KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/120
af 29. oktober 2014
om støtteordning SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), som Italien påtænker at indføre for digitalt fremvisningsudstyr
(meddelt under nummer C(2014) 7888)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 30. december 2008 meddelte Italien Kommissionen, at Italien havde til hensigt at indføre skattelettelser for investering i film, filmdistribution og digitalisering af film i biografer. De italienske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 2. april 2009 og den 23. juni 2009.
(2)
Ved brev af 22. juli 2009 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at godkende Italiens skattelettelser for investering i film og distribution. Kommissionen meddelte ved samme lejlighed Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde over for det planlagte skattefradrag for investering i digitalt fremvisningsudstyr.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det italienske ministerium for kultur og turisme og Europa-Kommissionen tilrettelagde i fællesskab en workshop om emnet den 21. oktober 2009 i Rom.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter. Disse videresendte den til Italien, som fik mulighed for at reagere herpå. De italienske myndigheders bemærkninger blev modtaget ved brev af 19. januar 2010. Yderligere informationsudvekslinger fandt sted, herunder i form af yderligere breve fra de italienske myndigheder modtaget den 7. september 2010, den 12. april 2011, den 1. juni 2011, den 1. december 2011, den 10. maj 2012, den 14. september 2012, den 23. april 2013, den 6. december 2013, den 18. april 2014, den 11. juni 2014 og den 1. august 2014.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
1. Den anmeldte foranstaltning
(6)
Skattefradraget til biografvirksomheder, der installerer digitalt fremvisningsudstyr, indgik i en pakke af skatteforanstaltninger til støtte for filmindustrien, som de italienske myndigheder havde indført. Hensigten med disse skatteforanstaltninger var at stimulere markedsdynamikken for at støtte italienske kulturelle film i et konkurrencefremmende miljø og fremme disse film i Italien og Europa.
(7)
Skattefradragsordningen for digitalisering af film består af et skattefradrag på 30 % af udgifterne til anskaffelse af digitalt fremvisningsudstyr. Det årlige skattefradrag er begrænset til 50 000 EUR pr. sal.
(8)
Følgende omkostninger kan være støtteberettigede:
a)
anskaffelse af digitalt fremvisnings- og reproduktionsudstyr
b)
anskaffelse af udstyr og maskiner til modtagelse af digitale signaler via jordbaseret og/eller satellitbaseret transmission
c)
anskaffelse via finansiel leasing eller leje af ovennævnte udstyr, systemer og maskiner, hvor de pågældende kontrakter skal indeholde en bestemmelse om brugervirksomhedens forpligtelse til at købe de pågældende aktiver efter leasingperiodens udløb eller om dennes forkøbsret
d)
udgifter til personaleuddannelsesaktiviteter
e)
udgifter forbundet med renovering og tilpasning af fremvisningsrum, udstyr og maskiner og tilstødende lokaler og rum, der tidligere blev anvendt til 35 mm-filmfremvisning.
Udgifterne under de to sidstnævnte litra må ikke udgøre mere end 20 % af de samlede udgifter under litra a), b) og c).
(9)
Ifølge de italienske myndigheders oprindelige anmeldelse er støtten uden betingelser for biografer med mellem en og fire biografsale og for biografkomplekser med mellem fem og ti sale i byer med en befolkning på under 50 000 indbyggere eller mindre. For andre biografkomplekser med op til 24 sale vil de som betingelse for støtten skulle forpligte sig til at lade 50 % af fremvisningerne bestå af kulturelle film og at udstyre mindst 50 % af biografsalene med digitale fremvisere.
(10)
Skattefradraget finder anvendelse på skattepligtige biografvirksomheder i Italien.
(11)
Retsgrundlaget for ordningen er følgende:
a)
lov nr. 244 af 24. december 2007 om udarbejdelse af det årlige og flerårige statsbudget (legge 24.12.2007 n.244)
b)
lovdekret nr. 91 af 8. august 2013, ophøjet til lov, efter ændring, ved lov nr. 112 af 7. oktober 2013 (decreto legge 8.8.2013, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112)
c)
nye gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Tvivl, som Kommissionen har givet udtryk for
(12)
Kommissionen konkluderede i åbningsafgørelsen, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Ved at tilbyde skattelettelser gav den italienske stat afkald på visse skatteindtægter, og ordningen omfattede derfor statsmidler. Ordningen gav visse virksomheder en økonomisk fordel, i dette tilfælde biografvirksomheder. I lyset af den internationale handel med film kan denne selektive fordel påvirke samhandelen i EU. Kommissionen tvivlede på, at støtten kunne anses for forenelig med det indre marked.
(13)
For det første tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag for digitalisering af film var nødvendigt. Den satte spørgsmålstegn ved det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal), idet dette med et skattefradrag på 30 % svarede til maksimale støtteberettigede installationsomkostninger på 166 667 EUR pr. sal (50 000 EUR × 100/30). Dette beløb var højere end de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR, som de italienske myndigheder havde oplyst. Kommissionen tvivlede på, om det maksimale skattefradrag skulle være så højt, og om de anslåede omstillingsomkostninger var et rimeligt skøn. Kommissionen tvivlede desuden på, om installationen af 2K (3)-DCI-kompatibelt (4) fremvisningsudstyr var en forudsætning for udgivelse af italienske eller europæiske kulturelle film.
(14)
For det andet tvivlede Kommissionen på den påtænkte støtteforanstaltnings proportionalitet. Kommissionen bemærkede, at der var større sandsynlighed for, at større biografer havde råd til at anskaffe digitalt fremvisningsudstyr uden offentlig støtte. Kommissionen påpegede endvidere, at biografvirksomhederne havde adgang til kommercielle omstillingsmodeller såsom Virtual Print Fee-modeller (»VPF«) (5). Kommissionen rejste derfor spørgsmålet om, hvorvidt offentlig støtte i det påtænkte omfang pr. sal ville »fortrænge« kommercielle alternativer.
(15)
For det tredje tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag var en tilstrækkelig støtteforanstaltning. Den bemærkede, at det anslåede budget for foranstaltningen (16,8 mio. EUR) svarede til installationsomkostninger på 56 mio. EUR, hvilket var et betydeligt lavere beløb end de anslåede omstillingsomkostninger (395,7 mio. EUR på grundlag af 100 000 EUR pr. sal). Ud over tilstrækkeligheden af den tilgængelige finansiering tvivlede Kommissionen også på, om den påtænkte foranstaltning i tilstrækkelig grad var rettet mod opfyldelsen af målet om at øge distributionen af kulturelle italienske og europæiske film. Den tvivlede på, om de italienske myndigheder ville være i stand til at sikre, at biografvirksomheder med digitalt fremvisningsudstyr ville indføre alternative forretningsmodeller, så de kunne tilbyde Italiens biografgængere et bredere udvalg af kulturelle film. Da støttemodtageren for at kunne benytte skattefradraget skulle have tilstrækkelige skattemæssige forpligtelser, og da foranstaltningen indebar, at biografvirksomheden skulle finansiere 70 % af investeringen, tvivlede Kommissionen på, om de biografer, der havde størst behov for støtten, kunne drage fordel heraf. Kommissionen tvivlede desuden på, om den påtænkte engangsstøtte (ifølge anmeldelsen var der tale om en 2-årig pilotforanstaltning) ville være en bæredygtig løsning på den forventede kortere levetid af og de øgede driftsomkostninger forbundet med installation af digitalt udstyr.
(16)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning. Kommissionen anerkendte, at det kunne være i en medlemsstats fælles interesse at anvende statsstøtte til investering i digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, men den ønskede sikkerhed for, at foranstaltningen ville være teknologineutral. Den anmodede navnlig om at få bekræftet, at biografvirksomheder ikke ville blive tilskyndet til at investere i en digital standard frem for en anden. Den anmodede derudover de italienske myndigheder om at sikre, at de film, der udkommer digitalt i et åbent standardformat, der er lavere end den digitale standard for det fremvisningsudstyr, der ydes støtte til, også kan fremvises. Den bemærkede desuden, at støtte til installation af digitalt fremvisningsudstyr indirekte kunne være til fordel af de største amerikanske filmselskaber (i forbindelse med DCI-kompatibelt udstyr). Øget efterspørgsel efter den påtænkte støtte kunne forhøje prisen på det begrænsede udbud af fremvisningsudstyr. Som følge af støtten kunne den kritiske masse af digitale biografer i Italien blive nået hurtigere i Italien, hvilket kunne fremskynde overgangen til digital distribution og således lukningen af de biografer, som ikke var i stand til at installere digitalt udstyr forinden. Kommissionen tvivlede overordnet set på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af støttens sociale og kulturelle fordele.
3. Ændringer af den påtænkte foranstaltning siden indledningen af proceduren
(17)
Efter Kommissionens indledning af undersøgelsesproceduren er den italienske skattefradragsforanstaltning for digitalisering af film blevet gennemført under overholdelse af de minimis-tærsklerne (6). De italienske myndigheder ønsker at gennemføre foranstaltningen fuldt ud over de minimis-tærsklerne med forbehold af Kommissionens godkendelse.
(18)
De italienske myndigheder vurderer, at foranstaltningens budget vil beløbe sig til omkring 7,5 mio. EUR i perioden 2014-2015.
(19)
Denne afgørelse dækker perioden frem til den 31. december 2022. De italienske myndigheder forventer, at skattefradraget vil blive benyttet hyppigst i 2014 og 2015.
(20)
De udkast til gennemførelsesbestemmelser, som de italienske myndigheder ønsker at gennemføre fuldt ud (over de minimis-tærsklerne), afviger på vigtige punkter fra den oprindelige anmeldelse.
(21)
For det første er kravet til mellemstore og store biografer om at vise et vist antal italienske og europæiske kulturelle film som en betingelse for støtten blevet fjernet fra de ændrede gennemførelsesbestemmelser. I de senere år har det været vanskeligt for de italienske myndigheder at kontrollere, om mellemstore og store biografer overholder dette krav. Myndighederne anfører desuden, at det er nødvendigt at fjerne dette krav for at genskabe lige konkurrencevilkår mellem de større biografer, som har behov for støtte, og de megakæder, som dominerer det italienske biografmarked (se betragtning 37).
(22)
For det andet indføres der i denne forbindelse en tærskel på 60 sale i de ændrede gennemførelsesbestemmelser. Biografvirksomheder, som ejer eller styrer et stort antal sale, er ikke omfattet af skattefradraget. Efter de italienske myndigheders opfattelse er dette et godt alternativ til de oprindelige programlægningskrav indført for at sikre, at foranstaltningens mål opfyldes, og for at udelukke de markedsaktører, som på grund af deres størrelse bør være i stand til at omstille sig uden støtte.
(23)
For det tredje skal støttemodtageren i henhold til de ændrede gennemførelsesbestemmelser afgive en erklæring for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med kommercielle (VPF-)modeller.
(24)
For det fjerde er der i henhold til de ændrede bestemmelser mulighed for at kombinere støtten med en maksimal støtteintensitet på 75 % af de samlede omkostninger. For biografer med en eller to sale er den maksimale kumulative støtteintensitet 90 %.
(25)
Ud over disse ændringer har det siden 2012 været muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 56).
III. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(26)
Kommissionen modtog omkring 20 bemærkninger fra de interesserede parter på baggrund af den offentlige høring om støtteforanstaltningen, der blev afholdt i 2009. Bemærkningerne blev fremsat af:
-
europæiske og italienske erhvervsorganisationer, der repræsenterer distributører og biografer, Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) i Frankrig og European Digital Cinema Forum (EDCF)
-
de franske myndigheder, tyske og britiske filmfonde og det europæiske netværk af regionale filmfonde (Cineregio), flere bidragydere henviste ligeledes til EFAD's publikationer om dette emne (7)
-
en række virksomheder, filmfolk og enkeltpersoner fra Italien, Frankrig, Schweiz og Det Forenede Kongerige.
Der blev desuden afholdt en workshop om emnet i oktober 2009 i Rom.
(27)
Med hensyn til støttens nødvendighed understregede alle bidragyderne, at der var behov for statsstøtte til digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, hvilket blev betragtet som en uundgåelig udvikling. Både de franske myndigheder og UK Film Council anførte, at de generelle fordele ved digital filmfremvisning indebar en asymmetrisk fordeling af omstillingsomkostningerne (båret af biografvirksomheden) og direkte finansielle fordele (for distributøren). Denne asymmetriske situation gjorde det vanskeligt at gennemføre en rettidig omstilling fuldt ud uden ekstern støtte. I denne forbindelse identificerede bidragyderne en klar risiko for, at mange af Europas mindre biografer og/eller biografer i fjerntliggende egne ville forsvinde, hvis de digitale fremvisningssystemer ikke blev mere tilgængelige og prisoverkommelige. EFAD anførte i en erklæring fra september 2009, at der var risiko for, at 30 % af de europæiske biografsale ville forsvinde. Både de franske myndigheder og den tyske Filmförderungsanstalt understregede, at både fremvisningen og distributionen af film ville blive ramt, hvis der ikke blev ydet støtte. En lang omstillingsperiode med parallel distribution af analoge og digitale filmkopier ville være for dyr, navnlig for de mindre filmdistributører. Hvis der ikke blev ydet støtte, ville dette i sidste ende have en betydelig negativ indvirkning på filmdistributionen og den kulturelle mangfoldighed i Europa og på de europæiske borgeres adgang til kultur.
(28)
Alle bidragyderne understregede ligeledes, at de såkaldte DCI-standarder var almindeligt anerkendt som den fælles standard for digital filmfremvisning. Fremme af en global standard blev betragtet som et positivt element snarere end en ulempe for biografer, fordi den skabte lige konkurrencevilkår.
(29)
Med hensyn til omkostningerne ved installation af digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR pr. sal blev dette skøn generelt ikke anset for at være for højt. Flere bidragydere påpegede derimod, at omkostningerne ville være langt højere, hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet var påkrævet, hvilket navnlig kunne være tilfældet for små biografer. Nogle bidragydere påpegede imidlertid, at priserne på digitalt filmudstyr var faldende.
(30)
Flere bidragydere anførte, at selv om omstillingsomkostningerne var langt højere end den tilgængelige statsstøtte (hvilket syntes at være tilfældet for det italienske skattefradrag), skulle statsstøtten betragtes som en supplerende indtægtskilde, f.eks. til VPF-afgifter og biografvirksomhedernes egne midler.
(31)
Med hensyn til støttens proportionalitet kritiserede nogle af de interesserede parter skattefradraget, da der efter deres opfattelse var størst sandsynlighed for, at større biografer ville få gavn af støtten. Andre anførte, at det kunne være hensigtsmæssigt at yde støtte til større biografer, eventuelt på grundlag af programlægningsforpligtelser. Nogle bidragydere tilsluttede sig imidlertid EFAD-erklæringen og understregede, at det var vigtigt ikke at indføre forskelle i behandlingen, f.eks. (i den konkrete sag om det italienske skattefradrag) som følge af de berørte biografers forskellige skattemæssige forpligtelser, men også (mere generelt) som følge af en begrænsning af adgangen på grundlag af biografernes programlægning, størrelse og placering. International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) påpegede, at selv store biografvirksomheder ikke altid er rentable på grund af udviklingen på biografmarkedet i dag og den generelle økonomiske situation.
(32)
Der var meget forskellige holdninger til tilgængeligheden af kommercielle omstillingsmodeller og deres anvendelighed i mindre biografer. Nogle anførte, at der ikke var nogen standardforretningsmodel for digitaliseringen af film. Andre anførte, at et stort antal biografer ikke havde adgang til de VPF-aftaler, der blev tilbudt af tredjeparter, dvs. investorgrupper (se også fodnote 5), på grund af karakteren og omfanget af deres programlægning (antallet af VPF-afgifter afhang af antallet af film, der vises den første uge efter udgivelsen, og/eller af antallet af sale i den pågældende biograf). Europa Distribution anførte, at de kommercielle forretningsmodeller kun fungerede for de mere rentable biografer og store kommercielle distributører. Ifølge EFAD's baggrundspapir er det kun muligt at udstyre omkring 10 000 europæiske biografsale ud af i alt 30 000 sale ved brug af VPF-modellen. En bidragyder mente, at de kommercielle VPF-modeller ligeledes kunne anvendes af mindre biografer. De franske myndigheder anførte, at de tilgængelige kommercielle omstillingsmodeller under alle omstændigheder ikke dækkede alle omkostningerne ved digitalisering af film (f.eks. renovering af fremvisningsrum), og at biografvirksomheden desuden altid selv skulle yde et bidrag. Offentlig støtte kunne også spille en afgørende rolle i disse tilfælde.
(33)
Med hensyn til støttens tilstrækkelighed anførte de interesserede parter, at statsstøtten generelt ville gøre det nemmere for mindre virksomheder at modstå den stærke konkurrence fra store biografkomplekser og skabe lige konkurrencevilkår. Det blev forventet, at installationen af digitalt fremvisningsudstyr ville give biografgængere et bredere udvalg. Bidragyderne understregede ligeledes andre fordele ved digital film såsom fremvisningskvaliteten, den fleksible programlægning og de lavere distributionsomkostninger. De franske myndigheder anførte, at der ved vurderingen af tilstrækkeligheden af støtten til digital film ikke skulle være fokus på større mangfoldighed i programlægningen, men på mulighederne for at forhindre lukning af biografer. Efter deres opfattelse ville digitaliseringen af de forskellige biograftyper sikre fremvisningen af en bred vifte af film. European Digital Cinema Forum anførte, at selv de mindre rentable biografer kunne drage fordel af den italienske foranstaltning, hvis det var muligt at modregne skattefradraget i momsen.
(34)
Nogle bidragydere påpegede skattefradragets kortsigtede karakter, der stod i et modsætningsforhold til de mere langsigtede udfordringer forbundet med digitaliseringen af film. Det blev imidlertid også anført, at standarderne var tilstrækkelig veletablerede til at sikre, at de mindst ville holde i ti år, og at levetiden for digitalt fremvisningsudstyr endnu ikke kunne vurderes. Den tyske Filmförderungsanstalt anførte, at støtten til digitaliseringen af film ville være mindre omkostningskrævende end omkostningerne forbundet med genopbygning af biografer og kulturel mangfoldighed, der ville være påkrævet, når de aktører, der ikke selv kunne finansiere omstillingen, var forsvundet fra markedet. Tyskland understregede ligeledes, at det var nødvendigt at udforme støtteforanstaltningen og skræddersy støtten specifikt til den konkrete nationale og regionale kontekst i den enkelte medlemsstat. Dette blev også understreget i EFAD-erklæringen, hvor det blev anført, at der ikke var nogen standardløsning. Den italienske biografforening (ANEC) forventede, at konteksten ville have ændret sig tilstrækkeligt ved udløbet af det digitale udstyrs levetid, således at udskiftningen ikke ville blive så stor en udfordring. European Digital Cinema Forum anførte endvidere, at eventuelle yderligere driftsomkostninger kunne dækkes ved tilførsel af supplerende midler til de berørte biografer.
(35)
Med hensyn til støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning understregede bidragyderne generelt behovet for én standard for digital filmfremvisning og den brede anerkendelse af DCI-standarder. Det blev anført i EFAD-erklæringen, at støtten til digital filmfremvisning ikke skulle påtvinge en bestemt teknologisk løsning, men at der samtidig skulle tages hensyn til den teknologiske situation i sektoren. Europa Distribution advarede om, at mange biografer ville lukke, hvis industristandarden ikke blev anvendt. ANEC bekræftede, at biograferne under alle omstændigheder frit kunne vælge at investere i den standard, de foretrak. Flere bidragydere anførte, at DCI-kompatibelt udstyr også kan anvendes til visning af alternative programmer med andre (lavere) digitale standarder, hvorimod det modsatte (visning af DCI-kompatible filmkopier på f.eks. 1.3K-udstyr) ikke var muligt. Bidragyderne mente ikke, at der var risiko for prisstigninger, men forventede derimod, at priserne ville falde over tid. I både i de franske myndigheders bemærkninger og EFAD's baggrundspapir blev det i denne forbindelse understreget, at enhver støtteforanstaltning skulle udformes med henblik på at undgå konkurrencefordrejning på markedet for digitalt udstyr. Enhver støtteforanstaltning skulle derfor baseres på en vurdering af omkostningerne til digitalt udstyr, og støtten skulle begrænses på grundlag af disse omkostningsskøn. Bidragyderne gav ikke som Kommissionen udtryk for bekymring over, at statsstøtten kunne fremskynde digitaliseringen og hermed lukningen af biografer (se betragtning 16). Statsstøtten blev derimod fremhævet som en bæredygtig løsning på udfordringerne forbundet med digitaliseringen af film. Den italienske forening af arthousebiografer gjorde opmærksom på biografernes begrænsede geografiske dækningsområde, hvilket ifølge foreningen betød, at de konkurrencefordrejende virkninger ville være små.
IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER
1. Støttens nødvendighed
(36)
De italienske myndigheder har forelagt Kommissionen oplysninger om det italienske biografmarkeds karakteristika (senest opdateret i oktober 2013). Det samlede anslåede antal biografsale i Italien er 3 936 sale fordelt på 1 872 biografer. Der kan sondres mellem fire kategorier:
a)
Store biografnetværk (8) med over 60 sale. Der er kun to netværk af denne type, nemlig UCI og The Space. De har 787 biografsale i 76 biografer.
b)
Små biografnetværk. Der er 15 netværk af denne type med højst 60 sale hver. Biograferne i denne kategori har 513 biografsale i 104 biografer.
c)
Små kommercielle biografer. De har 1 287 biografsale i 351 biografer.
d)
Mindre biografer, der næsten udelukkende omfatter énsalsbiografer (90 % af biograferne) og sæsonbiografer og/eller kirkebiografer. Der er 1 340 biografer af denne type med omkring 1 500 biografsale.
(37)
De største biografnetværk (kategori a)) tegner sig for 40 % af den nationale markedsandel, og biograferne i kategori d) tegner sig kun for 5-10 % af markedsandelen.
(38)
Skattefradragsordningen er rettet mod biograferne i kategori b)-d). Navnlig i lyset af de to store biografnetværks stærke stilling på markedet mener de italienske myndigheder, at statsstøtten er nødvendig for at gennemføre digitaliseringen af disse små eller mellemstore biografvirksomheder fuldt ud.
(39)
Ifølge data fra ministeriet for kultur og turisme ansøgte 1 603 biografsale om skattefradrag for digitalisering af film i perioden 2010-2013 (data fra april 2014). Foranstaltningen, der blev gennemført i henhold til de minimis-reglerne, var navnlig populær umiddelbart efter iværksættelsen i 2010, hvor 671 biografsale benyttede sig af foranstaltningen.
(40)
Gennemførelsen af støtteforanstaltningen under overholdelse af de minimis-reglerne har imidlertid vist sig at være utilstrækkelig til at vende udviklingen. Navnlig mellemstore flersalsbiografer har således kun været i stand til at digitalisere nogle af deres biografsale.
(41)
De italienske myndigheder anfører, at digitaliseringen af italienske biografer stadig halter bagefter. I oktober 2013 lå digitaliseringsprocenten på omkring 62 % (9). Ifølge skøn forelagt af de italienske myndigheder i juni 2014 er der stadig mindst 700 biografsale, som skal digitaliseres.
(42)
Et betydeligt antal biografer, navnlig små og mellemstore biografer, er således i fare. Deres forsvinden ville ikke kun indebære tab af arbejdspladser i de enkelte biografvirksomheder, men ville også få indvirkning på filmdistributionen og begrænse udvalget af film for biografgængerne.
(43)
De italienske myndigheder har navnlig understreget den rolle, som énsalsbiografer og mellemstore biografer spiller i Italien. Den fortsatte tilstedeværelse af den første gruppe er af afgørende betydning for at sikre alle borgere lige adgang til biografer, herunder til biografer i mindre byer i landdistrikter og bjergområder. Den anden gruppe af mellemstore biografer er rygraden i distributionen og visningen af kvalitetsfilm i Italien. Deres fortsatte tilstedeværelse er vigtig, da de er et alternativ til de to store biografnetværk, som dominerer markedet.
(44)
De italienske myndigheder forventer, at traditionelle film vil forsvinde fuldstændigt fra markedet i løbet af nogle få uger eller måneder. Da skæringspunktet nærmer sig, understreger de italienske myndigheder, at det er nødvendigt at gennemføre foranstaltningen over de minimis-tærsklerne.
(45)
Med hensyn til det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal) og de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr har de italienske myndigheder justeret deres skøn over de gennemsnitlige digitaliseringsomkostninger pr. sal til 50 000-60 000 EUR (tal forelagt i april og juni 2014). Det maksimale skattefradrag svarer med andre ord til omstillingsomkostninger, som er betydeligt højere end de anslåede gennemsnitlige omstillingsomkostninger. De italienske myndigheder anfører imidlertid, at skattelettelserne er beregnet på grundlag af en procentdel af de faktisk afholdte udgifter. Ved en gennemsnitlig investering på 50 000 EUR vil skattefradraget (30 %) beløbe sig til 15 000 EUR. I praksis er det maksimale skattefradrag således som hovedregel ikke blevet anvendt. Maksimumsloftet sikrer imidlertid, at støttebeløbene begrænses i absolutte tal i tilfælde af unormalt høje omstillingsomkostninger.
(46)
Med hensyn til støttens nødvendighed er det endvidere vigtigt at bemærke, at digitaliseringsomkostningerne ifølge de seneste oplysninger fra de italienske myndigheder stadig beløber sig til flere tusinde euro pr. sal. Mange biografer, navnlig de mindre biografer, kan ikke rejse disse midler fra private kilder, navnlig i den nuværende økonomiske situation i Italien og Europa.
2. Støttens proportionalitet
(47)
De italienske myndigheder understreger generelt, at skattefradraget supplerer de kommercielle omstillingsmodeller og ikke konkurrerer med VPF-modeller.
(48)
De ændrede gennemførelsesbestemmelser indeholder en række bestemmelser, som sikrer, at støtteforanstaltningen fortsat er forholdsmæssig. I disse bestemmelser tages der højde for de tilgængelige markedsmekanismer for digitalisering af film (dvs. VPF-modellerne).
(49)
For det første er det kun biografvirksomheder med højst 60 sale, der kan ansøge om skattefradrag. De to italienske megakæder (UCI og The Space) er således ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder anfører, at den klassiske VPF-model er blevet anvendt med succes i forbindelse med omstillingen af disse dominerende markedsaktører. I lyset af deres markedsstilling (se betragtning 37) bør de desuden ikke være afhængig af statsstøtte til digitalisering.
(50)
Ifølge oplysningerne fra de italienske myndigheder har de to store biografkæder som de eneste gjort brug af den klassiske VPF-model. Mindre biografvirksomheder har imidlertid også anvendt kommercielle mekanismer til at fremme digitaliseringen. I Italien er der blevet udviklet en alternativ VPF-model rettet mod mellemstore og små biografer på grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. I tabel nedenfor skitseres de vigtigste forskelle og ligheder mellem den klassiske og den alternative VPF-model gennemført i Italien
Sammenligning mellem den klassiske og den alternative VPF-model i Italien
Den klassiske VPF-model i Italien
Den alternative VPF-model i Italien
En tredjepart - »investorgruppen« (der har indgået VPF-aftaler med distributører) - indgår en aftale med en biografvirksomhed.
På grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. Ingen involvering af tredjeparter.
Biografvirksomheden ejer ikke det digitale udstyr og betaler ikke herfor med det samme.
Biografvirksomheden ejer det digitale udstyr fra starten og betaler alle købsomkostningerne med det samme.
Både distributørerne og biografvirksomheden bidrager til den gradvise afskrivning af omkostningerne gennem henholdsvis VPF-afgifter og månedlige betalinger. Distributørerne afholder normalt 75 % af omkostningerne og biografvirksomhederne normalt 25 %.
Filmdistributører betaler VPF-afgifter for digital fremvisning af film. Disse afgifter kan dække op til 75 % af digitaliseringsomkostningerne. Biografvirksomheden forventes altid at dække 5 500 EUR af omkostningerne.
(51)
For det andet har de italienske myndigheder under hensyntagen hertil ændret gennemførelsesbestemmelserne for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med en af de kommercielle (VPF-)modeller. Støttemodtageren skal afgive en erklæring om, at det skattefradrag, der ansøges om, udelukkende vil blive anvendt til dækning af støttemodtagerens egne faktiske omkostninger (se betragtning 23). De italienske myndigheder har anført, at ministeriet for kultur og turisme vil kontrollere konkrete sager for at sikre, at støtten kun dækker den andel af investeringen, som biografvirksomheden rent faktisk skal foretage.
(52)
For det tredje er der blevet indført maksimale kumulative støtteintensiteter for at sikre støtteforanstaltningens proportionalitet. Der sondres i denne forbindelse mellem de mindste biografer (med en eller to biografsale) og andre biografer (se betragtning 24).
3. Støttens tilstrækkelighed
(53)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt det anslåede budget for foranstaltningen var tilstrækkeligt til at dække de anslåede omstillingsomkostninger. I det opdaterede budget og omkostningsoverslag forelagt af de italienske myndigheder (se betragtning 18 og 45) opdateres vurderingen af den situation, som støtteforanstaltningen er rettet mod. Ved et gennemsnitligt skattefradrag på 15 000 EUR og under hensyntagen til det anslåede budget for ordningen (se betragtning 18), kan 500 biografsale drage fordel af foranstaltningen i perioden 2014-2015, hvor det forventes, at støtteforanstaltningen vil blive hyppigst anvendt. Dette svarer til en betydelig del af de biografsale, der endnu ikke er blevet digitaliseret (se betragtning 40).
(54)
Kravet om programlægning af kulturelle film er blevet fjernet fra ordningen, men de italienske myndigheder har anført, at ordningen stadig har et stærkt kulturelt formål. Fuld digitalisering af det italienske biografmarked vil indebære en bedre distribution af forskellige typer film og øge potentialet for distribution af nichefilm. Hvis alle de forskellige biograftyper i Italien ikke formår at gennemføre digitaliseringen, vil kulturen blive ramt.
(55)
De italienske myndigheder anfører, at skattefradragsforanstaltningen ikke blot indebærer et fradrag i direkte skatter, der skal betales til de italienske skattemyndigheder (selskabsskat), men også i indirekte skatter (såsom moms) og kildeskat og bidrag til sociale sikringsordninger (der betales af arbejdsgivere på vegne af deres ansatte). Der tages hensyn til alle disse skatter ved beregning af skattefradraget. Dette øger adgangen til ordningen, da anvendelsen ikke afhænger af den pågældende virksomheds indtægter.
(56)
I henhold til § 51 i lovdekret nr. 83 fra 2012 er det desuden muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 25). Dette øger de mindre biografers adgang til støtteforanstaltningen, navnlig familiedrevne biografer uden ansatte.
(57)
Allerede under gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne drog alle biograftyper fordel af skattefradraget, herunder de mindste biografer på markedet. Nedenstående cirkeldiagram giver et overblik over støttemodtagerne (2010-2013), hvoraf dette fremgår.
Støttemodtagere opdelt på biograftype (2010-2013, baseret på antal biografsale) (data senest opdateret i april 2014 og forelagt af ministeriet for kultur og turisme)
(58)
De forelagte data viser endvidere en markant stigning i antallet og andelen af små biografer, der drog fordel af skattefradraget i 2012 og navnlig i 2013. Ifølge data fra de italienske myndigheder var i alt 325 biografer eller 24,3 % af de 1 340 mindste biografer også i stand til at benytte skattefradraget til at gennemføre digitaliseringen fra 2010 til udgangen af 2013.
4. Økonomisk, social og kulturel indvirkning
(59)
De italienske myndigheder understreger den kulturelle betydning af at sikre en omfattende digitalisering af film. Installationen af digitalt udstyr indebærer en række vigtige fordele (såsom øget fleksibilitet) for hele biografsektoren (og i sidste ende biografgængerne). Omstillingsomkostningerne er imidlertid høje og ulige fordelt, og biograferne bærer den største byrde. Navnlig de mindste markedsaktører kan ikke gennemføre digitaliseringen uden statsstøtte. De udviklede markedsomstillingsmodeller (VPF-modeller) opvejer ikke i tilstrækkelig grad denne ubalance, og det er ikke alle biografer, der har adgang til disse modeller i samme omfang.
(60)
De italienske myndigheder anfører, at ordningens mekanismer efter deres opfattelse ikke anfægter princippet om teknologineutralitet.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Forekomst af statsstøtte
(61)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF har følgende ordlyd: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(62)
Som anført i indledningsafgørelsen og mere kortfattet i betragtning 12 udgør foranstaltningen statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringskilden er skattelettelser, og den italienske stat giver derfor afkald på visse skatteindtægter. Visse biografvirksomheder vil drage økonomisk fordel af ordningen, og visse virksomheder indrømmes således en selektiv fordel under foranstaltningen. Støttemodtagerne konkurrerer med andre virksomheder, som ikke nødvendigvis er omfattet af ordningen. Ordningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. I lyset af den internationale handel med film kan foranstaltningen påvirke samhandelen i EU.
2. Støttens forenelighed
(63)
De italienske myndigheder begrunder foranstaltningen med, at der er tale om støtte til fremme af kultur. Myndighederne har til stadighed understreget betydningen af at gennemføre digitaliseringen af film i Italien fuldt ud hurtigst muligt. Formålet med støtteforanstaltningen er at sikre, at alle biograftyper kan gennemføre digitaliseringen på trods af de høje omstillingsomkostninger.
(64)
På tidspunktet for vedtagelse af indledningsafgørelsen vedrørende foranstaltningen havde Kommissionen endnu ikke fastlagt sin politik for støtte til digital fremvisning. Kommissionen har efterfølgende vedtaget en ny meddelelse om statsstøtte til film og audiovisuelle værker (10), der ajourfører de regler, som lægges til grund for vurderingen af, om statsstøtte til film og audiovisuelle værker er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(65)
Det anføres udtrykkeligt i den nye meddelelse om biograffilm, at støtte til biografer kan vurderes som støtte til fremme af kulturen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Foreneligheden af den påtænkte støtte kan derfor vurderes i henhold til denne bestemmelse. Det anføres i meddelelsen om biograffilm, at støtte til modernisering af biografer, herunder digitalisering, kan retfærdiggøres på dette grundlag, hvis støtten er nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig.
a) Foranstaltningernes nødvendighed
(66)
Som påvist af de italienske myndigheder og bekræftet i bemærkningerne fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien, der berører europæisk film som helhed, navnlig mindre biografer. Biografernes forsvinden, navnlig uafhængige og mellemstore biografer i mindre byer, vil reducere mangfoldigheden af og det regionale dækningsområde for de film, der vises. En lang og uens omstillingsperiode har med andre ord negative virkninger for fremvisningen og distributionen af film og i sidste ende for europæiske biografgængere.
(67)
På trods af gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne halter Italien stadig bagefter, for så vidt angår digitalisering af film.
(68)
Da markedet har passeret vendepunktet for omstilling, idet over 60 % af biografsalene er blevet digitaliseret ved udgangen af 2013, er situationen for de biografer, der ikke kan gennemføre omstillingen uden statsstøtte, samtidig blevet forværret. Der er ingen garanti for, at 35 mm-film er tilgængelige, endog på kort sigt.
(69)
Foranstaltningen er ikke blot rettet mod de mindste biografer, men også mod større kommercielle biografer og netværk. De største biografnetværk (med over 60 biografsale) er imidlertid ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder har argumenteret for, at skattefordelene til alle mindre biografer genskaber lige konkurrencevilkår i sektoren, der domineres af to meget store biografnetværk.
(70)
Formålet med skattefradraget er at hjælpe de biografer, der ikke kan rejse tilstrækkelige private midler til at gennemføre en dyr digitalisering af film, navnlig i den nuværende økonomiske situation.
(71)
Under hensyntagen til ovenstående mener Kommissionen, at støtteforanstaltningen kan anses for at være nødvendig for at bevare og genoprette et mangfoldigt filmlandskab i Italien i en digital kontekst. Den fortsatte tilstedeværelse af forskellige biograftyper, lige fra arthousebiografer med én biografsal til flersalsbiografer med en kommerciel programlægning, er af afgørende betydning for at sikre, at Italiens biografgængere fortsat tilbydes en bred vifte af film. Som anerkendt i bemærkningerne modtaget fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien som helhed, og de kommercielle omstillingsmodeller er kun let tilgængelige for de største biografnetværk. Markedsdataene fra de italienske myndigheder har vist, at gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne ikke har været tilstrækkelig til at gennemføre denne omstilling fuldt ud, navnlig for biografer med mere end en biografsal. Selv om visse biografer ganske rigtigt havde adgang til VPF-aftaler, dækker de kommercielle omstillingsmodeller ikke alle omkostningerne ved digitalisering af film (se betragtning 32). Offentlig støtte kan også anses for nødvendig i disse tilfælde, så længe den ydes som supplerende støtte, der sikrer, at foranstaltningen fortsat er forholdsmæssig uanset den pågældende biograftype.
b) Foranstaltningens proportionalitet
(72)
De italienske myndigheder har udelukket biografvirksomheder med over 60 biografsale fra skattefradraget. Den italienske filmmarkedsstruktur viser, at der er et tydeligt skel mellem operatører med højst 60 biografsale og større biografer (se betragtning 36 og 37). Den indførte tærskel synes derfor forholdsmæssig i lyset af ordningens formål.
(73)
Skattefradraget dækker endvidere kun en del (30 %) af omstillingsomkostningerne og er begrænset til 50 000 EUR pr. år. Ved at anføre støttebeløbet som en procentdel af de faktiske digitaliseringsomkostninger har de italienske myndigheder sikret, at støtten fortsat er forholdsmæssig, selv om omkostningerne kan variere i hvert enkelt tilfælde. Som understreget af flere bidragydere (betragtning 29) kan digitaliseringsomkostningerne i nogle tilfælde være langt højere end gennemsnittet, f.eks. hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet er påkrævet. I disse atypiske sager sikrer loftet på 50 000 EUR imidlertid, at de absolutte støttebeløb fortsat er forholdsmæssige.
(74)
I indledningsafgørelsen blev der sat spørgsmålstegn ved, om de kommercielle modeller til digitalisering af film ville blive fortrængt, men som anført i betragtning 50 er der blevet udviklet to kommercielle omstillingsmodeller i Italien. De kan kombineres med det planlagte skattefradrag for digitalisering af film. De italienske myndigheder har indført specifikke bestemmelser i de ændrede gennemførelsesbestemmelser for at sikre, at kombinationen af privat og offentlig finansiering af digitaliseringen af film ikke indebærer overkompensation eller omdirigering af støtten (f.eks. til distributører eller VPF-investorgrupper). De italienske myndigheder fremmer på denne måde en optimal synergi mellem de tilgængelige markedsmodeller og statsstøtte for at fremme fuld digitalisering.
(75)
Skattefradraget kan ligeledes kombineres med andre støtteforanstaltninger. For at sikre støttens proportionalitet har de italienske myndigheder indført maksimale kumulative støtteintensiteter på 90 % for små biografer (biografer med en eller to biografsale) og på 75 % for andre biograftyper.
(76)
Ansøgningen skal generelt ledsages af et bekræftet dokument med angivelse af de faktisk afholdte udgifter for hver biografsal, og ministeriet for kultur og turisme skal kontrollere konkrete sager. Det anføres endvidere i gennemførelsesbestemmelserne, at skattefradraget vil blive inddrevet (med tillæg af renter og bøder), hvis kravene ikke opfyldes.
c) Foranstaltningens tilstrækkelighed
(77)
De italienske myndigheders afklaringer og indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget sikrer, at foranstaltningen vil få betydning for, hvilke støttemodtagere der omfattes af ordningen. Selv de mindst rentable biografer bør have mulighed for at få adgang til ordningen.
(78)
Foranstaltningen er ikke længere et pilotprojekt, men vil være i kraft indtil udgangen af 2022.
(79)
Dataene fra de italienske myndigheder (betragtning 57 og 58) viser, at alle de biograftyper, som foranstaltningen er rettet mod, har adgang til foranstaltningen, navnlig de mindre biografer. Selv om andre faktorer spiller en rolle, skal det bemærkes, at den markante stigning i antallet af biografer med mellem en til fire biografsale, der drog fordel af skattefradraget (i henhold til de minimis-reglerne) i 2012 og 2013, falder sammen med indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget i 2012 (betragtning 25).
(80)
Foranstaltningen synes generelt at være tilstrækkelig til at sikre mangfoldigheden af biografer på det italienske marked, herunder énsalsbiografer, små kommercielle biografer og forskellige typer biografkomplekser. De mange forskellige sale er en forudsætning for fremvisning af en bred vifte af film i disse biografsale.
d) Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen
(81)
Konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen er begrænset. Den grænseoverskridende indvirkning af biografer er begrænset til tilstedeværelsen af internationale filmoperatører og den internationale dimension af handel med film generelt. Den enkelte biograf har imidlertid i sagens natur et begrænset geografisk dækningsområde, da biografgængere ikke ønsker at rejse langt for at gå i biografen.
(82)
Foranstaltningen er en investeringsstøtte og en støtte af éngangskarakter til biografer, der står over for at skulle gennemføre en omstilling af éngangskarakter. Skattefradraget sikrer, at alle biografer kan gennemføre den digitale omstilling fuldt ud, men fordrejer ikke konkurrencen unødigt i den daglige drift.
(83)
Den fulde gennemførelse af digitaliseringen af film i hele Europa forventes desuden at være til fordel for den europæiske filmindustri som helhed. I denne forbindelse er de tvivlsspørgsmål om digitale filmstandarder, der blev rejst i indledningsafgørelsen, ikke længere relevante. Bidragene fra tredjeparter har vist, at der er enighed i sektoren om de fremherskende digitale filmstandarder.
VI. KONKLUSION
(84)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at støtten opfylder et veldefineret kulturelt formål. De tvivlsspørgsmål med hensyn til nødvendigheden, proportionaliteten, tilstrækkeligheden og indvirkningen, som blev rejst i indledningsafgørelsen, er blevet fjernet. Foranstaltningens konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen er begrænset på en måde, der ikke strider mod den fælles interesse. Skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr er således foreneligt med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtteforanstaltningen, som Italien agter at indføre for digitalt fremvisningsudstyr på grundlag af lov nr. 244 af 24. december 2007, lovdekret nr. 91 af 8. august 2013 og udkast til gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtteforanstaltningen godkendes derfor.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. oktober 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/120
od 29. listopada 2014.
o programu potpora SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) koje Italija planira provesti za opremu za digitalnu projekciju
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 7888)
(Vjerodostojan je samo talijanski tekst)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe u skladu s gore navedenim odredbama (1) te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
I. POSTUPAK
(1)
Italija je 30. prosinca 2008. priopćila Komisiji svoju namjeru da uvede porezne poticaje za ulaganje u film, distribuciju filmova i digitalnu kinematografiju. Talijanska nadležna tijela dostavila su dodatne informacije 2. travnja 2009. i 23. lipnja 2009.
(2)
Dopisom od 22. srpnja 2009. Komisija je obavijestila Italiju da je odlučila odobriti talijanske porezne poticaje za ulaganje u film i distribuciju filmova. Komisija je istodobno obavijestila Italiju da je odlučila započeti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije s obzirom na predloženi porezni odbitak za ulaganja u opremu za digitalnu projekciju.
(3)
Odluka Komisije da započne postupak objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe.
(4)
Talijansko ministarstvo kulture i turizma i Europska komisija zajedno su održali radionicu o toj temi 21. listopada 2009. u Rimu.
(5)
Komisija je zaprimila primjedbe zainteresiranih strana. Proslijedila ih je Italiji, kojoj je dana mogućnost da na njih odgovori. Primjedbe talijanskih nadležnih tijela zaprimljene su 19. siječnja 2010. Nakon toga je uslijedila daljnja razmjena informacija, uključujući dodatne dopise od talijanskih nadležnih tijela koji su zaprimljeni 7. rujna 2010., 12. travnja 2011., 1. lipnja 2011., 1. prosinca 2011., 10. svibnja 2012., 14. rujna 2012., 23. travnja 2013., 6. prosinca 2013., 18. travnja 2014., 11. lipnja 2014. i 1. kolovoza 2014.
II. OPIS MJERE
1. Prijavljena mjera
(6)
Porezni odbitak za prikazivače koji ugrađuju opremu za digitalnu projekciju bio je dio poreznih mjera za sektor filma koji su uvela talijanska nadležna tijela. Te su porezne mjere zajedno bile namijenjene poticanju dinamike tržišta kako bi podržale talijanske kulturne filmove u konkurentskoj okolini i promicale takve filmove u Italiji i Europi.
(7)
Programom poreznih odbitaka za digitalnu kinematografiju nudi se 30 % poreznog odbitka za troškove uvođenja opreme za digitalnu projekciju. Najveći godišnji porezni odbitak ograničen je na 50 000 EUR po projekcijskom platnu.
(8)
Sljedeći troškovi mogu biti prihvatljivi:
a)
kupnja opreme za digitalnu projekciju i reprodukciju;
b)
kupnja opreme i strojeva za primanje digitalnih signala putem zemaljskog i/ili satelitskog prijenosa;
c)
kupnja putem financijskog leasinga ili najma opreme, sustava i strojeva iz gornjih točaka; predmetni ugovori moraju uključivati obvezu kupnje imovine nakon isteka najma ili odredbu za prethodno korištenje ove opcije od strane društva korisnika;
d)
izdaci za aktivnosti osposobljavanja osoblja;
e)
povezani i pomoćni trošak za obnovu i prilagodbu kabina za projekciju, opreme i komunalija te pomoćnih prostorija koje su se ranije koristile za projekciju filmova od 35 mm.
Trošak iz zadnje dvije točke ne smije iznositi više od 20 % ukupnog troška za točke a), b) i c).
(9)
U skladu s izvornom prijavom talijanskih nadležnih tijela, potpora bi bila bezuvjetna za kina s između jednog i četiri platna i za multiplekse s između 5 i 10 platna u gradovima s brojem stanovnika od 50 000 ili manje. Za ostale multiplekse s do 24 kino platna postojala bi obveza prikazivanja kulturnih filmova za 50 % prikazivanja i obveza prebacivanja najmanje 50 % platna na digitalnu projekciju kao uvjet za primanje potpora.
(10)
Porezni odbitak primjenjuje se na filmska poduzeća koja su porezni obveznici u Italiji.
(11)
Pravne osnove za program su sljedeće:
a)
Zakon br. 244 od 24. prosinca 2007. o utvrđivanju odredaba za izradu godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (legge 24.12.2007. n.244);
b)
Odluka-Zakon br. 91 od 8. kolovoza 2013., pretvorena, s izmjenama, u Zakon br. 112 od 7. listopada 2013. (decreto legge 8.8.2013., n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112);
c)
nove odredbe o provedbi poreznih odbitaka odobrenih kinima za uvođenje i nabavu opreme i strojeva za digitalnu projekciju (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Sumnje koje su se pojavile u Komisiji
(12)
Komisija je u odluci o otvaranju postupka smatrala da mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ponudom poreznih poticaja talijanska je država odustala od određenih prihoda i stoga je program uključio državne resurse. Programom se pružala gospodarska prednost određenim poduzećima, u ovom slučaju kinoprikazivačima. S obzirom na međunarodnu trgovinu filmovima, ova selektivna prednost mogla bi utjecati na trgovinu unutar Unije. Komisija nije bila sigurna može li se potpora smatrati spojivom.
(13)
Prvo, Komisija je sumnjala u nužnost predloženog poreznog odbitka za digitalno kino. Izrazila je sumnju u najveći predloženi porezni odbitak (od 50 000 EUR po projekcijskom platnu): pri poreznoj stopi od 30 %, ovo je odgovaralo najvećem prihvatljivom trošku za ugradnju od 166 667 EUR po platnu (50 000 EUR × 100/30). To je bilo više od procijenjenih troškova za opremu za digitalnu projekciju koje su predložila talijanska nadležna tijela, koji su iznosili 100 000 EUR. Komisija je sumnjala treba li najveći porezni odbitak biti toliko visok i jesu li predloženi troškovi konverzije pravedno procijenjeni. Osim toga, Komisija je izrazila sumnju da je ugradnja opreme za projekciju 2K (3) sukladne s DCI-jem (4) bila potrebna za distribuciju talijanskih ili europskih kulturnih filmova.
(14)
Drugo, sumnjala je u proporcionalnost predložene mjere potpore. Komisija je napomenula da je vjerojatnije da će si veća kina moći priuštiti opremu za digitalnu projekciju bez javne potpore. Štoviše, Komisija je napomenula dostupnost komercijalnih prijelaznih modela prikazivačima, kao što su modeli pristojbe za digitalne kopije (virtual print fee, „VPF”) (5). Stoga je postavila pitanje bi li se javnom potporom u predloženom omjeru po projekcijskom platnu istisnule druge komercijalne mogućnosti.
(15)
Treće, Komisija je izrazila sumnju da je predloženi porezni odbitak primjerena mjera potpore. Napomenula je da je procijenjeni proračun mjere (16,8 milijuna EUR) odgovarao troškovima ugradnje od 56 milijuna EUR, što je bilo značajno manje od procijenjenih troškova konverzije (395,7 milijuna EUR na temelju 100 000 EUR po platnu). Uz primjerenost dostupnog financiranja, Komisija je također sumnjala je li predložena mjera bila dovoljno ciljana da ostvari cilj povećanja distribucije talijanskih i europskih kulturnih filmova. Izrazila je sumnju da bi talijanska nadležna tijela mogla osigurati da digitalno opremljeni prikazivači uvedu alternativne komercijalne modele koji bi talijanskoj kino publici nudili veći izbor kulturnih filmova. Budući da je korištenje poreznog odbitka zahtijevalo da korisnik mora imati dovoljno poreznih obveza i budući da je mjera podrazumijevala 70-postotno ulaganje prikazivača, Komisija je sumnjala u to da bi kina kojima je najpotrebnija potpora mogla to iskoristiti. Komisija je osim toga imala sumnje da bi predviđena jednokratna potpora (u prijavi je najavljena pilot mjera od dvije godine) dala održivo rješenje za očekivani kraći životni vijek i povećane tekuće troškove povezane s ugradnjom digitalne opreme.
(16)
Četvrto, Komisija je postavila pitanja o gospodarskom, socijalnom i kulturnom utjecaju potpore. Uz to što je prepoznala da bi moglo biti od zajedničkog interesa da država članica koristi državne potpore za ulaganje u prijelaz na digitalnu tehnologiju u kinima, tražila je osiguranje da bi mjera bila tehnološki neutralna. Posebno je tražila potvrdu da se prikazivače neće nagovarati da ulože u jedan digitalni standard umjesto drugoga. Osim toga, tražila je od talijanskih nadležnih tijela da osiguraju i prikazivanje filmova distribuiranih u formatu otvorenog standarda nižeg od digitalnog standarda opreme koja je primila potporu. Štoviše, napomenula je da bi potpora za ugradnju opreme za digitalnu projekciju neizravno koristila američkim filmskim kompanijama (u slučaju opreme sukladne s DCI-jem). Povećana potražnja predložene potpore mogla bi povećati cijenu ograničene nabave projekcijske opreme. Kao rezultat potpore, u Italiji bi se mogla brže postići kritična masa digitalnih kina, što bi moglo ubrzati prelazak na digitalnu distribuciju i stoga zatvaranje onih kina koja do tog vremena nisu mogla ugraditi digitalnu opremu. Komisija je ukupno izrazila sumnju da bi socijalne i kulturne prednosti potpore uravnotežile potencijalno narušavanje tržišnog natjecanja.
3. Izmjene predložene mjere od otvaranja postupka
(17)
Nakon što je Komisija otvorila istražni postupak, talijanska mjera poreznog odbitka za digitalno kino provedena je u okviru de minimis pragova (6). Podložno odobrenju Komisije, talijanska nadležna tijela traže punu provedbu mjere iznad de minimis pragova.
(18)
Talijanska nadležna tijela procjenjuju da će proračun mjere iznositi otprilike 7,5 milijuna EUR za razdoblje 2014. - 2015.
(19)
Razdoblje obuhvaćeno ovom odlukom istječe 31. prosinca 2022. Talijanska nadležna tijela očekuju da će se porezni odbitak koristiti najviše u godinama 2014. i 2015.
(20)
Nacrt provedbenih uredbi koje talijanska nadležna tijela nastoje provesti u potpunosti (iznad de minimis pragova) razlikuje se u određenom broju važnih točaka iz izvorne prijave.
(21)
Prvo, zahtjev da srednje velika i velika kina prikazuju određenu količinu talijanskih i europskih kulturnih filmova kao uvjet za dobivanje potpore uklonjen je iz izmijenjenih provedbenih uredbi. Posljednjih godina talijanska su nadležna tijela teško pratila usklađenost s ovim zahtjevom u slučaju srednje velikih i velikih kina. Štoviše, navode da je uklanjanje ovog zahtjeva potrebno za ponovno uspostavljanje ravnopravnih tržišnih uvjeta između većih kina koja trebaju potporu i multipleksa koji dominiraju talijanskim tržištem kina (usp. stavak 37.).
(22)
Drugo, i povezano s ovim, u izmijenjenim provedbenim uredbama uvodi se prag od 60 platna. Kinoprikazivači koji posjeduju ili upravljaju većim brojem platna isključeni su iz poreznog odbitka. Talijanska nadležna tijela to smatraju pouzdanom alternativom zahtjevima programiranja koji su inicijalno nametnuti kao način osiguranja da mjera ostvaruje svoje ciljeve i isključujući one sudionike na tržištu koji, zbog svoje tržišne snage, trebaju imati mogućnost provesti prijelaz bez potpore.
(23)
Treće, prema izmijenjenim provedbenim uredbama potrebna je izjava korisnika kako bi se osiguralo izbjegavanje pretjerane kompenzacije ili preusmjeravanje potpore ako se porezni odbitak kombinira s komercijalnim (VPF) modelima.
(24)
Četvrto, izmijenjenim uredbama dopuštena je kombinacija potpora do najvećeg intenziteta potpore od 75 % ukupnih troškova. Za kina s jednim ili dva platna najveći intenzitet kumulativne potpore iznosi 90 %.
(25)
Osim ovih promjena, korisnici su od 2012. mogli prenijeti koristi digitalnih poreznih odbitaka na dobavljače digitalne opreme, banke, financijske posrednike i agencije za osiguranje (usp. stavak 56.).
III. KOMENTARI ZAINTERESIRANIH STRANA
(26)
Komisija je zaprimila oko 20 podnesaka od zainteresiranih strana kao odgovor na javno savjetovanje o mjeri potpore koje je održano 2009. Odgovore su poslali:
-
europske i talijanske trgovinske organizacije koje predstavljaju distributere i kina, francuska Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST), i Europski forum digitalnog kina (EDCF);
-
francuska nadležna tijela, filmski fondovi Njemačke i Ujedinjene Kraljevine i mreža europskih regionalnih filmskih fondova (Cineregio); nekoliko doprinosa također se odnosilo na publikacije EFAD-a o ovoj temi (7);
-
određeni broj poduzeća, profesionalaca iz sektora filma i pojedinaca iz Italije, Francuske, Švicarske i Ujedinjene Kraljevine.
Štoviše, na tu je temu održana radionica u Rimu u listopadu 2009.
(27)
U pogledu nužnosti potpora, u svim navedenim doprinosima naglašena je potreba za državnom potporom u prijelazu na digitalni format kina, što se smatralo neizbježnim razvojem. I francuska nadležna tijela i Britansko filmsko vijeće objasnili su da su prednosti digitalnog kina popraćeni asimetričnom distribucijom troškova povezanih s prijelazom (koje snosi prikazivač) i izravnih financijskih koristi (za distributera). Ovom asimetričnom situacijom otežan je pravovremeni prelazak bez vanjske pomoći. U ovom kontekstu sudionici su utvrdili jasni rizik da bi mnoga europska manja, neovisna i/ili udaljena kina napustila tržište da sustavi digitalne projekcije nisu dostupniji i pristupačniji. U svojoj izjavi iz rujna 2009. EFAD je iznio da za 30 % europskih platna postoji opasnost od nestanka. I francuska nadležna tijela i Njemačko federalno filmsko vijeće naglasili su da bi u nedostatku potpore patilo ne samo prikazivanje filmova, već i njihova distribucija. Dugi prijelaz na digitalni sustav, uz usporedni optjecaj analognih i digitalnih kopija filmova bio bi preskup, posebno za manje filmske distributere. Konačno, nedostatak potpore imao bi značajan negativan učinak na optjecaj europskog filma, kulturnu raznolikost i pristup europskih građana kulturi.
(28)
U svim je doprinosima također naglašeno da bi takozvani standardi DCI-ja bili široko prihvaćeni kao zajednički standardi za digitalno kino. Promicanje jednog globalnog standarda smatralo se pozitivnim elementom radije nego nedostatkom za kina jer je stvaralo ravnopravne tržišne uvjete.
(29)
S obzirom na troškove ugradnje opreme za digitalnu projekciju, 100 000 EUR po platnu općenito se nije smatralo pretjeranom procjenom. Umjesto toga, nekoliko sudionika tvrdilo je da bi troškovi mogli biti puno veći, na primjer kada se tražio značajan rad na projekcijskoj kabini, što bi mogao biti slučaj posebno u slučaju malih kina. Neki su sudionici ipak utvrdili silazni trend u određivanju cijena digitalne opreme za kina.
(30)
U nekoliko se doprinosa tvrdilo da bi, čak i da su troškovi prijelaza bili puno veći od dostupne državne potpore (kako je izgledalo da je slučaj s talijanskim poreznim odbitkom), državnu potporu trebalo smatrati dopunom ostalih izvora prihoda, na primjer pristojbe za digitalne kopije i vlastitih sredstava prikazivača.
(31)
S obzirom na proporcionalnost potpora, neke od zainteresiranih strana kritizirale su porezni odbitak jer su očekivale da će najvjerojatnije velika kina imati koristi od potpora. Ostali su smatrali da bi potpora za veća kina bila prikladna, po mogućnosti na temelju obveza određivanja programa. Međutim, neki su doprinosi odražavali izjavu EFAD-a i naglasili da je bilo važno da se ne uvedu razlike u postupanju, na primjer (u specifičnom slučaju talijanskog poreznog odbitka) proizlazeći iz različite razine poreznih obveza uključenih kina, već (općenitije) iz ograničavanja pristupa na temelju određivanja programa, veličine i lokacije kina. Međunarodna federacija udruga filmskih distributera (FIAD) tvrdila je da se čak i veliki prikazivači ne bi mogli smatrati profitabilnima na trenutačnom kino tržištu i u općem gospodarskom kontekstu.
(32)
Mišljenja su se malo razlikovala u pogledu dostupnosti komercijalnih poslovnih modela za prijelaz i njihove primjenjivosti na manja kina. Neki su smatrali da nema standardnog poslovnog modela za prijelaz na digitalno kino. Drugi su smatrali da veliki broj kina ne bi mogao pristupiti dogovorima u vezi s VPF-om koje nude integratori treće strane (usp. i bilješku 5.) zbog prirode i obujma njihova određivanja programa (obujam generiranih pristojbi za digitalne kopije ovisio je o broju filmova na programu u njihovu prvom tjednu distribucije i/ili broju platna koje je kino imalo). Europa Distribution tvrdio je da su komercijalni poslovni modeli bili dobri samo za profitabilnija kina i velike, komercijalne distributere. U skladu s pripremnim dokumentom EFAD-a, otprilike samo 10 000 europskih platna od ukupno njih 30 000 moglo bi se opremiti kroz model VPF-a. U jednom se doprinosu tvrdilo da su komercijalni modeli VPF-a jednako prikladni za manja kina. U svakom slučaju, francuska nadležna tijela tvrdila su da dostupni komercijalni modeli prijelaza nisu obuhvatili sve troškove prijelaza na digitalno kino (kao što je unapređenje kabina za projekciju) i štoviše uvijek su zahtijevali i doprinos od kinoprikazivača. Javna potpora bi u tim slučajevima mogla imati važnu dopunsku ulogu.
(33)
Što se tiče prikladnosti potpora, zainteresirane strane navele su da bi se državnom potporom općenito moglo pomoći manjim kinima da se suoče s jakom konkurencijom velikih multipleksa i stvorili bi se ravnopravni tržišni uvjeti. Očekivalo se da će ugradnja digitalne kino opreme rezultirati većim izborom za publiku. Sudionici su također naglasili druge prednosti povezane s digitalnim kinom, kao što su kvaliteta projekcije, fleksibilnost programa i manji troškovi distribucije. Francuska nadležna tijela tvrdila su da prikladnost potpore za digitalno kino ne treba promatrati u svjetlu povećanja raznolikosti programa, već u svjetlu sprečavanja zatvaranja kina. Smatrali su da bi se digitalizacijom različitih vrsta kina ponudio raznoliki raspon filmova. Europski forum digitalnog kina tvrdio je da bi u slučaju kompenzacije PDV-a poreznim odbicima, čak i manje profitabilna kina bi mogla imati prednosti od talijanske mjere.
(34)
Neki su doprinosi spomenuli kratkoročnu prirodu poreznog odbitka i usporedili je s dugoročnim izazovima koje postavlja prijelaz na digitalno kino. Međutim, tvrdilo se i da su standardi dovoljno utvrđeni kako bi jamčili da će trajati najmanje deset godina ili da se životni vijek digitalne kino opreme još ne može utvrditi. Njemačko federalno filmsko vijeće reklo je da bi podrška prijelazu na digitalno kino bila jeftinija od troškova povezanih s ponovnom izgradnjom kina i kulturne raznolikosti koja bi bila potrebna nakon nestanka onih sudionika na tržištu koji ne bi sami mogli financirati prijelaz. Njemačka je također naglasila da bi poseban nacionalni i regionalni kontekst svake države članice zahtijevao posebno izrađenu mjeru potpore i oblik potpore po mjeri. Izjava EFAD-a održavala je ovu zamisao i naglasila da nema rješenja koje odgovara svima. Talijansko udruženje kinoprikazivača (ANEC) očekivalo je da bi se kontekst značajno promijenio do kraja životnog vijeka digitalne opreme pri čemu bi zamjena bila manji izazov. Europski forum digitalnog kina izjavio je da bi se svi dodatni tekući troškovi mogli kompenzirati novim tokovima prihoda za dotična kina.
(35)
Što se tiče gospodarskog, socijalnog i kulturnog utjecaja potpore, u doprinosima se općenito isticala potreba za jednim standardom digitalnog kina i širokim priznavanjem standarda DCI-ja. U izjavi EFAD-a navedeno je da se podrškom digitalnom kinu ne bi trebalo nametati tehnološko rješenje, već istodobno utvrđivati tehnološka situacija u sektoru. U doprinosu mreže neovisnih filmskih distributera Europa Distribution upozoreno je na to da bi izostanak praćenja standarda industrije dovelo do zatvaranja mnogih kina. U svakom slučaju, ANEC je potvrdio da bi kina bila slobodna u okviru mjere ulagati u standard po svom izboru. U nekoliko je doprinosa navedeno da bi se oprema u skladu s DCI-jem također mogla koristiti za prikazivanje alternativnih programa različitih (nižih) digitalnih standarda, dok obrnuto (prikazivanje filmskih kopija sukladnih s DCI-jem na npr. 1,3K opremi) nije moguće. Sudionici nisu utvrdili rizik povećanja cijena. Umjesto toga, očekivalo se da će se cijene s vremenom smanjiti. I u doprinosu francuskih nadležnih tijela i u pripremnom dokumentu EFAD-a s time u vezi je naglašeno da bi svaka mjera potpore trebala biti izrađena s ciljem izbjegavanja narušavanja tržišnog natjecanja na tržištu digitalne opreme. Stoga bi se svaka mjera potpore trebala temeljiti na procjeni troškova digitalne opreme i potpora bi se trebala ograničiti u skladu s tima procjenama troškova. Zabrinutost Komisije da bi se državnim potporama mogao ubrzati prijelaz i time zatvaranje kina (usp. stavak 16.) nije se odrazila u doprinosima. Umjesto toga, državne potpore iznesene su kao održivo rješenje izazova digitalnog kina. Talijanska federacija umjetničkih kina skrenula je pozornost na ograničeni zemljopisni doseg kina, što je značilo da bi učinci narušavanja tržišnog natjecanja bili mali.
IV. KOMENTARI IZ ITALIJE
1. Nužnost potpore
(36)
Talijanska nadležna tijela dostavila su Komisiji informacije o karakteristikama talijanskog kino tržišta (zadnje ažurirano u listopadu 2013.). Ukupni broj talijanskih projekcijskih platna procijenjen je na 3 936, smješten u 1 872 kina. Mogu se razlikovati četiri kategorije:
a)
mreže velikih kina (8) s više od 60 projekcijskih platna. Postoje samo dvije takve mreže, UCI i The Space. One predstavljaju 787 platna u 76 kina;
b)
mreže malih kina. Postoji 15 takvih mreža, pri čemu svaka ukupno ima 60 platna ili manje. Ukupno, kina u ovoj kategoriji čine 513 platna u 104 kina;
c)
mala komercijalna kina. Ona čine 1 287 platna smještena u 351 kinu;
d)
manja kina koja se sastoje od kina s gotovo samo jednim platnom (90 % lokacija), uz sezonska kina i/ili crkvena kina. Postoji 1 340 takvih kina, s procijenjenih 1 500 platna.
(37)
Dok najveće mreže kina (kategorija a)) čine 40 % udjela nacionalnog tržišta, kina u kategoriji d) čine samo 5 do 10 % tržišnog udjela.
(38)
Program poreznog odbitka usmjeren je na kina u kategorijama b) do d). Posebno zbog snažne prisutnosti dvije velike mreže kina na tržištu, talijanska nadležna tijela smatraju da je državna potpora neophodna za dovršenje digitalnog prijelaza ovih kinoprikazivača, koji su svi mali ili srednje veličine.
(39)
U skladu s podacima koje je pružilo Ministarstvo kulture i turizma, ukupno 1 603 platna prijavilo se za porezne odbitke za digitalno kino u razdoblju 2010.-2013. (podaci iz travnja 2014.). Mjera provedena u okviru de minimis pravila pokazala se posebno popularnom odmah nakon njezina pokretanja 2010., kada su od nje koristi ostvarene za 671 platno.
(40)
No provedba mjere potpore prema de minimis pravilima pokazala se nedovoljnom da preokrene situaciju. Kao rezultat, posebno su srednje velika kina s više platna mogla digitalizirati samo neka od svojih platna.
(41)
Talijanska nadležna tijela tvrde da digitalizacija talijanskih kina još uvijek kasni. U listopadu 2013. stopa digitalizacije bila je oko 62 % (9). U skladu s procjenama koje su dala talijanska nadležna tijela u lipnju 2014., preostaje digitalizacija najmanje 700 kino platna.
(42)
Zbog toga postoji velik broj ugroženih kina, najviše male i srednje veličine. Njihov nestanak ne bi značio samo značajne gubitke radnih mjesta na razini prikazivača, već bi naprotiv utjecao na distribuciju filmova i ograničio izbor za publiku.
(43)
Talijanska nadležna tijela posebno su naglasila ulogu kina s jednim platnom i srednje velikih kina u Italiji. Trajna prisutnost prve grupe od ključne je važnosti za osiguranje jednakog pristupa kinima za sve građane, uključujući ona smještena u malim ruralnim i planinskim gradovima. Druga skupina srednje velikih kina čini osnovu distribucije i prikazivanja kvalitetnih filmova u Italiji. Njihova trajna prisutnost važna je jer oni nude alternativu dvjema velikim mrežama kina koje dominiraju tržištem.
(44)
Talijanska nadležna tijela očekuju da će tradicionalni film potpuno nestati s tržišta u roku od samo nekoliko tjedana ili mjeseci. Kako se približava točka prekida, talijanska nadležna tijela naglašavaju potrebu provedbe mjere izvan de minimis pragova.
(45)
S obzirom na najveći predloženi porezni odbitak (50 000 EUR po platnu) i procijenjene troškove opreme za digitalnu projekciju, talijanska nadležna tijela prilagodila su svoje procjene prosječnog troška prelaska na digitalnu projekciju po platnu na 50 000 - 60 000 EUR (podaci iz travnja i lipnja 2014.). Najveći porezni odbitak drugim riječima odgovara troškovima prelaska koji su značajno veći od procijenjenih prosječnih troškova konverzije. Međutim, talijanska nadležna tijela tvrde da se porezni poticaji računaju na temelju postotka izdataka koji su zaista nastali. Na temelju prosječnog ulaganja od 50 000 EUR, pruženi porezni poticaj (pri 30 %) iznosio bi 15 000 EUR. Stoga se u praksi najveći porezni odbici kao pravilo nisu primijenili. Bez obzira na to, najveće ograničenje jamči da, u slučaju netipičnih troškova konverzije, iznosi potpore ostaju ograničeni u apsolutnim pojmovima.
(46)
S obzirom na nužnost potpore, nadalje je važno napomenuti da najnovije naznake talijanskih nadležnih tijela i dalje upućuju na trošak prelaska na digitalnu projekciju od nekoliko desetaka tisuća eura po platnu. Za mnoga kina, posebno ona manja, nije moguće prikupiti ta sredstva iz privatnih izvora, posebno u trenutačnoj gospodarskoj situaciji u kojoj se nalaze Italija i Europa.
2. Proporcionalnost potpore
(47)
Općenito, talijanska nadležna tijela naglašavaju da je porezni odbitak komplementaran s modelima komercijalnog prijelaza i nije u konkurentskom odnosu s modelima VPF-a.
(48)
Izmijenjene provedbene uredbe sadržavaju određeni broj odredaba kojima se osigurava da mjera potpore ostaje proporcionalna. Njima se uzimaju u obzir mehanizmi tržišta dostupni za prelazak na digitalno kino (tj. modele VPF).
(49)
Kao prvo, za porazne olakšice mogu se prijaviti samo kinoprikazivači sa 60 platna ili manje. To znači da su dva talijanska najveća multipleksa (UCI i The Space) isključena iz potpore. Talijanska nadležna tijela kažu da se klasični model VPF-a uspješno primjenjivao na prelazak ovih dominantnih sudionika na tržištu. Štoviše, s obzirom na njihovu tržišnu snagu (usp. stavak 37.), oni ne smiju ovisiti o državnoj potpori za digitalnu konverziju.
(50)
Prema podacima koje su dostavila talijanska nadležna tijela, dvije velike kino mreže jedine su koje su iskoristile klasični model VPF-a. Međutim, manji kinooperateri također su pristupili komercijalnim mehanizmima da olakšaju prelazak na digitalnu projekciju. Alternativni model VPF-a, izrađen po mjeri za kina manje do srednje veličine, razvijen je u Italiji na temelju sporazuma između udruženja distributera i prikazivača. U tablici su prikazane osnovne razlike između klasičnog i alternativnog modela VPF-a kako su provedeni u Italiji.
Usporedba između klasičnog i alternativnog modela VPF-a u Italiji
Klasični model VPF-a u Italiji
Alternativni model VPF-a u Italiji
Neovisni „integrator” (koji ima VPF ugovore s distributerima) potpisuje sporazum s kinoprikazivačem.
Na temelju sporazuma između udruženja distributera i udruženja prikazivače. Nema uključenih trećih strana.
Prikazivač ne posjeduje digitalnu opremu i ne plaća za nju unaprijed.
Prikazivač posjeduje digitalnu opremu od početka i pokriva cijeli trošak kupnje unaprijed.
I distributeri i prikazivač pridonose postupnoj amortizaciji troškova kroz pristojbe VPF i mjesečna plaćanja. Podjela troškova je obično 75 % za distributere i 25 % za prikazivače.
Filmski distributeri plaćaju pristojbe za digitalne kopije za digitalna prikazivanja filmova. Te naknade mogu pokrivati do 75 % troškova prelaska na digitalnu projekciju. Od prikazivača se u svakom slučaju očekuje da pokrije 5 500 EUR troškova.
(51)
Drugo, uzimajući navedeno u obzir, talijanska nadležna tijela izmijenila su provedbene uredbe kako bi osigurala da nema pretjerane kompenzacije ili preusmjeravanja potpore ako se porezni odbitak kombinira s bilo kojim od komercijalnih (VPF) modela. Od korisnika je potrebna izjava da se porezna olakšica traži za pokrivanje samo vlastitih stvarnih troškova (usp. stavak 23.). Talijanska nadležna tijela izjavila su da će se pojedinačnim provjerama Ministarstva kulture i turizma jamčiti da je potporom obuhvaćen samo onaj dio ulaganja koji zaista treba snositi kinoprikazivač.
(52)
Treće, uvedeni su najveći kumulativni intenziteti potpore u cilju očuvanja proporcionalnosti mjere potpore. U njima se razlikuje između najmanjih kina (s jednim ili dva platna) i ostalih kina (usp. stavak 24.).
3. Prikladnost potpore
(53)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je sumnjala da je procijenjeni proračun mjere dovoljan da obuhvati procijenjene troškove konverzije. Na temelju ažuriranog proračuna i procjene troškova koje su pružila talijanska nadležna tijela (usp. stavke 18. i 45.) dobiva se ažurirana procjena situacije na koju se odnosi mjera potpore. Na temelju prosječnog poreznog odbitka od 15 000 EUR i uzimajući u obzir procijenjeni proračun programa (usp. stavak 18., od mjere bi u razdoblju od 2014. - 2015. moglo imati koristi 500 platna, kada se očekuje najintenzivnije korištenje mjere potpore. To odgovara značajnom dijelu platna koji su preostali za digitalizaciju (usp. stavak 40.).
(54)
Iako je zahtjev kulturnog programa uklonjen iz programa potpore, talijanska nadležna tijela tvrdila su da program i dalje ima snažan kulturni cilj. Ostvarenje potpune digitalizacije talijanskog tržišta kina rezultirat će boljim optjecajem različitih tipova filmova i povećanjem potencijala optjecaja radova iz „niše”. Ako različite vrste kina u Italiji ne bi sva mogla doživjeti digitalizaciju, kultura bi patila.
(55)
Talijanska nadležna tijela smatraju da mjera poreznog odbitka podrazumijeva kompenzaciju ne samo izravnih poreza dugovanih talijanskoj poreznoj upravi (porez na dobit poduzeća), već i neizravnih poreza (kao što je PDV) i poreza po odbitku i obveza socijalne sigurnosti (koje plaćaju poslodavci u ime svojih zaposlenika). Svi se ovi porezi uzimaju u obzir pri izračunu olakšica poreznog odbitka. To povećava dostupnost programa, jer njegovo korištenje ne ovisi o razini dobiti koju je ostvarilo dotično poduzeće.
(56)
Štoviše, člankom 51. Odluke-Zakona 83. iz 2012. uvedena je mogućnost prijenosa poreznih odbitaka na dobavljače digitalne opreme, banke, financijske posrednike i osiguravajuće agencije (usp. stavak 25.). To povećava dostupnost mjere potpore za manja kina, posebno ako ih vode obitelji i nemaju zaposlenika.
(57)
Već tijekom provedbe mjere u skladu s de minimis pravilima, porezni odbitci donijeli su koristi svim vrstama kina, uključujući najmanja kina na tržištu. To je prikazano na dijagramu u kojem se nalazi pregled korisnika programa (2010. - 2013.).
Korisnici po vrsti kina (2010. - 2013., na temelju broja projekcijskih platna) (podaci Ministarstva kulture i turizma posljednji put ažurirani u travnju 2014.)
(58)
Navedeni podaci ukazuju na povećanje broja i udjela malih kina koja su upotrijebila porezni odbitak u 2012. i posebno 2013. Sve u svemu, prema podacima dobivenim od talijanskih nadležnih tijela, 325 kina ili 24,3 % od 1 340 najmanjih kina u Italiji mogla su se koristiti poreznim odbitkom za ostvarenje prelaska za digitalnu projekciju u razdoblju od 2010. i kraja 2013.
4. Gospodarski, socijalni i kulturni utjecaj
(59)
Talijanska nadležna tijela naglašavaju kulturnu važnost osiguranja sveobuhvatnog prijelaza na digitalno kino. Ugradnja digitalne opreme sa sobom donosi brojne prednosti (kao što je povećana fleksibilnost) za cijeli sektor kina (i na kraju za kino publiku). No troškovi prelaska visoki su i nejednako raspoređeni, pri čemu kina snose većinu tereta. Manji sudionici na tržištu ne mogu provesti prijelaz bez državne potpore. Razvijeni modeli tržišnog prijelaza (VPF) nisu dovoljni za kompenzaciju ove neravnoteže i ne mogu im pristupiti sva kina u istoj mjeri.
(60)
Talijanska nadležna tijela potvrđuju da, iz njihove perspektive, mehanizmi programa ne dovode u pitanje načelo tehnološke neutralnosti.
V. PROCJENA MJERE POTPORE
1. Postojanje potpore
(61)
U članku 107. stavku 1. UFEU-a navodi se da „Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.”
(62)
Kao što je pojašnjeno u odluci o pokretanju postupka i kraće u stavku 12., mjera čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Izvor financiranja su porezni poticaji, tako da talijanska država gubi određene porezne prihode. U okviru programa neka će filmska poduzeća imati koristi od ove financijske prednosti, a mjera stoga pruža selektivnu prednost određenim poduzećima. Korisnici se natječu s ostalim poduzećima koja nemaju nužno koristi od programa. Zbog toga se programom narušava tržišno natjecanje ili postoji opasnost od njegova narušavanja. S obzirom na međunarodnu trgovinu filmovima, mjerom se može narušiti trgovina unutar Unije.
2. Spojivost potpore
(63)
Talijanska nadležna tijela opravdavaju mjeru kao potporu za promicanje kulture. Trajno su naglašavala kulturnu važnost dovršenja digitalizacije kina u Italiji što je prije moguće. Mjera potpore ima za cilj osigurati da sve vrste kina mogu ostvariti prijelaz na digitalnu projekciju unatoč visokim troškovima konverzije.
(64)
Kada je donesena odluka o otvaranju mjere, Komisija nije bila definirala svoju politiku o potpori digitalne projekcije. Komisija je od tada donijela novu Komunikaciju o državnoj potpori za filmove i ostala audiovizualna djela (10), kojom je ažurirala pravila za ocjenu sukladnosti državnih potpora za filmove i ostala audiovizualna djela u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (d) UFEU-a.
(65)
U novoj Komunikaciji o kinima izričito se potvrđuje da se potpora kinima može ocijeniti kao potpora za promicanje kulture u smislu članka 107. stavka 3. točke (d) UFEU-a. Stoga se spojivost potpore o kojoj je ovdje riječ može procijeniti u skladu s tom odredbom. U Komunikaciji o kinima navodi se da se potpora za modernizaciju kina, uključujući njihovu digitalizaciju, može opravdati na toj osnovi ako je takva potpora potrebna, proporcionalna i prikladna.
a) Nužnost mjere
(66)
Kao što su pokazala talijanska nadležna tijela i svojim primjedbama potvrdile zainteresirane strane, prijelaz na digitalno kino postavlja izazov za sektor filma koji utječe na europsko kino u cjelini, a posebno manja kina. Nestankom kina, posebno neovisnih malih i srednjih kina u manjim gradovima, smanjila bi se raznolikost i regionalni doseg ponuđenih filmova. Drugim riječima, dugi i nejednak prijelaz ima negativan učinak na prikazivanje filma, distribuciju i konačno europsku publiku.
(67)
Unatoč provedbi porezne mjere prema de minimis pravilima, Italija i dalje zaostaje u prijelazu na digitalno kino.
(68)
Istodobno, kada je tržište prešlo kritičnu točku prelaska, s više od 60 % digitaliziranih platna u Italiji na kraju 2013., situacija se pogoršala za ona kina koja ovise o državnoj potpori da bi ostvarila prijelaz. Zaista, dostupnost 35-milimetarskih filmova nije zajamčena u kratkom roku.
(69)
Mjera je usmjerena ne samo na najmanja kina, već i na veća komercijalna kina i mreže. Međutim, mreže najvećih kina (s više od 60 platna) isključene su iz potpore. Talijanska nadležna tijela tvrdila su da se poreznim olakšicama dodijeljenima svim kinima manje veličine ponovno uspostavljaju ravnopravni tržišni uvjeti u sektoru kojim dominiraju dvije vrlo velike mreže kina.
(70)
Svrha je poreznog odbitka pomoći kinima koja ne mogu, posebno u trenutačnoj gospodarskoj situaciji, prikupiti dovoljno privatnih sredstava za skupu digitalizaciju kina.
(71)
Uzimajući u obzir gore navedeno, Komisija smatra da se mjera potpore može smatrati potrebnom za zadržavanje i ponovno uspostavljanje raznolikog kino krajolika u Italiji u digitalnom kontekstu. Trajna prisutnost različitih vrsta kina, od umjetničkih kina s jednim platnom do velikih kina s više platna i komercijalnim programom, od presudne je važnosti kako bi se talijanskoj publici i dalje osigurala raznolika ponuda kina. Kao što je istaknuto u pojašnjenjima zaprimljenim od zainteresiranih strana, prijelaz na digitalno kino predstavlja izazov za cijeli filmski sektor, pri čemu samo najveće mreže kina imaju jednostavan pristup komercijalnim modelima prijelaza. Podaci o tržištu koje su pružila talijanska nadležna tijela pokazali su da de minimis provedba mjere nije bila dovoljna za dovršenje ovog prijelaza, posebno za kina s više od jednog platna. Čak i ako je istina da su neka kina uspjela pristupiti dogovorima u vezi s VPF-om, također je istina da komercijalnim modelima prijelaza nisu pokriveni svi troškovi digitalne konverzije (usp. stavak 32.). Javna potpora može se smatrati potrebnom i u tim slučajevima, dokle god joj je svrha dopunska, osiguravajući proporcionalnost mjere bez obzira na vrstu dotičnog kina.
b) Proporcionalnost mjere
(72)
Talijanska nadležna tijela isključila su kinoprikazivače s više od 60 platna iz poreznog odbitka. U strukturi talijanskog kino tržišta vidi se jasan jaz između operatera s do 60 platna i onih većih (usp. stavke 36. i 37.). Stoga se uvedeni prag čini proporcionalnim s obzirom na cilj programa.
(73)
Štoviše, porezni odbitak pokriva samo dio (30 %) troškova prijelaza i ograničen je na 50 000 EUR godišnje. Čineći iznos potpore postotkom stvarnih troškova digitalizacije, talijanska nadležna tijela zajamčila su da potpora ostaje proporcionalna, čak i kada troškovi mogu varirati na temelju pojedinačnog slučaja. Kako je ukazano u nekoliko doprinosa (stavak 29.), u nekim slučajevima troškovi digitalizacije mogu porasti značajno iznad prosjeka, na primjer kada je potreban značajan rad na kabini za projekciju. U takvim se netipičnim slučajevima ograničenjem od 50 000 EUR ipak osigurava da apsolutni iznosi potpore ostaju proporcionalni.
(74)
Iako su u odluci o otvaranju postupka postavljena pitanja „istiskivanja” modela komercijalne digitalizacije kina, u stavku 50. navedeno je da su u Italiji razvijena dva različita modela komercijalnog prelaska. Oni se mogu kombinirati s predloženim poreznim odbitkom za digitalno kino. Talijanska nadležna tijela uključila su posebne odredbe u izmijenjene provedbene uredbe kako bi osigurali da kombinacija privatnog i javnog financiranja konverzije digitalnog kina ne rezultira pretjeranom kompenzacijom ili preusmjeravanjem potpore (npr. distributerima ili integratorima VPF-a). Na taj način talijanska nadležna tijela promiču optimalnu sinergiju između dostupnih tržišnih modela i državne potpore kako bi potaknuli potpuno uvođenje digitalizacije.
(75)
Porezni odbitak također se može kombinirati s ostalim mjerama potpore. U cilju osiguranja proporcionalnosti potpore, talijanska nadležna tijela uvela su najveće ukupne intenzitete potpore od 90 % za mala kina (s jednim i dva platna) i 75 % za ostale vrste kina.
(76)
Općenito, uz prijavu treba priložiti ovjereni dokument u kojem je naveden stvarni rashod za svako platno, a Ministarstvo kulture i turizma treba provoditi provjere na temelju pojedinačnog slučaja. U provedbenim je uredbama, osim toga, navedeno na će se porezni odbitak naplatiti (plus kamate i novčane kazne) u slučaju neispunjavanja zahtjeva.
c) Prikladnost mjere
(77)
Pojašnjenjima koja su dala talijanska nadležna tijela i uvođenjem prenosivosti poreznih odbitaka osigurava se da će mjera imati učinak na predviđene korisnike programa. Čak i najmanje profitabilna kina trebala bi imati pristup programu.
(78)
Mjera se više ne nudi kao pilot mjera, ali bi bila na snazi do kraja 2022.
(79)
Iz podataka koje su dostavila talijanska nadležna tijela (stavci 57. i 58.) očita je dostupnost mjere svim vrstama ciljanih kina, posebno manjima. Iako drugi čimbenici mogu imati ulogu, treba napomenuti da se označeno povećanje broja kina s jednim do četiri platna koji imaju koristi od poreznih odbitaka (prema de minimis pravilima) u 2012. i 2013. poklapa s uvođenjem prenosivosti poreznih odbitaka u 2012. (stavak 25.).
(80)
Općenito, mjera se čini prikladnom za potrebe očuvanja raznolikosti kina prisutnih na talijanskom tržištu u rasponu od kina s jednim ekranom do malih komercijalnih kina i različitih vrsta multipleksa. Ova raznolikost kina preduvjet je za postizanje raznolikog raspona filmova koji se nude na kino platnima.
d) Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu
(81)
Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu ograničeni su. Prekogranični učinak kina ograničen je na prisutnost međunarodnih kinooperatera i međunarodnu dimenziju trgovine filmom općenito. Međutim, pojedinačne lokacije kina imaju inherentno ograničen zemljopisni doseg jer publika ne želi putovati daleko do kina.
(82)
Mjera se odnosi na potporu za ulaganje i njome se pruža jednokratna korist kinima koja se suočavaju s jednokratnim prijelazom. Poreznim se odbitkom osigurava da sva kina mogu dovršiti digitalni prijelaz, ali se ne narušava nepropisno tržišno natjecanje u pogledu njihovog svakodnevnog djelovanja.
(83)
Očekuje se da će dovršenje digitalnog prijelaza kina širom Europe osim toga koristiti europskoj filmskoj industriji u cjelini. S time u vezi, sumnje o standardima digitalnog kina iz odluke o otvaranju postupka više nisu mjerodavne. Doprinosi trećih strana pokazali su da postoji konsenzus u trgovini u korist prevladavajućih standarda digitalnog kina.
VI. ZAKLJUČAK
(84)
S obzirom na gore navedeno, Komisija zauzima stav da se potporom ostvaruje dobro definiran kulturni cilj. Obrađene su sumnje u pogledu nužnosti, proporcionalnosti, prikladnosti i učinka koje su se javile u odluci o otvaranju postupka. Narušavanja tržišnog natjecanja i učinci na trgovinu koje će mjera imati ograničeni su jer nisu suprotni zajedničkom interesu. U skladu s tim porezni odbitak za opremu za digitalnu projekciju može se smatrati spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Mjera državne potpore koju Italija planira provesti za opremu za digitalnu projekciju na temelju Zakona br. 244 od 24. prosinca 2007., Odluke-Zakona br. 91 od 8. kolovoza 2013. i nacrta odredaba na temelju kojih se primjenjuje porezni odbitak odobren kinima za uvođenje i nabavu opreme i strojeva za digitalnu projekciju spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (d) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
U skladu s time odobrava se provedba mjere potpore.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 29. listopada 2014.