KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/508
af 1. oktober 2014
om Tysklands påståede ydelse af infrastrukturstøtte til Propapier PM2 GmbH - statsstøttesag SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10, ex CP 327/08)
(meddelt under nummer C(2014) 6847)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a)
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1)
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (2), under henvisning til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 29. oktober 2008 indgav Smurfit Kappa Group (i det følgende benævnt: »Smurfit Kappa« eller »klageren«) en klage til Kommissionen med påstand om, at Propapier PM2 GmbH havde modtaget infrastrukturstøtte. Klagen blev registreret under nummer CP 327/08 og overført (med nummer NN 45/10) til registeret for ulovlig statsstøtte.
(2)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Tyskland om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til den påståede statsstøtte.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den påståede statsstøtte.
(4)
Ved brev af 28. januar 2011 indgav Tyskland bemærkninger (den ikke-fortrolige udgave af disse bemærkninger blev modtaget den 31. januar 2011). Desuden modtog Kommissionen bemærkninger fra følgende interesserede parter: den 11. februar 2011 fælles bemærkninger fra Deutscher Städtetag (sammenslutningen af tyske byer), Deutscher Landkreistag (sammenslutningen af tyske kredse) og Deutscher Städte- und Gemeindebund (forbundet af tyske byer og kommuner) samt fra Verband kommunaler Unternehmen (VKU) (forbundet af kommunale virksomheder) og den 14. februar 2011 bemærkninger fra klageren (den ikke-fortrolige udgave af disse bemærkninger blev modtaget den 1. marts 2011). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til de tyske myndigheder for at give dem lejlighed til at fremsætte deres synspunkter. De pågældende bemærkninger fra Tyskland blev modtaget af Kommissionen den 13. april 2011 (og den ikke-fortrolige udgave den 26. april 2011).
(5)
Den 17. januar 2013 fandt et møde mellem repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene og Tyskland sted. Ved brev af 25. februar 2013 fremsendte Tyskland supplerende oplysninger. Ved brev af 26. april 2013, som Tyskland besvarede med brev af 14. maj 2013, anmodede Kommissionens tjenegrene om yderligere oplysninger.
(6)
Med e-mail af 23. maj 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som Tyskland fremsendte med e-mails af 24. maj 2013, 27. maj 2013 og 28. maj 2013.
(7)
I forlængelse af et møde den 6. juni 2013 mellem repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene, Tyskland og den begunstigede virksomhed samt eksperter bebudede Tyskland, at der muligvis ville blive fremsendt supplerende bemærkninger. Efter en yderligere begæring om oplysninger af 15. oktober 2013 fremsendte Tyskland omfattende yderligere bemærkninger med e-mails af 4. november 2013, 13. december 2013, 18. december 2013, 6. januar 2014 og 24. april 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
(8)
Propapier PM2 GmbH (i det følgende benævnt »Propapier«) tilhører Progroup AG (i det følgende benævnt: »Progroup«). Progroup producerer og distribuerer bølgepapråpapir og bølgepap via sine datterselskaber. Klageren, Smurfit Kappa, er en af de største papirproducenter i Den Europæiske Union.
(9)
Den 2. april 2008 godkendte (4) Kommissionen en regionalstøtte til Propapiers opførelse af en papirfabrik til bølgepapråpapir og et dertil hørende kraftværk på et nyt byggemodnet udvidelsesareal i det eksisterende industriområde ved Oder-Spree-kanalen i Eisenhüttenstadt i delstaten Brandenburg - dette område var på dette tidspunkt regionalstøtteberettiget i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
(10)
Klageren var af den opfattelse, at bestemte infrastrukturprojekter, finansieret med statslige midler, på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabrik ligger, udelukkende skulle have været tiltænkt denne papirfabrik og derfor måtte betragtes som forbeholdt infrastruktur og statsstøtte til Propapier.
(11)
Klageren anførte i den forbindelse følgende infrastrukturprojekter (se afsnit 2.1): opførelse af et spildevandsrensningsanlæg, anlæg af en parkeringsplads og en ny forbindelsesvej samt udvidelse og uddybning af Oder-Spree-kanalen.
(12)
Desuden påpegede klageren, at gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget skulle være sat for lavt til fordel for Propapier (se afsnit 2.2).
2.1. STØTTE TIL OPFØRELSEN AF ET SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆG OG ANDEN INFRASTRUKTUR
(13)
I juli 2008 ydede delstaten Brandenburg et direkte tilskud på 33 808 200 EUR (5) til opførelsen af et nyt spildevandsrensningsanlæg på et udvidelsesareal i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen i Eisenhüttenstadt fra midler under programmet for udbygning af den kommunale erhvervsinfrastruktur inden for rammerne af forbundsstatens og delstaternes fælles regionalstøtteordning, Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (i det følgende benævnt »Gemeinschaftsaufgabe« (6)). Det skal i den sammenhæng bemærkes, at Gemeinschaftsaufgabe-støtte til finansiering af opførelse eller udbygning af spildevandsrensningsanlæg var genstand for statsstøttesag N 644e/02 (7), i forbindelse med hvilken Kommissionen i 2003 for programmeringsperioden 2004-2006 havde fastslået, at støtte ydet inden for rammerne af denne ordning ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF til ejeren og operatøren af spildevandsrensningsanlægget.
(14)
I 2003-beslutningen fandt Kommissionen, at tilskud ydet under den ordning, som var gældende fra 2004 til 2006, skal betragtes som intern overførsel af statslige midler og ikke udgør statsstøtte til ejerne og operatørerne, eftersom modtagerne ikke er erhvervsvirksomheder, og det i forbindelse med tjenesteydelsen drejer sig om en klassisk opgave af almen interesse, som er pålagt kommunerne. I henhold til ordningens bestemmelser skal modtageren altid være en offentligretlig lokal myndighed (Gebietskörperschaft) eller kommunesammenslutning (Zweckverband), som er underlagt kommunalt tilsyn. Der kan derfor kun ydes støtte, hvis der ikke er nogen juridiske, personlige eller økonomiske forbindelser mellem modtageren af støtten, dvs. spildevandsrensningsanlægget, og brugeren af anlægget.
(15)
Tilskuddet udgjorde 80 % af de samlede støtteberettigede omkostninger på 42 260 340 EUR. Modtager af tilskuddet er kommunesammenslutningen Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (i det følgende benævnt »TAZV«), som er en offentligretlig mellemkommunal sammenslutning, hvis opgave er vandforsyning og spildvandsrensning. TAZV er på en og samme tid ejer og operatør af spildevandsrensningsanlægget. Den afholdt de øvrige 20 % af de samlede offentlige investeringsomkostninger.
(16)
Støtten var betinget af, at de retlige og finansielle betingelser for en hovedinvestors (i dette tilfælde Propapier) etablering skulle være opfyldt på dokumenterbar vis inden 15. august 2008. Opførelsen af anlægget blev påbegyndt i oktober 2008, og idrifttagningen fandt sted i marts 2010.
(17)
Klageren er den opfattelse, at TAZV-anlægget udgør en forbeholdt infrastruktur, eftersom Propapier praktisk var den eneste bruger af anlæggets spildevandsrensningskapacitet. Klageren påpeger, at anlægget fra begyndelsen var projekteret som spildevandsrensningsanlæg til Propapier og udgjorde en nødvendig forudsætning for etableringen af en papirfabrik i regionen (eftersom det er nødvendigt med store mængder vand til papirfremstillingen).
(18)
Efter klagerens opfattelse drejer det sig også i forbindelse med de andre infrastrukturprojekter - anlæg af en parkeringsplads ved siden af Propapiers fabriksgrund og en ny vej til forbindelse af industriområdet med hovedvej 112 samt udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen - om infrastrukturforanstaltninger, der var forbeholdt Propapier. I indledningsbeslutningen drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at disse projekter ikke giver Propapier nogen selektiv fordel og derfor heller ikke skal betragtes som forbeholdt infrastruktur. Alligevel opfordrede den tredjemand til at fremsætte bemærkninger til disse foranstaltninger.
2.2. NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
(19)
Et yderligere klagepunkt med hensyn til spildevandsrensningsanlægget består i, at gebyret på 0,95 EUR pr. kubikmeter, som Propapier skal betale for sin brug af det, skulle være lavere end det vederlag, som en privat investor ville opkræve for en sådan type tjenesteydelse.
(20)
Brugsgebyrernes størrelse fastsættes på baggrund af den gældende lov, lov om kommunale afgifter for delstaten Brandenburg (8) (i det følgende benævnt »KAG Brandenburg«). I henhold til § 6 i KAG Brandenburg skal gebyret beregnes således, at det dækker, men ikke overstiger, alle beregnede omkostninger ved det pågældende spildevandsrensningsanlæg (opførelses-, vedligeholdelses-, service-, drifts- og personaleomkostninger samt afgiftsadministrative omkostninger) samt kalkulerede renter og afskrivninger. Støttemidler, som kommunen modtager fra andre statslige kilder (i dette tilfælde et tilskud på 33,8 mio. EUR fra Gemeinschaftsaufgabe), skal der dog ikke (9) tages højde for i forbindelse med den kalkulerede forrentning af den investerede kapital. Klageren er af den opfattelse, at den støtte, som TAZV modtager fra Gemeinschaftsaufgabe, af TAZV videregives til brugerne af spildevandsrensningsanlægget i form af nedsatte spildevandsgebyrer.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN (10)
(21)
De her omhandlede foranstaltninger skal betragtes som statsstøtte, når følgende betingelser er opfyldt: i) Foranstaltningen skal være en statslig eller med statslige midler ydet støtte, ii) den skal give virksomheden en økonomisk fordel, iii) fordelen skal være selektiv, og iv) foranstaltningen skal fordreje konkurrencen eller true med at fordreje den og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der foreligger statsstøtte, når betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulativt opfyldt.
(22)
I indledningsbeslutningen betvivles det ikke, at alle foranstaltningerne omfatter anvendelse af statslige midler, og at de muligvis vil kunne fordreje konkurrencen på det indre marked.
(23)
Med hensyn til klagepunkterne fastslog Kommissionen, at der må sondres mellem 1) mulig statsstøtte til TAZV til opførelse af spildevandsrensningsanlægget og 2) mulig statsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for rensning af spildevand.
(24)
Desuden undersøges det i indledningsbeslutningen, om der opstår en selektiv fordel for virksomheden Propapier som følge af
i)
opførelsen af spildvandsrensningsanlægget
samt som følge af de andre infrastrukturprojekter på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabriksgrund befinder sig, og som omfatter
ii)
den nye parkeringsplads
iii)
den nye vej og
iv)
udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen
eller om det i den forbindelse drejer sig om infrastruktur forbeholdt Propapier (11). Eftersom en foranstaltning i henhold til artikel 107, stk. 1, kun udgør statsstøtte, hvis den er selektiv (dvs. hvis den indebærer en forskelsbehandling mellem virksomheder, som befinder sig i en sammenlignelig retlig og faktuel situation med hensyn til den med foranstaltningen tilstræbte målsætning), måtte Kommissionen undersøge, om foranstaltningerne giver Propapier en selektiv fordel.
(25)
Kommissionen har allerede godkendt en regional investeringsstøtte til Propapier. Eftersom foranstaltningerne i forbindelse med de andre infrastrukturprojekter gennemføres i et område, der er regionalstøtteberettiget i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og disse foranstaltninger angiveligt er tæt forbundet med eller forbeholdt et investeringsprojekt, hvortil der ydes regionalstøtte, var det Kommissionens foreløbige opfattelse, at foranstaltningerne, hvis de viser sig at være selektive til fordel for Propapier, ville udgøre en del af et Propapier-investeringsprojekt og derfor skulle opfylde kravene i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte 2007-2013 (12) (i det følgende benævnt »retningslinjerne for regionalstøtte«). Kommissionen ytrede tvivl med hensyn til foreneligheden af en investeringsstøtte, der ydes i form af en forbeholdt infrastruktur, især hvad angår overholdelsen af den maksimale støtteintensitet og tilskyndelsesvirkningen.
(26)
I henhold til retningslinjerne for regionalstøtte kan virksomheder, som har modtaget investeringsstøtte, endvidere også modtage driftsstøtte. Driftsstøttens forenelighed med det indre marked skal dog undersøges uafhængigt af investeringsstøttens forenelighed, og det skal ske i overensstemmelse med kriterierne i afsnit 5 i retningslinjerne for regionalstøtte. I sin indledningsbeslutning kom Kommissionen frem til den konklusion, at såfremt der forelå en driftsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for spildevandsrensning, som ikke ville være forenelig med det markedsøkonomiske investorprincip, måtte denne driftsstøtte anses for at være uforenelig med retningslinjerne for regionalstøtte og Kommissionens gældende godkendelsespraksis med hensyn til driftsstøtte. For selv om støttemodtageren er lokaliseret i en region, som kan være berettiget til driftsstøtte (støtteberettiget område i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a) i TEUF), er der andre vigtige betingelser for driftsstøttens forenelighed med det indre marked, som ikke ville være opfyldt. Således var der intet belæg for, at driftsstøtten kunne retfærdiggøres ud fra dens form eller regionaludviklingssigte, eller at dens størrelse stod i et rimeligt forhold til de ulemper, som den skal afhjælpe. Desuden var driftsstøtten ikke tidsmæssigt begrænset, og den ville heller ikke blive reduceret med tiden. Derfor ytrede Kommissionen tvivl om, hvorvidt driftsstøtte i form af nedsatte gebyrer principielt kunne være forenelig med det indre marked.
3.1. TILSKUD TIL OFFENTLIGT STØTTEDE INFRASTRUKTURPROJEKTER, HERUNDER SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
3.1.1. Parkeringsplads, udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen, ny vej
(27)
Inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse blev det fastslået, at parkeringspladsens kapacitet ikke stemmer overens med klagerens fremstilling, og at parkeringspladsen ikke befinder sig i umiddelbar nærhed af Propapiers fabriksgrund. Endvidere blev det fastslået, at parkeringsbåsene er alment tilgængelige og ikke kun til gavn for industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, men også for de øvrige erhvervslokaliteter i indre by, og at antallet af disse parkeringsbåse ville gøre det muligt for kommunen at lukke parkeringspladser til lastbiler i indre by. Desuden anlægger Propapier efterfølgende egne parkeringsbåse, som også er tilgængelige for lastbiler. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at anlægget af parkeringspladsen sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(28)
Med hensyn til den nye forbindelsesvej mellem industriområdet og hovedvej 112 fastslog Kommissionen, at trafikmængden og luftforureningen i centrum af Eisenhüttenstadt reduceres ved anlæg af vejen, eftersom lastbiler således kan køre uden om indre by på deres vej til industriområdet, og køretiden til det nærmest liggende regionale centrum mindskes. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at anlæg af den nye vej sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(29)
Med hensyn til udvidelses- og uddybningsarbejderne i Oder-Spree-kanalen fastslog Kommissionen, at disse ikke blev udført for at give Propapier en selektiv fordel, men at de er en del af den nødvendige løbende vedligeholdelse af vandvejene. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(30)
På dette tidspunkt kunne Kommissionen dog ikke helt udelukke, at disse infrastrukturforanstaltninger i højere grad kommer Propapier til gode end andre virksomheder.
(31)
Derfor opfordrede Kommissionen tredjemand til at fremsætte bemærkninger, før den tog endelig stilling til, om disse foranstaltninger indeholdt statsstøtte. Den opfordrede dengang samtidig Tyskland til at fremsende yderligere oplysninger om anlægget af parkeringspladsen og den nye vej samt om udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen under den formelle undersøgelsesprocedure.
3.1.2. Tilskud til opførelsen af spildvandsrensningsanlægget
(32)
I sin indledningsbeslutning kom Kommissionen frem til den konklusion, at, hvis støtteordningen i sag N 644e/02 imidlertid måtte betragtes som statsstøtte på grund af udviklingen i det indre marked, så ville den skulle betragtes som eksisterende støtte til TAZV.
(33)
Kommissionen ytrede dog tvivl om, hvorvidt spildevandsrensningsanlægget udgør en forbeholdt infrastruktur eller ej. I den sammenhæng blev det fastslået, at der kun er to andre brugere af anlægget ud over Propapier: den canadiske udbyder af fotocellekomponenter 5N PV og energiforsyningsselskabet EnBW. Endvidere var det ukendt, hvilken andel af spildevandsrensningsanlæggets kapacitet disse to kunder rent faktisk ville få tildelt. På grundlag af de foreliggende oplysninger på dette tidspunkt i undersøgelsen var det ikke muligt for Kommissionen at vurdere, om opførelsen af et nyt spildevandsrensningsanlæg var nødvendig alene for disse to virksomheder. Endvidere var en af disse to andre brugere, nemlig kraftværket drevet af EnBW, direkte involveret i Propapier-projektet, eftersom kraftværkvirksomheden leverer strømmen til papirfabrikkens produktionsproces (13).
(34)
Hvis Propapier faktisk udnytter 90 % af spildevandsrensningsanlæggets kapacitet, som det påstås af klageren, rejser der sig efter Kommissionens opfattelse det spørgsmål, om dette faktum ikke allerede i sig selv udgør et tilstrækkeligt bevis for, at anlægget udelukkende eller i det mindste fortrinsvist er opført til Propapiers brug (og således forbeholdt Propapier). Den måtte derfor se nærmere på Tysklands argument om, at andre brugere ville gøre brug af spildevandsrensningsanlægget i fremtiden.
(35)
Desuden blev det fastslået, at der måtte tages hensyn til, hvor mange investorer der maksimalt kan etablere sig i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, og hvor stor en del af anlæggets kapacitet de gennemsnitligt ville anvende. I den henseende blev Tyskland opfordret til at fremsende detaljerede oplysninger om det samlede koncept for udviklingen af industriområdet og om spildevandsrensningsanlæggets resterende kapacitet, som ville kunne blive tildelt de potentielle brugere. Tyskland blev desuden anmodet om yderligere oplysninger om den tekniske gennemførlighed af den modulære tilgang i forbindelse med opførelsen af spildevandsrensningsanlægget (14).
(36)
Som tidligere nævnt var Kommissionen af den foreløbige opfattelse, at foranstaltningerne i forbindelse med infrastrukturprojektet, såfremt de skulle vise sig at være selektive, ville udgøre en del af Propapiers investeringsprojekt og derfor skulle opfylde kravene i retningslinjerne for regionalstøtte og især bestemmelserne om maksimal støtteintensitet og tilskyndelsesvirkning.
3.2. NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
(37)
Ligesom i forbindelse med opførelsen af spildevandsrensningsanlægget havde Tyskland det standpunkt, at det, såfremt gebyret, som Propapier skulle betale, indeholdte støtteelementer, i den forbindelse ville dreje sig om en eksisterende støtte. Efter Tysklands opfattelse omfatter Kommissionens beslutning i sag N 644e/02, hvormed Gemeinschaftsaufgabe-ordningen blev godkendt, også ordningens indirekte virkninger.
(38)
Kommissionen kom dog i sin indledningsbeslutning frem til den konklusion, at den mulige støtte i form af nedsatte spildevandsgebyrer ikke er omfattet af beslutningen i sag N 644e/02, og at der ville være tale om en ny støtte, såfremt gebyret udgjorde statsstøtte.
(39)
I forbindelse med spørgsmålet, om hvorvidt gebyrerne giver Propapier en økonomisk fordel, udtalte Kommissionen i sin indledningsbeslutning tvivl om, hvorvidt de af TAZV opkrævede gebyrer afspejler de fuldstændige omkostninger, og om en privat investor ville have fastsat gebyrerne på samme niveau.
(40)
Kommissionen var af den opfattelse, at det gebyr, som Propapier skal betale, ikke i fuldt omfang dækker omkostningerne ved spildevandsrensningen, eftersom Tyskland selv har indrømmet, at disse gebyrer kun dækker 20 % af den kalkulerede forrentning af den investerede kapital, da der ikke skulle tages højde for tilskuddet på 80 %, som kommunen har modtaget fra andre statslige kilder til opførelsen af anlægget, i forbindelse med beregningen af denne forrentning. På dette punkt fastslog Kommissionen først og fremmest i sin indledningsbeslutning, at både direktiv 2000/60/EF (i det følgende benævnt »EU-vandrammedirektivet«) (15) og KAG Brandenburg foreskriver, at gebyrerne for brugen af et spildevandsrensningsanlæg skal dække samtlige omkostninger (16). I indledningsbeslutningen henvises der desuden til InfraLeuna-sagen (17) og Kimberly-Clark/Scot-sagen (18), hvor Kommissionen fandt, at gebyrer, som dækker de fulde omkostninger, svarer til de omkostninger, som en virksomhed normalt skal afholde.
(41)
Klageren fremførte, at for at kunne fastslå, om der forelå en fordel, måtte størrelsen af de gebyrer, Propapier faktisk betalte, sammenlignes med størrelsen af de gebyrer, som en privat investor ville opkræve i TAZV's sted.
(42)
Tyskland foreslog at sammenligne de af Propapier betalte gebyrer med de gennemsnitstaksterne inden for sektoren og omtalte en undersøgelse, ifølge hvilken gennemsnitstaksten svinger mellem 0,24 EUR og 1 EUR pr. kubikmeter (19).
(43)
I indledningsbeslutningen fastslog Kommissionen, at privatinvestorprincippet så ud til at kunne finde anvendelse på det foreliggende tilfælde. Den ytrede dog tvivl om, hvorvidt der som følge af anvendelsen af en sådan referenceværdi kunne udelukkes at foreligge en statsstøtte, især eftersom dataene er behæftet med åbenlyse skævheder. Selv hvis disse gebyrer i andre kommuner afspejler de fulde omkostninger, beror de forskellige takster øjensynligt på forskellige lokale forhold, som ville retfærdiggøre forskellige takstniveauer for en privat investor. Derfor ytrede Kommissionen i indledningsbeslutningen tvivl om, hvorvidt en fordel for Propapier kan udelukkes på grundlag af disse data.
(44)
Som anført i betragtning 26 tvivler Kommissionen, såfremt foranstaltningen faktisk udgør en ny støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, på, om den kan være forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, i TEUF. Skulle det vise sig, at gebyret udgør en regional driftsstøtte, så ville der være tvivl om dens forenelighed med det indre marked, eftersom denne støtte hverken er tidsmæssigt begrænset eller reduceres med tiden eller er rettet mod udligningen af bestemte (ikke påviste) ulemper for regionen.
4. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND OG BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL INDLEDNINGSBESLUTNINGEN
4.1. DREJER DET SIG VED DE OFFENTLIGT FINANSIEREDE INFRASTRUKTURPROJEKTER OM INFRASTRUKTUR FORBEHOLDT PROPAPIER?
4.1.1. Parkeringsplads
Bemærkninger fra klageren
(45)
I sin indledningsbeslutning anerkendte Kommissionen ikke det antal parkeringspladser, som klageren har angivet. Ifølge klageren stammer de angivne antal (parkeringspladser til 186 personbiler og 71 lastbiler) fra den foreløbige udviklingsplan udarbejdet for Eisenhüttenstadt.
(46)
Ifølge klagerens påstande omfatter Propapiers oprindelige byggeplaner ikke anlægget af en privat parkeringsplads, og selv hvis Propapier ville anlægge sin egen parkeringsplads, ville den såkaldte offentlige parkeringsplads alligevel fortrinsvist komme Propapier til gode, idet der var et skilt, der anviste parkeringspladser for lastbiler til kraftværket og papirfabrikken. Derudover befinder parkeringspladsen sig i umiddelbar nærhed af Propapiers fabriksgrund (den strækker sig helt op til begyndelsen af papirfabrikkens grund og grænser op til kraftværket, som fra begyndelsen var en del af Propapiers projekt). Parkeringspladsen byder ikke på nogen hvilefaciliteter, hvilket ellers normalt måtte forventes af en sådan offentlig parkeringsplads.
(47)
Klageren påpeger, at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne blive benyttet af andre erhverv i indre by og medføre, at byen kan lukke parkeringspladser til lastbiler i den indre by.
Bemærkninger fra Tyskland
(48)
Ifølge Tyskland giver parkeringspladsen ikke Propapier nogen selektiv fordel. Den er alment tilgængelig og betjener ikke kun industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Endvidere råder Propapier over egne parkeringspladser (213 til personbiler og 27 til lastbiler), og der er allerede givet byggetilladelse til yderligere parkeringsbåse til 120 personbiler.
(49)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at parkeringspladsen fortrinsvist kommer Propapier til gode, og at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne betjene andre af Eisenhüttenstadts erhvervslokaliteter i indre by.
(50)
Ifølge Tyskland var det af klageren anførte vejskilt, som anviser parkeringsbåse for lastbiler til kraftværket, af midlertidig karakter og skyldtes byggearbejder på kraftværket. Disse arbejder blev afsluttet i slutningen af marts 2011. Tilkørslen til parkeringspladsen er skiltet ved den nye vej, og skiltningen er ikke være møntet på en bestemt virksomhed eller et bestemt anlæg.
4.1.2. Vej
Bemærkninger fra klageren
(51)
Klageren modsiger Tysklands påstand om, at den nye vej forbinder industriområdet med hovedvej B 112. Ifølge klageren ender vejen få meter bag ved papirfabrikken, uden at der tilsyneladende er nogen hensigt om at videreføre den. Hvis den alligevel bliver videreført, vil den ikke være til gavn for andre virksomheder, eftersom der ikke findes nogen virksomhed i det område, hvor den i så fald bliver videreført.
(52)
Derfor er klageren af den opfattelse, at parkeringspladsen og vejen giver Propapier en selektiv fordel og er forbeholdt Propapiers brug.
Bemærkninger fra Tyskland
(53)
Ifølge Tyskland vil den nye vej forbinde det aktuelle industriområde ved Oder-Spree-kanalen og dets nordlige udvidelsesområder med hovedvej B 112. Den vil reducere trafikmængden og luftforureningen i centrum af Eisenhüttenstadt, gøre det mulig for lastbiler at undgå bycentrummet og afkorte køretiden for industri- og handelstrafikken til Frankfurt (Oder) med mindst 1/3. Den indgår som led i den almene udvikling af det allerede i 1993 projekterede industriområde og giver virksomheder i Frankfurt en bedre adgang til Eisenhüttenstadts indlandshavn. Tyskland påpeger, at vejen allerede var projekteret i delstatsregeringens Oder-program.
(54)
Tyskland fremfører, at den giver yderligere udviklingsmuligheder for ArcelorMittal-industriområdet og andre industriområder. Vejen er anlagt i to etaper. Den sidste del blev efter en vis forsinkelse på grund af tekniske vanskeligheder færdiggjort i 2013.
4.1.3. Udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen
(55)
I 2008 udvidede Eisenhüttenstadt industriområdet ved Oder-Spree-kanalen for at tiltrække virksomheder. Ifølge Tysklands oplysninger finder arbejderne til udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen sted inden for rammerne af den nødvendige løbende vedligeholdelse af vandvejen, som er en del af de transeuropæiske net (TEN). Siden 2003 har man udbygget sluserne langs hele kanalen (for øjeblikket udbygges Kersdorf-slusen, mens nybyggeriet af Fürstenwalde-slusen er stillet i bero). Tyskland fremfører, at der ikke er nogen sammenhæng med Propapiers etablering, og at Propapier ikke får nogen selektiv fordel.
4.1.4. Drejer det sig i forbindelse med spildevandrensningsanlægget om infrastruktur forbeholdt Propapier?
Bemærkninger fra klageren
(56)
Klageren fremfører, at denne støtte ikke kan falde under den ordning, som i henhold til beslutningen i sag N 644e/02 ikke udgør statsstøtte, eftersom denne ordnings gyldighedsperiode udløb i slutningen af 2006, og ordningen dermed var ude af kraft på tidspunktet for ydelsen af investeringsstøtten til opførelsen af TAZV-spildevandsrensningsanlægget.
(57)
Klageren påpeger endvidere, at ordningen derfor heller ikke kan finde anvendelse, eftersom spildevandsrensningsanlægget ikke vil tilvejebringe nogen offentlig tjenesteydelse, men alene er opført til fortrinsvis til brug for Propapier.
(58)
Ifølge klageren har papirindustrien - også i Tyskland - som regel egne spildevandsrensningsanlæg til deres genbrugspapirfabrikker, og at Tysklands argument om, at virksomhederne er forpligtet til at tilslutte sig det offentlige spildevandssystem, derfor ikke holder stik.
(59)
Ifølge klageren er spildevandrensningsanlægget ikke en del af et samlet koncept til erhvervsplanlægning for industriområdet, som inkluderer alle potentielle investorer, men blev allerede udviklet og præsenteret i år 2007 samtidig med Propapier-papirfabrikken og kraftværket. Eisenhüttenstadt kommunes beslutningsforslag af 7. november 2007 om udvikling af industriområdet var udelukkende møntet på to eller tre investorer. Klageren påpeger, at Eisenhüttenstadt først i 2010 begyndte at reklamere for industriområdet, hvilket tyder på, at kommunen først begyndte at søge efter andre investorer, efter at Smurfit Kappa havde indgivet sin klage.
(60)
Efter klagerens opfattelse fremgår det entydigt af TAZV-anlæggets byggemæssige egenskaber, at det er tilpasset specielt til Propapiers behov. De tekniske specifikationer for spildevandsrensningsanlæg er udpræget sektorspecifikke. Spildevandsrensningsanlæg til genbrugspapirfabrikker omfatter normalt et anaerobt og et aerobt rensningstrin, mens traditionelle kommunale spildevandssystemer ofte kun har det aerobe rensningstrin. Den omstændighed, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget har begge trin, udgør et yderligere argument for, at det ikke tjener den offentlige interesse, men udgør infrastruktur forbeholdt Propapier.
(61)
Efter klagerens opfattelse er det meget usandsynligt, at der ved projekteringen af anlægget blev taget hensyn til et andet kapacitetsbehov end det behov, Propapier-papirfabrikken (og dens supplerende kraftværk, som nu i EnBW's eje) havde. Klageren fremfører det argument, at EnBW ikke skulle være nogen uafhængig bruger, eftersom investeringen i kraftværket er tæt forbundet med papirfabriksprojektet og ikke ville være blevet foretaget uden Propapier-fabrikken.
(62)
Klageren peger på, at den anden etablerede investor i industriområdet, 5N PV, kun bruger en meget lille procentdel af TAZV's disponible spildevandsrensningskapacitet, og at denne virksomheds behov for spildevandsrensning kunne være blevet dækket af det allerede eksisterende spildevandsrensningsanlæg. Eftersom 5N PV startede sin drift allerede i maj 2008, det vil sige to år før idrifttagningen af det nye TAZV-anlæg, benyttede virksomheden i begyndelsen det eksisterende spildevandsrensningsanlæg.
(63)
Klageren fremfører, at der ikke findes nogen prognoser for andre potentielle investorers forventelige spildevandsrensningsbehov og ingen oplysninger, om og hvornår denne yderligere kapacitet vil være til rådighed. I øjeblikket er der næppe nogen fri kapacitet. Endvidere henviser klageren til en avisartikel (Märkische Oderzeitung af 3.2.2011), hvor der blev berettet om en teknisk defekt i en beluftningstank og fastslået, at der ville være brug for alle til rådighed stående tanke til de industrielle brugere på daværende tidspunkt.
(64)
Efter klagerens opfattelse bekræftede Tyskland implicit, at ingen anden virksomhed vil anvende spildevandsrensningsanlægget, ved at fremføre, at gebyrerne for det nye TAZV-anlæg er lavere end gebyrerne for det eksisterende anlæg, fordi det i forbindelse med det nye anlæg ikke var nødvendigt med et dyrt kanalsystem mellem enkelte brugere (og dermed bekræftede, at der ikke ville komme flere brugere til).
(65)
Ifølge klageren fremgår det af TAZV-dataene, at Propapier udnytter mindst 90 % af anlæggets daglige kapacitet.
(66)
Klageren fremfører, at spildevandsrensningsanlæggets modulære opførelsesmåde, som påpeges af Tyskland, er af rent teoretisk karakter og ikke fører til stordriftsfordele, eftersom det andet modul kostede mellem 80 % og 90 % af det første. De forholdsvist høje omkostninger ved at bygge moduler på taler for, at initialinvesteringen på 42 mio. EUR først og fremmest kommer Propapier til gode som selektiv foranstaltning.
(67)
Ifølge klageren kan Propapier på grund af den omstændighed, at det nye TAZV-anlæg befinder sig i umiddelbar nærhed af Propapier-anlægget ved siden af kraftværket og papirfabrikken, genanvende biogassen, som opstår ved den anaerobe rensning af sit spildevand.
(68)
På grundlag af det ovenstående drager klageren den konklusion, at TAZV-anlægget udgør infrastruktur forbeholdt Propapier, og at den offentlige finansiering af spildevandsrensningsanlæggets opførelse udgør en investeringsstøtte til Propapier. Efter klagerens opfattelse bør Kommissionen derfor undersøge, om denne foranstaltning sammen med den regionale investeringsstøtte, der er ydet til Propapier-papirfabrikken (statsstøttesag SA.23827), opfylder alle betingelserne i retningslinjerne for regionalstøtte.
Bemærkninger fra Tyskland
(69)
Ifølge Tyskland er der ingen statsstøtte forbundet med foranstaltninger ydet inden for rammerne af ordning N 644e/02, som ikke udgør statsstøtte.
Den offentlige infrastruktur står til rådighed for alle på samme betingelser
(70)
Tyskland påpeger, at spildevandsrensningsanlægget ikke er forbeholdt Propapier: Det drejer sig om en offentlig infrastruktur på sikkerhedsområdet, som tjene til beskyttelse af miljøet og beskyttelse af befolkningen mod sygdomme. Alle virksomheder, som nu er etableret i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen eller i fremtiden vil være etableret der, har ret til at tilslutte sig det offentlige spildvandsrensningsanlæg og anvende det på samme betingelser. Gebyrerne vil blive beregnet efter de samme i loven fastsatte principper. Spildevandsrensning falder i Tyskland ind under kommunernes ansvarsområde, og der er tilslutnings- og brugspligt. Brugerne har ikke mulighed for at vælge en anden tjenesteyder end kommunen.
(71)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at papirfabrikker som regel har deres egne spildevandsrensningssystemer og ikke er forpligtet til at tilslutte sig de kommunale spildevandssystemer, og fastslår, at Propapier er retligt forpligtet (20) til at tilslutte sig og benytte TAZV-anlægget. Undtagelser fra denne tilslutningspligt er meget begrænsede (kun hvis tilslutningen ikke er mulig eller er urealistisk). Der findes kun i begrænset omfang alment tilgængelige data om rensning af spildevand fra papirproducenter, men disse data viser, at talrige papirfabrikker er tilsluttet kommunale spildevandsrensningsanlæg.
Infrastrukturen er ikke opført specielt til Propapier
(72)
Tyskland er uenig i klagerens påstand om, at TAZV-anlægget er tilpasset til Propapiers tekniske behov: Spildevandsrensning i to trin er ikke specielt kendetegnende for papirindustrien, men derimod gængs i mange forskellige brancher, og flere kommunale spildevandsrensningsanlæg udfører en spildevandsrensning i to trin. De tekniske specifikationer for TAZV-anlægget (biologisk proces i to trin) er baseret på den aktuelle tekniske standard, og der er i den forbindelse taget højde for, at en væsentlig del af spildevandet er stærkt forurenet. Tyskland medgiver, at kommunale spildevandsrensningsanlæg, som udelukkende renser spildevand fra sanitære anlæg eller let forurenet vand, som regel ikke vil have et særskilt forrensningstrin, men understreger, at rensning i to trin i anlæg, som skal rense industrispildevand, er gængs. Tyskland fremlagde en liste over 18 papirfabrikker i Tyskland, som fremstiller genbrugspapir og er tilsluttet kommunale spilvandsanlæg, og fastslår, at begge typer kommunale spildevandsanlæg (med et trin og to trin) anvendes i papirindustrien.
(73)
Ifølge Tyskland udgør spildevandsrensningsanlægget en del af en pakke med almene infrastrukturmæssige foranstaltninger, som blev truffet med henblik på udvikling af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Ingen af disse foranstaltninger er forbeholdt en enkelt virksomhed. Det var ikke op til Propapier eller potentielle brugere at træffe beslutningerne om opførelsen af anlægget, tilslutningen til anlægget og brugen af anlægget.
(74)
Tyskland afviser fremstillingen af, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget skulle være opført specielt til Propapier. Myndighederne forklarer, at opførelsen allerede var projekteret inden for rammerne af andre potentielle investeringer i årene 2004-2006, længe før Propapiers etablering.
(75)
Tyskland påpeger, at spildevandsrensningsinfrastrukturens eksisterende kapacitet er begrænset uden for industriområdet, og at den til rådighed stående restkapacitet udelukkende er tiltrækkelig til at dække en yderligere (mindre) investors behov. Tyskland bekræfter, at 5N PV i begyndelsen faktisk var tilsluttet det eksisterende anlæg.
(76)
Den omstændighed, at Propapiers etablering gav stødet til opførelsen af det længe projekterede spildevandsrensningsanlæg, kan ifølge Tyskland ikke udlægges som selektiv fordel for Propapier. Tyskland henviser til forslaget til afgørelse fra generaladvokat van Gerven, som i sag C-255/91 (Matra mod Kommissionen) (21) bekræftede, at det er uundgåeligt, at en infrastruktur i opstartsfasen hovedsageligt benyttes af den første virksomhed, som har etableret sig i et nyoprettet industriområde. Dette vil dog ændre sig, hvis udviklingen i regionen forløber som tilsigtet.
(77)
Tyskland oplyser, at alle tre virksomheder, som på nuværende tidspunkt er etableret i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, dvs. Propapier, 5N PV og EnBW-kraftværket, er tilsluttet spildevandsrensningsanlægget og benytter det. Tyskland forklarer endvidere, at der på forskellige tidspunkter har været overvejelser om flere andre etableringer (et eller to oparbejdningsanlæg til erstatningsbrændstof, en fotovoltaikglasfabrik, investeringstilbud fra flere investorer i forskellige sektorer, og flere potentielle investorers besøg på lokaliteten), men at den videre udvikling i industriområdet vil kræve tid, især i betragtning af krisen, som gik særligt hårdt ud over de ugunstigt stillede områder.
Nuværende kapacitet
(78)
Tyskland afviser klagerens påstande om, at Tyskland ikke har oplyst spildevandskapaciteten for brugerne af TAZV-anlægget, at Propapier bruger mindst 90 % af den til rådighed stående kapacitet med, og at der ikke er nogen ledig kapacitet.
(79)
Ifølge Tyskland har TAZV-spildevandsrensningsanlægget i sin nuværende udformning ledig kapacitet til potentielle nye investorer. De tre nuværende brugere lægger tilsammen beslag på en kapacitet på [ 500] (22) m3/t., mens TAZV-anlæggets maksimumkapacitet udgør 638 m3/t. Den samlede kapacitetsudnyttelse ligger således på ca. [60-80] %, og der er en ledig kapacitet på omkring [150-250] m3/t. Den af Propapier benyttede gennemsnitlige kapacitet udgør [300-500] m3/t., og maksimumudnyttelsen ligger på [400-500] m3/t. Propapier bruger således gennemsnitligt [ 70] % og maksimalt [ 70] % af TAZV-anlæggets samlede kapacitet.
TAZV-anlæggets modulære opførelsesmåde
(80)
Tyskland påpeger, at TAZV-anlægget fra begyndelsen var dimensioneret til en modulær udvidelse i takt med den trinvise udvikling af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Den modulære projektering af anlægget fremgår af TAZV-Kurzbeschreibung 2007, hvor der tales om stærkt forurenet vand fra papirindustrien, bioethanolproduktionen og andre industrigrene.
(81)
Tyskland fremfører, at anlæggets centrale konstruktionselementer allerede på det aktuelle udbygningstrin er dimensioneret til maksimumkapaciteten efter en udvidelse. Således er den nominelle bredde på det 5 km lange udledningsrør fra spildevandsrensningsrøret til Oder for eksempel mere end tre gange større end nødvendigt på det aktuelle udbygningstrin (den kan rumme en volumen på 1 945 m3/t., mens den maksimale afstrømning på nuværende tidspunkt kun udgør 638 m3/t.), og TAVZ har mulighed for at udvide spildevandsrensningsanlæggets areal med en 3,3 ha stor nabogrund. Potentielle brugere vil efter en denne modulære udvidelse også få lige adgang til spildevandsrensningsanlægget.
(82)
Tyskland gør derfor gældende, at Propapiers nuværende høje andel af spildevandsrensningsanlæggets samlede kapacitet ikke er belæg for en selektiv fordel, men udelukkende udgør et øjebliksbillede, eftersom infrastrukturen - gennem modulær udvidelse - er dimensioneret til at kunne optage andre brugere på samme betingelser. Dette vil kræve tid, for spildevandsrensningsanlægget er en del af et samlet erhvervsplanlægningskoncept for regionen, som omfatter flere udvidelsesområder i forskellige trin. Den nuværende situation med kun tre etablerede investorer er en overgangsfase i udviklingen af industriområderne i denne region, som har fundet sted siden 1994. Omkring halvdelen af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen (35 ha) er stadig til rådighed for andre investorer. I år 2011 anslog Tyskland, at dette areal ville være optaget inden for fem år, og tilføjer, at der stadigvæk vil være mulighed for en yderligere udvidelse i de andre områder »nordøst« (40 ha) og »nord« (160 ha).
(83)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at TAZV-anlæggets modulære opførelsesmåde ikke fører til stordriftsfordele. De tyske myndigheder forklarer, at der er mulighed for en modulære udvidelse TAZV-anlægget i tre trin, og at det netop vil være forbundet med væsentligt lavere omkostninger pr. tilføjet m3 kapacitet end ved initialinvesteringen:
-
Trin 1 (kapacitetsforøgelse med 33 %, yderligere spildevandsmængde på 213 m3) kan realiseres inden for få måneder og vil koste 1,2 til 1,5 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 19 ha.
-
Trin 2 (kapacitetsforøgelse med 69 %, yderligere spildevandsmængde på 426 m3) kan realiseres inden for få måneder og vil koste 5,3 til 5,6 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 38 ha.
-
Trin 3 (udvidelse på tilstødende jord, kapacitetsforøgelse med 100 %, yderligere spildevandsmængde på 638 m3) vil koste 17-18 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 57 ha. En kapacitetsforøgelse med 100 % vil kræve udnyttelse af muligheden på nabogrunden og koste op til 18 mio. EUR.
(84)
Tyskland fremfører det argument, at spildevandsrensningsanlæggets modulære opførelsesmåde er i overensstemmelse med princippet om økonomisk og rationel anvendelse af midler og skal ses på baggrund af den tidligere overdimensionering af spildevandsrensningsanlæggene i de nye delstater. Hvis en sådan modulær dimensionering sanktioneres som en selektiv fordel, vil det i praksis forlede til en på forhånd uøkonomisk overdimensionering af infrastrukturer. Desuden vil gebyrerne ikke dække omkostningerne ved en sådan overdimensionering.
(85)
En kvalificering af anlæggets nuværende begrænsning som en selektiv fordel vil give tilskyndelse til en uøkonomisk overdimensionering af infrastruktur.
(86)
Efter Tysklands opfattelse er den avisartikel, klageren henviser til (jf. betragtning 63), ikke relevant. Ifølge myndighederne ville det stride mod de forskrifter for en rationel og økonomisk projektering, som gælder inden for rammerne af Gemeinschaftsaufgabe, at etablere en yderligere ubenyttet tank kun til brug ved tekniske hændelser.
(87)
Ifølge klageren betaler brugerne af det nye TAZV-anlæg lavere gebyrer end dem, som bruger det eksisterende kommunale anlæg, eftersom det i forbindelse med det nye anlæg ikke er nødvendigt med et omfattende rørsystem for at forbinde alle brugere med hinanden. Tyskland afviser klagerens påstand om, at der derfor ikke kan tilsluttes nogen andre brugere til det nye anlæg. Ifølge Tyskland kan der uden problemer tilsluttes andre erhvervsmæssige brugere, og at begrænsningerne først og fremmest beror på størrelsen på røret, som leder det rensede vand ud i Oder.
(88)
Tyskland afviser klagerens fremstilling af, at Propapier kan anvende den biogas, som produceres af TAZV-anlægget. Brugerne af spildevandsrensningsanlægget har ikke mulighed for at anvende biogassen. TAZV anvender biogassen på sit eget 3 MW-kraftværk.
(89)
Tyskland afviser påstanden om, at det først var efter klagen fra Smurfit Kappa, at man begyndte at hverve andre potentielle investorer til industriområdet: Allerede i 1998 overdrog Eisenhüttenstadt markedsføringen af industri- og erhvervsarealer, bl.a. i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, til Investor Center Ostbrandenburg. Der findes projekteringsdokumenter for industriområdet ved Oder-Spree-kanalen tilbage fra 1995.
(90)
Tyskland drager den konklusion, at TAZV-anlægget ikke er en infrastruktur forbeholdt Propapier.
(91)
Tyskland drager endvidere den konklusion, at infrastrukturforanstaltningerne i det udvidede industriområde ved Oder-Spree-kanalen (opførelse og tilrådighedsstillelse af spildevandsrensningsanlægget og de øvrige byggemæssige foranstaltninger - parkeringsplads, vej, uddybning/udvidelse af kanalen) er almene udviklingsforanstaltninger, som ikke giver Propapier nogen selektiv fordel og ikke er forbeholdt Propapiers brug. Ifølge Tyskland er den omstændighed, at infrastrukturen i øjeblikket kun benyttes af få førstetablerede virksomheder, et helt naturligt overgangsfænomen i en sådan udviklingsproces.
4.2. INDEBÆRER DE NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDRENSNINGSANLÆGGET EN FORDEL FOR PROPAPIER?
Bemærkninger fra klageren
(92)
Klageren erklærer sig enig med den holdning, Kommissionen giver udtryk for i indledningsbeslutningen (jf. betragtning 63 i indledningsbeslutningen og betragtning 38 i denne afgørelse) om, at beslutningen i sag N 644e/02 ikke omfatter gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget. Derfor skulle gebyrerne afspejle de samlede omkostninger for brugen. Den omstændighed, at gebyrerne beregnes i henhold til loven om kommunale afgifter, retfærdiggør ikke de lavere gebyrer og den deraf følgende fordel for Propapier.
(93)
Klageren fremfører det argument, at spildevandsrensningsanlægget ikke tilvejebringer nogen offentlig tjenesteydelse, men alene er opført til Propapiers fortrinsvise brug.
(94)
Ifølge klageren viser alle de tre metoder, Kommissionen foreslår i sin indledningsbeslutning (fuld omkostningsfordeling, en privat udbyders pris, referencepris), at de opkrævede gebyrer giver Propapier en fordel.
Fuld omkostningsfordeling
(95)
Klageren fremfører endvidere det argument, at ikke kun artikel 9 i EU-vandrammedirektivet, men også det faktum, at de fleste genbrugspapirfabrikker råder over deres eget spildevandsrensningsanlæg, taler for beregning af de fulde omkostninger. Det af Propapier betalte gebyr dækker kun 20 % af den kalkulerede forrentning af den investerede kapital og tager ikke hensyn til den andel af egenkapitalen, der stammer fra det offentlige bidrag på 80 % til byggeomkostningerne for spildevandsrensningsanlægget.
En privat udbyders pris (privatinvestortest)
(96)
Ifølge klageren vil en privat erhvervsdrivende eller en ejer af en papirfabrik mindst kræve samtlige omkostninger dækket, og denne metode stemmer derfor overens med den ovennævnte metode med fuld omkostningsfordeling.
Referencepris
(97)
Klageren erklærer sig enig med den opfattelse, der gives udtryk for i Kommissionens indledningsbeslutning, om at brugen af referencepriser sandsynligvis ikke kan udelukke, at der foreligger statsstøtte. En sammenligning alene med papirfabrikker, som anvender kommunale spildevandssystemer, er ikke repræsentativ, eftersom de fleste papirfabrikker har deres eget spildevandsrensningsanlæg.
(98)
Klageren påpeger, at Tyskland kun har fremlagt meget selektive oplysninger om de af andre papirfabrikker betalte spildevandsgebyrer (en undersøgelse, en sammenligning med taksterne i industriområdet Spreetal/Schwarze Pumpe og en gammel beslutning fra 1990), og at disse eksempler blandt andet derfor ikke kan danne grundlag for beregningen af en referencepris, eftersom gebyrerne afhænger af tilskud og investeringsomkostninger, og lovgivningen kan variere fra en region til en anden. Klageren drager en sammenligning med sit eget anlæg, som benytter det kommunale spildevandssystem i [fortrolige oplysninger], og når frem til den beregning, at Propapier under hensyntagen til en byggeinvestering på 42 mio. EUR (som i Eisenhüttenstadt) skulle betale 4 EUR/m3, hvilket ligger langt over det gebyr, som Propapier betaler på nuværende tidspunkt.
(99)
Klageren gør gældende, at den artikel, Tyskland henviser til, blev offentliggjort i 2004 og var baseret på en undersøgelse offentliggjort i 2002 på basis af data fra 2000/01. Klageren henviser her til bilag 6 til Tysklands notat af 30. januar 2009, som indeholder en artikel fra onlinenyhedskilden »Das Papier 2004-T174« (23). Ifølge klageren omfatter undersøgelsen kun syv anonyme papirfabrikker, og det fremgår ikke klart, om de har deres eget spildevandsrensningsanlæg eller er tilsluttet det kommunale system, og om de indbefattede omkostninger udelukkende omfatter driftsomkostningerne (uden kapitalomkostninger eller øvrige ikke-driftsomkostninger). Hvis undersøgelsen kun sammenligner papirfabrikker med eget spildevandsrensningsanlæg, bør der tages hensyn til kapitalomkostningerne.
Bemærkninger fra Tyskland
(100)
Tyskland fastholder sin opfattelse af, at en eventuel fordel som følge af de opkrævede gebyrer for brugen af TAZV-anlægget ikke vil udgøre statsstøtte, eftersom Kommissionens beslutning i sag N 644e/02 efter Tysklands opfattelse også omfatter Gemeinschaftsaufgabe-ordningens indirekte virkninger, dvs. gebyrerne. Tyskland fremfører endvidere det argument, at foranstaltningen, som i sag N 644e/02 blev erklæret for ikke at indebære statsstøtte, ikke kan udgøre statsstøtte på brugerens niveau. Efter Tysklands opfattelse har Kommissionen med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt støtte til en infrastrukturforvalter kan videregives til brugeren af en infrastruktur, først ændret holdning efter Rettens dom i Flughafen Leipzig-Halle GmbH-sagen (24).
(101)
Tyskland medgiver, at beslutningen i sag N 644e/02 var udløbet på tidspunktet for ydelsen af investeringsstøtten til TAZV. De tyske myndigheder understreger dog, at den retsforskrift, som lå til grund for beslutningen i sag N 644e/02, stemte overens med den, der var grundlag for foranstaltningen til TAZV. Retsgrundlaget var alene blevet opdateret, men forblev indholdsmæssigt uændret. Derfor fremfører Tyskland, at alene en opdatering af retsgrundlaget ikke automatisk kan bevirke, at en foranstaltning kvalificeres som statsstøtte.
(102)
Tyskland understreger, at omkostningsberegningen er transparent og fastsat ved lov.
Ingen økonomisk fordel for Propapier
(103)
Tyskland har redegjort for sit syn på de tre muligheder for at beregne gebyret for en virksomhed, som benytter spildevandsrensningstjenester (betragtning 68 i indledningsbeslutningen): Fuld omkostningsfordeling, en privat udbyders pris og referencepris.
Ved anvendelse af metoden med fuld omkostningsfordeling er der ikke tale om nogen fordel
(104)
Tyskland er uenig i, at det af Propapier betalte gebyr ikke skulle dække de fulde omkostninger. Omkostningsberegningen er fastsat ved lov (og skal principielt dække omkostningerne med undtagelse af, at der ved beregningen af den kalkulerede forrentning ikke tages hensyn til tilskud fra tredjemand (25)). I henhold til loven skal gebyrerne dække, men ikke overstige omkostningerne. Alle TAZV's omkostninger er dækket, inklusive renterne på TAZV's andel af den investerede kapital. Det vil ikke være rimeligt at beregne fiktive renter på delstatens tilskud, eftersom der ikke er tale om omkostninger for TAZV.
(105)
Der er heller ikke tale om nogen selektiv fordel for Propapier, eftersom gebyrerne er ens for alle brugere af det nyopførte anlæg.
(106)
Om gebyret ville have været større uden de tilskud til opførelsen af spildevandsrensningsanlægget, der blev ydet inden for rammerne af Gemeinschaftsaufgabe-ordningen, afhænger af flere faktorer, bl.a. adgangen til anden finansiering.
(107)
Myndighederne er hverken på grundlag af princippet om, at forureneren betaler, eller på grundlag af EU-vandrammedirektivet forpligtet til at indregne tilskud ved beregningen af renterne på den investerede kapital. EU-vandrammedirektivet foreskriver, at omkostningerne ved forsyningspligtydelser skal dækkes, men giver medlemsstaterne råderum i forbindelse med gennemførelsen. I det foreliggende tilfælde er alle TAZV's omkostninger (ved forsyningspligtydelsen) dækket. Princippet om, at forureneren betaler, gælder ikke absolut, men der skal »tages hensyn til« det. I det foreliggende tilfælde er der taget hensyn til det ved at inddrage alle TAZV's omkostninger i beregningen.
(108)
I EU-vandrammedirektivet tales der om et »passende« bidrag. Tyskland fremfører, at de af Propapier betalte gebyrer er forholdsvis høje sammenlignet med andre området i Tyskland eller Den Europæiske Union. De tyske myndigheder fastslår endvidere, at medlemsstaterne i henhold til EU-vandrammedirektivet kan tage hensyn til omkostningsdækningens sociale, miljømæssige og økonomiske følger samt til de geografiske og klimatiske forhold i de berørte regioner.
(109)
Tyskland påpeger, at en sammenligning med Kimberly-Clark- eller InfraLeuna-sagerne (se også betragtning 70 i indledningsbeslutningen) ikke er holdbar. Kimberly-Clark drejede sig om en favørsats til en virksomhed, der gav anledning til mistanke om, at muligvis ikke alle omkostninger var dækket. I det foreliggende tilfælde er alle omkostninger være dækket, og takstbetingelserne er ens for alle brugere. I Kimberly-Clark var et industriområde blevet udviklet efter en enkelt virksomheds særlige behov, mens industriområdet i det foreliggende tilfælde er udviklet til flere virksomheders etablering.
(110)
InfraLeuna-sagen drejede sig om private virksomheders prisfastsættelse for brugen af private infrastrukturer, mens den foreliggende sag vedrører brugen af kommunal infrastruktur og ikke-markedsbestemte gebyrer fastsat ved lov. I det foreliggende tilfælde bærer brugerne alle de omkostninger, som et spildevandsselskab normalt har. På et ikkeliberaliseret spildevandsmarked er de omkostningsfaktorer, som der skal tages hensyn til, fastsat ved lov (KAG Brandenburg) og ens for alle virksomheder.
(111)
De i indledningsbeslutningen nævnte beslutninger i Wagner- og Weida Leder-sagerne (betragtning 71 og fodnote 19) vedrører tilskud til opførelsen af private spilvandsrensningsanlæg. I det foreliggende tilfælde modtager Propapier imidlertid ikke noget tilskud til frivillige private investeringer, men betaler brugsgebyrer pålagt ved lov.
Privatinvestortesten kan ikke anvendes
(112)
Efter Tysklands opfattelse er vand ikke en almindelig handelsvare. Spildevandsbehandling i Tyskland er opdelt i regionale monopoler, hvor de ansvarlige kommunale enheder står for bortskaffelsen af spildevand. I Tyskland er spildevandsbehandling derfor ikke en økonomisk aktivitet, men en offentlig opgave for kommunerne. TAZV handler som offentlig myndighed og ikke som en virksomhed, hvis adfærd kan analyseres ud fra markedsinvestortesten. I Tyskland er der tilslutnings- og brugspligt. Brugerne har ikke mulighed for at vælge en anden tjenesteyder end kommunen. Gebyrerne er fastsat ved lov, vedtages af myndighederne og må ikke overstige omkostningerne.
(113)
Private virksomheder kun i begrænset omfang adgang til at udføre spildevandsbehandling i Tyskland. De kan udelukkende medvirke til den tekniske opfyldelse af de retlige forpligtelser til bortskaffelse af spildevand på grundlag af driftsledelses- eller operatørkontrakter. Ansvaret for opgaven forbliver hos kommunen, som ikke er retligt forpligtet til at sende kontrakten i udbud. Endvidere kan private virksomheder udføre tekniske opgaver (eller i undtagelsestilfælde opkræve gebyrerne), men også i dette tilfælde må gebyrerne ikke overstige deres omkostninger. TAZV har ikke overdraget nogen tekniske opgaver til tredjemand.
(114)
Eftersom gebyrerne er fastlagt ved lov og ikke må overstige omkostningerne ved infrastrukturen, findes der ikke være noget marked, på hvilket private virksomheder vil kunne fastsætte spildevandsgebyrer med den målsætning at skabe profit. Der findes ikke en konkurrence mellem private virksomheder eller mellem private og offentligretlige virksomheder om slutforbrugerne.
(115)
Efter Tysklands opfattelse er det under sådanne omstændigheder ikke muligt at sammenligne operatørens adfærd med en privat investors adfærd. Privatinvestortesten kan derfor ikke være anvendes.
Referencepriser
(116)
I betragtning af, at der er pligt til at tilslutte sig spildevandsrensningsanlægget, er der ikke nogen konkurrence og dermed heller ingen markedspris, som ville kunne anvendes som benchmark ved den statsstøtteretlige undersøgelse af spørgsmålet om en fordel.
(117)
Tyskland afviser klagerens fremstilling af, at kun få papirfabrikker anvender kommunale spildevandssystemer, og at det derfor ikke vil være repræsentativt for sektoren at bruge data alene fra disse papirfabrikker som benchmark.
(118)
I sine bemærkninger foretog Tyskland den korrektion, at Propapier ikke betalte et gebyr på 0,95 EUR/m3 (som angivet i betragtning 72 og 80 i indledningsbeslutningen), men siden 2010 havde betalt et gebyr på 1,18 EUR/m3. Dette gebyr er forholdsvist højt eller i hvert tilfælde ikke ualmindeligt sammenlignet med andre steder i Den Europæiske Union. Ifølge en rundspørge foretaget af det tyske papirfabrikforbund blandt 77 virksomheder i den tyske papirindustri, som repræsenterer 68 % af sektoren, lå gebyrerne i 2007 gennemsnitligt på 1,12 EUR/m3 (svingende fra 0,31 EUR/m3 til 2,20 EUR/m3). Det af Propapier betalte gebyr ligger inden for denne udsvingsmargen og over gennemnittet for denne stikprøve.
(119)
I senere bemærkninger oplyste Tyskland, at gebyret i 2012 blev forhøjet til 1,41 EUR/m3 for at dække tabene i spildevandsrensningsanlæggets opstartsfase. På grund af besparelser i energiomkostninger blev gebyret i begyndelsen af 2013 fastsat til 1,39 EUR/m3 i overensstemmelse med lovbestemmelsen om, at gebyrerne skal dække omkostningerne, men ikke må overstige dem. Derudover skal Propapier forrense spildevandet, inden det ledes ind i TAZV-anlægget. Omkostningerne ved forrensningen ligger på omkring […] EUR/m3, hvilket bringer Propapiers samlede omkostninger ved spildevandsrensning op på […] EUR/m3. Til sammenligning ligger de gennemsnitlige omkostninger i sektoren (2010) på 1,27 EUR/m3.
(120)
Tyskland fremfører, at en sammenligning med de gebyrer, andre papirproducenter i Den Europæiske Union betaler, må være det rette benchmark ved undersøgelsen af, om der foreligger en økonomisk fordel, og at Kommissionens betænkeligheder ved en sådan sammenligning ikke er berettigede.
(121)
Ifølge Tyskland drejer det sig ved de eksempler, der blev fremsendt til Kommissionen, om gennemsnitspriser baseret på fuld omkostningsfordeling. Tyskland kan ikke se noget grundlag for at antage, at disse gebyrer skulle indeholde statsstøtte.
(122)
Tyskland påpeger, at Lenzing Lyocell-sagen (26) er et godt holdepunkt, også selv om sagen ligger ti år tilbage (Propapier betaler mere end det dobbelte gebyr, men spildevandsgebyrerne er ikke steget med over 100 % i de seneste ti år).
Eksisterende støtte
(123)
Tyskland fremsætter to argumenter for, at gebyrerne, såfremt de udgør statsstøtte, skal betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(124)
Tyskland henviser til, at Kommissionen i 2003 i sin beslutning i sag N 644e/02 drog den konklusion, at Gemeinschaftsaufgabe-ordningen ikke indebærer statsstøtte til operatørerne af spildevandsrensningsanlæg, såfremt den ansvarlige organisation - som for TAZV's vedkommende - er en kommunesammenslutning (Zweckverband). Kommissionen støttede denne konklusion på det faktum, at en kommunesammenslutning er underlagt kommunalt tilsyn og udfører en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Som Kommissionen dog selv fastslog i betragtning 57 i indledningsbeslutningen, vil ordningen, selv hvis den i mellemtiden kom til at udgøre statsstøtte på grund af udviklingen i det indre marked, skulle kvalificeres som en eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(125)
Som nævnt i betragtning 100 i denne afgørelse, omfatter beslutningen i sag N 644e/02 ifølge Tyskland også de indirekte virkninger af Gemeinschaftsaufgabe, dvs. gebyrerne. Gebyrerne skal ikke anmeldes særskilt, eftersom gebyrberegningsmetoden er en del af ordningens gennemførelse.
(126)
Som led i sin argumentation for, at der i forbindelse med gebyrerne er tale om eksisterende støtte, fremfører Tyskland, at denne støtte indeholdt i gebyrerne allerede var i kraft før ikrafttrædelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab den 1. januar 1958. En eksisterende støtte, der bestod før EØF-traktatens ikrafttrædelsen, vedbliver også i tilfælde af senere ændringer med at være en eksisterende støtte, så længe »kernen« i den oprindelige ordning forbliver uændret (27). En præcisering af en allerede før den 1. januar 1958 gældende generel forskrift udgør ikke en anmeldelsespligtig ny støtte (28).
(127)
Tyskland forklarer, at lovene om kommunale afgifter allerede eksisterede før EØF-traktatens ikrafttrædelse af i 1958 og også stadig var gældende derefter. Brandenburg ligger på en del af det tidligere kongerige Preussens territorium, og § 6, stk. 2, i den gældende KAG Brandenburg går derfor tilbage til kongeriget Preussens lov om kommunale afgifter af 14. juli 1893 (PrKAG) og Bayerns lov om kommunale afgifter (BayGAG). Tyskland underbygger dette argument med følgende underargumenter:
a)
Disse love var også fortsat gældende i perioden 1919 til 1933 samt fra 1933 til 1945.
b)
De nuværende om kommunale afgifter i de gamle delstater fører tilbage til PrKAG.
c)
KAG Brandenburg ligger - uanset de nye delstaters særstatus på grund af Tysklands deling - i historisk forlængelse af PrKAG.
Underargument a)
(128)
Kommunernes mulighed for at opkræve af gebyrer for brugen af offentlige infrastrukturer er allerede være indeholdt i PrKAG. Loven om gebyrafgifter, som har været i kraft i Bayern siden 1938 (og danner grundlaget for en række lignende love i andre sydtyske delstater), indeholder også denne mulighed (29). I henhold til PrKAG skulle gebyrsatserne som regel fastsættes således, at gebyrerne dækkede forvaltnings- og vedligeholdelsesomkostningerne, inklusive udgifterne til forrentningen og indfrielsen af den investerede kapital. Selv om gebyrerne i henhold til PrKAG kun skulle dække omkostningerne ved forrentningen af den (til infrastrukturen) anvendte kapitel, kan det af domme angående PrKAG fra efterkrigstiden udledes, at PrKAG ikke indeholdt nogen bestemmelse om forrentning af tilskud fra tredjemand.
(129)
PrKAG eller sammenlignelige eksisterende delstatslove blev ikke sat ud af kraft hverken i Weimarrepublikken eller efter nationalsocialisternes magtovertagelse. De var således også i kraft efter 1918.
Underargument b)
(130)
Efter anden verdenskrig forblev PrKAG i kraft som delstatslovgivning under grundloven af 1949 (i det følgende benævnt »GL«), i henhold til hvilken love, som ikke er i modstrid med den, fortsat gælder (artikel 123 i GL), og ved bestemmelser, som gjorde det muligt for delstaterne at udstede love inden for bestemte områder. Dermed er det ifølge Tyskland tydeligt, at PrKAG var gældende i de tyske delstater før ikrafttrædelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.
(131)
Efter grundlæggelsen af Forbundsrepublikken Tyskland i 1949 blev PrKAG i nogle vesttyske delstater lidt efter lidt afløst af delstatslove om kommunale afgifter. Ved disse delstatsloves afløsning af PrKAG i 1960'erne og 1970'erne blev reglerne præciseret og terminologisk tilpasset, men lovens kerneindhold blev bibeholdt. I den forbindelse blev der ikke ændret noget ved, at der ikke skal beregnes en kalkuleret rente af tilskud fra tredjemand (30). Under PrKAG var det kun fremmedkapitalen, der skulle forrentes. Under delstatslovene blev forrentningen udvidet til egenkapitalen. Men hverken PrKAG eller delstatslovene indeholdt bestemmelse om kalkuleret rente af tilskud.
(132)
Tyskland finder derfor, at de nugældende love om kommunale afgifter i de gamle delstater fører tilbage til PrKAG. Ifølge Tyskland bør man især se på KAG Nordrhein-Westfalen fra 1969 (31), idet den fungerede som model for KAG Brandenburg og afløste PrKAG fra 1906. Med de nødvendige begrebsmæssige tilpasninger svarer KAG Nordrhein-Westfalen indholdsmæssigt til PrKAG (se betragtning 128 i denne afgørelse). Også lovene om kommunale afgifter i andre delstater (f.eks. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein og Hessen) er baseret på og har afløst PrKAG.
Underargument c)
(133)
Tyskland gær gældende, at KAG Brandenburg indtager en særstilling som følge af Tysklands deling efter anden verdenskrig. I årene efter grundlæggelsen af DDR blev det kommunale selvstyre med eget virkefelt afskaffet i Brandenburg og de andre østtyske delstater. Al lovgivning blev vedtaget på centralstatsligt plan. Med kommunalforfatningen af 17. maj 1990 (32) (som blev vedtaget af Folkekammeret i DDR før genforeningen den 3. oktober 1990) blev det kommunale selvstyre genetableret, og det blev fastsat, at kommunerne selv er ansvarlige for at regulere deres egne finanser. Derudover fik de desuden ret til at opkræve vederlag og gebyrer for kommunale ydelser.
(134)
KAG Brandenburg af 27. juni 1991 er baseret på KAG Nordrhein-Westfalen og er næsten sammenfaldende med den.
(135)
Til trods for den anderledes retsudvikling i DDR er det ifølge Tyskland ikke rimeligt at behandle lovene om kommunale afgifter i de øst- og vesttyske delstater forskelligt. KAG Brandenburg ligger i forlængelse af PrKAG's retstradition og ikke det tidligere DDR's. Der er heller ikke være nogen institutionel kontinuitet mellem (spilde)vand(s)rensningssystemet i DDR og det nuværende spildevandsrensningssystem i delstaten Brandenburg. Kommunalforfatningen af 17. maj 1990 lagde grundstenen til lovene om kommunale afgifter i de nye delstater. Lovene om kommunale afgifter i de nye delstater svarer indholdsmæssigt til lovene om kommunale afgifter i de gamle delstater, som for deres vedkommende fører tilbage til PrKAG. Det er en uundgåelig konsekvens af, at de nye delstater tiltrådte Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til grundloven (33). Det er især tydeligt i forbindelse med KAG Brandenburgs tilblivelseshistorie. KAG Brandenburg følger retstraditionen for KAG Nordrhein-Westfalen og PrKAG. Tysklands deling og den derved afbrudte retstradition i de østtyske delstater bør ikke gå ud over fortolkningen af KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg ligger i historisk forlængelse af PrKAG.
(137)
Tyskland fremsætter endvidere det argument, at også princippet om ækvivalens og omkostningsdækning allerede var gældende før EØF-traktatens ikrafttrædelse i 1958. Princippet om ækvivalens kræver, at et gebyr ikke står i et groft misforhold til værdien af den offentlige ydelse, som det opkræves for. Dette princip indgår som en del af retsstatsprincippet, som er forankret i grundloven. Princippet om omkostningsdækning følger umiddelbart af PrKAG. Selv om dette princip måske ikke anvendes strengt ved alle gebyrberegninger, må gebyrniveauet i en kommune ikke overstige dens udgifter væsentligt.
Overholdelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af det generelle princip om ligebehandling
(138)
Tyskland gør desuden gældende, at i tilfælde af, at Kommissionen skulle anse de af Propapier betalte gebyrer for at være driftsstøtte, vil en tilbagesøgning af dette støtteelement stride mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og det generelle princip om ligebehandling.
(139)
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning indebærer, at 1) en EU-institution skal have vakt berettigede forventninger hos den berørte, og 2) at en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende ikke må have kunnet forudse iværksættelsen af en foranstaltning, der kan påvirke vedkommendes interesser.
(140)
Eftersom Gemeinschaftsaufgabe-ordningen (godkendt ved beslutningen i sag N 644e/02) ikke blev betragtet som statsstøtte, kunne Propapier have en berettiget forventning om ikke at modtage statsstøtte. Der har ikke været tvivl om denne ordnings forenelighed med EU-retten, eftersom lignende ordninger hidtil aldrig er blevet undersøgt af Europa-Kommissionen.
(141)
I tilfælde af, at Europa-Kommissionen finder, at der er ydet statsstøtte, vil en tilbagesøgning af det støtteelement, der ikke beror på gebyrerne, også stride mod princippet om ligebehandling, ifølge hvilket ens sagsforhold skal behandles ens. En tilbagesøgning ville give Propapiers konkurrenter en fordel.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DE TYSKE KOMMUNEORGANISATIONER OG VKU
(142)
De tyske kommuneorganisationer og VKU udtrykker tilfredshed med bemærkningerne fra Tyskland af 28. januar 2011, som de har medvirket til. De henviser især til argumentet om, at spildevandsrensning i Tyskland er en ikke-økonomisk offentlig opgave for kommunerne. Kommunerne påtager sig organiseringen og finansieringen af denne aktivitet inden for rammerne af deres kommunale selvstyreopgaver i borgernes interesse.
(143)
De tyske kommuneorganisationer og VKU fremfører, at § 6, stk. 2, femte punktum, i KAG Brandenburg, i henhold til hvilket gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget skal dække omkostningerne, de kalkulerede renter og de kalkulerede afskrivninger, mens der ved beregningen af de kalkulerede renter af den investerede kapital ikke skal tages hensyn til tilskud, er i forbrugernes interesse. Eftersom tilskud fra tredjemand ikke udgør egenkapital investeret af kommunerne, skal forbrugerne heller betale nogen forrentning af disse tilskud til kommunerne.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN PÅ GRUNDLAG AF STATSSTØTTEREGLERNE
(144)
De her omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt: i) Foranstaltningen skal være en statslig eller med statslige midler ydet støtte, ii) den skal give virksomheden en økonomisk fordel, iii) fordelen skal være selektiv, og iv) foranstaltningen skal fordreje konkurrencen eller true med at fordreje den og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der foreligger statsstøtte, når samtlige betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulativt opfyldt.
(145)
Allerede i indledningsbeslutningen var det uomtvisteligt, at alle disse foranstaltninger omfatter anvendelse af statslige midler, og at de kunne fordreje konkurrencen og samhandelen på det indre marked.
(146)
Med hensyn til klagepunkterne bemærker Kommissionen, at der må sondres mellem 1) en formodet statsstøtte til fordel for Propapier gennem forbeholdte infrastrukturforanstaltninger (opførelse af spildevandsrensningsanlægget og bestemte andre infrastrukturprojekter på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabrik befinder sig) og 2) en formodet statsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for spildevandsrensning.
5.1. DREJER DET SIG VED DE OFFENTLIGT FINANSIEREDE INFRASTRUKTURPROJEKTER OM ALMEN INFRASTRUKTUR ELLER OM INFRASTRUKTUR ALENE FORBEHOLDT PROPAPIER?
(147)
Kommissionen har tidligere fundet, at den offentlige forvaltning kan udføre arbejde i forbindelse med fysisk planlægning på sit område. I den henseende må den finansiere infrastrukturer, som kommer hele befolkningen til gode. Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at det ikke spiller nogen rolle, af hvilken grund disse infrastrukturer etableres, så længe dette sker til gavn for offentligheden. Hvis sådanne infrastrukturer derimod kun er til gavn for en privat virksomhed, skal denne påtage sig finansieringen. Dette følger af, at når der er tale om statsstøtte, skal Kommissionen undersøge foranstaltningens konkrete virkninger og ikke dens tilsigtede mål. Derfor finder Kommissionen i det foreliggende tilfælde, at det skal undersøges, hvilke infrastrukturer der tjener offentligheden (herunder også Propapier), og hvilke infrastrukturer som kun er til gavn for Propapier. For det er kun de sidstnævnte, som Propapier skal finansiere (34).
(148)
Kommissionen fastslår, at parkeringspladsen, vejen og Oder-Spree-kanalen ikke drives af virksomheder i EU-konkurrenceretlig forstand, eftersom brugen af dem er gratis. Derfor rejser denne sag ikke spørgsmål om statsstøtte til ejeren eller operatøren af disse infrastrukturer.
5.1.1. Parkeringsplads
(149)
Klageren hævder, at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne blive benyttet af andre erhverv i indre by og medføre, at byen kan lukke parkeringspladser til lastbiler i den indre by. Tyskland har faktisk ikke bevist det modsatte, men alene den omstændighed, at en parkeringsplads befinder sig i umiddelbar nærhed af en virksomhed, betyder ikke automatisk, at parkeringspladsen er forbeholdt denne virksomhed eller fortrinsvist kommer denne til gode. Det vejskilt (se betragtning 46), klageren henviser til, og som anviser parkeringsbåse for lastbiler til kraftværket, var kun af midlertidig karakter og skyldtes byggearbejder på kraftværket, som blev afsluttet i slutningen af marts 2011. Kommissionen fastslår, at parkeringspladsen er frit tilgængelig, og at der skiltes til den på den offentlige vej uden at nævne en bestemt virksomhed. Om parkeringspladsen byder på hvilefaciliteter, er ikke relevant for dens kategorisering som almen infrastruktur.
(150)
Tyskland har fremlagt tilstrækkeligt med beviser for, at parkeringspladsen ikke ene og alene er opført til Propapier, men var en del af det samlede erhvervsplanlægningskoncept for industriområdet. Desuden råder Propapier over egne parkeringspladser til 27 lastbiler og 213 personbiler. Yderligere parkeringsbåse til 120 personbiler er projekteret (byggetilladelsen er allerede givet). Tyskland har allerede på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsbeslutningen bekræftet, at Propapier selv havde tilstrækkeligt mange parkeringsbåse til parkering af køretøjer tilhørende virksomhedens medarbejdere, leverandører og besøgende.
(151)
På grundlag af det ovenstående fastholder Kommissionen den foreløbige konklusion, som den drog i indledningsbeslutningen, at parkeringspladsen ikke udelukkende er forbeholdt Propapier og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.2. Vej
(152)
I forbindelse med vejen drejer det sig om en offentlig vej. Den er en del af det samlede udviklingskoncept for erhvervsområdet, som allerede blev projekteret i 1993, længe før Propapier besluttede sig for at etablere sig der. I modsætning til klagerens påstande ender vejen ikke få meter bag ved Propapiers papirfabrik, men forbinder det aktuelle industriområde ved Oder-Spree-kanalen og dets nordlige udvidelsesområder med hovedvej B 112. Det sidste afsnit blev færdiggjort i år 2013. Den nye vej kan også komme andre virksomheder til gode, eftersom den giver yderligere udviklingsmuligheder for ArcelorMittal-industriområdet og andre industriområder. Vejen kan afkorte køretiden for industri- og handelstrafikken til Frankfurt (Oder) og giver virksomheder i Frankfurt en bedre adgang til Eisenhüttenstadts indlandshavn.
(153)
Kommissionen fastholder derfor den foreløbige konklusion, den drog i indledningsbeslutningen, at vejen ikke er forbeholdt Propapier og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.3. Udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen
(154)
Klageren fremførte i sin klage, at infrastrukturforanstaltninger i forbindelse med udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen udelukkende kom Propapier til gode og indeholdt statsstøtte til Propapier. I 2008 udvidede Eisenhüttenstadt industriområdet ved Oder-Spree-kanalen for at tiltrække virksomheder. Siden 2003 er sluserne langs hele kanalen (som er en del af de transeuropæiske net (TEN)) blevet udbygget. Der er dog intet der tyder på en kausal sammenhæng mellem disse infrastrukturforanstaltninger og Propapiers etablering eller på, at disse foranstaltninger har givet Propapier en selektiv fordel. Endvidere er Kommissionen enig med Tyskland i, at udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen er en del af den nødvendige løbende vedligeholdelse af kanalen.
(155)
Kommissionen fastholder derfor den foreløbige konklusion, den drog i indledningsbeslutningen, at udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen ikke gav Propapier nogen selektiv fordel og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.4. Spildevandsrensningsanlæg
(156)
Kommissionen fastslår, at den eksisterende spildevandsrensningsinfrastruktur kun har begrænset kapacitet uden for det udvidede industriområde ved Oder-Spree-kanalen. Det eksisterende spildevandsrensningsanlægs restkapacitet i Eisenhüttenstadt vil udelukkende kunne dække en yderligere lille investors behov, men vil dog ikke længere have været tilstrækkelig, hvis en større eller flere små investorer etablerer sig i det nye industriområde.
(157)
Kommissionen fastslår endvidere, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget ikke ene og alene er opført til Propapier. Opførelsen havde allerede været projekteret inden for rammerne af andre potentielle investeringer i årene 2004-2006, længe før Propapiers etablering. Tyskland fremlagede dokumentation for, at spildevandsrensningsanlægget allerede var projekteret inden for rammerne af den erhvervsudviklingen af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Tyskland fremlagde endvidere dokumentation for flere reklamekampagner for at tiltrække investorer til udvidelsesarealet i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, som dog hidtil forløb uden den tilsigtede virkning, eftersom det hidtil ikke er lykkedes for de regionale myndigheder at tiltrække yderligere investorer (ud over Propapier, EnBW og 5N PV).
(158)
Skønt spildevandsrensningsanlægget teknisk - som følge af dets anaerobe første rensningstrin - er konstrueret, så det kan rense stærkt belastet industrispildevand som det fra producenter af bølgepapråpapir lavet af returpapir, ville et anaerobt første rensningstrin også være interessant for andre brugere, der producerer spildevand stærkt belastet med organiske indholdsstoffer, som f.eks. virksomheder inden for drikke- og fødevareindustrien. Derudover giver spildevandsrensningsanlæg med et anaerobt første rensningstrin til industrispildevand, som er stærkt belastet med organiske indholdsstoffer, talrige økonomiske og miljømæssige fordele.
(159)
Også selv om TAZV-anlægget i sin nuværende størrelse hovedsagelig dækker Propapiers behov, benyttes det også - på de samme betingelser - af de to andre virksomheder, som er etableret i området. Dets modulære opførelsesmåde muliggør en udvidelse af anlægget til rensning af spildevand fra yderligere brugere. Også uden modulær udvidelse er der på nuværende tidspunkt kapacitetsreserver på omkring [20-40] %, som kan benyttes til spildevand fra yderligere virksomheder, mens den aktuelle samlede kapacitet vil kunne øges op til det dobbelte (se betragtning 80-84). Vandrensningsanlægget er uden forskelsbehandling tilgængeligt for alle brugere (nye investorer, som etablerer sig i industriområdet, er underlagt en tilslutnings- og brugspligt), og anlægget kan også rense spildevand fra virksomheder, der ikke er aktive inden for papirindustrien.
(160)
Efter Kommissionens opfattelse betyder det faktum, at TAZV-anlægget på nuværende tidspunkt overvejende (gennemsnitligt med [ 70] % og højest med [ 70] %) benyttes af Propapier, ikke nødvendigvis, at anlægget er en forbeholdt infrastruktur, eftersom dets modulære opførelsesmåde er hensigtsmæssig set ud fra en økonomisk betragtning i tider med begrænsede offentlige budgetmidler. I modsætning til klagerens påstand viser omkostningerne ved at fordoble TAZV-anlæggets kapacitet, som af Tyskland anslås til mindre end 50 % af initialinvesteringsomkostningerne, at anlæggets modulære opførelsesmåde muliggør stordriftsfordele.
(161)
Den omstændighed, at ydelsen af regionalstøtten til opførelsen af anlægget var betinget af, at en hovedinvestor (i dette tilfælde Propapier) etablerede sig på udvidelsesarealet i industriområdet, betragtes af Kommissionen som god offentlig forvaltning af knappe ressourcer, eftersom det hverken er hensigtsmæssigt at begynde på opførelsen af en stor offentlig infrastruktur, før dens brug er sikret, eller at overdimensionere den.
(162)
Argumentet om, at papirfabrikker som regel råder over egne spildevandsrensningsanlæg, kan afvises med de af Tyskland fremlagte tal. Også selv om nogle virksomheder inden for papirindustrien ligesom inden for andre industrigrene råder over egne spildevands(for)rensningsanlæg, tyder denne omstændighed alene dog ikke på, at staten i tilfælde, hvor industrielle brugere anvender det offentlige spilvandsrensningsanlæg, giver brugerne en fordel, eftersom brugerne dækker omkostningerne med tiden gennem de gebyrer, som de betaler.
(163)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at det i forbindelse med spildevandsrensningsanlægget drejer sig om almen infrastruktur, og at tilskuddet til TAZV-anlægget dermed ikke udgør investeringsstøtte til Propapier. I modsætning til parkeringspladsen, vejen og Oder-Spree-kanalen er driften af spildevandsrensningsanlægget en økonomisk aktivitet, eftersom dets operatør udbyder en tjenesteydelse (spildevandsrensning) på markedet mod et vederlag. Kommissionen har dog fastslået, at en eventuel støtte ydet til TAZV under alle omstændigheder ville udgøre en eksisterende støtte (betragtning 51-57 i indledningsbeslutningen). Det er i denne afgørelse derfor ikke nødvendigt at tage nærmere stilling til den eventuelle statsstøtte til TAZV.
(164)
Sammenfattende kommer Kommissionen frem til den konklusion, at infrastrukturprojekterne, finansieret med statslige midler, på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers fabrik ligger, ikke udelukkende kommer papirfabrikken til gode og derfor ikke skal betragtes som forbeholdt infrastruktur og statsstøtte til Propapier. Det vil sige, at disse støttede investeringer ikke udgør nogen enkeltinvestering i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for regionalstøtte sammen med den regionale investeringsstøtte til Propapiers papirfabrik, som blev godkendt af Kommissionen i dens endelige afgørelse i sag SA.23827 (2013/C) (se fodnote 4). Afgørelsen i nærværende sag ændrer således intet ved den vurdering af investeringsstøtten til Propapier, der blev anlagt i afgørelsen fra 2013.
5.2. SKAL DE NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET BETRAGTES SOM STATSSTØTTE?
(165)
Med hensyn til Tysklands argument om, at der i forbindelse med en foranstaltning, der blev ydet til operatøren inden for rammerne af en ordning, som Kommissionen har fundet ikke udgør statsstøtte, ikke kan være tale om videregivelse af nogen »støtte« til brugeren af den pågældende infrastruktur, ønsker Kommissionen endnu en gang at henlede opmærksomheden på, at der i beslutningen om støtteordningen N 644e/02 ikke blev taget stilling til, om gebyrerne for brugen af infrastrukturen i givet fald vil udgøre statsstøtte til brugeren. Kommissionen fastholder, hvad den gav udtryk for i indledningsbeslutningen, nemlig at den ikke var blevet gjort bekendt med nogen gebyrordning, som ville gælde for de tilskud, der blev ydet inden for rammerne af den anmeldte ordning. Derfor kan beslutningen om godkendelse af støtteordningen ikke betragtes som en implicit godkendelse af eventuel støtte, hvis retsgrundlag ville være loven om kommunale afgifter.
(166)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(167)
Om der foreligger statsstøtte, skal fastslås uafhængigt af, 1) om EU-vandrammedirektivet og de tyske retsforskrifter til gennemførelse af dette direktiv kræver en fuldstændig dækning af omkostningerne for tilvejebringelsen af spildevandsrensningstjenesterne, og 2) om gebyrerne er i overensstemmelse med bestemmelserne i disse retsforskrifter. Med andre ord kan foranstaltninger, der både er i overensstemmelse med EU-vandrammedirektivet og med de gældende tyske retsforskrifter, alligevel udgøre statsstøtte, hvis samtlige betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF (se betragtning 144) er opfyldt.
Statsmidler og tilregnelse til staten
(168)
De gebyrer, som skal betales for brugen af spildevandsrensningsanlægget, fastsættes og opkræves af kommunen i overensstemmelse med § 6 i loven om kommunale afgifter for delstaten Brandenburg. Hvis gebyrerne fastsættes på et niveau, der ligger under de gebyrer, som en privat investor ville have opkrævet, så betyder dette et indtægtstab for kommunen.
(169)
Foranstaltningen vil derfor skulle anses for at blive ydet af staten eller med statslige midler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF eftersom kommunen vil få sine indtægter reduceret ved at give Propapier en fordel.
(170)
Hvis gebyrernes størrelse fastsættes, så der deraf opstår en fordel for en virksomhed, så vil dette også skulle tilregnes staten, eftersom denne fastsættelse af gebyrerne kan tilregnes en offentlig myndighed - Eisenhüttenstadt kommune.
Økonomisk fordel
(171)
Som anført i indledningsbeslutningen (35) skulle Kommissionen undersøge, om de gebyrer for spildevandsrensningen, som betales af Propapier, var fastsat på et niveau, der giver Propapier en (selektiv) økonomisk fordel.
(172)
Ifølge Domstolens faste retspraksis omfatter begrebet »fordel« ikke blot positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de foranstaltninger, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (36).
(173)
Når disse principper anvendes i den foreliggende sag, rejser det spørgsmål sig, om de gebyrer for spildvandsrensning, som Propapier skal betale, er lavere end de omkostninger, som en sammenlignelig virksomhed ville skulle afholde under normale markedsvilkår, dvs. om gebyrernes størrelse er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Der er efter Kommissionens opfattelse to muligheder for at undersøge dette:
-
en sammenligning mellem den af Propapier betalte pris og en referencepris, som normalt opkræves i den pågældende medlemsstat for spildevandsrensningen
-
en forudgående rentabilitetsanalyse, som viser, at en privat udbyder ville have opkrævet gebyrer af samme størrelse.
Referencepriser
(174)
Under hensyntagen til den af Tyskland beskrevne organisering af markedet (se betragtning 112-113) og i betragtning af at (selv private) operatører ikke frit kan fastsætte priserne for deres tjenesteydelser, eftersom priserne er fastsat ved lov (ved KAG Brandenburg), finder Kommissionen, at det ikke er muligt at beregne referencepriser, som en privat operatør ville have forlangt under normale markedsvilkår.
(175)
Kommissionen fastslår endvidere, at Tyskland har fremlagt data for de priser, som betales af andre virksomheder i Propapiers branche. Selv om Tyskland gør gældende, at de fremlagte referencepriser er gennemsnitspriser, som afspejler de fulde omkostninger, fremgår det ikke, om disse gebyrer indeholder statsstøtte. Kommissionens tvivl om brugbarheden af disse data som grundlag for en sammenligning er ikke blevet fjernet. Det skyldes først og fremmest, at disse priser efter Kommissionens opfattelse kan afspejle forskellige omkostningsforhold, og at det ikke er sikkert, om de indeholder statsstøtte eller ej.
Forudgående rentabilitetsanalyse
(176)
I betragtning af manglen på pålidelige markedsbenchmarks finder Kommissionen, at spørgsmålet om, hvorvidt en transaktion er foregået på normale markedsvilkår, kan afgøres ved hjælp af en anden alment anerkendt standardvurderingsmetode. I forbindelse med infrastrukturer, som er tilgængelige for alle brugere og ikke er forbeholdt en bestemt bruger, kan det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip efter Kommissionens opfattelse betragtes som overholdt, hvis brugerne af infrastrukturen set ud fra en forhåndsvurdering bidrager til gradvist at øge operatørens rentabilitet (37).
(177)
Dette er tilfældet, hvis operatørens aftale med den enkelte bruger gør det muligt for operatøren at dække omkostningerne hidhørende fra aftalen og få et rimeligt afkast på grundlag af velfunderede udsigter på mellemlangt sigt (38).
(178)
Derudover skal der i denne analyse tages hensyn til alle indtægter og alle forventede meromkostninger, som operatøren har i forbindelse med den pågældende brugers aktiviteter (39).
(179)
Disse meromkostninger kan omfatter alle typer af udgifter eller investeringer som f.eks. yderligere personale-, udstyrs- og investerings omkostninger, som skyldes brugerens tilstedeværelse (40). Derimod skal omkostninger, som operatøren under alle omstændigheder ville have været nødt til at afholde uafhængigt af aftalen med brugeren, ikke medregnes.
(180)
I betragtning heraf er Kommissionen af den opfattelse, at det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip er overholdt, dvs. at det nedsatte gebyr af følgende grunde ikke giver Propapier nogen fordel:
a)
Spildevandsrensningsanlægget er tilgængeligt for alle brugere og ikke forbeholdt Propapier.
b)
Det af Propapier betalte gebyr omfatter omkostningerne ved drift, vedligeholdelse, service, personale og afgiftsforvaltning, kalkulerede afskrivninger samt kalkulerede renter på 20 % af den investerede egenkapital i spildevandsrensningsanlægget. Gebyret dækker således alle meromkostninger, som opstår for spildevandsrensningsanlæggets operatør i forbindelse med Propapiers aktiviteter.
(181)
Med hensyn til det rimelige afkast, som ud over meromkostningerne skal dækkes af gebyrerne, kan det fastslås, at gebyrerne i den foreliggende sag ikke kun dækker meromkostningerne, men også de kalkulerede renter på 20 % af den investerede egenkapital. Også selv om dette ikke i den ovenfor definerede metode til beregning af meromkostningerne udtrykkeligt er fastlagt som et rimeligt afkast, udgør det dog en ekstra indkomst for operatøren på samme måde som et rimeligt afkast vil gøre.
(182)
Eftersom gebyrerne ikke giver Propapier nogen fordel og således ikke udgør statsstøtte, behøver Kommissionen ikke at undersøge, om de udgør eksisterende støtte (se betragtning 123-137) eller driftsstøtte (se betragtning 26), eller om en sådan driftsstøtte ville være forenelig med det indre marked. I betragtning heraf kan Kommissionen også lade det spørgsmål stå åbent, hvorvidt en tilbagesøgning af gebyrerne (i tilfælde af deres kvalificering som driftsstøtte) ville være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om ligebehandling.
6. KONKLUSION
(183)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at hverken opførelsen af TAZV-vandrensningsanlægget, anlægget af parkeringspladsen, den nye vej eller udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen udgør forbeholdte infrastrukturforanstaltninger.
(184)
Endvidere har Kommissionen konkluderet, at de opkrævede gebyrer for spildevandsrensningen ikke udgør statsstøtte. Det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip er overholdt, og der er således ikke givet Propapier PM2 GmbH nogen økonomisk fordel -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
I forbindelse med de af Tyskland gennemførte infrastrukturforanstaltninger er der ikke tale om infrastruktur forbeholdt Propapier PM2 GmbH. De gebyrer, som TAZV opkræver af Propapier for brugen af spildevandsrensningsanlægget, indeholder ikke statsstøtte. Infrastrukturforanstaltningerne og reglerne om gebyrfastsættelse udgør derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 1. oktober 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/508
od 1. listopada 2014.
o navodnoj infrastrukturnoj potpori Njemačke u korist trgovačkog društva Propapier PM2 GmbH - Državna potpora SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 6847)
(Vjerodostojan je samo tekst na njemačkom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. podstavak 1.,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (1),
nakon što je od zainteresiranih strana zatražila da podnesu primjedbe u skladu s prethodno navedenim odredbama (2) i uzimajući u obzir dostavljene primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Dopisom od 29. listopada 2008. trgovačko društvo Smurfit Kappa Group (dalje u tekstu: „Smurfit Kappa” ili „podnositelj pritužbe”) podnijelo je Komisiji pritužbu prema kojoj je trgovačko društvo Propapier PM2 GmbH primilo infrastrukturnu potporu. Pritužba je registrirana pod brojem spisa CP 327/08 i (pod brojem spisa NN 45/10) prenesena u registar za nezakonite potpore.
(2)
Dopisom od 27. listopada 2010. Komisija je obavijestila Njemačku da je u pogledu navodne potpore odlučila pokrenuti postupak prema članku 108. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
(3)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3). Komisija je pozvala sve zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe u vezi s navodnom potporom.
(4)
Njemačka je dostavila svoje primjedbe dopisom od 28. siječnja 2011. (javna verzija primjedaba primljena je 31. siječnja 2011.). Osim toga, Komisija je primila primjedbe sljedećih zainteresiranih strana: 11. veljače 2011. zajedničku primjedbu Njemačkog vijeća gradova (Deutscher Städtetag), Njemačkog vijeća okruga (Deutscher Landkreistag) i Njemačkog saveza gradova i općina (Deutscher Städte- und Gemeindebund) te Udruge njemačkih komunalnih poduzeća (Verband kommunaler Unternehmen - VKU), a 14. veljače 2011. primjedbu podnositelja pritužbe (javna verzija tih primjedaba primljena je 1. ožujka 2011.). Komisija je te primjedbe proslijedila njemačkim tijelima kako bi im dala priliku za iznošenje svojih primjedaba; odgovarajuće primjedbe Njemačke Komisija je primila 13. travnja 2011. (javna verzija tih primjedaba primljena je 26. travnja 2011.).
(5)
Dana 17. siječnja 2013. održan je sastanak između predstavnika Komisije i Njemačke. Dopisom od 25. veljače 2013. Njemačka je dostavila dodatne informacije. Dopisom od 26. travnja 2013., na koji je Njemačka odgovorila dopisom od 14. svibnja 2013., Komisija je zatražila dodatne informacije.
(6)
Porukom e-pošte od 23. svibnja 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije, koje je Njemačka dostavila porukama e-pošte od 24. svibnja 2013., 27. svibnja 2013. i 28. svibnja 2013.
(7)
Nakon sastanka od 6. lipnja 2013. između predstavnika Komisije, Njemačke i povlaštenog poduzetnika te vještakâ Njemačka je najavila moguće dodatne podneske. Na daljnji zahtjev za dostavljanje podataka od 15. listopada 2013. Njemačka je porukama e-pošte od 4. studenoga 2013., 13. prosinca 2013., 18. prosinca 2013., 6. siječnja 2014. i 24. travnja 2014. dostavila opširne dodatne primjedbe.
2. OPIS PREDLOŽENIH MJERA
(8)
Propapier PM2 GmbH (dalje u tekstu: „Propapier”) pripada grupaciji Progroup AG (dalje u tekstu: „Progroup”). Progroup preko svojih društava kćeri proizvodi i distribuira sirovi papir za proizvodnju valovitog kartona i valoviti karton. Podnositelj pritužbe, Smurfit Kappa, jedan je od najvećih proizvođača papira u Europskoj uniji.
(9)
Komisija je 2. travnja 2008. odobrila (4) regionalnu potporu kako bi Propapier izgradio tvornicu sirovog papira za proizvodnju valovitog papira i pripadajuću elektranu na upravo infrastrukturno opremljenom zemljištu za proširenje postojeće industrijske zone uz kanal Odra - Spree u Eisenhüttenstadtu u saveznoj pokrajini (Land) Brandenburg - to je područje u tom trenutku dolazilo u obzir za regionalne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (a) UFEU-a.
(10)
Podnositelj pritužbe zastupao je stav da su određeni državnim sredstvima financirani infrastrukturni projekti na zemljištu za proširenje industrijske zone u kojoj se nalazi nova tvornica trgovačkog društva Propapier namijenjeni isključivo tvornici papira i da ih je stoga potrebno ocijeniti kao namjensku infrastrukturu i državnu potporu u korist trgovačkog društva Propapier.
(11)
Podnositelj pritužbe naveo je u vezi s tim sljedeće infrastrukturne projekte (vidjeti odjeljak 2.1.): izgradnja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda, izgradnja parkirališta i nove povezne ceste te proširenje i produbljenje kanala Odra - Spree.
(12)
Osim toga, podnositelj pritužbe pozivao se na to da su naknade za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda procijenjene na prenizak iznos u korist trgovačkog društva Propapier (vidjeti odjeljak 2.2.).
2.1. POTPORA ZA IZGRADNJU POSTROJENJA ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA I DRUGE INFRASTRUKTURE
(13)
U srpnju 2008. savezna pokrajina Brandenburg dodijelila je iz sredstava programa za izgradnju komunalne infrastrukture u gospodarskom interesu u okviru stavke zajedničkih rashoda „Poboljšanje regionalne gospodarske strukture” (dalje u tekstu „program zajedničkih rashoda” (5)) izravnu subvenciju u iznosu od 33 808 200 EUR (6) za izgradnju novog postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda na zemljištu za proširenje industrijske zone uz kanal Odra - Spree u Eisenhüttenstadtu. Potrebno je napomenuti da se na program zajedničkih rashoda za financiranje izgradnje odnosno dogradnje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda odnosio predmet državne potpore N 644e/02 (7), u kojem je Komisija 2003. za programsko razdoblje od 2004. do 2006. utvrdila da subvencija dodijeljena u okviru tog programa nije državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a u korist vlasnika i upravitelja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda.
(14)
U toj odluci iz 2003. Komisija zastupa mišljenje da je subvencije iz tog programa u verziji koja vrijedi od 2004. do 2006. potrebno smatrati internim transferom državnih sredstava, a ne državnom potporom u korist vlasnikâ i upraviteljâ jer korisnici te mjere nisu poduzetnici i jer je ta usluga klasična služba od općeg interesa za koju su nadležne komunalne ustanove. Prema odredbama iz tog programa korisnik subvencije uvijek mora biti regionalno ili lokalno tijelo javne vlasti ili interesna udruga koja podliježe komunalnom nadzoru. Pravo na subvenciju može se ostvariti samo ako ne postoji pravna, osobna ili gospodarska povezanost između korisnika te mjere, tj. postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda, i korisnika postrojenja.
(15)
Subvencija je iznosila 80 % ukupnih opravdanih troškova u iznosu od 42 260 340 EUR. Korisnik je subvencije Interesna udruga za vodu za piće i otpadne vode Oderaue Eisenhüttenstadt (Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt - dalje u tekstu: „TAZV”), međuopćinska javnopravna udruga zadužena za opskrbu vodom za piće i pročišćavanje otpadnih voda. TAZV je ujedno vlasnik i upravitelj postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. Snosio je preostalih 20 % ukupnih javnih troškova ulaganja.
(16)
Pravo na subvenciju ostvareno je pod uvjetom da se do 15. kolovoza 2008. na dokaziv način ispune pravni i financijski preduvjeti za otvaranje gospodarske djelatnosti jednog glavnog ulagatelja (u ovom slučaju trgovačkog društva Propapier). Izgradnja postrojenja započela je u listopadu 2008., a njezino puštanje u rad uslijedilo je u ožujku 2010.
(17)
Podnositelj pritužbe zastupa mišljenje da TAZV-ovo postrojenje predstavlja infrastrukturu namijenjenu određenom poduzetniku jer se praktički čitavim kapacitetom postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda koristi Propapier. Poziva se na to da je to postrojenje od samog početka koncipirano kao postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda za Propapier i da predstavlja neophodan preduvjet za otvaranje tvornice papira u toj regiji (jer su za proizvodnju papira potrebne velike količine vode).
(18)
Podnositelj pritužbe smatra da i drugi infrastrukturni projekti - izgradnja parkirališta pored kruga tvornice trgovačkog društva Propapier i izgradnja nove ceste za povezivanje industrijske zone sa saveznom cestom B 112 te proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree - predstavljaju infrastrukturne mjere namijenjene trgovačkom društvu Propapier. U odluci o pokretanju postupka Komisija je došla do privremenog zaključka da one ne predstavljaju selektivnu prednost u korist trgovačkog društva Propapier pa da se stoga ne mogu smatrati infrastrukturom namijenjenom određenom poduzetniku. Unatoč tomu pozvala je treće osobe da iznesu primjedbe na te mjere.
2.2. SNIŽENE NAKNADE ZA UPOTREBU POSTROJENJA ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA
(19)
Daljnja točka pritužbe u odnosu na postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda sastoji se u tome da je naknada u iznosu od 0,95 EUR po kubičnom metru, koju Propapier plaća za njezinu upotrebu, niža od one naknade koju bi za takvu uslugu naplaćivao privatni ulagatelj.
(20)
Visina naknada za upotrebu proizlazi iz odgovarajućeg zakona, Zakona o komunalnim davanjima za saveznu pokrajinu Brandenburg (8) (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg - dalje u tekstu: „KAG Brandenburg”). Prema članku 6. zakona KAG Brandenburg naknada se mora obračunati tako da se osigura povrat svih opravdanih troškova postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda (troškovi izgradnje, održavanja, popravaka, tekućeg poslovanja, osoblja i upravljanja davanjima), kalkulacijske kamate i kalkulacijske amortizacije, ali da se oni ne premaše. Međutim, sredstva iz drugih državnih izvora koja općina koristi (u ovom slučaju subvencija od 33,8 milijuna EUR iz programa zajedničkih rashoda) ne (9) uzimaju se u obzir kod kalkulacijskih kamata za uloženi vlastiti kapital. Podnositelj pritužbe zastupa mišljenje da TAZV ta primljena sredstva iz programa zajedničkih rashoda prenosi na korisnike postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda u obliku sniženih naknada za pročišćavanje otpadnih voda.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA (10)
(21)
Mjere o kojima se raspravlja potrebno je smatrati državnim potporama ako su ispunjeni sljedeći preduvjeti: i. mjeru dodjeljuje država ili se ona dodjeljuje putem državnih sredstava, ii. njome za poduzetnika nastaje ekonomska prednost, iii. ta je prednost selektivna i iv. mjerom se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje te se njome utječe na trgovinu među državama članicama. Državna potpora postoji ako su kumulativno ispunjeni preduvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(22)
U odluci o pokretanju postupka ne dovodi se u pitanje to da sve mjere obuhvaćaju upotrebu državnih sredstava i da bi se njima moglo narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
(23)
Komisija je u pogledu točaka pritužbe utvrdila da je potrebno razlikovati 1. navodnu državnu potporu u korist TAZV-a za izgradnju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda i 2. navodnu potporu za Propapier u obliku sniženih naknada za pročišćavanje otpadnih voda.
(24)
Osim toga, odlukom o pokretanju postupka istražuje se nastaje li za poduzetnika Propapier
i.
izgradnjom postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda
i drugim infrastrukturnim projektima na zemljištu za proširenje industrijske zone u kojoj se nalazi novi krug tvornice trgovačkog društva Propapier, i to
ii.
novim parkiralištem;
iii.
novom cestom; i
iv.
proširenjem/produbljenjem kanala Odra - Spree
selektivna prednost ili je riječ o infrastrukturi namijenjenoj trgovačkom društvu Propapier. (11) Budući da se mjera na temelju članka 107. stavka 1. može ocijeniti državnom potporom samo ako je selektivna (tj. ako se njome različito postupa prema poduzetnicima koji se u pogledu cilja koji se namjerava ostvariti tom mjerom nalaze u sličnom pravnom i stvarnom položaju), Komisija je morala ispitati je li tim mjerama nastala selektivna prednost za Propapier.
(25)
Komisija je za Propapier već odobrila regionalnu potporu namijenjenu ulaganju. Budući da se mjere za druge infrastrukturne projekte provode na području koje dolazi u obzir za regionalne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 3 točkom (a) UFEU-a i da su te mjere navodno usko povezane s projektom ulaganja kojim se ostvaruje pravo na regionalnu potporu odnosno da su namijenjene tom projektu, Komisija je zastupala privremeno mišljenje da bi te mjere, pokažu li se selektivnima u korist trgovačkog društva Propapier, činile dio projekta ulaganja trgovačkog društva Propapier, tako da bi morale ispuniti uvjete iz Smjernica o regionalnim državnim potporama za 2007.-2013. (12) (dalje u tekstu: „Smjernice o regionalnim potporama”). Komisija je izrazila sumnju u to da su potpore namijenjene ulaganju u obliku infrastrukture namijenjene određenom poduzetniku spojive s unutarnjim tržištem, posebno u odnosu na uvažavanje najvišeg intenziteta potpore i poticajnog učinka.
(26)
Prema Smjernicama o regionalnim potporama poduzetnici kojima je dodijeljena potpora namijenjena ulaganju smiju dodatno primiti i operativnu potporu. Međutim, tada se spojivost operativne potpore s unutarnjim tržištem mora ispitati neovisno o spojivosti potpore namijenjene ulaganju, i to u skladu kriterijima iz odjeljka 5. Smjernica o regionalnim potporama. Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka došla do zaključka da bi u slučaju postojanja operativne potpore za Propapier u obliku sniženih naknada za pročišćavanje otpadnih voda, nespojive s načelom ulagatelja u tržišnom gospodarstvu, tu operativnu potporu bilo potrebno smatrati nespojivom sa Smjernicama o regionalnim potporama i s odgovarajućom praksom Komisije u odnosu na odobravanje operativnih potpora. Naime, iako se lokacija primatelja potpore nalazi u regiji koja dolazi u obzir za operativne potpore (područje iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a), ne bi bili ispunjeni drugi važni preduvjeti za spojivost operativne potpore s unutarnjim tržištem. Tako ne bi postojala uporišta za ocjenu da je potpora opravdana bilo po svojim obilježjima bilo u smislu svojeg doprinosa regionalnom razvitku ili za ocjenu da je po svojoj visini proporcionalna nedostacima koje se njome namjerava ublažiti. Usto te potpore ne bi bile ograničenog trajanja niti bi se postupno smanjivale. Stoga je Komisija izrazila sumnju u pogledu načelne spojivosti operativnih potpora u obliku sniženih naknada s unutarnjim tržištem.
3.1. SUBVENCIJE ZA JAVNO PROMICANE INFRASTRUKTURNE PROJEKTE, UKLJUČUJUĆI POSTROJENJE ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA
3.1.1. Parkiralište, proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree, nova cesta
(27)
U okviru privremenog ispitivanja utvrđeno je da se kapacitet parkirališta ne podudara s interpretacijom podnositelja pritužbe i da se parkiralište ne nalazi u neposrednoj blizini kruga tvornice trgovačkog društva Propapier. Nadalje je utvrđeno da su parkirna mjesta javno dostupna i da ne služe samo industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree, nego i ostalim poslovnim lokacijama unutar grada te da bi se tim brojem parkirnih mjesta moglo omogućiti općini da zatvori kamionska parkirna mjesta unutar grada. Osim toga, Propapier gradi vlastita parkirna mjesta, koja su dostupna i kamionima. Stoga je Komisija došla do zaključka da izgradnjom parkirališta vjerojatno ne nastaje selektivna prednost za Propapier.
(28)
S obzirom na novu poveznu cestu između industrijske zone i savezne ceste 112 Komisija je utvrdila da se izgradnjom te ceste smanjuje gustoća prometa i onečišćenje zraka u centru Eisenhüttenstadta jer tako kamioni na svojem putu prema industrijskoj zonu mogu zaobići centar grada i skraćuje se vrijeme vožnje do najbližeg regionalnog centra. Stoga je Komisija došla do zaključka da izgradnjom nove ceste vjerojatno ne nastaje selektivna prednost za Propapier.
(29)
U pogledu radova proširenja i produbljenja kanala Odra - Spree Komisija je utvrdila da oni nisu poduzeti kako bi nastala selektivna prednost za Propapier, nego da su dio nužnog redovnog održavanja vodnih putova. Stoga je Komisija došla do zaključka da proširenjem i produbljenjem kanala Odra -Spree vjerojatno ne nastaje selektivna prednost za Propapier.
(30)
Međutim, u tom trenutku Komisija nije mogla potpuno isključiti da su te mjere od veće koristi za Propapier nego za druga poduzeća.
(31)
Stoga je Komisija pozvala treće osobe da iznesu svoje primjedbe prije nego što uobliči konačno mišljenje o postojanju državne potpore u pogledu tih mjera. Istodobno je tada pozvala Njemačku da tijekom službenog istražnog postupka dostavi dodatne podatke o izgradnji parkirališta i nove ceste te o proširenju/produbljenju kanala Odra - Spree.
3.1.2. Subvencija za izgradnju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda
(32)
U svojoj odluci o pokretanju postupka Komisija je došla do zaključka da bi program potpora iz predmeta N 644e/02 - ako bi se kasnije zbog razvoja unutarnjeg tržišta morao ocijeniti kao potpora - trebalo smatrati zatečenom potporom TAZV-u.
(33)
Međutim, Komisija je izrazila sumnju u pogledu toga da postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda predstavlja infrastrukturu namijenjenu određenom poduzetniku. U vezi s tim utvrđeno je da osim trgovačkog društva Propapier postoje još samo dva druga korisnika tog postrojenja: kanadski dobavljač fotovoltaikâ 5N PV i energetski operator EnBW. Nadalje, nije bilo poznato koji udjel u kapacitetima postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda stvarno pripada tim dvama korisnicima. Na temelju podataka koji su bili raspoloživi u trenutku ispitivanja Komisija nije bila u mogućnosti ocijeniti je li izgradnja novog postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda bila potrebna s obzirom na samo ta dva poduzetnika. Nadalje, jedan od tih dvaju ostalih korisnika, i to elektrana kojom upravlja EnBW, izravno je sudjelovao u projektu trgovačkog društva Propapier jer poduzeće elektrane isporučuje struju za proizvodni proces tvornice papira (13).
(34)
Ako Propapier stvarno iskorištava 90 % kapaciteta postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda, kao što to tvrdi podnositelj pritužbe, sa stajališta Komisije postavlja se pitanje ne predstavlja li ta činjenica sama po sebi već dovoljan dokaz da je postrojenje isključivo ili barem prvenstveno bilo namijenjeno upotrebi trgovačkog društva Propapier (a time i namijenjeno trgovačkom društvu Propapier). Stoga je bilo potrebno podrobnije ispitati argument Njemačke da će se postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda u budućnosti koristiti i drugi korisnici.
(35)
Osim toga, utvrđeno je da je potrebno uzeti u obzir koji je najveći broj ulagatelja koji mogu djelovati u industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree i koje bi kapacitete postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda oni u prosjeku upotrebljavali. U tom pogledu Njemačka je pozvana da dostavi podrobnije informacije o ukupnom konceptu infrastrukturnog opremanja industrijske zone i o preostalim kapacitetima postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda koji bi se mogli dodijeliti potencijalnim korisnicima. Njemačka je, osim toga, bila obvezna predočiti dodatne podatke o tehničkoj izvedivosti modularnog pristupa pri izgradnji postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda (14).
(36)
Kao što je već navedeno, Komisija je zastupala privremeno mišljenje da bi mjere za infrastrukturne projekte, pokažu li se selektivnima, predstavljale dio projekta ulaganja trgovačkog društva Propapier, tako da bi morale ispuniti uvjete Smjernica o regionalnim potporama, a posebno odredbe o najvećem intenzitetu potpora i poticajnom učinku.
3.2. SNIŽENE NAKNADE ZA UPOTREBU POSTROJENJA ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA
(37)
Njemačka je, jednako kao kod mjere za izgradnju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda, zastupala stajalište da bi, u slučaju da naknada koju plaća Propapier sadržava elemente potpore, to predstavljalo zatečenu potporu. Njemačka smatra da odluka Komisije u predmetu N 644e/02, kojom je odobren program zajedničkih rashoda, obuhvaća i posredne učinke tog programa.
(38)
Međutim, Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka došla do zaključka da odluka N 644e/02 ne obuhvaća moguću potporu u obliku sniženih naknada za pročišćavanje otpadnih voda i da bi to, kad bi se naknada smatrala potporom, predstavljalo novu potporu.
(39)
U okviru ocjene pitanja nastaje li tim naknadama ekonomska prednost za Propapier, Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka izrazila sumnju u to odražavaju li se u naknadama koje naplaćuje TAZV puni troškovi i bi li privatni ulagatelj utvrdio naknade u istoj visini.
(40)
Komisija je zastupala stav da se naknadom koju plaća Propapier ne osigurava povrat troškova pročišćavanja otpadnih voda u punoj visini jer je Njemačka sama priznala da se naknadama osigurava povrat samo 20 % kalkulacijskih kamata za uloženi vlastiti kapital zato što pri obračunu kalkulacijskih kamata nije potrebno uzeti u obzir subvenciju u visini od 80 % iz drugih javnih izvora koju je općina upotrebljavala za izgradnju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. U vezi s tim Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka najprije utvrdila da je i Direktivom 2000/60/EZ (dalje u tekstu: „Okvirna direktiva EU-a o vodama”) (15) i zakonom KAG Brandenburg propisano da se naknadama za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda mora osigurati povrat svih troškova. (16) Usto se u odluci o pokretanju postupka upućuje na predmete InfraLeuna (17) i Kimberly-Clark/Scott (18), u kojima Komisija zastupa mišljenje da naknade u visini punih troškova odgovaraju onim troškovima koje poduzeće mora snositi u uobičajenom slučaju.
(41)
Podnositelj pritužbe iznio je da bi za utvrđivanje prednosti trebalo usporediti naknade koje Propapier stvarno plaća s visinom naknada koje bi na mjestu TAZV-a naplaćivao privatni ulagatelj.
(42)
Njemačka je predložila da se naknade koje plaća Propapier usporede s prosječnim tarifama zabilježenima u tom sektoru te je navela studiju prema kojoj se prosječna tarifa kreće između 0,24 EUR i 1 EUR po kubičnom metru (19).
(43)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka utvrdila da je načelo privatnog ulagatelja, čini se, primjenjivo na ovaj slučaj. Međutim, izrazila je sumnju u pogledu toga može li se primjenom takve referentne vrijednosti isključiti postojanje državne potpore, tim više što su ti podaci očito iskrivljeni. Čak i ako se u navedenim naknadama drugih općina odražavaju puni troškovi, različite tarife očito proizlaze iz različitih lokalnih okolnosti koje bi za privatnog ulagatelja opravdavale različite visine tarifa. Stoga je Komisija u odluci o pokretanju postupka izrazila sumnju u pogledu toga može li se na temelju tih podataka isključiti postojanje prednosti za Propapier.
(44)
Kao što je izloženo u uvodnoj izjavi 26., Komisija, u slučaju da mjera stvarno predstavlja novu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, sumnja u njezinu spojivost s unutarnjim tržištem prema članku 107. stavku 3. UFEU-a. Ako se ispostavi da naknada predstavlja regionalnu operativnu potporu, postojale bi sumnje u njezinu spojivost s unutarnjim tržištem jer ta potpora nije ograničenog trajanja niti se s vremenom smanjuje niti je usmjerena na ublažavanje određenih (nedokazanih) nedostataka u regiji.
4. PRIMJEDBE NJEMAČKE I PRIMJEDBE TREĆIH OSOBA U POGLEDU ODLUKE O POKRETANJU POSTUPKA
4.1. PREDSTAVLJAJU LI INFRASTRUKTURNI PROJEKTI FINANCIRANI IZ JAVNIH SREDSTAVA INFRASTRUKTURU NAMIJENJENU TRGOVAČKOM DRUŠTVU PROPAPIER?
4.1.1. Parkiralište
Primjedbe podnositelja pritužbe
(45)
U svojoj odluci o pokretanju postupka Komisija nije priznala broj parkirnih mjesta koje je naveo podnositelj pritužbe. Podnositelj pritužbe navodi da dani podaci (parkirna mjesta za 186 osobnih automobila i 71 kamion) potječu iz privremene projektne dokumentacije infrastrukturnog opremanja koju je naručio grad Eisenhüttenstadt.
(46)
Podnositelj pritužbe navodi da se u prvotnoj građevinskoj projektnoj dokumentaciji trgovačkog društva Propapier ne predviđa izgradnja privatnog parkirališta, a čak i ako Propapier izgradi vlastito parkiralište, takozvano javno parkiralište ipak prvenstveno služi trgovačkom društvu Propapier: prometni znak upućuje na kamionska parkirna mjesta za elektranu i tvornicu papira. Povrh toga, parkiralište se nalazi u neposrednoj blizini kruga tvornice trgovačkog društva Propapier (on se prostire do granica tvornice papira i graniči s elektranom, koja je prvotno bila dio projekta trgovačkog društva Propapier). Na parkiralištu se ne nude odmarališni objekti, koji se u pravilu mogu očekivati od takvog javnog parkirališta.
(47)
Podnositelj pritužbe poziva se na to da je položaj parkirališta nepovoljan i preudaljen da bi se njime mogli koristiti drugi poslovni subjekti u centru grada te da bi se zahvaljujući njemu mogla zatvoriti kamionska parkirna mjesta u centru grada.
Primjedbe Njemačke
(48)
Njemačka navodi da na temelju parkirališta ne nastaje selektivna prednost za Propapier. Ono je javno dostupno i ne služi samo industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree. Nadalje, Propapier raspolaže vlastitim parkirnim mjestima (213 za osobne automobile i 27 za kamione) te mu je već izdana građevinska dozvola za dodatna parkirna mjesta za 120 osobnih automobila.
(49)
Njemačka se suprotstavlja stajalištu podnositelja pritužbe da parkiralište služi prvenstveno trgovačkom društvu Propapier te da je položaj parkirališta nepovoljan i preudaljen da bi se njime mogle služiti druge poslovne lokacije u centru Eisenhüttenstadta.
(50)
Njemačka navodi da je prometni znak koji je naveo podnositelj pritužbe, a koji je upućivao na kamionska parkirna mjesta za elektranu bio privremen i povezan s građevinskim radovima u elektrani. Ti su radovi završeni krajem ožujka 2011. Prilaz parkiralištu označen je znakovima na novoj cesti, a ti prometni znakovi ne odnose se ni na koje određeno poduzeće i ni na koji određeni objekt.
4.1.2. Cesta
Primjedbe podnositelja pritužbe
(51)
Podnositelj pritužbe proturječi navodima Njemačke da se novom cestom namjerava povezati industrijska zona sa saveznom cestom B 112; podnositelj pritužbe navodi da cesta završava nekoliko metara iza tvornice papira, a da nije vidljiva namjera nastavka njezine izgradnje; čak i kad bi se njezina izgradnja nastavila, ona ne bi služila drugim poduzećima jer u području produženja ne djeluje nijedno poduzeće.
(52)
Stoga podnositelj pritužbe zastupa stav da parkiralištem i cestom nastaje selektivna prednost za Propapier i da su oni namijenjeni upotrebi trgovačkog društva Propapier.
Primjedbe Njemačke
(53)
Njemačka navodi da će se novom cestom postojeća industrijska zona uz kanal Odra - Spree i njezina sjeverna područja za proširenje povezati sa saveznom cestom B 112. Njome se smanjuju gustoća prometa i onečišćenje zraka u centru Eisenhüttenstadta, kamionima se pruža mogućnost izbjegavanja gradskog centra te će se za industrijski i poslovni promet prema Frankfurtu na Odri vrijeme vožnje skratiti za najmanje 1/3. Ona je dio općeg infrastrukturnog opremanja industrijske zone koja je projektirana već 1993. i poduzećima iz Frankfurta na Odri osigurava bolji pristup riječnoj luci u Eisenhüttenstadtu. Njemačka se poziva na to da je cesta bila projektirana već u Programu za Odru (Oder-Programm) pokrajinske vlade.
(54)
Njome se pružaju daljnje mogućnosti razvoja za industrijsku zonu ArcelorMittal i druge industrijske zone. Cesta je izgrađena u dvije faze, a nakon izvjesnog kašnjenja zbog tehničkih poteškoća zadnji je dio završen 2013.
4.1.3. Proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree
(55)
Grad Eisenhüttenstadt proširio je 2008. industrijsku zonu uz kanal Odra - Spree kako bi privukao poduzeća. Njemačka navodi da se radovi proširenja i produbljenja kanala Odra - Spree izvode u okviru nužnog redovnog održavanja vodnog puta, koji je dio transeuropskih mreža (TEN-ovi). Od 2003. izgrađuju se splavnice uzduž čitavog kanala (trenutačno splavnica Kersdorf, dok je novogradnja splavnice Fürstenwalde odgođena). Njemačka iznosi da ne postoji veza s dolaskom trgovačkog društva Propapier i da za Propapier nije nastala selektivna prednost.
4.1.4. Predstavlja li postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda infrastrukturu namijenjenu trgovačkom društvu Propapier?
Primjedbe podnositelja pritužbe
(56)
Podnositelj pritužbe iznosi da potpora ne može spadati u program koji prema odluci u predmetu N 644e/02 ne predstavlja potporu jer je taj program istekao krajem 2006., tako da program više nije bio na snazi u trenutku dodjele potpore namijenjene ulaganju za izgradnju TAZV-ova postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda.
(57)
Nadalje se podnositelj pritužbe poziva na to da taj program nije primjenjiv i zbog toga što se postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda ne pruža javna usluga, nego je izgrađeno samo za prvenstvenu upotrebu trgovačkog društva Propapier.
(58)
Podnositelj pritužbe navodi da industrija papira - i u Njemačkoj - u pravilu ima vlastita postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda za tvornice za reciklažu papira, tako da argument Njemačke da su se poduzeća obvezna priključiti na javni sustav otpadnih voda nije uvjerljiv.
(59)
Podnositelj pritužbe navodi da postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda nije dio ukupnog gospodarskog planskog koncepta za industrijsku zonu koji bi obuhvaćao sve potencijalne ulagatelje, nego da je razvijeno i predstavljeno 2007., zajedno s tvornicom papira trgovačkog društva Propapier i elektranom. Prijedlog odluke grada Eisenhüttenstadta o infrastrukturnom opremanju industrijske zone od 7. studenog 2007. odnosi se samo na 2 ili 3 ulagatelja. Podnositelj pritužbe poziva se na to da grad Eisenhüttenstadt traži ulagatelje za industrijsku zonu tek od 2010. i daje naslutiti da je grad tek nakon pritužbe koju je podnio Smurfit Kappa započeo tražiti daljnje ulagatelje.
(60)
Podnositelj pritužbe zastupa stav da iz građevinskih posebnosti TAZV-ova postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda jasno proizlazi da je posebno konstruirano prema potrebama trgovačkog društva Propapier. Tehničke značajke postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda izrazito su specifične za pojedini sektor. Postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda za tvornice za reciklažu papira u pravilu obuhvaćaju anaerobnu i aerobnu fazu pročišćavanja, dok konvencionalni komunalni sustavi otpadnih voda često imaju samo aerobnu fazu pročišćavanja. Okolnost da TAZV-ovo postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda ima obje faze dodatni je argument za to da ne služi javnom interesu, nego da predstavlja infrastrukturu namijenjenu trgovačkom društvu Propapier.
(61)
Podnositelj pritužbe zastupa mišljenje kako je vrlo malo vjerojatno da se pri projektiranju postrojenja vodilo računa o nekoj drugoj potrebi za kapacitetima osim onoj tvornice papira trgovačkog društva Propapier (i njezine komplementarne elektrane, koja je sada u vlasništvu EnWB-a). Podnositelj pritužbe argumentira da EnWB nije neovisan korisnik jer je ulaganje u elektranu usko povezano s projektom tvornice papira i ne bi se ni poduzelo bez tvornice trgovačkog društva Propapier.
(62)
Podnositelj pritužbe napominje da se drugi ulagatelj koji djeluje u industrijskoj zoni, 5N PV, koristi samo vrlo malim postotkom TAZV-ovih raspoloživih kapaciteta za pročišćavanje otpadnih voda i da bi se njegove potrebe za pročišćavanjem otpadnih voda mogle zadovoljiti već postojećim postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda. Budući da je 5N PV započeo s radom već u svibnju 2008., tj. dvije godine prije puštanja u rad novog TAZV-ova postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda, isprva se služio postojećim postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda.
(63)
Podnositelj pritužbe navodi da ne postoje prognoze za očekivanu potrebu potencijalnih daljnjih ulagatelja za pročišćavanjem otpadnih voda kao ni informacije o tome hoće li i kada ti dodatni kapaciteti biti raspoloživi. U svakom slučaju trenutačno gotovo da ne postoje slobodni kapaciteti. Nadalje se podnositelj pritužbe poziva na novinski članak („Märkische Oderzeitung” od 3. veljače 2011.), u kojem se izvješćuje o tehničkom kvaru u aeracijskom bazenu te se utvrđuje da se svi raspoloživi bazeni upotrebljavaju za tadašnje industrijske korisnike.
(64)
Podnositelj pritužbe smatra kako je Njemačka implicitno potvrdila da se nijedno daljnje poduzeće neće koristiti postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda kada je utvrdila da su naknade za novo TAZV-ovo postrojenje niže nego za postojeće postrojenje zato što kod novog postrojenja nije potreban skupi sustav kanala između pojedinih korisnika (i time potvrdila da neće dolaziti daljnji korisnici).
(65)
Podnositelj pritužbe navodi da iz TAZV-ovih podataka proizlazi da Propapier iskorištava najmanje 90 % dnevnih kapaciteta postrojenja.
(66)
Podnositelj pritužbe iznosi da modularni način gradnje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda na koji se poziva Njemačka ima čisto teoretski karakter i ne dovodi do ekonomije razmjera jer drugi modul iznosi 80 % do 90 % prvoga. Relativno visoki troškovi za dodavanje modula govore u prilog tomu da prvotno ulaganje od 42 milijuna EUR koristi u prvom redu trgovačkom društvu Propapier kao selektivna mjera.
(67)
Podnositelj pritužbe navodi da Propapier, zahvaljujući okolnosti da se novo TAZV-ovo postrojenje nalazi u neposrednoj blizini postrojenja trgovačkog društva Propapier pored elektrane i tvornice papira, može ponovno upotrebljavati bioplin koji nastaje pri anaerobnoj obradi njegovih otpadnih voda.
(68)
Na temelju navedenog podnositelj pritužbe zaključuje da je TAZV-ovo postrojenje infrastruktura namijenjena trgovačkom društvu Propapier i da javno financiranje izgradnje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda predstavlja potporu namijenjenu ulaganju za Propapier. Podnositelj pritužbe smatra da bi Komisija zbog toga trebala ispitati ispunjavaju li se tom mjerom zajedno s regionalnom potporom namijenjenom ulaganju za tvornicu papira trgovačkog društva Propapier (predmet državne potpore SA.23827) svi preduvjeti iz Smjernica o regionalnim potporama.
Primjedbe Njemačke
(69)
Mjere dodijeljene u okviru programa iz predmeta N 644e/02 koji ne sadržava državnu potporu nisu potpore.
Javna infrastruktura raspoloživa je svima pod jednakim uvjetima
(70)
Njemačka se poziva na to da postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda nije namijenjeno trgovačkom društvu Propapier: riječ je o javnoj infrastrukturi koja pripada području obrane od opasnosti te služi zaštiti okoliša i zaštiti stanovništva od bolesti. Sva poduzeća koja trenutačno imaju podružnice u industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree ili će ih tamo imati u budućnosti imaju pravo priključiti se na javno postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda i upotrebljavati ga pod jednakim uvjetima. Naknade se računaju prema istim zakonom određenim načelima. U Njemačkoj je pročišćavanje otpadnih voda u nadležnosti općina, pri čemu postoji obveza priključivanja i upotrebe. Korisnici nemaju mogućnost izabrati drugog pružatelja usluga osim općine.
(71)
Njemačka odbacuje iskaz podnositelja pritužbe da tvornice papira u pravilu imaju vlastite sustave pročišćavanja otpadnih voda i da se nisu obvezne priključiti na komunalne sustave otpadnih voda te utvrđuje da Propapier ima zakonsku obvezu (20) priključiti se na TAZV-ovo postrojenje i upotrebljavati ga. Izuzeci od te obveze priključenja vrlo su ograničeni (samo ako je priključenje nemoguće ili nerealno). Javno dostupni podaci o pročišćavanju otpadnih voda proizvođača papira postoje samo u vrlo ograničenoj mjeri, ali ti podaci pokazuju da su brojne tvornice papira priključene na komunalna postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda.
Infrastruktura nije izgrađena posebno za Propapier
(72)
Njemačka se ne slaže s iskazom podnositelja pritužbe da je TAZV-ovo postrojenje izgrađeno prema tehničkim potrebama trgovačkog društva Propapier: dvofazno pročišćavanje otpadnih voda nije karakteristično za industriju papira, nego je uobičajeno u mnogim različitim sektorima, i u više komunalnih postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda provodi se dvofazno pročišćavanje otpadnih voda. Tehničke značajke TAZV-ova postrojenja (dvofazni biološki proces) zasnivale su se na aktualnim tehničkim standardima, pri čemu je uzeto u obzir da će znatan dio otpadnih voda biti jako onečišćen. Njemačka priznaje da komunalna postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda koja pročišćavaju isključivo otpadne vode iz sanitarnih čvorova ili blago onečišćenu vodu u pravilu nemaju zasebnu fazu prethodnog pročišćavanja, no naglašava da je kod postrojenja koja moraju pročišćavati industrijske otpadne vode uobičajeno dvofazno pročišćavanje. Njemačka je dostavila popis s 18 tvornica papira u Njemačkoj koje proizvode reciklažni papir i priključene su na komunalna postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda te utvrđuje da se u industriji papira upotrebljavaju obje vrste komunalnih postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda (jednofazne i dvofazne).
(73)
Njemačka navodi da postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda predstavlja dio paketa općih infrastrukturnih mjera koje su poduzete u svrhu infrastrukturnog opremanja industrijske zone uz kanal Odra - Spree. Nijedna od tih mjera nije namijenjena samo jednom poduzeću. Odluke o izgradnji postrojenja, priključenju na postrojenje i upotrebi postrojenja ne podliježu diskrecijskom pravu trgovačkog društva Propapier ili potencijalnih korisnika.
(74)
Njemačka odbacuje interpretaciju da je TAZV-ovo postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda izgrađeno posebno za Propapier. Njemačka tijela izjavljuju da je izgradnja bila planirana već u okviru drugih potencijalnih ulaganja u razdoblju 2004.-2006., davno prije dolaska trgovačkog društva Propapier.
(75)
Njemačka navodi da je postojeći kapacitet infrastrukture za pročišćavanje otpadnih voda izvan industrijske zone ograničen i da je preostali kapacitet dovoljan tek za zadovoljavanje potreba još jednog (manjeg) ulagatelja; Njemačka potvrđuje da je 5N PV zaista isprva bio priključen na postojeće postrojenje.
(76)
Njemačka navodi kako se okolnost da je dolazak Propapiera potaknuo početak gradnje odavno projektiranog postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ne može interpretirati kao selektivna prednost za Propapier. Njemačka se poziva na mišljenje nezavisnog odvjetnika van Grevena, koji je u predmetu C-255/91 (Matra protiv Komisije) (21) potvrdio kako je neizbježno da infrastrukturu u početnom razdoblju uglavnom upotrebljava prvo poduzeće koje počne djelovati u novouređenoj industrijskoj zoni. To će se, međutim, promijeniti ako razvoj regije krene željenim tokom.
(77)
Njemačka priopćava da su sva tri poduzeća koja trenutačno djeluju u industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree, tj. Propapier, 5N PV i EnBW-ova elektrana, priključena na postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda i da ga upotrebljavaju. Nadalje Njemačka objašnjava da je u različitim trenucima razmatrano više daljnjih otvaranja gospodarskih djelatnosti (jedno ili dva postrojenja za pripremu zamjenskih goriva, tvornica fotovoltaičkog stakla, ponude za ulaganje poslane većem broju ulagatelja iz raznih sektora, više potencijalnih ulagatelja obišlo je lokaciju), ali da će za daljnji razvoj industrijske zone biti potrebno dulje vrijeme, pogotovo s obzirom na krizu koja je posebno snažno pogodila manje razvijena područja.
Sadašnji kapacitet
(78)
Njemačka odbacuje izlaganja podnositelja pritužbe da Njemačka nije navela kapacitet pročišćavanja otpadnih voda za korisnike TAZV-ova postrojenja, da Propapier iskorištava najmanje 90 % raspoloživih kapaciteta i da ne postoje slobodni kapaciteti.
(79)
Njemačka navodi da TAZV-ovo postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda u svojem sadašnjem obliku ima slobodnih kapaciteta za potencijalne nove ulagatelje. Tri sadašnja korisnika zajedno iskorištavaju kapacitet od [ 500] (22) m3/h, dok maksimalni kapacitet TAZV-ova postrojenja iznosi 638 m3/h. Time ukupna iskorištenost kapaciteta iznosi cca. [60 - 80] % te postoje slobodni kapaciteti od cca. [150 - 250] m3/h. Prosječni kapacitet koji iskorištava Propapier iznosi [300 - 500] m3/h, a njegova vršna vrijednost iznosi [400 - 500] m3/h. Time Propapier iskorištava prosječno [ 70] % i vršno [ 70] % ukupnog kapaciteta TAZV-ova postrojenja.
Modularni način gradnje TAZV-ova postrojenja
(80)
Njemačka se poziva na to da je TAZV-ovo postrojenje od samog početka uređeno za modularno proširivanje u okviru postupnog infrastrukturnog opremanja industrijske zone uz kanal Odra - Spree. Modularno projektiranje postrojenja proizlazi iz TAZV-ova kratkog opisa iz 2007., u kojem je riječ o potencijalno jako onečišćenoj vodi iz industrije papira, proizvodnje bioetanola i drugih industrijskih grana.
(81)
Njemačka izlaže da su središnji građevinski elementi postrojenja već u aktualnoj fazi izgradnje uređeni za maksimalni kapacitet nakon proširenja. Tako, primjerice, nominalna širina odvodnog cjevovoda od postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda do Odre dugog pet kilometara više nego trostruko premašuje širinu potrebnu u aktualnoj fazi izgradnje (omogućuje obujamski protok od 1 945 m3/h, dok sadašnja odlazna voda ima vršni obujamski protok od samo 638 m3/h), a TAZV ima opciju proširiti površinu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda za veliko susjedno zemljište površine 3,3 ha. Nakon takvog modularnog proširenja i potencijalni bi korisnici imali ravnopravan pristup postrojenju za pročišćavanje otpadnih voda.
(82)
Stoga se Njemačka poziva na to da iz sadašnjeg visokog udjela trgovačkog društva Propapier u ukupnom kapacitetu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ne proizlazi selektivna prednost, nego to predstavlja samo trenutačnu sliku stanja jer je infrastruktura dimenzionirana tako da - putem modularnog proširenja - prihvaća daljnje korisnike pod istim uvjetima. Za to će biti potrebno dulje vrijeme jer je postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda dio ukupnog gospodarskog planskog koncepta za tu regiju koji obuhvaća više područja za proširenje u različitim fazama. Sadašnja situacija sa samo tri ulagatelja s otvorenim gospodarskim djelatnostima predstavlja prolazni stadij u infrastrukturnom opremanju industrijskih zona u toj regiji koje se provodi od 1994. Otprilike jedna polovina industrijske zone uz kanal Odra - Spree (35 ha) još je slobodna za daljnje ulagatelje. Njemačka je 2011. procijenila da će površina biti zauzeta u roku od pet godina i dodaje da će tada dodatno proširenje još biti moguće na daljnjim područjima „Sjeveroistok” (40 ha) i „Sjever” (160 ha).
(83)
Njemačka odbacuje stav podnositelja pritužbe da se modularnim načinom gradnje TAZV-ova postrojenja neće omogućiti ekonomija razmjera. Njemačka tijela izjavljuju da je modularno proširenje TAZV-ova postrojenja izvedivo u tri stupnja, i to uz znatno niže troškove po dodanom m3 kapaciteta nego kod prvotnog ulaganja:
-
1. faza (povećanje kapaciteta za 33 %, dodatna količina otpadnih voda od 213 m3) mogla bi se ostvariti unutar nekoliko mjeseci i iznosila bi od 1,2 do 1,5 milijuna EUR pri proširenju industrijske zone za cca. 19 ha,
-
2. faza (povećanje kapaciteta za 69 %, dodatna količina otpadnih voda od 426 m3) mogla bi se ostvariti unutar nekoliko mjeseci i iznosila bi od 5,3 do 5,6 milijuna EUR pri proširenju industrijske zone za cca. 38 ha,
-
3. faza (proširenje na susjedno zemljište; povećanje kapaciteta za 100 %, dodatna količina otpadnih voda od 638 m3) iznosila bi od 17 do 18 milijuna EUR pri proširenju industrijske zone za cca. 57 ha. Povećanje kapaciteta za 100 % zahtijevalo bi iskorištavanje opcije proširenja na susjedno zemljište i iznosilo bi do 18 milijuna EUR.
(84)
Njemačka argumentira da modularni način gradnje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda odgovara imperativu ekonomičnog i štedljivog iskorištavanja sredstava i da ga je potrebno promatrati u okviru ranijeg predimenzioniranja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda u novim saveznim pokrajinama. Sankcioniranjem takvog modularnog dimenzioniranja kao selektivne prednosti potaklo bi se neekonomično predimenzioniranje infrastrukture od samog početka. Povrh toga, naknadama se ne bi pokrili troškovi takvog predimenzioniranja.
(85)
Ocjenjivanje sadašnjeg ograničenja postrojenja kao selektivne prednosti rezultiralo bi poticanjem na neekonomično predimenzioniranje infrastrukture.
(86)
Njemačka zastupa mišljenje da novinski članak koji navodi podnositelj pritužbe (usporedi uvodnu izjavu 63.) nije relevantan. Njemačka tijela navode da bi izgradnja dodatnog neiskorištenog bazena samo za slučaj tehničkih incidenata bila u suprotnosti s propisima o štedljivom i ekonomičnom projektiranju nametnutim u okviru programa zajedničkih rashoda.
(87)
Podnositelj pritužbe naveo je da korisnici novog TAZV-ova postrojenja plaćaju niže naknade nego korisnici postojećeg komunalnog postrojenja jer kod novog postrojenja nije potreban opsežan sustav cijevi za međusobno povezivanje svih korisnika. Njemačka odbacuje zaključak podnositelja pritužbe da se zbog toga novom postrojenju ne mogu dodavati daljnji korisnici. Njemačka navodi da je moguće bez problema priključiti daljnje poslovne korisnike, pri čemu je ograničenje u prvom redu uvjetovano veličinom cijevi kojom se pročišćena voda odvodi u Odru.
(88)
Njemačka odbacuje interpretaciju podnositelja pritužbe da Propapier može iskorištavati bioplin proizveden u TAZV-ovu postrojenju. Korisnici postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda nemaju mogućnost iskorištavati bioplin. TAZV iskorištava bioplin u svojoj vlastitoj elektrani snage 3 MW.
(89)
Njemačka odbacuje tvrdnju da je tek nakon pritužbe koju je podnio Smurfit Kappa počela tražiti druge potencijalne ulagatelje za industrijsku zonu: već je 1998. grad Eisenhüttenstadt angažirao ulagateljski centar Investor Center Ostbrandenburg za prodaju industrijskih i poslovnih površina, među ostalim u industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree. Od 1995. postoji projektna dokumentacija za industrijsku zonu uz kanal Odra - Spree.
(90)
Njemačka zaključuje da TAZV-ovo postrojenje ne predstavlja infrastrukturu namijenjenu trgovačkom društvu Propapier.
(91)
Nadalje Njemačka zaključuje da su infrastrukturne mjere u proširenoj industrijskoj zoni uz kanal Odra - Spree (izgradnja i otvaranje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda te ostale građevinske mjere - parkiralište, cesta, produbljenje/proširenje kanala) opće mjere infrastrukturnog opremanja koje ne predstavljaju selektivnu prednost za Propapier i nisu namijenjene tome da ih isključivo upotrebljava Propapier. Njemačka navodi da je okolnost da infrastrukturu trenutačno upotrebljava samo mali broj poduzeća koja su prva počela djelovati na toj lokaciji prolazni stadij koji je svojstven razvojnoj perspektivi.
4.2. NASTAJE LI SNIŽENIM NAKNADAMA ZA UPOTREBU POSTROJENJA ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA PREDNOST ZA PROPAPIER?
Primjedbe podnositelja pritužbe
(92)
Podnositelj pritužbe slaže se sa stajalištem koje je Komisija izrazila u odluci o pokretanju postupka (vidjeti uvodnu izjavu 63. odluke o pokretanju postupka i uvodnu izjavu 38. ove odluke) da odluka u predmetu N 644e/02 ne obuhvaća naknade za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. Stoga bi se u naknadama trebali odražavati ukupni troškovi upotrebe. Okolnost da se obračun naknada temelji na Zakonu o komunalnim naknadama ne opravdava niže naknade i prednost koja nastaje za Propapier.
(93)
Podnositelj pritužbe argumentira da se postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda ne pruža javna usluga, nego da je ono izgrađeno samo za prvenstvenu upotrebu trgovačkog društva Propapier.
(94)
Podnositelj pritužbe navodi kako se svim trima metodama koje je Komisija predložila u svojoj odluci o pokretanju postupka (metoda punih troškova, cijena privatnog ponuditelja, referentna cijena) pokazuje da naplaćivanim naknadama nastaje prednost za Propapier.
Metoda punih troškova
(95)
Nadalje, podnositelj pritužbe argumentira da obračunavanju punih troškova u prilog ne govori samo članak 9. Okvirne direktive EU-a o vodama nego i činjenica da većina tvornica za reciklažu papira raspolaže vlastitim postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda. Naknadom koju plaća Propapier osigurava se povrat samo 20 % kalkulacijskih kamata za upotrijebljeni vlastiti kapital te se njome ne uzima u obzir udjel vlastitog kapitala koji otpada na javni doprinos građevinskim troškovima postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda od 80 %.
Cijena privatnog ponuditelja (test privatnog ulagatelja)
(96)
Podnositelj pritužbe navodi da privatni gospodarski subjekt ili vlasnik tvornice papira želi barem osigurati povrat svih troškova, tako se ta metoda podudara s prethodno navedenom metodom punih troškova.
Referentna cijena
(97)
Podnositelj pritužbe slaže se s mišljenjem koje je Komisija izrazila u odluci o pokretanju postupka da se upotrebom referentnih cijena vjerojatno ne može isključiti postojanje potpora. Usporedba samo onih tvornica papira koje se služe komunalnim sustavima otpadnih voda nije reprezentativna jer većina tvornica papira ima vlastito postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda.
(98)
Podnositelj pritužbe poziva se na to da je Njemačka predočila tek vrlo selektivne podatke o naknadama koje za pročišćavanje otpadnih voda plaćaju druge tvornice papira (jednu studiju, usporedbu s tarifama u industrijskoj zoni Spreetal/Schwarze Pumpe i jednu staru odluku iz 1990.) i da ti primjeri ne mogu činiti temelj za obračun referentne cijene, među ostalim zato što naknade ovise o subvencijama i troškovima ulaganja i zato što se zakonodavstvo može razlikovati od jedne do druge regije. Podnositelj pritužbe donosi usporedbu sa svojim vlastitim postrojenjem koje upotrebljava komunalni sustav otpadnih voda u (povjerljivi podatak) i dolazi do izračuna da bi Propapier, uzme li se u obzir građevinsko ulaganje od 42 milijuna EUR (kao u Eisenhüttenstadtu) morao plaćati 4 EUR/m3, što znatno premašuje naknadu koju sada plaća Propapier.
(99)
Podnositelj pritužbe poziva se na to da je članak koji navodi Njemačka objavljen 2004. i da se temelji na studiji objavljenoj 2002., koja se pak temelji na podacima iz razdoblja 2000./2001. Poziva se na prilog 6. uz podnesak Njemačke od 30. siječnja 2009., koji je sadržavao članak iz internetskog izvora vijesti „Das Papier 2004-T174” (23). Podnositelj pritužbe navodi da studija obuhvaća samo sedam anonimnih tvornica papira i da nije jasno upravljaju li vlastitim postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda ili su priključeni na komunalni sustav te obuhvaćaju li u obzir uzeti troškovi samo operativne troškove (bez troškova kapitala odnosno ostalih neoperativnih troškova). Ako se u studiji uspoređuju samo tvornice papira s vlastitim postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda, potrebno je uzeti u obzir i troškove kapitala.
Primjedbe Njemačke
(100)
Njemačka ostaje pri svojem stavu da eventualna prednost koja proizlazi iz naplaćivanih naknada za upotrebu TAZV-ova postrojenja ne bi predstavljala državnu potporu jer odluka Komisije u predmetu N 644e/02 obuhvaća, prema mišljenju Njemačke, i neizravne učinke programa zajedničkih rashoda, tj. naknade. Njemačka dalje argumentira da mjera za koju je u predmetu N 644e/02 odlučeno da ne sadržava potporu ne može predstavljati državnu potporu na razini korisnika. Njemačka zastupa mišljenje da je Komisija svoje stajalište o pitanju može li se potpora za infrastrukturnog upravitelja prenijeti na korisnika infrastrukture promijenila tek nakon presude Suda u predmetu Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Njemačka priznaje da odluka u predmetu N 644e/02 više nije bila na snazi u trenutku dodjeljivanja potpore namijenjene ulaganju za TAZV. Međutim, njemačka tijela ističu da se odgovarajući pravni propis na kojem se temeljila odluka u predmetu N 644e/02 podudarao s propisom na temelju kojeg je dodijeljena mjera za TAZV. Pravni je temelj samo aktualiziran, ali je sadržaj mu je ostao neizmijenjen. Stoga Njemačka argumentira da sama aktualizacija pravnog temelja ne rezultira automatski svrstavanjem mjere u državnu potporu.
(102)
Njemačka naglašava da je obračun troškova transparentan i zakonski određen.
Ne postoji ekonomska prednost za Propapier
(103)
Njemačka iznosi svoje primjedbe o trima mogućnostima za obračun naknade za poduzeće koje se služi uslugama pročišćavanja otpadnih voda (uvodna izjava 68. odluke o pokretanju postupka): metodi punih troškova, cijeni privatnog ponuditelja i referentnoj cijeni.
Primjena metode punih troškova ne rezultira prednošću
(104)
Njemačka se suprotstavlja mišljenju da se naknadom koju plaća Propapier ne osigurava puni povrat troškova. Obračun troškova zakonski je određen (i njime bi se načelno trebao osiguravati povrat troškova, izuzevši činjenicu da se pri obračunu kalkulacijskih kamata ne uzimaju u obzir subvencije trećih osoba (25)). Prema zakonskim propisima potrebno je osigurati povrat troškova, ali se oni ne smiju premašivati. Osiguran je povrat svih troškova koji nastaju za TAZV, uključujući kamate na TAZV-ov udjel u uloženom kapitalu. Obračun fiktivnih kamata na subvencije savezne pokrajine nije opravdan jer TAZV-u ti troškovi nisu nastali.
(105)
Za Propapier ne nastaje selektivna prednost jer su naknade za sve korisnike novoizgrađenog postrojenja jednake.
(106)
Bi li naknade bile veće bez subvencija koje su okviru programa zajedničkih rashoda dodijeljene za izgradnju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ovisi o mnogim čimbenicima, primjerice o raspoloživosti drugih financijskih sredstava.
(107)
Javna tijela nisu ni prema načelu da onečišćivač plaća ni prema Okvirnoj direktivi EU-a o vodama obvezna uključiti subvencije u obračun kamata za uloženi kapital. Okvirnom direktivom EU-a o vodama propisano je da je potrebno osigurati povrat troškova vodnih usluga, ali državama članicama ostavlja se manevarski prostor pri realizaciji. U predmetnom je slučaju osiguran povrat svih troškova TAZV-a (troškovi vodne usluge). Načelo da onečišćivač plaća ne vrijedi univerzalno, ali se mora „uzeti u obzir”. U predmetnom se slučaju o njemu vodilo računa time što su u obračun uključeni svi troškovi TAZV-a.
(108)
U Okvirnoj direktivi EU-a o vodama riječ je o „odgovarajućem” doprinosu. Njemačka izlaže da su naknade koje plaća Propapier relativno visoke u usporedbi s onima na drugim područjima u Njemačkoj ili Europskoj uniji. Nadalje, njemačka tijela utvrđuju da države članice prema Okvirnoj direktivi EU-a o vodama mogu voditi računa o socijalnim, ekološkim i gospodarskim učincima povrata troškova kao i o zemljopisnim i klimatskim uvjetima u predmetnim regijama.
(109)
Njemačka navodi da nije uvjerljiva usporedba s predmetima Kimberly-Clark ili InfraLeuna (vidjeti i uvodnu izjavu 70. odluke o pokretanju postupka). Predmet Kimberly-Clark odnosi se na povlaštenu tarifu za poduzeće, zbog čega je postojala sumnja da možda nije osiguran povrat svih troškova. Međutim, u predmetnom je slučaju osiguran povrat svih troškova, a tarifni uvjeti jednaki su za sve korisnike. U predmetu Kimberly-Clark industrijska se zona infrastrukturno oprema prema posebnim potrebama jednog jedinog poduzeća, dok je u predmetnom slučaju industrijska zona infrastrukturno opremljena za više poduzeća koja u njoj djeluju.
(110)
Odluka u predmetu InfraLeuna odnosi se na formiranje cijena privatnih poduzeća za upotrebu privatnih infrastruktura, dok se ovaj predmet odnosi na upotrebu komunalne infrastrukture i na zakonski zadane, izvantržišne naknade. U predmetnom slučaju korisnici snose sve troškove koje u normalnom slučaju mora snositi upravitelj postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. Na neliberaliziranom tržištu usluga pročišćavanja otpadnih voda troškovni čimbenici koje je potrebno uzeti u obzir zakonski su zadani i jednaki za sva poduzeća (KAG Brandenburg).
(111)
Odluke u predmetima Wagner i Weida Leder navedene u odluci o pokretanju postupka (uvodna izjava 71. i bilješka 19.) odnose se na subvencije za izgradnju privatnih postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. Međutim, u predmetnom slučaju Propapier ne prima subvencije za dobrovoljna privatna ulaganja, nego plaća naknade za upotrebe koje su mu zakonski nametnute.
Test privatnog ulagatelja nije primjenjiv
(112)
Njemačka zastupa mišljenje da voda nije uobičajena trgovačka roba. Sektor pročišćavanja otpadnih voda u Njemačkoj podijeljen je u regionalne monopole javnih komunalnih ustanova zaduženih za uklanjanje otpadnih voda. Stoga pročišćavanje otpadnih voda u Njemačkoj nije gospodarska djelatnost, nego predstavlja obveznu službu općina kao tijelâ javne vlasti. TAZV djeluje kao javno tijelo, a ne kao poduzeće čije bi se ponašanje moglo ispitati testom tržišnog ulagatelja. U Njemačkoj postoji obveza priključenja i upotrebe. Korisnici nemaju mogućnost izabrati drugog pružatelja usluga osim općine. Naknade su zakonski propisane, o njima odlučuju javna tijela i one ne smiju premašivati troškove.
(113)
Sektor pročišćavanja otpadnih voda u Njemačkoj dostupan je privatnim poduzetnicima samo u ograničenoj mjeri. Oni mogu na temelju ugovorâ o operativnom vođenju ili operatorskih ugovora samo sudjelovati u tehničkom ispunjavanju zakonskih obveza uklanjanja otpadnih voda. Međutim, odgovornost za tu službu zadržava općina, koja nije zakonski obvezna pozvati na podnošenje ponuda za takav ugovor. Nadalje, privatna poduzeća mogu izvoditi tehničke poslove (ili u iznimnim slučajevima naplaćivati naknade), ali ni u tom slučaju naknade ne smiju premašivati troškove. TAZV nije prenio tehničke poslove trećim osobama.
(114)
Budući da su naknade zakonski propisane i ne smiju premašivati troškove infrastrukture, ne postoji tržište na kojem bi privatna poduzeća s ciljem ostvarivanja dobiti mogla utvrđivati naknade za pročišćavanje otpadnih voda. Ne postoji tržišno natjecanje za pridobivanje krajnjeg korisnika između privatnih poduzeća ili između privatnih i javnopravnih poduzeća.
(115)
Njemačka zastupa mišljenje da u takvom slučaju nije moguće uspoređivati ponašanje upravitelja s ponašanjem privatnog ulagatelja. Stoga test privatnog ulagatelja nije primjenjiv.
Referentne cijene
(116)
U pogledu obveze priključenja na postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda ne postoji tržišno natjecanje, a time ni tržišna cijena koja bi mogla poslužiti kao mjerilo za ispitivanje postoji li spomenuta prednost.
(117)
Njemačka odbacuje interpretaciju podnositelja pritužbe da samo malobrojne tvornice papira upotrebljavaju komunalne sustave otpadnih voda i da stoga navođenje samo podataka iz tih tvornica papira nije reprezentativno mjerilo za sektor.
(118)
U svojim primjedbama Njemačka je ispravila navod da Propapier plaća naknadu od 0,95 EUR/m3 (kao što je navedeno u uvodnim izjavama 72. i 80. odluke o pokretanju postupka) i navela da Propapier od 2010. plaća naknadu od 1,18 EUR/m3. Ta je naknada u usporedbi s drugim lokacijama u Europskoj uniji relativno visoka, odnosno u svakom slučaju nije neuobičajena. Prema anketi koju je provela Udruga njemačkih tvornica papira (Verband Deutscher Papierfabriken) među 77 poduzeća njemačke industrije papira koja predstavljaju 68 % sektora naknade su 2007. iznosile prosječno 1,12 EUR/m3 (raspon od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Naknada koju plaća Propapier nalazi se unutar tog raspona i premašuje prosjek tog nasumičnog uzorka.
(119)
U kasnijim primjedbama Njemačka je obavijestila Komisiju da je naknada 2012. povećana na 1,41 EUR/m3, kako bi se pokrili gubici u početnoj fazi rada postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda. Zbog ušteda na troškovima energije naknada je početkom 2013. - u skladu s pravnom obvezom da se naknadama mora osiguravati povrat troškova, ali da ih one ne smiju premašivati - utvrđena na 1,39 EUR/m3. Usto Propapier mora pročišćavati otpadne vode prije njihova odvođenja u TAZV-ovo postrojenje. Troškovi prethodnog pročišćavanja iznose cca. […] EUR/m3, čime ukupni troškovi pročišćavanja otpadnih voda za Propapier dosežu iznos od […] EUR/m3, dok u usporedbi s time prosječni troškovi u sektoru (2010.) iznose 1,27 EUR/m3.
(120)
Njemačka navodi da je ispravno mjerilo za ispitivanje usporedba s naknadama koje plaćaju drugi proizvođači papira u Europskoj uniji, da ne postoji ekonomska prednost i da nisu uvjerljive sumnje Komisije u pogledu takve usporedbe.
(121)
Njemačka navodi da primjeri koji su dostavljeni Komisiji predstavljaju prosječne cijene temeljene na punim troškovima. Njemačka nema naznaka za to da bi te naknade sadržavale državne potpore.
(122)
Njemačka izlaže da je primjer predmeta Lenzing Lyocell (26) valjan, iako su činjenice stare deset godina (Propapier plaća naknadu koja više nego dvostruko premašuje tu naknadu, ali naknade za pročišćavanje otpadnih voda nisu u posljednjih 10 godina porasle za više od 100 %).
Zatečena potpora
(123)
Njemačka iznosi dva argumenta za to zbog čega je naknade, ako predstavljaju potpore, potrebno smatrati zatečenim potporama u smislu članka 1 točke (b) podtočke v. Uredbe (EZ) br. 659/1999.
(124)
Njemačka izjavljuje da je Komisija 2003. u svojoj odluci u predmetu N 644e/02 došla do zaključka da program zajedničkih rashoda ne predstavlja državnu potporu za upravitelje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ako je nadležna ustanova - kao što je to slučaj s TAZV-om - interesna udruga. Komisija je taj zaključak temeljila na činjenici da interesna udruga podliježe komunalnom nadzoru i pruža uslugu od općeg gospodarskog interesa. Međutim, kao što je sama Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 57. odluke o pokretanju postupka, program bi prema članku 1. točki (b) podtočki v. Uredbe (EZ) br. 659/1999 trebalo ocijeniti zatečenom potporom, čak i ako bi kasnije zbog razvoja unutarnjeg tržišta predstavljao potporu.
(125)
Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 100. ove odluke, odluka u predmetu N 644e/02 obuhvaća, prema navodima Njemačke, i posredne učinke programa zajedničkih rashoda, tj. naknade. Naknade ne zahtijevaju zasebnu prijavu jer je metoda obračuna naknade dio provedbe tog programa.
(126)
U pogledu argumentacije da naknade predstavljaju zatečenu potporu Njemačka navodi da je potpora sadržana u tim naknadama bila na snazi već prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice 1. siječnja 1958. Potpora koja je postojala prije stupanja na snagu Ugovora o EEZ-u i u slučaju kasnijih modifikacija ostaje zatečena potpora sve dok je očuvana „srž” izvornog programa. (27) Preciziranje općeg propisa koji je vrijedio prije 1. siječnja 1958. ne predstavlja novu potporu koja podliježe obvezi prijave (28).
(127)
Njemačka izjavljuje da su zakoni o komunalnim davanjima postojali već prije stupanja na snagu Ugovora o EEZ-u 1958. te da su i nakon toga bili primjenjivi. Članak 6. stavak 2. važeće verzije zakona KAG Brandenburg temelji se, zbog činjenice da se savezna pokrajina Brandenburg nalazi na dijelu teritorija bivše Kraljevine Pruske, na Zakonu o komunalnim davanjima za Kraljevinu Prusku od 14. srpnja 1893. (Kommunalabgabengesetz für das Königreich Preußen - PrKAG) i Zakonu o općinskom davanjima savezne pokrajine Bavarske (Gemeindeabgabengesetz Bayern - BayGAG). Njemačka je taj argument poduprla sljedećim podargumentima:
(a)
ti su Zakoni ostali na snazi i u razdobljima 1919. -1933. te 1933. -1945.;
(b)
današnji zakoni o komunalnim davanjima starih saveznih pokrajina temelje se na PrKAG-u;
(c)
KAG Brandenburg održava - neovisno o posebnom položaju novih saveznih pokrajina zbog podjele Njemačke - povijesni kontinuitet s PrKAG-om.
Podargument (a):
(128)
PrKAG je već sadržavao mogućnost da općine naplaćuju naknade za upotrebu javnih infrastruktura. Mogućnost za to pruža se i Zakonom o naknadama (Gebührenabgabengesetz), koji je na snazi u Bavarskoj od 1938. (i čini osnovu za niz sličnih zakona u drugim južnonjemačkim saveznim pokrajinama) (29). Prema PrKAG-u tarifu naknada potrebno je u pravilu utvrditi tako da se osigura povrat administrativnih troškova i troškova održavanja ustanove, uključujući troškove ukamaćivanja i otplate uloženog kapitala. Iako se naknadama prema PrKAG-u mora osiguravati samo povrat troškova ukamaćivanja uloženog kapitala (za infrastrukturu), poslijeratne presude o PrKAG-u upućuju na to da u slučajevima koji podliježu PrKAG-u nije predviđeno ukamaćivanje subvencija trećih osoba.
(129)
PrKAG odnosno usporedivi pokrajinski zakoni nisu stavljeni izvan snage ni u Weimarskoj Republici ni nakon dolaska nacionalsocijalista na vlast. Time su ostali na snazi i nakon 1918.
Podargument (b):
(130)
Nakon Drugog svjetskog rata PrKAG je u obliku pokrajinskih pravnih propisa ostao na snazi na temelju Ustava (Grundgesetz) iz 1949., prema kojem zakoni koji nisu u suprotnosti s njime ostaju na snazi (članak 123. Ustava), i na temelju odredaba koje su saveznim pokrajinama omogućavale da u određenim područjima donose zakone. Time postaje jasno da je PrKAG vrijedio u njemačkim saveznim pokrajinama još prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice.
(131)
Nakon osnivanja Savezne Republike Njemačke 1949. PrKAG je u nekim zapadnonjemačkim saveznim pokrajinama postupno zamijenjen pojedinim zakonima o komunalnim davanjima. Zamjenom PrKAG-a pokrajinskim zakonima 1960-ih i 1970-ih propisi su precizirani i terminološki prilagođeni, no pritom je srž zakona očuvana. Posebno je zadržana odredba da se na subvencije trećih osoba ne zaračunavaju kalkulacijske kamate. (30) Na temelju PrKAG-a ukamaćivan je samo tuđi kapital. Na temelju pokrajinskih zakona ukamaćivanje je prošireno na vlastiti kapital; međutim, ni PrKAG-om ni tim pokrajinskim zakonima nisu predviđene kalkulacijske kamate na subvencije.
(132)
Stoga Njemačka zastupa mišljenje da se današnji zakoni o komunalnim davanjima starih saveznih pokrajina temelje na PrKAG-u. Njemačka navodi da je u predmetnom slučaju posebno važno promatrati Zakon o komunalnim davanjima savezne pokrajine Sjeverna Rajna-Vestfalija (KAG Nordrhein-Westfalen) iz 1969. (31), koji je poslužio kao model za KAG Brandenburg i zamijenio PrKAG iz 1906.; unatoč nužnim pojmovnim prilagodbama zakon KAG Nordrhein-Westfalen po sadržaju odgovara PrKAG-u (vidjeti uvodnu izjavu 128. ove odluke). I zakoni o komunalnim davanjima drugih saveznih pokrajina (npr. Porajnje-Falačka, Schleswig-Holstein i Hessen) temelje se na PrKAG-u te se njima PrKAG stavlja izvan snage.
Podargument (c):
(133)
Njemačka se poziva na to da KAG Brandenburg zbog podjele Njemačke nakon Drugog svjetskog rata zauzima poseban položaj. U godinama nakon osnivanja Demokratske Republike Njemačke ukinuta je komunalna samouprava sa svojim vlastitim područjem djelovanja u Brandenburgu i drugim istočnonjemačkim saveznim pokrajinama. Propisi su donošeni u skladu s centralističkim upravljanjem državom. Zakonom o lokalnoj i regionalnoj samoupravi (Kommunalverfassung) od 17. svibnja 1990. (32) (koji je donijela Narodna skupština (Volkskammer) DR Njemačke prije ponovnog ujedinjenja Njemačke 3. listopada 1990.) ponovno je uspostavljena komunalna samouprava te je utvrđeno da općine svoje financijsko gospodarenje uređuju u vlastitoj odgovornosti. U tu su svrhu dobile ovlast da naplaćuju naknade i pristojbe za komunalne usluge.
(134)
KAG Brandenburg od 27.lipnja 1991. temelji se na zakonu KAG Nordrhein-Westfalen i gotovo mu je u potpunosti istovjetan.
(135)
Iako se pravo u međuvremenu u DR Njemačkoj razvijalo drugačije, nije primjereno različito tretirati zakone o komunalnim davanjima istočnonjemačkih i zapadnonjemačkih saveznih pokrajina. Zakonom KAG Brandenburg nastavlja se pravna tradicija PrKAG-a i on ne pripada pravnoj tradiciji bivše DR Njemačke. Ne postoji ni institucionalni kontinuitet između sustava pročišćavanja (otpadnih) voda DR Njemačke i sadašnjeg sustava pročišćavanja otpadnih voda savezne pokrajine Brandenburg. Zakonom o lokalnoj i regionalnoj samoupravi od 17. svibnja 1990. položen je kamen temeljac za donošenje zakonâ o komunalnim davanjima u novim saveznim pokrajinama. Zakoni o komunalnim davanjima novih saveznih pokrajina sadržajno su povezani sa zakonima o komunalnim davanjima starih saveznih pokrajina, koji se pak temelje na PrKAG-u. To je neizbježna posljedica činjenice da su nove savezne pokrajine pristupile Saveznoj Republici Njemačkoj u skladu s Ustavom (33). To posebno jasno proizlazi iz povijesti nastanka zakona KAG Brandenburg. Zakonom KAG Brandenburg nastavlja se pravna tradicija zakonâ KAG Nordrhein-Westfalen i PrKAG. Zbog podjele Njemačke i time prekinute pravne tradicije u istočnonjemačkim saveznim pokrajinama ne smije se u pogledu tumačenja zakona KAG Brandenburg nikoga stavljati u nepovoljniji položaj.
(136)
Zakonom KAG Brandenburg ostvaruje se povijesni kontinuitet s PrKAG-om.
(137)
Nadalje, Njemačka argumentira da je i načelo ekvivalentnosti i načelo povrata troškova vrijedilo još prije nego što je Ugovor o EEZ-u stupio na snagu 1958. Načelom ekvivalentnosti zahtijeva se da naknada ne bude u teškom nerazmjeru s vrijednošću javne usluge koja se njome plaća. To je dio načela pravne države koje se temelji na Ustavu. Načelo povrata troškova proizlazi neposredno iz PrKAG-a. Iako se to načelo ne primjenjuje strogo kod svih obračuna naknada, prihodi općine od naknada ne smiju znatno premašivati njezine rashode.
Pridržavanje načela zaštite povjerenja i općeg načela jednakog postupanja
(138)
Nadalje se Njemačka poziva na to da bi se - u slučaju da Komisija naknade obračunate trgovačkom društvu Propapier smatra operativnom potporom - povratom elemenata potpore prekršilo načelo zaštite povjerenja i opće načelo jednakog postupanja.
(139)
Načelo zaštite povjerenja znači 1. da je tijelo Unije potaknulo opravdana očekivanja kod predmetne strane i 2. da oprezan i razborit gospodarski subjekt nije bio u stanju predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese.
(140)
Budući da program zajedničkih rashoda (odobren odlukom u predmetu N 644e/02) nije smatran državnom potporom, Propapier je mogao opravdano očekivati da ne postoji potpora u njegovu korist. U spojivost programa zajedničkih rashoda s pravom Unije dotad nije postojala sumnja jer Europska komisija još nikada nije ispitivala slične programe.
(141)
Povratom elementa potpore koji nije sadržan u naknadama u slučaju da ih Komisija ocijeni kao operativnu potporu krši se i načelo jednakog postupanja, prema kojem se jednaka činjenična stanja moraju jednako tretirati. Povratom bi nastala prednost za konkurente trgovačkog društva Propapier.
4.3. PRIMJEDBE NJEMAČKIH UDRUŽENJA OPĆINA I VKU-A
(142)
Njemačka udruženja općina i VKU pozdravljaju primjedbe Njemačke od 28. siječnja 2011., na kojima su surađivali. Posebno se pozivaju na argument da je pročišćavanje otpadnih voda u Njemačkoj izvangospodarska služba općina kao tijelâ javne vlasti. Općine preuzimaju organizaciju i financiranje te djelatnosti u okviru svoje komunalne samoupravne obvezne službe u interesu građana.
(143)
Njemačka udruženja općina i VKU izjavljuju da je članak 6. stavak 2. rečenica 5. zakona KAG Brandenburg, prema kojem se naknadama za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda mora osiguravati povrat troškova, kalkulacijskih kamata i kalkulacijske amortizacije, dok se subvencije ne uzimaju u obzir pri utvrđivanju kalkulacijskih kamata za uloženi vlastiti kapital, u interesu potrošačâ. Budući da subvencije trećih osoba ne predstavljaju vlastiti kapital koji su uložile općine, potrošači općinama ne moraju plaćati kamate na te subvencije.
5. OCJENA MJERE
(144)
Predmetne je mjere potrebno ocijeniti državnom potporom ako su ispunjeni sljedeći preduvjeti: i. mjeru dodjeljuje država ili se dodjeljuje putem državnih sredstava, ii. njome poduzetniku nastaje ekonomska prednost, iii. ta je prednost selektivna i iv. mjerom se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje te se njome utječe na trgovinu među državama članicama. Državna potpora postoji ako su kumulativno ispunjeni preduvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(145)
Već je u odluci o pokretanju postupka bilo nesporno da sve predmetne mjere obuhvaćaju upotrebu državnih sredstava i da bi se njima mogli narušiti tržišno natjecanje i trgovina na unutarnjem tržištu.
(146)
Komisija u pogledu točaka pritužbe utvrđuje da je potrebno razlikovati 1. navodnu državnu potporu u korist trgovačkog društva Propapier infrastrukturnim mjerama koje su mu namijenjene (izgradnja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda i određeni drugi infrastrukturni projekti na području proširenja industrijske zone u kojoj se nalazi nova tvornica trgovačkog društva Propapier) i 2. navodnu potporu za Propapier u obliku sniženih naknada za pročišćavanje otpadnih voda.
5.1. PREDSTAVLJAJU LI INFRASTRUKTURNI PROJEKTI FINANCIRANI IZ JAVNIH SREDSTAVA JAVNU INFRASTRUKTURU ILI INFRASTRUKTURU NAMIJENJENU ISKLJUČIVO TRGOVAČKOM DRUŠTVU PROPAPIER?
(147)
U prošlosti je Komisija zastupala mišljenje da javna uprava na svojem području smije provoditi radove prostornog uređenja. U tom smislu smije financirati infrastrukturu koja koristi čitavom stanovništvu. Komisija smatra da je razlog za gradnju te infrastrukture nebitan sve dok se to čini u korist društvene zajednice. Međutim, ako takva infrastruktura koristi samo jednom privatnom poduzeću, ono mora preuzeti financiranje. Iz toga proizlazi da bi Komisija u slučaju državnih potpora morala istražiti konkretne učinke mjere, a ne ciljeve koji se njome slijede. Stoga Komisija u ovom slučaju smatra da je potrebno ispitati koja infrastruktura služi društvenoj zajednici (uključujući Propapier), a koja samo trgovačkom društvu Propapier. Naime, Propapier bi morao financirati samo potonje (34).
(148)
Komisija utvrđuje da poduzeća u smislu prava Europske unije o tržišnom natjecanju nisu upravitelji parkirališta, ceste i kanala Odra - Spree jer je njihova upotreba besplatna. Stoga se u predmetnom slučaju ne postavlja pitanje o državnim potporama u korist vlasnikâ i upraviteljâ tih infrastruktura.
5.1.1. Parkiralište
(149)
Podnositelj pritužbe poziva se na to da je lokacija parkirališta nepovoljna i preudaljena da bi se njime mogli koristiti drugi poslovni subjekti u centru grada i da bi se zahvaljujući njemu mogla zatvoriti kamionska parkirna mjesta u centru grada. Činjenica je da Njemačka nije dokazala suprotno, no sama činjenica da se parkiralište nalazi u neposrednoj blizini poduzeća ne znači automatski da je parkiralište namijenjeno ili da prvenstveno koristi tom poduzeću. Prometni znak koji je naveo podnositelj pritužbe (vidjeti uvodnu izjavu 46.) i koji je upućivao na kamionska parkirna mjesta za elektranu bio je samo privremen i povezan s građevinskim radovima u elektrani, koji su završili u ožujku 2011. Komisija utvrđuje da je parkiralište slobodno dostupno i iz smjera javne ceste označeno prometnim znakovima koji ne upućuju ni na koje određeno poduzeće. Pitanje nude li se na parkiralištu odmarališni objekti nije relevantno za njegovo ocjenjivanje javnom infrastrukturom.
(150)
Njemačka je dostavila dovoljne dokaze da parkiralište nije izgrađeno samo za Propapier, nego da je dio ukupnog gospodarskog planskog koncepta za industrijsku zonu. Usto Propapier raspolaže vlastitim parkirnim mjestima za 27 kamiona i 213 osobnih automobila. Projektiraju se dodatna parkirana mjesta za 120 kamiona (već je izdana građevinska dozvola). Njemačka je već u trenutku donošenja odluke o pokretanju postupka potvrdila da su vlastita parkirna mjesta trgovačkog društva Propapier dovoljna za parkiranje vozila njegovih zaposlenika, dobavljača i posjetitelja.
(151)
Na temelju navedenih razmatranja Komisija potvrđuje privremeno mišljenje iz odluke o pokretanju postupka da parkiralište nije namijenjeno isključivo trgovačkom društvu Propapier i da ne sadržava državnu potporu.
5.1.2. Cesta
(152)
Cesta predstavlja javnu cestu. Ona je dio općeg koncepta infrastrukturnog opremanja poslovne zone koji je projektiran već 1993., davno prije nego što je Propapier odlučio tamo otvoriti podružnicu. Suprotno navodima podnositelja pritužbe, cesta ne završava tek nekoliko metara iza tvornice papira trgovačkog društva Propapier, nego povezuje postojeću industrijsku zonu uz kanal Odra - Spree i njezina sjeverna područja za proširenje sa saveznom cestom B 112. Zadnja dionica završena je 2013. Koristi od nove ceste mogu imati i druga poduzeća jer ona pruža daljnje razvojne mogućnosti za industrijsku zonu ArcelorMittal i druge industrijske zone. Cestom se može skratiti vrijeme vožnje za industrijski i poslovni promet prema Frankfurtu na Odri te se njome poduzećima u Frankfurtu na Odri pruža bolji pristup riječnoj luci u Eisenhüttenstadtu.
(153)
Stoga Komisija potvrđuje privremeno mišljenje iz odluke o pokretanju postupka da cesta nije namijenjena Propapieru i da ne sadržava državnu potporu.
5.1.3. Proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree
(154)
Podnositelj pritužbe u svojoj se pritužbi pozivao na to da su infrastrukturne mjere u okviru proširenja kanala Odra - Spree bile namijenjene isključivo trgovačkom društvu Propapier i da su sadržavale državnu potporu u korist tog društva. Eisenhüttenstadt je 2008. proširio industrijsku zonu uz kanal Odra - Spree kako bi privukao poduzeća. Od 2003. izgrađuju se splavnice uzduž čitavog kanala (koji je dio transeuropskih mreža (TEN-ovi)). Međutim, ništa ne upućuje na uzročno-posljedičnu vezu između tih infrastrukturnih mjera i dolaska trgovačkog društva Propapier ili na dodjeljivanje selektivne prednosti u korist trgovačkog društva Propapier u okviru tih mjera; nadalje se Komisija slaže s Njemačkom da je proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree dio nužnog redovitog održavanja kanala.
(155)
Stoga Komisija potvrđuje svoje privremeno mišljenje iz odluke o pokretanju postupka da proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree ne predstavlja selektivnu prednost u korist trgovačkog društva Propapier i da ne sadržava državnu potporu.
5.1.4. Postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda
(156)
Komisija utvrđuje da postojeća infrastruktura za pročišćavanje otpadnih voda izvan proširene industrijske zone uz kanal Odra - Spree ima tek ograničen kapacitet. Preostali kapacitet postojećeg postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda u Eisenhüttenstadtu mogao je zadovoljiti potrebe još samo jednog malog ulagatelja, a u slučaju dolaska jednog većeg ili više malih ulagatelja u novoj industrijskoj zoni više ne bi bio dovoljan.
(157)
Komisija nadalje utvrđuje da TAZV-ovo postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda nije izgrađeno samo za Propapier. Izgradnja je bila projektirana već u okviru drugih potencijalnih ulaganja u razdoblju od 2004. do 2006., davno prije dolaska trgovačkog društva Propapier. Njemačka je dostavila dokaze da je postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda bilo projektirano već u okviru infrastrukturnog opremanja industrijske zone uz kanal Odra - Spree. Nadalje je Njemačka dostavila dokaze za više promidžbenih kampanja za dovođenje ulagatelja na područje proširenja industrijske zone uz kanal Odra - Spree, no one su dosad protjecale bez uspjeha jer regionalna tijela dosad nisu uspjela privući daljnje ulagatelje (uz Propapier, EnWB i 5N PV).
(158)
Iako je postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda tehnički - zbog svoje anaerobne prve faze pročišćavanja - konstruirano tako da može pročišćavati industrijske otpadne vode teško opterećene onečišćenjem, poput onih koje nastaju pri preradi otpadnog papira u sirovi papir za proizvodnju valovitog papira, anaerobna prva faza pročišćavanja bila bi interesantna i za druge korisnike kod kojih nastaju industrijske otpadne vode teško opterećene organskim sastojcima, kao što su poduzeća iz industrije hrane i pića. Osim toga, postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda s anaerobnom prvom fazom pročišćavanja za industrijske otpadne vode koje su teško opterećene organskim sastojcima pružaju mnogobrojne ekonomske i ekološke prednosti.
(159)
Iako TAZV-ovo postrojenje svojom sadašnjom veličinom uglavnom zadovoljava potrebe trgovačkog društva Propapier, njime se - pod jednakim uvjetima - koriste i druga dva poduzeća koja djeluju na tom području. Modularni način gradnje postrojenja omogućuje njegovo proširivanje u svrhu pročišćavanja otpadnih voda drugih korisnika. I bez modularnog proširenja trenutačno postoji rezervni kapacitet od cca. [20 - 40] %, koji se može upotrebljavati za otpadne vode drugih poduzeća, pri čemu se sadašnji ukupni kapacitet može povećati do dva puta (vidjeti uvodne izjave 80. do 84.). Postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda otvoreno je svima bez diskriminacije (novi ulagatelji koji otvaraju podružnice u industrijskoj zoni podliježu obvezi priključenja i upotrebe) te ono može pročišćavati i otpadne vode poduzeća koja ne djeluju u industriji papira.
(160)
Komisija smatra kako činjenica da se TAZV-ovim postrojenjem trenutačno koristi pretežito Propapier (prosječno u udjelu od [ 70] % i vršno u udjelu od [ 70] %) ne znači nužno da je postrojenje infrastruktura namijenjena određenom poduzeću jer je u vremenima ograničenih javnih proračunskih sredstava njezin modularni način gradnje razborit s ekonomskog gledišta. Suprotno tvrdnji podnositelja pritužbe, troškovi koji su potrebni za dvostruko povećanje kapaciteta TAZV-ova postrojenja, a koje Njemačka procjenjuje na manje od 50 % troškova prvotnog ulaganja, pokazuju da modularni način gradnje omogućuje ekonomiju razmjera.
(161)
Činjenicu da je regionalna potpora za izgradnju postrojenja dodijeljena uz uvjet da u području proširenja industrijske zone jedan glavni ulagatelj (u ovom slučaju Propapier) otvori gospodarsku djelatnost Komisija smatra dobrim javnim upravljanjem ograničenim sredstvima jer nije razborito niti započeti gradnju velike javne infrastrukture prije osiguravanja njezina iskorištavanja niti predimenzionirati takvu infrastrukturu.
(162)
Argument da tvornice papira u pravilu raspolažu vlastitim postrojenjima za pročišćavanje otpadnih voda može se pobiti brojkama koje je predočila Njemačka. Iako neka poduzeća u industriji papira kao i u drugim industrijskim granama raspolažu vlastitim postrojenjima za (prethodno) pročišćavanje otpadnih voda, sama ta činjenica još ne ukazuje na to da u slučajevima kada industrijski korisnici upotrebljavaju javno postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda država tim korisnicima daje prednost, jer korisnici vraćaju troškove tijekom vremena plaćajući naknade.
(163)
Stoga Komisija zaključuje da je postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda javna infrastruktura i da subvencija za TAZV-ovo postrojenje stoga ne predstavlja potporu namijenjenu ulaganju za Propapier. Za razliku od parkirališta, ceste ili kanala Odra - Spree, upravljanje postrojenjem za pročišćavanje otpadnih voda predstavlja gospodarsku djelatnost jer njegov upravitelj nudi uslugu (pročišćavanje otpadnih voda) na tržištu uz naknadu. Međutim, Komisija je utvrdila da bi eventualna potpora dodijeljena TAZV-u u svakom slučaju predstavljala zatečenu potporu (uvodne izjave 51. do 57. odluke o pokretanju postupka). Stoga se u ovoj odluci ne moraju dalje ispitivati eventualne potpore u korist TAZV-a.
(164)
Komisija zaključuje da infrastrukturni projekti financirani državnim sredstvima u području proširenja industrijske zone u kojoj se nalazi tvornica papira trgovačkog društva Propapier nisu namijenjeni isključivo za tvornicu papira i stoga ne predstavljaju infrastrukturu namijenjenu određenom poduzeću i ne mogu se smatrati državnom potporom u korist trgovačkog društva Propapier. To znači da ta ulaganja kojima se ostvaruje pravo na potporu ne čine zajedno s regionalnom potporom namijenjenom ulaganju za tvornicu papira trgovačkog društva Propapier, koju je Komisija odobrila u svojoj zaključnoj odluci u predmetu SA.23827 (2013/C) (vidjeti bilješku 4.), jedinstveno ulaganje u smislu točke 60. Smjernica o regionalnim potporama. Stoga ova odluka nema utjecaja na ocjenu potpore namijenjene ulaganju za Propapier koja je bila predmet navedene odluke.
5.2 JE LI SNIŽENE NAKNADE ZA UPOTREBU POSTROJENJA ZA PROČIŠĆAVANJE OTPADNIH VODA POTREBNO SMATRATI DRŽAVNOM POTPOROM?
(165)
Što se tiče argumenta Njemačke da se u slučaju mjere dodijeljene upravitelju u okviru programa koji Komisija nije ocijenila potporom ta „potpora” ne može prenijeti na korisnika predmetne infrastrukture, Komisija još jednom upućuje na to da u odluci o programu potpore u predmetu N 644e/02 nije navedeno mogu li naknade koje se naplaćuju za upotrebu infrastrukture eventualno predstavljati potporu u korist korisnika infrastrukture. Komisija ostaje pri svojem zaključku iz odluke o pokretanju postupka da joj nije poznato uređenje naknada koje bi vrijedilo za subvencije dodijeljene u okviru prijavljenog programa, tako da se odluka o odobrenju programa ne može smatrati odobrenjem za implicitno dopuštene potpore čija bi pravna osnova bio Zakon o komunalnim davanjima.
(166)
Člankom 107. stavkom 1. UFEU-a predviđa se da je svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povlašteni položaj nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
(167)
Postojanje državne potpore mora se utvrditi neovisno o tome 1. zahtijeva li se Okvirnom direktivom EU-a o vodama i njemačkim pravnim propisima o provedbi te direktive puni povrat troškova za pružanje usluga pročišćavanja otpadnih voda i 2. jesu li naknade u skladu s odredbama iz tih pravnih propisa. Drugim riječima, mjere koje su u skladu i s Okvirnom direktivom EU-a o vodama i s važećim njemačkim pravnim propisima mogu unatoč tome predstavljati državne potpore ako su ispunjeni svi preduvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU-a (vidjeti uvodnu izjavu 144.).
Državna sredstva i pripisivanje odgovornosti
(168)
Prema članku 6. Zakona o komunalnim davanjima savezne pokrajine Brandenburg naknade koje se plaćaju za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda utvrđuje i naplaćuje općina. Ako se naknade utvrde tako da su niže od naknada koje bi naplaćivao privatni ulagatelj, to znači gubitak prihoda za općinu.
(169)
Stoga bi tu mjeru u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a dodjeljivala država ili bi se dodjeljivala putem državnih sredstava jer bi prihod općine pao zbog prednosti dodijeljene trgovačkom društvu Propapier.
(170)
Ako se visina naknada utvrdi tako da za poduzeće iz toga nastaje prednost, odgovornost za to potrebno je pripisati državi jer to utvrđivanje naknada potječe od javne ustanove, tj. od grada Eisenhüttenstadta.
Ekonomska prednost
(171)
Kao što je izloženo u odluci o pokretanju postupka (35), Komisija je morala ispitati jesu li naknade za pročišćavanje otpadnih voda koje plaća Propapier utvrđene tako da za Propapier nastaje (selektivna) ekonomska prednost.
(172)
Prema stalnoj sudskoj praksi Suda pojam „prednost” ne obuhvaća samo pozitivna davanja kao što su subvencije, nego i mjere kojima se u raznim oblicima smanjuju opterećenja koja bi poduzetnik u normalnom slučaju morao snositi i koje time, doduše, ne predstavljaju subvencije u strogom smislu te riječi, ali su izjednačene s njima po prirodi i učinku (36).
(173)
Ako se to primijeni na predmetni slučaj, postavlja se pitanje jesu li naknade za pročišćavanje otpadnih voda koje plaća Propapier niže od troškova koje bi pod uobičajenim tržišnim uvjetima moralo plaćati slično poduzeće, tj. je li visina naknada u skladu s načelom gospodarskog subjekta u tržišnom gospodarstvu. Za ispitivanje toga prema mišljenju Komisije postoje dvije mogućnosti:
-
usporedba cijene koju plaća Propapier s referentnom cijenom koja se u predmetnoj državi članici uobičajeno naplaćuje za pročišćavanje otpadnih voda, i
-
ex ante analiza isplativosti koja pokazuje da bi privatni ponuditelj naplaćivao naknade u istoj visini.
Referentne cijene
(174)
Imajući u vidu organizaciju tržišta koju je opisala Njemačka (vidjeti uvodne izjave 112. - 113.) i činjenicu da (čak i privatni) upravitelji ne mogu slobodno utvrđivati cijene za svoje usluge jer su cijene zakonski propisane (zakonom KAG Brandenburg), Komisija smatra da nije moguće ustanoviti referentne cijene koje bi tražio privatni upravitelj pod uobičajenim tržišnim uvjetima.
(175)
Nadalje, Komisija utvrđuje da je Njemačka predočila podatke o cijenama koje plaćaju druga poduzeća iz sektora u kojem djeluje Propapier. Iako se Njemačka poziva na to da su predočene referentne cijene prosječne cijene u kojima se odražavaju puni troškovi, nema naznake za to sadržavaju li te naknade državne potpore. Sumnje Komisije u upotrebljivost tih podataka kao osnove za usporedbu nisu otklonjene. To se može objasniti prvenstveno time da se u tim cijenama prema mišljenju Komisije eventualno odražavaju različite troškovne realnosti i da nije sigurno sadržavaju li državne potpore.
Ex ante analiza profitabilnosti
(176)
Imajući u vidu nepostojanje pouzdanih tržišnih referentnih vrijednosti, Komisija zastupa mišljenje da se s pomoću neke druge, općepriznate standardne metode procjene vrijednosti može utvrditi je li pravni posao izvršen po tržišnim uvjetima. Komisija zastupa mišljenje da se u slučaju infrastruktura koje su otvorene svim korisnicima i nisu namijenjene određenom korisniku načelo ulagatelja/gospodarskog subjekta u tržišnom gospodarstvu može smatrati ispunjenim ako korisnici infrastrukture s ex ante stajališta dodatno doprinose isplativosti upravitelja (37).
(177)
To je slučaj ako se ugovorom upravitelja s pojedinim korisnikom omogućuje upravitelju da troškove koji proizlaze iz ugovora pokrije uz primjerenu profitnu maržu na temelju stabilnih srednjoročnih izgleda (38).
(178)
Povrh toga bi kod te analize trebalo uzeti u obzir sve prihode i sve očekivane dodatne troškove koji nastaju upravitelju u vezi s djelatnostima predmetnog korisnika (39).
(179)
Ti dodatni troškovi obuhvaćaju sve kategorije rashoda ili ulaganja, poput dodatnih troškova osoblja, opreme i ulaganja, koji su nastali uslijed prisutnosti korisnika. (40) Za razliku od toga, ne treba uključiti troškove koje bi upravitelj morao svejedno snositi bez obzira na ugovor s korisnikom.
(180)
Imajući u vidu te čimbenike, Komisija zastupa mišljenje da je ispunjeno načelo ulagatelja/gospodarskog subjekta u tržišnom gospodarstvu, tj. da sniženom naknadom za Propapier ne nastaje prednost iz sljedećih razloga:
(a)
Postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda otvoreno je svim korisnicima i nije namijenjeno trgovačkom društvu Propapier.
(b)
Naknada koju plaća Propapier obuhvaća troškove tekućeg poslovanja, održavanja, popravaka, osoblja i upravljanja davanjima te kalkulacijsku amortizaciju i kalkulacijske kamate na 20 % vlastitog kapitala uloženog u postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda. Tako se naknadom pokrivaju svi dodatni troškovi koji nastaju upravitelju postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda u vezi s djelatnostima trgovačkog društva Propapier.
(181)
U pogledu primjerene profitne marže koju je, zajedno s dodatnim troškovima, potrebno pokriti naknadom može se utvrditi da se naknadama u ovom slučaju ne pokrivaju samo dodatni troškovi, nego i kalkulacijske kamate na 20 % uloženog vlastitog kapitala. Iako to prema prethodno definiranom pristupu obračunu dodatnih troškova nije izričito utvrđeno kao primjerena dobit, to za upravitelja ipak predstavlja dodatni prihod, kakav bi postojao i u slučaju primjerene dobiti.
(182)
Budući da na temelju naknada ne nastaje prednost za Propapier i one stoga ne predstavljaju državnu potporu, Komisija nije morala ispitati je li naknada zatečena potpora (vidjeti uvodne izjave 123. do 137.) ili operativna potpora (vidjeti uvodnu izjavu 26.) i bi li takva operativna potpora bila spojiva s unutarnjim tržištem. S obzirom na taj zaključak Komisija može ostaviti otvorenim i pitanje bi li se povratom naknada (u slučaju da se smatraju operativnom potporom) prekršilo načelo zaštite povjerenja i načelo jednakog postupanja.
6. ZAKLJUČAK
(183)
Stoga Komisija dolazi do zaključka da ni izgradnja TAZV-ova postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ni izgradnja parkirališta ni nova cesta ni proširenje/produbljenje kanala Odra - Spree ne predstavljaju infrastrukturne mjere namijenjene određenom poduzetniku.
(184)
Nadalje, Komisija zaključuje da naknade naplaćivane za pročišćavanje otpadnih voda ne predstavljaju državnu potporu. Načelo ulagatelja/gospodarskog subjekta u tržišnom gospodarstvu ispunjeno je, što znači da za trgovačko društvo Propapier PM2 GmbH ne nastaje ekonomska prednost,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Infrastrukturne mjere koje provodi Njemačka ne predstavljaju infrastrukturu namijenjenu trgovačkom društvu Propapier PM2 GmbH. Naknade koje TAZV naplaćuje trgovačkom društvu Propapier za upotrebu postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ne sadržavaju državnu potporu. Stoga infrastrukturne mjere i pravila za utvrđivanja naknada nisu državne potpore u smislu članka 107. stavka 1.UFEU-a.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Saveznoj Republici Njemačkoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 1. listopada 2014.