KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/248
od 15. listopada 2014.
o mjerama SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) koje je provodila Slovačka Republika za društva Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) i Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 7277)
(Vjerodostojan je samo tekst na slovačkom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „UFEU”), a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe u skladu s prethodno navedenim odredbama (1),
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je 2. travnja 2007. primila pritužbu od privatnog društva za zdravstveno osiguranje Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera” ili „podnositelj pritužbe”) zbog navodne mjere državne potpore društvu za zdravstveno osiguranje Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP”) koje se nalazi u državnom vlasništvu u obliku povećanja upisanog kapitala za 450 milijuna SKK (približno 15 milijuna EUR) 26. siječnja 2006.
(2)
Komisija je Slovačkoj Republici poslala zahtjev za informacije 21. kolovoza 2009. Nakon produljenja roka za odgovor, slovačka su tijela dostavila tražene informacije u dopisu od 24. rujna 2009.
(3)
Komisija je dopisom od 26. veljače 2010. zatražila od Slovačke Republike dodatne informacije o injekciji kapitala i zatražila objašnjenja u vezi sa slovačkim Programom za izjednačavanje rizika (Risk Equalisation Scheme - RES), još jednom mjerom koja bi možda mogla biti smatrana državnom potporom. Dopisom od 25. ožujka 2010. slovačka nadležna tijela zatražila su produljenje roka za odgovor za ovaj zahtjev, što je Komisija prihvatila dopisom od 31. ožujka 2010. Nakon što je Komisija 16. lipnja 2010. podsjetila Slovačku Republiku da dostavi informacije, slovačka tijela odgovorila su na zahtjev dopisom od 9. srpnja 2010. Kako je Komisija zatražila u dopisu od 4. studenoga 2010., Slovačka Republika dostavila je inačicu tog odgovora koja nije bila povjerljiva 3. prosinca 2010.
(4)
SZP se 1. siječnja 2010. spojio s drugim slovačkim društvom za zdravstveno osiguranje Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP”). Od 1998. najmanje do 2005. ova dva dionička društva u državnom vlasništvu primila su portfelje osiguranja drugih društava za zdravstveno osiguranje.
(5)
Na dvama sastancima između Komisije i Dôvere održanima 10. listopada 2010. i 15. ožujka 2011., raspravljano je o predmetu pritužbe i funkcioniranju sektora zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj. Dôvera je u dopisu od 15. srpnja 2011. dostavila dodatne informacije o sektoru zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj i proširila opseg svoje pritužbe uključivši tri nove mjere koje su navodno dodijeljene u korist SZP-a i VZP-a: i. otplata duga SZP-a od strane državne tvrtke Veritel' a. s. u razdoblju 2004.-2005. u dva obroka od 52,7 milijuna EUR i 28 milijuna EUR; ii. subvencija od 7,6 milijuna EUR koju je Ministarstvo zdravstva dodijelilo SZP-u 2006.; i iii. povećanje kapitala VZP-a 1. siječnja 2010. u iznosu od 65,1 milijuna EUR koje je financirala država. Posljedično, Komisija je pozvala slovačka tijela da dostave primjedbe o proširenoj pritužbi s novim navodima. Nakon produljenja roka za odgovor slovačka su tijela u dopisu od 11. studenoga 2011. dostavila svoje primjedbe.
(6)
Nakon sastanka sa službama Komisije 15. prosinca 2011. Dôvera je u dopisu od 16. siječnja 2012. dostavila dodatne informacije o nacionalnom sektoru zdravstvenog osiguranja.
(7)
Komisija je dopisom od 2. srpnja 2013. obavijestila Slovačku Republiku da je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora („odluka o pokretanju postupka”). Odluka o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (2) i njome se zainteresirane strane pozivaju da dostave svoje primjedbe.
(8)
Slovačka tijela zatražila su dopisom od 24. srpnja 2013. produljenje roka za podnošenje primjedaba o odluci o pokretanju postupka, što je Komisija prihvatila dopisom od 30. srpnja 2013. Slovačka Republika dostavila je svoje primjedbe na odluku o pokretanju postupka u dopisu od 27. kolovoza 2013.
(9)
Komisija je primila primjedbe o odluci o pokretanju postupka od pet trećih strana: od Instituta za ekonomske i društvene reforme (INEKO) dopisom od 15. listopada 2013.; od Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Union zdravstveno osiguranje”) dopisom od 25. listopada 2013.; od Instituta za zdravstvenu politiku (Health Policy Institute „HPI”) dopisom od 28. listopada 2013.; od Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP”, Udruženje društava za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj) dopisom od 28. listopada 2013. i od Dôvere dopisom od 11. studenoga 2013.
(10)
Te primjedbe proslijeđene su slovačkim tijelima dopisima od 20. studenoga i 20. prosinca 2013. Slovačka su tijela 20. prosinca 2013. zatražila produljenje roka za odgovor na te primjedbe do 31. siječnja 2014., što je Komisija prihvatila istog dana. Slovačka je u dopisu od 29. siječnja 2014. odgovorila na primjedbe o odluci o pokretanju postupka, koje su dostavile treće strane.
(11)
Sastanak između službi Komisije i slovačkih tijela održan je 2. travnja 2014.
(12)
Komisija je 11. travnja 2014. i 25. kolovoza 2014. poslala dodatne zahtjeve za informacije na koje je Slovačka odgovorila dopisima od 15. svibnja 2014. i 27. kolovoza 2014.
2. POZADINA
2.1. RAZVOJ SUSTAVA OBVEZNOG ZDRAVSTVENOG OSIGURANJA U SLOVAČKOJ
(13)
Slovačka je 1994. sustav jedinstvenog osiguravajućeg društva pod upravljanjem države zamijenila pluralističkim modelom u kojem mogu poslovati i javna i privatna tijela. Dubinskom reformom kojom su obuhvaćeni Zakon br. 581/2004 i 580/2004, koji su stupili na snagu 1. siječnja 2005. („reforma iz 2005.”), izmijenjena su pravila za preraspodjelu prikupljenih doprinosa za zdravstveno osiguranje i promijenjen je pravni oblik svih osiguravajućih društava (bilo da su u državnom ili privatnom vlasništvu) s pravnih osoba sui generis u osnovana društva s ograničenom odgovornošću (tj. profitna dionička društva prema privatnom pravu). Uspostavljeno je neovisno regulatorno tijelo, Slovačko tijelo za nadzor zdravstva (Health Surveillance Authority „HSA”) za izdavanje dozvola za rad i za nadzor poštivanja važećih propisa od strane osiguravajućih društava. Te su reforme u osnovi bile osmišljene kako bi pridonijele boljoj efikasnosti u korištenju raspoloživih resursa i povećanju kvalitete pružanja zdravstvene skrbi (3).
(14)
Sva društva za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj, javna i privatna, slovačkim građanima pružaju obvezno zdravstveno osiguranje (4). Mogućnost u Zakonu br. 580/2004 da također osigura individualno zdravstveno osiguranje kao dodatak osnovnom paketu davanja u okviru obveznog zdravstvenog osiguranja ostala je zanemariva, zbog sveobuhvatnih zdravstvenih davanja pokrivenih obveznim sustavom (5). Nadalje, zakonodavnim aktom 2005. uvedena je mogućnost za sva društva za zdravstveno osiguranje da pruže dobrovoljno zdravstveno osiguranje za one koji su isključeni iz obveznog zdravstvenog osiguranja (6).
(15)
U 2007., Zakonom br. 530/2007. izmijenjen je i dopunjen Zakon br. 581/2004, a osiguravajućim društvima koja djeluju u sektoru obveznog zdravstvenog osiguranja zabranjena je isplata dobiti u obliku dividendi sa stupanjem na snagu 1. siječnja 2008., čime se nameće obveza reinvestiranja viška ostvarenog u slovačkom zdravstvenom sustavu. Kao posljedica toga, društvima za zdravstveno osiguranje uopće nije bila dopuštena raspodjela dobiti od siječnja 2008. Međutim, slovački Ustavni sud 26. siječnja 2011. proglasio je zabranu raspodjele dobiti nesukladnom s nekoliko odredaba slovačkog Ustava. Nakon te presude slovačka su tijela u srpnju 2011. izmijenila i dopunila Zakon br. 530/2007 Zakonom br. 250/2011 kako bi ponovno zdravstvenim osiguravateljima omogućila raspodjelu (njihovim dioničarima) dobiti ostvarene iz djelatnosti obveznog zdravstvenog osiguranja, pod određenim uvjetima (7). Kao rezultat ovih zakonodavnih promjena Komisija je u prosincu 2011zatvorila postupak povrede u vezi s ograničenjem isplate dobiti (8).
(16)
Slovačka su tijela 31. listopada 2012. odobrila projektni plan za uspostavljanje jedinstvenog neprofitnog sustava obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici, koje bi se uvelo bilo dobrovoljnim otkupima (do 1. siječnja 2014.) privatnih društava za zdravstveno osiguranje ili njihovom eksproprijacijom (do 1. srpnja 2014.), te bi se uspostavilo jedinstveno društvo za zdravstveno osiguranje (u državnom vlasništvu) (9). Međutim, do trenutka kada je ova odluka donesena nije proveden niti jedan korak prethodno spomenutog projektnog plana (10).
2.2. ZDRAVSTVENI OSIGURAVATELJI U SLOVAČKOJ
(17)
Prema slovačkom zakonodavstvu, društvo za zdravstveno osiguranja određeno je kao javno društvo s ograničenom odgovornošću sa sjedištem u Slovačkoj Republici, osnovano kako bi pružalo javno obvezno zdravstveno osiguranje koje podliježe ovlaštenju koje izdaje HSA.
(18)
Rezidenti Slovačke mogu sklopiti ugovor s bilo kojim od sljedeća tri osiguravatelja kako bi ostvarili paket obveznog zdravstvenog osiguranja:
(a)
VZP-om, slovačkim javnim društvom s ograničenom odgovornošću u državnom vlasništvu, koje je osnovano 1. srpnja 2005. Nastalo je pretvorbom javnog poduzeća VZP-a, koje je osnovano prema Zakonu br. 273/1994 1. studenoga 1994. kao slijednik Nacionalnog osiguravajućeg društva (Národná poisťovňa) Uprave Fonda za zdravstveno osiguranje; VZP se spojio s državnim društvom SZP-om 1. siječnja 2010. prema Zakonu br. 533/2009 (stoga se, prema potrebi, zajedničko tijelo dalje u tekstu spominje kao „SZP/VZP”); Slovačka Republika jedini je vlasnik VZP-a;
(b)
privatnim javnim društvom s ograničenom odgovornošću Dôverom (čiji je glavni dioničar srednjoeuropska financijska grupacija PENTA); Dôvera je osnovana 1. listopada 2005., a 31. prosinca 2009. spojena je s drugim privatnim slovačkim društvom za zdravstveno osiguranje, Apollom. Spojeno je društvo 2010. bilo najveće privatno društvo za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj;
(c)
javnim društvom s ograničenom odgovornošću u privatnom vlasništvu Union zdravstvenim osiguranjem, osnovanim 9. ožujka 2006. i članom Achmea grupe sa sjedištem u Nizozemskoj, prethodno Eureko.
(19)
U tablici u nastavku prikazan je razvoj tržišnih udjela različitih društava koja su pružala usluge obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici u razdoblju od 2008.-2013. (11):
Godina
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013. (12)
Društva
Broj osiguranih osoba (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010.: SZP se spaja s VZP-om
Apollo
8,4
10,0
2010.: Apollo se spaja s Dôverom
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Sva društva za zdravstveno osiguranje dionička su društva, dok propisi o vlasništvu omogućuju i državnom i privatnom sektoru da budu dioničari. Sva društva za zdravstveno osiguranje obvezna su ispuniti određene kriterije solventnosti. S obzirom na to da su pod strogim proračunskim ograničenjima, u potpunosti su odgovorna za financijske propuste. Kao privatna dionička društva osnovana prema općem zakonu o trgovačkim društvima, društva za zdravstveno osiguranje samostalno upravljaju svojim poslovanjem i troškovima zdravstvene skrbi.
(21)
Društva za zdravstveno osiguranje mogu ostvarivati i ostvaruju dobit (13). Prihodi osiguravajućih društava u Slovačkoj dolaze iz doprinosa osiguranja, državnog proračuna (doprinosi u ime gospodarski neaktivnih osoba i subvencija za pokrivanje rizika u troškovima zdravstvenih usluga), dohotka od imovine, darova i drugog dohotka. Društva za zdravstveno osiguranje mogu, na primjer, ostvariti dobit unapređenjem sustava upravljanja i pregovorima kada ugovaraju s pružateljima zdravstvene skrbi.
2.3. GLAVNA OBILJEŽJA SLOVAČKOG SEKTORA OBVEZNOG ZDRAVSTVENOG OSIGURANJA
2.3.1. Socijalni cilj i javni interes
(22)
Slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja slijedi socijalni cilj, tj. omogućivanje pružanja zdravstvene skrbi i održavanje održivog sustava zdravstvenog osiguranja. Državljani imaju pravo na zdravstveno osiguranje, a slovački rezidenti imaju obvezu biti osigurani (14). Pravo na besplatnu zdravstvenu skrb na osnovi zdravstvenog osiguranja ustavna je obveza Slovačke Republike (15). Prema slovačkim tijelima, smatra se da pružanjem obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici društva za zdravstveno osiguranje ispunjavaju ustavnu obvezu u ime države, tj. pružanje zdravstvenog osiguranja rezidentima Slovačke upravljanjem sustavom obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj. Slovačka Republika odgovorna je prema zakonu za financiranje sustava zdravstvene skrbi i za pokrivanje gubitaka u zdravstvenom sektoru (16). Prema odjeljku 2. Zakona br. 580/2004 o zdravstvenom osiguranju, pružanje javnog obveznog zdravstvenog osiguranja djelatnost je u javnom interesu, u čijem se poslovanju upravlja javnim sredstvima.
2.3.2. Obvezno članstvo, otvoren upis i ocjena zajednice
(23)
U skladu s odredbama Zakona br. 580/2004 i Zakona br. 581/2004, sudjelovanje u slovačkom programu javnog zdravstvenog osiguranja obvezno je za većinu stanovništva u Slovačkoj Republici (17). Obvezno zdravstveno osiguranje u Slovačkoj također pokriva osobe osigurane u skladu s Uredbom Vijeća (EEZ) 1408/71 (18), do 30. travnja 2010., a od 1. svibnja 2010., u skladu s Uredbom (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća (19).
(24)
Osigurane osobe imaju pravo birati društvo za zdravstveno osiguranje po svom izboru i promijeniti osiguravajuće društvo jednom godišnje. Prema obvezi otvorenog upisa i načelu ocjene zajednice, društva za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj imaju zakonsku obvezu primiti u svoj program osiguranja svakog rezidenta Slovačke koji to zatraži, pod uvjetom da ispunjava zakonske zahtjeve za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj. Posebno, društva za zdravstveno osiguranje ne mogu odbiti osigurati osobu na temelju dobi, zdravstvenog stanja ili rizika od bolesti (20), te moraju ponuditi osnovno zdravstveno osiguranje po istoj cijeni svim osobama bez obzira na te čimbenike.
(25)
Slovački sustav zdravstvenog osiguranja stoga također uključuje i zakonsku arhitekturu za ujednačenu podjelu rizika među društvima za zdravstveno osiguranje kroz program za izjednačavanje rizika (RES). Prema RES-u (21), društva za zdravstveno osiguranje koja osiguravaju osobe povezane s višim rizikom primaju sredstva od osiguravajućih društava čiji je portfelj povezan s nižim rizikom, tj. mjesečnom i godišnjom preraspodjelom doprinosa i upravljanjem prijenosima (22).
2.3.3. Davanja i doprinosi povezani s dohotkom
(26)
Slovačko obvezno zdravstveno osiguranje zasnovano je na sustavu obveznih doprinosa. Stope doprinosa utvrđene su zakonom i razmjerne su dohotku osiguranika (slično porezu koji se određuje na dohodak), umjesto da budu zasnovane na osiguranom riziku (kao što je dob osiguranika ili zdravstveno stanje). Ti doprinosi, koje slovačka tijela smatraju dijelom javnih sredstava, prikupljaju se od: 1. zaposlenika i poslodavaca; 2. samozaposlenih; 3. dobrovoljno nezaposlenih; 4. države (za „državno osigurane”, odnosno skupinu uglavnom gospodarski neaktivnih osoba); i 5. isplatitelja dividendi.
(27)
Svim osiguranicima zajamčena je ista osnovna razina davanja („osnovni paket davanja”). Ne postoji izravna poveznica između visine doprinosa uplaćenih u sustav i primljenih (23) davanja. Medicinske usluge pokrivene obveznim zdravstvenim osiguranjem pružaju se bez obzira na doprinose koje je osigurana osoba uplatila.
(28)
Osnovni paket davanja obveznog zdravstvenog osiguranja pokriva gotovo sve zdravstvene postupke koji se pružaju u Slovačkoj Republici, što znači da se putem tog paketa pruža gotovo potpuna zdravstvena skrb. Trenutačno osnovni paket davanja svakome daje pravo na besplatnu zdravstvenu skrb uz izuzetak samo nekoliko postupaka (npr. estetska kirurgija) i participaciju za lijekove i liječenje u toplicama i odabrane usluge povezane sa zdravstvenom skrbi (npr. odlasci na traumatologiju). Osnovni paket davanja može se suziti ili proširiti vladinom odlukom (bez parlamentarnih pregovora). S obzirom da slovački Ustav jamči zdravstvenu skrb svakom državljaninu u okviru sustava obveznog zdravstvenog osiguranja u skladu s uvjetima utvrđenim zakonom, osiguravajuća društva nemaju utjecaja na opseg davanja, razinu pokrivenosti ili premije osnovnog paketa davanja jer su ona utvrđena zakonom.
(29)
Slovačka društva mogu dodati i dodaju osnovnom paketu davanja razna dodatna prava (davanja) po svom izboru, koja pokrivaju usluge koje u njemu nisu uključene, ali koja osiguravatelji besplatno nude svojim klijentima, kao dio istog paketa zdravstvene skrbi pod obveznim zdravstvenim osiguranjem. Na primjer, prema dostupnim informacijama, čini se da društva za zdravstveno osiguranje mogu odlučiti hoće li ponuditi dodatno pokriće određenih dodatnih i preventivnih postupaka pod istim paketom obveznog zdravstvenog osiguranja. Ta dodatna davanja razlikuju se od pojedinačnih usluga zdravstvenog osiguranja koje mogu biti ponuđene uz naknadu.
2.3.4. Odabir pružatelja i usluga zdravstvene skrbi
(30)
Društvima za zdravstveno osiguranje dopušteno je odabrati pružatelje zdravstvene skrbi i pregovarati o ugovorima s liječnicima i pojedinačnim bolnicama. Društva za zdravstveno osiguranje tako ugovaraju s pojedinačnim pružateljima zdravstvene skrbi. Ti ugovori sklapaju se neovisno jedan o drugome, a pojedinačni pružatelj zdravstvene skrbi može ugovarati sa svima ili samo nekima od društava za zdravstveno osiguranje i obratno. Društva za zdravstveno osiguranje nadoknađuju plaćanje usluga koje pružaju i država i privatni pružatelji zdravstvene skrbi.
(31)
Radi osiguranja geografske pristupačnosti zdravstvenih usluga, najmanji zahtjev mreže utvrđuje država kako bi utjecala na planiranje kapaciteta. Pri pružanju obveznog zdravstvenog osiguranja od društava za zdravstveno osiguranje zakonom se zahtijeva da ugovaraju s minimalnom mrežom bolnica. Svako društvo za zdravstveno osiguranje stvara svoju vlastitu mrežu i unapređuje minimalnu mrežu selektivnim ugovaranjem s dodatnim bolnicama i ostalim pružateljima usluga zdravstvene skrbi. Usluge zdravstvene skrbi koje pružaju te bolnice odnosno ostali pružatelji usluga zdravstvene skrbi i uključene u pokriće obveznog zdravstvenog osiguranja tako pokriva zdravstveni osiguravatelj u korist osiguranih osoba. Društva za zdravstveno osiguranje imaju određeni prostor samostalnosti u pregovaranju s bolnicama o cijeni i kvaliteti usluga zdravstvene skrbi koje se pružaju osiguranim osobama.
2.3.5. Regulatorni okvir
(32)
Sustav obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici uređen je posebnim propisima (24). Sva društva za zdravstveno osiguranje koja pružaju obvezno zdravstveno osiguranje imaju, prema zakonu, jednak status, jednaka prava i obveze. Svako društvo za zdravstveno osiguranje mora se osnovati u cilju izvršavanja javnog zdravstvenog osiguranja i ne smije provoditi aktivnosti osim onih koje su navedene u odjeljku 6. Zakona br. 581/2004. Djelatnosti društava za zdravstveno osiguranje koja upravljaju sustavom obveznog zdravstvenog osiguranja podliježu općem nadzoru države, koji se posebno provodi putem regulatornog tijela - HSA, koje ima ulogu praćenja i nadzora u zdravstvenom sustavu. HSA nadzire poštuju li društva za zdravstveno osiguranje i pružatelji zdravstvenog osiguranja ovaj zakonodavni okvir i intervenira kada dođe do povreda.
3. OPIS OSPORAVANIH MJERA
(33)
Ova odluka ispituje sljedećih šest mjera (pod zajedničkim nazivom „osporavane mjere”) (25):
3.1. POVEĆANJE KAPITALA SZP-a U 2006.
(34)
Dopisom od 2. travnja 2007. privatno društvo za zdravstveno osiguranje Dôvera Komisiji je dostavilo pritužbu protiv injekcije kapitala Slovačke Republike u društvo SZP u državnom vlasništvu u iznosu od 450 milijuna SKK (približno 15 milijuna EUR) provedene u tri tranše između 28. studenoga 2005. i 18. siječnja 2006.
(35)
To povećanje kapitala povezano je s reformom zdravstvenog sektora i reformom sektora zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici u razdoblju 2004.-2005. Zapravo, u vrijeme njegova osnivanja kao dioničkog društva 2005., od SZP-a, kao pravnog sljednika javne ustanove (26), zakonom je zahtijevano da preuzme ne samo imovinu izvornog osiguravajućeg društva već i njegove obveze nastale prije 2005., čiji je iznos uzrokovao neodgovarajuću razinu solventnosti, kako je određeno u okviru zahtjeva odjeljka 14. stavka 1. Zakona o društvima za zdravstveno osiguranje (Zakon 581/2004). Te obveze 31. prosinca 2005. iznosile su 467,765 milijuna SKK (približno 15,5 milijuna EUR).
3.2. OTPLATA DUGOVA SZP-A OD STRANE VERITEĽA
(36)
Veriteľ je osnovan kao nova državna agencija za konsolidaciju dugova zdravstva u 2003. (27), a slovačka Vlada dala mu je zadatak provesti projekt otpisa dugova zdravstvenim ustanovama i društvima za zdravstveno osiguranje prije reorganizacije postojećih fondova zdravstvenog osiguranja kao dioničkih društava do 30. rujna 2005. Proces otpisa dugova proveden je u skladu s odlukama slovačke Vlade.
(37)
Veriteľ je u razdoblju od 2003. do 2005. podmirio dug u zdravstvenom sektoru koji je prelazio 1 100 milijuna EUR u računovodstvenoj vrijednosti po cijeni od 644 milijuna EUR u gotovini. S obzirom na to da je Ministarstvo zdravstva najavilo da je to bila posljednja sanacija zdravstvenog sustava, agencija Veriteľ ukinuta je 2006. (28).
(38)
Podnositelj pritužbe tvrdi da otplata 52,7 milijuna EUR SZP-ova duga od strane Veriteľa, više od onoga što je podnositelj pritužbe sam primio (29), ukazuje na neopravdano diskriminatorno postupanje u procesu otplate duga. Međutim, glavna briga podnositelja pritužbe jest to što je, osim toga, 30. studenoga 2005. (dakle, nakon pretvorbe), Veriteľ dodatno otplatio približno 28 milijuna EUR dodatnog duga koji je SZP imao prema posebnom računu za preraspodjelu premije. To je učinjeno putem prijenosa potraživanja premija i kamata sa SZP-a na Veritel. SZP je Veritelu prenio oko 929 milijuna SKK u potraživanjima premije i kamata (od toga oko 343 milijuna SKK u kamatama). Veritel je SZP-u za uzvrat osigurao naknadu od 840 milijuna SKK (približno 28 milijuna EUR) kompenzacijom njegova duga na poseban račun za preraspodjelu premije (30).
3.3. SUBVENCIJA SZP-u 2006.
(39)
U drugoj polovini 2006., Ministarstvo zdravstva dodijelilo je SZP-u dodatnu subvenciju koristeći dio salda likvidacije Veriteľa koji je raspušten u srpnju 2006. Prema podnositelju pritužbe, iznos subvencije iznosio je približno 7,6 milijuna EUR.
(40)
Podnositelj pritužbe navodi da je ova subvencija osigurana za namiru obveza SZP-a prema pružateljima zdravstvene skrbi koje datiraju prije 2005., premda nije jasno jesu li ti dugovi i dalje postojali u vrijeme odobrenja.
(41)
Međutim, prema slovačkim tijelima, financijska sredstva iz salda likvidacije Veriteľa nisu dodijeljena SZP-u već medicinskim ustanovama, koje su u to vrijeme bile u vlasništvu države, za plaćanje njihovih obveza (odnosno doprinosa za zdravstveno osiguranje za njihove zaposlenike) SZP-u. Posljedično, prema slovačkim tijelima, nije se radilo o subvenciji, već o uobičajenom plaćanju postojećih neosporavanih obveza države - neplaćenim premijama za zdravstveno osiguranje.
3.4. POVEĆANJE KAPITALA VZP-a 2010.
(42)
Slovačka Republika je putem Ministarstva zdravstvenih usluga povećala svoj upisani temeljni kapital u VZP-u 1. siječnja 2010. Povećanje temeljnog kapitala iznosilo je približno 65,1 milijun EUR.
(43)
Prema podnositelju pritužbe, s obzirom na to da je VZP-u prijetila nesolventnost, država je djelovala na ovaj način kako bi premostila VZP-ov manjak prihoda. Podnositelj pritužbe također tvrdi da se država nije apsolutno nikako mogla nadati da će primiti povrat na svoje ulaganje unutar razumnog vremenskog okvira, posebno s obzirom na to da je Slovačka upravo uvela zakon kojim se društvima za zdravstveno osiguranje zabranjuje raspodjela dobiti.
(44)
Prema slovačkim tijelima ovo povećanje kapitala VZP-a 2010. provedeno je radi uklanjanja utjecaja financijske krize i podrške VZP-u u podnošenju pritiska za povećanje razine zaduženosti s rastućom potražnjom za zdravstvenom skrbi.
3.5. PROGRAM ZA IZJEDNAČAVANJE RIZIKA (RES)
(45)
Komisija je tijekom prethodne procjene također otkrila da financiranje društava za zdravstveno osiguranje u Slovačkoj Republici uključuje zajednički mehanizam i mehanizam prilagodbe rizicima - Program za izjednačavanje rizika (RES).
(46)
RES (31) se u potpunosti primjenjuje na sva društva za zdravstveno osiguranje koja pružaju obvezno zdravstveno osiguranje u Slovačkoj Republici. Dok doprinose za obvezno zdravstveno osiguranje društva za zdravstveno osiguranje izravno prikupljaju od poslodavaca, samozaposlenih, onih koji sami uplaćuju (dobrovoljno nezaposleni), države i isplatitelja dividendi, raspodjela prihoda i rashoda među društvima za zdravstveno osiguranje nejednaka je zbog razlike u strukturi njihove osigurane populacije. Kako bi se olakšalo financijsko opterećenje društava za zdravstveno osiguranje s rizičnijim portfeljem i kako bi se smanjila mogućnost odabira rizika, doprinosi se preraspodjeljuju među društvima za zdravstveno osiguranje pomoću RES-a, prema obračunu koji je osmislila HSA (32). Parametri koji se primjenjuju u RES-u jesu dob, spol i, od 2010., status gospodarske aktivnosti osiguranika.
(47)
Slovačka tijela ne smatraju RES oblikom državnih potpora već prije pitanjem izjednačavanja sredstava u skladu s važećim kriterijima RES-a za osigurane osobe, tj. to je stvar solidarnosti između osiguranih osoba pa time nisu državne potpore.
3.6. PRIJENOSI PORTFELJA SZP-u I VZP-u
(48)
Druga mjera koja je privukla pažnju Komisije tijekom prethodne procjene postojanje je nekoliko izravnih prijenosa, intervencijom države, SZP-u i VZP-u portfelja ostalih društava za zdravstveno osiguranje (posebno društva Družstevná zdravotná poisťovňa VZP-u i društva Európská zdravotná poisťovňa SZP-u) koja su likvidirana tijekom vremena.
(49)
Prema Dôveri, portfelj EZP-a prenesen je izravno SZP-u premda je na tržištu bilo drugih zainteresiranih operatora, a ograničenja i uvjeti prijenosa bili su nejasni.
(50)
Slovačka Republika tvrdi da je odluka HSA da prenese portfelj EZP-a SZP-u bez razmatranja u skladu s odredbama Zakona br. 581/2004, uz poštivanje prava osiguranika da odaberu društvo za zdravstveno osiguranje. Tvrdi da su ostala osiguravajuća društva iskazala interes za ovaj portfelj, ali s uvjetima koji bi nerazmjerno produžili proces likvidacije. Nadalje, prema slovačkim tijelima, s obzirom na to da se prijenos portfelja odnosio na sva potraživanja i sve obveze likvidiranih društava, primateljima VZP-u i SZP-u nije dana nikakva prednost.
4. OSNOVE ZA POKRETANJE FORMALNOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
(51)
Komisija je u svojoj odluci o pokretanju postupka izrazila sumnju o određivanju gospodarskog i negospodarskog karaktera predmetne djelatnosti i naznačila da su, u svjetlu posebnosti slučaja, od 1. siječnja 2005. SZP/VZP i druga društva koja nude zdravstveno osiguranje u obveznom sustavu u Slovačkoj Republici mogla biti uključena u gospodarsku djelatnost. Komisija je smatrala da je zbog preplitanja gospodarskih i negospodarskih obilježja slovačkog sustava obveznog zdravstvenog osiguranja nužno provesti temeljitu analizu raznih elemenata i njihove važnosti unutar sustava kako bi se odredilo ima li djelatnost obveznog zdravstvenog osiguranja, na način na koji je organizirana i provodi se u Slovačkoj, gospodarski (od 1. siječnja 2005.) ili negospodarski karakter.
(52)
Komisija je također navela da - u slučaju da bi djelatnost trebalo smatrati gospodarskom - nije imala na raspolaganju dovoljno informacija kako bi odredila daju li promatrane mjere SZP/VZP-u selektivnu prednost.
(53)
Zaključivši da stoga ne bi mogla isključiti postojanje državnih potpora u toj fazi, bez posebnih argumenata ili jasnih naznaka o njihovoj sukladnosti s unutarnjim tržištem, Komisija je također izrazila sumnju o tome mogu li se te mjere smatrati sukladnima s unutarnjim tržištem prema članku 106. stavku 2. ili članku 107. stavku 3. točkom (c) Ugovora, u slučaju da zaključi kako se te mjere smatraju državnim potporama.
(54)
U tom kontekstu Komisija je navela da bi se do konačnog zaključka o tome je li aktivnost obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici uistinu gospodarska ili negospodarska, ispunjavaju li državne mjere sve ostale uvjete da bi predstavljale državne potpore i, ako da, jesu li sukladne s unutarnjim tržištem, moglo samo doći u konačnoj odluci koja će se donijeti po završetku formalne istrage, kada budu prikupljene sve raspoložive informacije (uključujući dodatne primjedbe države članice i trećih strana) i provedena temeljita procjena.
5. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(55)
Komisija je od zainteresiranih strana zaprimila sljedeće primjedbe, kako su sažeto prikazane u nastavku:
5.1 DÔVERA
(56)
Kao odgovor na odluku o pokretanju postupka, Dôvera, podnositelj pritužbe, pružila je dodatne informacije o sustavu zdravstvenog osiguranja i posebno dodatnu argumentaciju kako bi poduprla svoje mišljenje da su SZP/VZP poduzeća koja podliježu zakonu o tržišnom natjecanju i da su iskoristila nesukladne državne potpore.
(57)
Dôvera ističe da se SZP/VZP natječu s privatnim društvima za zdravstveno osiguranje koja nude istu uslugu dok nastoje ostvariti dobit, pozivajući se na prethodne dopise o gospodarskom karakteru djelatnosti i na najnovije običajno pravo Suda (33). U ovom kontekstu, Dôvera tvrdi da nekoliko elemenata koje je predstavila Slovačka Republika navedenih u odluci o pokretanju postupka koji ukazuju na negospodarski karakter djelatnosti VZP/SZP-a ne prolaze kontrolu. Prema Dôveri, reforma iz razdoblja 2004.-2005. bila je namijenjena stvaranju konkurentnog tržišta, što je priznalo i potvrdilo slovačko pravosuđe (tj. slovački Ustavni sud) kao i sama slovačka tijela. U ovom kontekstu, Dôvera također ukazuje na činjenicu da se osiguravatelji natječu za pružatelje zdravstvene skrbi kroz selektivno ugovaranje i pregovore o cijeni i kvaliteti usluga, a također i spominje marketinške kampanje društava za zdravstveno osiguranje radi zadržavanja i privlačenja klijenata. Dôvera također poriče isključivo socijalni karakter sustava, pozivajući se na mogućnost za zdravstvene osiguravatelje da ostvaruju i raspodjeljuju dobit i na spremnost privatnih ulagatelja na ulaganje u operatore koji djeluju u slovačkom sektoru obveznog zdravstvenog osiguranja.
(58)
Pozivajući se na svoje prethodne dopise Komisiji prije odluke o otvaranju postupka, Dôvera nadalje tvrdi da bi sve mjere utvrđene u toj odluci trebalo smatrati nezakonitim potporama jer su ispunjeni svi ostali elementi članka 107. stavka 1. Ugovora. Prema njezinu mišljenju ne može se smatrati da je Slovačka Republika djelovala kao ulagatelj tržišnoga gospodarstva kada je dokapitalizirala SZP u 2006. i VZP u 2010. Dôvera također tvrdi da je Slovačka Republika diskriminirala između SZP/VZP-a i privatnih osiguravajućih društava povoljnijim odnosom prema SZP-u u procesu otplate dugova u razdoblju 2003.-2005. kao i uvođenjem dva nova parametra u RES 2009. i 2012. Kada je riječ o prijenosu portfelja, primjedbe Dôvere usmjerene su na prijenos portfelja osiguranja EZP-a jer nema nikakvih informacija o prethodnom prijenosu portfelja VZP-u. U vezi s tim navodi da su slovačka tijela Komisiju možda krivo informirala o važećem pravnom okviru za taj prijenos portfelja.
(59)
Dôvera konačno tvrdi da slovačka tijela nisu uspjela dokazati da je pružanje obveznog zdravstvenog osiguranja usluga od općeg interesa pa time propituje samu osnovu analize običajnog prava (34) u predmetu Altmark i SGEI paketu Komisije.
5.2. UNION ZDRAVSTVENO OSIGURANJE
(60)
Primjedbe na odluku o pokretanju postupka koje je podnijelo Union zdravstveno osiguranje, drugi privatni konkurent SZP/VZP-a, općenito su u skladu s primjedbama koje je dostavila Dôvera, tvrdeći da su SZP i VZP poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Union zdravstveno osiguranje tvrdi da se pet od šest mjera opisanih u odjeljku 3. ove Odluke mogu smatrati državnim potporama i da su nesukladne s unutarnjim tržištem. Što se tiče šeste mjere, RES-a, Union zdravstveno osiguranje tvrdi da bi možda mogla ispuniti uvjete običajnog prava u predmetu Altmark za naknadu javne usluge ili može biti sukladna s unutarnjim tržištem prema članku 106. stavku 2. Ugovora, zahtijevajući dodatnu istragu o ovom potencijalno diskriminirajućem pristupu u korist neto primatelja RES-a, tj. SZP/VZP-a.
5.3. HPI, INEKO I ZZP
(61)
Primjedbe o odluci o pokretanju postupka koje su dostavile ostale tri treće strane, tj. HPI, INEKO i ZZP uglavnom podržavaju stajalište podnositelja pritužbe Dôvere i Union zdravstvenog osiguranja da je djelatnost gospodarskog karaktera i da mjere uključuju državne potpore davanjem SZP/VZP-u selektivne prednosti, pokazujući svoje uvjerenje da zdravstveni osiguravatelji posluju u konkurentnom okružju (koristeći različite načine za privlačenje klijenata) i tvrdeći da je država dala povlašteni tretman društvima za zdravstveno osiguranje u državnom vlasništvu.
6. PRIMJEDBE O ODLUCI O POKRETANJU POSTUPKA I DODATNI DOPISI SLOVAČKE REPUBLIKE
(62)
Slovačka Republika dostavila je svoje primjedbe o odluci o pokretanju postupka i dala primjedbe o primjedbama treće strane.
(63)
Slovačka tijela u svojim su dopisima pružila objašnjenja i dodatnu argumentaciju radi jačanja svojeg stajališta da sustav obveznog zdravstvenog osiguranja ne podliježe pravilima tržišnog natjecanja jer ne uključuje gospodarsku djelatnost. Navode da se slovačko obvezno zdravstveno osiguranje ne može smatrati gospodarskim prema utvrđenom običajnom pravu Suda pravde (35) posebno zbog sljedećih razloga:
(a)
sustav ima socijalni cilj;
(b)
sustav je zasnovan na solidarnosti, posebno u pogledu sljedećeg:
i.
obvezni upis slovačkih rezidenata;
ii.
svim osiguranicima zajamčena je ista minimalna razina davanja;
iii.
doprinosi nisu povezani s davanjima na pojedinačnoj razini jer su doprinosi utvrđeni zakonom (nema natjecanja u cijenama);
iv.
postoji solidarnost među osiguravateljima u pogledu rizika: RES i ocjena zajednice;
(c)
postoji detaljni regulatorni okvir koji podliježe nadzoru države: status, prava i obveze svih društava za zdravstveno osiguranje utvrđeni su zakonom.
(64)
Slovačka Republika odbija pretpostavku da je, kao rezultat zakonodavnih promjena iz 2005., slovački zdravstveni sustav promijenjen u komercijalni sustav i tvrdi da sustav nikada nije izgubio svoj javni negospodarski karakter. Upozoravaju i na činjenicu da je slovački sustav zdravstvenog osiguranja dio sustava socijalne sigurnosti i ukazuju na nadležnosti država članica prema članku 168. stavku 7. Ugovora za organizaciju i pružanje zdravstvenih usluga.
(65)
Slovačka tijela dalje izjavljuju da reforma zdravstvenog osiguranja nije zamijenila javno zdravstveno osiguranje privatnim zdravstvenim osiguranjem i da nije otvorila pokrivanje rizika koji se odnosi na zakonsku socijalnu sigurnost privatnim osiguravateljima. Prema Slovačkoj, glavni cilj reforme zdravstvenog sektora bio je utvrditi precizna pravila za postupanje s financijskim resursima dodijeljenim zdravstvu, a reorganizacija, do 30. rujna 2005., svih postojećih fondova zdravstvenog osiguranja kao dioničkih društava s jasno određenim računovodstvenim pravilima činila se primjerenim načinom utvrđivanja tih pravila. Slovačka tijela smatraju da su svi zdravstveni osiguravatelji u Slovačkoj uključeni u upravljanje javnim sredstvima koja su im povjerena u okviru sustava javnog zdravstvenog osiguranja.
(66)
Prema slovačkim tijelima, činjenica da slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja omogućuje ograničen stupanj tržišnog natjecanja o kvaliteti može se smatrati elementom koji potiče društva za zdravstveno osiguranje da gospodarski posluju u skladu s načelima dobrog upravljanja, u interesu pravilnog funkcioniranja sustava, ali ne elementom koji bi mogao utjecati na negospodarski karakter sustava zdravstvenog osiguranja u cjelini.
(67)
Slovačka tijela također objašnjavaju da su sredstva koja su akumulirana i preraspodijeljena unutar strukture slovačkog sustava javnog zdravstvenog osiguranja putem društava za zdravstveno osiguranje zbroj doprinosa javnog zdravstvenog osiguranja koji su obvezni prema zakonu, te su time dio slovačkih javnih financija. Sva društva za zdravstveno osiguranje stoga imaju zadaću upravljanja javnim sredstvima prikupljenim od javnosti u skladu s određenim zakonskim propisima u cilju njihova korištenja u pokrivanju zdravstvene skrbi.
(68)
Kako bi dodatno potkrijepila svoju tvrdnju, slovačka tijela također podsjećaju na činjenicu da čak i nakon što je 2011. ukinuta zabrana raspodjele dobiti, izmjenom Zakona br. 250/2011 društvima za zdravstveno osiguranje dopušteno je ostvarivanje dobiti samo pod precizno određenim uvjetima, tj.:
(a)
uvođenjem poreza na dobit društava za zdravstveno osiguranje;
(b)
obveznom uporabom dobiti za stvaranje pričuvnog fonda do 20 % uplaćenog upisanog kapitala osiguravajućeg društva (pričuvni fond može se koristiti samo za pokrivanje gubitaka tog osiguravajućeg društva);
(c)
obveznim stvaranjem tehničkih pričuva za pokrivanje planirane zdravstvene skrbi osiguranih osoba na listama čekanja (posljedično, društva za zdravstveno osiguranje ne mogu ostvariti dobit na trošak svojih klijenata stavljajući ih na liste čekanja umjesto da odmah pokriju njihovu zdravstvenu skrb; to je bitno za poštovanje općenito prihvaćenih računovodstvenih standarda u javnom zdravstvenom osiguranju).
(69)
U vezi s tim, slovačka tijela objasnila su da, kada je VZP iskazao višak, osnovao je zdravstveni fond za pokrivanje korištenja zdravstvene skrbi i financiranje posebno skupe zdravstvene skrbi koju pokriva javno zdravstveno osiguranje. Osim toga, u godinama u kojima su iskazali višak, dio dobiti VZP-a također je dodijeljen zakonskom pričuvnom fondu koji je kasnije iskorišten za smanjenje nagomilanih gubitaka. Stoga, prema slovačkim tijelima, dioničarima nikada nije isplaćena dobit koju su ostvarila društva za zdravstveno osiguranje u vlasništvu države.
(70)
U ovom kontekstu Slovačka Republika također ukazuje na daljnje ograničenje za društva za zdravstveno osiguranje po tome što se mogu zaduživati samo za sredstva u skladu sa Zakonom 523/2004 o proračunskim pravilima javne uprave što podliježe prethodnom odobrenju HSA.
(71)
Kako bi dodatno potkrijepila svoju tvrdnju da djelatnost obveznog zdravstvenog osiguranja ne potpada pod pravila tržišnog natjecanja, tijela su također svratila pozornost na istragu slovačkog Ureda za borbu protiv monopola iz 2009. koja je otkrila da se djelatnosti društava za zdravstveno osiguranje obavljaju unutar sustava koji karakterizira visok stupanj solidarnosti u kojem se zdravstvena skrb pruža besplatno, a osnovne elemente tih djelatnosti uređuje država te da se stoga djelatnosti koje provode društva za zdravstveno osiguranje u pružanju javnog zdravstvenog osiguranja ne mogu smatrati gospodarskom djelatnosti poduzeća što ograničava tržišno natjecanje. Tako se, prema Uredu za borbu protiv monopola, slovački Zakon o tržišnom natjecanju ne primjenjuje na djelatnosti društava za zdravstveno osiguranje koje se provode pri pružanju javnog zdravstvenog osiguranja (36).
(72)
Slovačka tijela također objašnjavaju da je Ustavni sud 2011. proglasio zabranu raspodjele dobiti iz 2007. neustavnom jer je povrijedila slovačka ustavna prava vlasništva, ali da nije dijelio mišljenje da je Zakon o društvima za zdravstveno osiguranje ograničio načela tržišnoga gospodarstva. Također ukazuju i na činjenicu da je Ustavni sud dodatno primijetio, u vezi s ovim, da je zakonodavstvo o zdravstvenom osiguranju isključujući ili znatno ograničujući utjecaj sredstava tržišnoga gospodarstva te time ograničavajući tržišno natjecanje ustavno neprihvatljivo.
(73)
Osim njihove tvrdnje da je djelatnost obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj izvan obuhvata pravila tržišnog natjecanja, slovačka tijela tvrde da mjere ne ispunjavaju ostale elemente državnih potpora prema članku 107. stavku 1. Ugovora. U ovom kontekstu, tvrde da injekcije kapitala 2006. i 2009. nisu bile potpore jer su poštovale načelo ulagatelja tržišnoga gospodarstva. Nadalje, poriču da je došlo do nepravednog diskriminatornog odnosa u procesu otplate dugova od strane Veriteľa i tvrde da 2006. VZP-u nije odobrena subvencija, već da je ta operacija uključivala uobičajenu isplatu postojećih nespornih obveza države. Slovačka tijela pružaju dodatne podatke o prijenosima portfelja sa DZP-a na VZP i EZP-a na SZP i tvrde da ni ti prijenosi nisu SZP/VZP-u dali selektivnu prednost prema članku 107. stavku 1. Ugovora. Konačno, pružaju dodatne informacije o RES-u, posebno objašnjavajući kako su preraspodijeljeni doprinosi (mjesečni i godišnji) u godinama od 2006.-2012. i tvrde da se ni ova mjera ne smatra državnom potporom jer izjednačuje rizike uključene u sustav zbog postojanja jedinstvenih stopa doprinosa za sve skupine osiguranih osoba s različitim stupnjevima rizika.
(74)
Slovačka tijela posvetila su svoje primjedbe o odluci o pokretanju postupka u obrani svoga stava da SZP/VZP, zbog nepostojanja gospodarske djelatnosti, nisu poduzeća i da su mjere usklađene s načelom ulagatelja tržišnoga gospodarstva i da ne daju SZP/VZP-u prednost te da stoga ne uključuju potpore. Stoga nisu smatrala potrebnim predstaviti argumente o usklađenosti navodnih mjera potpora.
7. PROCJENA MJERA
(75)
Članak 107. stavak 1. UFEU-a propisuje da „(…) svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.”
(76)
Na osnovi te odredbe, pravila o državnim potporama primjenjuju se samo kada je korisnik mjere „poduzeće”. Običajno pravo Suda pravde Europske unije („SPEU”) određuje poduzeće za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora kao osobe uključene u gospodarsku djelatnost, bez obzira na pravni status ili način na koji se financira (37). Klasifikacija određenog tijela kao poduzeća tako u potpunosti ovisi o gospodarskom ili negospodarskom karakteru njegovih djelatnosti.
(77)
Kako je objašnjeno u odluci o pokretanju postupka, pitanje predstavljaju li mjere dodijeljene u korist SZP/VZP-a državne potpore stoga ovisi prvenstveno o tome djeluju li i do koje mjere SZP/VSP, kada posluju u okviru slovačkog sustava obveznog zdravstvenog osiguranja, kao poduzeća jer bi se mogli smatrati uključenima u neku gospodarsku djelatnost kako je određena običajnim pravom.
(78)
Prema SPEU, gospodarska djelatnost svaka je djelatnost koja se sastoji od ponude robe i/ili usluga na zadanom tržištu (38). U ovom kontekstu, pitanje postoji li tržište za određene usluge može ovisiti o posebnom načinu na koji su te usluge organizirane i provode se u predmetnoj državi članici (39). Pravila o državnim potporama primjenjuju se samo kada se određena djelatnost pruža u tržišnom okružju. Gospodarski karakter iste vrste usluga može se stoga razlikovati od jedne države članice do druge. Štoviše, zbog političkih odluka ili gospodarskih kretanja klasifikacija određene usluge može se promijeniti tijekom vremena. Ono što danas nije tržišna djelatnost može se pretvoriti u tržišnu djelatnost u budućnosti i obrnuto (40).
(79)
U vezi s pružanjem zdravstvene skrbi, kvalifikacija sustava zdravstvene skrbi da uključuju gospodarsku djelatnost ovisi o njihovim političkim i gospodarskim specifičnostima i o posebnom načinu na koji su takvi sustavi uspostavljeni i strukturirani u predmetnoj državi članici. U osnovi, običajno pravo SPEU-a razlikuje sustave zasnovane na načelu solidarnosti i gospodarske sustave (41).
(80)
Običajno pravo SPEU-a koristi raspon kriterija za određivanje je li sustav socijalne sigurnosti zasnovan na solidarnosti te time ne uključuje gospodarsku djelatnost. Niz čimbenika može biti relevantno u vezi s tim: i. je li povezanost sa sustavom obvezna (42); ii. ima li sustav isključivo socijalnu svrhu (43); iii. je li sustav neprofitan (44); iv. jesu li davanja neovisna od danih doprinosa (45); v. iznos plaćenih davanja nije nužno razmjeran prihodima osiguranih osoba (46); i vi. nadzire li sustav država (47).
(81)
Za razliku od programa zasnovanih na solidarnosti, gospodarske sustave redovito karakteriziraju: i. neobvezno članstvo (48); ii. načelo kapitalizacije - odnosno ovisnost o pravima na plaćene doprinose i financijski rezultati sustava (49); iii. profitni karakter (50); i iv. davanje prava koja su dodatna onima pod osnovnim sustavom (51).
(82)
Određeni predmeti kombiniraju elemente obje kategorije (sustava zasnovanih na solidarnosti i gospodarskih sustava) (52), tako da, kako bi odredila je li određeni program gospodarskog ili negospodarskog karaktera, Komisija mora provjeriti postojanje i odvagnuti određenu važnost svakog od različitih elemenata navedenih u dvije prethodne uvodne izjave konkretnog sustava (53).
(83)
Konačno određenje o tome je li pružanje usluga obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj Republici negospodarska ili gospodarska djelatnost tako će ovisiti o temeljitoj analizi specifičnog načina na koji je ta djelatnost organizirana i provodi se u državi članici te će stoga biti specifična za sustav obveznog zdravstvenog osiguranja u toj državi članici. U svjetlu tih općih primjedaba, Komisija će procijeniti predstavljaju li osporavane mjere koje su navodno dodijeljene SZP/VZP-u državne potpore kao mjere dodijeljene nekom „poduzeću” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(84)
Brojni pokazatelji ukazuju na negospodarski karakter slovačkog sustava zdravstvenog osiguranja, posebno u pogledu njegovih socijalnih obilježja i ciljeva, koji se uglavnom ogledaju u poslovanju tog sustava i u tome da je sustav u osnovi utemeljen na načelu solidarnosti.
(85)
Prvo, sudjelovanje u programu javnog zdravstvenog osiguranja obvezno je zakonom za većinu stanovnika Slovačke Republike, a medicinske usluge pokrivene obveznim zdravstvenim osiguranjem pružaju se bez obzira na doprinose koje je osigurana osoba uplatila. Osigurana osoba slobodno bira bilo koje društvo za zdravstveno osiguranje a, pod obvezom otvorenog upisa, odabrano društvo za zdravstveno osiguranje toj osobi ne može odbiti osiguranje na temelju njezine dobi, zdravstvenog stanja ili rizika od bolesti (54).
(86)
Drugo, slovačko obvezno zdravstveno osiguranje zasnovano je na doprinosima koje utvrđuje zakon razmjerno dohotku osiguranika, a nije zasnovano na osiguranom riziku (dobi, zdravstvenom stanju, riziku od bolesti osigurane osobe). Štoviše, ne postoji izravna poveznica između iznosa doprinosa koje je neki pojedinac uplatio u sustav i vrijednosti davanja koje je taj isti pojedinac primio iz sustava. Zbog toga osiguravajuća društva nemaju mogućnost utjecati ni na iznos doprinosa niti na najmanju razinu pokrivenosti na koje osigurane osobe imaju pravo jer je sve ovo utvrđeno nacionalnim zakonodavstvom.
(87)
Treće, svim osiguranicima zakonom je zajamčeno primanje iste osnovne razine davanja, koja je zapravo vrlo visoka jer pokriva gotovo sve zdravstvene postupke koji se obavljaju u Slovačkoj Republici, što znači da se gotovo potpuna zdravstvena skrb pruža putem sustava obveznog zdravstvenog osiguranja (55). Slovački program za izjednačavanje rizika (RES) osigurava da se rizici osiguranja dijele te time dodatno jača solidarnost. Osim toga, slovački sustav nameće načelo ocjene zajednice, odnosno, osiguravateljima nije dopušteno praviti razliku između premija prema riziku osiguranja, dok izjednačavanje rizika pruža djelomičnu nadoknadu osiguravateljima koji imaju rizičniji demografski profil u svom portfelju preraspodjelom novca od onih osiguravatelja koji svojim osiguranim osobama plaćaju davanja manja od prosječnih onima koji plaćaju davanja viša od prosječnih (56).
(88)
Konačno, osim svih prethodno navedenih socijalnih osobina i osobina solidarnosti, Komisija podsjeća da je slovačko obvezno zdravstveno osiguranje organizirano i provodi se unutar strogog regulatornog okvira: status, prava i obveze svih društava za zdravstveno osiguranje utvrđeni su zakonima koji utvrđuju detaljne uvjete i posluju pod strogim nadzorom države (57).
(89)
Na osnovi tih karakteristika Komisija zaključuje da je slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja negospodarskog karaktera, tako da se SZP/VZP ne može smatrati „poduzećem” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora (58).
(90)
Komisija priznaje da bi određena obilježja slovačkog sustava obveznog zdravstvenog osiguranja mogla ukazati na gospodarski karakter djelatnosti uključenih u taj sustav: i. prisutnost nekoliko osiguravatelja (javnih i privatnih) u slovačkom sektoru obveznog zdravstvenog osiguranja; ii. određeni stupanj tržišnog natjecanja među tim zdravstvenim osiguravateljima; koji su iii. uključeni u profitnu djelatnost; i iv. činjenica da slovački Ustavni sud tu djelatnost smatra otvorenom za tržišno natjecanje. Bez obzira na to, Komisija je mišljenja da postojanje tih obilježja ne dovodi u pitanje njezin zaključak da je obvezno zdravstveno osiguranje u Slovačkoj negospodarska djelatnost.
(91)
Prvo, Komisija napominje da činjenica što ima nekoliko (javnih i privatnih) operatora koji djeluju u sektoru obveznog zdravstvenog osiguranja sama po sebi ne znači gospodarski karakter njihovih djelatnosti u sustavu u kojem, kako je objašnjeno u uvodnim izjavama 85. do 87., prevladavaju socijalna obilježja i ciljevi sustava, načelo solidarnosti je u središtu poslovanja tog sustava a državni je nadzor strog. Takvo tumačenje dalo bi neprimjerenu težinu organizacijskim strukturama koje je odabrala neka država članica u dijelu poslovanja svog sustava socijalne sigurnosti umjesto suštini predmetnog sustava (59).
(92)
Drugo, iz običajnog prava SPEU-a proizlazi da i postojanje prostora za tržišno natjecanje u sustavu zdravstvenog osiguranja i stvarnog odvijanja tržišnog natjecanja, čak i ako to zakonodavac namjerava a pravosuđe potvrdi, ne daje nužno gospodarski karakter predmetnoj djelatnosti. SPEU je jasno pokazao da je za zaključivanje o gospodarskom ili negospodarskom karakteru djelatnosti u zakonskom sustavu zdravstvenog osiguranja koji, poput slovačkog sustava, ostavlja određeni prostor za tržišno natjecanje, presudni su karakter i stupanj tog tržišnog natjecanja, okolnosti u kojima se odvija i postojanje i težina ostalih relevantnih čimbenika (60). U ovom konkretnom slučaju, vrsta tržišnog natjecanja koja je od najvećeg interesa za potrošače - konkurentnost cijena u odnosu na razinu doprinosa - isključena je jer slovački zdravstveni osiguravatelji ne mogu mijenjati razinu doprinosa osiguranika koji su utvrđeni zakonom. Štoviše, prostor za tržišno natjecanje u kvaliteti dosta je ograničen jer slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja predviđa vrlo širok raspon zakonskih davanja koja su jednaka za sve osigurane osobe, što ostavlja malo prostora za osiguravatelje da se natječu za klijente na osnovi nuđenja dodatnih (besplatnih) prava. Zdravstveni osiguravatelji tako nemaju mogućnost utjecaja nad tim zakonskim davanjima te se stoga međusobno tržišno ne natječu ili u odnosu na dodjelu obveznih zakonskih davanja u vezi sa zdravstvenom skrbi koja predstavlja njihovu glavnu funkciju.
(93)
Treće, Komisija smatra da na negospodarski karakter djelatnosti obveznog zdravstvenog osiguranja ne utječe činjenica da se društva za zdravstveno osiguranje uključuju u kvalitetno tržišno natjecanje i učinkovit postupak nabave kupnjom kvalitetnih zdravstvenih i povezanih usluga od pružatelja po konkurentnim cijenama. Na ovaj način osiguravajuća društva, kroz djelatnost odvojivu od njihovih ugovora s osiguranim osobama unutar obveznog zdravstvenog osiguranja nabavljaju sredstva potrebna za ispunjavanje njihove uloge unutar toga sustava. Iz običajnog prava SPEU-a proizlazi da ako sustav obveznog zdravstvenog osiguranja proizlazi iz svojih implicitnih obilježja negospodarskog karaktera, tada i aktivnost nabave sredstava potrebnih za vođenje ovog sustava ima negospodarski karakter (61).
(94)
Četvrto, činjenica da reguliranje obveznog zdravstvenog osiguranja u Slovačkoj zdravstvenim osiguravateljima dopušta ostvarivanje dobiti i raspodjelu određene dobiti dioničarima ne mijenja negospodarski karakter njihovih djelatnosti jer se one obavljaju u sustavu u kojem su snažno prisutna sva prethodno navedena obilježja koja ukazuju na negospodarski karakter. Sama činjenica da je zdravstvenim osiguravateljima dopušteno ostvarivanje dobiti i raspodjela određene dobiti sama po sebi ne može preokrenuti prevladavanje socijalnih obilježja i ciljeva sustava, središnju ulogu načela solidarnosti sadržanu u njemu i strogi stupanj reguliranja i nadzora države pod kojim posluje. U odnosu na reguliranje države, Komisija podsjeća da mogućnost ostvarivanja, korištenja i raspodjele dobiti utvrđuju i ograničavaju zakonske obveze koje država nameće slovačkim osiguravajućim društvima osmišljenim za osiguranje održivosti i trajnosti obveznog zdravstvenog osiguranja sa svim njegovim prevladavajuće socijalnim i ciljevima i ciljevima solidarnosti. (62) Sloboda ostvarivanja, korištenja i raspodjele dobiti stoga je značajno više ograničena u sektoru slovačkog obveznog zdravstvenog osiguranja nego u uobičajenim komercijalnim sektorima i uvjetovana ostvarivanjem socijalnih ciljeva i ciljeva solidarnosti.
(95)
Tako zbog ograničenog karaktera tržišnog natjecanja koje je uvedeno u slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja (tj., samo ograničeno tržišno natjecanje u kvaliteti i bez ikakvog cjenovnog natjecanja) kao i ograničenja načina na koji se dobit može ostvarivati i koristiti, elementi tržišnog natjecanja i orijentiranost na dobit, prisutni u slovačkom sustavu obveznog zdravstvenog osiguranja, ne dovode u pitanje prevladavajuće socijalna, solidarna i regulatorna obilježja što ukazuje na negospodarski karakter djelatnosti koje obavljaju društva za zdravstveno osiguranje u tom sustavu. Umjesto toga, elementi tržišnog natjecanja i orijentiranost na dobit u slovačkom sustavu obveznog zdravstvenog osiguranja trebalo bi smatrati ostvarivanjem glavnog cilja poticanja osiguravajućih društava da posluju u skladu s načelima dobrog upravljanja u interesu pravilnog funkcioniranja tog sustava socijalne sigurnosti, čime pridonose osiguranju da se postignu socijalni ciljevi i ciljevi solidarnosti tog sustava (63).
(96)
Konačno, Komisija smatra da činjenica što je slovački Ustavni sud (prilikom procjenjivanja moguće povrede prava prema slovačkom Ustavu na vođenje poslovanja) smatrao da je slovački sustav obveznog zdravstvenog osiguranja „uključen u područje tržišnog natjecanja” ne znači da taj sustav uključuje djelatnosti gospodarskog karaktera u smislu pravila o državnim potporama. Zapravo, u tom slučaju od slovačkog Ustavnog suda zatraženo je da razmotri je li zakonodavna zabrana raspodjele dobiti za društva za zdravstveno osiguranje iz 2007. bila sukladna sa slovačkim Ustavom (povreda prava vlasništva, zaštite imovine i prava na vođenje poslovanja) i sukladna s člancima 18., 49., 54., 63. Ugovora. Slovački Ustavni sud odlučio je da je ova zabrana povrijedila slovački Ustav te da stoga nije bilo razloga za raspravu o temeljnim elementima pravila unutarnjeg tržišta EU-a ili za odlučivanje o njihovoj povredi.
(97)
Na ovoj osnovi, uzimajući u obzir specifičnosti trenutačnog predmeta i postojanje i vaganje relevantnih pokazatelja, djelatnost obveznog zdravstvenog osiguranja kako je organizirana i provodi se u Slovačkoj ne može se smatrati gospodarskom djelatnosti.
(98)
U svjetlu prethodno navedenog, Komisija zaključuje da se SZP/VZP, kao primatelji osporavanih mjera, ne mogu smatrati da predstavljaju poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora te time da te mjere ne predstavljaju državne potpore u smislu te odredbe.
(99)
Stoga nema potrebe za ispitivanje ostalih uvjeta za postojanje državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a niti za procjenu sukladnosti osporavanih mjera.
8. ZAKLJUČAK
(100)
U svjetlu prethodno navedenih razmatranja, Komisija zaključuje da osporavane mjere ne predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sljedeće mjere, koje je Slovačka Republika dodijelila društvu Spoločna zdravotna poisťovňa, a. s. (SZP) i/ili društvu Všeobecna zdravotna poisťovňa, a. s. (VZP), ne predstavljaju potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora:
(a)
povećanje kapitala SZP-a u iznosu od 450 milijuna SKK između 28. studenoga 2005. i 18. siječnja 2006.;
(b)
otplata dugova SZP-a kroz Veritel' a. s. od 2003. do 2006.;
(c)
subvencija koju je Ministarstvo zdravstva dodijelilo SZP-u 2006.;
(d)
povećanje kapitala VZP-a u iznosu od 65,1 milijun EUR 1. siječnja 2010.;
(e)
Program za izjednačavanje rizika uspostavljen dijelom 3. Zakona br. 580/2004 i
(f)
prijenos portfelja likvidiranih društava za zdravstveno osiguranje, posebno društva Družstevná zdravotná poisťovňa VZP-u i društva Európská zdravotná poisťovňa SZP-u.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Slovačkoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 15. listopada 2014.