uden forskelsbehandling, idet ethvert luftfartsselskab, som lykkedes med at tiltrække et tilstrækkeligt antal passagerer, eller som startede nye ruter eller øgede sine frekvenser i Schönefeld, profiterede af rabatterne.
6.5. easyJet-lejekontrakten fra 2004 (foranstaltning 4)
(126)
Hvad angår easyJets anvendelse af terminal B, henviste Tyskland til, at easyJet kun har lejet en del (24 %) af det disponible areal i terminal B. Ifølge Tyskland var det gængs praksis i internationale lufthavne, at ét bestemt luftfartsselskab får tildelt kontorarealer og check-in-skranker i et bestemt område af en terminal, og følgelig er der ikke tale om positiv særbehandling.
(127)
Med hensyn til den eneret, som blev indrømmet easyJet, meddelte Tyskland, at det i betragtning af easyJets høje passagertal af rent praktiske årsager ikke har været muligt for andre luftfartsselskaber at benytte terminal B, da terminalens kapacitet allerede var overskredet på grund af easyJets anvendelse heraf.
(128)
Tyskland anførte også, at andre luftfartsselskaber ligeledes er blevet indrømmet eneret til at benytte bestemte terminalområder i Schönefeld lufthavn. Især Lufthansa-koncernen (Condor, SunExpress og Germanwings) har tidligere profiteret af eneretten til at benytte terminal D, da denne terminal blev bygget i 2004-2005.
(129)
Tyskland såede i øvrigt tvivl om bemærkningerne fra enkelte interesserede parter med hensyn til foranstaltning 4 og hævdede, at de lejedata, som nogle af disse interesserede parter har oplyst, er fejlagtige og ubegrundede. Den leje, som easyJet betaler, er blevet fastsat i forhold til den markedsgængse leje for Schönefeld. Tyskland var af den opfattelse, at i modsætning til, hvad enkelte interesserede parter påstår, kunne lejerne i Schönefeld ikke sammenlignes med dem i Tegel.
(130)
For så vidt angår de mulige fordele for easyJet som følge af det særlige bagagetransportsystem i terminal B, meddelte Tyskland, at systemet er fremstillet af den samme virksomhed som bagagetransportsystemet i terminal A, og at det er konstrueret ud fra de samme tekniske standarder. Ikke desto mindre betyder den indbyggede røntgenteknik, at systemet i terminal B er mere komplekst, hvilket resulterer i en mindre teknisk kapacitet, længere bagageudleveringstider og flere driftsforstyrrelser. For så vidt udgør bagagetransportsystemet i terminal B i forhold til luftfartsselskaber, som afvikler deres flytrafik via terminal A, faktisk en ulempe for easyJet. Endvidere er det i kraft af bygningens placering muligt at transportere bagage til det ventende fly væsentligt hurtigere fra terminal A end fra terminal B. Dette giver easyJet en yderligere ulempe i forhold til de luftfartsselskaber, der er hjemmehørende i terminal A.
(131)
Tyskland fremførte, at selv om dette hævdes i bemærkningerne fra enkelte interesserede parter, er bagagetransportsystemet for easyJet ikke blevet fornyet. Røntgenanlægget er udelukkende blevet indbygget i det eksisterende bagagetransportsystem i 2003 af sikkerhedsmæssige årsager.
(132)
Endelig anførte Tyskland, at easyJet har fået anvist terminal B på baggrund af sit afviklede passagertal, og at dette er sket på grundlag af ikke-diskriminerende og relevante kriterier uden forinden at gennemføre en udbudsprocedure, hvilket imidlertid ikke er påbudt for sådanne tilfælde i hverken tysk ret eller EU-retten. Da easyJet i 2004 besluttede sig for at etablere flydrift i Schönefeld, var det ifølge Tyskland klart og tydeligt, at dette luftfartsselskab allerede fra starten ville have en betragtelig andel af lufthavnens samlede passagertal. Allerede i 2004 udgjorde easyJets andel 30 % af det samlede passagertal i Schönefeld. Det har været passende og hensigtsmæssigt at samle easyJet-trafikken i én enkelt terminal, i hvilken forbindelse terminal B i lyset af sin ledige kapacitet er blevet anset for at være den bedst egnede terminal. Ifølge Tyskland var andre luftfartsselskaber hverken blevet hindret adgang til Schönefeld eller begrænset i deres adgang hertil, idet lufthavnen havde tilstrækkelig kapacitet til alle potentielt interesserede luftfartsselskaber.
7. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(133)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(134)
De anførte kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Med henblik på at vurdere, hvorvidt en foranstaltning skal anses for at være statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal enhver af de fire følgende forudsætninger være opfyldt. Den finansielle støtte
-
ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler
-
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen
-
påvirker handelen mellem medlemsstater.
(135)
I den foreliggende sag anførte Tyskland, at FBS til enhver tid havde handlet som en privat markedsøkonomisk investor, som lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have handlet i en lignende situation, således at der i forbindelse med de omtalte foranstaltninger ikke er opstået nogen økonomisk fordel, som virksomheden ikke kunne have opnået under normale markedsbetingelser. Hvis dette er tilfældet, udgør de af FBS gennemførte foranstaltninger ikke statsstøtte.
7.1. Princippet om den private markedsøkonomiske - generelle overvejelser
(136)
Med henblik på at vurdere, hvorvidt en kontrakt indgået af en offentlig virksomhed med en tredjemand om levering af varer eller tjenesteydelser giver denne tredjemand en økonomisk fordel, undersøger Kommissionen, om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have truffet lignende foranstaltninger i en sammenlignelig situation. Den adfærd, som en offentlig virksomhed - såsom FBS - udviser, kan sammenlignes med en hypotetisk privat investors, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, med hensyn til hvordan denne private markedsøkonomiske investor, ville have ageret i forbindelse med indgåelsen af den pågældende handel under hensyntagen til de oplysninger, som var tilgængelige på dette tidspunkt, og den forventede udvikling, uafhængigt af hvad der herefter skete.
(137)
Kriteriet for den forventede rentabilitet for den pågældende offentlige virksomhed har således central betydning. Det betyder ikke nødvendigvis, at investoren kun skal indgå en handel ud fra kortsigtede rentabilitetsudsigter, med det formål at sikre at handelen ikke indeholder statsstøtte. I henhold til Domstolens dom kan en offentlig investors adfærd sammenlignes med en privat investors, der lader sig lede af langsigtede rentabilitetsudsigter (40).
(138)
I den foreliggende sag har Kommissionen først undersøgt, om den LCC-strategi, som FBS har forfulgt siden 2003, kunne have tilvejebragt mellem- og langsigtede positive resultater, og om det ville have været hensigtsmæssigt at lukke Schönefeld af rentabilitetsårsager. Efterfølgende har Kommissionen undersøgt hver enkelt foranstaltning, som var genstand for den formelle undersøgelse, i henhold til princippet om den private markedsøkonomiske investor. Denne undersøgelse viste, at der i forbindelse med de undersøgte foranstaltninger ikke var tale om statsstøtte.
7.2. Foranalyse: vurdering af FBS' strategiske løsningsmodeller ud fra den private investors synspunkt, der opererer på markedsøkonomiske vilkår
(139)
I afsnit 2, 3.1 og 3.2 blev der givet en beskrivelse af de økonomiske sammenhænge, som dannede udgangspunkt for FBS' drift af Schönefeld lufthavn i begyndelsen af 1990'erne og i 2003.
(140)
Som det fremgår af disse afsnit, drev FBS også de andre berlinske lufthavne, dvs. Tempelhof og Tegel. Tempelhof blev på grund af sin særlige situation og beliggenheden i bykernen allerede fra starten ikke taget i betragtning som egnet infrastruktur i forbindelse med en udvidelse. Tegel var en moderne lufthavn, som for både luftfartsselskaber og passagerer samlet set var mere attraktiv end Schönefeld, idet den rådede over en mere moderne infrastruktur og lå tættere på bykernen. Allerede i 1990'erne havde Tegel en kapacitetsudnyttelse på næsten 100 % og kunne ikke udvides væsentligt med henblik på at forhindre langsigtede kapacitetsflaskehalse. I forhold hertil blev Schönefelds kapacitet slet ikke udnyttet i tilstrækkeligt omfang, og lufthavnen kunne udvides efter behov.
(141)
På denne baggrund var et andet vigtigt element udsigten til etableringen af en ny storlufthavn i Berlin, som skulle erstatte alle de eksisterende berlinske lufthavne og være placeret i Schönefeld. Som nævnt i betragtning 14 blev beslutningen om gennemførelse af et sådant projekt formaliseret ved konsensusbeslutningen i maj 1996 mellem den tyske forbundsregering og delstaterne Berlin og Brandenburg.
(142)
Det tredje vigtige element var det mislykkede forsøg i 1990'erne på at flytte en del af flytrafikken fra Tegel til Schönefeld samt den kendsgerning, at der efter en stagnation i anden halvdel af 1990'erne kunne konstateres en støt stigning i flytrafikken mellem 2000 og 2003. I 2003 måtte de offentlige myndigheder indrømme, at privatiseringen af de berlinske lufthavne var mislykkedes.
(143)
Dette førte i 2003 til, at myndighederne og FBS undersøgte de forskellige strategiske løsningsmodeller, der var til rådighed for FBS. Som det fremgår af det ovenstående, blev der på det tidspunkt ikke sat spørgsmålstegn ved målet om et etablere en kommende storlufthavn i Berlin på lokaliteten Schönefeld under inddragelse af en del af den i Schönefeld eksisterende infrastruktur. (41) Det var følgelig målet for FBS og de offentlige myndigheder at finde en optimal strategi for Schönefeld for perioden fra 2003 og frem til den planlagte åbning af BER i 2011. Som nævnt i betragtning 28 blev der iværksat en undersøgelse ved et konsulentfirma (»UBG-undersøgelsen«), hvor der blev anbefalet en strategi (LCC-strategien) for skabelsen af incitamenter for lavprisselskaber (»Low Cost Carrier« (LCC)).
(144)
Foruden LCC-strategien (løsningsmodel 1) rådede FBS fortsat over to løsningsmodeller for at videreføre den indtil på daværende tidspunkt i Schönefeld gennemførte strategi (løsningsmodel 2) eller midlertidigt at lukke Schönefeld indtil åbningen af den nye storlufthavn BER (løsningsmodel 3).
7.2.1. Sammenligning af løsningsmodel 1 og 2
(145)
Som det vil fremgå af det følgende, ville det for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, og som agerer på vegne af FBS, have været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
UBG-undersøgelsen
(146)
Som nævnt i betragtning 29 og 30 påviste konsulentfirmaet, at der af mange forskellige strukturelle årsager var potentiale for en væsentlig udvidelse af lufttrafikken i Berlin, og at Berlin i sammenligning med andre hovedstæder i 2003 stadig havde et betydeligt potentiale for etablering af og vækst i LCC-trafikken.
(147)
Konsulentfirmaet udarbejdede en sammenligning af LCC-trafikken i Berlin og andre storbyer. Det viste sig, at LCC-frekvenserne pr. indbygger i storbyområdet Berlin var væsentligt lavere (0,011) end i andre europæiske storbyer såsom London (0,029), Bruxelles (0,040), Køln (0,030) og Dublin (0,051). Sammenligningen viste også, at LCC-frekvensernes procentvise andel af de samlede frekvenser i Berlin var væsentligt lavere end i andre vigtige europæiske byer. Med udgangspunkt i disse tal kunne den procentvise andel skønsmæssigt forhøjes fra […] til mindst […] og muligvis endda til […].
(148)
På basis af erfaringerne i andre vigtige europæiske byer skønnede konsulentfirmaet, at det i forbindelse med foranstaltninger til udvidelse af LCC-trafikken ville være to tredjedele af den yderligere trafik, som kunne tilskrives »nye passagerer«, dvs. passagerer, som ikke ville have fløjet fra Berlin, hvis de omtalte foranstaltninger ikke havde skaffet et yderligere LCC-udbud (42). Ifølge konsulentfirmaet kunne det forventes, at en del af disse »nye passagerer« ville blive »absorberet« af andre transportmidler såsom tog eller bus.
(149)
På grundlag af disse analyser viste konsulentfirmaets prognose, at potentialet for øget LCC-trafik i Schönefeld på kort sigt, dvs. mellem 2003 og 2005, lå på 600 000 til 900 000 passagerer pr. år, samt på mellemlang sigt, dvs. mellem 2005 og 2010, på yderligere 300 000 passagerer pr. år. Som følge af denne stærke stigning kunne det forventes, at der i Schönefeld kunne afvikles mellem 3 mio. og 4,2 mio. flere passagerer end i 2003. Det betød, at FBS kunne håbe på at nå et samlet passagervolumen i 2010 på mellem 4,7 mio. og 5,9 mio. passagerer i Schönefeld (43).
(150)
Derefter blev der i UBG-undersøgelsen foretaget en vurdering af gennemførligheden af en strategi rettet mod lavprisselskaber i Schönefeld, hvor mulige hindringer og faktorer, som kunne begrænse en sådan strategis succes, blev undersøgt.
(151)
Først og fremmest blev lavprisselskabernes operationelle krav analyseret indgående, der på forskellige områder adskiller fra sig de krav, som traditionelle luftfartsselskaber stiller. Analysen var baseret på situationen i en række europæiske lufthavne, der benyttes af lavprisselskaber. Den viste, at lavprisselskaberne forventede følgende hovedkrav opfyldt:
-
korte turnaround-tider (25-30 minutter (44)) - vigtigste krav
-
minimale lufthavnsydelser ved afvikling af passagerer og håndtering af bagage, men en høj kvalitetsstandard i forbindelse med de påkrævede ydelser
-
»walk boarding« (45) i stedet for den bekostelige anvendelse af passagerbroer, med kortere afstand mellem terminal og forplads
-
enkel og funktionel infrastruktur uden dyre IT-systemer, intuitiv og enkel skiltning i lufthavnen
-
tilstrækkelige trafikforbindelser til lufthavnen
-
eksklusiv benyttelse af gates, salgs- og check-in-skranker samt tilrådighedsstillelse af tilstrækkelige kontorarealer til lavprisselskaberne.
(152)
Ifølge konsulentfirmaet kunne Schönefeld i det store og hele opfylde disse krav. Navnlig var der i Schönefeld rent operationelt mulighed for korte turnaround-tider. Derudover fremhævede konsulentfirmaet tilstedeværelsen af optimale bus-, tog- og bilforbindelser til lufthavnen. Ikke desto mindre blev der i undersøgelsen konstateret forskellige relativt ubetydelige mangler og svagheder, for så vidt angår »walk boarding«, den eksklusive tildeling af terminalområder og kontorarealer, den intuitive skiltning i lufthavnen og afstandene mellem terminalerne og forpladserne. Delvist med blikket rettet mod de løsninger, som praktiseres i andre lufthavne, der benyttes af lavprisselskaber, anbefalede konsulentfirmaet en række relativt begrænsede mulige tilpasninger for fuldstændigt at imødekomme kravene fra de lavprisselskaber, som var interesseret i at starte flydrift i Schönefeld. Ingen omfattende investeringer i infrastrukturen eller væsentlige ændringer af den eksisterende infrastruktur blev anset for at være nødvendige. Især inden for området »walk boarding« syntes det at være muligt at etablere yderligere walk boarding-gates inden for nogle få måneder og til lave omkostninger.
(153)
Endvidere vurderede konsulentfirmaet det konkurrencepres, som LCC-driften i Schönefeld ville blive udsat for, hvis FBS skulle beslutte sig for LCC-udvidelsen. Konsulentfirmaet nåede til den konklusion, at konkurrencepresset ville være begrænset, primært fordi de nærmeste internationale lufthavne, som vil kunne afvikle signifikant LCC-trafik, f.eks. Dresden, Leipzig eller Hannover, ligger for langt væk til at kunne udgøre en konkurrencemæssig trussel. Ifølge konsulentfirmaet bekræfter dette, at det betydelige potentiale for LCC-trafik i Berlin-området netop ville kunne realiseres i Schönefeld.
(154)
Derudover undersøgte og analyserede konsulentfirmaet de forskellige løsningsmodeller, som FBS havde til rådighed med henblik på at kunne tilbyde lavprisselskaberne attraktive lufthavnsafgifter. Dette aspekt blev betragtet som det afgørende element i en mulig LCC-strategi. Det er et faktum, at lavprisselskaber på grund af deres egen prispolitik i forhold til flypassagerer, som er resultatet af en strategi med et højt volumen og attraktive priser, kræver lave lufthavnsafgifter af lufthavnsoperatørerne. Da lavprisselskaber desuden ofte tilbyder »punkt til punkt«-forbindelser i stedet for »Hub and Spoke«-forbindelser, kan lavprisselskaber på en meget fleksibel og dynamisk måde starte nye ruter, indstille flyvningerne på eksisterende ruter eller øge eller reducere frekvenserne. Herved kan de lægge mere pres på lufthavnsoperatørerne for at opnå de lavest mulige lufthavnsafgifter. Dermed lå det fast, at en LCC-strategi ville være dømt til at mislykkes uden et attraktivt lufthavnsafgiftssystem.
(155)
De løsningsmodeller, som konsulentfirmaet har undersøgt og vurderet, var nærmere bestemt i) en generel sænkning af lufthavnsafgifterne, ii) mængderabatter, iii) en præstationsorienteret differentiering og iv) en kombination af de nævnte grundlæggende løsningsmodeller. På basis af henholdsvis en juridisk og en driftsøkonomisk vurdering af disse løsningsmodeller blev der anbefalet et tiltag, som bestod af en kombination af en generel sænkning af lufthavnsafgifterne, en mængderabat for passagerafgifter og en differentiering af afgifterne afhængigt af de tilbudte ydelser, i hvilken forbindelse differentieringen først og fremmest ville betyde en fritagelse for opholdsafgifter ved turnaround-tider på under 30 minutter. Bortset fra den generelle sænkning af lufthavnsafgifterne sigtede disse foranstaltninger specielt mod kun at begunstige lavprisselskaber, som flytter til Schönefeld, og var ikke tiltænkt luftfartsselskaber, som allerede benyttede Schönefeld. Formålet med denne strategi var at tiltrække nye luftfartsselskaber uden negative konsekvenser for de indtægter, der blev genereret af de luftfartsselskaber, som allerede opererede i Schönefeld.
(156)
Endelig undersøgte og analyserede konsulentfirmaet forskellige mulige foranstaltninger, som kunne bruges til at øge de ikke-luftfartsrelaterede indtægter - navnlig fra driften af restauranter og fødevarekæder, parkeringsanlæg, shuttle-transport, reklameplads osv. I forbindelse med disse anbefalinger blev der taget hensyn til volumenet og typen (46) af den yderligere trafik, der blev forventet som følge af den foreslåede LCC-strategi.
(157)
I sin undersøgelse tog konsulentfirmaet udgangspunkt i en solid metodik og foretog en detaljeret vurdering, hvor der blev taget højde for alle relevante faktorer. Navnlig kvantificeringen af potentialet for øget LCC-trafik, som baseres på de specifikke karakteristika for byområdet Berlin samt på erfaringerne fra store »benchmark-lufthavne«, er blevet grundigt analyseret. Det var også hensigtsmæssigt at undersøge, hvorvidt konkurrerende lufthavne kunne lægge hindringer i vejen for en LCC-strategi, i hvilken forbindelse konklusionerne i denne analyse er entydige. Undersøgelsen af kravene fra de lavprisselskabers side, der muligvis var interesseret i et etablere drift i Schönefeld, samt undersøgelsen af mulige foranstaltninger ved hjælp af hvilke Schönefeld ville kunne opfylde disse krav til fulde, er ligeledes solidt funderet. Denne analyse er virkelig systematisk og meget detaljeret. Det samme gælder for analysen af de forskellige mulige lufthavnsafgiftssystemer, der skal bruges til at tiltrække lavprisselskaber.
(158)
Det skal ligeledes bemærkes, at konsulentfirmaet i forbindelse med sin undersøgelse udfærdigede en række dokumenter til FBS, som sammen med de dokumenter, som FBS selv havde udarbejdet (herunder en forudgående finansieringsplan af 5. september 2003 med rentabilitetsprognoser), dannede grundlaget for FBS' beslutning. Tabel 8 indeholder en oversigt over det økonomiske resultat, der blev forventet i 2003 som følge af LCC-strategien og en strategi, hvor FBS fortsat ville koncentrere sig om den traditionelle trafik (kaldet »løsningsmodel 1« i det andet konsulentfirmas undersøgelse). Med hensyn til LCC-strategien blev der taget hensyn til to scenarier, nemlig et »pessimistisk scenarie« og et »realistisk scenarie«, som adskiller sig fra hinanden ved størrelsen af den forventede yderligere LCC-trafik.
Tabel 8
Finansielle konsekvenser af løsningsmodel 1 og løsningsmodel 2, for så vidt angår den forventede overskudsmargin i Schönefeld i perioden 2003-2012 (i mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Overskudsmargin uden LCC (løsningsmodel 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Overskudsmargin med LCC (løsningsmodel 2 - »pessimistisk scenarie«)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Overskudsmargin med LCC (løsningsmodel 3 - »realistisk scenarie«)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde:
Finansieringsplan for FBS.
(159)
Både for det »realistiske« og det »pessimistiske« scenarie blev ovenstående skøn afledt af de prognoser for den yderligere LCC-trafik, som konsulentfirmaet havde udarbejdet. Disse skøn bekræfter tendentielt, at LCC-strategien medfører en gunstigere finansiel situation end en kontrafaktisk situation, hvor FBS fortsat satser på traditionelle luftfartsselskaber. FBS måtte ved valg af løsningsmodel 1 reelt regne med fortsat at lide betydelige tab indtil 2012 uden at kunne reducere disse underskud væsentligt. I forhold hertil kunne der med gennemførelsen af LCC-strategien kalkuleres med en væsentlig og vedvarende reduktion af underskuddet, og i det »realistiske scenarie« kunne der forventes en tilbagevenden til rentabilitet fra og med 2009.
(160)
Konklusionerne i UBG-undersøgelsen ville i kombination med FBS' egne prognoser for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, have været betragtet som et solidt grundlag for en strategisk beslutning. For en sådan privat markedsøkonomisk investor ville det dermed have været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
Det første konsulentfirmas undersøgelse
(161)
Som allerede nævnt gennemførte konsulentfirmaet […] (»første konsulentfirma«) på foranledning af FBS en undersøgelse med det formål at underkaste det materiale, som FBS havde baseret sin beslutning vedrørende LCC-strategien på, en stresstest (»det første konsulentfirmas undersøgelse«). I undersøgelsen, der blev færdiggjort i 2007, blev det konkluderet, at det for en privat markedsøkonomisk investor ville have været hensigtsmæssigt at indføre LCC-strategien med den relevante afgiftsordning, dvs. afgiftsordningen fra 2004. Som grundlag for analysen anvendte konsulentfirmaet en række dokumenter fra 2003, navnlig en finansieringsplan, der var udarbejdet af FBS for perioden 2004-2012, samt dokumenter, som konsulentfirmaet havde udfærdiget for FBS i forbindelse med sin undersøgelse.
(162)
Det første konsulentfirmas konklusioner var i overensstemmelse med konklusionerne i UBG-undersøgelsen. Også selv om det første konsulentfirmas undersøgelse ikke er relevant for Kommissionens vurdering, udgør den dog et yderligere element, som bekræfter, at det ville have været hensigtsmæssigt for en privat investor, der opererer under markedsvilkår, at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
Konklusion
(163)
På baggrund af ovenstående betragtninger kan det konkluderes, at det for en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af mellem- til langsigtede rentabilitetsudsigter, og som havde ageret på vegne af FBS, havde været hensigtsmæssigt at vælge løsningsmodel 1 frem for løsningsmodel 2.
7.2.2. Løsningsmodel 3 i forhold til løsningsmodel 1 og 2
(164)
Som allerede nævnt kunne lukningen af Schönefeld (løsningsmodel 3) i det mindste indtil åbningen af BER have været en mulighed for FBS. FBS kunne også have valgt ikke først at træffe denne beslutning i 2003 (året, hvor FBS besluttede sig for indførelsen af LCC-strategien), men derimod enten før eller senere. Af de tilgængelige dokumenter fremgår det, at FBS tilsyneladende aldrig alvorligt havde taget denne løsningsmodel med i overvejelserne, i det mindste ikke siden indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten i 1992. Desuden blev fordelene ved en sådan løsningsmodel ikke analyseret i UBG-undersøgelsen.
(165)
Ved en vurdering af om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have betragtet denne løsningsmodel som mere fordelagtig end løsningsmodel 1 og 2, er hensynet til BER-projektet væsentligt. Som nævnt i betragtning 14 blev planlægningsarbejdet i forbindelse med etableringen af en storlufthavn (BER) i Berlin påbegyndt i januar 1992, og den 20. juni 1993 blev det offentliggjort, at området syd for Schönefeld ved siden af den eksisterende lufthavn var i spil som mulig placering for den nye lufthavns infrastruktur. Den kendsgerning, at storlufthavnen i Berlin kunne etableres i Schönefeld, var dermed allerede i 1992-1993 mere end blot en vag mulighed. Denne mulighed blev en realitet med den konsensusaftale mellem forbundsregeringen og delstaterne Berlin og Brandenburg, der blev underskrevet den 28. maj 1996, og som der sidenhen ikke er blevet sat spørgsmålstegn ved.
(166)
På denne baggrund ville lukningen af Schönefeld have medført en række væsentlige ulemper for en privat markedsøkonomisk investor. Det bemærkes først, at Tegel, mens Tempelhof efterhånden indstillede sin drift, siden 1990'erne i stigende grad opererede tæt på sin kapacitetsgrænse. Dertil kommer, at trafikken i Tegel, som det fremgår af tabel 1, siden dengang var vokset betydeligt (47). Tegel kunne under ingen omstændigheder klare hele trafikken i Berlin-området. Schönefeld var nødvendig for at sikre tilstrækkelig lufthavnskapacitet i Berlin, og lukningen af Schönefeld ville have givet betydelige flaskehalsproblemer. I perioden 1991-2003 blev mellem 13 % og 20 % af den samlede passagerlufttrafik i Berlin afviklet i Schönefeld. Schönefeld blev hovedsagelig benyttet i spidsbelastningsperioder, dvs. i perioder, hvor der skulle afvikles et højt antal charterflyvninger. Derudover var Schönefeld også uundværlig for fragtflyvninger, da Schönefeld i modsætning til Tegel råder over en 24-timers tilladelse, hvorfor der således også er mulighed for natflyvninger. Endvidere kunne Tegel og Tempelhof ikke udvides med henblik på at overvinde kapacitetsflaskehalsene på lang sigt (48).
(167)
Dertil kommer, at Schönefeld selv rådede over betydelig ledig kapacitet og således kunne have afviklet yderligere trafik. Som vist i tabel 1 gav Schönefelds tilstedeværelse mulighed for, at der kunne ske en betydelig stigning i Berlins lufttrafik i løbet af årene, navnlig siden indførelsen af LCC-strategien i 2003. Trafikken i Berlin steg mellem 2003 og 2006 fra 13,3 mio. til 18,4 mio. passagerer, hvoraf mere end 80 % af denne vækst blev absorberet af Schönefeld. Derfor ville en lukning af Schönefeld ikke alene have frataget Berlin en væsentlig andel af den eksisterende trafik, men også et betydeligt vækstpotentiale.
(168)
Udsigten til at lukningen af en lufthavn kunne medføre en kapacitetsflaskehals i det område, hvor lufthavnen ligger, og begrænse mulighederne for en forøgelse af lufttrafikken i dette område, ville ikke i sig selv nødvendigvis afholde en privat markedsøkonomisk investor og mere lader sig lede af rentabilitetsudsigter end af offentlige politiske mål, fra en lukning. I det foreliggende tilfælde ville lukningen af Schönefeld og de heraf følgende konsekvenser for den samlede kapacitet i lufthavnsinfrastrukturen i byområdet Berlin og således for hele lufttrafikken i dette område have haft væsentlig indvirkning på trafikken i BER i startfasen som den eneste fremtidige lufthavn i byområdet Berlin. Ved en lukning af Schönefeld ville BER have været nødsaget til at starte sin drift under langt vanskeligere forretningsforhold, dvs. med et væsentligt lavere trafikvolumen end ved en fortsættelse af driften af Schönefeld. Denne kendsgerning ville have afholdt en privat markedsøkonomisk investor, som handler på vegne af FBS, fra en lukning af Schönefeld, idet lukningen ville have haft indvirkning på virksomhedens rentabilitet.
(169)
Hvis Schönefeld var blevet lukket før åbningen af BER, skulle FBS have afviklet hele trafikken, også i startfasen, i BER. Dertil kommer, at de havde skullet overbevise de luftfartsselskaber, der opererer i Tegel, om at flytte deres drift til den nye lufthavn (i stedet for blot at indstille driften). Desuden havde FBS skullet overbevise luftfartsselskaber, som ikke befløj Berlin, om fordelene ved at drive flytrafik i Berlin. En sådan situation ville have været væsentligt mere ugunstig, end hvis Schönefeld fortsat ville være i drift ved åbningen af BER. I det sidste scenarie ville en væsentlig andel af trafikken i den nye lufthavn i startfasen blive skabt på »naturlig« vis i kraft af de luftfartsselskaber, som allerede opererer i Schönefeld, samt af de luftfartsselskaber, som man på baggrund af LCC-strategien fra og med 2003 vil kunne få til at operere i Berlin.
(170)
Derudover ville lukningen af Schönefeld have haft vidtrækkende forvaltningsrelaterede konsekvenser for BER-projektet. Lukningen af Schönefeld ville have betydet inddragelse af dens driftstilladelse. Det ville således have været nødvendigt med en helt ny planlægningsprocedure og en helt ny driftstilladelse for den nye lufthavn. I forhold hertil ville det ved fortsat drift i Schönefeld indtil åbningen af BER kun være nødvendigt med en udvidelse af Schönefelds driftstilladelse. Dette ville have medført en væsentligt mere enkel forvaltningsproces med betydeligt lavere omkostninger, mindre tidsforbrug og en langt mindre grad af usikkerhed om udfaldet af processen. I tilfælde af en helt ny planlægningsprocedure og nye driftstilladelser ville navnlig udfaldet af vurderingen af projektets indvirkning på miljøet være forbundet med stor usikkerhed. På det område er alle enige om, at det med hensyn til offentlighedens accept af et helt nyt lufthavnsprojekt er en væsentligt mere prekær sag end blot udvidelsen af allerede anvendte lufthavnsinfrastrukturer.
(171)
Indstillingen af driften i Schönefeld ville ligeledes resultere i omkostninger i forbindelse med afskedigelsen af medarbejdere samt i forbindelse med den senere nødvendige rekruttering, ansættelse og uddannelse af nye medarbejdere til BER. Dette ville have betydet yderligere omkostninger og operative vanskeligheder i forhold til et scenarie, hvor personalet i Schönefeld ville være umiddelbart til rådighed med henblik på at kunne indsættes i forbindelse med åbningen af den nye lufthavn.
(172)
Kvantificeringen af de ovenfor skitserede aspekter er først og fremmest meget vanskelig, fordi de vedrører den kort-, mellem- og langsigtede økonomiske situation for en fremtidig lufthavn. Det er dog ubestridt, at disse aspekter har væsentlig indflydelse på de økonomiske betingelser for åbningen og driften af BER samt for projektets gennemførlighed, som har stor strategisk betydning for FBS. Derfor skal disse negative omstændigheder, selv på et kvalitativt grundlag, betragtes som tilstrækkeligt tungtvejende, og de er således større end de eventuelle fordele, som måtte kunne forventes ved en lukning af Schönefeld i form af besparelser på de faste omkostninger. Dette gælder særligt, når det kunne forventes, at en strategi, som er orienteret mod en udvidelse af LCC-trafikken i Schönefeld, ville have en positiv indvirkning på resultaterne.
7.2.3. Konklusion af foranalysen
(173)
På baggrund af det ovenfor anførte kan det konkluderes, at det for en privat markedsøkonomisk investor ikke ville have været hensigtsmæssigt at lukke Schönefeld på et tidspunkt mellem 1992 og åbningen af BER. Endvidere ville en privat markedsøkonomisk investor, der lader sig lede af rentabilitetsudsigter, af de i 2003 til rådighed værende strategiske løsningsmodeller have valgt løsningsmodel 1, dvs. LCC-strategien, og ikke løsningsmodel 2 eller 3. Som en del af denne strategi ville denne have tilbudt lavprisselskaberne attraktive lufthavnsafgifter (og/eller økonomiske incitamenter med henblik på en reduktion af omkostningerne i forbindelse med lufthavnsafgifterne) for at få dem til at etablere sig i Schönefeld.
7.3. Vurdering af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten (foranstaltning 1)
(174)
I indledningsbeslutningen havde Kommissionen spurgt sig selv, om FBS i lyset af de vedvarende underskud i Schönefeld havde ageret som en privat markedsøkonomisk investor, da den udlignede underskud, der var opstået på FBS-koncernniveau i Schönefeld, med de driftsoverskud, der var genereret i Tegel og Tempelhof (49).
(175)
Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten blev underskrevet den 6. august 1992, dvs. lang tid før dommen i sagen Aéroports de Paris (50) blev afsagt den 12. december 2000. Tyskland kunne derfor med rette gå ud fra, at finansieringen af lufthavnsinfrastrukturen ikke udgjorde statsstøtte. I overensstemmelse hermed skulle disse foranstaltninger ikke anmeldes til Kommissionen. Heraf følger, at Kommissionen ikke på grundlag af statsstøttereglerne kan stille spørgsmålstegn ved retmæssigheden af de finansieringsforanstaltninger (51), der blev ydet inden dommen i sagen Aéroports de Paris (52), dvs. inden den 12. december 2000. Ledelses- og overskudsoverførselskontrakten kunne således potentielt kun udgøre statsstøtte fra og med førnævnte dato. Den tidsmæssige ramme for kommissionsundersøgelsen vedrørende denne foranstaltning er dermed begrænset til perioden fra den 12. december 2000 indtil datoen for indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
(176)
Som Tyskland bemærker, er indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakter inden for en koncern gængs forretningspraksis, navnlig ud fra en selskabsskatteretlig betragtning. Desuden er det gængs praksis, at der foretages »udligning« af underskud og overskud, der er opstået i en koncerns forskellige virksomheder. Det kan ske i form af en gevinstoverførselskontrakt samt som rene udbyttebetalinger fra datterselskaberne til moderselskaberne. Alene den kendsgerning, at FBS-koncernen havde indgået en ledelses- og overskudsoverførselskontrakt i 1992 og videreført denne, kan ikke betragtes som statsstøtte.
(177)
Kommissionen har med hensyn til princippet om den private markedsøkonomiske investor allerede bemærket følgende: »(…), at enhver kommerciel investeringsbeslutning forudsætter en betydelig vurderingsmargin. Principperne [princippet om den private markedsøkonomiske investor] skal imidlertid finde anvendelse, hvis det helt kan udelukkes, at der findes en anden plausibel forklaring for tilrådighedsstillesen af offentlige midler end at betragte den som støtte. De finder også anvendelse, hvis urentable aktiver i et statsligt holdingselskab subsidieres med rentable aktiver. Det sker i private virksomheder, hvis den pågældende virksomhed forfølger en strategisk plan med udsigt til realiserbare overskud på lang sigt, eller hvis krydssubsidieringen til en gruppe af virksomheder i sin helhed udgør en fordel samlet set. I tilfælde af krydssubsidiering i statslige holdingselskaber vil Kommissionen tage hensyn til lignende strategiske målsætninger« (53).
(178)
I overensstemmelse hermed kan krydssubsidieringen i dette tilfælde ikke anses for at være en fordel for Schönefeld, hvis den indgår som en del af en strategisk plan med langsigtede realiserbare overskud, eller hvis den for FBS-koncernen som helhed udgør en fordel.
(179)
På grundlag af afsnit 7.2.2 lå det i det mindste siden 1992 og dermed længe før dommen i Aéroports de Paris (54)-sagen fast, at det var hensigtsmæssigt at bevare driften i Schönefeld frem for at lukke lufthavnen, også selv om den ville give underskud i en lang årrække. Dertil kommer, at lukningen af Schönefeld ville have haft alvorlige økonomiske konsekvenser for BER (der som den eneste fremtidige lufthavn i Berlin i det mindste på lang sigt skulle give overskud) og havde sat spørgsmålstegn ved gennemførligheden af dette vigtige strategiske projekt. Beslutningen om at anlægge en storlufthavn i Berlin var ikke alene baseret på overvejelser om arealudnyttelse og miljøforhold, men havde også øje for den forventede stigning i trafikvolumenet og de øgede indtægter. Som anført i Kommissionens afgørelse om godkendelse af statsstøtte til BER afhang projektets succes af den forventede vækst i passagertallet i Berlin (55) i én enkelt lufthavn (56). Med henblik på at opretholde driften af Schönefeld og eventuelt gøre Schönefeld til en rentabel lufthavn (ved først at tiltrække luftfartsselskaber til Schönefeld og dernæst at gennemføre LCC-strategien) måtte lufthavnens rentabilitet sikres ved at anvende en del af overskuddene fra Tegel og Tempelhof til finansieringen af Schönefeld. Dermed er krydssubsidieringen i dette tilfælde en del af en »strategisk plan med udsigt til realiserbare overskud på lang sigt« og udgør under alle omstændigheder en fordel på lang sigt for FBS-koncernen som helhed i forhold til en kontrafaktisk situation, hvor Schönefeld ville være blevet lukket. FBS kunne forvente, at disse langsigtede fordele - den vellykkede åbning og den rentable drift af en storlufthavn for byområdet Berlin (samt de forventede overskud fra driften af Schönefeld efter nogle års praktisk anvendelse af LCC-strategien) - vil overstige de tab, der er akkumuleret i Schönefeld lufthavn inden åbningen af BER.
(180)
I henhold hertil har FBS-koncernen ved indgåelsen og videreførelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten samt opretholdelsen af driften i Schönefeld ikke skaffet Schönefeld lufthavn nogen økonomisk fordel (57). Indgåelsen af ledelses- og overskudsoverførselskontrakten og gennemførelsen heraf siden den 12. december 2000 udgør således ikke statsstøtte.
7.4. Kontrakter mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber: Indledende bemærkninger
(181)
Inden der foretages en vurdering af de kontrakter, der blev indgået mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber, vil det være nyttigt med nogle enkelte indledende bemærkninger, navnlig i lyset af dommen i sagen Charleroi (»Charleroi-dommen«) (58), der blev afsagt, efter at den formelle undersøgelsesprocedure i den foreliggende sag var blevet indledt.
7.4.1. Anvendelse af princippet om den private markedsøkonomiske investor på kontrakter indgået mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber
(182)
Enkelte interesserede parter anførte, at de omtalte kontrakter havde skaffet de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel, fordi de med disse kontrakter tilbudte vilkår havde afveget fra den generelle ordning for lufthavnsafgifter i Schönefeld, og fordi ikke alle luftfartsselskaber er blevet tilbudt de samme vilkår.
(183)
Disse argumenter afføder følgende væsentlige spørgsmål: Hvis der for en lufthavn, som drives af en offentlig virksomhed, gælder en offentlig afgiftsordning, og hvis lufthavnsoperatøren tilbyder rabatter på disse afgifter eller økonomiske incitamenter med den samme virkning som disse rabatter (59), giver disse rabatter og incitamenter (60) så i sig selv og under alle omstændigheder de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel?
(184)
Dette spørgsmål må besvares benægtende. I Charleroi-dommen, hvor det især handlede om, at regionen Vallonien havde tilbudt et luftfartsselskab en rabat i en lufthavn, hvor regionen havde beføjelse til at fastsætte lufthavnsafgifterne, fastslog Retten følgende: »Den omstændighed alene, at regionen Vallonien i det foreliggende tilfælde har beføjelse til at udstede administrative retsakter om fastsættelse af lufthavnsgebyrer, udelukker ikke, at undersøgelsen af en rabatordning for disse gebyrer skal foretages på grundlag af princippet om den private markedsøkonomiske investor, idet en sådan ordning kan gennemføres af en privat erhvervsdrivende« (61). Heraf følger, at rabatter på lufthavnsafgifter (eller økonomiske incitamenter, som reducerer nettopengestrømmen fra luftfartsselskaberne til lufthavnsoperatøren) ikke automatisk udgør en økonomisk fordel. Med det formål at vurdere, hvorvidt dette er tilfældet, skal det undersøges, om en privat markedsøkonomisk investor og lader sig lede af rentabilitetsudsigter, havde indrømmet det pågældende luftfartsselskab lignende rabatter og incitamenter (62).
(185)
For en markedsøkonomisk investor, som driver en lufthavn, kan der være mange grunde til ikke at tilbyde alle luftfartsselskaber de samme vilkår. Det kan navnlig være hensigtsmæssigt at yde luftfartsselskaber, som skaffer lufthavnen høje passagertal, visse økonomiske incitamenter (også i form af markedsføringsstøtte) og specielle rabatter på de offentliggjorte lufthavnsafgifter. Objektivt set kan sådanne gunstige vilkår være begrundet i udsigten til at kunne generere indtægter fra ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter i kølvandet på det forventede øgede trafikvolumen (63). Endnu en begrundelse herfor er, at den margin pr. passager, som genereres af de af luftfartsselskabet betalte lufthavnsafgifter, kan være betydelig i absolutte tal i lyset af det foreliggende passagertal, også selv om denne margin formindskes af rabatterne og de økonomiske incitamenter.
(186)
En privat markedsøkonomisk investor, der driver en lufthavn, kan tage hensyn til mange faktorer ved fastsættelsen af de vilkår, som tilbydes luftfartsselskaberne. Hertil regnes ikke kun den forventede yderligere trafik, men også det tidspunkt, hvor kontrakten forhandles med luftfartsselskabet (samt den situation, som lufthavnen befinder sig i på dette tidspunkt, navnlig med hensyn til lufthavnens kapacitetsudnyttelse), de ruter, som luftfartsselskaber har planer om at drive, (64) luftfartsselskabets operationelle krav til lufthavnen, typen af de i lufthavnen anvendte ydelser og kendetegnene herved samt det pres, som luftfartsselskaberne lægger på lufthavnsoperatørerne under forhandlingerne (65) osv.
(187)
For en privat markedsøkonomisk investor, som driver en lufthavn, kan det således være hensigtsmæssigt at tilbyde forskellige luftfartsselskaber forskellige vilkår i forhold til lufthavnsafgifter og økonomiske incitamenter, hvad enten det sker i form af bilaterale aftaler eller i form af rabat- og tilskyndelsessystemer indeholdt i retsakter vedrørende afgiftsfastsættelse (66). Med det formål at vurdere om sådanne rabatter og økonomiske incitamenter udgør en økonomisk fordel, skal det fastslås, om lufthavnsoperatøren på tidspunktet for sin beslutning om at tilbyde rabatterne og incitamenterne med rimelighed kunne antage, at denne beslutning er profitabel eller med andre ord, at den i forhold til den kontrafaktiske situation medfører et højere overskud (eller lavere underskud).
(188)
Derudover er der for en privat markedsøkonomisk investor - i modsætning til påstandene fra enkelte interesserede parter - for så vidt angår de vilkår, som en lufthavnsoperatør tilbyder luftfartsselskaberne via bilaterale kontrakter (f.eks. særlige tilskud til opstart af ruter), og som ikke er resultatet af de generelle rabat- og incitamentsystemer, der er indeholdt i en offentliggjort afgiftsordning, ingen grund til at sikre, at disse vilkår er baseret på generelle og gennemsigtige kriterier, som gælder for alle luftfartsselskaber. I forbindelse med forhandlingerne om en bilateral aftale med et luftfartsselskab forventes det af en privat markedsøkonomisk investor, at han ikke lader sig lede af en række gennemsigtige kriterier, der er fastlagt på forhånd, og som begrænser hans forhandlingsspillerum, men at han derimod tager alle relevante aspekter af de tjenesteydelser, som luftfartsselskabet foreslår, i betragtning. Derfor er det i forbindelse med anvendelsen af princippet om en privat markedsøkonomisk investor irrelevant, når enkelte interesserede parter i denne sag bemærker, at der mangler gennemsigtighed i de rabatter og økonomiske incitamenter, som FBS tilbyder.
7.4.2. Lovligheden af afgiftsordningen fra 2004 og de bilaterale kontrakter mellem FBS og forskellige luftfartsselskaber i henhold til national ret
(189)
Spørgsmålet om, hvorvidt afgiftsordningen fra 2004 i henhold til national ret er blevet retsgyldig eller ej, er ikke relevant i forbindelse med anvendelsen af princippet om den private markedsøkonomiske investor, også selv om den er vigtig i henhold til tysk ret. Den kendsgerning, at der blev indrømmet en rabat på generelt gældende lufthavnsafgifter eller et incitament med sammenlignelig virkning i form af en bilateral kontrakt og ikke i kraft af et generelt system, der var indeholdt i en offentliggjort afgiftsordning, er irrelevant. Det er et faktum, at en privat markedsøkonomisk investor kan beslutte sig for at indrømme rabatter eller incitamenter ved hjælp af en af de to ordninger, og at rentabiliteten af en sådan beslutning ikke afhænger af den valgte ordning. Følgelig er spørgsmålet om, hvorvidt de vilkår, som FBS tilbød visse luftfartsselskaber, er resultatet af den blotte gennemførelse af en gyldig anvendelig afgiftsordning eller af bilaterale aftaler, irrelevant.
(190)
Derudover er spørgsmålet om, hvorvidt FBS i henhold til national ret var berettiget til at indgå bilaterale kontrakter, der fastlægger vilkår, som afviger fra den gældende afgiftsordning, (67) heller ingen relevant. Retten fastslog følgende i Charleroi-dommen: »(…) skal der ikke tages hensyn til foreneligheden af en støtteydende institutions adfærd, når det drejer sig om, hvorvidt denne institution har handlet i henhold til princippet om en privat markedsøkonomisk investor eller i strid med artikel 87, stk. 1, EF har indrømmet en økonomisk fordel.« (68)
7.4.3. Virkninger af de vilkår, der blev tilbudt luftfartsselskaber i Tegel
(191)
I bemærkningerne fra enkelte interesserede parter blev det anført, at de luftfartsselskaber, der opererer i Schönefeld, i kraft af de lave lufthavnsafgifter og andre gunstige vilkår blev subsidieret af de luftfartsselskaber, der opererer i Tegel. Denne formodede krydssubsidiering er et resultat af, at FBS udligner virkningen af de lave afgifter i Schönefeld med høje afgifter i Tegel.
(192)
I disse bemærkninger hævdes det, at de i Schönefeld tilbudte vilkår kun havde kunnet klassificeres som ikke værende støtte, hvis de havde svaret til dem i Tegel.
(193)
Dette er imidlertid ikke tilfældet. Tegel og Schönefeld adskiller sig nemlig ikke alene fra hinanden, for så vidt angår lufthavnsafgifter, men i mange andre henseender, og navnlig for så vidt angår typen af lufthavnsinfrastruktur og afstanden til bykernen. Derfor kan de ikke betragtes som værende fuldgyldige alternativer til hinanden. Dette dokumenteres af det fejlslagne forsøg inden gennemførelsen af LCC-strategien på at få luftfartsselskaber til at flytte deres aktiviteter fra Tegel til Schönefeld.
(194)
Desuden er luftfartsselskaberne ikke »tvunget« til at operere fra Tegel eller Schönefeld. Dertil kommer, at luftfartsselskaberne har yderligere to løsningsmodeller til rådighed: hverken at operere fra Tegel eller Schönefeld eller at tilbyde færre flyvninger i disse lufthavne (og indsætte deres fly og besætninger på andre ruter end fra Berlin, for det er påvist, at lavprisselskaber meget hurtigt kan omstille deres kapacitet efter nye markedsvilkår). Dermed kunne ethvert forsøg fra FBS' side på at pålægge et luftfartsselskab, som overvejer at starte flydrift i Schönefeld, de samme vilkår som i Tegel, betyde, at luftfartsselskabet opgiver sine planer og beslutter sig for hverken at operere fra Schönefeld eller Tegel eller at tilbyde færre flyvninger fra Berlin.
(195)
Der var således ingen grund til, at en privat markedsøkonomisk investor skulle tage hensyn til vilkårene i Tegel ved fastsættelsen af lufthavnsafgifterne for Schönefeld. Som følge af de samme overvejelser og i betragtning af den begrænsede økonomiske betydning af henholdsvis neddroslingen i eller lukningen af Tempelhof ville en privat markedsøkonomisk investor heller ikke have nogen grund til at tage hensyn til vilkårene i Tempelhof ved fastsættelsen af lufthavnsafgifterne for Schönefeld.
7.4.4. Anvendelse af princippet om den private markedsøkonomiske investor på kontrakterne mellem lufthavnen og luftfartsselskaberne
(196)
Kommissionen bemærker, at de omtalte kontrakter skal betragtes som en del af gennemførelsen af LCC-strategien, som på mellemlang og lang sigt skulle resultere i positive resultater for Schönefeld.
(197)
Med henblik på en vurdering af hvorvidt en af de pågældende kontrakter rummer en økonomisk fordel, skal det undersøges, om en privat markedsøkonomisk investor ville have fundet det sandsynligt, at der med den pågældende kontrakt kunne opnås et højere overskud, end dette ellers ville have været tilfældet. Dette højere overskud beregnes ved forskellen mellem de forventede trinvist voksende indtægter som følge af kontrakten (dvs. forskellen mellem de indtægter, der kunne være opnået, hvis kontrakten var blevet indgået, og de indtægter, der kunne være opnået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået) og de forventede trinvist voksende omkostninger som følge af kontrakten (dvs. forskellen mellem de omkostninger, der ville være opstået, hvis kontrakten var blevet indgået, og de omkostninger, der ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået). Den heraf afledte pengestrøm skal mindskes ved hjælp af en passende diskonteringsrentesats.
(198)
Endvidere skal der i denne undersøgelse tages højde for alle relevante trinvist stigende indtægter og omkostninger i forbindelse med den almindelige forretningsgang. De forskellige elementer (rabatter på lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud, andre økonomiske incitamenter) må ikke vurderes særskilt. I den forbindelse kan følgende passus fra Charleroi-dommen inddrages: »Ved anvendelsen af kriteriet om den private investor er det nødvendigt at vurdere den kommercielle transaktion (…) i sin helhed for at afgøre, om det statslige organ og det organ, som kontrolleres heraf, vurderet under ét, har handlet som rationelle erhvervsdrivende på markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen er således forpligtet til ved vurderingen af de omtvistede foranstaltninger at gennemgå alle de relevante forhold og disses sammenhæng (…)« (69).
(199)
De forventede trinvist stigende indtægter skal navnlig indeholde indtægterne fra lufthavnsafgifterne under hensyntagen til rabatterne og den i kraft af kontrakten forventede yderligere trafik samt de forventede ikke-luftfartsrelaterede indtægter, som opnås via den yderligere trafik. De forventede trinvist stigende omkostninger skal først og fremmest indeholde alle trinvist stigende drifts- og investeringsomkostninger, som ikke ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået. Desuden skal de trinvist stigende omkostninger indeholde omkostningerne til markedsføringstilskuddene og til andre økonomiske incitamenter.
7.5. Vurdering af easyJet-kontrakten fra 2003 (foranstaltning 2)
(200)
easyJet-kontrakten fra 2003 blev inden ikrafttrædelsen af afgiftsordningen fra 2004 oprindeligt indgået for en periode på 10 år med mulighed for en forlængelse af kontrakten med yderligere 10 år.
(201)
Tyskland har fremlagt dokumenter, der viser de på forhånd udarbejdede finansielle prognoser for projektet, som navnlig baserer sig på FBS' prognoser af 17. december 2003, dvs. før indgåelsen af kontrakten mellem FBS og easyJet den 19. december 2003 (jf. betragtning 42). FBS anslog, at kontrakten i perioden fra 2004 til 2012 ville betyde en årlig stigning i driftsresultatet, og at det operationelle break-even ville være nået i 2010.
Tabel 9
FBS' prognoser for stigningen i driftsresultatet som følge af easyJet-kontrakten fra 2003 (i mio. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Driftsresultat uden easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Driftsresultat med easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Driftsresultat i alt
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Kommissionen betragter disse prognoser og de antagelser, der ligger til grund herfor, som et solidt fundament for underskrivelsen af easyJet-kontrakten fra 2003.
(203)
De trafikprognoser, der forventedes på grundlag af easyJet-kontrakten fra 2003, blev beregnet på basis af det antal fly, som easyJet i henhold til kontrakten med tiden skulle stationere i Schönefeld, samt på basis af en kapacitetsudnyttelsesfaktor på […], som synes at være plausibel på baggrund af de gængse kapacitetsudnyttelsesfaktorer for lavprisselskaber.
(204)
I forretningsplanen var der taget hensyn til prognoserne for alle relevante trinvist stigende omkostninger og indtægter, herunder luftfarts- og ikke-luftfartsindtægtskategorier, samt omkostningerne for easyJet i forbindelse med de økonomiske incitamenter. I disse prognoser var der også taget særlig højde for det ekstra trafikvolumen og de yderligere start- og landingsoperationer, som blev forventet på baggrund af kontrakten og kontraktvilkårene.
(205)
Med det formål at underkaste denne strategiske beslutning en stresstest hyrede FBS konsulentfirmaet […] (»det andet konsulentfirma«) til at undersøge, om en privat markedsøkonomisk investor lader sig lede af rentabilitetsudsigter, ville have indgået denne kontrakt i 2003. I denne rapport (»det andet konsulentfirmas undersøgelse«), som blev færdiggjort i 2007, blev der også foretaget en undersøgelse af kontrakterne med andre luftfartsselskaber.
(206)
Det andet konsulentfirma baserede sin analyse af easyJet-kontrakten fra 2003 på de allerede i betragtning 158 nævnte prognoser fra FBS.
(207)
Det andet konsulentfirma undersøgte soliditeten i de omkostnings- og indtægtsprognoser, som FBS havde opstillet, og foretog på grundlag af de på tidspunktet for kontraktindgåelsen tilgængelige oplysninger tilpasninger af FBS' antagelser, hvis de ikke blev anset for at være rimelige.
(208)
I denne sammenhæng foretog det andet konsulentfirma en tilpasning af forretningsplanen for at medtage investeringsomkostninger på […] mio. EUR til etableringen af yderligere gates til easyJet i terminal B. Endvidere blev der foretaget tilpasninger, for at tage højde for at FBS' prognoser var baseret på et udkast til kontrakten med easyJet, som ikke helt svarede til den i sidste ende underskrevne kontrakt. Det andet konsulentfirma foretog derfor tilpasninger i forretningsplanen for at sikre fuld overensstemmelse mellem forretningsplanen og vilkårene i den underskrevne kontrakt.
(209)
Desuden beregnede det andet konsulentfirma på basis af FBS' prognoser (med førnævnte tilpasninger) kapitalværdien (nettonutidsværdien) af easyJet-kontrakten fra 2003 for perioden 2004-2007 til værdien den 30. december 2003. Kapitalværdien af en tidsrække af forventede pengestrømme (ind- og udbetalinger) defineres som den diskonterede sum af de enkelte forventede pengestrømme i den relevante periode. Kapitalværdien er et driftsøkonomisk nøgletal, som virksomheder anvender til vurdering af et projekts rentabilitet. Det andet konsulentfirma beregnede den aggregerede kapitalværdi af easyJet-kontrakten fra 2003 ved udgangen af hvert år indtil kontraktens udløb. I den forbindelse beregnede det andet konsulentfirma den diskonteringsrentesats, der skal anvendes til diskontering af pengestrømmene, i henhold til Capital Asset Pricing-modellen (CAPM) (70), så diskonteringsrentesatsen effektivt afspejlede FBS' kapitalomkostninger i 2003.
(210)
De beregnede kapitalværdier er angivet i tabel 10:
Tabel 10
Kapitalværdier af de forventede pengestrømme som følge af esyJet-kontrakten fra 2003
Aggregerede kapitalværdier ved årets udgang (værdi den 30. december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitalværdi
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(mio. EUR)
Kilde:
Det andet konsulentfirmas undersøgelse
(211)
Disse kapitalværdier er alle positive og bekræfter, at det var hensigtsmæssigt at indgå kontrakten med easyJet i 2003.
(212)
Det andet konsulentfirma anførte i sin rapport, at FBS i 2003, hvor indgåelsen af kontrakten blev undersøgt, ikke havde taget højde for virkningen af kontrakten i dens oprindelige version, dvs. med en løbetid på 10 år med mulighed for en forlængelse heraf med yderligere 10 år, på BER. Ifølge det andet konsulentfirma skulle easyJet-kontrakten fra 2003 med dens oprindelige vilkår fortsat gælde i flere år efter den planlagte åbning af BER i 2011. Desuden var vilkårene i kontrakten øjensynligt gunstigere end vilkårene i den generelle afgiftsordning, som efter planen skulle gælde for BER ved lufthavnens åbning. Det andet konsulentfirma mente derfor, at der var risiko for, at den eksisterende easyJet-kontrakt fra 2003 kunne afstedkomme et betydeligt pres fra andre luftfartsselskaber på FBS for at reducere forskellen mellem de i BER gældende generelle afgifter og de med easyJet aftalte afgifter. Risikoen var dog meget lille i 2003 og kan i betragtning af et LCC-marked under hastig forandring næppe forudses og da slet ikke kvantificeres. I virkeligheden indtrådte denne risiko aldrig. easyJet-ændringskontrakten fra 2007, der skulle udløbe på tidspunktet for åbningen af BER, erstattede easyJet-kontrakten fra 2003.
(213)
Den anden undersøgelse bekræfter således, at en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville have indgået easyJet-kontrakten fra 2003.
(214)
Afslutningsvis skal det konstateres, at easyJet-kontrakten fra 2003 ikke indeholder statsstøtte.
7.6. Vurdering af kontrakterne med andre luftfartsselskaber (foranstaltning 3)
(215)
FBS' beslutninger om indgåelse af kontrakter med Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle og Aer Lingus var ligeledes baseret på forhåndsprognoser for den trinvist stigende trafik samt de trinvist stigende indtægter og omkostninger, hvoraf det fremgår, at indgåelsen af disse kontrakter var rentabel.
(216)
For hver af disse kontrakter blev prognoserne udarbejdet for det forventede passagertal på grundlag af det i forbindelse med luftfartsselskabernes drift forventede antal start- og landingsoperationer, og der blev opstillet rimelige antagelser i forhold til deres kapacitetsudnyttelsesfaktor. I disse prognoser blev der taget hensyn til prognoser for alle relevante trinvist stigende omkostninger og indtægter, herunder luftfarts- og ikke-luftfartsindtægtskategorier, samt omkostningerne for luftfartsselskaberne i forbindelse med de økonomiske incitamenter, som FBS tilbyder.
(217)
Som i tilfældet med easyJet-kontrakten fra 2003 blev FBS' forhåndsprognoser underkastet en stresstest af det andet konsulentfirma. Stresstesten viste, at enhver kontrakt indgået med disse luftfartsselskaber for hvert år i den samlede kontraktperiode fortsat ville medføre trinvist stigende indtægter, som ligger over de trinvist stigende omkostninger (til trods for andre tidligere mere forsigtige konklusioner). Denne konklusion er resultatet af en analyse, som det andet konsulentfirma gennemførte for hver kontrakt på grundlag af disse tilpassede prognoser, som var fuldstændig i overensstemmelse med den metodik, der er beskrevet i afsnit 7.4.4 og 7.5. Det andet konsulentfirma baserede udelukkende sin test og tilpasningerne på de data og prognoser, som var til rådighed for FBS, da kontraktens indgåelse blev testet.
(218)
Tabel 11 indeholder de forudgående kapitalværdier på tidspunktet for den pågældende kontraktindgåelse, som det andet konsulentfirma har beregnet for otte af de i alt ni berørte kontrakter for den fastsatte kontraktløbetid.
Tabel 11
Kapitalværdier af kontrakterne mellem FBS og forskellige lavprisselskaber
Luftfartsselskab/kontrakt
Fastsat kontraktperiode
Kapitalværdi i kontraktperioden
(i EUR)
Ryanair (første kontrakt)
1. maj 2003 til 30. april 2004
[…]
Ryanair (anden kontrakt)
1. maj 2003 til 30. april 2008
[…]
Germanwings (første kontrakt)
26. oktober 2003 til 31. oktober 2006
[…]
Germanwings (anden kontrakt)
1. maj 2004 til 30. april 2008
[…]
Volare
26. oktober 2003 til 31. marts 2007
[…]
Icelandair
6. juni 2004 til 31. marts 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29. marts 2004 til 31. marts 2009
[…]
Aer Lingus
30. marts 2004 til 31. marts 2009
[…]
Kilde:
Det andet konsulentfirmas undersøgelse.
(219)
Som det fremgår af denne tabel, er alle kapitalværdier positive. Derfor ville det have været hensigtsmæssigt for en privat markedsøkonomisk investor lader sig lede af rentabilitetsudsigter, at acceptere vilkårene i disse kontrakter på tidspunktet for underskrivelsen heraf.
(220)
Der blev ikke beregnet nogen kapitalværdi for kontrakten med V-Bird (71). Ifølge det andet konsulentfirma var der ikke nogen på forhånd udarbejdet forretningsplan til rådighed i forbindelse med denne kontrakt. Betingelserne ligner imidlertid meget betingelserne i den kontrakt, der er indgået med Volare. Begge kontrakter blev indgået næsten samtidig med omtrent samme løbetid (henholdsvis tre og et halvt og fire år). Kontrakterne foreskriver anvendelsen af afgiftsordningen fra 2003 med henblik på undersøgelse af lufthavnsafgifterne samt den samme tilskyndelse i form af tilskud på […] EUR til henholdsvis Volare og V-Bird. Driftsvilkårene i begge kontrakter fastsætter et antal start- og landingsoperationer, som ligger meget tæt på hinanden, og den samme flytype. Desuden var det på tidspunktet for indgåelsen af disse kontrakter plausibelt at antage, at begge luftfartsselskaber ville have en kapacitetsudnyttelsesfaktor, der lignede hinanden. Dermed var den fra disse kontrakter afledte trinvist stigende trafik sammenlignelig. Og endelig kunne det i forbindelse med begge kontrakter forventes, at de ville betyde lignende trinvist stigende driftsomkostninger for FBS. I betragtning af lighederne mellem de to kontrakter var det en plausibel konklusion, at kontrakten med V-Bird består testen for den private markedsøkonomiske investor.
(221)
V-Bird indstillede sin flydrift den 8. oktober 2004 og indgav konkursbegæring, som blev imødekommet den 18. oktober 2004. V-Bird blev likvideret i begyndelsen af januar 2005. Dermed eksisterer der ingen virksomhed, som direkte eller indirekte ville have profiteret af en potentiel statsstøtte i forbindelse med V-Bird-kontrakten.
(222)
På grundlag af ovenstående redegørelse indeholder ingen af de i tabel 6 anførte kontrakter statsstøtte.
7.7. Vurdering af easyJet-lejekontrakten fra 2004 (foranstaltning 4)
(223)
Enkelte interesserede parter mente, at easyJet-lejekontrakten fra 2004 indrømmede easyJet eneret til at benytte terminal B i Schönefeld lufthavn og hindrede andre luftfartsselskabers adgang til terminal B.
(224)
Som det fremgår af betragtning 55, lejede easyJet i perioden fra 2004 til 2007 et areal på ca. […] m2 i form af kontorlokaler og check-in-skranker, hvilket svarer til 24 % af det samlede areal i terminal B. Andre luftfartsselskabers passagerer havde også adgang til de offentlige områder i terminal B (gange, haller og café), idet der ikke er nogen rumlig adskillelse mellem terminal B og terminal A.
(225)
Tilrådighedsstillelsen af check-in-områder til bestemte luftfartsselskaber og tildelingen af branding- og reklamerettigheder til disse luftfartsselskaber i de umiddelbart omgivende områder er gængs praksis i europæiske og internationale lufthavne, og sådanne aftaler er meget udbredte.
(226)
Navnlig hvis et luftfartsselskab eller en alliance af luftfartsselskaber transporterer et betragteligt antal passager fra eller til en bestemt lufthavn, er det ud fra et operativt (og dermed forretningsmæssigt) synspunkt hensigtsmæssigt at samle disse aktiviteter i én enkelt terminal. På denne måde optimeres de operative processer for både lufthavnen og luftfartsselskabet.
(227)
Følgelig giver en lufthavnsoperatør ikke nødvendigvis et luftfartsselskab en økonomisk fordel ved at indrømme det eneret til at benytte alle check-in-skranker og kontorlokaler i en terminal. Dette ville i givet fald kun forekomme, hvis lufthavnsoperatøren indrømmede luftfartsselskabet eneret til at benytte områder, som overstiger luftfartsselskabets reelle behov (i hvilken forbindelse andre luftfartsselskaber ville blive forhindret i at benytte den faktisk til rådighed værende kapacitet), eller hvis den beregnede leje for luftfartsselskabet er unormalt lav. Som det fremgår af det følgende, gør ingen af de nævnte betingelser sig gældende i forbindelse med easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(228)
Siden easyJet etablerede flydrift i Schönefeld, har det været det langt største selskab. Mellem 2004 og 2007 transporterede easyJet mellem […] % og […] % af alle flypassagerer i Schönefeld. Allerede i 2003 blev det forudsagt, at easyJet ville være langt det største luftfartsselskab, for så vidt angår antallet af flypassagerer. På grund af easyJets kontraktlige forpligtelse til at stationere et bestemt antal fly i Schönefeld kunne FBS kalkulere med tilsvarende høje passagertal fra det tidspunkt, hvor easyJet påbegyndte sine flyvninger.
(229)
Ifølge Den Internationale Civilluftfartsorganisation lå kapaciteten i terminal B på 600 000 passagerer pr. år, hvilket er betydeligt lavere end det antal passagerer, som easyJet fra og med 2004 forventedes at ville transportere fra og til Schönefeld ([…] mio. (72).). Dermed kan det konstateres, at FBS med easyJet-lejekontrakten fra 2004 på ingen måde fulgte en strategi om »kapacitetshamstring«, som sigtede mod at afholde andre luftfartsselskaber fra at konkurrere med easyJet i Schönefeld. I 2006 blev der afviklet […] mio. passagerer i terminal B, og det uden større tekniske ændringer. Det svarer til mere end det dobbelte af den teoretiske kapacitet. At der kunne afvikles et så højt passagerantal, skyldtes primært den kendsgerning, at terminalfaciliteterne kun benyttes af ét luftfartsselskab, hvorved passagerstrømmene kunne optimeres.
(230)
For så vidt angår lejeprisen, er sammenligningen med lejepriser i forskellige lufthavne uden betydning, da lufthavnene adskiller sig fra hinanden med hensyn til kapacitet, markedsforhold og faciliteternes kvalitet. De lejepriser, som easyJet betalte, svarede i realiteten til FBS' lejeprisskema uden indrømmelse af rabatter.
(231)
I terminal B betalte easyJet […] EUR pr. m2 for skrankearealer og […] EUR pr. m2 for kontorarealer. Der blev aftalt lignende gebyrer med andre luftfartsselskaber for sammenlignelige faciliteter i andre terminaler. Eksempelvis betalte Germanwings ligeledes […] EUR pr. m2 for skrankearealer i terminal A. Aeroflot blev opkrævet […] EUR pr. m2 for et kontorlokale i terminal A. I terminal B lejede Condor kontorarealer før easyJet og betalte en lavere leje for den samme type faciliteter i terminal B. Mens easyJet betalte […] EUR pr. m2 for leje af kontorarealer, skulle Condor kun betale […] EUR pr. m2.
(232)
Denne sammenligningsmåde er hensigtsmæssig, for at kunne vurdere om easyJet-lejekontrakten fra 2004 indebar en økonomisk fordel. I modsætning til en kontrakt, som regulerer et luftfartsselskabs samlede drift i en lufthavn og de væsentlige finansielle relationer mellem luftfartsselskabet og lufthavnen (73), vedrører en kontrakt for leje af skrankearealer og kontorarealer adgangen til faciliteter, der i det mindste inden for en bestemt lufthavn normalt kan betragtes som standardfaciliteter. Derudover beløber den leje, der er reguleret i sådanne kontrakter, sig til mindre beløb i forhold til lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud og andre økonomiske incitamenter. Derfor ligger der intet væsentligt incitament for lufthavnsoperatøren til at fastlægge en skræddersyet leje eller forhandle sig frem til den højest mulige leje med luftfartsselskaberne. Lufthavnsoperatørens økonomiske interesse består derimod i at samle ét bestemt luftfartsselskabs drift på ét sted for at sikre driftseffektiviteten til gavn for kunden. Dette gælder navnlig, når lufthavnsoperatøren som i tilfældet med FBS forsøger at tiltrække luftfartsselskaber og tilskynde dem til at udvide deres trafik.
(233)
Dermed ville det i modsætning til den argumentation, som nogle interesserede parter fremfører, ikke nødvendigvis være hensigtsmæssigt at tildele luftfartsselskaber arealer på baggrund af udbudsprocedurer. En sådan praksis synes at være ualmindelig i europæiske lufthavne. Den forventede adfærd for en forsigtig lufthavnsoperatør, der lader sig lede af rentabilitetsudsigter, består i at finde egnede områder til ethvert vigtigt luftfartsselskab, som opererer i lufthavnen, med hensyn til kapacitet og andre karakteristika og beregne en rimelig leje i overensstemmelse med den gængse praksis i lufthavnen.
(234)
Derfor udgør lejens størrelse ikke en økonomisk fordel, hvis den stort set svarer til den leje, som andre luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen, skal betale, hvilket er tilfældet i forbindelse med easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(235)
Endvidere er det hensigtsmæssigt for en lufthavnsoperatør at indgå sådanne kontrakter for en periode, som svarer til løbetiden på »hovedkontrakten«, som regulerer luftfartsselskabets drift i lufthavnen, hvilket gør sig gældende for easyJet-lejekontrakten fra 2004.
(236)
For så vidt angår bagagetransportsystemet, er de eksisterende tekniske systemer i terminal A og terminal B identiske ud fra et teknisk synspunkt med undtagelse af ét enkelt sikkerhedsaspekt: Bagagehåndteringssystemet i terminal B omfatter nemlig et stationært røntgenapparat. Det blev installeret på forlangende af forbundspolitiet. Ellers var driftstilladelsen til terminal B blevet inddraget. Den tekniske udrustning af bagagetransportsystemet i terminal B giver ikke easyJet nogen operativ fordel såsom en hurtigere eller mere gnidningsfri læsning og aflæsning af bagage. Systemet har indbygget røntgenkontrol, hvilket imidlertid ikke har nogen indvirkning på luftfartsselskabets check-in-procedure.
(237)
Tværtimod betyder det indbyggede sikkerhedssystem operative vanskeligheder for easyJet. Hvis der hersker tvivl om indholdet af et bagagestykke, som kræver manuel kontrol, skal passageren kaldes tilbage til kontrolrummet i terminal B. Flypassageren befinder sig imidlertid på dette tidspunkt allerede i afrejsehallen og skal informeres herom og bringes tilbage. Dette er en tidskrævende proces, som indebærer, at det tidspunkt for seneste check-in, som Schönefeld oplyser til passagerer i terminal B, mindst udgør 30 minutter. I praksis opererer easyJet med 40 minutter, da det ellers ikke vil være muligt at garantere en rettidig afvikling af processen. I terminal A eksisterer der ikke sådanne krav. En tidsgrænse på 20 minutter inden start er normal praksis her, og der er ingen problemer hermed ud fra et teknisk synspunkt
(238)
Et andet problem er, at bagagetransportsystemerne i terminal B og terminal A har forskellige rådighedstider på grund af driftsforstyrrelser. Den indbyggede sikkerhedsteknik og den heraf afledte større kompleksitet betyder, at bagagetransportsystemet i terminal B i perioden fra maj til december 2004 var til rådighed i […] % af driftstiden, mens bagagetransportsystemet i terminal A var til rådighed i […] % af driftstiden.
(239)
På baggrund heraf kan det konkluderes, at ingen af bestemmelserne i easyJet-lejekontrakten fra 2004 gav easyJet en økonomisk fordel. Dermed udgør denne kontrakt ikke statsstøtte -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Tyskland har gennemført for de under litra a)-l) nævnte selskaber, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde:
a)
den ledelses- og overskudsoverførselskontrakt, der blev indgået den 6. august 1992 mellem Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH og Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH
b)
den kontrakt, der blev indgået den 19. december 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og easyJet Airline Company Ltd
c)
den kontrakt, der blev indgået den 31. marts 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Ryanair Limited
d)
den kontrakt, der blev indgået den 28. april 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Ryanair Limited
e)
den kontrakt, der blev indgået den 14. oktober 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Germanwings GmbH
f)
den kontrakt, der blev indgået den 23. december 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Germanwings GmbH
g)
den kontrakt, der blev indgået den 22. oktober 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Volare Airlines S.p.A.
h)
den kontrakt, der blev indgået den 3. november 2003 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og V-Bird Airlines B.V.
i)
den kontrakt, der blev indgået den 6. juni 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Icelandair Reykjavik Airport
j)
den kontrakt, der blev indgået den 17. maj 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Norwegian Air Shuttle AS
k)
den kontrakt, der blev indgået den 13. maj 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og Aer Lingus Limited
l)
den lejekontrakt om benyttelse af bestemte arealer og faciliteter i terminal B i Schönefeld lufthavn, der blev indgået i marts 2004 mellem Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH og easyJet Airline Company Ltd.
Artikel 2
Denne afgørelses er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. februar 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/506
od 20. veljače 2014.
o mjerama koje je Njemačka poduzela u pogledu trgovačkog društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i različitih zračnih prijevoznika SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 868)
(Vjerodostojan je samo tekst na njemačkom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak (1),
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da u skladu s prethodno navedenim odredbama iznesu svoje primjedbe (2) te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je od 2003. do 2006. primala pritužbe različitih strana prema kojima postoji mogućnost da su određeni zračni prijevoznici i upravitelj Zračne luke Berlin-Schönefeld (dalje u tekstu: „Schönefeld”) primili nezakonitu državnu potporu za svoje djelatnosti u toj zračnoj luci.
(2)
Komisija je dopisom od 17. kolovoza 2006. od Njemačke zatražila informacije o tome. Njemačka je na tu molbu odgovorila dopisom od 20. prosinca 2006.
(3)
Dopisom od 10. srpnja 2007. (dalje u tekstu:”odluka o pokretanju postupka”) Komisija je Njemačku obavijestila o odluci o pokretanju postupka u pogledu prethodno navedenih mjera u skladu s člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „UFEU”). Komisija je istodobno izdala nalog za dostavljanje podataka u skladu s člankom 10. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (3) u pogledu svih dokumenata, podataka i informacija na temelju kojih Komisija može ispitati predstavljaju li predmetne mjere državnu potporu.
(4)
Njemačka je Komisiji dostavila mišljenje 4. listopada 2007. i dopunila ga 3. ožujka 2008. dodatnim dokumentima.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je 30. listopada 2007. u Službenom listu Europske unije (4). Komisija je od zainteresiranih strana zatražila da u roku od jednog mjeseca nakon objavljivanja podnesu svoje primjedbe na predmetne mjere.
(6)
Komisija je primila primjedbe više zainteresiranih strana. Komisija je Njemačkoj proslijedila te primjedbe 16. siječnja 2008. i 20. veljače 2008. Dopisom od 15. svibnja 2008. Njemačka je izrazila mišljenje o primjedbama zainteresiranih strana. Dopisom od 31. kolovoza 2009. Komisija je zatražila dodatne informacije. Njemačka je odgovorila na taj zahtjev u tri faze (28. rujna 2009., 12. listopada 2009. i 28. listopada 2009.). Komisija je 4. travnja 2011. od Njemačke ponovno zatražila informacije. Na temelju toga Njemačka je 19. svibnja 2011. dostavila novo mišljenje s dodatnim dokumentima. Komisija je 10. listopada 2011. Njemačkoj proslijedila dodatna mišljenja zainteresiranih strana. Njemačka je 7. studenoga 2011. odgovorila na ta mišljenja. Nakon dodatnog zahtjeva Komisije za dostavljanje informacija od 17. siječnja 2012. Njemačka je 14. veljače 2012. ponovno dostavila mišljenje.
2. OPĆI KONTEKST
(7)
Nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke 1990. Berlin se, kao posljedica desetljećima duge podjele grada na istočni i zapadni dio, našao u specifičnoj situaciji u pogledu zračnog prometa. Zračne luke Berlin-Tegel (dalje u tekstu: „Tegel”) i Berlin-Tempelhof (dalje u tekstu: „Tempelhof”) nalaze se unutar nekadašnjeg zapadnog Berlina. Zračna luka Schönefeld nalazi se na području nekadašnjeg istočnog Berlina, na granici između saveznih pokrajina (Länder) Berlin i Brandenburg.
(8)
Tempelhof je otvoren 1923., a zbog njegovih kratkih uzletno-sletnih staza mogli su ga upotrebljavati samo manji zrakoplovi. Jednostavna modernizacija navedene zračne luke zbog njezina se položaja nije mogla provesti jer zbog blizine povijesne lokacije i okolnih stambenih područja proširenje nije bilo moguće. Zračna luka Tempelhof prestala je poslovati 30. listopada 2008.
(9)
Tegel je otvoren 1948. kako bi se omogućio zračni most za opskrbu grada tijekom sovjetske blokade zapadnog Berlina. Od 1968. brojni zračni prijevoznici prenijeli su poslovanje s Tempelhofa na Tegel jer Zračna luka Tempelhof nije bila primjerena za mlazne zrakoplove. Od 1975. Tegel se razvio u najvažniju berlinsku zračnu luku za putnički promet. Početkom 1990-ih u razdobljima s vršnim opterećenjem u Tegelu je iscrpljen maksimalni kapacitet. Kako bi se dugoročno izbjegla znatna ograničenja kapaciteta, jedina je mogućnost bila proširiti uzletno-sletne staze i izgraditi veći terminal. Međutim, to nije bilo moguće jer se Zračna luka Tegel, jednako kao i Tempelhof, nalazi u gradu i okružena je stambenim područjima i prilaznim cestama. Osim toga, svako dodatno povećanje zračnog prometa na Tegelu dovelo bi do veće smetnje prouzročene bukom za stanovnike u blizini zračne luke.
(10)
Schönefeld je otvoren 1946. po nalogu sovjetske vojne uprave u Njemačkoj. Zračna luka najprije je primarno služila kao vojna zračna luka koju su upotrebljavali i komercijalni zračni prijevoznici, npr. Aeroflot i kasnije istočnonjemački prijevoznik Interflug. Do političkih promjena u Njemačkoj 1990. Zračna luka Schönefeld više je puta proširena. Zamišljen kao vojna zračna luka, Schönefeld nije ispunio zahtjeve modernog komercijalnog zračnog prometa. Osim toga, nakon promjene političke situacije zračna luka više nije bila u dobrom stanju. Stoga su 1990-ih bila potrebna znatna ulaganja kako bi se zračna luka prilagodila zapadnoeuropskim sigurnosnim standardima. Osim toga, Schönefeld se nalazi dalje od gradskog središta u odnosu na Tempelhof i Tegel. Zbog tog razloga barem određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika zračnu su luku smatrale manje privlačnom od spomenute dvije zračne luke.
(11)
Navedenim trima berlinskim zračnim lukama zbog povijesnih su razloga na početku upravljala različita trgovačka društva. Tijekom ponovnog ujedinjenja Njemačke ona su okupljena u jedno holding društvo, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF”), u zajedničkom vlasništvu saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg (po 37 %) i njemačke savezne vlade (26 %). Do 2003. to holding društvo imalo je dva društva kćeri: trgovačko društvo Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dalje u tekstu: „BFG”) koje je upravljalo zračnim lukama Tegel i Tempelhof te trgovačko društvo Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dalje u tekstu: „FBS”) koje je upravljalo zračnom lukom Schönefeld. U listopadu 2003. provedeno je spajanje BBF-a i FBS-a, a FBS je postao vlasnik BFG-a. FBS je 1. siječnja 2012. promijenio naziv u Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dalje u tekstu: „FBB”).
(12)
Tijekom 1990-ih brzo je postalo jasno da je neophodna učinkovitija upotreba postojećeg kapaciteta zračne luke koji je u tom trenutku, na temelju do tada političke motivirane podjele grada, bio raspodijeljen po aglomeracijskom području Berlina. Razlog tome jest činjenica da se općenito predviđalo povećanje zračnog prometa iz Berlina i prema njemu, djelomično i zato što je Berlin trebao ponovno postati glavni grad Njemačke (usp. tablicu 1.).
Tablica 1.
Promet na berlinskim zračnim lukama (u milijunima putnika)
Godina
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991.
1,1
6,7
n.p.
1992.
1,4
6,6
n.p.
1993.
1,6
7
1,1
1994.
1,8
7,2
n.p.
1995.
1,9
8,2
n.p.
1996.
1,8
8,3
n.p.
1997.
1,9
8,6
n.p.
1998.
1,9
8,8
0,9
1999.
1,9
9,5
n.p.
2000.
2,1
10,3
n.p.
2001.
1,9
9,9
n.p.
2002.
1,6
9,1
n.p.
2003.
1,7
11,1
0,5
2004.
3,3
11
0,4
2005.
5
11,5
0,5
2006.
6
11,8
0,6
2007.
6,3
13,5
0,4
2008.
6,6
14,5
0,4
2009.
6,8
14,2
zatvoren
2010.
7,3
15,0
zatvoren
2011.
7,1
16,9
zatvoren
2012.
7,1
18,2
zatvoren
Izvor:
Podatci iz Odluke Komisije o državnoj potpori br. NN 25/09 (ex N 167/09) - Njemačka - Financiranje Zračne luke Berlin Brandenburg International (SL C 179, 1.8.2009., str. 5.), ažurirani podatcima iz godišnjih financijskih izvještaja FBB-a.
(13)
Zbog toga se odmah nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke razmatrala mogućnost jedinstvene zračne luke za područje Berlin-Brandenburg. Na temelju prognoza o broju putnika berlinskih zračnih luka smatralo se da bi se povećani zračni promet mogao prihvatiti samo u jedinstvenoj zračnoj luci odgovarajuće veličine i u skladu s najnovijim tehničkim dostignućima.
(14)
Planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992. U tom pogledu 20. lipnja 1993. objavljeno je da su područje južno od Schönefelda te druga dva područja (uzletišta Sperenberg i Jüterborg) određeni kao moguće lokacije za izgradnju nove zračne luke. Tegel i Tempelhof nisu razmatrani kao moguće lokacije zbog dvaju razloga: prvo, zbog negativnih učinaka tih zračnih luka koje se nalaze unutar grada na stanovnike koji žive u blizini (posebno zbog buke u zračnim lukama) i drugo, jer proširenje u opsegu koji je bio potreban za novu jedinstvenu zračnu luku Berlina općenito nije bilo moguće. Izbor Schönefelda na kraju se temeljio na njegovoj relativnoj blizini gradskom središtu (iako se zračna luka nalazi izvan grada) i dobroj cestovnoj i željezničkoj povezanosti. Naposljetku je donesena odluka o proširenju i modernizaciji postojeće Zračne luke Schönefeld kao glavne berlinske zračne luke pod nazivom Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dalje u tekstu: „BER”) te posljedičnom zatvaranju zračnih luka Tegel i Tempelhof. Navedena odluka postala je službena na temelju konsenzusa između njemačke savezne vlade i saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg od 28. svibnja 1996.
(15)
Dioničari BBF-a planirali su provedbu projekta BER s privatnim vlasnikom i upraviteljem zračne luke. U 1997. zaključena je privatizacija u okviru koje su svi udjeli u BBF-u trebali biti prodani privatnom ulagaču te se budućem kupcu trebala osigurati koncesija nad zračnom lukom.
(16)
Međutim, postojeći dioničari BBF-a nisu mogli postići sporazum s nijednim ponuditeljem. Stoga su javni vlasnici 2003. proglasili privatizaciju neuspješnom te objavili da će se zračna luka izgraditi s javnim dioničarima. (5)
3. OPIS MJERA I RAZLOGA ZA MJERE
3.1. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(17)
BBF i BFG potpisali su 6. kolovoza 1992. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti. Navedeni je ugovor trebao najprije trajati pet godina, uz automatsko produljenje na razdoblje od dvije godine i otkazni rok od jedne godine. Sličan ugovor sklopili su BBF i FBS. U skladu s njemačkim pravom ugovor o kontroli i prijenosu dobiti između poduzeća i njegova društva kćeri jest ugovor kojim društvo kći svoje upravljanje prenosi na matično društvo. Osim toga, društvo kći obvezno je isplatiti svoju dobit matičnom društvu ili mu je prenijeti radi pokrića gubitka. U praksi, na temelju takvog ugovora dobit i gubitak matičnog društva i društva kćeri zajedno se izračunavaju i na odgovarajući način oporezuju. Na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti koji je sklopljen između BBF-a i njegovih društava kćeri za potrebe poreza na dobit različita poduzeća smatraju se jednim poreznim subjektom.
(18)
Na temelju spajanja BBF-a i FBS-a 2003. prava i obveze BBF-a, koji su utvrđeni u Ugovoru o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljenom s BFG-om, preneseni su na FBS. Osim toga, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti sklopljen između BBF-a i FBS-a nije više bio važan za spajanje. Stoga se navedeni ugovor u toj Odluci neće dalje razmatrati.
(19)
U praksi, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljen između BBF-a i BFG-a („Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti”) doveo je do pokrića gubitaka koji su nastali iz poslovanja Zračne luke Schönefeld s pomoću dobiti koja je ostvarena iz poslovanja Zračne luke Tegel, barem u nekim godinama.
(20)
Zračna luka Schönefeld stvarno je barem do 2006. bilježila gubitke iz poslovanja. To je vidljivo iz tablice u nastavku u kojoj su prikazani EBITDA (6) i EBIT (7) navedene zračne luke za razdoblje od 2003. do 2006. na temelju prihoda i rashoda koji su izravno povezani s poslovanjem zračne luke.
Tablica 2.
EBITDA i EBIT Zračne luke Schönefeld od 2003. do 2006.
EBITDA/EBIT
(u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Međutim, unatoč lošim rezultatima Zračne luke Schönefeld, održivost grupe koju čine FBS, BFG i, do 2003., holding BBF („Grupe FBS”) nije dovedena u pitanje. Grupa FBS mogla je u svakom trenutku osigurati dovoljno vlastitih financijskih sredstava, odnosno prikupiti potrebna financijska sredstva na tržištu. Prema saznanjima Komisije Grupa FBS primila je javna financijska sredstva iz vanjskih izvora samo za financiranje projekta BER i to uz odobrenje Komisije. (9)
(22)
To se posebno temeljilo na relativno dobrim gospodarskim rezultatima Tegela zbog kojih su ublaženi negativni učinci gubitaka iz poslovanja Schönefelda na Grupu FBS. Od 1990. do 2005. Tegel je, za razliku od Schönefelda i Tempelhofa, bio moderna zračna luka koju su upotrebljavali svi važni međunarodni zračni prijevoznici sa sveobuhvatnom ponudom usluga (engl. full service carrier) koji su pristajali u Berlin. Osim toga, određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika Tegel su smatrale najprivlačnijom zračnom lukom u širem području Berlina. Nadalje, od 1990. do 2005. u putničkom zračnom prometu u Berlinu zabilježen je opći trend rasta koji je ukupno koristio Grupi FBS.
(23)
U tablici 1. prikazano je da je 1990-ih i od 2004. godišnji putnički promet na Tegelu stalno rastao. U prvoj polovini 1990-ih na Schönefeldu se broj putnika godišnje znatno povećao (s 1,1 milijuna na 1,9 milijuna putnika od 1991. do 1995.), stagnirao je u drugoj polovini i smanjio se od 2000. do 2003. (s 2,1 milijuna na 1,7 milijuna putnika godišnje). U apsolutnom smislu od 1991. do 2003. veći dio povećanja prometa u Berlinu odnosio se na Tegel, a ne na Schönefeld. Dok se broj putnika godišnje na Schönefeldu u navedenom razdoblju povećao za 600 000, na Tegelu se povećao čak za 4,4 milijuna. Kao što se može vidjeti u tablici 1., u objema zračnim lukama promet se od 2003. do 2012. stalno povećavao: za 417 % na Schönefeldu (s 1,7 milijuna na 7,1 milijun putnika godišnje) i za 63 % na Tegelu (s 11,1 milijuna na 18,2 milijuna putnika godišnje). Za razliku od razdoblja 1991. -2003., porast prometa u apsolutnom smislu gotovo je bio izjednačen u objema zračnim lukama, što znači da je porast prometa u postotcima na Schönefeldu bio znatno veći nego na Tegelu.
3.2. Pravilnici o naknadama Zračne luke Berlin-Schönefeld
(24)
Grupa FBS pokušala je 1990-ih potaknuti zračne prijevoznike da promet premjeste iz gotovo potpuno opterećene Zračne luke Tegel u Zračnu luku Schönefeld, čiji su kapaciteti bili daleko od iscrpljenih (10). Cilj tih napora bio je riješiti problem ograničenja kapaciteta na Tegelu i istodobno na najbolji mogući način iskoristiti kapacitet Schönefelda. U tu svrhu uspostavljen je kontakt ne samo sa zračnim prijevoznicima koji su Tegel i Tempelhof već ubrajali u svoje lokacije nego i sa zračnim prijevoznicima koji još nisu održavali zračni promet ni iz jedne berlinske zračne luke ili prema njoj. Nekoliko zračnih prijevoznika iskazalo je interes, no zbog marketinških razloga nitko od njih naposljetku nije premjestio poslovanje na Schönefeld. Uzrok tomu posebno je bio nedostatak takozvanoga „glavnog korisnika” (11) na Schönefeldu i činjenica da infrastruktura na Schönefeldu nije bila moderna kao na Tegelu. Nadalje, taj nedostatak nije nadoknađen povoljnim naknadama zračne luke ili drugim financijskim poticajima. Pokušaj da se dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te da se na Schönefeld dovede zračne prijevoznike koji dosad nisu nudili linije prema Berlinu ili iz njega u tom je trenutku, dakle, većim dijelom bio neuspješan. To je dodatno objašnjeno spomenutom činjenicom da se broj putnika na Schönefeldu od 1991. do 2003. povećao za samo 600 000, dok se u istom razdoblju na Tegelu povećao za 4,4 milijuna putnika.
(25)
Zbog tog razloga počelo se razmišljati o tome kako se ekonomska situacija Schönefelda može strateški poboljšati prije otvorenja Zračne luke BER. Nije razmatrana mogućnost privremenog zatvaranja zračne luke. Međutim, predmet strateških promišljanja bili su, među ostalim, visina naknada zračne luke i njihovo određivanje kako bi se povećao promet.
(26)
U Njemačkoj se naknade koje zračne luke zahtijevaju od zračnih prijevoznika za raspoložive usluge infrastrukture zračnih luka računaju na temelju pravilnika o naknadama pojedine zračne luke. Pravilnici o naknadama objavljuju se u listu Nachrichten für Luftfahrer, njemačkom službenom listu za zračni promet. Svaka zračna luka sastavlja vlastiti pravilnik o naknadama i o tome mora obavijestiti nadležna tijela za civilno zrakoplovstvo pojedine savezne pokrajine.
(27)
Od 2003. na Schönefeldu su vrijedili različiti pravilnici o naknadama. Od 1. kolovoza 2003. do 30. travnja 2004. postojao je zajednički pravilnik o naknadama za Tegel, Tempelhof i Schönefeld („Pravilnik o naknadama iz 2003.”). Taj pravilnik o naknadama nije bio dovoljno privlačan jer zračnim prijevoznicima nije dao poticaj za uspostavu novih linija iz Zračne luke Schönefeld i prema njoj ili za uvođenje češćih letova.
(28)
S obzirom na to, dioničari FBS-a angažirali su 2003. društvo za poslovno savjetovanje ([…] - „društvo za poslovno savjetovanje”) za izradu strategije za poboljšanje financijskog položaja zračne luke Schönefeld do otvorenja BER-a, koja bi se mogla brzo provesti.
(29)
Iz analize društva za poslovno savjetovanje proizišlo je da je postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu koji je utemeljen na brojnim razlozima. Prema procjenama društva za poslovno savjetovanje prihvatno područje Berlin obuhvaćalo je do deset milijuna mogućih putnika godišnje. Društvo za poslovno savjetovanje istražilo je nekoliko strukturnih čimbenika kojima je olakšano proširenje zračnog prometa. Središnjim se čimbenicima pribraja uspostava brojnih sjedišta velikih multinacionalnih poduzeća, činjenica da je Berlin najveći njemački sveučilišni grad i centar „etničkog prometa” (12) te činjenica da je Berlin početkom 2000-ih smatran glavnim gradom koji se razvija i koji je privlačan za turizam (13). Društvo za poslovno savjetovanje navelo je da je Berlin, u usporedbi s drugim zračnim lukama u glavnim gradovima, 2003. još imao velik potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(30)
Istodobno, promet niskotarifnih prijevoznika u cijeloj Europi zabilježio je znatan rast (14). Iz različitih analiza proizlazi da se promet niskotarifnih prijevoznika pretežno odnosio na nove putnike, zbog čega se uz redovan promet moglo računati i na odgovarajući broj dodatnih putnika. Prema prognozama društva za poslovno savjetovanje, potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika kratkoročno, tj. od 2003. do 2005., značio je povećanje od oko 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., oko 300 000 dodatnih putnika godišnje.
(31)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi za provedbu strategije za dolazak niskotarifnih prijevoznika na Schönefeld bile potrebne samo ograničene prilagodbe, no ne i opsežna ulaganja u infrastrukturu ili bitne izmjene postojeće infrastrukture.
(32)
Društvo za poslovno savjetovanje stoga je predložilo takvu strategiju (dalje u tekstu: „strategija za niskotarifne prijevoznike”). Za njezinu provedbu predložena je kombinacija popusta na količinu na naknade zračnih luka i financijskih poticaja. (15)
(33)
FBS se odlučio za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike i u tu je svrhu donio novi pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2004.”). Taj je pravilnik o naknadama, za razliku od Pravilnika o naknadama iz 2003., bio posebno prilagođen Schönefeldu. Novi pravilnik o naknadama donesen je 30. travnja 2004. i stupio je na snagu 1. svibnja 2004. Njime su predviđene sljedeće vrste naknada:
(a)
naknade za uzlijetanje i slijetanje posebno s obzirom na maksimalnu masu zrakoplova pri uzlijetanju,
(b)
naknade za putnike temeljene na broju putnika u odlasku i odredištu,
(c)
naknade za parkiranje zrakoplova temeljene na maksimalnoj masi zrakoplova pri uzlijetanju i na trajanju upotrebe stajanke.
(34)
Pravilnik o naknadama sadržavao je različite financijske mehanizme poticaja:
(a)
„popust na broj putnika” u okviru kojeg su se odobravali popusti na naknade za putnike na temelju broja prevezenih putnika kako slijedi:
Tablica 3.
Popust na broj putnika prema Pravilniku o naknadama iz 2004.
Broj putnika godišnje
Visina popusta
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 150 000
15
više od 250 000
20
(b)
„poticaj za rast u obliku poticaja za odredišta i učestalost letova” koji su se odobravali za uvođenje novih linija iz Schönefelda i povećanje učestalosti letova na postojećim linijama iz Schönefelda. Poticaj za odredište u prvoj godini iznosio je u prvoj godini 80 % naknade Landegrundtarif (određene kao zbroj važećih naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike za relevantno kretanje zrakoplova), u drugoj godini 60 %, u trećoj godini 40 % i u četvrtoj godini 20 %. Poticaj za učestalost letova u prvoj godini iznosio je 60 %, a u drugoj godini 40 % naknade Landegrundtarif. Za određivanje točnih uvjeta bilo je potrebno sklopiti poseban bilateralni sporazum između FBS-a i zračnog prijevoznika.
(35)
Pravilnik o naknadama iz 2004. ponovno je izmijenjen u srpnju 2005. Prema toj izmjeni zračni prijevoznici mogli su dobiti poticaj za odredište ako bi uspostavili nove linije iz berlinskog sustava zračnih luka, odnosno linije prema odredištima prema kojima dotad nisu postojali izravni letovi iz Berlina. Prije izmjene poticaj za odredište vrijedio je za nove linije iz Schönefelda, čak i ako bi prema tom odredištu postojali izravni letovi iz drugih berlinskih zračnih luka.
(36)
Dana 19. siječnja 2006. ponovno je donesen pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2006.”), koji je retroaktivno stupio na snagu 1. siječnja 2006. S obzirom na Pravilnik o naknadama iz 2004. ukinut je poticaj za učestalost letova. Pravilnikom o naknadama iz 2006. ponajprije su predviđena tri različita financijska poticaja: „iznos za poticanje rasta” (16), odnosno poticaj povezan s povećanjem tonaže ili broja putnika po letu, „poticaj za odredište” za uvođenje nove izravne linije iz Berlina u drugo odredište te „popust na broj putnika”.
(37)
Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. zračni prijevoznik pri uspostavi nove linije iz Berlina morao je birati između iznosa poticaja za odredište i iznosa za poticanje rasta. To pravo na izbor bilo je potrebno iskoristiti prije uspostave nove linije i ta je jednokratna odluka bila obvezujuća.
(38)
Poticaj za odredište u prvoj sezoni nakon uspostave nove linije iznosio je 80 %, u drugoj sezoni 60 %, u trećoj sezoni 40 %, u četvrtoj sezoni 20 % i u petoj sezoni 10 % naknade Landegrundtarif. Nadalje, zračni prijevoznici obvezali su se na povrat poticaja za odredište u slučaju da odustanu od nove linije prije isteka pete sezone: u prvoj sezoni 60 % naknade Landegrundtarif, u drugoj sezoni 40 %, u trećoj sezoni 20 %, u četvrtoj sezoni 10 % i u petoj sezoni 0 %.
(39)
Iznos za poticanje rasta zračni prijevoznici mogli su zatražiti u slučaju da su u odnosu na prethodnu godinu ostvarili višu tonažu ili broj putnika po letu. Iznos za poticanje rasta računao se na temelju ljestvice navedene u pravilniku o naknadama prema visini ostvarenog rasta; iz toga su proizišli popusti na naknade zračnih luka koji se postupno smanjuju. Iznos za poticanje rasta bio je ograničen na najviše pet godina.
(40)
„Popust na broj putnika” u odnosu na Pravilnik o naknadama iz 2004. samo je u maloj mjeri promijenjen i proširen. Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. popust na broj putnika, koji se sada naziva „poticaj za broj putnika”, označava povrat naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike ovisno o broju prevezenih putnika. Stope povrata određene su kako slijedi:
Tablica 4.
Poticaj za broj putnika: popusti prema Pravilniku o naknadama iz 2006.
Broj putnika godišnje
Visina povrata
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 250 000
15
više od 500 000
20
više od 1 milijun
30
više od 2 milijuna
40
3.3. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima
3.3.1. Dolazak prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika zračne luke Schönefeld
(41)
U okviru provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu FBS je 2003. započeo pregovore s društvom easyJet Airline Company Ltd. („easyJet”) jer je taj prijevoznik bio u potrazi za novom bazom u kontinentalnoj Europi. U zamjenu za povoljne naknade zračne luke i druge financijske poticaje easyJet je ponudio smještaj četiriju zrakoplova u toj zračnoj luci u prvoj godini poslovanja (2004.), nakon toga šest zrakoplova u drugoj godini te po jedan zrakoplov godišnje od 2006. do 2009. Prema navodima Njemačke FBS je to smatrao prilikom da niskotarifnog prijevoznika koji je već etabliran na tržištu uspostavi kao glavnog korisnika na Schönefeldu.
(42)
FBS i easyJet sklopili su 19. prosinca 2003. ugovor („Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.”) s navedenim uvjetima. Ugovorom je određena posebna struktura naknada za easyJet koja je odstupala od važećeg pravilnika o naknadama. U njemu su određene samo naknade na temelju broja putnika u odlasku. Neovisno o tome ugovorom je uveden sustav popusta temeljen na broju dodatnih putnika koje je easyJet u pojedinoj godini prevezao u odnosu na prethodnu godinu. Taj poseban sustav popusta kasnije je prihvaćen u Pravilnik o naknadama iz 2006. pod nazivom „iznos za poticanje rasta” (vidjeti uvodne izjave od 36. do 39.) Osim toga, FBS i easyJet dogovorili su iznos poticaja za odredišta u obliku jednokratnog plaćanja u iznosu od […] EUR za svaku novu dnevnu rotaciju (učestalost) koju easyJet uspostavi. Međutim, plaćanja temeljena na tom sustavu obustavljena su 2004. U okviru sustava potpora je dodijeljena za ukupno 19 novih dnevnih rotacija koje je easyJet uspostavio.
(43)
Ugovor koji su sklopili FBS i easyJet u početku je trajao deset godina, s mogućnošću da easyJet produlji ugovor za još deset godina. FBS i easyJet sklopili su 11. rujna 2007. ugovor o izmjenama (dalje u tekstu: „Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007.”) kojim su izmijenjeni trajanje i drugi uvjeti izvornog ugovora. Tim ugovorom o izmjenama trajanje izmijenjenog Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ograničeno je do otvorenja zračne luke BER (koje je tada bilo predviđeno za 2011.). U pogledu naknada zračne luke Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. sadržavao je „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. (17) Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za easyJet, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama.
(44)
Od 2003. do 2006. promet prijevoznika easyJet na Schönefeldu znatno se povećao. Prijevoznik easyJet čak je uspio povećati broj zrakoplova smještenih na Schönefeldu brže nego što je ugovoreno s FBS-om. Posljedično, Schönefeld je 2006. postao najveća baza prijevoznika easyJet izvan Ujedinjene Kraljevine.
(45)
U tablici 5. prikazan je razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu (u apsolutnim brojevima i kao udio u postotcima ukupnog broja putnika na Schönefeldu od 2004. do 2010.).
Tablica 5.
Razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu od 2004. do 2010.
Razvoj broja putnika prijevoznika easyJet
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Udio putnika prijevoznika easyJet u ukupnom broju putnika na Schönefeldu
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Dolazak drugih zračnih prijevoznika na Schönefeld
(46)
Osim dolaska prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika, FBS je nastojao privući druge niskotarifne prijevoznike. U tom pogledu sklopljeni su posebni ugovori sa sljedećim niskotarifnim prijevoznicima ma: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”) te zračnim prijevoznikom Air Lingus Limited („Aer Lingus”) koji se za potrebe ove Odluke smatra niskotarifnim prijevoznikom (18).
(47)
U slučaju prijevoznika Ryanair i Germanwings sklopljena su dva prateća ugovora, jedan 2003. i jedan 2004.
(48)
Ugovori s prijevoznicima Ryanair, Volare i V-Bird te prvi ugovor s prijevoznikom Germanwings sklopljeni su prije donošenja i datuma stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. (vidjeti uvodnu izjavu 33.). U tim ugovorima opisane su linije i učestalost letova sa Schönefelda. Ugovorima su predviđeni financijski poticaji u obliku plaćanja za pojedine zračne prijevoznike koji su dogovoreni kako bi se te zračne prijevoznike uvjerilo u pokretanje ili proširenje poslovanja na Schönefeldu, a da pritom ne moraju najprije čekati donošenje novog pravilnika o naknadama s financijskim poticajima. Ta su plaćanja bila povezana s uvjetom da zračni prijevoznik provede barem jedan određeni udio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom (19). U prvom ugovoru s prijevoznikom Ryanair predviđeno je plaćanje u visini od […] mil. EUR za jednu godinu (trajanje ugovora). Ugovori s prijevoznicima V-Bird i Volare sadržavali su plaćanja u visini od po […] mil. EUR za tri godine, po stopama koje se umanjuju prema godišnjim tranšama. U prvom ugovoru s prijevoznikom Germanwings određeno je plaćanje u obliku popusta na primjenjive naknade zračne luke za razdoblje od tri godine koji se postupno smanjuje. Osim toga, dogovoreno je da FBS preuzme troškove marketinških aktivnosti u iznosu od […] EUR godišnje.
(49)
Ostali ugovori sklopljeni na dan ili nakon stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. većinom su se temeljili na jednakim načelima. U tim su ugovorima jednako tako opisane linije i učestalost letova sa Schönefelda. Na taj način predmetni zračni prijevoznici mogli su ostvariti pravo na različite financijske poticaje. Međutim, ugovori su sadržavali „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za određenog zračnog prijevoznika, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama. (20) Ugovori su sadržavali klauzule prema kojima je odobrenje određenih poticaja predviđenih pravilnikom o naknadama bilo povezano s uvjetom da zračni prijevoznik ostvari najmanje jedan određeni dio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom. Nadalje, u jednom od tih ugovora bilo je određeno da FBS plaća dodatke za financiranje dijela marketinških troškova predmetnih zračnih prijevoznika. U ugovoru s prijevoznikom Norwegian Air Shuttle, primjerice, predviđen je jednokratni dodatak FBS-a u iznosu od […] EUR za pokrivanje dokazanih marketinških troškova zračnog prijevoznika. Prijevoznicima Aer Lingus i Icelandair jednako su tako ponuđena jednokratna plaćanja u iznosu od […] EUR odnosno […] EUR za financiranje dijela marketinških troškova.
(50)
U sljedećoj tablici nalazi se pregled trajanja različitih ugovora.
Tablica 6.
Trajanja ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Datum sklapanja ugovora
Predviđeno trajanje ugovora (21)
Ryanair (prvi ugovor)
31. ožujka 2003.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
Ryanair (drugi ugovor)
28. travnja 2004.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
Germanwings (prvi ugovor)
14. listopada 2003. (22)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
Germanwings (drugi ugovor)
23. prosinca 2004.
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
Volare
22. listopada 2003. (23)
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007. (24)
V-Bird
3. studenoga 2003. (25)
od 3. studenoga 2003. do 3. studenoga 2007. (26)
Icelandair
6. lipnja 2004.
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
Norwegian Air Shuttle
17. svibnja 2004.
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
Aer Lingus
13. svibnja 2004.
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
(51)
U tablici 7. prikazan je razvoj prometa predmetnih zračnih prijevoznika na Schönefeldu od 2003. do 2010.
Tablica 7.
Razvoj broja putnika niskotarifnih prijevoznika koji su bili predmet istraživanja od 2003. do 2010.
Razvoj broja putnika zračnih prijevoznika s pojedinačnim ugovorima od 2003. do 2010.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000.
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Ukupni udio tih zračnih prijevoznika u prometu na Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Ukupno, provedba strategije za niskotarifne prijevoznike dovela je do naglog povećanja prometa na Schönefeldu. Iz tablice 1. proizlazi da se broj putnika od 2003. do 2004. gotovo udvostručio (porast s 1,7 milijuna na 3,3 milijuna). Broj putnika i dalje se znatno povećavao te je 2005. dosegnuo pet milijuna, a 2006. šest milijuna putnika. Od 2003. do 2009. broj se putnika učetverostručio.
3.4. Terminal B i davanje u zakup prostorija na tom terminalu prijevozniku easyJet
(53)
U zračnoj luci Schönefeld terminali B i A izgrađeni su tako da su povezani i zajedno čine sjeverni terminal. S obzirom na kapacitet, terminal B jedan je od najmanjih terminala na Schönefeldu. Većina putnika i zračnih prijevoznika služi se znatno većim terminalom A. Na terminalu B provode se samo registracija putnika i prtljage te sigurnosne kontrole putnika. Svi ostali dijelovi postupka otpreme putnika provode se na susjednom terminalu A. To obuhvaća čekanje na uzlijetanje, pripreme za ukrcavanje u zrakoplov i samo ukrcavanje. Nadalje, sav prihvat putnika i njihove prtljage odvija se na terminalu A.
(54)
Radi pripreme na znatan dodatni promet koji se mogao očekivati na Schönefeldu nakon Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003., u ožujku 2004. FBS je sklopio još jedan ugovor s tim prijevoznikom. Tim dodatnim ugovorom („Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.”) FBS je prijevozniku easyJet odobrio izričito pravo upotrebe šaltera za registraciju i prostorija za posadu na terminalu B zračne luke Schönefeld. Dogovorena zakupnina trebala se plaćati odvojeno od naknada zračne luke. Osim toga, ugovorom je easyJet ovlašten za takozvani brending, to jest uređenje određenih površina u skladu s markom zračnog prijevoznika.
(55)
Od 2004. do 2007. easyJet je u zakup uzimao površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] % ukupne površine terminala B. U veljači 2008. easyJet se preselio u odvojene uredske prostore, čime se iskorištena uredska površina na terminalu B smanjila na […] m2.
(56)
Slobodne površine terminala B, uključujući prostorije i prolaze te kafić koji se ondje nalazi mogli su upotrebljavati i putnici drugih zračnih prijevoznika jer prostori terminala A i terminala B nisu odvojeni.
(57)
Otprema putnika na terminalu B razlikuje se od otpreme na drugim terminalima u tehničkom aspektu sigurnosne opreme sustava za otpremu prtljage. Sustav uspostavljen na terminalu B sadržava ugrađen rendgenski uređaj radi kontrole prtljage. Na terminalu A rendgenska kontrola slijedi odmah nakon što putnici uđu u prostor za registraciju. Njemačka smatra da sustav na terminalu B u pogledu tehničke učinkovitosti otpreme prtljage odgovara sustavu na terminalu A.
3.5. Mjere koje podliježu službenom istražnom postupku
(58)
Sljedeće mjere predmet su službenog istražnog postupka:
-
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti („Prva mjera”) čiji je potencijalni korisnik prema odluci o pokretanju postupka FBS;
-
odredbe o naknadama određene u Ugovoru s prijevoznikom easyJet iz 2003. („Druga mjera”), čiji je potencijalni korisnik easyJet;
-
uvjeti, uključujući popuste na naknade zračnih luka i različite financijske poticaje, koji su ponuđeni većem broju drugih niskotarifnih prijevoznika u okviru ugovora navedenih u tablici 6. (dalje u tekstu zajedno kao „Treća mjera”), čiji su potencijalni korisnici Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus i Icelandair;
-
Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. („Četvrta mjera”), čiji je potencijalni korisnik prijevoznik easyJet.
4. RAZLOZI POKRETANJA SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
4.1. Prva mjera: Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(59)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da je Schönefeld u određenom razdoblju zabilježio gubitke i da još uvijek posluje s gubitcima. Osim toga, ustanovila je da se jedan od najvažnijih instrumenata za opstanak FBS-a sastoji od nadoknađivanja tih gubitaka s pomoću dobiti koju ostvari BFG. Komisija je došla do privremenog zaključka da je za FBS tim unakrsnim financiranjem na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti nastala ekonomska prednost koju FBS u uobičajenim tržišnim uvjetima vjerojatno ne bi ostvario. Komisija je tu ekonomsku prednost smatrala selektivnom jer ju je ostvarilo samo jedno poduzeće. Osim toga, smatrala je da se time narušilo tržišno natjecanje te da se utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(60)
Nadalje, Komisija je došla do privremenog zaključka da je ta ekonomska prednost financirana iz državnih sredstava i da se stoga može pripisati državi. U pogledu državnih sredstava Komisija je naglasila da je FBS javno društvo čiji su članovi njemačka savezna vlada i dvije njemačke savezne pokrajine. Osim toga, osam od dvanaest članova nadzornog odbora predstavljaju njemačka javna tijela. Komisija je stoga zauzela stav da su se sredstva FBS-a trebala smatrati državnim sredstvima. U pogledu pripisivanja Prve mjere državi Komisija je posebno naglasila vrstu djelatnosti FBS-a i obrazložila da zračne luke imaju veliku važnost u različitim političkim područjima i da javna tijela obično „nisu odsutna” kad upravitelj zračne luke donosi odluke u pogledu dugoročnog razvoja odgovarajuće infrastrukture.
(61)
Komisija je stoga smatrala da bi predmetna mjera mogla predstavljati državnu potporu. Izrazila je dvojbe u pogledu spojivosti te potencijalne potpore s unutarnjim tržištem, posebno na temelju izuzeća u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U tom pogledu Komisija je utvrdila da je predmetna mjera potpora poslovanju u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, da nije nužna i primjerena za postizanje cilja od javnog interesa te da nije u skladu s postupkom restrukturiranja. Osim toga, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s odredbama iz članka 106. stavka 2. UFEU-a i obrazložila da njemačka tijela nisu dokazala da su FBS-u povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Komisija je nadalje uputila na točke 34. i 35. Smjernica Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu: „Smjernice za zračni promet”) (27), prema kojima se poslovanje zračne luke općenito samo u iznimnim slučajevima može smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa.
4.2. Druga mjera: Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(62)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da su naknade zračne luke koje je plaćao easyJet bile znatno niže od naknada predviđenih važećim pravilnikom o naknadama. Osim toga, Komisija je naglasila da su popusti odobreni ostalim niskotarifnim prijevoznicima na Schönefeldu temeljeni na pravilniku o naknadama koji je vrijedio u određenom trenutku, ali da Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. to „dinamično” upućivanje na pravilnik o naknadama nije bilo predviđeno. Komisija je stoga izrazila preliminarni stav da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. predstavlja selektivnu prednost za easyJet zbog koje je očigledno narušilo tržišno natjecanje i utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(63)
Komisija je došla i do privremenog zaključka da se ta mjera financira iz državnih sredstava i da se može pripisati državi, među ostalim, na temelju argumenata navedenih u vezi s Prvom mjerom koji su primjenjivi i za Drugu mjeru. Nadalje, Komisija je navela da je sklapanje ugovora poput onih sklopljenih s prijevoznikom easyJet i ostalim niskotarifnim prijevoznicima najvjerojatnije ovisilo o odobrenju nadzornog odbora, čiji su članovi većinom predstavnici javnih nadležnih tijela. Osim toga, Komisija je primijetila da je pravilnik o naknadama FBS-a trebalo odobriti Ministarstvo za urbani razvoj, stanovanje i promet pokrajine Brandenburg. Ti su aspekti smatrani dodatnom naznakom da je Drugu mjeru (i Treću mjeru) potrebno u jednakoj mjeri pripisati državi. Nadalje, Komisija je uputila na činjenicu da je predsjednik vlade pokrajine Brandenburg bio član nadzornog odbora FBS-a i da je bio na čelu Ministarstva za urbani razvoj, stanovanje i promet.
(64)
Nadalje, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, posebno u pogledu odredaba iz Smjernica za zračni promet.
4.3. Treća mjera: ugovori s raznim drugim niskotarifnim prijevoznicima
(65)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je objasnila da su odredbe o popustima za povećanje prometa uspostavljene na Schönefeldu bile od koristi samo određenim zračnim prijevoznicima i naglasila je nedovoljnu transparentnost tog sustava popusta. Komisija je uputila na činjenicu da su neke od istraženih odredaba o naknadama dogovorene u vrijeme kad važeći pravilnik o naknadama nije sadržavao odredbe u pogledu sniženja i da je Pravilnik o naknadama iz 2004. sastavljen samo kako bi se stvorila retroaktivna pravna osnova za te odredbe. Prema mišljenju Komisije odredbe o popustima predviđene Pravilnikom o naknadama iz 2004. nisu mogle zakonito stupiti na snagu jer je nadležno tijelo odobrilo Pravilnik o naknadama iz 2004. samo pod uvjetom da se Komisiju obavijesti o odgovarajućim odredbama o popustima, pri čemu takva obavijest nije uslijedila. (28) U svjetlu tih saznanja Komisija je došla do preliminarnog zaključka da je predmetnim odredbama navedenim zračnim prijevoznicima omogućena posebna korist. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(66)
U pogledu primjene državnih sredstava u Trećoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(67)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti predmetnih odredaba s unutarnjim tržištem u slučaju da ih se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
4.4. Četvrta mjera: Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(68)
U pogledu sporazuma između društava FBS i easyJet o upotrebi terminala B zračne luke Schönefeld Komisija je u odluci o pokretanju postupka uputila na presudu Pokrajinskog suda u Potsdamu (Landgericht Potsdam) (29). Pokrajinski sud zaključio je da je easyJet imao pravo na isključivu upotrebu cijelog terminala zračne luke (terminal B) i da su svi ostali zračni prijevoznici koji su se prije služili tim terminalom morali napustiti terminal. Terminal pruža različite prednosti koje ne postoje na ostalim terminalima Zračne luke Berlin-Schönefeld. Terminal, primjerice, raspolaže sustavom za prijevoz prtljage s više razina, kojim se omogućuje znatno brža otprema od sustava za prijevoz prtljage s jednom razinom, koji se nalaze na ostalim terminalima.
(69)
Prema navodima Komisije Pokrajinski sud ustanovio je da ne postoji razlog za davanje isključivog prava na upotrebu terminala B prijevozniku easyJet. Drugi zračni prijevoznici koji su jednako tako poslovali sa Zračnom lukom Berlin-Schönefeld na Schönefeldu su otpremili jednak broj putnika i ponudili približan broj linija kao easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je zakup u iznosu od […] EUR mjesečno koji je FBS odredio za easyJet niži od zakupa u uobičajenim tržišnim uvjetima.
(70)
Komisija je stoga zauzela preliminarni stav da je Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. predstavljao posebnu korist za easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(71)
U pogledu primjene državnih sredstava u Četvrtoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(72)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da je se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
5. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
5.1. Air France
(73)
Prema navodima prijevoznika Air France snižene naknade koje je FBS naplaćivao na Schönefeldu nisu se odnosile na opću mjeru jer u tom slučaju nije izdana potrebna javna obavijest. Osim toga, trajanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (20 godina) u suprotnosti je s praksom odlučivanja Komisije. Za dugoročnu financijsku potporu nema objektivnog opravdanja i ne može se dokazati poticajni učinak.
(74)
Što se tiče upotrebe terminala B prijevoznika easyJet, AirFrance je smatrao da je to bio jedini terminal predviđen za isključivu upotrebu jednog zračnog prijevoznika. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije bio predmet poziva na podnošenje ponuda. Društvo easyJet jedini je zračni prijevoznik koji na Schönefeldu može ponuditi udobnu i pouzdanu dostavu prtljage.
5.2. Lufthansa
(75)
Društvo Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa”) u svojim je primjedbama istaknulo da se poslovanje triju berlinskih zračnih luka (Tegel, Schönefeld i Tempelhof) razvijalo izrazito pozitivno, a prinos od prodaje u posljednje je tri godine iznosio otprilike […] %. Prema mišljenju prijevoznika Lufthansa Schönefeld su subvencionirali zračni prijevoznici koji su letjeli s Tegela.
5.3. Germania
(76)
Trgovačko društvo Germania Fluggesellschaft mbH („Germania”) smatralo je da su koristi koje je nudio Schönefeld financirane na temelju broja putnika zračne luke Tegel u skladu s Ugovorom o kontroli i prijenosu dobiti sklopljenim između FBS-a i BFG-a. Prema mišljenju trgovačkog društva Germania došlo je do unakrsnog financiranja proizišlog iz načina izračuna naknada i iz veza između upravitelja zračnih luka Schönefeld i Tegel, koje Germania smatra tajnim dogovorom. Prema mišljenju prijevoznika Germania u pogledu pokrića gubitaka FBS nije postupio kao ulagač u tržišnom gospodarstvu. Germania smatra da nije vjerojatno da su se troškovi FBS-a na Schönefeldu mogli pokriti iz poslovanja.
(77)
Trgovačko društvo Germania pozvalo se na činjenicu da su zračni prijevoznici na Schönefeldu na temelju posebnih ugovora o naknadama zračnih luka dobivali potpore za poslovanje. Osim toga, prema mišljenju trgovačkog društva Germania, Pravilnik o naknadama iz 2004. nije bio ni odobren ni objavljen.
(78)
Trgovačko društvo Germania smatralo je da iznos zakupa za upotrebu terminala B koji je naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. To odgovara povlaštenom položaju i državnoj potpori. Isključivim pravom na upotrebu cijelog terminala prijevozniku easyJet omogućeno je da nudi učinkovitiju uslugu, dok ostali zračni prijevoznici nisu imali tu mogućnost.
5.4. DBA
(79)
Prema navodima trgovačkog društva DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA”) koje nudi povoljne letove i koje je bilo pod kontrolom trgovačkog društva Air Berlin (poslovanje prekinuto 2008.), konkurencija u pogledu cijena na berlinskom tržištu zračnog prometa bila je izuzetno jaka. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu zaoštreni su uvjeti tržišnog natjecanja, posebno dolaskom društava Germanwings i easyJet. Na taj način izvršen je pritisak na zračne prijevoznike koji su imali odlazne letove s Tegela, među njima ponajprije na ostale niskotarifne prijevoznike kao što je Air Berlin/DBA.
(80)
DBA smatra da iznos zakupa za upotrebu terminala B naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. Osim toga, isključiva upotreba sustava za prijevoz prtljage na terminalu B predstavljala je povlašten položaj, što je relevantno za pravila o državnoj potpori.
5.5. Udruga europskih zračnih prijevoznika
(81)
Udruga europskih zračnih prijevoznika (engl. Association of European Airlines - AEA), koja zastupa interese europskih zračnih prijevoznika, smatra da je unakrsno financiranje između zračnih luka Tegel i Schönefeld te između članova AEA-a koji su ponajprije poslovali iz Tegela te subvencioniranih konkurentnih zračnih prijevoznika sa sjedištem na Schönefeldu diskriminirajuće. Prema AEA-u zračni prijevoznici koji posluju na Schönefeldu bez tog unakrsnog financiranja, koje je u suprotnosti s tržišnim natjecanjem u gospodarskom smislu, ne bi opstali, a naknade na Tegelu mogle su biti znatno niže. Zbog zemljopisne blizine Tegela Schönefeldu nije bilo javne potrebe za subvencijama.
(82)
Osim toga, prema mišljenju AEA-a mjere navedene u odluci u pokretanju postupka objektivno nisu bile opravdane, popusti i poticaji bili su proizvoljni i diskriminirajući te stoga nisu bili u skladu sa Smjernicama za zračni promet.
5.6. Germanwings
(83)
Prema navodima trgovačkog društva Germanwings FBS se prema tom poduzeću redovito ponašao kao privatni ulagač. Unatoč postupnom smanjenju odobrenih popusta, Germanwings je izgradio mrežu linija koje polaze sa Schönefelda. Poduzeće je vjerovalo da su financijski sporazumi sklopljeni s FBS-om u skladu sa zakonom, posebno uzevši u obzir činjenicu da su tri berlinske zračne luke činile jedinstven sustav zračnih luka.
(84)
Trgovačko društvo Germanwings navelo je da se zračne luke Hamburg, Dresden, Leipzig ili Lübeck (30) nisu razmatrale kao primjerene konkurentne alternative Schönefeldu s obzirom na to da taj zračni prijevoznik u prvom redu posluje na linijama unutar Njemačke. S obzirom na kratko trajanje letova na linijama unutar zemlje, navedene su zračne luke previše udaljene od Berlina da bi se mogle smatrati primjerenim alternativama Schönefeldu.
(85)
Trgovačko društvo Germanwings nadalje je navelo da se davanjem terminala B u zakup prijevozniku easyJet krše pravila tržišnog natjecanja i propisi u pogledu državnih potpora s obzirom na to da easyJet ni na koji način nije sudjelovao u financiranju terminala B i da je do zakupa došlo bez odgovarajućeg poziva na podnošenje ponuda. Osim toga, iznos je zakupa prenizak ako se uzme u obzir činjenica da terminal B, za razliku od terminala A i C, raspolaže modernim sustavom za prihvat i otpremu prtljage.
5.7. Zračna luka Lübeck
(86)
Zračna luka Lübeck navodi da na tržištu nisu zabilježene negativne posljedice poslovne strategije FBS-a.
5.8. Ryanair
(87)
Trgovačko društvo Ryanair smatra da, s obzirom na letove na kratke i srednje udaljenosti, nije bilo konkurencije između zračnih luka Dresden, Hamburg i Lübeck s jedne strane i Zračne luke Schönefeld s druge strane. Udaljenost između Schönefelda i Dresdena, Hamburga odnosno Lübecka prevelika je da bi nastala takva konkurencija. Stoga ugovor sa Zračnom lukom Schönefeld ne bi imao posljedice za ostale navedene zračne luke.
(88)
Ryanair je naveo da naknade koje je plaćao Schönefeldu odgovaraju podatcima iz pravilnika o naknadama koji su u skladu sa standardnom praksom u tom sektoru. Ugovor s FBS-om sličan je ugovorima sklopljenima s nizom privatnih zračnih luka i na isti bi ga način sklopio ulagač koji djeluje u skladu s tržišnim gospodarstvom. Ryanair je priložio studiju društva za poslovno savjetovanje […] u okviru koje su istraženi sporazumi između društava Ryanair i FBS. Na temelju komparativne analize Zračne luke Schönefeld sa Zračnim lukama Liverpool i Luton društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da ponašanje FBS-a prema prijevozniku Ryanair odgovara ponašanju koje se očekuje od privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(89)
Prema mišljenju prijevoznika Ryanair Berlin je značajno europsko ekonomsko i upravno središte kao London ili Milano, a time i važno europsko odredište u zračnom prometu. Zračni prijevoznici sa sjedištem u Berlinu stoga mogu biti sigurni u postojanje dovoljnog broja putnika koji bi onamo htjeli otputovati.
5.9. easyJet
(90)
U pogledu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. easyJet je tvrdio da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu, a koji djeluje umjesto FBS-a, jednako tako primijenio takvu strategiju. Činjenica jest da je FBS na temelju te mjere uspio zabilježiti znatan rast broja putnika i poboljšane rezultate na godišnjoj razini.
(91)
Prijevoznik easyJet dalje je naveo da postojanje posebnog sporazuma u pogledu naknada između društava FBS i easyJet ne znači nužno da su odobreni diskriminirajući popusti. Prijevoznik easyJet smatrao je da su drugim zračnim prijevoznicima sa sličnim ciljevima u pogledu rasta pruženi jednaki uvjeti kao prijevozniku easyJet. U svakom slučaju popusti su bili opravdani s obzirom na ekonomiju razmjera koju je nudio easyJet. Većina putnika u zračnoj luci Schönefeld bili su klijenti prijevoznika easyJet, čime je easyJet iznimno pridonio poboljšanju rezultata FBS-a.
(92)
U pogledu upotrebe terminala B easyJet je naveo da nije bila riječ o terminalu zračne luke zatvorenog tipa. Činjenica jest da je easyJet uzeo u zakup odvojen prostor za registraciju i pripadajuće uredske prostore na sjevernom terminalu Zračne luke Schönefeld. Površina je većim dijelom bila javno dostupna i njome su se služili i putnici drugih zračnih prijevoznika. U trenutku potpisivanja ugovora s prijevoznikom easyJet na terminalu B bilo je dovoljno slobodnih kapaciteta. Drugi zračni prijevoznici, prema tome, nisu došli u nepovoljan položaj. Prijevoznik easyJet naglasio je da je od početka poslovanja na Schönefeldu 2004. bilo zračni prijevoznik s daleko najvećim brojem putnika. Isključiva upotreba određenih dijelova terminala B stoga je objektivno opravdana.
(93)
Nadalje, sustav za prihvat i otpremu prtljage na terminalu B prema navodima prijevoznika easyJet samo je odgovarao uobičajenim tehničkim standardima i za easyJet time nije nastala nikakva prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima.
(94)
U pogledu tržišne vrijednosti terminala B easyJet je naveo da je plaćeni zakup iznosio više od tržišne vrijednosti terminala B s obzirom na to da terminal nije ispunjavao zahtjeve prijevoznika easyJet u pogledu kapaciteta. Usporedba zakupa stoga je moguća samo sa sličnim površinama u zračnoj luci Schönefeld ili, u pogledu ureda, s uredskim prostorima u neposrednoj blizini zračne luke.
5.10. FBS
(95)
FBS je uputio na posebnu situaciju u Berlinu, to jest na sustav zračnih luka (koji se izvorno sastojao od triju zračnih luka) i na planove izgradnje središnje zračne luke Berlin-Brandenburg (BER). U 2003. samo je otprilike polovina prometnog kapaciteta Schönefelda bila iskorištena, a iz poslovanja zračne luke nisu se pokrivali troškovi. Prema podatcima FBS-a zatvaranje Schönefelda dovelo bi, među ostalim, do gubitka operativne licencije za Schönefeld, koja je bila neophodna za rad zračne luke BER.
(96)
FBS je naglasio da zračne luke koje Komisija u Odluci o pokretanju postupka navodi kao konkurentne zapravo nisu bile konkurentne berlinskim zračnim lukama jer je zemljopisna udaljenost između pojedinih zračnih luka bila prevelika.
(97)
U pogledu Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti FBS je obrazložio da su takvi ugovori između poduzeća jedne grupe uobičajeni u poslovnom svijetu. FBS je smatrao da je prijenos dobiti između triju berlinskih zračnih luka unutarnje pitanje poduzeća. Prema mišljenju FBS-a sustav zračnih luka činio je jedinstveno poduzeće koje je imalo zajedničke interese i koje je međusobno povezano u skladu s pravom trgovačkih društava. Sustav zračnih luka predstavlja jedinstveno zemljopisno i proizvodno tržište. Prema tome, riječ je o uobičajenoj tržišnoj praksi, a u prethodno navedenom slučaju bilo je i opravdano s gospodarskog stajališta.
(98)
FBS je osporio neke od privremenih zaključaka iz Odluke o pokretanju postupka u pogledu upotrebe državnih sredstava. Prema mišljenju tog poduzeća činjenicom da pravilnik o naknadama trebaju odobriti javna tijela ne opravdava se zaključak da je sredstva FBS-a kontrolirala država. FBS navodi da je sustav pravilnika o naknadama jednako vrijedio za javne i privatne članove društva zračnih luka i njime se javni interes u obavljanju zračnog prometa uzeo u obzir u skladu s pravnim standardima. Prema navodima FBS-a predsjednik vlade pokrajine Brandenburg, koji je bio i član nadzornog odbora FBS-a, nije bio ovlašten za izdavanje uputa nadležnom ministarstvu u pogledu odobravanja pravilnika o naknadama. Nadalje, pri utvrđivanju naknada pravni odnos između zračne luke i zračnih prijevoznika podliježe isključivo privatnom pravu i obvezujući je prema građanskom pravu neovisno o odobrenju nadležnog tijela.
(99)
Osim toga, FBS je obrazložio da pravilnik o naknadama ima jednak učinak kao i opći uvjeti poslovanja i, neovisno o bilo kakvom službenom odobrenju, čini središnji sastavni dio ugovora između zračne luke i zračnog prijevoznika. Isti pravilnik o naknadama, uključujući sustave popusta koje sadržava, od 1. svibnja 2004. nudio se svim zračnim prijevoznicima. Odredbe za pojedine ugovore služile su samo za ugovaranje bilateralnih uvjeta transakcije i detaljno utvrđivanje ciljeva. Na temelju tih ugovora nisu ostvarene nikakve posebne koristi.
(100)
FBS je obrazložio da je 2003. nakon neuspjele privatizacije zbog različite iskorištenosti kapaciteta na dvjema najvažnijim berlinskim zračnim lukama - gotovo potpuno iskorišten kapacitet na Tegelu bez znatnih mogućnosti proširenja, za razliku od znatnih slobodnih kapaciteta na Schönefeldu, budućoj lokaciji BER-a - morao poduzeti mjere za održivo i gospodarski učinkovito obavljanje zračnog prometa u aglomeracijskom području Berlina.
(101)
Osim toga, FBS je obrazložio da je u interesu Grupe FBS bilo održati poslovanje na Schönefeldu s obzirom na buduće poslovanje zračne luke BER. Prema FBS-u čak i privremenim zatvaranjem Schönefelda, de facto bi se onemogućilo postizanje dugoročnog strateškog cilja - poslovanja središnje zračne luke u Berlinu na lokaciji Schönefeld.
(102)
Prema navodima FBS-a poslovanje na Schönefeldu od 2003. do otvorenja zračne luke BER trebalo je stoga premostiti na gospodarski najučinkovitiji mogući način. FBS je dodao da je na prijedlog uglednog društva za poslovno savjetovanje donesena odluka o provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike radi boljeg iskorištavanja raspoloživih kapaciteta Schönefelda. Tu se strategiju za niskotarifne prijevoznike smatralo gospodarski najpovoljnijim rješenjem za FBS jer je ocijenjeno vjerojatnim da će se predloženim pravilnikom o naknadama sa sustavom ciljanih financijskih poticaja koji se postupno smanjuju kratkoročno dovesti do povećanja prometa na Schönefeldu.
(103)
Prema FBS-u strategija za niskotarifne prijevoznike bila je izrazito uspješna. Broj putnika na Schönefeldu naglo se povećao, a broj putnika na ostalim berlinskim zračnim lukama nije se smanjio. FBS je naglasio da je povećani promet doveo do rasta prihoda i da su se gospodarske poteškoće brzo mogle prevladati. Već 2006. rezultati poslovanja (EBIT) FBS-a prvi su put bili pozitivni. Prema FBS-u moglo se očekivati da će se ta pozitivna kretanja nastaviti, što je bilo posebno važno za sposobnost financiranja nove zračne luke.
(104)
FBS je naveo da je strateška promjena pokrenuta 2003. zbog gospodarskih razloga bila neophodna te je tako FBS postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Na temelju poslovnog plana na kojem se temeljila strategija za niskotarifne prijevoznike FBS je mogao izraditi prognozu kojom se pokazalo da poslovanje zračne luke neće ostati neodrživo. FBS je uputio na studiju za čiju je provedbu angažirano revizorsko društvo […] („Studija prvog stručnjaka”). Tom studijom dovršenom 2007. potvrđeno je da su provedba strategije za niskotarifne prijevoznike i uvođenje odgovarajućeg pravilnika o naknadama opravdani sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(105)
FBS je objasnio da su posebni ugovori sklopljeni s određenim niskotarifnim prijevoznicima prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. bili nužni kako bi se zračne prijevoznike potaknulo na dolazak na Schönefeld. FBS je uputio na drugu studiju za koju je angažirano revizorsko društvo […], a koja je jednako tako dovršena 2007. U okviru te studije društvo […] analiziralo je održivost različitih ugovora iz Treće mjere i ustanovilo da je FBS pri sklapanju tih ugovora postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Svi pojedini ugovori s različitim zračnim prijevoznicima sklopljeni su na temelju isključivo gospodarskih promišljanja u cilju kratkoročnog poboljšanja gospodarske situacije FBS-a.
(106)
U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. FBS smatra da je pritom bila riječ o bitnom sastavnom dijelu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike i da on time ne predstavlja državnu potporu. Na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike easyJet, jedan od vodećih niskotarifnih prijevoznika u Europi, dobio je poticaj za dolazak na Schönefeld.
(107)
Na temelju uspješnog sklapanja ugovora s prijevoznikom easyJet (koji se smatrao „glavnim korisnikom”) FBS je mogao i druge zračne prijevoznike uvjeriti u dolazak na Schönefeld. Ugovornim odnosom s prijevoznikom easyJet (uključujući obvezu zračnog prijevoznika da na Schönefeldu smjesti određeni najmanji broj zrakoplova) obje su strane dobile veliku sigurnost u pogledu planiranja te je to znatno pridonijelo rastu održivosti Schönefelda.
(108)
FBS je obrazložio da se Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne odstupa uvelike od Pravilnika o naknadama iz 2004. i ne povlači nedopušteno odobravanje koristi. FBS je uputio i na činjenicu da se u Ugovoru o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. upućuje isključivo na Pravilnik o naknadama iz 2006., koji je bio na snazi u tom trenutku.
(109)
FBS je nadalje naglasio da su pojedinačni ugovori s niskotarifnim prijevoznicima sklopljeni prije donošenja Smjernica za zračni promet iz 2005. Potpisivanje nekih ugovora dogodilo se još i prije prihvaćanja Odluke Komisije o Charleroiu (31).
(110)
Osim toga, prema mišljenju FBS-a uzimanjem u zakup prostorija na terminalu B easyJet nije ostvario posebnu korist. Do dodjele cjelokupnog terminala prijevozniku easyJet došlo je zbog gospodarskih i praktičnih razloga, tj. zbog velikog broja putnika tog zračnog prijevoznika na Schönefeldu. Prijevoznik easyJet plaćao je uobičajenu tržišnu cijenu dogovorenu na temelju iznosa zakupa koji su već naplaćeni na Schönefeldu. Dodjela prostora terminala uobičajena je praksa na njemačkim i međunarodnim zračnim lukama. Osim toga, prijevozniku easyJet nisu odobrena nikakva prava na oglašavanje zbog kojih bi on imao prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima jer je easyJet - baš kao svi ostali zračni prijevoznici - dobio prava na isticanje svojeg znaka samo u vlastitom prostoru za registraciju putnika.
6. PRIMJEDBE NJEMAČKE
6.1. Uplitanje države
(111)
Njemačka je navela da država nije kontrolirala sredstva FBS-a i da se njihova upotreba ne može pripisati državi. Njemačka tvrdi da predmetni poticaji i popusti nisu bili financirani iz javnih sredstava, nego su rezultat poslovanja poduzeća koje posluje u skladu s privatnim pravom.
(112)
Njemačka je u tom pogledu objasnila da FBS i njegova društva kćeri, unatoč vlasnicima udjela koji su u državnom vlasništvu, nisu bili pod javnom upravom, nego su svjesno podvrgnuti načelima tržišnog natjecanja i slobodnog tržišta. Njemačka je dodala da su vlasnici udjela u državnom vlasništvu od FBS-a očekivali da će ostvariti dobit.
6.2. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(113)
Njemačka je smatrala da Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti ne sadržava unakrsno financiranje koje bi moglo predstavljati državnu potporu.
(114)
Njemačka je naglasila da su u pogledu javnog prava i prema pravnoj stečevini Europske unije (32) berlinske zračne luke bile povezane tako da su činile jedinstven „sustav zračnih luka”. Svrha je takvog sustava zračnih luka da se različite zračne luke promatraju kao jedna jedina zračna luka s većim brojem uzletno-sletnih staza. FBS i BFG stoga je potrebno smatrati jednim poduzećem. Njemačka je stoga uputila na činjenicu da je sama Komisija navela Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti, zajedničku IT strukturu, centralizirane ključne funkcije i jedinstvene poslovne planove kao kriterije prema kojima se pojedina poduzeća unutar grupe mogu svrstati u neautonomna. (33)
(115)
Prema stajalištu Njemačke prijenos dobiti nije predstavljao prijenos troškova sa Schönefelda na Tegel i Tempelhof. To nije utjecalo na naknade zračne luke na Tegelu. Naknade naplaćene na svim trima zračnim lukama temeljile su se na troškovima koji se odnose na svaku pojedinu zračnu luku.
(116)
Osim toga, Njemačka je navela da je FBS, kao svako drugo privatno poduzeće, primjenjivao strateški plan za dugoročno ostvarivanje dobiti. Glavna je značajka tog plana uspostava jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld.
6.3. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004.
(117)
Prema navodima Njemačke u privremenom zaključku Komisije u Odluci o pokretanju postupka prema kojem pravilnici o naknadama koje nadležno pokrajinsko tijelo nije odobrilo bez rezerve nisu valjani (34) ne odražava se pravilno pravna situacija koja vlada u Njemačkoj. Odobrenje nadležnog pokrajinskog tijela (35) prema članku 43.a njemačkog Zakona o dozvolama u zračnom prometu (Luftverkehrszulassungsordnung) nije preduvjet za valjanost pravilnika o naknadama. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Saveznog vrhovnog suda Njemačke (Bundesgerichtshof - BGH) i nižih sudova u Njemačkoj, kod objavljenih pravilnika o naknadama zračnih luka riječ je o „općim uvjetima poslovanja” (Allgemeine Geschäftsbedingungen) u smislu njemačkoga građanskog prava (36).To bi značilo da bi pravilnici o naknadama, bez obzira na to je li ih odobrilo nadležno tijelo ili nije, funkcionirali kao ugovorni uvjeti koji se standardno nude zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom (37).
(118)
Njemačka smatra da su u presudi Pokrajinskog suda u Potsdamu od 20. listopada 2004., na koju se Komisija pozvala u uvodnoj izjavi 22. Odluke o pokretanju postupka (38), poveznice pogrešno prepoznate. Osim toga, protiv te presude uložena je žalba. U tom pogledu Vrhovni sud pokrajine Brandenburg izdao je naputak da presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu nije održiva. Njemačka je objasnila da je nakon toga tužba u okviru nagodbe u glavnom postupku između strana koje su sudjelovale u pravnom sporu povučena. Presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu time nikad nije bila valjana te zbog povlačenja tužbe nema učinka, čak i ako nije izričito ukinuta. Njemačka je uputila na činjenicu da je Pokrajinski sud u Potsdamu u međuvremenu izmijenio mišljenje i u gotovo jednakom predmetu koji je uslijedio odbio tužbu u pogledu pravilnika o naknadama Zračne luke Schönefeld.
6.4. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima (Druga i Treća mjera)
(119)
Njemačka je objasnila da je sustav naknada i pojedine sporazume s različitim zračnim prijevoznicima u zračnoj luci Schönefeld potrebno promatrati u kontekstu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike.
(120)
Njemačka je navela da u tom kontekstu berlinske zračne luke kao jedinstven „sustav zračnih luka” nisu bile u međusobnoj konkurenciji. Schönefeld je imao dopunsku funkciju radi rasterećenja Zračne luke Tegel, koja je došla do ruba iskorištenosti kapaciteta. strategija za niskotarifne prijevoznike legitimna je metoda neizravne kontrole prometnog opterećenja. Ta strategija nije dovela do smanjenja broja putnika na Tegelu. Štoviše, obje su zračne luke u godinama prije pokretanja službenog istražnog postupka uspjele znatno povećati broj putnika. Osim toga, berlinske zračne luke na temelju zemljopisne udaljenosti, posebno u pogledu štedljivih putnika niskotarifnih prijevoznika, nisu konkurenti zračnim lukama Leipzig, Dresden, Hamburg ili Lübeck.
(121)
Njemačka navodi kako je za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike bilo važno imati zračnog prijevoznika kao glavnog korisnika koji bi Schönefeldu služio kao temelj za daljnji razvoj poslovanja. To je prvi korak u ostvarivanju velikog prometa u toj zračnoj luci, što bi Schönefeld učinilo privlačnijim za druge zračne prijevoznike. Da su za Schönefeld vrijedili isti uvjeti kao za Tegel, bilo bi nemoguće dobiti takvog glavnog korisnika, što pokazuju neuspjeli pokušaji iz 1990-ih godina da se zračne prijevoznike potakne na premještaj s Tegela na Schönefeld. Za preusmjeravanje prometa i učinkovitu upotrebu kapaciteta Schönefelda bilo je nužno stvoriti poticaje za zračni promet u zračnoj luci Schönefeld. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike zračni prijevoznici dobili su odgovarajuće poticaje, među koje je spadao i pravilnik o naknadama koji je sadržavao popuste na količinu i druge financijske poticaje.
(122)
Bilo je nužno provesti strategiju za niskotarifne prijevoznike prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. posebnim ugovorima s više zračnih prijevoznika kako bi se gubitci Schönefelda ograničili što je prije moguće i kako bi se zauzeo povlašten položaj na tržištu niskotarifnih prijevoznika koje se tada brzo povećavalo. U tom pogledu Njemačka je navela da bi službena izmjena pravilnika o naknadama zračne luke uzrokovala znatne administrativne troškove i ne bi se mogla dovoljno brzo donijeti kako bi se što prije započelo s provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike, tj. krajem 2003.
(123)
Njemačka je obrazložila da je FBS poduzimanjem predmetnih mjera postupao kao ulagač u tržišnom gospodarstvu jer su se poslovne odluke FBS-a temeljile na strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedini ugovori sklopljeni su na temelju dobrog poslovnog plana koji je izradilo društvo za poslovno savjetovanje. Osim toga, Njemačka je uputila na ocjene dvaju revizorskih društava, […] i […], koje je FBS angažirao kako bi provjerili odgovara li načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedinim ugovorima, što jest bio slučaj.
(124)
Njemačka navodi da su revizori došli do zaključka da se, ne samo na temelju odluke uprave o novom strateškom usmjerenju nego i u pogledu uvođenja programa financijskih poticaja, moglo dokazati da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji donio jednake odluke. U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. i pojedinih ugovora navedenih u tablici 6. (osim ugovora s prijevoznikom V-Bird), društvo […] izračunalo je odgovarajuće neto sadašnje vrijednosti (engl. Net Present Values - NPV), koje su sve bile pozitivne. Društvo […] stoga je došlo do zaključka da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu postupio na isti način kao FBS. Ipak, društvo […] izrazilo je dvojbe u pogledu trajanja Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. koje su stranke izvorno dogovorile. Društvo […] uputilo je na činjenicu da bi, u pogledu tog trajanja ugovora (deset godina s mogućnošću produljenja za još deset godina), razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pri sklapanju takvog ugovora najvjerojatnije uzeo u obzir učinak predmetnog ugovora na buduće poslovanje Zračne luke BER, koja se trebala otvoriti prije isteka Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (39) Prema društvu […] postojanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. moglo se negativno odraziti na naknade koje je FBS mogao dogovoriti s drugim zračnim prijevoznicima za upotrebu Zračne luke BER, što je utjecalo na održivost buduće zračne luke. Međutim, Njemačka je objasnila da ta promišljanja u pogledu izvorno predviđenog trajanja ugovora sklopljenog s prijevoznikom easyJet 2003. nisu više bila relevantna jer je taj ugovor izmijenjen Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. Ugovor o izmjenama sadržavao je odredbu prema kojoj bi ugovor istekao u trenutku otvorenja Zračne luke BER planiranog 2011.
(125)
Nadalje, Njemačka je u komentarima primjedbi drugih zainteresiranih strana smatrala da su mišljenja nekih zainteresiranih strana o Pravilniku o naknadama iz 2004. i o pojedinim ugovorima s niskotarifnim prijevoznicima jednim dijelom netočna i izvađena iz konteksta. Njemačka je naglasila da se pravilnikom o naknadama Zračne luke Schönefeld trebalo potaknuti uvođenje novih odredišta i da u njemu nije bilo diskriminacije jer je svaki zračni prijevoznik koji je uspio privući dovoljan broj putnika ili je uspostavio nove ili češće linije na Schönefeldu imao koristi od popusta.
6.5. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(126)
U pogledu upotrebe terminala B prijevoznika easyJet Njemačka je uputila na činjenicu da je easyJet u zakup uzeo samo jedan dio (24 %) iskoristive površine terminala B. Njemačka navodi da je stavljanje uredskih površina i registracijskih pultova na određenom području terminala na raspolaganje određenom zračnom prijevozniku uobičajena praksa na međunarodnim zračnim lukama i ne predstavlja stavljanje u povoljniji položaj.
(127)
U pogledu isključivog prava dodijeljenog prijevozniku easyJet Njemačka je objasnila da s obzirom na veliki broj putnika koje easyJet prevozi, drugi zračni prijevoznici čisto zbog praktičnih razloga nisu mogli upotrebljavati terminal B jer je kapacitet terminala već bio prekoračen zbog prijevoznika easyJet.
(128)
Njemačka je nadalje navela da je i drugim zračnim prijevoznicima odobrena isključiva upotreba određenih dijelova terminala Zračne luke Schönefeld. Posebno je Grupa Lufthansa (Condor, SunExpress i Germanwings) izvorno imala koristi od isključive upotrebe terminala D kad je izgrađen 2004.-2005.
(129)
Nadalje, Njemačka je izrazila dvojbe u pogledu primjedbi nekih zainteresiranih strana o Četvrtoj mjeri i tvrdila je da su neki podatci o zakupu koje su te strane navele pogrešni i neosnovani. Zakup koji je plaćao easyJet određen je s obzirom na zakup za Schönefeld u uobičajenim tržišnim uvjetima. Njemačka je smatrala da, suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih stranaka, zakupi na Schönefeldu nisu bili usporedivi s onima na Tegelu.
(130)
U pogledu moguće prednosti za easyJet na temelju posebnog sustava za prijevoz prtljage na terminalu B Njemačka je objasnila da je taj sustav proizvelo isto poduzeće koje je proizvelo sustav za prijevoz prtljage na terminalu A i da je napravljen u skladu s istim tehničkim standardima. Ipak, zbog ugrađene rendgenske tehnike sustav je na terminalu B složeniji; iz toga proizlaze manji tehnički kapacitet, dulje trajanje otpreme prtljage i češće smetnje. U toj mjeri sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u odnosu na zračne prijevoznike koji zračni promet obavljaju preko terminala A u biti predstavlja nedostatak za easyJet. Osim toga, na temelju rasporeda zgrada prtljaga s terminala A može se prenijeti do zrakoplova koji čeka u znatno kraćem roku nego s terminala B. Time za easyJet nastaje još jedan nedostatak u odnosu na zračne prijevoznike smještene na terminalu A.
(131)
Njemačka je tvrdila da, suprotno primjedbama nekih zainteresiranih strana, sustav za prijevoz prtljage za easyJet nije bio obnovljen. Rendgenski uređaj zbog sigurnosnih razloga 2003. jednostavno je ugrađen u postojeći sustav za prijevoz prtljage.
(132)
Naposljetku, Njemačka je navela da je upućivanje putnika koje easyJet otprema na terminal B provedeno na temelju nediskriminirajućih i ispravnih kriterija, iako bez prethodnog poziva na podnošenje ponuda, no on za takve slučajeve nije propisan njemačkim pravom ili pravom Unije. Kad se easyJet 2004. odlučio na početak poslovanja na Schönefeldu, prema tvrdnjama Njemačke bilo je jasno da će taj zračni prijevoznik otpočetka imati značajan udio u ukupnom prometu zračne luke. Činjenica jest da je easyJet već 2004. bio zaslužan za 30 % ukupnog prometa na Schönefeldu. Bilo je primjereno i opravdano promet prijevoznika easyJet okupiti na jednom terminalu, pri čemu se terminal B smatrao najprimjerenijim terminalom s obzirom na slobodne kapacitete. Njemačka navodi da pristup Schönefeldu drugim zračnim prijevoznicima nije bio ni uskraćen ni ograničen jer je zračna luka nudila dovoljne kapacitete za sve zračne prijevoznike koji bi mogli biti zainteresirani.
7. OCJENA MJERA
(133)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
(134)
Kriteriji utvrđeni u članku 107. stavku 1. kumulativni su. Radi utvrđivanja predstavlja li mjera državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, treba biti ispunjen svaki od sljedeća četiri preduvjeta. Financijsku potporu:
-
dodjeljuje država članica ili se dodjeljuje putem državnih sredstava;
-
njome se određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe stavlja u povoljniji položaj;
-
njome se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje; i
-
ona utječe na trgovinu među državama članicama.
(135)
U ovom predmetu Njemačka je navela argument da je FBS uvijek postupao kao što bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti postupao u sličnoj situaciji, tako da iz predmetnih mjera nije nastala gospodarska korist koju poduzeće ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Ako ti argumenti odgovaraju istini, mjere koje je proveo FBS ne predstavljaju državne potpore.
7.1. Načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu - opća razmatranja
(136)
Kako bi prosudila nastaje li na temelju određenog ugovora koji su sklopili javno poduzeće i treća osoba u pogledu isporuke robe ili usluga gospodarska korist, Komisija istražuje bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu čiji je cilj održivost u usporedivoj situaciji poduzeo slične mjere. Ponašanje javnog poduzeća kao što je FBS potrebno je usporediti s ponašanjem hipotetskog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu u pogledu toga kako bi taj ulagač u tržišnom gospodarstvu postupao pri sklapanju predmetnog posla, uzevši u obzir informacije koje su dostupne i kretanja koja se očekuju u tom trenutku te neovisno o događajima koji slijede.
(137)
Kriterij očekivane održivosti za predmetno javno poduzeće stoga je od najveće važnosti. To ne znači nužno da ulagač mora sklopiti posao samo radi ostvarenja kratkoročne održivosti kako posao ne bi sadržavao državnu potporu. Prema presudi Suda ponašanje javnog ulagača može se usporediti s ponašanjem privatnog ulagača koji se vodi dugoročnim izgledima održivosti (40).
(138)
U ovom predmetu Komisija je najprije provjerila je li strategija za niskotarifne prijevoznike koju FBS provodi od 2003. mogla donijeti srednjoročne i dugoročne pozitivne rezultate i bi li radi održivosti bilo opravdano zatvoriti Schönefeld. Nakon toga Komisija je pregledala svaku pojedinu mjeru koja je bila predmet službenog istražnog postupka prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iz te provjere proizišlo je da u slučaju ispitanih mjera nije bila riječ o državnim potporama.
7.2. Prethodna analiza: ocjena strateških opcija FBS-a sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu
(139)
U odjeljcima 2., 3.1. i 3.2. opisane su gospodarske poveznice na temelju kojih je FBS upravljao zračnom lukom Schönefeld početkom 1990-ih i 2003.
(140)
Kako je navedeno u tim odjeljcima, FBS je upravljao i ostalim berlinskim zračnim lukama, Tempelhofom i Tegelom. Zbog posebnih značajki i položaja unutar grada Tempelhof otpočetka nije razmatran kao primjerena infrastruktura za proširenje. Tegel je bio moderna zračna luka koja je za zračne prijevoznike i putnike općenito bila privlačnija od Schönefelda jer je raspolagao modernijim infrastrukturama i bio bliži središtu grada. U 1990-ima kapacitet Tegela već je bio gotovo potpuno iskorišten i nije se mogao znatno proširiti radi sprečavanja dugoročnih ograničenja u pogledu kapaciteta. S druge strane, kapacitet Schönefelda bio je daleko od iscrpljenoga i zračna se luka prema potrebi mogla proširiti.
(141)
Drugi važan element u tom pogledu bili su izgledi za stvaranje jedinstvene zračne luke za Berlin koja bi trebala zamijeniti sve postojeće berlinske zračne luke i čije bi sjedište bilo na Schönefeldu. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., odluka o provedbi tog projekta postala je službena konsenzusom među njemačkom saveznom vladom i pokrajinama Berlin i Brandenburg u svibnju 1996.
(142)
Treći važan element bio je neuspjeli pokušaj da se 1990-ih dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te činjenica da se, nakon stagnacije u drugoj polovini 1990-ih, zračni promet na Schönefeldu od 2000. do 2003. stalno smanjivao. Javna tijela morala su 2003. priznati da je privatizacija berlinskih zračnih luka neuspjela.
(143)
To je 2003. dovelo do toga da su nadležna tijela i FBS istraživali različite strateške opcije koje su bile na raspolaganju FBS-u. U to vrijeme, kako je navedeno u prethodnom tekstu, cilj stvaranja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld uz uključivanje dijela postojeće infrastrukture na Schönefeldu nije doveden u pitanje. (41) Cilj FBS-a i javnih tijela bio je, prema tome, za razdoblje od 2003. do otvorenja BER-a planiranog za 2011. pronaći optimalnu strategiju za Schönefeld. U tom pogledu, kako je već navedeno u uvodnoj izjavi 28., društvo za poslovno savjetovanje angažirano je za provedbu studije („Studija društva za poslovno savjetovanje”) u okviru koje je preporučena strategija za privlačenje niskotarifnih zračnih prijevoznika (strategija za niskotarifne prijevoznike).
(144)
Uz strategiju za niskotarifne prijevoznike (opcija 1.) FBS je mogao i nastaviti strategiju koja se do tog trenutka provodila na Schönefeldu (opcija 2.) ili privremeno zatvoriti Schönefeld do otvorenja nove Zračne luke BER (opcija 3.).
7.2.1. Usporedba opcija 1. i 2.
(145)
Kako je objašnjeno u nastavku, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti, a koji bi postupao na mjestu FBS-a bilo bi opravdano odabrati opciju 1., a ne opciju 2..
Studija društva za poslovno savjetovanje
(146)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 29. i 30., društvo za poslovno savjetovanje ukazalo je na činjenicu da je zbog višestrukih strukturnih razloga postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu i da je Berlin, za razliku od drugih zračnih luka u glavnim gradovima, 2003. još pokazivao znatan potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(147)
Društvo za poslovno savjetovanje napravilo je usporedbu Berlina i drugih glavnih gradova u pogledu prometa niskotarifnih prijevoznika. Pokazalo se da je broj letova niskotarifnih prijevoznika po stanovniku na području velegrada u Berlinu bio znatno niži (0,011) nego u drugim europskim velegradovima kao što su London (0,029), Bruxelles (0,040), Köln (0,030) i Dublin (0,051). Usporedbom se pokazalo i da je postotni udio letova niskotarifnih prijevoznika u ukupnim letovima u Berlinu bio znatno niži nego u drugim važnim europskim gradovima. S obzirom na te brojke, procjenjuje se da se postotni udio mogao povećati s […] na najmanje […], a možda čak i na […].
(148)
Na temelju iskustava u drugim važnim gradovima društvo za poslovno savjetovanje procijenilo je da bi uvođenjem mjera za širenje prometa niskotarifnih prijevoznika dvije trećine dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika činili „novi putnici”, odnosno putnici koji ne bi letjeli iz Berlina kad na temelju predmetnih mjera ne bi postojala dodatna ponuda niskotarifnih prijevoznika (42). Prema društvu za poslovno savjetovanje očekivalo se da će se dio tih „novih putnika”„povući” iz drugih prometnih sektora kao što su željeznica ili autobusi.
(149)
Na temelju tih analiza potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu prema prognozama društva za poslovno savjetovanje kratkoročno, odnosno od 2003. do 2005., predstavljao je povećanje od 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., povećanje od 300 000 dodatnih putnika godišnje. Zbog tog velikog povećanja moglo se očekivati da će se na Schönefeldu moći otpremiti od tri do 4,2 milijuna putnika više nego 2003. To je značilo da je FBS ukupno mogao očekivati od 4,7 do 5,9 milijuna putnika na Schönefeldu 2010. (43)
(150)
Nadalje, u studiji društva za poslovno savjetovanje detaljno je procijenjena provedivost strategije usmjerene na niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu, pri čemu su istražene moguće prepreke i čimbenici koji bi mogli umanjiti uspjeh te strategije.
(151)
Najprije su detaljno analizirani operativni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika, koji se od zahtjeva tradicionalnih zračnih prijevoznika razlikuju na više načina. Analiza se temelji na situaciji u brojnim europskim zračnim lukama kojima se koriste niskotarifni prijevoznici. Iz nje su proizišli sljedeći glavni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika:
-
kratko vrijeme stajanja zrakoplova (25 - 30 minuta (44)) - najvažniji zahtjev;
-
usluge zračne luke pri otpremi putnika i prtljage svedene na najmanju moguću mjeru, ali visok standard kvalitete u pružanju traženih usluga;
-
ukrcavanje u zrakoplov pješice („walk-boarding”) (45) umjesto skuplje upotrebe mostova za ulazak putnika, uz malu udaljenost između terminala i stajanke;
-
jednostavna i funkcionalna infrastruktura bez skupih IT sustava, intuitivno i jednostavno usmjeravanje unutar zračne luke;
-
dobra prometna povezanost zračne luke;
-
isključiva dodjela izlaza, šaltera za prodaju karata i registraciju te dovoljna raspoloživost uredskih površina za niskotarifne prijevoznike.
(152)
Prema mišljenju društva za poslovno savjetovanje Schönefeld je u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Na Schönefeldu je posebno bilo moguće kratko stajanje zrakoplova u operativnom smislu. Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje naglasilo je postojanje optimalne prometne povezanosti zračne luke autobusom, željeznicom i cestom. Ipak, studijom su utvrđene različite relativno nevažne praznine i nedostatci u pogledu ukrcavanja pješice, isključive dodjele prostora terminala i uredskih površina, intuitivnog usmjeravanja unutar zračne luke te udaljenosti između terminala i stajanki. Djelomično temeljeno na rješenjima provedenima u drugim zračnim lukama kojima se služe niskotarifni prijevoznici, društvo za poslovno savjetovanje predložilo je niz relativno ograničenih mogućih prilagodbi kako bi se u potpunosti ispunili zahtjevi niskotarifnih prijevoznika zainteresiranih za pokretanje poslovanja na Schönefeldu. Opsežna ulaganja u infrastrukturu ili znatne promjene postojeće infrastrukture nisu se smatrali nužnima. Posebno se činilo da je u pogledu ukrcavanja pješice moguće postojećoj infrastrukturi u roku od nekoliko mjeseci i uz niske troškove dodati dodatne izlaze za ukrcavanje pješice.
(153)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje ocijenilo je pritisak tržišnog natjecanja kojem bi poslovanje niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu bilo izloženo u slučaju da se FBS odluči na širenje u pogledu niskotarifnih prijevoznika. Društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi pritisak tržišnog natjecanja bio ograničen, posebno jer su najbliže međunarodne zračne luke kao što su Dresden, Leipzig ili Hannover, koje bi mogle obavljati znatan promet niskotarifnih prijevoznika, previše udaljene da bi predstavljale veću prijetnju. Prema navodima društva za poslovno savjetovanje to potvrđuje mogućnost da se na Schönefeldu zaista upotrijebi znatan potencijal za promet niskotarifnih prijevoznika na prostoru Berlina.
(154)
Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite mogućnosti koje je FBS imao na raspolaganju kako bi niskotarifnim prijevoznicima ponudio privlačne naknade zračne luke. Taj se aspekt smatrao ključnim elementom moguće strategije za niskotarifne prijevoznike. Zaista, neosporno je da niskotarifni prijevoznici na temelju vlastite cjenovne politike prema putnicima, koja proizlazi iz strategije usmjerene na velik broj putnika i privlačne cijene, zahtijevaju niske naknade od upravitelja zračnih luka. Budući da je kod niskotarifnih prijevoznika usto često riječ o zračnim prijevoznicima koji nude izravne letove („point-to-point”), a ne čvorišnu mrežu zrakoplovnih linija („hub-and-spoke”), niskotarifni prijevoznici na vrlo fleksibilan i dinamičan način mogu uvoditi nove zrakoplovne linije, ukidati postojeće linije ili povećati ili smanjiti učestalost letova. Na taj način mogu stvoriti veći pritisak na upravitelja zračne luke kako bi dobili najniže moguće naknade zračne luke. Stoga je bilo jasno da bi strategija za niskotarifne prijevoznike bez privlačnijeg sustava naknada zračne luke na Schönefeldu bila osuđena na propast.
(155)
Opcije koje je društvo za poslovno savjetovanje istražilo i ocijenilo bile su sljedeće: i. općenito smanjenje naknada zračne luke, ii. popusti na količinu, iii. razlika s obzirom na rezultate i iv. kombinacija navedenih osnovnih opcija. Na temelju pravne provjere i ekonomske ocjene tih opcija preporučen je pristup sastavljen od kombinacije općenitog smanjenja naknada zračne luke, popusta na količinu u pogledu broja putnika te razlike u naknadama s obzirom na ponuđene usluge, pri čemu bi ta razlika prije svega značila oslobođenje od naknada za stajanje zrakoplova kraće od 30 minuta. Uz iznimku općenitog smanjenja naknada zračne luke, te su mjere posebno bile namijenjene niskotarifnim prijevoznicima koji se premjeste na Schönefeld, a nisu bile osmišljene za zračne prijevoznike koji su se već poslovali na Schönefeldu. Smisao te strategije bilo je privlačenje novih zračnih prijevoznika bez negativnih posljedica za prihode koje su ostvarivali zračni prijevoznici koji su već poslovali na Schönefeldu.
(156)
Naposljetku, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite moguće mjere kojima bi se povećali prihodi nevezani za zračni prijevoz (nezrakoplovni prihodi) - posebno iz poslovanja restorana i maloprodajnih lanaca, parkirališta, shuttle prijevoza, površina za oglašavanje itd. U tim preporukama uzeti su u obzir obujam i vrsta (46) dodatnog prometa koji se očekivao na temelju predložene strategije za niskotarifne prijevoznike.
(157)
Društvo za poslovno savjetovanje studiju je temeljilo na čvrstoj metodologiji i provelo je detaljnu ocjenu u kojoj su uzeti u obzir svi relevantni čimbenici. Temeljitu analizu posebno predstavlja kvantifikacija potencijala za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika temeljena na posebnim značajkama berlinskog prostora i na iskustvu velikih „referentnih zračnih luka”. Opravdano je bilo i provjeriti u kojoj mjeri konkurentne zračne luke mogu omesti strategiju za niskotarifne prijevoznike, pri čemu su zaključci te analize nedvojbeni. Utemeljeni su i ispitivanje zahtjeva niskotarifnih prijevoznika koji su mogli biti zainteresirani za pokretanje poslovanja na Schönefeldu te istraživanje mjera kojima bi Schönefeld u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Činjenica je da je ta analiza sustavna i vrlo detaljna. Isto vrijedi i za analizu različitih mogućih sustava naknada zračne luke kojima se namjeravalo privući niskotarifne prijevoznike.
(158)
Nadalje, uputilo se na činjenicu da je društvo za poslovno savjetovanje u okviru studije izradilo niz dokumenata za FBS, koji su s dokumentima koje je FBS samostalno izradio (uključujući ex ante plan financiranja od 5. rujna 2003. s prognozama u pogledu održivosti) činili osnovu za odluku FBS-a. U tablici 8. nalazi se pregled financijskih rezultata očekivanih 2003. na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike i na temelju strategije prema kojoj bi FBS i dalje bio usmjeren na tradicionalni promet (u studiji drugog stručnjaka to je „opcija 1.”). U pogledu strategije za niskotarifne prijevoznike uzeta su u obzir dva scenarija, jedan „pesimističan scenarij” i jedan „realističan scenarij”, koji se razlikuju prema količini očekivanog dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika.
Tablica 8.
Financijske posljedice opcije 1. i opcije 2. u pogledu očekivane profitne marže na Schönefeldu u razdoblju od 2003. do 2012. (u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Profitna marža bez niskotarifnih prijevoznika (opcija 1.)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 2. - „pesimistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 3. - „realistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
Plan financiranja FBS-a.
(159)
I za „realistični” i za „pesimistični” scenarij navedene procjene izvedene su iz prognoza društva za poslovno savjetovanje u pogledu dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika. Tim procjenama uglavnom se potvrđuje da strategija za niskotarifne prijevoznike dovodi do povoljnije financijske situacije od hipotetske situacije u kojoj se FBS i dalje drži tradicionalnih zračnih prijevoznika. Činjenica jest da bi FBS pri odabiru opcije 1. do 2012. morao računati na dodatne znatne gubitke, koje ne bi mogao bitno umanjiti. S druge strane, pri provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike moglo se očekivati jasno i stalno smanjenje gubitaka, pri čemu se u „realističnom scenariju” od 2009. moglo računati na povrat održivosti.
(160)
Zaključke studije društva za poslovno savjetovanje povezane s vlastitim prognozama FBS-a razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti smatrao bi čvrstom osnovom za donošenje strateške odluke. Za takvog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu stoga bi bilo opravdano odabrati opciju 1. umjesto opcije 2.
Studija prvog stručnjaka
(161)
Kako je već navedeno, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („prvi stručnjak”) za provedbu studije kako bi se materijal na kojem se temeljila odluka FBS-a o strategiji za niskotarifne prijevoznike podvrgnuo testiranju otpornosti na stres („Studija prvog stručnjaka”). U studiji dovršenoj 2007. zaključeno je da je, sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu, bilo opravdano uvesti strategiju za niskotarifne prijevoznike s odgovarajućim pravilnikom o naknadama, tj. s Pravilnikom o naknadama iz 2004. Prvi stručnjak temeljio je analizu na nizu dokumenata iz 2003., posebno na planu financiranja koji je FBS izradio za razdoblje od 2004. do 2012. i na dokumentima koje je društvo za poslovno savjetovanje izradilo za FBS u okviru studije.
(162)
Zaključci prvog stručnjaka u skladu su sa zaključcima studije društva za poslovno savjetovanje. Iako studija prvog stručnjaka nije mjerodavna za ocjenu Komisije, ona ipak predstavlja dodatni element kojim se potvrđuje da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu bilo opravdano odlučiti se za opciju 1., a ne za opciju 2.
Zaključak
(163)
S obzirom na prethodna razmatranja, zaključuje se da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti i koji bi postupao na mjestu FBS-a, 2003. bilo opravdano izabrati opciju 1., a ne opciju 2.
7.2.2. Opcija 3. u usporedbi s opcijama 1. i 2.
(164)
Kako je već navedeno, zatvaranje Zračne luke Schönefeld (opcija 3.), barem do otvorenja BER-a, bilo je moguća opcija za FBS. FBS je tu odluku mogao donijeti i prije 2003. (godina u kojoj se FBS odlučio na uvođenje strategije za niskotarifne prijevoznike) i poslije te godine. Na temelju raspoloživih dokumenata čini se da FBS nikad nije ozbiljno razmatrao tu mogućnost, barem ne od sklapanja Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti 1992. Povrh toga, prednosti te opcije nisu analizirane u studiji društva za poslovno savjetovanje.
(165)
Kako bi se odredilo bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti tu opciju smatrao povoljnijom od opcija 1. i 2., važno je uzeti u obzir projekt Zračne luke BER. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992., a 20. lipnja 1993. objavljeno je da se područje južno od Schönefelda, pokraj postojeće zračne luke, razmatra kao jedna od mogućnosti za lokaciju infrastrukture nove zračne luke BER. Time je već 1992./1993. izgradnja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na Schönefeldu prestala biti obična mogućnost. Ta je mogućnost konsenzusom koji su 28. svibnja 1996. potpisale njemačka savezna vlada i savezne pokrajine Berlin i Brandenburg postala činjenica koja otad nikad nije dovedena u pitanje.
(166)
S obzirom na to, zatvaranje Schönefelda za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu izazvalo bi niz bitnih nedostataka. Najprije je potrebno podsjetiti na činjenicu da je Tegel, dok se poslovanje na Tempelhofu postupno obustavljalo, od 1990-ih sve više poslovao na granici kapaciteta; usto se promet na Tegelu, kako je prikazano u tablici 1., u tom razdoblju znatno povećao (47).Tegel ni u kojem slučaju nije mogao izdržati ukupan promet na području Berlina. Schönefeld je bio potreban radi osiguranja dovoljnog kapaciteta zračnih luka u Berlinu, a zatvaranje Schönefelda dovelo bi do znatnog ograničenja kapaciteta. Činjenica je da je od 1991. do 2003. na Schönefeldu otpremljeno od 13 % do 20 % ukupnog broja putnika u zračnom prometu u Berlinu. Schönefeld je bio najpotrebniji u vršnim razdobljima, odnosno u razdobljima kad je u Berlinu bilo potrebno otpremiti velik broj čarterskih letova. Osim toga, Schönefeld je bio neizostavan i za teretne letove jer Schönefeld, za razliku od Tegela, ima 24-satnu dozvolu, zbog čega su ondje mogući i noćni letovi. Osim toga, Tegel i Tempelhof nije bilo moguće proširiti na način kojim bi se dugoročno riješio problem ograničenja kapaciteta (48).
(167)
Usto, Schönefeld je imao znatne slobodne kapacitete, zbog čega je mogao izdržati dodatni promet. Kako je prikazano u tablici 1., postojanje Schönefelda predstavljalo je mogućnost za znatan porast zračnog prometa u Berlinu tijekom vremena, posebno od uvođenja strategije za niskotarifne prijevoznike 2003. Promet u Berlinu od 2003. do 2006. stvarno se povećao s 13,3 milijuna na 18,4 milijuna putnika, pri čemu je Schönefeld apsorbirao više od 80 % tog rasta. Stoga se zatvaranjem Schönefelda Berlinu ne bi samo oduzeo bitan udio postojećeg prometa, već i velik udio potencijala za rast.
(168)
Izgledi da bi zatvaranje zračne luke dovelo do ograničenja kapaciteta na području u kojem se nalazi zračna luka i do ograničenja mogućnosti za rast zračnog prometa na tom području sami po sebi ne bi nužno trebali razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti, a ne javnim političkim ciljevima, odvratiti od zatvaranja. U predmetnom slučaju, međutim, zatvaranje Schönefelda i njegove posljedice za ukupni kapacitet infrastrukture zračnih luka na području Berlina, a time i za ukupan zračni promet na tom području, u znatnoj bi se mjeri odrazili na promet u zračnoj luci BER, kao jedinoj budućoj zračnoj luci na području Berlina, na početku njezina poslovanja. U slučaju zatvaranja Schönefelda, BER bi počeo poslovati u znatno lošijim uvjetima, odnosno sa znatno manjim prometom, nego u slučaju nastavka poslovanja Schönefelda. Ta bi činjenica razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji postupa na mjestu FBS-a odvratila od zatvaranja Schönefelda jer bi se zatvaranje odrazilo na održivost poduzeća.
(169)
Da se Schönefeld zatvorio prije otvorenja BER-a, FBS bi morao uspostaviti cjelokupan početni promet na BER-u. Usto bi zračne prijevoznike koji su poslovali na Tegelu trebalo uvjeriti da poslovanje premjeste u novu zračnu luku (umjesto da samo obustave poslovanje). Osim toga, FBS bi morao uvjeriti zračne prijevoznike koji ne nude letove prema Berlinu da započnu poslovanje u Berlinu. Takva bi situacija bila znatno nepovoljnija nego da Schönefeld i dalje posluje u trenutku otvorenja BER-a. U potonjem scenariju znatan bi udio početnog prometa nove zračne luke nastao na „prirodan” način na temelju zračnih prijevoznika koji već posluju na Schönefeldu i zračnih prijevoznika koje bi se od 2003. privuklo u okviru strategije za niskotarifne prijevoznike.
(170)
Osim toga, zatvaranje Schönefelda donijelo bi dalekosežne administrativne posljedice za projekt BER-a. Zatvaranje Schönefelda značilo bi povlačenje njegove operativne licencije. Stoga bi za novu zračnu luku bili potrebni potpuno nov postupak planiranja i potpuno nova operativna licencija. S druge strane, u slučaju nastavka poslovanja na Schönefeldu, za otvorenje BER-a bilo bi potrebno samo proširenje operativne licencije Schönefelda. Posljedica toga bio bi znatno jednostavniji upravni postupak s bitno nižim izdatcima, manje utrošenog vremena i daleko nižom razinom nesigurnosti u pogledu ishoda postupka. U slučaju potpuno novog postupka planiranja i novih operativnih licencija, nesiguran ishod procjene utjecaja projekta na okoliš predstavljao bi posebno velik čimbenik nesigurnosti. Osim toga, postoji jednoglasan stav o tome da je, u pogledu prihvaćanja javnosti, potpuno nov projekt zračne luke znatno osjetljivija tema od proširenja infrastruktura zračne luke koje se već upotrebljavaju.
(171)
Obustava poslovanja na Schönefeldu prouzročila bi i troškove u pogledu otpuštanja zaposlenika te kasnije traženje, zapošljavanje i osposobljavanje novih zaposlenika, što bi za otvorenje BER-a bilo nužno. To bi dovelo do dodatnih troškova i operativnih poteškoća u odnosu na scenarij u kojem bi osoblje na Schönefeldu bilo izravno dostupno za rad u novoj zračnoj luci pri njezinu otvorenju.
(172)
Kvantifikacija navedenih aspekata teška je ponajprije iz razloga što se oni odnose na kratkoročnu, srednjoročnu i dugoročnu gospodarsku situaciju buduće zračne luke. Neosporno je, međutim, da ti aspekti u velikoj mjeri utječu na gospodarske uvjete za otvorenje i poslovanje BER-a te na provedivost projekta koji je od velike strateške važnosti za FBS. Stoga je te negativne okolnosti, čak i na kvalitativnoj osnovi, potrebno smatrati dovoljno ozbiljnima te one premašuju moguće prednosti u obliku uštede na fiksnim troškovima koju bi se moglo očekivati u slučaju zatvaranja Schönefelda. To posebno vrijedi u slučaju u kojem se moglo očekivati da će strategija usmjerena na proširenje prometa niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata.
7.2.3. Zaključak prethodne analize
(173)
S obzirom na prethodna obrazloženja zaključeno je da sa stajališta razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi bilo opravdano zatvoriti Schönefeld ni u jednom trenutku od 1992. do otvorenja BER-a. Nadalje, razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti između triju strateških opcija raspoloživih 2003. odlučio bi se za opciju 1., odnosno za strategiju za niskotarifne prijevoznike, a ne za opcije 2. ili 3. Kao dio te strategije niskotarifnim prijevoznicima ponudio bi povoljne naknade zračne luke (i/ili financijske poticaje za smanjenje troškova povezanih s naknadama zračne luke) kako bi ih uvjerio u dolazak na Schönefeld.
7.3. Ocjena Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(174)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija se pitala je li FBS u pogledu stalnih gubitaka na Schönefeldu postupio kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu kad je gubitke na razini Grupe FBS nastale na Schönefeldu nadoknadio s pomoću dobiti nastale iz poslovanja na Tegelu i Tempelhofu. (49)
(175)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti potpisan je 6. kolovoza 1992., odnosno davno prije nego što je donesena presuda u predmetu Aéroports de Pariz (50)12. prosinca 2000. Njemačka su tijela mogla opravdano pretpostaviti da financiranje infrastrukture zračne luke nije predstavljalo državnu potporu te stoga u skladu s tim te mjere nije bilo potrebno prijaviti Komisiji. Iz toga proizlazi da Komisija sada na temelju pravila o državnim potporama ne smije preispitivati valjanost mjera financiranja odobrenih prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (51), tj. prije 12. prosinca 2000. (52) Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti stoga bi tek nakon navedenog datuma mogao predstavljati državnu potporu. Vremenski okvir istrage Komisije u pogledu te mjere stoga je ograničen na razdoblje koje počinje 12. prosinca 2000. i završava na dan pokretanja službenog istražnog postupka.
(176)
Njemačka je objasnila da je sklapanje ugovorâ o kontroli i prijenosu dobiti unutar grupe društava uobičajena poslovna praksa, posebno sa stajališta propisa o porezu na dobit. Nadalje, „nadoknađivanje” gubitaka i dobiti nastalih u različitim društvima jedne grupe jednako je tako uobičajeno. To se može učiniti u obliku ugovora o prijenosu dobiti ili kao isplata dividendi društava kćeri matičnim društvima. Sama činjenica da je Grupa FBS 1992. sklopila ugovor o kontroli i prijenosu dobiti i otad ga održala ne može se stoga smatrati državnom potporom.
(177)
Komisija je u pogledu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu već objasnila sljedeće: „[…] da je potreban velik diskrecijski prostor za donošenje odluka o ulaganjima u poduzeća. Međutim, načela [načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu] moraju se primijeniti kad je u potpunosti sigurno da ne postoji drugo vjerojatno objašnjenje za osiguranje javnih sredstava od onog da ih se smatra dodijeljenom potporom. Primjenjuju se i onda kad se u državnom holding društvu neodrživi dijelovi poduzeća financiraju održivim dijelovima poduzeća. To se događa u privatnim poduzećima kad predmetno poduzeće primjenjuje strateški plan s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit ili kad unakrsno financiranje predstavlja korist za cijelu grupu poduzeća. U slučaju unakrsnog subvencioniranja u državnim holding društvima Komisija će uzimati u obzir slične strateške ciljeve.” (53)
(178)
Stoga se u tom slučaju unakrsno financiranje ne može smatrati stavljanjem Schönefelda u povlašten položaj ako je ono dio strateškog plana s dugoročnije ostvarivom dobiti ili ako ono predstavlja korist za cijelu Grupu FBS.
(179)
S obzirom na sve razloge navedene u odjeljku 7.2.2. barem od 1992., a time i davno prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (54), jasno je da je bilo opravdano održati poslovanje na Schönefeldu umjesto da se zračna luka zatvori, čak i ako bi se gubitci bilježili godinama. Zatvaranjem Schönefelda čak bi se zračnoj luci BER (koja bi kao buduća jedina zračna luka u Berlinu barem dugoročno trebala bilježiti dobit) nanijela ozbiljna gospodarska šteta i ugrozila provedivost tog važnog strateškog projekta. Odluka o izgradnji jedinstvene zračne luke u Berlinu nije se temeljila samo na razmatranjima u pogledu iskorištenosti površine i okoliša, nego se odnosila i na očekivani porast prometa i povećane prihode. Kako je navedeno u odluci Komisije o odobrenju potpora za zračnu luku BER, uspjeh očekivanog porasta broja putnika u Berlinu (55) ovisio je o samo jednoj zračnoj luci (56). Kako bi se održalo poslovanje Schönefelda i ispunio kasniji cilj pretvaranja Schönefelda u održivu zračnu luku (tako što bi se najprije potaknulo zračne prijevoznike da se premjeste na Schönefeld, a potom i provela strategija za niskotarifne prijevoznike), bilo je potrebno osigurati održivost Schönefelda upotrebom dijela dobiti ostvarene na Tegelu i Tempelhofu za financiranje Schönefelda. Zbog toga je unakrsno financiranje u tom slučaju dio „strateškog plana s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit” i u svakom slučaju za cijelu Grupu FBS predstavlja dugoročnu korist, za razliku od hipotetske situacije u kojoj bi se Schönefeld zatvorio. FBS je mogao očekivati da će se tim dugoročnim koristima - uspješnim otvorenjem i isplativim poslovanjem jedinstvene nove zračne luke za šire područje Berlina (kao i očekivanom dobiti iz poslovanja Schönefelda nakon nekoliko godina praktične primjene strategije za niskotarifne prijevoznike) - premašiti gubitci koje je Schönefeld bilježio prije otvorenja BER-a.
(180)
Prema tome, Grupa FBS sklapanjem i obnovom Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti te održavanjem poslovanja Schönefelda za zračnu luku Schönefeld nije stvorila gospodarsku korist. (57) Sklapanje Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti i njegova provedba od 12. prosinca 2000. stoga ne predstavljaju državnu potporu.
7.4. Ugovori između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika: uvodne napomene
(181)
Prije ocjene ugovora sklopljenih između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika korisne su neke uvodne napomene, posebno u svjetlu presude Općeg suda u predmetu Charleroi (dalje u tekstu: „presuda Charleroi”) (58), donesene nakon pokretanja službenog istražnog postupka u ovom predmetu.
7.4.1. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore sklopljene između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika
(182)
Neke zainteresirane strane načelno su tvrdile da su predmetni ugovori stvorili gospodarsku korist predmetnim zračnim prijevoznicima jer uvjeti ponuđeni u okviru tih ugovora nisu bili u skladu s općim odredbama o naknadama zračne luke važećima na Schönefeldu, odnosno jer nisu svim zračnim prijevoznicima bez iznimke ponuđeni jednaki uvjeti.
(183)
Bitno pitanje koje se nameće na temelju tih argumenata glasi: Ako za zračnu luku čiji je upravitelj javno poduzeće vrijedi javni sustav naknada, i ako upravitelj zračne luke nudi popuste na te naknade ili financijske poticaje s jednakim učinkom kao što ga imaju ti popusti (59), stvaraju li ti popusti i poticaji (60) sami po sebi i u svim okolnostima gospodarsku korist za predmetne zračne prijevoznike?
(184)
Na ovo pitanje potrebno je odgovoriti negativno. U presudi Charleroi, u kojoj je posebno bila riječ o tome da je regija Valonija ponudila popust zračnom prijevozniku u zračnoj luci u kojoj je regija bila ovlaštena određivati naknade zračne luke, sud je obrazložio: „Unatoč okolnosti da regija Valonija u ovom predmetu raspolaže ovlastima određivanja naknada zračne luke, ispitivanje sustava popusta za te naknade, s obzirom na to da ga može uvesti privatan gospodarski subjekt, i dalje se mora provesti prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu.” (61) Iz toga proizlazi da popusti na naknade zračne luke (ili financijski poticaji kojima se umanjuje neto novčani tok od zračnih prijevoznika prema upravitelju zračne luke) ne predstavljaju automatski gospodarsku korist. Kako bi se odredilo je li riječ o takvom slučaju, potrebno je provjeriti bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti predmetnom zračnom prijevozniku odobrio slične popuste i poticaje (62).
(185)
Razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke može iz različitih razloga ne ponuditi iste uvjete svim zračnim prijevoznicima. Posebno može biti opravdano zračnim prijevoznicima koji zračnoj luci donose velik broj putnika odobriti određene financijske poticaje (i u obliku dodataka za marketing) i posebne popuste na objavljene naknade zračne luke. Takvi povoljni uvjeti objektivno se mogu opravdati očekivanim dodatnim prometom i u pogledu prihoda iz djelatnosti koje nisu vezane za zračni promet nastalih na temelju tog dodatnog prometa. (63) Još je jedno opravdanje činjenica da marža po putniku koja se dobiva iz naknada zračne luke koje plaća zračni prijevoznik apsolutno gledano može biti znatna s obzirom na predmetni broj putnika, čak i ako je ta marža umanjena popustima i financijskim poticajima.
(186)
Ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke pri određivanju uvjeta koji se nude zračnim prijevoznicima može uzeti u obzir brojne čimbenike. Time je obuhvaćen ne samo očekivani dodatni promet, nego i trenutak u kojem se dogovara ugovor sa zračnim prijevoznikom (te situacija u kojoj se zračna luka nalazi u tom trenutku, posebno u pogledu iskorištenosti kapaciteta), linije koje zračni prijevoznik namjerava održavati (64), operativni zahtjevi zračnog prijevoznika u zračnoj luci, vrsta i značajke usluga potrebnih u zračnoj luci, pritisak koji zračni prijevoznici vrše za vrijeme pregovora (65) itd.
(187)
Za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke stoga može biti opravdano različitim zračnim prijevoznicima ponuditi različite uvjete u pogledu naknada zračne luke i financijskih poticaja, bez obzira na to jesu li u obliku bilateralnih ugovora ili u obliku sustava popusta i poticaja sadržanih u pravnim aktima kojima se određuju naknade (66). Kako bi se odredilo predstavljaju li takvi popusti i financijski poticaji gospodarsku korist, potrebno je utvrditi je li upravitelj zračne luke u trenutku donošenja odluke o ponudi popusta i poticaja nakon razumnog promišljanja mogao pretpostaviti da je ta odluka isplativa ili, drugim riječima, da ona u usporedbi s hipotetskom situacijom za posljedicu ima veću dobit (ili niže gubitke).
(188)
Osim toga, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu - suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih strana - u pogledu uvjeta koje upravitelj zračne luke nudi zračnim prijevoznicima u okviru bilateralnih ugovora (primjerice posebnih dodataka za uspostavu novih linija) i koji nisu rezultat općenitih sustava popusta ili poticaja sadržanih u objavljenom pravilniku o naknadama, nije potrebno osigurati da se ti uvjeti temelje na općenitim i transparentnim kriterijima koji vrijede za sve zračne prijevoznike. Pri dogovaranju bilateralnog sporazuma sa zračnim prijevoznikom od razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu očekuje se da se neće voditi prethodno određenim transparentnim kriterijima kojima se ograničava njegov prostor za pregovaranje, nego da će procijeniti sve relevantne aspekte usluga koje predlaže zračni prijevoznik. Iz tog razloga primjedbe koje su neke zainteresirane strane navele u vezi s nedostatkom transparentnosti popusta i financijskih poticaja koje nudi FBS nisu relevantne u ovom predmetu u pogledu primjene načela ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.4.2. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004. i bilateralnih ugovora između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika prema nacionalnom pravu
(189)
Pitanje je li Pravilnik o naknadama iz 2004. postao valjan prema nacionalnom pravu ili nije, nije relevantno za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, čak i ako je važno prema njemačkom pravu. Činjenica da je popust na naknade zračne luke koje općenito vrijede ili financijski poticaj sličnog učinka odobren u obliku bilateralnog ugovora, a ne na temelju općenitog sustava sadržanog u objavljenom pravilniku o naknadama nije relevantna. Činjenica je da ulagač u tržišnom gospodarstvu može odlučiti odobriti popuste ili poticaje na temelju jednog od dvaju mehanizama i da održivost te odluke ne ovisi o odabranom mehanizmu. Stoga pitanje jesu li uvjeti koje je FBS ponudio određenim zračnim prijevoznicima proizišli iz same provedbe važećeg primjenjivog pravilnika o naknadama ili iz bilateralnih sporazuma nije relevantno.
(190)
Osim toga, nije relevantno ni pitanje je li FBS prema nacionalnom pravu bio ovlašten za sklapanje bilateralnih ugovora kojima se utvrđuju uvjeti različiti od onih iz pravilnika o naknadama (67). U tom pogledu Sud je u Presudi Charleroi zaključio: „[…] spojivost ponašanja institucije koja odobrava potporu s nacionalnim pravom nije potrebno uzeti u obzir ako je riječ o tome je li ta ustanova postupala prema načelu privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu ili je odobrila gospodarsku korist kršenjem članka 87. st. 1. Ugovora o EZ-u.” (68)
7.4.3. Posljedice uvjeta ponuđenih zračnim prijevoznicima koji posluju na Tegelu
(191)
Neke su zainteresirane strane u svojim primjedbama tvrdile da zračne prijevoznike koji posluju na Schönefeldu financiraju zračni prijevoznici koji posluju na Tegelu niskim naknadama zračne luke i drugim povoljnim uvjetima. To navodno unakrsno financiranje proizlazi iz toga da FBS posljedice niskih naknada na Schönefeldu nadoknađuje visokim naknadama na Tegelu.
(192)
Te primjedbe temelje se na pretpostavki da uvjeti koji su se nudili na Schönefeldu ne bi predstavljali državnu potporu samo ako bi bili jednaki onima koji su se nudili na Tegelu.
(193)
Međutim, to nije slučaj. Prije svega, Tegel i Schönefeld ne razlikuju se samo u pogledu naknada zračne luke, nego i na mnoge druge načine, posebno u pogledu vrste infrastrukture zračne luke i udaljenosti od središta grada. Zato ih se ne može smatrati potpuno međusobno zamjenjivima. Dokaz je za to neuspjeli pokušaj da se zračne prijevoznike prije provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike potakne na premještanje poslovanja s Tegela na Schönefeld.
(194)
Nadalje, zračni prijevoznici nisu „prisiljeni” poslovati na Tegelu ili na Schönefeldu. Zračni prijevoznici usto imaju još dvije opcije: ne poslovati ni na Tegelu ni na Schönefeldu ili se služiti tim zračnim lukama smanjenim kapacitetima (i premjestiti svoje zrakoplove i posadu na druge linije koje ne uzlijeću iz Berlina jer niskotarifni prijevoznici dokazano vrlo brzo mogu prilagoditi kapacitete novim tržišnim uvjetima). Time bi svaki pokušaj FBS-a da zračnom prijevozniku koji razmatra uspostavu poslovanja na Schönefeldu pruži iste uvjete kao na Tegelu mogao dovesti do toga da zračni prijevoznik odustane od svojih planova i odluči da neće poslovati ni na Schönefeldu ni na Tegelu ili da nudi manje letova iz Berlina.
(195)
Tako za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojali razlozi da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir postojeće uvjete na Tegelu. Na temelju istih razmatranja i s obzirom na ograničen gospodarski značaj smanjenja odnosno zatvaranja Tempelhofa za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojao ni razlog da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir uvjete na Tempelhofu.
7.4.4. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore između zračne luke i zračnih prijevoznika
(196)
Komisija zaključuje da je predmetne ugovore potrebno smatrati dijelom provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike koja je srednjoročno i dugoročno trebala dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata za Schönefeld.
(197)
Kako bi se odredilo odobrava li se nekim od predmetnih ugovora gospodarska korist, potrebno je istražiti bi li u trenutku sklapanja ugovora razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pretpostavio da će se tim ugovorom ostvariti veća dobit nego što bi to bilo moguće na drugi način. Ta veća dobit računa se na temelju razlike između očekivanih dodatnih prihoda ostvarenih ugovorom (tj. razlike između prihoda koji bi se ostvarili kad bi se ugovor sklopio i prihoda koji bi se ostvarili da nema ugovora) i očekivanih dodatnih troškova proizišlih iz ugovora (tj. razlike između troškova koji bi nastali kad bi se ugovor sklopio i troškova koji bi nastali da nema ugovora); rezultat novčanog toka umanjuje se odgovarajućom diskontnom stopom.
(198)
Nadalje, u istrazi je potrebno uzeti u obzir sve relevantne dodatne prihode i troškove povezane s transakcijom. Različite elemente (popuste na naknade zračne luke, dodatke za marketing, druge financijske poticaje) ne smije se odvojeno ocjenjivati. U tom pogledu potrebno je navesti sljedeći odlomak iz Presude Charleroi: „U okviru primjene kriterija privatnog ulagača trgovinsku transakciju […] potrebno je razmatrati u cijelosti kako bi se provjerilo jesu li se državno tijelo i tijelo koje ono kontrolira ukupno gledano ponašali kao gospodarski subjekti usmjereni na tržišno gospodarstvo. Naime, pri ocjeni spornih mjera Komisija mora uzeti u obzir sve mjerodavne aspekte sporne transakcije i njezina konteksta […].” (69)
(199)
Očekivani dodatni prihodi moraju posebno sadržavati prihode iz naknada zračne luke, uzimajući u obzir popuste i dodatan promet koji se očekuje na temelju ugovora te očekivane prihode koji nisu povezani sa zračnim prometom, a koji se ostvaruju na temelju dodatnog prometa. Očekivani dodatni troškovi moraju posebno sadržavati sve dodatne troškove poslovanja i ulaganja koji ne bi nastali da ugovor ne postoji; osim toga, dodatni troškovi moraju sadržavati dodatne troškove dodataka za marketing i drugih financijskih poticaja.
7.5. Ocjena Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (Druga mjera)
(200)
Ugovor s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. izvorno je sklopljen na razdoblje od deset godina, prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004., uz mogućnost produljenja ugovora za još deset godina.
(201)
Njemačka je priložila dokumente na kojima se temelje unaprijed sastavljene financijske prognoze za projekt, koje se posebno temelje na prognozama FBS-a od 17. prosinca 2003., nastalima prije sklapanja ugovora između FBS-a i trgovačkog društva easyJet 19. prosinca 2003. (vidjeti uvodnu izjavu 37.). FBS je pretpostavio da će ugovor za razdoblje od 2004. do 2012. donijeti godišnji porast operativne dobiti i da će se 2010. dosegnuti prag isplativosti poslovanja.
Tablica 9.
Prognoze FBS-a u pogledu dodatne dobiti, ostvarene na temelju Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (u milijunima EUR)
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Operativna dobit bez trgovačkog društva easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Dodatna operativna dobit s trgovačkim društvom easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Konsolidirana operativna dobit
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisija te prognoze i pretpostavke na kojima se one temelje smatra čvrstom osnovom za potpisivanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(203)
Prognoze u pogledu očekivanog prometa na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. izračunane su na temelju broja zrakoplova koje je easyJet prema Ugovoru s vremenom trebao smjestiti na Schönefeldu i na temelju čimbenika opterećenja od […], koji se s obzirom na uobičajene čimbenike opterećenja niskotarifnih prijevoznika čini vjerojatnim.
(204)
U poslovnom planu uzete su u obzir prognoze za sve relevantne dodatne troškove i prihode, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet te troškove financijskih poticaja za easyJet. U tim prognozama posebno su uzeti u obzir i dodatni promet i dodatni letovi očekivani na temelju ugovora i ugovornih uvjeta.
(205)
Kako bi se ta strateška odluka podvrgla testu otpornosti na stres, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („drugi stručnjak”) da istraži bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti 2003. potpisao taj ugovor. U toj procjeni („Studija drugog stručnjaka”) završenoj 2007. istraženi su i ugovori s drugim zračnim prijevoznicima.
(206)
Drugi stručnjak svoju analizu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. temeljio je na prognozama FBS-a navedenima u uvodnoj izjavi 158.
(207)
Drugi stručnjak detaljno je istražio utemeljenost prognoza FBS-a u pogledu troškova i prihoda te je na temelju podataka raspoloživih u trenutku sklapanja ugovora unio ispravke u pretpostavke FBS-a ako bi smatrao da one nisu primjerene.
(208)
U tom je pogledu drugi stručnjak primjerice izvršio prilagodbu poslovnog plana kako bi u njega uključio troškove ulaganja u iznosu od […] milijuna EUR za izgradnju dodatnih izlaza za easyJet na terminalu B. Uslijedile su prilagodbe kako bi se u obzir uzela činjenica da su se prognoze FBS-a temeljile na nacrtu ugovora s prijevoznikom easyJet koji nije potpuno istovjetan ugovoru koji je naposljetku potpisan. Nadalje, drugi stručnjak prilagodio je poslovni plan kako bi osigurao potpunu istovjetnost poslovnog plana i uvjeta iz potpisanog ugovora.
(209)
Usto je drugi stručnjak na temelju prognoza FBS-a (s navedenim ispravcima) izračunao neto sadašnju vrijednost (eng. net present value - NPV) Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. za razdoblje od 2004. do 2007. na dan 30. prosinca 2003. Neto sadašnja vrijednost očekivanih novčanih tokova (uplata i isplata) određuje se kao diskontirani zbroj pojedinih očekivanih novčanih tokova tijekom relevantnog razdoblja. Neto sadašnja vrijednost ekonomski je pokazatelj koji je poduzećima potreban za ocjenu održivosti projekta. Drugi stručnjak izračunao je ukupnu neto sadašnju vrijednost Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. na kraju svake godine do isteka ugovora. Usto je drugi stručnjak izračunao diskontnu stopu primjenjivu za diskontiranje novčanih tokova prema klasičnoj metodi modela za vrednovanje kapitalne imovine (engl. Capital Asset Pricing Model - CAPM) (70), tako da su se u diskontnoj stopi efektivno odražavali troškovi kapitala FBS-a 2003.
(210)
Rezultati neto sadašnje vrijednosti navedeni su u tablici 10.:
Tablica 10.
Neto sadašnje vrijednosti novčanih tokova očekivanih na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
Ukupne neto sadašnje vrijednosti na kraju godine (vrijednost na dan 30. prosinca 2003.):
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013.
2014.
2015.
2016.
2017.
2018.
2019.
2020.
2021.
2022.
2023.
2024.
Neto sadašnja vrijednost
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(u milijunima EUR)
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(211)
Sve su te neto sadašnje vrijednosti pozitivne i njima se potvrđuje da je bilo opravdano 2003. sklopiti ugovor s prijevoznikom easyJet.
(212)
Drugi stručnjak u svojem je izvješću napomenuo da FBS 2003. pri ispitivanju sklapanja ugovora nije uzeo u obzir posljedice ugovora u njegovoj izvornoj verziji, tj. s trajanjem od deset godina i mogućnošću produljenja za još deset godina, na zračnu luku BER. Prema drugom stručnjaku, Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. s izvornim uvjetima trebao je nastaviti vrijediti nekoliko godina nakon otvorenja BER-a planiranog za 2011. Osim toga, Ugovorom su bili predviđeni uvjeti koji su na prvi pogled bili povoljniji od uvjeta iz općeg pravilnika o naknadama planiranog za BER pri njegovu otvorenju. Stoga je, prema drugom stručnjaku, postojao rizik da bi postojeći Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. mogao dovesti do toga da drugi zračni prijevoznici izvrše velik pritisak na FBS kako bi se smanjila razlika između općih naknada BER-a i naknada dogovorenih s prijevoznikom easyJet. Ipak, taj je rizik 2003. bio vrlo nizak; gotovo se nije se mogao predvidjeti s obzirom na tržište niskotarifnih prijevoznika koje se mijenja velikom brzinom i nikako se nije mogao kvantificirati. Činjenica je da taj rizik nikad nije postao stvarnost. Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. koji je trebao isteći u trenutku otvorenja Zračne luke BER zamijenjen je Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(213)
Drugom je studijom stoga potvrđeno da bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu sklopio Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(214)
Na kraju valja zaključiti da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne sadržava državnu potporu.
7.6. Ocjena Ugovora s drugim zračnim prijevoznicima (Treća mjera)
(215)
Odluke FBS-a o sklapanju ugovora s prijevoznicima Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle i Aer Lingus jednako su se tako temeljile na ex ante prognozama u pogledu dodatnog prometa te dodatnih prihoda i troškova iz kojih proizlazi da je sklapanje tih ugovora bilo održivo.
(216)
Za svaki od tih ugovora izračunane su prognoze očekivanog prometa na temelju očekivanog broja letova i opravdanih pretpostavki o čimbeniku opterećenja povezanih s planiranim poslovanjem zračnih prijevoznika. U tim prognozama uzete su u obzir prognoze svih relevantnih dodatnih troškova i prihoda, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet, i troškovi financijskih poticaja koje FBS nudi zračnim prijevoznicima.
(217)
Kao u slučaju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ex ante prognoze FBS-a drugi stručnjak podvrgnuo je testiranju otpornosti na stres. Testiranje otpornosti na stres pokazalo je da bi sklapanje ugovora s tim zračnim prijevoznicima za svaki ugovor i za svaku godinu ukupnog trajanja ugovora i dalje vodilo do dodatnih prihoda koji bi bili veći od dodatnih troškova (unatoč drugim, opreznijim zaključcima). Taj je zaključak rezultat analize koju je drugi stručnjak proveo za svaki ugovor na temelju tih prilagođenih prognoza koje su potpuno sukladne metodologiji opisanoj u odjeljcima 7.4.4. i 7.5. Drugi stručnjak ispitivanje i prilagodbe naposljetku je temeljio na podatcima i prognozama koje je FBS imao na raspolaganju dok se ispitivalo sklapanje ugovora.
(218)
Tablica 11. sadržava ex ante neto sadašnje vrijednosti koje je drugi stručnjak izračunao za osam od ukupno devet predmetnih ugovora za razdoblje predviđenog trajanja ugovora u trenutku sklapanja pojedinog ugovora.
Tablica 11.
Neto sadašnje vrijednosti ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Predviđeno trajanje ugovora
Neto sadašnja vrijednost tijekom trajanja ugovora
(u EUR)
Ryanair (prvi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
[…]
Ryanair (drugi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
[…]
Germanwings (prvi ugovor)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
[…]
Germanwings (drugi ugovor)
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
[…]
Volare
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007.
[…]
Icelandair
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Norwegian Air Shuttle
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Aer Lingus
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(219)
Prema toj tablici sve su neto sadašnje vrijednosti pozitivne. Iz tog bi razloga za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti bilo opravdano prihvatiti uvjete iz tih ugovora u trenutku njihova potpisivanja.
(220)
Za ugovor s prijevoznikom V-Bird (71) nije izračunana neto sadašnja vrijednost. Prema drugom stručnjaku za taj ugovor nije bio dostupan prethodno izrađeni poslovni plan. Stoga su uvjeti iz tog ugovora vrlo slični uvjetima iz ugovora sklopljenog s prijevoznikom Volare. Oba su ugovora gotovo istodobno sklopljena na gotovo jednako vrijeme trajanja (tri i pol odnosno četiri godine). Ugovorima je predviđena primjena Pravilnika o naknadama iz 2003. radi utvrđivanja naknada zračne luke i jednak poticaj u obliku dodatka u iznosu od po […] EUR za Volare i V-Bird. Uvjetima poslovanja određenima u tim dvama ugovorima predviđeni su vrlo sličan broj letova i isti tip zrakoplova. Nadalje, u trenutku sklapanja tih ugovora bilo je opravdano pretpostaviti da će oba zračna prijevoznika imati sličan čimbenik opterećenja. Stoga je dodatni promet koji proizlazi iz tih ugovora bio usporediv. Naposljetku se za oba ugovora moglo pretpostaviti da će za posljedicu imati slične dodatne troškove poslovanja za FBS. S obzirom na sličnosti između tih dvaju ugovora bilo je vjerojatno da će ugovor s prijevoznikom V-Bird položiti test ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(221)
V-Bird je 8. listopada 2004. obustavio poslovanje i podnio zahtjev za pokretanje stečajnog postupka koji je odobren 18. listopada 2004. V-Bird je likvidiran početkom siječnja 2005. Stoga više ne postoji poduzeće koje bi izravno ili neizravno ostvarilo korist od moguće državne potpore povezane s Ugovorom s prijevoznikom V-Bird.
(222)
S obzirom na navedena obrazloženja, nijedan od ugovora navedenih u tablici 6. ne sadržava državne potpore.
7.7. Ocjena Ugovora o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(223)
Neke zainteresirane strane smatrale su da je Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. prijevozniku easyJet omogućena isključiva upotreba terminala B Zračne luke Schönefeld, dok je ostalim zračnim prijevoznicima pristup terminalu B onemogućen.
(224)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 55., easyJet je u razdoblju od 2004. do 2007. uzimao u zakup površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] ukupne površine terminala B. Javnim površinama terminala B (prolazi, prostorije i kafić) mogu pristupiti i putnici drugih zračnih prijevoznika, s obzirom na to da prostori terminala B i terminala A nisu odvojeni.
(225)
Dodjela prostora za registraciju određenim zračnim prijevoznicima i dodjela prava u pogledu isticanja znaka i oglašavanja tim zračnim prijevoznicima u prostorima koji ga neposredno okružuju uobičajena je praksa u europskim i međunarodnim zračnim lukama i takvi su sporazumi vrlo rašireni.
(226)
Posebno ako zračni prijevoznik ili savez zračnih prijevoznika otprema znatan broj putnika ili ih otprema na određenu zračnu luku, s operativnog (a time i s poslovnog) stajališta opravdano je njihove djelatnosti okupiti na jednom terminalu. Na taj način optimiziraju se operativni procesi zračne luke i zračnog prijevoznika.
(227)
Prema tome, upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku ne stvara nužno gospodarsku korist davanjem svih šaltera za registraciju i uredskih prostorija jednog terminala na isključivu upotrebu. To bi bio slučaj jedino da upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku na isključivu upotrebu ustupi prostore koji premašuju potrebe zračnog prijevoznika (pri čemu se ostale zračne prijevoznike ometa u iskorištavanju stvarno raspoloživih kapaciteta) ili da je zakup koji se naplaćuje zračnom prijevozniku pretjerano nizak. Kako je obrazloženo u nastavku, za Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. ne vrijedi nijedan od navedenih uvjeta.
(228)
Od početka poslovanja na Schönefeldu, easyJet je bio daleko najzastupljeniji zračni prijevoznik. Od 2004. do 2007. easyJet je otpremio od […] % do […] % svih putnika na Schönefeldu. Već je 2003. predviđeno da će easyJet u pogledu prometa biti daleko najveći zračni prijevoznik. Na temelju ugovorne obveze prijevoznika easyJet da na Schönefeldu smjesti određen broj zrakoplova, FBS je mogao računati na odgovarajući broj putnika od trenutka početka poslovanja prijevoznika easyJet na Schönefeldu.
(229)
Prema podatcima Međunarodne organizacije za civilno zrakoplovstvo, kapacitet terminala B iznosio je 600 000 putnika godišnje; taj je broj znatno niži od broja putnika koji je easyJet od 2004. prema očekivanja dopremio na Schönefeld i otpremio s njega ([…] milijuna (72)). Zbog toga je jasno da FBS Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije provodio strategiju „gomilanja kapaciteta” usmjerenu na odvraćanje ostalih zračnih prijevoznika od tržišnog natjecanja s prijevoznikom easyJet. Na terminalu B 2006. otpremljeno je […] milijuna putnika, i to bez velikih tehničkih izmjena; to predstavlja više od dvostrukog teoretskog kapaciteta. Otpremanje tako velikog broja putnika može se ponajprije zahvaliti činjenici da se infrastrukturom terminala služi samo jedan zračni prijevoznik, čime su se tokovi putnika mogli optimizirati.
(230)
U pogledu cijene zakupa, usporedba cijena zakupa u drugim zračnim lukama nije važna jer se zračne luke razlikuju na temelju kapaciteta, tržišnih uvjeta i kvalitete infrastrukture. Cijene zakupa koje je plaćao easyJet zaista su odgovarale sustavu cijena zakupa FBS-a, bez odobrenih popusta.
(231)
Na terminalu B easyJet je plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika i […] EUR po m2 za uredske površine. S drugim zračnim prijevoznicima na drugim terminalima dogovorene su slične naknade za slične infrastrukture. Germanwings je primjerice jednako tako plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika na terminalu A. Prijevozniku Aeroflot naplaćeno je […] EUR po m2 za uredski prostor na terminalu A. Na terminalu B Condor je prije prijevoznika easyJet uzimao u zakup uredske površine i plaćao je niži zakup za jednaku infrastrukturu na terminalu B. Dok je easyJet plaćao […] EUR po m2 za uredske površine, Condor je morao plaćati samo […] EUR po m2.
(232)
Takva je usporedba primjerena kako bi se odredilo je li Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. sadržavao gospodarsku korist. Za razliku od ugovora kojim se određuju cjelokupno poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci i temeljni financijski odnosi između zračnog prijevoznika i zračne luke (73), ugovor o zakupu u pogledu šaltera za registraciju putnika i uredskih površina odnosi se na pristup opremi koja se, barem unutar određene zračne luke, u pravilu može smatrati standardnom opremom. Osim toga, cijene zakupa određene u takvim ugovorima predstavljaju niže iznose u odnosu na naknade zračne luke, dodatke za marketing i druge financijske poticaje. Zbog toga za upravitelja zračne luke ne postoji bitan poticaj za određivanje prilagođenih zakupnina ili dogovaranje najviše moguće zakupnine sa zračnim prijevoznicima. Upravitelj zračne luke ostvaruje veći gospodarski interes ako poslovanje određenog zračnog prijevoznika okupi na jednom mjestu kako bi osigurao operativnu učinkovitost u korist klijenta. To posebno vrijedi za slučajeve u kojima upravitelj zračne luke, kao u slučaju FBS-a, pokušava privući zračne prijevoznike i potaknuti ih na povećanje prometa.
(233)
Stoga, suprotno argumentaciji zainteresiranih strana, ne bi nužno bilo opravdano zračnim prijevoznicima dodjeljivati prostore na temelju poziva na podnošenje ponuda. Činjenica je da je takva praksa vrlo neobična za europske zračne luke. Ponašanje koje se očekuje od razboritog upravitelja zračne luke koji se vodi izgledima održivosti sastoji se od toga da za svakog važnog zračnog prijevoznika koji posluje u zračnoj luci pronađe prostore primjerene s obzirom na kapacitet i druge značajke te da izračuna primjerenu zakupninu koja je u skladu s uobičajenom praksom u zračnoj luci.
(234)
Zbog toga iznos zakupa ne predstavlja gospodarsku korist ako u velikoj mjeri odgovara zakupima koji se naplaćuju ostalim zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(235)
Nadalje, za upravitelja zračne luke opravdano je takve ugovore sklapati na razdoblje koje odgovara trajanju „glavnog” ugovora kojim se određuje poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(236)
U pogledu sustava za prijevoz prtljage, sustavi koji se nalaze na terminalima A i B s tehničkog su stajališta jednaki, uz jednu iznimku: sustav za prijevoz prtljage na terminalu B sadržava fiksni rendgenski uređaj. On je ugrađen na zahtjev njemačke savezne policije. U suprotnom bi se povukla operativna licencija za terminal B. Tehničkom opremom sustava za prijevoz prtljage na terminalu B prijevozniku easyJet ne osigurava se operativnu korist kao što su brže ili jednostavnije ukrcavanje i iskrcavanje prtljage. Ona sadržava integriranu rendgensku kontrolu, što nema utjecaja na postupak registracije putnika zračnog prijevoznika.
(237)
Činjenica je da ugrađeni sigurnosni sustav prijevozniku easyJet čak uzrokuje operativne poteškoće. U slučaju pritužbe na prtljagu za koju je potrebna ručna kontrola putnika je potrebno ponovno pozvati u kontrolnu sobu na terminalu B. Putnik se, međutim, u tom trenutku već nalazi u čekaonici gdje čeka svoj let pa ga se mora obavijestiti i vratiti nazad. To je zahtjevan postupak zbog kojeg je Schönefeld morao odrediti rok od 30 minuta kao najkasniji rok za registraciju putnika na terminalu B. Prijevoznik easyJet trenutačno primjenjuje rok od 40 minuta jer se u suprotnom ne može zajamčiti pravovremeno dovršavanje postupka. Na terminalu A ne postoje takvi zahtjevi. Vremensko ograničenje od 20 minuta prije polaska ondje je uobičajena praksa i ne predstavlja nikakve probleme s tehničkog stajališta.
(238)
Daljnji je problem povezan s činjenicom da se sustavi za prijevoz prtljage na terminalu B i terminalu A razlikuju s obzirom na učestalost smetnji. Iz integrirane sigurnosne tehnologije, a time i veće složenosti, proizlazi da je sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u razdoblju od svibnja do prosinca 2004. bio raspoloživ […] % vremena poslovanja, dok je sustav za prijevoz prtljage na terminalu A bio raspoloživ […] % vremena.
(239)
Na temelju svega navedenog valja zaključiti da nijedna od odredaba Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije stvorila gospodarsku korist. Stoga taj ugovor ne predstavlja državnu potporu.
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sljedeće mjere koje je Njemačka provela za trgovačka društva iz točaka a) do l), ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije:
(a)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti koji su 6. kolovoza 1992. sklopila trgovačka društva Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH i Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
(b)
Ugovor koji su 19. prosinca 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.;
(c)
Ugovor koji su 31. ožujka 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(d)
Ugovor koji su 28. travnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(e)
Ugovor koji su 14. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(f)
Ugovor koji su 23. prosinca 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(g)
Ugovor koji su 22. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Volare Airlines S.p.A.;
(h)
Ugovor koji su 3. studenoga 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i V-Bird Airlines B.V.;
(i)
Ugovor koji su 6. lipnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Icelandair Reykjavik Airport;
(j)
Ugovor koji su 17. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Norwegian Air Shuttle AS;
(k)
Ugovor koji su 13. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Aer Lingus Limited;
(l)
Ugovor o zakupu u pogledu upotrebe određenih površina i infrastrukture na terminalu B Zračne luke Schönefeld koji su u ožujku 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Saveznoj Republici Njemačkoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 20. veljače 2014.