KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/456
af 5. september 2014
om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
(meddelt under nummer C(2014) 6207)
(Kun den bulgarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse C(2011) 4444 af 29. juni 2011 (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 17. juli 2008 modtog Kommissionen et brev fra en klager, der ønskede at være anonym (»første klager«), og som hævdede, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte i forbindelse med byttetransaktioner, hvorved privatejet skovareal blev ombyttet med statsejet offentligt skovareal, ofte fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede skovareal fra skov til jord med tilladelse til byggeri (i det følgende benævnt »bebyggelig jord«). Den første klager indsendte supplerende oplysninger ved brev af 28. august 2008, 3. september 2008, 1. oktober 2008, 5. december 2008, 18. februar 2010, 12. oktober 2010 og 26. januar 2011.
(2)
Den 27. januar 2009 modtog Kommissionen yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner fra en tredjepart. Den 14. maj 2009 blev der indsendt endnu en klage over disse byttetransaktioner fra en klager, som indsendte supplerende oplysninger den 2. og 8. juni 2009. Den 23. marts 2010 indsendte en anden tredjepart oplysninger om disse byttetransaktioner til Kommissionen.
(3)
De bulgarske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionen om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. september 2008, 28. oktober 2008, 4. januar 2010, 23. marts 2010, 27. marts 2010, 30. august 2010 og 14. februar 2011. Under en række møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de bulgarske myndigheder den 22. februar 2010, den 12. oktober 2010 og den 3. februar 2011 fremlagde de bulgarske myndigheder yderligere oplysninger om disse byttetransaktioner.
(4)
Ved brev af 29. juni 2011 meddelte Kommissionen de bulgarske myndigheder, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til de anfægtede byttetransaktioner. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
Ved brev af 29. september 2011 sendte de bulgarske myndigheder deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra følgende interesserede parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova (23) og fra en klager, som anmodede om anonymitet (24).
(7)
Ved brev af 1. september 2011, 5. oktober 2011, 25. november 2011, 14. december 2011 og 3. april 2012 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de bulgarske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere herpå. Republikken Bulgariens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger blev modtaget ved brev af 4. november 2011, 15. december 2011, 12. januar 2012 og 25. april 2012.
(8)
De bulgarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. december 2011 og på det møde, som de holdt med Kommissionens tjenestegrene den 9. december 2011.
(9)
Ved brev af 9. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra den første klager af visse dele af den dokumentation, vedkommende havde fremsendt.
(10)
Den 3. april 2012 fremsendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra en række tredjeparter (25) til de bulgarske myndigheder. Kommissionen modtog Republikken Bulgariens kommentarer til disse bemærkninger den 25. april 2012 og den 15. maj 2012.
(11)
Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de bulgarske myndigheder. Den 17. august 2012 anmodede de bulgarske myndigheder om en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger, hvilket Kommissionen imødekom den 31. august 2012. Den 19. september 2012 fremsendte de bulgarske myndigheder de ønskede oplysninger.
(12)
Den 3. oktober 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra Elkabel AD, en af tredjeparterne, som havde fremsendt bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket denne gjorde den 31. oktober 2012.
(13)
Ved brev af 14. januar 2013, 17. maj 2013, 22. juli 2013 og 22. oktober 2013 anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 4. og 5. februar 2013, den 25. juni 2013 og den 5. juli 2013, den 16. og 23. august 2013 samt den 19. november 2013 og 20. december 2013. En række af de oplysninger, der blev fremsendt med den sidste skrivelse, blev senere fremsendt igen af de bulgarske myndigheder pr. e-mail den 21. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. AREALBYTTE
(14)
I 1947 eksproprierede staten alle skovarealer i Bulgarien og gjorde dem til offentlig ejendom. Dette var tilfældet indtil 2000, da man indledte tilbagegivelsen af skovarealer til de tidligere private ejere.
(15)
Med hjemmel i en ændring af skovloven (26), som trådte i kraft den 22. februar 2002, blev det muligt at bytte nyligt privatiserede skovarealer med statsejede offentlige skovarealer fra statens skovfond. Denne ændring af skovloven var gældende indtil den 27. januar 2009, og heri defineredes rækkefølgen og betingelserne for gennemførelsen af disse byttetransaktioner.
(16)
I henseende til byttetransaktionerne blev priserne på privatejet og statsejet skovareal fastlagt på grundlag af et særregulativ, nemlig regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer (27) (i det følgende benævnt »regulativet om basispriser«), som trådte i kraft den 18. november 2003. Bulgarsk lov tillod ikke sagkyndige valuarer at fravige de priser, der var fastlagt for skovarealer ved anvendelse af regulativet om basispriser.
(17)
På baggrund af dette regulativ fastlægges basisprisen på en skovlod som summen af basisværdien af dette jordstykke og værdien af bestanden (de plantearter, der står på arealet).
(18)
Værdien af jorden fastlægges på grundlag af den gennemsnitlige værdi af jorden ifølge de jordkategorier, der giver identiske betingelser for plantevækst (150 naturtyper ifølge bilag 1 til regulativet om basispriser). Den værdi justeres derefter ved hjælp af en justeringskoefficient, som inddrager arealets beliggenhed i forhold til lokal og national infrastruktur. Denne justeringskoefficient (Km) ifølge bilag 2 til regulativet om basispriser fastlægges ved hjælp af følgende formel:
hvor:
p
=
koefficient for kort afstand til en vej med belægning målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
s
=
koefficient for kort afstand til et byområde målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,25)
m
=
koefficient for kort afstand til havet målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
g
=
koefficient for kort afstand til en by udtrykt i tal for afstanden til en given by (korteste køreafstand ad vej mellem den omhandlede skovlod og byen). Byerne er opdelt i seks grupper ifølge tabel 1:
Tabel 1
Gruppe 1:
Sofia (fra 0,00 til 0,70)
Gruppe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas og Varna (fra 0,00 til 0,50)
Gruppe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven og Stara Zagora (fra 0,00 til 0,40)
Gruppe 4:
Andre byer i distriktet (fra 0,00 til 0,35)
Gruppe 5:
Andre store byer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov og Cherven Bryag (fra 0,00 til 0,30)
Gruppe 6:
Andre kommunale centre (fra 0,00 til 0,10)
(19)
Værdien af jorden justeres yderligere ved at tillægge en forhøjelse pr. hektar, som er fastsat på grundlag af den konstaterede gennemsnitspris på jord i det område, hvor skovlodden er beliggende. Disse forhøjelser er fastlagt i bestemmelserne i bilag 3 til regulativet om basispriser og er vist i tabel 2:
Tabel 2
Forhøjelse
(BGN/hektar)
Sofia, nationale feriesteder og tilstødende ferieboligområder, grunde med under 10 km til havet
5 000
Bebyggelse i 1. og 2. kategori
2 000
Bebyggelse i 3. og 4. kategori
1 000
Bebyggelse i 5. og 6. kategori
500
Bebyggelse i 7. og 8. kategori
0
(20)
Den samlede værdi af jorden som fastlagt ved hjælp af denne mekanisme kaldes skovloddens basisværdi.
(21)
Værdien af bestanden (de plantearter, der er på arealet) er værdien af bestandens aktuelle alder og den fremskrevne værdi af dens benyttelsesalder. Værdien af træ fra skovbestande i deres aktuelle alder (alder på værdiansættelsestidspunktet) er lig med gevinsten ved salget af de omhandlede træsorter til gennemsnitlig markedspris, hvorfra omkostninger ved fældning, primær forarbejdning og transport til en midlertidig lagerplads fratrækkes. Hvis indtægten ikke dækker alle omkostningerne, anses træet ikke for at have en værdi.
(22)
Indtægterne fra salget fastlægges ved at klassificere lageret og mængden af de forskellige trækategorier. Omkostningerne (BGN/kubikmeter) ved fældning og primær forarbejdning af træ fra et træfældningsområde med en gennemsnitlig sværhedsgrad fastlægges ved hjælp af de forskellige træarter og trækategorier på skovlodden. Omkostningerne ved transport af træ fastlægges ved hjælp af træarter, trækategori og gennemsnitlig transportafstand fra den omhandlede skovlod. Transportomkostningerne multipliceres for hver transportkilometer med en koefficient, som tager højde for, hvor vanskelig ruten er.
(23)
De gennemsnitlige markedspriser og omkostningerne ved fældning, primær forarbejdning og transport af træ bør fastlægges med jævne mellemrum og ajourføres af skovstyrelsen (Executive Forests Agency (EFA)) (28) på grundlag af vægtede gennemsnit beregnet ud fra statistiske data indsamlet i en treårig periode (hvoraf det sidste år vægter dobbelt).
(24)
Ved at tilføje bestandens værdi, som denne er fastslået af en valuar, til jordens basisværdi, får man basisprisen for en skovlod.
(25)
Denne basispris justeres for at tage hensyn til beskyttelsen af skovarealets miljødannende natur og rekreative formål i områder med såkaldt »særlig beskyttelse mod urbanisering«, der ved lov er oprettet i visse egne af Bulgarien. I henhold til bestemmelserne i bilag 19 til regulativet om basispriser multipliceres basisværdien af skovejendomme beliggende i sådanne områder med en koefficient (К) anført i tabel 3 (29), nemlig:
Tabel 3
Sortehavskysten første område
К = 6
Sortehavskysten andet område
К = 5
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af national betydning
К = 4
Skov og andre arealer beliggende i områder mellem stats- og kommuneveje og grænsen omkring bebyggelsesområder
К = 3
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af lokal betydning
К = 4
(26)
Endelig anvendes en såkaldt markedsreguleringskoefficient på basisprisen på jord ifølge bilag 20 til regulativet om basispriser. Den koefficient er udtrykt i BGN/kvm og går fra 10 for jord, der støder op til kysten, store feriesteder i bjergene og Sofia, til 1 for den mindst attraktivt beliggende jord.
(27)
Uanset ovenstående måtte en privat ejer, hvis vedkommende ved en byttetransaktion fik en skovlod med en højere samlet administrativ pris end den jord, han gav i bytte, betale en kompensation til staten for prisforskellen. Ifølge de bulgarske myndigheder accepterede staten i reglen kun byttetransaktioner, hvis den fik jord med højere administrativ værdi i bytte. Men det gjaldt imidlertid kun, hvis den samlede administrative pris på den privatejede lod var højere end den administrative pris på den statsejede lod, som indgik i byttetransaktionen, ikke prisen pr. kvm.
(28)
Den 27. januar 2009 trådte et forbud mod bytte af skovarealer i kraft. Den omhandlede periode med anfægtede byttetransaktioner er således perioden fra den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen, til den 27. januar 2009, datoen for byttemoratoriet (i det følgende benævnt »den omhandlede periode«).
2.2. ÆNDRING AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(29)
Klagerne hævder endvidere, at byttetransaktionerne ofte blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af arealet fra skovareal til bebyggelig jord, og at denne ændring yderligere øgede forskellen mellem markedsværdien af det statsejede offentlige skovareal, der blev byttet for den privatejede skovlod.
(30)
De bulgarske myndigheder forklarede, at proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke er reguleret af bestemmelserne i skovloven (sådan som byttetransaktionerne), men af en separat lovgivning, bl.a. loven om fysisk planlægning (ZUT) (30). Ifølge denne lovgivning kan enhver skovlodsejer anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af vedkommendes skovlod til bebyggelig jord ved at indsende en ansøgning til direktøren for EFA, som dengang hørte under landbrugs- og fødevareministeriet (31). En kommission af (interne og potentielt eksterne) sagkyndige behandler herefter anmodningen og afgiver en udtalelse til direktøren, som træffer en foreløbig afgørelse om ansøgningen. Hvis afgørelsen er positiv og bekræfter begrundelsen for og lovligheden af ansøgningen, vil den blive fremsendt til alle afdelinger med ansvar for ændringen af anvendelsen (provinsens guvernør, kommunens borgmester og direktøren for det ansvarlige regionale skovdirektorat).
(31)
På baggrund af en positiv foreløbig afgørelse vil ejeren indsende en ansøgning til den berørte kommune om igangsætning af, udkast til og godkendelse af en detaljeret lokalplan. En sådan plan kræver høring af alle (lokale) interessenter. Hvis denne plan godkendes af de ansvarlige myndigheder, og når den er trådt i kraft, vil lodsejeren indsende en ansøgning til landbrugs- og fødevareministeriet om udtagning af den omhandlede skovlod af det beskyttede skovareal. Hvis ansøgningen imødekommes, skal der betales en stempelafgift, som fastsættes af en uafhængig valuar i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser.
(32)
Efter at lodsejeren har betalt stempelafgiften til de ansvarlige myndigheder, igangsættes proceduren for vedtagelse af en administrativ afgørelse om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. Afhængigt af ejendommens størrelse træffes denne afgørelse af enten landbrugs- og fødevareministeren (hvis det drejer sig om en ejendom på under 10 hektar) eller af ministerrådet.
(33)
Den 3. september 2009 blev der vedtaget et moratorium om efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af byttet jord.
2.3. RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGERNE
(34)
Byttetransaktionerne, beregningen af priserne for anvendelse i byttetransaktionerne og proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af byttet skovjord reguleres af følgende retsakter:
-
den bulgarske skovlov
-
regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer
-
lov om statsejendom (32)
-
forpligtelses- og aftaleloven (33)
-
lov om fysisk planlægning.
2.4. STØTTEMODTAGERNE
(35)
De potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er fysiske personer, private selskaber og kommuner, der ofte beskæftiger sig med byggemodning og byggeri og/eller turisme, og som byttede deres skovlodder for statsejet skovareal.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(36)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt byttetransaktionerne og/eller den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af jorden indeholdt elementer af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og hvorvidt denne støtte kunne erklæres forenelig med det indre marked.
3.1. IBOENDE FORBINDELSE MELLEM BYTTETRANSAKTIONERNE OG ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF JORDEN
(37)
Kommissionen var først og fremmest i tvivl med hensyn til klagernes påstand om, at byttetransaktionerne i adskillige tilfælde blev fulgt af en ændring i den fastlagte anvendelse af den byttede jordlod, dvs. fra skovareal til bebyggelig jord.
(38)
I lyset af tallene fra de bulgarske myndigheder bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at 15 ud af 147 byttetransaktioner i den omhandlede periode (2006-2009) blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse (10 %). Desuden bemærkede Kommissionen, at det er forskellige lovbestemmelser, der finder anvendelse på byttetransaktionerne og på de potentielle anmodninger om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og at disse to procedurer gennemføres separat. Disse elementer forekom i første omgang at bekræfte de bulgarske myndigheders udtalelse om, at de to procedurer som udgangspunkt ikke er uløseligt forbundet (34).
(39)
Imidlertid anførte de bulgarske myndigheder, at formlerne til beregning af de administrative priser på skovjord og stempelafgiften, der skal betales for en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, blev fastsat på et bestemt niveau, der skulle sikre, at den fulde byttepris for skovarealet plus ændring af den fastlagte anvendelse af jorden i vidt omfang ville matche markedsprisen på lignende bebyggelig jord. Dette kunne indebære, at myndighederne antog, at mange investorer ville forsøge at kombinere de to procedurer i samme transaktion.
(40)
Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af det berørte skovareal skulle tages i betragtning, når prisen på lodden blev bestemt i forbindelse med byttetransaktionerne, dvs. om byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede jord burde anses for at være uløseligt forbundet.
3.2. POTENTIEL STATSSTØTTE I ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(41)
Dernæst var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord kunne medføre en tildeling af statsstøtte, idet den øgede værdien af den byttede jord yderligere.
(42)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden ikke i første omgang forekommer at have indebåret nogen overførsel af statslige midler. Stempelafgiften på sådanne transaktioner blev beregnet efter lovens bestemmelser og, så vidt Kommissionen ved, betalt i alle de omhandlede tilfælde. Selv om de virksomheder, der blev berørt af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden, kan have fået gavn af denne ændring, ville de administrative afgørelser til effektuering af ændringen derfor ikke indebære statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen lagde sig ikke fast på en endelig holdning til dette spørgsmål og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt der forekom statsstøtte i denne procedure.
3.3. POTENTIEL STATSSTØTTE I BYTTETRANSAKTIONER MED SKOVAREALER
(43)
Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at priserne på skovjord i forbindelse med byttetransaktionerne blev bestemt af sagkyndige alene ved hjælp af formlerne i regulativet om basispriser. Kommissionen var derfor i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af disse formler førte til en administrativ pris, som matchede de priser, der kunne opnås i armslængdetransaktioner mellem to private parter. Kommissionen opfordrede derfor Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om markedspriserne i 100 % private handler (eller byttetransaktioner) med skovjord, som fandt sted i Bulgarien i den omhandlede periode. Kommissionen opfordrede endvidere Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om forskellene mellem disse priser og de administrative priser, der blev brugt til de anfægtede byttetransaktioner, og således det potentielle beløb ydet i statsstøtte i forbindelse med disse transaktioner. Desuden opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om de regler, der blev anvendt på den kompensation, der blev betalt i byttetransaktionerne, når der var forskel i priserne på de to byttede jordlodder. Endelig opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien til at fremsende yderligere information til dokumentation for dens påstand om, at de anfægtede byttetransaktioner ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
3.4. DEN POTENTIELLE STATSSTØTTES FORENELIGHED
(45)
Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen - såfremt den skulle nå frem til, at der forekommer statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og/eller byttetransaktionerne - tvivl om, hvorvidt en sådan støtte kunne anses for at være forenelig med det indre marked og nærmere bestemt med traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og bestemmelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (35) og/eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og EF- rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (i det følgende benævnt »skovbrugsrammebestemmelserne«) (36).
(46)
Kommissionen anmodede derfor Republikken Bulgarien og interesserede parter om at fremsende bemærkninger om de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN FØRSTE KLAGER TIL DEN TVIVL, SOM KOMMISSIONEN UDTRYKTE I INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(47)
Den første klager hævder, at de anfægtede byttetransaktioner udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked.
(48)
For så vidt angår Kommissionens først udtrykte tvivl, hævder den første klager, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og byttetransaktionerne bør betragtes som uløseligt forbundet. For det første hævder klageren, at mange af støttemodtagerne af byttetransaktionerne driver virksomhed inden for byggeri og turisme, ikke skovbrug. For det andet er byttet skovareal ifølge den første klager stort set ikke blevet udnyttet kommercielt efter moratoriets ikrafttræden i 2009. Dengang byttetransaktionerne blev gennemført, var der for det tredje mange af støttemodtagerne, der angiveligt bekendtgjorde og reklamerede med deres byggeprojekter på det byttede skovareal i form af skisportssteder eller badeferieområder og havde endda indledt drøftelser med de relevante lokale myndigheder for at sikre gennemførelsen af en ændring af den fastlagte anvendelse af det pågældende areal. For det fjerde hævder klageren, at det ofte var den samme statslige styrelse (EFA), der havde ansvaret for både at afslutte byttetransaktionen og udtage den byttede skovlod af skovfondens arealer (EFA og den kompetente tilsynsmyndighed) (37) og dermed bane vejen for dens kommercielle udnyttelse.
(49)
Den første klager mener således, at en potentiel omklassificering af den fastlagte anvendelse af jorden og den tilsvarende prisstigning bør tages i betragtning ved kvantificeringen af det samlede beløb af statsstøtte, der ligger i byttetransaktionerne. Derfor bør der efter klagerens mening ved kvantificeringen af støtten ske en sammenligning med bebyggelige lodder for at kunne afspejle markedsprisen på den byttede jord korrekt.
(50)
Klageren nævner også, at det, i betragtning af hvor attraktiv den region er, hvor statens skovlodder var beliggende, ville have været klogere af myndighederne først at søge at øge loddernes værdi (dvs. ændre deres fastlagte anvendelse og give tilladelse til byggeri) og dernæst afhænde lodderne. Ifølge klageren forsøgte EFA ikke i nogen af de tilfælde, hvor der blev anmodet om bytte, at ændre den fastlagte anvendelse af den pågældende skovlod forud for byttetransaktionen. Dette er ifølge klageren et tydeligt tegn på, at der forelå en hensigt om at tildele erhververen af det statsejede skovareal en fordel. Denne praksis blev også kritiseret af Verdensbanken i en rapport om bulgarske skove fra 2009, hvor det blev bemærket, at staten pådrog sig tab på netop denne måde (38).
(51)
For så vidt angår den næste tvivl, som Kommissionen udtrykte om, hvorvidt der blev givet statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord, hævder den første klager, at selv om erhververen af jorden efterfølgende betalte en stempelafgift efter afgørelsen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden, og dette beløb bør trækkes fra kvantificeringen af enhver støtte, der måtte være modtaget som resultat af byttetransaktionen, afspejler stempelafgiften ikke den faktiske værdiforøgelse af skovlodden som følge af denne ændring. Klageren hævder videre, at den ulovlige statsstøtte, der blev ydet til erhververen af jorden, i de tilfælde, hvor byttetransaktionen blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af Unionen, men hvor ændringen af den fastlagte anvendelsen af jorden fandt sted efter tiltrædelsen, bør beregnes som forskellen mellem markedsværdien af den pågældende skovlod på tidspunktet for byttetransaktionen (før tiltrædelsen) og markedsværdien af skovlodden efter ændringen af den fastlagte anvendelse (efter tiltrædelsen).
(52)
Med hensyn til den tredje tvivl, som Kommissionen udtrykte vedrørende forekomsten af statsstøtte som følge af byttetransaktionerne, hævder klageren, at formlerne, der blev foreskrevet i regulativet om basispriser, ikke afspejler markedsværdien af den byttede jord. Klageren anfægter endvidere valuarernes uafhængighed, da erhververen af jorden efter vedkommendes mening frit kan vælge en venligt stemt valuar, hvilket kan medføre en betydelig undervurdering af priserne.
(53)
Klageren fremsendte også yderligere oplysninger om markedspriserne på det byttede skovareal eller næsten identiske skovarealer for angiveligt at påvise betydelige uoverensstemmelser med de administrative priser på skovlodderne. På grund af tidspres havde klageren kun undersøgt priserne på ni af de byttede lodder. Til dette formål anvendte vedkommende bankernes vurdering af jorden samt oplysninger fra Bulgariens offentlige ejendomsregister, der viste priserne på lignende skovlodder i afsluttede ejendomshandler. De afdækkede prisforskelle lå fra en undervurdering (ved brug af den administrative pris) på 50-65 % til sager, hvor skovlodden angiveligt blev købt til 1-2 % af markedsværdien.
(54)
Endelig hævder klageren, at det forhold, at der blev indledt straffesag mod den tidligere chef for EFA for indgåelse af byttetransaktioner til skade for staten, er et tegn på, at de bulgarske myndigheder selv mener, at der blev overdraget skovjord til visse private parter til en pris, der lå langt under markedsværdien.
(55)
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hævder klageren, at ingen af støttemodtagerne af byttetransaktionerne, så vidt vedkommende ved, har skovbrug som deres primære erhverv. Snarere havde næsten alle støttemodtagerne angiveligt tidligere drevet eller havde fremtidige forretningsplaner om at drive erhvervsvirksomhed eller at investere i en af følgende brancher: ejendomsspekulation, byggeri og/eller turisme. Ifølge klageren vedrører turisme pr. definition hele det indre marked, hvorfor selv nogle få tilfælde af selektiv støtte nødvendigvis vil fordreje konkurrencen. Klageren tilføjer yderligere, at udenlandske konkurrenter i lyset af antallet og omfanget af byttetransaktionerne faktisk afskrækkes fra at trænge ind på det bulgarske marked. Mens flere større EU-investorer (f.eks. Lindner og ECE) har deltaget i byggeprojekter i bulgarske byer (butikscentre og stormagasiner), er næsten alle store investeringer i feriesteder ved kysten, i skiterræn og ved golfbaner angiveligt foretaget af bulgarsk kontrollerede selskaber.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA STØTTEMODTAGERNE I BYTTETRANSAKTIONERNE OG ANDRE TREDJEPARTER
(56)
Kommissionen modtog bemærkninger fra mange tredjeparter, hvoraf de fleste var private parter i byttetransaktionerne (i det følgende benævnt »støttemodtagerne«). Kommissionen bemærker, at en række støttemodtagere (39) blot afgav en kort udtalelse om, at der ikke indgik statsstøtte i de byttetransaktioner, de var part i. Andre støttemodtagere fremsendte mere detaljerede bemærkninger til den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, og de vil blive gennemgået i de følgende afsnit.
4.2.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(57)
For så vidt angår den første tvivl, som Kommissionen udtrykte med hensyn til, om byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden er uløseligt forbundet, hævder de fleste af de støttemodtagere (40), der reagerede på indledningsafgørelsen, at der ikke består en sådan iboende forbindelse. Byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod foregik i to separate procedurer, som hører under to forskellige statslige organer, der arbejder uafhængigt af hinanden. Byttetransaktionerne falder ind under landbrugs- og fødevareministeren eller ministerrådet afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes, og EFA, mens ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden falder ind under de lokale myndigheders kompetence - borgmesteren eller byrådet i en kommune, ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder eller guvernøren for den region, hvori arealerne er beliggende - og kræver godkendelse af en detaljeret eller generel lokalplan.
(58)
En støttemodtager (41) føjer yderligere til, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og en forøgelse af dens værdi. Beslutningen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden bygger på bedømmelsen af nødvendigheden heraf, hvilket har et bredere sigte og ofte går forud for ejernes private interesse, og den er derfor ikke baseret på de kommercielle interesser, som byttetransaktionens parter måtte have. En anden støttemodtager (42) bemærker, at de statistiske oplysninger fra de bulgarske myndigheder bekræfter fraværet af en iboende forbindelse. Endelig mener en række støttemodtagere (43), at spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse, er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(59)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, mener flertallet af støttemodtagerne, at det af forskellige grunde ikke skal være tilfældet. En række af støttemodtagerne (44) hævder, at det ville være ubegrundet at tage hensyn til den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod, eftersom der måske aldrig bliver ansøgt om en sådan ændring, eller ansøgningen afvises på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative krav. Det byttede skovareals strategiske beliggenhed, som angiveligt forøger jordens værdi, bør være irrelevant, hvis den fastlagte anvendelse af jorden ikke er blevet ændret, og den erhvervede jord kun kan udnyttes til det formål, der er bestemt i loven. Således hævder en støttemodtager (45), at der bør tages hensyn til den specifikke aftale, der er indgået mellem parterne i byttetransaktionen på datoen for værdiansættelsen. En objektiv og rimelig beregning af markedsværdien bør også omfatte den lokalplan (der giver tilladelse til byggeri eller ikke), som er gældende på datoen for værdiansættelsen af den byttede skovlod. Derfor bør der specificeres et sæt ensartede kriterier, som muliggør en sondring mellem en hypotetisk mulighed og den faktiske hensigt hos parterne i byttetransaktionen om efterfølgende at foretage en ændring af anvendelsen af jorden.
(60)
Desuden bemærker mange støttemodtagere, at der for at få jorden udtaget af det beskyttede skovareal skal erlægges en afgift for ændring af den fastlagte anvendelse, som svarer til prisen pr. kvadratmeter bebyggelig jord i det pågældende område. Derfor hævder disse støttemodtagere, at de ikke opnår en økonomisk fordel ved ændringen, for hvis den erhvervede jord sælges, stilles som sikkerhed eller byggemodnes, vil dens værdi være den samme, som værdien af bebyggelig jord. Et lignende argument blev fremsat af Mirta Engineering og Beta Forest, som bemærker, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden indebærer yderligere udgifter, herunder stempelafgift og lokale skatter samt omkostninger til tegninger, hvilket yderligere øger ejendomsværdien. Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova hævder da også, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden i deres tilfælde var betinget af betalingen af de statslige afgifter, der er defineret i artikel 17 i skovloven og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
(61)
Endelig mener en række støttemodtagere (46), at spørgsmålet er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. MIKS bemærker i sit svar, at den bulgarske stat i sine byttekontrakter anførte, at det ikke var tilladt at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
4.2.2. Statsstøtte i byttetransaktioner med skovarealer
(62)
Hvad angår den tvivl, som Kommissionen havde med hensyn til, hvorvidt de administrative priser for byttetransaktionerne førte til en markedspris, fremførte støttemodtagerne (47) flere lignende argumenter for, hvorfor det skulle være tilfældet i forbindelse med deres egne byttetransaktioner.
(63)
For det første hævder en støttemodtager (48), at der ved fastsættelsen af administrative priser ifølge regulativet om basispriser tages hensyn til objektive kriterier såsom loddens beliggenhed, distrikternes betydning og arten og betydningen af plantebestanden på arealet, mens to andre støttemodtagere (49) hævder, at den administrative byttepris bygger på kriterier, som er identiske med dem, der anvendes ved private investorers bytte af private skovarealer, som omfatter jord, der er beliggende tæt på lokal eller national infrastruktur, og som ligner de anfægtede byttetransaktioner med hensyn til plantearter, beliggenheden i områder, der er særligt beskyttet mod urbanisering osv. Ligeledes hævder atter andre støttemodtagere (50), at værdiansættelser, der sker i henhold til regulativet om basispriser, medfører administrative priser som er på niveau med eller i mange tilfælde højere end markedspriserne for skovarealer i Bulgarien på grund af manglen på et nationalt marked for denne type jord og det forhold, at de få private transaktioner er sket til lave priser. Derfor blev byttetransaktionerne gennemført på de fremherskende økonomiske markedsvilkår.
(64)
For det andet hævder en række støttemodtagere (51), at de lod foretage værdiansættelser af de byttede lodder, som førte til administrative priser, der var på niveau med (52) eller i mange tilfælde højere end (53) markedspriserne for skovarealer i Bulgarien.
(65)
For det tredje påpeger flere støttemodtagere (54) fraværet af 100 % private byttetransaktioner eller handler i områder, hvor de pågældende støttemodtageres byttetransaktioner fandt sted, som begrundelse for, at de administrative priser bør anses for at være tilnærmet markedspriserne.
(66)
Endelig hævder flere støttemodtagere (55), at eftersom landbrugs- og fødevareministeren i udøvelsen af sine skønsbeføjelser har ret til at nægte at foretage en byttetransaktion, hvis staten ikke har interesse i at erhverve det privatejede skovareal, og betingelserne for bytteaftalen skal godkendes af begge parter (offentlig og privat), bør byttetransaktionerne anses for at være forretningsmæssige transaktioner, hvori staten handler som en markedsøkonomisk aktør.
(67)
Hvad angår den potentielle statsstøtte i transaktionerne (dvs. forskellen mellem de administrative priser og markedspriserne på skovarealer), svarede størstedelen af støttemodtagerne (56), at de bulgarske myndigheder ikke dækkede prisforskellen, når det privatejede areal var mere værdifuldt end det statsejede. En anden støttemodtager (57) hævede, at forskellen i markedspriserne på byttet privat- og statsejet skovareal beliggende i samme eller tilstødende områder begunstiger staten, idet de administrative priser er højere end markedspriserne, som forhandles frit mellem de private skovejere i det pågældende område.
(68)
For så vidt angår de øvrige betingelser for at konstatere forekomst af statsstøtte, bestred flere støttemodtagere (58), at de var opfyldt. Således hævder visse støttemodtagere (59), at de er fysiske personer, som Bulgariens statsstøttelov og traktatens artikel 107 ikke finder anvendelse på. Angående statslige midler bemærker disse støttemodtagere, at staten erhvervede jorden ved ulovlig ekspropriering uden tilstrækkelig kompensation, hvorfor staten ikke kan anses for at have sådanne midler til rådighed. I henseende til selektivitet hævder disse støttemodtagere, at skovloven finder anvendelse erga omnes og dermed ikke er diskriminerende.
(69)
En anden støttemodtager (60) mener heller ikke, at betingelserne i traktatens artikel 107 er opfyldt, hvad angår byttetransaktionerne, men med en lidt anderledes begrundelse. For det første skete der ikke overførsel af statslige midler, eftersom byttetransaktionen er en »dobbelt handelstransaktion«, som skete efter en værdiansættelse udført af en uafhængig valuar på grundlag af de objektive kriterier for beregning af prisen, som loven foreskriver. Parterne i byttetransaktionen har hverken fået en fordel eller en gunstigere stilling end deres konkurrenter, eftersom enhver skovejer kunne have anmodet om bytte af sin privatejede jord mod et statsejet skovareal. Et lignende argument fremsættes af en anden støttemodtager (61), som mener, at bytteordningen er en generel foranstaltning, der er tilgængelig for alle skovejere.
(70)
Hvad angår forekomsten af en økonomisk fordel, bestred flertallet af støttemodtagerne (62), at de fik en sådan fordel ud af transaktionerne, eftersom den administrative pris for den byttede jord efter deres mening var på niveau med eller højere end markedsprisen.
(71)
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, svarede langt de fleste støttemodtagere (63), at de ikke var beskæftiget inden for byggeriet eller turistbranchen og/eller ikke havde søgt licens som rejsearrangør. Desuden bekræftede de, at de hverken havde udnyttet det ved byttetransaktionen erhvervede areal til tømmerproduktion efter erhvervelsen eller havde solgt tømmer i Bulgarien eller i andre medlemsstater. Derfor hævder de, at der ikke kan siges at være sket en faktisk eller potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En anden støttemodtager (64) tilføjede, at byttetransaktionerne ikke fører til en stigning i den hjemlige produktion og dermed en begrænsning af de muligheder, der er, for at virksomheder fra andre medlemsstater kan eksportere til det bulgarske marked.
(72)
Andre støttemodtagere (65) hævdede, at eftersom byttetransaktionerne ikke indebærer overførsel af statslige midler og ikke giver en økonomisk fordel, kan de ikke anses for at påvirke markedets balance og de økonomiske betingelser, som virksomhederne drives på, hvilket betyder, at det er nødvendigt med startinvestering for at erhverve materielle aktiver. Således kan virksomheder fra andre medlemsstater trænge ind på og drive virksomhed på det samme marked på rimelige vilkår, hvorfor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke kan siges at være blevet påvirket af de anfægtede byttetransaktioner.
(73)
Endelig forklarede en enkelt støttemodtager (66), at det skovareal, vedkommende erhvervede fra staten, ikke er egnet til skovrejsning. Han mener endvidere, at hans ejendom er bedre end den, han modtog fra staten, og at transaktionen ikke indebærer statsstøtte. Endelig nævnte han, at den erhvervede jord bruges til mobil biavl, ved at arealet udlægges til eng om sommeren.
4.2.3. Den potentielle statsstøttes forenelighed
(74)
Selv om Kommissionen anmodede de interesserede parter om at indsende dokumentation, der kunne sætte den i stand til at undersøge foreneligheden med det indre marked af de anfægtede byttetransaktioner, imødekom ingen af støttemodtagerne denne anmodning.
5. BEMÆRKNINGER FRA REPUBLIKKEN BULGARIEN
5.1. BULGARIENS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(75)
De bulgarske myndigheder hævder, at de anfægtede byttetransaktioner ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(76)
Angående den påståede iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden bemærkede de bulgarske myndigheder, at skovlovens artikel 15 b) hjemler mulighed for at ansøge om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skove uanset måden, hvorpå jorden blev erhvervet, det være sig bytte, almindelig handel eller andet. Men en sådan teoretisk mulighed bør ikke forstås som en fast forhåndsaftale mellem myndighederne og den private part i byttetransaktionen om efterfølgende at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
(77)
De bulgarske myndigheder fremsendte dokumentation for, at der blandt de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i perioden 2007-2009, skete anmodning om ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod i 24 tilfælde, og heraf blev ansøgningen kun imødekommet i 15 tilfælde (dvs. 11,4 % af alle byttetransaktioner).
(78)
De bulgarske myndigheder anfører også de forskellige formål med byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Mens formålet med byttetransaktionerne er at konsolidere og bevare de bulgarske skove og dermed sikre bæredygtig udvikling og reproduktion til gavn for samfundet som helhed, er ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden beregnet til at opfylde de målsætninger, der er fastlagt i loven om fysisk planlægning, som regulerer indlemmelsen af jord i byzoner, hvor det er tilladt at bygge i overensstemmelse med offentlighedens behov og interesser i henseende til bæredygtig udvikling og opførelse af egnede leve-, arbejds- og fritidsvilkår for borgerne. Mens byttetransaktionerne desuden afhænger af afgørelser truffet af landbrugs- og fødevareministeren, er ændringer af den fastlagte anvendelse af jorden betinget af, at forskellige kompetente organer godkender en lokalplan, nemlig ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder, den regionale guvernør eller byrådet. I betragtning af at retten til at anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke udspringer direkte af skovloven, men kræver opfyldelse af betingelser i andre love, mener de bulgarske myndigheder endelig ikke, at den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af jorden indebærer, at en sådan ændring er uløseligt forbundet med byttetransaktionerne.
(79)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, gentog de bulgarske myndigheder deres mening om, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem den pris, som byttetransaktionen beregnes til, og den efterfølgende ændring af anvendelsen af jorden. Myndighederne gav en udførlig beskrivelse af proceduren for bestemmelse af henholdsvis priserne på byttetransaktionen (ex artikel 20, stk. 5, henholdsvis 21 i regulativet om basispriser) og de afgifter, der skal betales for ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Myndighederne bemærker også, at private ejere kan anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skov, uanset hvordan de erhvervede jorden, hvorfor enhver investor ville få de samme fordele, uanset om vedkommende har erhvervet skoven fra staten eller ved en armslængdetransaktion indgået med en privat part, og derfor bør de afgifter, der skal betales for effektueringen af en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, ikke regnes for selektive i henseende til støttemodtagerne.
(80)
Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt metodologien til beregning af administrative priser sikrer en korrekt afspejling af markedspriserne, bemærker de bulgarske myndigheder for det første, at de administrative priser fastsættes efter bestemmelserne i regulativet om basispriser, og at dette regulativ blev udarbejdet med udgangspunkt i den praksis, som andre medlemsstater, deriblandt Tyskland, har for fastsættelse af administrative priser på skovarealer. Desuden blev værdiansættelserne af privat- og statsejet skov foretaget af uafhængige eksperter efter et sæt ensartede kriterier.
(81)
De bulgarske myndigheder fremsendte for det andet oplysninger om alle transaktioner (67) med køb og salg af privatejede skovarealer, der var foregået i perioden 2007-2009 (68). Oplysningerne om gennemsnitspriserne på privatejede ejendomme (dvs. »markedspriser«) omfatter en oversigt over troværdig markedsdokumentation i overensstemmelse med de krav, der er fastlagt i punkt 34 i de supplerende bestemmelser til regulativet om basispriser. Når der ikke er tilgængelige oplysninger om transaktioner, der er foregået i de samme områder, er der givet oplysninger om transaktioner, der fandt sted i nærliggende områder, og om tilsvarende skovarealer med hensyn til beliggenhed og plantearter. Ifølge de bulgarske myndigheder kan det på grundlag af disse oplysninger påvises, at den administrative pris, der blev anvendt i de anfægtede byttetransaktioner, i de fleste tilfælde generelt var højere end de markedspriser, der blev opnået i armslængdetransaktioner (69). I den forbindelse betvivler de bulgarske myndigheder den dokumentation, som klageren har fremsendt. På den ene side ville de af klageren nævnte priser nemlig være priser, hvortil jorden blev udbudt til salg og ikke nødvendigvis de faktisk opnåede priser, eller priser på lodder, for hvilke den fastlagte anvendelse allerede var ændret, og stempelafgiften betalt. På den anden side er den af klageren nævnte markedspris ikke altid pålidelig, da den i mange tilfælde kun er opnået som resultat af en enkelt privat transaktion.
(82)
For det tredje gentog de bulgarske myndigheder, at staten ikke dækkede forskellen op til den højere samlede administrative værdi af det privatejede skovareal, den erhvervede, og at byttetransaktionerne kun blev gennemført, hvis værdien af den privatejede skovlod, den modtog, var lig med eller højere end den statsejede lod, som den gav i bytte. Desuden måtte den private part betale generalomkostninger på 2 % af ejendommens værdi.
(83)
Endelig påpeger de bulgarske myndigheder, at regulativet om basispriser er blevet ændret tre gange siden den oprindelige ikrafttræden, nemlig i 2004, 2005 og 2007. Ændringen af regulativet i 2005 skulle være særlig bemærkelsesværdig på baggrund af, hvor langt man var kommet med at tilbagegive eksproprierede skove og skovarealer, idet det betød, at der allerede var privatejede skove til rådighed på markedet og en efterspørgsel herpå. Denne ændring bestod primært i en ny metodologi til værdiansættelse af jord. Desuden blev koefficienterne vedrørende områder, der var beskyttet mod urbanisering, også forhøjet, og der blev indført nye kategorier med angivelse af forhøjelserne af jordpriser afhængigt af bebyggelseskategorien.
(84)
Desuden skete der en fuldstændig ajourføring af koefficienterne i regulativet efter Bulgariens tiltrædelse af Unionen den 1. januar 2007, herunder koefficienterne for områder beskyttet mod urbanisering og de såkaldte markedsreguleringskoefficienter, som afhænger af jordkategorien. Endvidere blev artikel 20, stk. 5, i regulativet om basispriser ændret således, at bytteprisen på statsejet jord blev forhøjet med 50 % af værdien af markedsreguleringskoefficienten. Desuden blev der indført en forhøjelse af jordværdien i henhold til forskellige bebyggelseskategorier.
(85)
Ifølge de bulgarske myndigheder viser disse ændringer af regulativet om basispriser, at myndighederne trods manglen på et veludviklet hjemligt marked for skovjord og i lyset af Bulgariens forestående tiltrædelse af Unionen forsøgte at ajourføre værdiansættelsesmekanismen i regulativet ved at sikre, at den byggede på troværdig markedsdokumentation. På datoen for Bulgariens tiltrædelse af Unionen skulle de administrative priser beregnet på grundlag af regulativet om basispriser derfor ikke være lavere end markedspriserne på de samme skovlodder.
(86)
Vedrørende Kommissionens tvivl om byttetransaktioners potentiale til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne påpegede de bulgarske myndigheder for det første, at 81 af de private parter, der indgik i de anfægtede byttetransaktioner, er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. De resterende 51 private parter var fysiske personer, der ikke drev handels- eller servicevirksomhed. Bulgarien understreger i denne forbindelse, at hverken State Forest Agency eller efterfølgeren Executive Forests Agency (EFA) har modtaget ansøgninger om skovhugst eller eksport fra fysiske personer, som deltog i byttetransaktioner i den omhandlede periode.
(87)
For det andet hævder de bulgarske myndigheder, at byttetransaktionerne ikke kan påvirke samhandelen i EU, eftersom de støttede virksomheder driver virksomhed inden for brancher, der ikke involverer import eller eksport af produkter eller tjenesteydelser. De bulgarske myndigheder supplerede den allerede fremsendte information om mængderne af tømmer, der blev produceret og eksporteret til Unionen i den omhandlede periode, og fremsendte et dokument, der viste, at ingen af de private parter, som erhvervede statsejet skovareal i forbindelse med de anfægtede byttetransaktioner, producerede tømmer, solgte tømmer på hjemmemarkedet eller eksporterede tømmer fra Republikken Bulgarien.
(88)
For det tredje hævder de bulgarske myndigheder, at turistbranchen (f.eks. rejsearrangører, rejsebureauer, hotelejere og leverandører af andre tjenesteydelser for turister) er reguleret af et sæt regler i den bulgarske turistlov. Denne lov kræver en administrativ registrering af erhvervsdrivende i et offentligt register, som økonomi-, energi- og turistministeriet fører. Personer, der beskæftiger sig med hoteldrift, er også omfattet af et krav om registrering i et særligt register ifølge turistlovens artikel 58. Derfor kan kun de virksomheder, der er opført i de respektive offentlige registre, der føres af økonomi-, energi- og turistministeriet, anses for at være virksomheder i turistbranchen. En kontrol af de relevante registre viste, at kun en af de virksomheder, der erhvervede statsejet skovjord som resultat af de anfægtede byttetransaktioner, nemlig Kapsi Tours OOD, er registreret som rejsearrangør i henhold til turistloven.
(89)
For det fjerde forklarede de bulgarske myndigheder, at drift af byggevirksomhed i Bulgarien også er omfattet af krav om registrering i det centrale register over beskæftigelse i byggeriet, som føres af det bulgarske byggekammer i overensstemmelse med en særlov, nemlig byggekammerloven (70). De bulgarske myndigheder påpeger, at kun tre af virksomhederne i byttetransaktionerne med staten var registreret som byggeselskaber og måske beskæftiget på en eller anden måde med byggeri ifølge loven.
(90)
Derfor hævdede de bulgarske myndigheder, at de fleste af de virksomheder, som potentielt kunne få en fordel af de anfægtede byttetransaktioner, hverken drev virksomhed i bygge- eller turistbranchen. Efter deres mening kan konkurrencen på de pågældende markeder ud over skovbrugssektoren ikke siges at være blevet fordrejet af disse byttetransaktioner.
5.2. BULGARIENS KOMMENTARER TIL KLAGERENS BEMÆRKNINGER
(91)
De bulgarske myndigheder er enige med klageren i, at der ikke forekommer statsstøtte i byttetransaktionerne med skovarealer mellem staten og kommunerne. Derimod hævder de af de grunde, der er forklaret i forrige afsnit, at klagerens påstand om, at de fleste støttemodtagere driver virksomhed inden for byggeri eller turisme, ikke er korrekt.
(92)
De bulgarske myndigheder er også uenige i måden, hvorpå klageren har fastslået skovarealernes markedspriser, nemlig ved at sammenligne priserne på skovlodder i forskellige år (f.eks. nogle få år før byttetransaktionen), og bestrider klagerens påstand om, at ejerne af de byttede skovlodder i visse tilfælde stillede denne jord som sikkerhed for at opnå lån, da dette ville være i strid med bestemmelserne i bulgarsk lov og loven om statsejendom, som klageren nævner. Klagerens oplysninger måtte ifølge myndighederne indeholde væsentlige fejl og ikke være i overensstemmelse med de tilgængelige ejendomsregistre og dokumentationen for byttetransaktionerne. Det måtte også være ukorrekte oplysninger, klageren havde fremsendt om statsejet skov, der blev erhvervet gennem byttetransaktioner og efterfølgende blev stillet som sikkerhed for lån. Under alle omstændigheder forklarer de bulgarske myndigheder, at bulgarske banker kræver andre likvide aktiver som sikkerhed ud over fast ejendom for at sikre, at gælden bliver indfriet. Ifølge myndighederne er det derfor ukorrekt at dividere beløbet for det ydede lån med arealet i kvadratmeter af den jord, der er stillet som sikkerhed for realkreditlånet, for at fastsætte prisen pr. kvadratmeter. Myndighederne har også fremsendt en udtalelse fra First Investment Bank om mekanismerne for ydelse af lån og metoderne til vurdering af skove og skovejendomme, som lånerne foreslår at stille som sikkerhed.
(93)
Desuden er de bulgarske myndigheder uenige i klagerens påstand om, at de kommunale myndigheder ikke havde andet valg end at vedtage detaljerede lokalplaner for den jord, hvis fastlagte anvendelse var blevet ændret. Ifølge myndighederne er enhver ændring af den fastlagte anvendelse af jorden baseret på detaljerede lokalplaner, der er indført ved lov og har været gennem offentlige drøftelser, og som har erstattet eksisterende generelle lokalplaner for befolkede områder. Disse administrative procedurer hører ikke under landbrugs- og fødevareministeren, som først udsteder individuelle bekendtgørelser om ændring af zoneinddelingen af jorden til de parter, som anmoder om en sådan ændring, efter at den pågældende detaljerede lokalplan er trådt i kraft.
(94)
Myndighederne tilbageviser videre, at mange parter i byttetransaktionerne havde til hensigt at få ændret den fastlagte anvendelse af den skovlod, de modtog. I henhold til den bulgarske skovlov kan en sådan påtænkt ændring kun gennemføres ved at indsende en ansøgning efter proceduren i artikel 14 c) i skovloven (ophævet). Enhver hensigt, der måtte komme til udtryk via massemedierne eller på en anden måde end gennem den lovbestemte procedure, ville være irrelevant og vilkårlig.
(95)
Myndighederne er også uenige med klageren i dennes udtalelse om, at den administrative fastsættelse af priserne på skovarealer ikke ville afspejle den dynamiske økonomiske udvikling. Myndighederne mener, at metoden til fastsættelse af priser ved brug af regulativet om basispriser er tilstrækkelig. Det er heller ikke sandt, at regulativet ikke er blevet ajourført, idet der blev indført nye koefficienter i 2007, således at der ikke blev tildelt erhvervsdrivende nogen økonomisk fordel af de allerede gennemførte byttetransaktioner.
(96)
Myndighederne imødegår klagerens argument om, at valuarerne var partiske. Ifølge myndighederne fungerer disse valuarer som sagkyndige ved domstolene, og deres integritet kan ikke betvivles. I tilfælde af at en værdiansættelse var gunstig for den private part og ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser, ville en sådan værdiansættelse endvidere ikke blive accepteret af myndighederne i forbindelse med byttetransaktionen.
(97)
Vedrørende klagerens påstand om, at de officielle statistiske oplysninger om værdier/priser på transaktionerne, som myndighederne har fremsendt, ikke er korrekte, anfører myndighederne, at skatteunddragelse ved at skjule den faktiske pris for en transaktion er en strafbar handling ifølge den bulgarske straffelov.
(98)
Endelig afviser de bulgarske myndigheder klagerens udtalelse om, at dommen over den tidligere chef for EFA skulle bevise forekomsten af statsstøtte i forbindelse med byttetransaktionerne. Ifølge myndighederne er sagen mod embedsmænd, som deltog i byttetransaktionerne med statsejede skovarealer, irrelevant for bedømmelsen af, om der forekommer støtte i de anfægtede byttetransaktioner.
5.3. BULGARIENS KOMMENTARER TIL ANDRE TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER
5.3.1. Bulgariens kommentarer af 29. september 2011
(99)
Ved brev af 29. september 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på All Seas bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(100)
All Seas har sammenlagt byttet 157,4 ha privatejet skovareal i kommunerne Teteven og Gaborovo med statsejede skovlodder på i alt 57,9 ha i Balchik kommune (71). I denne forbindelse betalte All Seas også den bulgarske stat 138 781 BGN i generalomkostninger.
(101)
De statsejede skovlodder blev værdiansat til en administrativ pris af 11,99 BGN/kvm. Ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder er i besiddelse af, var den gennemsnitlige markedspris (pris aftalt mellem private parter, der køber og sælger skovlodder på markedsvilkår i samme eller en tilstødende egn i samme kommune) i den omhandlede periode 4,16 BGN/kvm. Derfor blev byttetransaktionen mellem All Seas og Republikken Bulgarien gennemført mod betaling og udløste ikke en økonomisk fordel efter traktatens artikel 107.
(102)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas ansøgte om en ændring af den fastlagte anvendelse af skovlodden i overensstemmelse med artikel 14 i skovloven, og at det bulgarske ministerråd imødekom ansøgningen i overensstemmelse med artikel 14 d), stk. 2, i skovloven (72). Ifølge de bulgarske myndigheders oplysninger er denne afgørelse ikke trådt i kraft. De bulgarske myndigheder er enige med All Seas om, at staten ikke havde direkte indflydelse på ændringerne af den fastlagte anvendelse af den pågældende jord (som der ikke fandtes arealanvendelseskort over), hvorfor ombytningen af ejerskabet ikke kan være udtryk for nogen fælles hensigt hos parterne i byttetransaktionen om at foretage en ændring af den fastlagte anvendelse. Ifølge de bulgarske myndigheder skal den afgørende faktor i værdiansættelsen af byttetransaktionerne være, hvorvidt den regnskabsmæssige værdi af de aktiver, der byttes, er ens. Dette er nøjagtig det grundlag, som den bulgarske regering har baseret disse transaktioner på. En anden grund til, at der ikke indgår statsstøtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden efter byttetransaktionen, er, at de administrative afgifter er ens for alle ansøgere.
(103)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas hverken har hugget tømmer på de lodder, virksomheden fik i bytte, eller handlet inden for EU med tømmer fra disse lodder. Endvidere tilbyder All Seas ikke turistydelser som specificeret i turistloven, og den er heller ikke et byggeselskab efter byggekammerloven.
5.3.2. Bulgariens kommentarer af 4. november 2011
(104)
Ved brev af 4. november 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD og Simeon Stoev Mirov.
(105)
Hvad angår byttetransaktionerne med Elkabel, LM Impex og Foros Development, anførte de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter alle lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede ingen af de tre virksomheder om ændring af anvendelsen af de erhvervede skovarealer.
(106)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de byttede lodder, eller hvorvidt der var tildelt en økonomisk fordel.
(107)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at hverken Elkabel eller LM Impex er tømmereksportør, og at de heller ikke er registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov.
(108)
For så vidt angår den fysiske person Simeon Stoev Mirov, som byttede 5,6 dekar privatejet skovareal i Rakitovo værdisat til 3 436 BGN med 5 dekar statsejet skovareal i Burgas (landsby i Kraymorie) værdisat til 1 308 BGN, mener de bulgarske myndigheder, at denne byttetransaktion bør falde ind under de minimis-forordningen.
(109)
De bulgarske myndigheder hævder af disse grunde, at byttetransaktionerne med ovennævnte private parter efter deres mening ikke udgør statsstøtte.
5.3.3. Bulgariens kommentarer af 16. december 2011
(110)
Ved brev af 16. december 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD og Jivka Blagoeva.
(111)
Hvad angår byttetransaktionerne med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren og Liteks Komers, forklarede de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter fuldt ud de lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede V-G-N Confort, Ecobalkani og Liteks Komers ikke om en ændring af den fastlagte anvendelse af det statsejede skovareal, de havde erhvervet.
(112)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de pågældende lodder, og det ikke endeligt kan fastslås, om der blev tildelt ovennævnte private parter en økonomisk fordel. Med hensyn til Izgrev 5 var den administrative pris på det byttede statsejede skovareal lidt højere end markedsprisen i lignende private transaktioner, hvorfor der ikke blev tildelt en fordel ifølge de bulgarske myndigheder. Den samme begrundelse gælder transaktionen med Liteks Komers, hvor de administrative priser ifølge de bulgarske myndigheder var fire gange højere end markedspriserne på det statsejede skovareal.
(113)
Endelig bemærker de bulgarske myndigheder, at ingen af ovenstående private parter er tømmereksportør eller registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov, hvorfor byttetransaktionerne med dem ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(114)
Hvad angår byttetransaktionen med den fysiske person Jivka Blagoeva, gjaldt den 1,9036 hektar privatejet skovjord i Teteven kommune værdisat til 16 091 BGN, der blev byttet med 0,3001 hektar statsejet skovjord i Predela-området i Razlog kommune værdisat til 24 216 BGN. Den bulgarske stat dækkede ikke prisforskellen, alle generalomkostninger og lokale skatter og afgifter blev betalt af Jivka Blagoeva, og den nye ejer har ikke anmodet om en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede areal. Ifølge de bulgarske myndigheder falder denne byttetransaktion ind under de minimis-forordningen.
(115)
Således mener de bulgarske myndigheder, at der ikke forekom statsstøtte i byttetransaktionerne med ovennævnte private parter.
5.3.4. Bulgariens kommentarer af 25. april 2012
(116)
Ved brev af 25. april 2012 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD og BOIL OOD.
(117)
De bulgarske myndigheder støtter de bemærkninger, som er fremsendt af disse fysiske personer og virksomheder, som har deltaget i byttetransaktioner i den omhandlede periode, om at byttetransaktionerne ikke indeholder statsstøtte, men i stedet er transaktioner foretaget på gunstige vilkår for staten og til priser, som ikke er lavere end markedspriserne på lignende ejendom. Desuden støtter de bulgarske myndigheder ovennævnte private parters synspunkt om, at byttetransaktionerne blev foretaget i overensstemmelse med gældende bulgarsk lov, nemlig regulativet om basispriser og skovloven. Endelig bør nogle af disse transaktioner anses for at falde ind under de minimis-forordningen.
5.4. BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNINGER OM OPLYSNINGER I LØBET AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode (73).
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 (74) angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 (60 statsejede og 22 privatejede lodder) lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
(122)
Endelig fremsendte de bulgarske myndigheder oplysninger om en stikprøve på 25 byttetransaktioner, hvad angår de faktisk anvendte administrative priser og de hypotetiske administrative priser, der ville følge af brugen af de koefficienter, der gjaldt i ajourføringen i 2010 af regulativet om basispriser. Stikprøven omfattede 25 transaktioner, som primært fandt sted i 2009 eller 2008 (kun seks transaktioner i 2007). Kommissionen anmodede om denne information for at kontrollere, at systemet med administrative priser - hvis de blev ajourført ordentligt - ville være egnet til at afspejle markedspriserne på skovarealer og i alle tilfælde ville udløse en pris så tæt som muligt på markedsværdien, sådan som retspraksis kræver.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. FOREKOMST AF STØTTE
(123)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er støtte, som ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
En foranstaltning udgør således støtte efter artikel 107, stk. 1, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: i) Den kan tilregnes staten og er finansieret ved hjælp af statsmidler, ii) den giver modtageren en fordel, iii) fordelen er selektiv, og iv) den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
EU-Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (75). Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet (76). Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionen og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(129)
Den første tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelse, var, hvorvidt der bestod en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtagerne fik i bytte. Dette er vigtigt, for hvis en sådan forbindelse konstateres, vil den påvirke Kommissionens vurdering af, om byttetransaktionerne giver en økonomisk fordel, og hvordan den fordel bør kvantificeres. En iboende forbindelse betyder, at parternes hensigt med byttetransaktionen, før denne blev gennemført, var efter byttetransaktionen at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord fra skovareal til bebyggelig jord. Mens de administrative priser, der blev beregnet til byttetransaktionen på basis af regulativet om basispriser, ville blive baseret på bytte af to skovlodder, kunne den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den statsejede lod, hvis det var hensigten fra starten, således udløse en undervurdering af den modtagne lod i betragtning af dens påtænkte kommende anvendelse som bebyggelig jord.
(130)
Ifølge Kommissionen er det forhold, at de anfægtede byttetransaktioner altid - eller i det mindste i langt størstedelen af tilfældene - blev fulgt af en (godkendt) ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af det skovareal, som støttemodtageren fik i bytte, til bebyggelig jord, være en objektiv indikation på, at parterne i disse byttetransaktioner fra starten havde til hensigt at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord efter byttetransaktionen.
(131)
De statistiske data, som de bulgarske myndigheder fremsendte som svar på indledningsafgørelsen, og som bekræfter oplysningerne i betragtning 38, viser, at der blandt de 132 byttetransaktioner, som fandt sted i den omhandlede periode, blev fremsat 24 anmodninger om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden til bebyggelig jord (svarende til 18,2 % af alle byttetransaktioner), hvoraf de 15 blev imødekommet (svarende til 11,4 % af alle byttetransaktioner). På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionen i de fleste tilfælde ikke blev fulgt af en ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(132)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at den bulgarske lovgivning rummer to separate procedurer for henholdsvis byttetransaktioner og ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og to separate statslige organer, som har kompetencen for hver sin procedure og drives uafhængigt af hinanden. Dette giver en yderligere indikation af, at der ikke er nogen iboende forbindelse i det foreliggende tilfælde mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden.
(133)
Eftersom der ikke er påvist en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtageren fik i bytte, skal Kommissionen undersøge hver af disse transaktioner separat for forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.2. Forekomst af støtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(134)
Fastlagt arealanvendelse er den lovbestemte kontrol, som offentlige myndigheder foretager af anvendelsen og udnyttelsesgraden af en jordlod. Når en offentlig myndighed godkender en ændring af den fastlagte anvendelse af en jordlod, udfører den tilsynsvirksomhed og handler ikke som en økonomisk aktør.
(135)
Kun fordele, der tildeles direkte eller indirekte gennem statsmidler, skal anses for støtte efter traktatens artikel 107. Ifølge Domstolens retspraksis (77) betyder sondringen i den bestemmelse mellem »støtte, som ydes af en medlemsstat« og støtte ydet »ved hjælp af statsmidler« ikke, at alle fordele ydet af en stat, uanset om de er finansieret med statslige midler eller ikke, udgør støtte. Formålet med sondringen er snarere blot at sikre, at både fordele, som ydes direkte af staten, og dem, der ydes af et offentligt eller privat organ, som er udpeget eller oprettet af staten, rummes i definitionen.
(136)
Mens en offentlig myndigheds godkendelse af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden fra skov til bebyggelig jord kan medføre en stigning i markedsværdien af den pågældende jord, medfører godkendelsen ikke en overførsel af statslige midler efter traktatens artikel 107, stk. 1. Udøvelsen af denne tilsynsopgave medfører ikke en positiv overførsel af midler til modtageren af godkendelsen og heller ikke, at der gives afkald på statslige midler, eftersom staten ikke er forpligtet til i forbindelse med denne tilsynsopgave at pålægge de imødekomne ansøgere en afgift, som svarer til den fulde økonomiske værdi, som disse får ud af at opnå godkendelsen (78).
(137)
Derfor udgør en offentlig myndigheds afgørelse om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt jordlod ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.3. Forekomst af støtte i byttetransaktionen
(138)
Ifølge fast retspraksis (79) kan offentlige myndigheders salg af jord eller bygninger til en virksomhed eller en person, der udøver en økonomisk aktivitet, give anledning til en økonomisk fordel og dermed udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, især hvis det ikke sker til markedsværdien, hvilket vil sige, at ejendommen sælges til den pris, som en privat investor sandsynligvis ville have givet på normale markedsvilkår. Det samme gælder byttetransaktioner, hvor værdien af den statsejede jord, som staten afgiver, er højere end værdien af den privatejede jord, der overlades til den i bytte.
(139)
Før undersøgelsen af, hvorvidt byttetransaktionerne giver anledning til en økonomisk fordel, skal Kommissionen imidlertid undersøge, om de resterende betingelser som nævnt i betragtning 124, der skal være opfyldt for at konstatere statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, er til stede.
(140)
Hvad først angår foranstaltningens tilregnelse, falder byttetransaktionerne ind under landbrugs- og fødevareministerens eller ministerrådets kompetence (afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes) og EFA, som alle er statslige organer. I det omfang byttetransaktionerne medfører en overførsel af statsejet skovareal af en højere værdi end den værdi, den privatejede skovlod har, som skal gives i bytte, indebærer det en overførsel af statsmidler, for så vidt som den bulgarske stat giver afkald på visse indtægter, den ville have kunnet opnå, hvis den havde handlet på markedsvilkår, da den gennemførte transaktionen.
(141)
For det andet er byttetransaktionerne selektive, for så vidt som de kun gavner de lodsejere, som byttede deres privatejede skovlodder med de statsejede skovarealer.
(142)
For det tredje fordrejer byttetransaktionerne konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I det omfang støttemodtagerne i byttetransaktionerne er virksomheder, som tilbyder varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, styrker eventuelle økonomiske fordele ved byttetransaktionen deres stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med dem på EU's indre marked om levering af de samme varer og tjenesteydelser (80). En række af støttemodtagerne (81) i byttetransaktionerne har da også i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed. Disse sektorer er åbne for konkurrence på EU-plan. Dette ses af oplysninger i samme register, hvori flere støttemodtagere (82) i byttetransaktionerne har angivet handel eller (internationale) forretningsaktiviteter som den økonomiske sektor, hvori de driver virksomhed. For så vidt angår de bulgarske myndigheders argument om, at virksomheder for at være aktive i turist- eller byggebranchen skal være indskrevet i de relevante registre, og at det ikke er tilfældet for flertallet af virksomhederne i byttetransaktionerne, bemærker Kommissionen, at begrebet »virksomhed« ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er et objektivt begreb, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt virksomhederne tilbyder varer og tjenester på et givet marked og dermed konkurrerer med andre virksomheder og driver samhandel i EU's indre marked, skal besvares i lyset af de aktiviteter, der rent faktisk udøves af disse virksomheder, og ikke ud fra, om de har overholdt visse nationale lovbestemte formalia.
(143)
Hvad endelig angår en eventuel økonomisk fordel, vedrører byttetransaktionerne udvekslingen af (mindst) to skovlodder mellem den bulgarske stat og private parter. For at fastslå, om de private parter fik en økonomisk fordel ud af byttetransaktionerne, skal markedsværdien af de byttede lodder vurderes og sammenlignes. Hvis byttetransaktionen medfører en overførsel af statsejet skovareal med en højere værdi end det skovareal, som den private part giver i bytte, vil denne part få en økonomisk fordel.
(144)
Som forklaret i betragtning 16 blev de administrative priser på de omhandlede byttetransaktioner beregnet på basis af regulativet om basispriser. Domstolen har fastlagt, at når der ved national ret indføres regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg heraf, skal anvendelsen af disse regler, for at de er i overensstemmelse med traktatens artikel 107, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien (83). Da sidstnævnte markedsværdi er teoretisk, accepteres en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris (84).
(145)
De bulgarske myndigheder blev anmodet om at fremsende oplysninger om de administrative priser, der blev brugt i de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i den omhandlede periode, samt om markedspriserne på de samme transaktioner. Kommissionen bad også de bulgarske myndigheder se på eventuelle forudgående eller efterfølgende transaktioner med de samme skovlodder, når de skulle bestemme deres markedsværdi. Derfor blev prisoplysninger, når de fandtes, taget i betragtning, selv om Kommissionen mener, at de byttede skovlodders oprindelse er irrelevant for vurderingen af, om der kan være elementer af statsstøtte i byttetransaktionerne.
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne (85). De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne (86). Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
(147)
Analysen af dataene viste, at anvendelsen af administrative priser for privatejede lodder medførte en systematisk overvurdering af det pågældende skovareal sammenlignet med markedspriserne (87), mens situationen for de statsejede skovarealer var mere broget, eftersom der var tilfælde af både over- og undervurdering. Ved bestemmelsen af, om der gives støttemodtagerne en fordel som følge af byttetransaktionerne, ville en simpel sammenligning af markedsprisen på den statsejede lod på tidspunktet for byttetransaktionen med markedsprisen på den privatejede lod, som den blev byttet med, ikke i tilstrækkelig grad afspejle den systematiske overvurdering af de privatejede lodder. Derfor udarbejdede Kommissionen en formel, som inddrog de administrative priser, der blev anvendt i den oprindelige transaktion, for at vurdere fordelen ved byttetransaktionen korrekt. Denne formel, som allerede blev omtalt i indledningsafgørelsen, kræver beregning af følgende beløb:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en privatejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Hvis værdien af ii) fratrukket værdien af i) var positiv, måtte man konkludere, at der bestod en fordel.
Men en eventuel økonomisk kompensation betalt af den ene part til den anden for at dække forskellen mellem den administrative pris på de to lodder, der indgik i byttetransaktionen, skal også tages i betragtning ved bestemmelsen af, om byttetransaktionen udløste en fordel.
(148)
Ved anvendelse af denne formel på de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte om de fair markedsværdier og administrative priser på de byttede skovarealer, kan Kommissionen konkludere, at støttemodtagerne i næsten 80 % af tilfældene fik en fordel af byttetransaktionerne i den omhandlede periode, hvilket vises i tabel 4.
Tabel 4
Sammenligning af administrative priser anvendt til byttetransaktioner og markedspriser oplyst af de bulgarske myndigheder
Byttetransaktioner
2007
2008
2009
I alt
Tildelt fordel (antal tilfælde)
18
48
38
104
I procent af alle byttetransaktioner
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal gennemførte byttetransaktioner
23
62
47
132
(149)
Ovenstående oplysninger viser, at de administrative priser, der er fastsat med henblik på byttetransaktionerne i overensstemmelse med regulativet om basispriser, ikke i tilstrækkelig grad afspejler den reelle markedsværdi af de omhandlede skovlodder.
(150)
Den uoverensstemmelse mellem de administrative priser, der blev anvendt på de anfægtede byttetransaktioner, og markedspriserne på de pågældende lodder skyldes på den ene side, at den underliggende metodologi i regulativet om basispriser ikke i tilstrækkelig grad afspejler de kriterier, som en markedsaktør ville tillægge betydning for værdien af de byttede skovlodder, og heller ikke tillægger dem den rette vægt. For det første var det meningen, at gennemsnitsværdierne af jord i bilag 1 til regulativet om basispriser i henhold til jordkategorier med tilsvarende betingelser for plantevækst, som bruges som grundlag for bestemmelse af basisværdien af jorden (se betragtning 18), skulle bestemmes af sagkyndige på grundlag af et lille antal markedskilder.
(151)
For det andet afspejler koefficienterne og forhøjelserne, der blev brugt til at tage højde for visse egenskaber ved skovarealet ved beregningen af basisværdien af den pågældende jord som beskrevet i betragtning 18-26, et administrativt forenklingsgreb snarere end et forsøg på en nøjagtig måling af den økonomiske værdi, som en hypotetisk markedsaktør i en tilsvarende stilling ville tillægge disse egenskaber. De bulgarske myndigheder har da heller ikke fremsendt økonomiske oplysninger til støtte for de niveauer, som disse koefficienter og forhøjelser var fastlagt på i regulativet.
(152)
Selv om metodologien i regulativet om basispriser i begyndelsen resulterede i markedspriser på de byttede skovarealer (hvilket ikke er tilfældet), blev gennemsnitspriserne, koefficienterne og forhøjelserne på den anden side aldrig ajourført i den omhandlede periode, så de i tilstrækkelig grad kunne afspejle de efterfølgende udsving i markedspriserne. Ifølge retspraksis (88) skal administrative metoder til beregning af prisen på jord, der sælges af offentlige myndigheder, sikre, når priserne på jord stiger brat, at disse priser hele tiden ajourføres, så den pris, som køberen faktisk betaler, så vidt muligt afspejler markedsværdien af den pågældende jord. I den indledende undersøgelsesfase forklarede de bulgarske myndigheder, at koefficienterne, der var bestemt i regulativet om basispriser med henblik på beregning af administrative priser, i henhold til artikel 7.1 og 32 i regulativet burde have været ajourført hvert år. Desuden steg markedspriserne på jord i skove brat i den omhandlede periode ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder har fremsendt. Ikke desto mindre blev ajourføringen i henhold til regulativet ikke gennemført i denne periode. De bulgarske myndigheder ajourførte kun de gennemsnitspriser, koefficienter og forhøjelser, der blev brugt til at fastsætte administrative priser i 2010 på grundlag af den seneste udvikling på markedet.
(153)
Derfor konkluderer Kommissionen, at byttetransaktioner gav støttemodtagerne en økonomisk fordel i de tilfælde, hvor de anvendte administrative priser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede markedsprisen på den byttede jord.
6.1.4. De minimis-støtte
(154)
Til sidst skal det nævnes, at en fordel, i tilfælde hvor den enkelte støttemodtager i byttetransaktionen fik en fordel, der ikke oversteg de grænser, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (89), ikke vil blive regnet for statsstøtte og dermed heller ikke falde ind under forbuddet i traktatens artikel 107, stk. 1, såfremt alle andre betingelser i samme forordning er opfyldt.
(155)
På baggrund af de kvantitative data fra de bulgarske myndigheder forekommer det, at det støttebeløb, som støttemodtagerne i byttetransaktionerne modtog, i mange tilfælde (90) ligger under de minimis-grænsen på 200 000 EUR.
6.1.5. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i forordning (EF) nr. 1407/2013 ikke er opfyldt.
6.2. FORANSTALTNINGENS LOVLIGHED
(157)
Ved at undlade at anmelde disse byttetransaktioner før gennemførelsen af dem opfyldte Republikken Bulgarien ikke sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Disse byttetransaktioner udgør dermed ulovligt gennemført statsstøtte.
6.3. STØTTENS FORENELIGHED
(158)
Selv om de bulgarske myndigheder blev bedt om at fremsende oplysninger om disse byttetransaktioners mulige forenelighed med det indre marked, fastholdt de deres argumentation om, at transaktionerne ikke havde nogen virkning for samhandelen i EU og dermed ikke udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at bevisbyrden vedrørende støttens forenelighed med det indre marked i kraft af en undtagelse fra traktatens artikel 107, stk. 1, primært påhviler medlemsstaten, som skal påvise, at betingelserne for denne undtagelse er opfyldt (91).
(160)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at der ikke umiddelbart er nogen grunde til at anse transaktionerne for forenelige med det indre marked, hverken direkte på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c), eller på grundlag af rammebestemmelserne, der hviler på disse bestemmelser.
(161)
Dermed kan EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (»skovbrugsrammebestemmelserne«) ikke bruges som grundlag for bytteordningens forenelighed, fordi de kun gælder for levende træer og deres naturlige miljø i skove og andre træbevoksede landområder, herunder foranstaltninger for at bevare og øge skovenes økologiske og beskyttende funktioner og foranstaltninger for at fremme anvendelsen af skovene til rekreative formål og fremme deres sociale og kulturelle dimension. Desuden overholder de omkostninger, som blev dækket af den støtte, der blev ydet i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke definitionen af støtteberettigede omkostninger i skovbrugsrammebestemmelserne (92), idet der ikke blev pålagt de private parter nogen lovbestemt eller kontraktmæssig forpligtelse til at anvende den jord, de fik i bytte, som naturbeskyttelsesområder. Tværtimod havde alle parter ret til at anmode om ændring af anvendelsen af skovarealet til bebyggelig jord, og det gjorde nogle af dem også.
(162)
Og retningslinjerne for regionalstøtte 2007-2013 danner heller ikke grundlag for forenelighed. Kommissionen bemærker i så henseende, at byttetransaktionerne ikke blev gennemført af de bulgarske myndigheder specifikt for at bidrage til regionaludvikling. Desuden blev de støtteberettigede omkostninger ikke defineret, og det var ikke fastlagt, hvordan støttens virkning som incitament ville blive kontrolleret, og hvordan overholdelsen af de gældende regionalstøttelofter ville blive sikret.
(163)
Endelig hævdede de bulgarske myndigheder i drøftelser forud for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, at byttetransaktionerne var rettet mod det officielle politiske mål at konsolidere ejerskabet til skovarealer. Selv om konsolideringen af skovarealerne kunne udlægges som et mål af fælles interesse, hvilket det ikke var, påviste de bulgarske myndigheder ikke, at den tildelte støtte var nødvendig for at nå dette mål, eller at de valgte midler var egnede dertil.
(164)
De godtgjorde heller ikke, at de valgte midler sikrede, at den tildelte støtte var begrænset til det nødvendige minimum for at giver private parter incitament til at indgå i byttetransaktionerne. Det fremgår bl.a. af de stærke udsving i de administrative priser, som man opnåede ved brug af den foreskrevne metodologi. Når man sammenligner dem med de markedspriser, som de bulgarske myndigheder fremsendte, synes disse administrative priser ikke systematisk at ligge procentvis lige meget højere eller lavere end markedspriserne. Hvis transaktionerne i 2007 tages som eksempel, var forskellen mellem markedspriser og administrative priser for privatejede lodder på mellem - 503,97 % og + 89,91 % (93).
(165)
Endelig godtgjorde de bulgarske myndigheder ikke, at byttetransaktionerne ikke fordrejede konkurrencen i en grad, der stred mod den fælles interesse. Derfor kan byttetransaktionerne ikke anses for forenelige med det indre marked direkte efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(166)
Derfor konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev tildelt i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
7. TILBAGESØGNING
(167)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 skal ulovligt tildelt statsstøtte, som anses for uforenelig med det indre marked, tilbagesøges fra støttemodtagerne, medmindre det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Ifølge artikel 14, stk. 2, i samme forordning tilbagebetales støtten og renterne heraf fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales. Ifølge artikel 14, stk. 3, i denne forordning skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv efterlevelse af Kommissionens afgørelse.
(168)
Formålet med tilbagesøgning er opfyldt, når den pågældende ulovlige støtte, eventuelt tillagt morarenter, er blevet tilbagebetalt af de virksomheder, der nød godt af den. Ved at tilbagebetale støtten mister modtageren den fordel, som vedkommende havde fået i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen før tildelingen af støtte er genoprettet (94). Selv om medlemsstaten selv vælger midlerne til at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, må de valgte foranstaltninger ikke være til skade for EU-rettens rækkevidde og effektivitet. En medlemsstat kan kun opfylde sin tilbagesøgningsforpligtelse, hvis de valgte midler er egnede til at genoprette de normale konkurrencevilkår, som blev fordrejet ved tildelingen af den ulovlige støtte, og er i overensstemmelse med EU-rettens bestemmelser (95).
(169)
Da det er konstateret, at Republikken Bulgarien ulovligt har ydet statsstøtte gennem byttetransaktioner, bør den således også være forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte fra støttemodtagerne i disse transaktioner.
7.1. IDENTIFICERING AF DE STØTTEMODTAGERE, DER SKAL TILBAGEBETALE STØTTE
(170)
Den ulovlige og uforenelige støtte skal tilbagesøges fra de virksomheder, der faktisk modtog støtten (96). I de tilfælde hvor Kommissionen ikke i selve afgørelsen er i stand til at identificere alle de virksomheder, der har modtaget ulovlig og uforenelig støtte, skal den pågældende medlemsstat dog sørge herfor ved inden gennemførelsesprocessens indledning at granske hver enkelt omhandlet virksomheds situation (97).
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, samt de personer, hvis samlede fordel ved de byttetransaktioner, de deltog i, ikke oversteg de tærskler, der er fastlagt i de minimis-forordningen, forudsat at disse transaktioner også opfylder de øvrige betingelser i de minimis-forordningen. De resterende fysiske og juridiske personer, som deltog i byttetransaktionerne, bør anses for at være støttemodtagere af den ulovligt tildelte statsstøtte, hos hvem de bulgarske myndigheder er forpligtet til at tilbagesøge den fordel, som de fik som resultat af disse transaktioner.
7.2. KVANTIFICERING AF STØTTEN
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales (98).
(173)
Som forklaret i betragtning 147 mener Kommissionen, at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde. Af de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte den 29. august 2008, fremgår det, at der allerede i visse tilfælde var opført bygninger og anlagt infrastruktur på de statsejede skovlodder, før byttetransaktionen blev gennemført, selv om lodden ikke tidligere var blevet ændret til bebyggelig jord. I sådanne tilfælde mener Kommissionen, at værdien af sådanne bygninger og/eller infrastruktur også bør afspejles fuldt ud i loddens markedsværdi.
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder (99) allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 (100).
(176)
I tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU's udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen. Dette ville imidlertid kun sikre tilstrækkelig tilbagebetaling, hvis der ikke var sket materielle ændringer på de pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovarealer efter datoen for byttetransaktionen. I sådanne tilfælde skal Kommissionen oplyses om de berørte lodder inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien, de tilsvarende byttetransaktioner skal omgøres, og dokumentation for disse transaktioner skal fremsendes inden fire måneder fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(178)
I alle de tilfælde hvor tilbagebetaling er nødvendig, skal denne effektueres fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren opnåede fordelen, dvs. fra datoen for ikrafttrædelsen af den retsakt, der gav støttemodtagerne ret til at bytte privatejede skovarealer med statsejede skovarealer.
(179)
De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (101) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (102) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(180)
Tidsplanen for tilbagesøgningen af støttebeløbene fra de enkelte støttemodtagere bør så vidt muligt følge den, der er angivet i tilbagesøgningsmeddelelsen (103). Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5.
Tabel 5
Tidsplan for tilbagesøgning
Tidspunkt
Handling
1.
Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien informerer Kommissionen om de foranstaltninger, den har planlagt eller truffet for at efterkomme afgørelsen, navnlig skal den:
i)
forelægge en liste over alle byttetransaktioner, der er berørt af tilbagesøgningen, for Kommissionen med angivelse af følgende oplysninger:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen (baseret på oplysninger fra Republikken Bulgarien i dens skrivelse nr. 2014/032997), oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb, der skal tilbagebetales
-
navnet på den private part, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
ii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af en sagkyndig vurdering af markedsprisen på skovlodderne på tidspunktet for byttetransaktionen (betragtning 176)
iii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen (betragtning 177).
2.
Inden fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Til vurderingen af de under punkt 1, ii), ovenfor angive lodder bør Republikken Bulgarien have udpeget en uafhængig valuar. Denne valuar vælges ved en udbudsprocedure og udpeges efter aftale med Kommissionen på forudgående forslag fra Republikken Bulgarien.
3.
Inden syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien forelægger Kommissionen den vurderingsrapport over de i punkt 1, ii), ovenfor angivne lodder, som den får fra den uafhængige valuar.
4.
Inden otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sendt indtægtsordrerne til alle berørte støttemodtagere med angivelse af det nøjagtige beløb, der skal tilbagebetales.
5.
Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sørget for, at støttebeløbet i alle de berørte byttetransaktioner er tilbagebetalt.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner udgør ikke støtte, hvis den på tidspunktet for tildelingen opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, som var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98, eller enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1. Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2. Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008.
5. Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1. Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
-
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens skrivelse nr. 2014/032997
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2. Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Republikken Bulgarien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/456
od 5. rujna 2014.
o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) koje primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 6207)
(Vjerodostojan je samo tekst na bugarskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
uzimajući u obzir Odluku Komisije C(2011) 4444 od 29. lipnja 2011. (1),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe u skladu s gore navedenim odredbama te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je 17. srpnja 2008. primila dopis podnositelja pritužbe koji je želio ostati anoniman („prvi podnositelj pritužbe”) u kojem se tvrdi da je Republika Bugarska dodijelila potporu u kontekstu zamjene vlasništva nad šumskim zemljištem u privatnom vlasništvu za vlasništvo nad javnim šumskim zemljištem u vlasništvu vlade nakon čega bi često uslijedila prenamjena zamijenjenog zemljišta iz šumskog u građevinsko. Prvi podnositelj pritužbe dostavio je dodatne informacije u dopisima od 28. kolovoza 2008., 3. rujna 2008., 1. listopada 2008., 5. prosinca 2008., 18. veljače 2010., 12. listopada 2010. i 26. siječnja 2011.
(2)
Komisija je 27. siječnja 2009. primila dodatne informacije o spornim transakcijama zamjene od treće strane. Druga pritužba o predmetnim zamjenama podnesena je 14. svibnja 2009., a taj je podnositelj pritužbe dodatne informacije dostavio 2. lipnja 2009. i 8. lipnja 2009. Još je jedna treća strana Komisiji dostavila informacije o tim zamjenama 23. ožujka 2010.
(3)
Bugarska tijela dostavila su Komisiji podatke o spornim transakcijama zamjene u dopisima od 2. rujna 2008., 28. listopada 2008., 4. siječnja 2010., 23. ožujka 2010., 27. ožujka 2010., 30. kolovoza 2010. i 14. veljače 2011. Tijekom sastanaka koji su održani između službi Komisije i bugarskih nadležnih tijela 22. veljače 2010., 12. listopada 2010. i 3. veljače 2011., bugarska su nadležna tijela dostavila dodatne podatke o tim zamjenama.
(4)
Dopisom od 29. lipnja 2011. Komisija je obavijestila Republiku Bugarsku da je odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora u vezi sa spornim transakcijama zamjene. Odluka Komisije da pokrene službeni istražni postupak („odluka o pokretanju postupka”) objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe na mjeru.
(5)
Dopisom od 29. rujna 2011. bugarska su nadležna tijela dostavila svoje primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka.
(6)
Komisija je primila primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka od sljedećih zainteresiranih strana: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov i Elizabet Mihailova (23) i od podnositelja pritužbe koji je zatražio da se njegov/njezin identitet ne otkrije (24).
(7)
Dopisima od 1. rujna 2011., 5. listopada 2011., 25. studenoga 2011., 14. prosinca 2011. i 3. travnja 2012. Komisija je proslijedila te primjedbe bugarskim nadležnim tijelima kojima je dana prilika da reagiraju. Primjedbe koje je Republika Bugarska iznijela na primjedbe zainteresiranih strana primljene su u dopisima od 4. studenog 2011., 15. prosinca 2011., 12. siječnja 2012. i 25. travnja 2012.
(8)
Bugarska nadležna tijela dostavila su dodatne podatke o spornim transakcijama zamjene dopisom od 2. prosinca 2011. i tijekom sastanka održanog sa službama Komisije 9. prosinca 2011.
(9)
Dopisom od 9. veljače 2012. Komisija je od prvog podnositelja pritužbe zatražila dodatna objašnjenja u pogledu određenih dokaza koje je dostavio.
(10)
Komisija je 3. travnja 2012. bugarskim nadležnim tijelima proslijedila dodatne primjedbe niza trećih strana (25). Komisija je 25. travnja 2012. i 15. svibnja 2012. primila primjedbe koje je Republika Bugarska iznijela na te primjedbe.
(11)
Komisija je 26. srpnja 2012. od bugarskih nadležnih tijela zatražila dodatne informacije. Bugarska su nadležna tijela 17. kolovoza 2012. zatražila produljenje roka za dostavljanje tih informacija, što je Komisija i odobrila 31. kolovoza 2012. Bugarska nadležna tijela dostavila su tražene informacije 19. rujna 2012.
(12)
Komisija je 3. listopada 2012. zatražila dodatna objašnjenja od Elkabel AD-a, jedne od trećih strana koje su podnijele primjedbe na odluku o pokretanju postupka, a ona su dostavljena 31. listopada 2012.
(13)
Dopisima od 14. siječnja 2013., 17. svibnja 2013., 22. srpnja 2013. i 22. listopada 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije od bugarskih nadležnih tijela, a one su dostavljene 4. i 5. veljače 2013., 25. lipnja 2013. i 5. srpnja 2013., 16. i 23. kolovoza 2013. te 19. studenoga 2013. i 20. prosinca 2013. Dio informacija koje su dostavljene u posljednjem dopisu bugarska su nadležna tijela naknadno ponovno dostavila u elektronskoj pošti od 21. siječnja 2014.
2. OPIS MJERE
2.1. ZAMJENE ZEMLJIŠTA
(14)
Sve šumsko zemljište u Bugarskoj postalo je javno vlasništvo 1947. kao rezultat izvlaštenja koje je provela država. To je ostalo tako do 2000. kada je započeo povrat šumskog zemljišta prijašnjim privatnim vlasnicima.
(15)
Na temelju izmjena Zakona o šumama (26), koji je stupio na snagu 22. veljače 2002., omogućene su zamjene nedavno privatiziranog šumskog zemljišta za javno šumsko zemljište u vlasništvu vlade iz državnog šumskog fonda. Ta izmjena Zakona o šumama bila je na snazi do 27. siječnja 2009., a njome se definirao redoslijed i uvjeti pod kojima su se provodile te zamjene.
(16)
Za potrebe zamjena cijene šumskog zemljišta u privatnom i javnom vlasništvu određivale su se na temelju posebne uredbe pod nazivom Uredba o izračunu osnovnih cijena, cijena za zemljište u izuzetim područjima i osnivanju prava uporabe i služnosti u pogledu šuma i šumskog zemljišta (27) („Uredba o osnovnim cijenama”), koja je stupila na snagu 18. studenoga 2003. Bugarskim zakonom nije dopušteno stručnim procjeniteljima da odstupaju od cijena koje su se za šumsko zemljište određivale primjenom Uredbe o osnovnim cijenama.
(17)
Na temelju te Uredbe osnovna cijena čestice šumskog zemljišta određuje se kao zbroj osnovne vrijednosti tog zemljišta i vrijednosti vegetacije (biljnih vrsta na tom zemljištu).
(18)
Vrijednost zemljišta određuje se na temelju prosječne vrijednosti zemljišta u skladu s kategorijama zemljišta koje imaju iste uvjete za rast biljaka (150 vrsta terena, kao u Prilogu 1. Uredbi o osnovnim cijenama). Ta se vrijednost potom prilagođava upotrebom koeficijenta prilagodbe kojim se u obzir uzima smještaj zemljišta u odnosu na lokalnu i nacionalnu infrastrukturu. Taj se koeficijent prilagodbe (Km), utvrđen u Prilogu 2. Uredbi o osnovnim cijenama, određuje upotrebom sljedeće formule:
,
gdje je:
p
=
koeficijent blizine izgrađenoj cesti mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficijent blizine urbanom području mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficijent blizine moru mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficijent blizine gradu, izražen brojčanim iznosom koji odražava udaljenost do danog grada (najkraća cestovna udaljenost između predmetne čestice i grada). Gradovi su podijeljeni u šest skupina kako je utvrđeno u tablici 1.:
Tablica 1.
Skupina 1.:
Sofija (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2.:
Ruse, Plovdiv, Burgas i Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3.:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven i Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4.:
ostali gradovi u administrativnom području (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5.:
ostali veliki gradovi (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov i Cherven Bryag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6.:
ostala općinska središta (od 0,00 do 0,10)
(19)
Vrijednost zemljišta dodatno se prilagođuje dodavanjem određenog povećanja po hektaru (dodatka) koji se određuje na temelju prosječne cijene zemljišta na području na kojem se čestica nalazi. Ti se dodaci utvrđuju u odredbama Priloga 3. Uredbi o osnovnim cijenama i navedeni su u tablici 2.:
Tablica 2.
Dodatak
(BGN/hektar)
Sofija, nacionalna odmarališta i susjedna rezidencijalna odmarališna područja, zemljište u krugu od 10 kilometara od mora
5 000
Naselja 1. i 2. kategorije
2 000
Naselja 3. i 4. kategorije
1 000
Naselja 5. i 6. kategorije
500
Naselja 7. i 8. kategorije
0
(20)
Ukupna vrijednost zemljišta utvrđena tim mehanizmom naziva se osnovna vrijednost zemljišta.
(21)
Vrijednost vegetacije (biljnih vrsta na tom zemljištu) je vrijednost trenutne dobi vegetacije i projicirane vrijednosti razdoblja rasta do dostizanja njezine najveće vrijednosti. Vrijednost drveta iz šumske vegetacije u trenutnoj dobi (dob u trenutku procjenjivanja) odgovara dobiti od prodaje predmetnih sorti po prosječnim tržišnim cijenama od koje su odbijeni troškovi za sječu, primarnu obradu i prijevoz do privremenog skladišta. Ako se prihodom ne pokrivaju troškovi, smatra se da drvo nema nikakvu vrijednost.
(22)
Prihod od prodaje određuje se stupnjevanjem zaliha i količina kategorija drveta. Troškovi (BGN/kubnom metru) povezani sa sječom i primarnom obradom drveta uz prosječnu razinu zahtjevnosti područja za sječu drveta određuju se prema vrsti drveća i kategoriji drveta na zemljištu. Troškovi prijevoza drveta određuju se prema vrsti drveća, kategoriji drveta i prosječnoj prijevoznoj udaljenosti od predmetne čestice. Troškovi prijevoza množe se za svaki kilometar prijevoza koeficijentom koji u obzir uzima razinu zahtjevnosti putnog pravca.
(23)
Prosječne tržišne cijene i troškove sječe, primarne obrade i prijevoza drveta redovito bi trebala određivati i ažurirati Izvršna agencija za šume („EFA”) (28), na temelju ponderiranih prosjeka koji se računaju iz statističkih podataka prikupljenih tijekom razdoblja od tri godine (posljednja godina vrijedi dvostruko).
(24)
Tako se dodavanjem vrijednosti vegetacije, kako ju je utvrdio procjenitelj, osnovnoj vrijednosti zemljišta dobiva osnovna cijena čestice šumskog zemljišta.
(25)
Osnovna cijena zemljišta smještenog u područjima tzv. „posebne zaštite od urbanizacije”, zakonom utvrđenima u određenim regijama Bugarske prilagođava se koeficijentom koji se odnosi na zaštitu uloge šumskog zemljišta u oblikovanju okoliša i njegovih rekreacijskih funkcija. U skladu s odredbama Priloga 19. Uredbi o osnovnim cijenama, osnovna vrijednost šumske imovine smještene u takvim područjima množi se koeficijentom (К) navedenim u tablici 3. (29), naime:
Tablica 3.
Prvo područje obale Crnog mora
К = 6;
Drugo područje obale Crnog mora
К = 5;
Područja odmarališta, odmarališta i naselja od nacionalne važnosti
К = 4;
Šume i zemljišta smještena u područjima koja se prostiru od ruba nacionalnih i općinskih prometnica do linija ograničenja za izgradnju
К = 3
Područja odmarališta, odmarališta i naselja od lokalne važnosti
К = 4;
(26)
Naposljetku, na osnovnu cijenu zemljišta u skladu s Prilogom 20. Uredbi o osnovnim cijenama primjenjuje se „koeficijent regulacije tržišta”. Taj se koeficijent izražava u BGN/m2 i kreće se od 10 za zemljišta smještena uz obalu, velika planinska odmarališta i Sofiju do 1 za zemljišta smještena na najneatraktivnijim područjima.
(27)
Neovisno o prethodno spomenutom, ako je privatna stranka u okviru transakcije zamjene primila zemljište veće ukupne administrativne cijene od zemljišta kojeg se odrekla, morala je državi platiti naknadu za tu razliku u cijeni. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, država je u pravilu prihvaćala samo one zamjene uslijed kojih bi država primila zemljište veće administrativne vrijednosti. To se pravilo, međutim, odnosi samo na ukupnu administrativnu cijenu čestice u privatnom vlasništvu koja je veća od administrativne cijene čestice u javnom vlasništvu za koju je zamijenjena, a ne njezinu cijenu po kvadratnom metru.
(28)
Zabrana zamjene šumskog zemljišta stupila je na snagu 27. siječnja 2009. Razdoblje tijekom kojeg su sporne transakcije zamjene podvrgnute reviziji je stoga od 1. siječnja 2007., datuma pristupanja Republike Bugarske Uniji do 27. siječnja 2009., datuma moratorija na zamjene („razdoblje podvrgnuto reviziji”).
2.2. PRENAMJENA ZEMLJIŠTA
(29)
Podnositelji pritužbi nadalje navode da su transakcije zamjene često praćene prenamjenom zemljišta iz šumskog u građevinsko te da je ta prenamjena dodatno pojačala razliku između tržišne vrijednosti javnog šumskog zemljišta u vlasništvu vlade zamijenjenog za čestice u privatnom vlasništvu.
(30)
Bugarska nadležna tijela objasnila su da postupak prenamjene zemljišta nije uređen odredbama Zakona o šumama (poput transakcija zamjene), nego zasebnim skupom zakona, između ostalog, Zakonom o prostornom planiranju (ZUT) (30). Prema tom zakonu bilo koji vlasnik šumskog zemljišta može zatražiti prenamjenu svojeg šumskog zemljišta u građevinsko slanjem zahtjeva izvršnom direktoru EFA-e koja je bila u sastavu Ministarstva poljoprivrede i hrane (31). Povjerenstvo (sastavljeno od unutarnjih i potencijalno vanjskih) stručnjaka potom razmatra zahtjev i daje mišljenje izvršnom direktoru koji donosi preliminarnu odluku o zahtjevu. Ako je ta odluka pozitivna i ako se u njoj potvrđuju razlozi zahtjeva i njegova zakonitost, odluka se prosljeđuje svim službama odgovornima za prenamjenu (upravitelju pokrajine, gradonačelniku općine i direktoru regionalne uprave odgovorne za šume).
(31)
Na temelju pozitivne preliminarne odluke, vlasnik dotičnoj općini predaje zahtjev za naručivanje, sastavljanje i odobravanje detaljnog glavnog plana. Takav plan zahtijeva savjetovanje sa svim (lokalnim) dionicima. Ako nadležna tijela odobre taj plan te kada on stupi na snagu, vlasnik zemljišta podnosi zahtjev Ministarstvu poljoprivrede i hrane za izuzimanjem tog šumskog zemljišta iz zaštićenog šumskog područja. Ako zahtjev bude prihvaćen, mora se platiti biljegovina koju određuje neovisni procjenitelj u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama.
(32)
Nakon što vlasnik šumskog zemljišta nadležnim tijelima plati biljegovinu, pokreće se postupak za izdavanje administrativne odluke o prenamjeni zemljišta. Ovisno o veličini posjeda tu odluku donosi ili Ministarstvo poljoprivrede i hrane (ako se radi o posjedu manjem od 10 hektara) ili Vijeće ministara.
(33)
3. rujna 2009. uveden je moratorij na naknadne prenamjene zamijenjenog zemljišta.
2.3. PRAVNI TEMELJ ZA MJERE
(34)
Zamjene, izračun cijena koje se upotrebljavaju u transakcijama zamjene i postupak za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta uređeni su sljedećim pravnim tekstovima:
-
bugarski Zakon o šumama,
-
Uredba o izračunu osnovnih cijena, cijena za zemljište u izuzetim područjima i osnivanju prava uporabe i služnosti u pogledu šuma i šumskog zemljišta,
-
Zakon o državnoj imovini (32),
-
Zakon o obvezma i ugovorima (33),
-
Zakon o prostornom planiranju.
2.4. KORISNICI
(35)
Potencijalni korisnici transakcija zamjene su fizičke osobe, privatna poduzeća i općine, često aktivni u izgradnji nekretnina i/ili turističkoj djelatnosti, koji su zamijenili svoje šumsko zemljište za javno šumsko zemljište.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
(36)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je izrazila sumnju u pogledu toga sadrže li transakcije zamjene i/ili kasnija prenamjena zemljišta elemente državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora i bi li takva potpora mogla biti spojiva s unutarnjim tržištem.
3.1. STVARNA VEZA IZMEĐU ZAMJENA I PRENAMJENE ZEMLJIŠTA
(37)
Prvo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju odnosi se na navode podnositelja pritužbi da je nakon zamjena u nekoliko slučajeva uslijedila prenamjena zamijenjenog zemljišta iz šumskog zemljišta u građevinsko zemljište.
(38)
U svjetlu numeričkih dokaza koje su dostavila bugarska nadležna tijela, Komisija je u odluci o pokretanju postupka primijetila da je od 147 zamjena koje su obavljene u razdoblju koje je podvrgnuto reviziji (2006.-2009.), nakon 15 njih uslijedila prenamjena zemljišta (10 %). Nadalje, Komisija je primijetila da se na transakcije zamjene i na potencijalne zahtjeve za prenamjenom zemljišta primjenjuju različite pravne odredbe te da se za ta dva postupka provode odvojeni administrativni postupci. Na prvi pogled činilo se da ti elementi potvrđuju tezu bugarskih nadležnih tijela da ta dva koraka - u pravilu - nisu stvarno povezana (34).
(39)
Međutim, bugarska nadležna tijela navela su da su formule za utvrđivanje administrativnih cijena šumskog zemljišta i biljegovina koje je trebalo platiti za prenamjenu zemljišta utvrđene na takvoj razini kojom se osigurava da puna cijena zamjene šumskog zemljišta uz prenamjenu zemljišta, u velikoj mjeri, bude jednaka tržišnoj cijeni sličnog građevinskog zemljišta. To bi moglo ukazivati na to da su nadležna tijela pretpostavila da će mnogi ulagači pokušati spojiti oba koraka u jednu transakciju.
(40)
Slijedom toga, Komisija je izrazila sumnju oko toga bi li potencijalne prenamjene dotičnog šumskog zemljišta trebale biti uzete u obzir prilikom određivanja cijene čestice za potrebe transakcija zamjene, tj. bi li zamjenu i naknadnu prenamjenu zamijenjenog zemljišta trebalo smatrati stvarno povezanim.
3.2. POTENCIJALNA DRŽAVNA POTPORA U PRENAMJENI ZEMLJIŠTA
(41)
Drugo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju bilo je je li prenamjena zamijenjenog zemljišta mogla dovesti do dodjele državne potpore s obzirom na to da je njome povećana vrijednost zamijenjenog zemljišta.
(42)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka navela da se na prvi pogled čini da prenamjena zemljišta nije uključivala nikakav prijenos državnih sredstava. Biljegovina koju je trebalo platiti u takvim transakcijama računala se u skladu s pravnim odredbama i - koliko je poznato Komisiji - plaćena je u svim predmetnim slučajevima. Stoga, iako su poduzetnici na koje se odnosi prenamjena zemljišta možda imali koristi od te prenamjene, upravne odluke kojima je ostvarena prenamjena ne bi dovele do dodjele državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Komisija nije zauzela konačno stajalište o tom pitanju i pozvala je zainteresirane strane da iznesu primjedbe o tome je li u operaciju bila uključena državna potpora.
3.3. POTENCIJALNA DRŽAVNA POTPORA U ZAMJENI ŠUMSKOG ZEMLJIŠTA
(43)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka primijetila da su cijene šumskog zemljišta za potrebe zamjena određivali stručnjaci upotrebljavajući isključivo formule utvrđene u Uredbi o osnovnim cijenama. Komisija je stoga izrazila sumnju oko toga je li primjena tih formula dovela do administrativne cijene koja je bila slična cijenama dobivenim u izravnim transakcijama između dvije privatne strane. Komisija je stoga pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave podatke o tržišnim cijenama ostvarenim u potpuno privatnim prodajama (ili transakcijama zamjene) šumskog zemljišta koje su se odvijale u Bugarskoj tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji. Komisija je nadalje pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave podatke o razlikama između tih cijena i administrativnih cijena upotrijebljenih za sporne transakcije zamjene i, prema tome, potencijalnim iznosima državne potpore u tim transakcijama. Osim toga, Komisija je pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave informacije o pravilima koja su se primjenjivala kada je u pitanju naknada koja je plaćena u transakcijama zamjene u slučaju razlike u cijenama za dvije zamijenjene čestice zemljišta. Naposljetku, Komisija je pozvala Republiku Bugarsku da dostavi dodatne podatke kako bi potkrijepila svoju tvrdnju da sporne zamjene ne utječu na trgovinu unutar Unije.
(44)
Komisija je također u svojoj odluci o pokretanju postupka iznijela svoje preliminarno stajalište o tome kako bi trebalo kvantificirati prednost nastalu iz spornih transakcija zamjene, ako se utvrdi da se tim zamjenama dodjeljuje državna potpora:
i.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 1 u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 1 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama;
ii.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 2 u javnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 2 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Iznos državne potpore uključene u transakcije zamjene tada bi bio jednak vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Bilo kakva novčana naknada do koje je došlo uslijed razlike između administrativnih cijena dviju čestica koje su predmet transakcije zamjene koju je jedna strana platila drugoj također će se uzeti u obzir prilikom računanja elementa potencijalne državne potpore u transakciji.
3.4. SPOJIVOST POTENCIJALNE DRŽAVNE POTPORE
(45)
Ako se utvrdi da je postojala državna potpora kao posljedica prenamjene zemljišta i/ili kao posljedica transakcija zamjene, Komisija tada u odluci o pokretanju postupka izražava sumnju oko pitanja može li se takva potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i, konkretnije, s člankom 107. stavkom 3. točkom (a) Ugovora te odredbama Smjernica za nacionalnu regionalnu potporu 2007.-2013. (35) i/ili člankom 107. stavkom 3. točkom (c) Ugovora i odredbama Smjernica Zajednice za državnu potporu u poljoprivrednom i šumarskom sektoru („Smjernice za šumarstvo”) (36).
(46)
Komisija je stoga zatražila od Republike Bugarske i zainteresiranih strana da dostave opažanja o spojivosti spornih mjera s unutarnjim tržištem.
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
4.1. PRIMJEDBE PRVOG PODNOSITELJA PRITUŽBE U VEZI SA SUMNJAMA KOJE JE KOMISIJA IZNIJELA U ODLUCI O OTVARANJU POSTUPKA
(47)
Prvi podnositelj pritužbe smatra da sporne zamjene predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, što nije spojivo s unutarnjim tržištem.
(48)
U pogledu prvog pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, prvi podnositelj smatra da bi se prenamjene zemljišta i transakcije zamjene trebale smatrati u stvarnosti povezanima. Najprije, podnositelj pritužbe tvrdi da su mnogi korisnici zamjena aktivni u građevinskom i turističkom sektoru, a ne u šumarskim djelatnostima. Drugo, prema navodima prvog podnositelja pritužbe, otkad je na snagu stupio moratorij 2009., zamijenjeno šumsko zemljište u stvarnosti se komercijalno ne eksploatira. Treće, u trenutku kada su se provodile zamjene mnogi su korisnici navodno najavljivali i reklamirali svoje građevinske projekte za zamijenjeno šumsko zemljište kao skijališna ili priobalna odmarališta te su čak i pokrenuli rasprave s nadležnim lokalnim tijelima kako bi osigurali da dođe do prenamjene zemljišta. Četvrto, podnositelj pritužbe tvrdi da je ista državna agencija (EFA) često bila odgovorna za zaključivanje zamjene i za izuzimanje zamijenjenog zemljišta iz šumskog fonda (EFA i nadležni regulator) (37), otvarajući tako put za njegov komercijalni razvoj.
(49)
U skladu s tim prvi podnositelj pritužbe smatra da bi prilikom kvantificiranja ukupnog iznosa državne potpore uključene u transakcije zamjene u obzir trebalo uzeti potencijalno ponovno razvrstavanje namjene zemljišta i odgovarajući rast cijene. Stoga bi prema stajalištu podnositelja pritužbe prilikom kvantifikacije potpore trebalo izraditi usporedbe s česticama građevinskog zemljišta kako bi se pravilno iskazala tržišna cijena zamijenjenog zemljišta.
(50)
Podnositelj pritužbe također spominje da bi u pogledu privlačnosti područja u kojima su bile smještene vladine šumske čestice bilo razboritije da su vlasti najprije djelovale u smjeru podizanja vrijednosti čestica (npr. prenamjenom zemljišta u građevinsko), a tek potom ustupile te čestice. Prema tvrdnjama podnositelja pritužbe, EFA niti u jednom slučaju u kojem je podnesen zahtjev za zamjenom nije prenamijenila to zemljište prije zamjene. To je, prema navodima podnositelja pritužbe, jasan pokazatelj da je postojala namjera da se priskrbi korist stjecatelju šumskog zemljišta u vlasništvu vlade. Ta je praksa kritizirana i u Izvješću Svjetske banke o bugarskim šumama iz 2009. u kojemu se navodi da postupajući na taj način država stvara gubitke (38).
(51)
U pogledu drugog pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, tj. je li državna potpora dodijeljena kao posljedica prenamjene zamijenjenog zemljišta, prvi podnositelj pritužbe smatra da, iako je stjecatelj zemljišta platio biljegovinu nakon što je donesena odluka o prenamjeni zemljišta i iako bi taj iznos trebalo oduzeti prilikom kvantifikacije eventualne potpore koja je primljena kao posljedica zamjene, ta biljegovina ne odražava stvarni porast vrijednosti čestice do kojeg je došlo uslijed zamjene. Podnositelj pritužbe nadalje tvrdi da bi u onim slučajevima u kojima je zamjena izvršena prije pristupanja Bugarske Uniji, ali je zemljište prenamijenjeno nakon pristupanja, nezakonita državna potpora dodijeljena stjecatelju zemljišta trebala biti razlika između tržišne vrijednosti predmetne čestice u trenutku zamjene (prije pristupanja) i tržišne vrijednost čestice nakon prenamjene zemljišta (nakon pristupanja).
(52)
U pogledu trećeg pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, tj. postojanja državne potpore kao posljedice zamjena, podnositelj pritužbe smatra da formule propisane Uredbom o osnovnim cijenama ne odražavaju tržišnu vrijednost zamijenjenog zemljišta. Podnositelj pritužbe dovodi u pitanje i neovisnost procjenitelja s obzirom na to da, prema njegovom stajalištu, stjecatelj zemljišta može slobodno odabrati prijateljskog procjenitelja što dovodi do znatno niže procjene cijena.
(53)
Podnositelj pritužbe također je dostavio dodatne podatke o tržišnim cijenama zamijenjenog šumskog zemljišta ili vrlo sličnog šumskog zemljišta što navodno ukazuje na znatna odstupanja od administrativnih cijena za te čestice. S obzirom na vremensko ograničenje podnositelj pritužbe istražio je samo cijene devet zamijenjenih čestica. Za to su upotrijebljene procjene zemljišta koje su radile banke, kao i podaci iz javnog upisnika nekretnina u Bugarskoj u kojem su prikazane stvarne cijene po kojima su se sklapali poslovi prodaje sličnih čestica. Odstupanja u cijenama koja su utvrđena kretala su se od procjene koja je (upotrebom administrativne cijene) bila manja za 50-65 % do slučajeva u kojima je šumsko zemljište navodno stečeno za 1-2 % njegove tržišne vrijednosti.
(54)
Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdi da je činjenica da je protiv bivšeg ravnatelja EFA-e pokrenut kazneni postupak zbog sumnje u sklapanje poslova zamjene na štetu države pokazatelj da i same bugarske vlasti smatraju da je šumsko zemljište isporučeno određenim privatnim stranama daleko ispod tržišne vrijednosti.
(55)
U pogledu pitanja narušavaju li zamjene tržišno natjecanje i utječu li na trgovinu među državama članicama, podnositelj pritužbe tvrdi da prema njegovim saznanjima niti jednom od korisnika zamjena šumarska djelatnost nije glavna komercijalna djelatnost. Upravo suprotno, gotovo svi korisnici navodno su se ranije bavili ili imaju poslovne planove za buduće bavljenje gospodarskim djelatnostima ili ulaganjima u jedan od sljedećih sektora: špekulacije nekretninama, građevinarstvo i/ili turizam. Prema navodima podnositelja pritužbe, turizam se po svojoj definiciji odnosi na čitavo unutarnje tržište tako da ga čak i nekoliko slučajeva selektivne potpore mora narušiti. Podnositelj pritužbe nadalje dodaje da je s obzirom na broj i razmjer zamjena stranim ulagačima spriječen ulazak na bugarsko tržište. I dok je nekoliko velikih ulagača iz Unije (npr. Lindner, ECE) aktivno u urbanim projektima izgradnje u Bugarskoj (poslovni centri i velike robne kuće), u sve velike projekte obalnih, skijališnih ili golfskih odmarališta navodno su ulagala samo bugarska poduzeća.
4.2. PRIMJEDBE KORISNIKA TRANSAKCIJA ZAMJENE I OSTALIH TREĆIH STRANA
(56)
Komisija je primila primjedbe brojnih trećih strana, većina kojih su bile privatne strane u transakcijama zamjene („korisnici”). Komisija primjećuje da je niz korisnika (39) izdao tek kratku izjavu u kojoj stoji da u transakcijama zamjene u kojima su bili strane nije bilo državne potpore. Ostali korisnici dostavili su iscrpnija opažanja o sumnjama koje je izrazila Komisija u odluci o pokretanju postupka, a koja će biti razmotrena u nastavku.
4.2.1. Stvarna veza između zamjena i prenamjene zemljišta
(57)
U pogledu prvog pitanja u vezi s kojim je Komisija izrazila sumnju o postojanju stvarne veze između zamjena i prenamjene zemljišta, većina korisnika (40) koji su odgovorili na odluku o otvaranju postupka tvrdi da takva veza ne postoji. Zamjena i kasnija prenamjena zamijenjenog zemljišta odvijala se u dva odvojena postupka od kojih je svaki u nadležnosti različitih državnih tijela koja djeluju neovisno jedno o drugome. Zamjene su u nadležnosti ministra poljoprivrede i hrane ili Vijeća ministara, ovisno o veličini čestice za zamjenu, te EFA-e, dok je prenamjena zemljišta u nadležnosti lokalnih tijela - načelnika općina ili općinskih vijeća, ministra regionalnog razvoja i javnih radova ili regionalnih upravitelja za zemljišta smještena u njihovoj regiji - te je za nju potrebno ishoditi odobrenje detaljnog ili općeg plana prostornog razvoja.
(58)
Jedan korisnik (41) nadalje dodaje da nema automatske veze između prenamjene zemljišta i porasta njezine vrijednosti. Odluka o prenamjeni zemljišta temeljila bi se na procjeni potrebe da se to učini, što ima širi opseg i često ima prednost nad privatnim interesima vlasnika, te se stoga ne temelji na komercijalnim interesima strana u transakciji zamjene. Drugi korisnik (42) napominje da statistički podaci koje su dostavila bugarske nadležna tijela potvrđuju nepostojanje stvarne veze. Naposljetku, ostali korisnici (43) smatraju da je pitanje o tome postoji li veza nebitno s obzirom na to da u njihovim konkretnim slučajevima zamijenjeno zemljište koje su stekli nije bilo isključeno iz zaštićenog šumskog zemljišta u svrhu izgradnje niti je pokrenut postupak za prenamjenu tog zemljišta.
(59)
U pogledu pitanja bi li potencijalna prenamjena zamijenjenog zemljišta trebala biti uzeta u obzir prilikom određivanja cijene zemljišta, većina korisnika smatra da ne bi, iz različitih razloga. Neki korisnici (44) smatraju da bi bilo nepravedno u obzir uzeti hipotetsku mogućnost prenamjene zamijenjenog zemljišta s obzirom na to da je moguće da takva prenamjena nikad neće biti zatražena ili da će biti odbijena zbog neispunjavanja odnosnih upravnih zahtjeva. Strateški smještaj zamijenjenog šumskog zemljišta, koji navodno povećava njegovu vrijednost, trebao bi biti nevažan ako se zemljište ne prenamjenjuje te ako se stečeno zemljište može upotrebljavati samo za zakonom utvrđene svrhe. Stoga jedan korisnik (45) smatra da bi se u obzir trebao uzeti konkretni sporazum postignut između strana u zamjeni na dan procjene. U objektivnom i pravednom izračunu tržišne vrijednosti u obzir bi se trebali uzeti i glavni planovi prostornog razvoja (u kojima se dopušta ili ne dopušta izgradnja) koji su na snazi na dan procjene zamijenjenog šumskog zemljišta. Prema tome, trebalo bi utvrditi skup jedinstvenih kriterija koji bi omogućavali razlikovanje između hipotetske mogućnosti i stvarne namjere strana u zamjeni da kasnije pokrenu postupak prenamjene zemljišta.
(60)
Osim toga, mnogi korisnici napominju da je za izuzimanje zemljišta iz zaštićenih šumskih područja potrebno platiti naknadu za prenamjenu koja je iznosom jednaka cijeni po kvadratnom metru građevinskog zemljišta u predmetnom području. Stoga ti korisnici tvrde da nemaju ekonomsku korist od prenamjene jer ako se stečeno zemljište prodaje, upotrebljava kao zalog ili se na njemu gradi, vrijednost bi mu bila ista kao i vrijednost građevinskog zemljišta. Sličan su argument iznijeli i Mirta Engineering i Beta Forest, koji napominju da prenamjena zemljišta podrazumijeva dodatne troškove, naime biljegovinu i lokalni porez, kao i troškove projektiranja, što dodatno povećava vrijednost nekretnine. I doista, gospodin Mihailov i gospođa Mihailova tvrde da je u njihovom slučaju uvjet za prenamjenu zemljišta bilo plaćanje državnih naknada definiranih u članku 17. Zakona o šumama i u Uredbi o provedbi Zakona o šumama.
(61)
Naposljetku, određeni korisnici (46) smatraju da je pitanje nebitno s obzirom na to da u njihovim konkretnim slučajevima zamijenjeno zemljište koje su stekli nije bilo isključeno iz zaštićenog šumskog zemljišta u svrhu izgradnje niti je pokrenut postupak za prenamjenu tog zemljišta. Poduzeće MIKS napomenulo je u svom dopisu da je u njegovom ugovoru o zamjenama bugarska država utvrdila da prenamjena zemljišta nije dopuštena.
4.2.2. Državna potpora u zamjeni šumskog zemljišta
(62)
U pogledu sumnji koje je Komisija izrazila oko pitanja jesu li administrativne cijene za transakcije zamjene dovele do tržišne cijene, korisnici (47) su, u vezi s njihovim vlastitim transakcijama zamjene, ponudili nekoliko sličnih argumenata zašto bi to trebalo biti slučaj.
(63)
Najprije, jedan korisnik (48) tvrdi da se prilikom određivanja administrativnih cijena na temelju Uredbe o osnovnim cijenama u obzir uzimaju objektivni kriteriji poput lokacije zemljišta, važnosti područja te vrsta i važnost biljnih sorti na zemljištu, dok su dva druga korisnika (49) ustvrdila da se administrativna cijena zamjene temelji na kriterijima koji su identični onima koji se primjenjuju u zamjenama privatnog šumskog zemljišta između privatnih ulagača koje uključuju zemljište smješteno u blizini lokalne ili nacionalne infrastrukture koje je slično spornim transakcijama zamjene u smislu vrsta biljaka, smještaja u područjima koja su posebno zaštićena od urbanizacije itd. Slično tome, ostali korisnici (50) tvrde da su procjene na temelju Uredbe o osnovnim cijenama dovele do administrativnih cijena koje su slične, ili u brojnim slučajevima, veće od tržišnih cijena za šumsko zemljište u Bugarskoj zbog nepostojanja domaćeg tržišta za tu vrstu zemljišta i činjenice da je ono malo privatnih transakcija obavljeno po niskim cijenama. Zamjene su stoga provedene pod ekonomskim uvjetima koji su prevladavali na tržištu.
(64)
Drugo, niz korisnika (51) iznosi tvrdnju da su proveli procjene zamijenjenih parcela koje su dovele do administrativnih cijena koje su slične (52), ili u brojnim slučajevima čak i više od (53), tržišnih cijena za šumsko zemljište u Bugarskoj.
(65)
Treće, nekoliko korisnika (54) kao razlog zbog kojeg bi trebalo smatrati da administrativne cijene približno odražavaju tržišne cijene navode to da u područjima na kojima su obavljene zamjene tih korisnika nije bilo u cijelosti privatnih zamjena ili prodaja.
(66)
Naposljetku, nekoliko korisnika (55) smatra da bi, s obzirom na to da Ministarstvo poljoprivrede i hrane, primjenom svojih diskrecijskih ovlasti, ima pravo odbiti provedbu zamjene ako država nema interesa da stekne privatno šumsko zemljište te da uvjete ugovora o zamjeni moraju odobriti obje strane (javna i privatna), transakcije zamjene trebalo smatrati komercijalnim transakcijama, a u tom kontekstu država se ponaša kao subjekt u tržišnom gospodarstvu („MEO”).
(67)
U pogledu potencijalnog iznosa državne potpore prisutne u transakcijama (tj. razlike između administrativnih i tržišnih cijena šumskog zemljišta), većina korisnika (56) odgovorila je da u slučajevima u kojima je zemljište u privatnom vlasništvu vrjednije od zemljišta u javnom vlasništvu, bugarska nadležna tijela nisu pokrila razliku u cijenama. Drugi korisnik (57) ustvrdio je da razlika u tržišnim cijenama zamijenjenih privatnih i javnih šuma smještenih u istim ili susjednim područjima u povoljniji položaj stavlja vladu jer su administrativne cijene više od tržišnih cijena koje se slobodno dogovaraju između privatnih vlasnika šuma u predmetnim područjima.
(68)
U pogledu drugih uvjeta za utvrđivanje postojanja državne potpore, nekoliko korisnika (58) izjavilo je da nisu ispunjeni. Tako neki korisnici (59) tvrde da su fizičke osobe na koje se ne primjenjuje bugarski Zakon o državnim potporama i članak 107. Ugovora. U odnosu na državna sredstva ti korisnici napominju da je vlada stekla ta zemljišta nezakonitim izvlaštenjem bez odgovarajuće naknade tako da se ne može smatrati da država raspolaže tim sredstvima. U odnosu na selektivnost, ti korisnici tvrde da se Zakon o šumama primjenjuje erga omnes te stoga nikoga ne diskriminira.
(69)
Drugi korisnik (60) također smatra da uvjeti članka 107. ugovora nisu ispunjeni u pogledu transakcija zamjene, ali iz nešto drugačijih razloga. Najprije, nema prijenosa državnih sredstava jer je zamjena „transakcija dvostruke prodaje” do koje je došlo nakon što je neovisni procjenitelj nekretnina izradio procjenu na temelju objektivnih zakonom propisanih kriterija za izračun cijena. Nije dodijeljena nikakva prednost, niti su privatne strane u zamjeni stavljene u povoljniji položaj od svojih tržišnih konkurenata s obzirom na to da je svaki vlasnik šumskog zemljišta mogao zatražiti zamjenu svog privatnog zemljišta za šumsko zemljište u javnom vlasništvu. Sličan argument iznio je i drugi korisnik (61) koji smatra da je sustav razmjena bio opća mjera dostupna svim vlasnicima šumskog zemljišta.
(70)
U odnosu na postojanje ekonomske prednosti, većina korisnika (62) opovrgla je da je u transakcijama primila takvu prednost s obzirom na to da je, prema njihovim navodima, administrativna cijena zamijenjenog zemljišta bila jednaka ili viša od njegove tržišne cijene.
(71)
Naposljetku, u pogledu pitanja narušavaju li transakcije zamjene tržišno natjecanje i utječu li na trgovinu među državama članicama, velika većina korisnika (63) odgovorila je da ne djeluje u sektoru izgradnje nekretnina ili turističkom sektoru i/ili da nisu poduzeli nikakve korake kako bi dobili licencu za turoperatore. Nadalje, potvrdili su da zemljište stečeno zamjenom nisu upotrebljavali za proizvodnju drvne građe niti su drvnu građu prodavali u Bugarskoj ili drugim državama članicama. Stoga navode da se ne može tvrditi da je bilo stvarnog ili potencijalnog utjecaja na trgovinu unutar Zajednice. Drugi korisnik (64) dodao je da zamjene ne dovode do rasta domaće proizvodnje čime se ograničavaju mogućnosti dostupne poduzećima iz drugih država članica da uvoze proizvode na lokalno tržište.
(72)
Ostali korisnici (65) ustvrdili su da, kako iz zamjena ne proizlazi prijenos državnih sredstava te kako im se njima ne dodjeljuje ekonomska prednost, ne može se smatrati da one utječu na ravnotežu na tržištu i gospodarske uvjete u kojima poduzeće posluje, tj. traži se početno ulaganje za stjecanje materijalne imovine. Stoga, poduzeća iz drugih država članica mogu ući i poslovati na istom tržištu pod pravednim uvjetima, tako da se ne može reći da su sporne zamjene utjecale na trgovinu među državama članicama.
(73)
Naposljetku, jedan korisnik (66) objasnio je da šumsko zemljište koje je stekao od države nije prikladno za pošumljavanje. On nadalje smatra da je njegovo zemljište kvalitetnije od onoga koje je primio od države te da iz te transakcije nije proizašla državna potpora. Naposljetku, napomenuo je da se zemljište koje je stekao upotrebljava za mobilno pčelarstvo tako što ljeti služi za ispašu.
4.2.3. Usklađenost potencijalne potpore
(74)
Iako je Komisija od zainteresiranih strana zatražila da dostave sve dostupne dokaze koji bi joj omogućili da ispita spojivost spornih transakcija zamjene s unutarnjim tržištem, nijedan korisnik to nije učinio.
5. PRIMJEDBE REPUBLIKE BUGARSKE
5.1. PRIMJEDBE BUGARSKE NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
(75)
Bugarska tijela stajališta su da sporne transakcije zamjene ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(76)
U odnosu na navodnu stvarnu vezu između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog šumskog zemljišta, bugarska nadležna tijela napomenula su da se člankom 15. točkom (b) Zakona o šumama dopušta mogućnost podnošenja zahtjeva za prenamjenu šumskog zemljišta bez obzira na način na koji je zemljište stečeno, bilo zamjenom, prodajom ili nekim drugim načinom. Međutim, takvu teoretsku mogućnost ne bi trebalo shvatiti kao čvrsti prethodni dogovor između vlasti i privatne strane u zamjeni o kasnijoj prenamjeni zemljišta.
(77)
Bugarska nadležna tijela dostavila su dokaz da su u vezi sa 132 slučaja zamjene koja su se dogodila tijekom razdoblja od 2007. do 2009. predana 24 zahtjeva za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta, a pozitivna upravna odluka kojom se dopušta zatražena prenamjena donesena je samo u 15 slučajeva (tj. u 11,4 % svih zamjena).
(78)
Bugarska nadležna tijela također su napomenula da se transakcijama zamjene i prenamjenom zemljišta žele postići sasvim različiti ciljevi. Dok se zamjenama nastoji postići konsolidacija i očuvanje bugarskih šuma kako bi se osigurao njihov održiv rast i reprodukcija na dobrobit društva kao cjeline, prenamjenom zemljišta nastoje se postići ciljevi utvrđeni u Zakonu o prostornom planiranju u kojem se predviđaju pravila za inkorporaciju zemljišta u granice aglomeracija u kojima je dopuštena izgradnja u skladu s javnim potrebama i interesima povezanim s održivim razvojem i izgradnjom odgovarajućih uvjeta za život, rad i rekreaciju građana. Osim toga, dok zamjene ovise o odlukama koje donosi ministar poljoprivrede i hrane, prenamjene zemljišta ovise o tome hoće li različita nadležna tijela, naime ministar regionalnog razvoja i javnih radova, regionalni upravitelj ili općinska vijeća, odobriti plan prostornog razvoja. Naposljetku, s obzirom na to da pravo na podnošenje zahtjeva za prenamjenu zemljišta ne proizlazi izravno iz zakona o šumama, nego je potrebno ispuniti zahtjeve propisane drugim zakonima, bugarska nadležna tijela smatraju da hipotetska mogućnost prenamjene zemljišta ne znači da je takva prenamjena u stvarnosti povezana s transakcijama zamjene.
(79)
U pogledu pitanja bi li potencijalna prenamjena zamijenjenog zemljišta trebala biti uzeta u obzir prilikom određivanja cijene tog zemljišta, bugarska nadležna tijela ponovila su svoje stajalište da nema izravne veze između cijene po kojoj je zamjena procijenjena i kasnije prenamjene zemljišta. Nadležna su tijela dostavila iscrpni opis postupka koji se mora slijediti u određivanju cijena zamjena (bivši članak 20. stavak 5. i članak 21. Uredbe o osnovnim cijenama) i naknada koje je potrebno platiti za prenamjenu zemljišta. Ta su tijela također napomenula da privatni vlasnici mogu zatražiti prenamjenu šumskog zemljišta bez obzira na način na koji su stekli zemljište, tako da svi ulagači imaju iste prednosti bez obzira na to jesu li šumu stekli od vlade ili u izravnoj transakciji sklopljenoj s privatnom stranom, tako da bi trebalo smatrati da naknade koje se moraju platiti za prenamjenu zemljišta nisu selektivne u odnosu na korisnike.
(80)
U pogledu sumnje koju je Komisija izrazila oko toga odražava li metodologija za izračun administrativnih cijena tržišne cijene na ispravan način, bugarska nadležna tijela napominju, prvo, da se administrativne cijene određuju u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama te da je Uredba sastavljena tako da su kao primjer uzete prakse za određivanje administrativnih cijena za šumsko zemljište u drugim državama članicama, ponajprije Njemačkoj. Osim toga, procjene privatnih i javnih šuma provodili su neovisni procjenitelji koji su slijedili jedinstveni skup kriterija.
(81)
Drugo, bugarska su nadležna tijela dostavila podatke o svim transakcijama (67) koje su uključivale prodaju i kupovinu šuma u privatnom vlasništvu, a koje su obavljene u razdoblju od 2007. do 2009. (68). Dostavljeni podaci koji su se odnosili na prosječne cijene imovine u privatnom vlasništvu (tj. „tržišne cijene”) sadržavaju sažetak vjerodostojnih tržišnih dokaza u skladu sa zahtjevima točke 34. Dodatnih odredaba Uredbi o osnovnim cijenama. Kada nisu dostupni podaci o transakcijama zaključenim u istom području, dostavljeni su podaci o onima koje su obavljene u područjima smještenim u blizini i koje uključuju šume koje su slične u smislu lokacije i biljnih vrsta. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, na temelju tih podataka može se pokazati da je u većini slučajeva administrativna cijena koja je upotrijebljena za sporne transakcije zamjene u načelu bila viša od tržišnih cijena ostvarenih u izravnim transakcijama između privatnih strana (69). U tom smislu, bugarska nadležna tijela dovode u pitanje dokaze koje je dostavio podnositelj pritužbe. S jedne strane, cijene koje su naveli podnositelji pritužbe bile bi, naime, cijene po kojima je zemljište ponuđeno za prodaju, a ne nužno cijene koje su stvarno postignute ili cijene čestica zemljišta koje je već bilo prenamijenjeno pa je tako i biljegovina bila plaćena. S druge strane, tržišna cijena koju je naveo podnositelj pritužbe nije uvijek pouzdana jer je u mnogim slučajevima dobivena samo iz jedne privatne transakcije.
(82)
Treće, bugarska su nadležna tijela ponovila da vlada nije pokrivala manjkove između više administrativne ukupne vrijednosti privatnog šumskog zemljišta koje je stekla te da su transakcije zamjene provođene samo ako je vrijednost primljene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu bila veća ili jednaka vrijednosti čestice u vladinom vlasništvu za koju je zamijenjena. Osim toga, privatna je strana morala platiti troškove u iznosu od 2 % od vrijednosti zemljišta.
(83)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela ističu da je Uredba o osnovnim cijenama mijenjana tri puta otkada je stupila na snagu, i to 2004., 2005. i 2007. Izmjena Uredbe iz 2005. osobito je važna u svjetlu poodmakle faze povrata izvlaštenih šuma i šumskog zemljišta s obzirom na to da je ukazivala na to da su privatne šume već bile dostupne te da je za njima postojala potražnja na tržištu. Ta je izmjena prvenstveno bila usmjerena na to da se promijeni metodologija procjene zemljišta. Pored toga, koeficijenti koji su se odnosili na područja zaštićena od urbanizacije također su povećani, a uvedeno je nekoliko novih kategorija u kojima su utvrđeni dodaci na cijene zemljišta ovisno o kategoriji naselja.
(84)
Nadalje, nakon pristupanja Bugarske Europskoj uniji 1. siječnja 2007. koeficijenti iz Uredbe u potpunosti su ažurirani, uključujući one koji su se odnosili na područja zaštićena od urbanizacije i takozvane koeficijente „regulacije tržišta” koji ovise o kategoriji zemljišta. Osim toga, članak 20. stavak 5. Uredbe o osnovnim cijenama izmijenjen je tako što su povećane cijene zamjene zemljišta u vlasništvu vlade za 50 % vrijednosti koeficijenta „regulacije tržišta”. Štoviše, uveden je dodatak koji se morao dodati vrijednosti zemljišta u skladu s različitim kategorijama naselja.
(85)
Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, te izmjene Uredbe o osnovnim cijenama pokazuju da su, unatoč tome što domaće tržište šumskog zemljišta nije bilo dobro razvijeno i u svjetlu skorog pristupanja Bugarske Uniji, vlasti pokušale ažurirati mehanizam procjene utvrđen u Uredbi tako što su osigurale da se temelji na vjerodostojnim tržišnim dokazima. Prema tome, na dan pristupanja Bugarske Uniji izračunate administrativne cijene koje su izračunate na temelju Uredbe o osnovnim cijenama ne bi bile manje od tržišnih cijena za te čestice.
(86)
U pogledu sumnje koju je Komisija izrazila oko toga imaju li transakcije zamjene potencijal da naruše tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama, bugarska nadležna tijela ističu, prvo, da je među privatnim stranama koje su sudjelovale u spornim transakcijama zamjene 81 njih činilo poduzetnike u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Preostale 51 privatne strane bile su fizičke osobe koje se nisu bavile trgovinom roba i usluga. U tom kontekstu Bugarska ističe da niti Državna agencija za šume niti njezin nasljednik Izvršna agencija za šume od fizičkih osoba koje su obavile zamjenu u razdoblju koje je podvrgnuto reviziji nisu primile nijedan zahtjev za sječu drva ili njihov izvoz.
(87)
Drugo, bugarska nadležna tijela tvrde da transakcije zamjene ne mogu utjecati na trgovinu unutar Unije s obzirom na to da su potpomognuta poduzeća aktivna u djelatnostima koje ne uključuju uvoz ili izvoz proizvoda ili usluga. Bugarska nadležna tijela dopunila su podatke koje su već dostavila o količinama drvne građe koja je proizvedena i izvezena u Uniju tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji te su dostavila dokument iz kojeg je vidljivo da nijedna privatna strana koja je stekla javno šumsko zemljište u okviru spornih transakcija nije proizvela, prodala na nacionalnom tržištu ili izvezla drvnu građu iz Republike Bugarske.
(88)
Treće, bugarska nadležna tijela smatraju da je turistički sektor (npr. poslovanje turoperatora, putničke agencije, vlasnici hotela i pružatelji pomoćnih turističkih usluga) uređen pravilima utvrđenim u bugarskom Zakonu o turizmu. U tom se zakonu zahtijeva administrativni upis subjekata u javni upisnik koji vodi Ministarstvo gospodarstva, energije i turizma. Osobe koje se bave upravljanjem hotela također se moraju upisati u za to određen upisnik u skladu s člankom 58. Zakona o turizmu. Iz tog razloga samo ona poduzeća koja su upisana u odnosne javne upisnike koje održava Ministarstvo gospodarstva, energije i turizma mogu se smatrati poduzetnicima koji posluju u turističkom sektoru. Provjerom relevantnih upisnika pokazalo se da je samo jedno poduzeće koje je steklo šumsko zemljište u vlasništvu vlade uslijed spornih transakcija zamjene - Kapsi Tours OOD - upisano kao turoperator u smislu Zakona o turizmu.
(89)
Četvrto, bugarska nadležna tijela objasnila su da se i od poduzeća koja posluju u sektoru izgradnje nekretnina zahtijeva upis u Središnji strukovni upisnik građevinara koji vodi Bugarska građevinska komora u skladu s mjerodavnim zakonom, odnosno Zakonom o građevinskoj komori (70). Bugarska nadležna tijela ističu da su samo tri poduzeća koja su obavila zamjenu s vladom bila upisana kao građevinska poduzeća i mogla na neki način biti uključena u građevinske radove u skladu sa zakonom.
(90)
U skladu s tim, bugarska nadležna tijela iznijela su argument da većina poduzeća koja su potencijalno ostvarila korist od spornih transakcija zamjene nisu poslovala u građevinskom i turističkom sektoru. Njihovo je stajalište stoga da se ne može reći da je tržišno natjecanje na relevantnim tržištima, osim u šumarskom sektoru, narušeno tim transakcijama.
5.2. PRIMJEDBE BUGARSKE NA OPAŽANJA PODNOSITELJA PRITUŽBE
(91)
Bugarska nadležna tijela slažu se s podnositeljem pritužbe da u zamjenama šumskog zemljišta između države i općina nema državne potpore. Nasuprot tome, smatraju da su navodi podnositelja pritužbe da je većina korisnika aktivna u građevinskom ili turističkom sektoru netočni iz istih razloga koji su objašnjeni u prethodnom odjeljku.
(92)
Bugarska nadležna tijela također se ne slažu s načinom na koji je podnositelj pritužbe odredio tržišne cijene šumskog zemljišta usporedbom cijena šumskog zemljišta u različitim godinama (npr. nekoliko godina prije no što su šume zamijenjene) te osporavaju tvrdnju podnositelja pritužbe da su u određenim slučajevima vlasnici zamijenjenog šumskog zemljišta ponudili to zemljište kao zalog za dobivanje zajmova jer to ne bi bilo u skladu s odredbama bugarskog zakona i Zakona o državnoj imovini koji podnositelj pritužbe navodi. Podaci koje je dostavio podnositelj pritužbe sadrže značajne pogreške i nisu u skladu s dostupnim upisnicima imovine i dokumentacijom o zamjenama. Podaci koje je dostavio podnositelj pritužbe također su netočni u pogledu šumskog zemljišta u vlasništvu države koje je stečeno u zamjenama i kasnije ponuđeno kao zalog za zajmove. U svakom slučaju bugarska nadležna tijela objašnjavaju da banke u Bugarskoj osim nekretnina kao zalog traže i drugu likvidnu imovinu kako bi osigurale da će dug biti vraćen. Prema tim tijelima bilo bi stoga netočno podijeliti iznos dodijeljenog zajma s površinom u m2 zemljišta koje služi kao zalog za hipoteku da bi se odredila cijena po kvadratnom metru. Nadležna su tijela dostavila i mišljenje Prve investicijske banke o mehanizmima za dodjeljivanje zajmova i metodama procjene šuma i šumskih posjeda koje klijenti predlažu kao zalog.
(93)
Bugarska nadležna tijela ne slažu se ni s tvrdnjom podnositelja pritužbe da općinska tijela nisu imala nikakvu drugu mogućnost nego donijeti detaljne planove prostornog razvoja za zemljišta koja su bila prenamijenjena. Prema navodima tih tijela sve prenamjene zemljišta temelje se na zakonom propisanim, detaljnim planovima prostornog razvoja koji su javno raspravljeni te su njima izmijenjeni postojeći opći planovi prostornog razvoja za naseljena područja. Ti upravni postupci nisu predmet slobodne ocjene ministra poljoprivrede i hrane koji izdaje pojedinačne upravne obavijesti za izmjene prostornog uređenja zemljišta stranama koje zatraže takvu prenamjenu tek nakon što relevantni detaljni plan prostornog razvoja stupi na snagu.
(94)
Nadležna tijela nadalje poriču da su mnoge strane uključene u zamjene imale namjeru prenamijeniti dobivenu šumsku česticu. U skladu s bugarskim Zakonom o šumama takve se prenamjene mogu provesti samo ako se ispuni zahtjev u skladu s postupkom iz članka 14. točke (c) Zakona o šumama (opozvan). Sve druge namjere iznesene u medijima ili na bilo koji drugi način osim u postupku predviđenom zakonom nebitne su i proizvoljne.
(95)
Nadležna se tijela ne slažu ni s izjavom podnositelja pritužbe da administrativni način određivanja cijena ne odražava dinamički razvoj gospodarstva. Nadležna tijela vjeruju da je određivanje cijena na temelju Uredbe o osnovnim cijenama odgovarajući način određivanja cijena. Isto tako nije istinito da Uredba nije bila ažurirana s obzirom na to da su 2007. uvedeni novi koeficijenti tako da gospodarskim subjektima nije dodijeljena ekonomska prednost putem već provedenih zamjena.
(96)
Nadležna su se tijela usprotivila tvrdnji podnositelja pritužbe da su procjenitelji bili pristrani. Prema tvrdnjama nadležnih tijela ti su procjenitelji sudski stručnjaci čije se poštenje ne može dovoditi u pitanje. Osim toga, u slučaju da vrijednost šumskog zemljišta procijene u korist privatne strane, a ne u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama, nadležna tijela takvu procjenu ne bi prihvatila za potrebe zamjene.
(97)
U pogledu tvrdnji podnositelja pritužbe da službeni statistički podaci o vrijednostima/cijenama transakcija koje su dostavila nadležna tijela nisu točni, nadležna tijela napominju da utaja poreza skrivanjem stvarne cijene transakcije prema bugarskom kaznenom zakonu predstavlja kazneno djelo.
(98)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela odbijaju tvrdnju podnositelja pritužbe da je optužnica protiv bivšeg ravnatelja EFA-e dokaz o postojanju državne potpore u vezi sa zamjenama. Prema tim tijelima postupak protiv dužnosnika koji su sudjelovali u postupcima zamjene šumskog zemljišta u državnom vlasništvu nevažan je za ocjenjivanje postojanja potpore u spornim transakcijama.
5.3. PRIMJEDBE BUGARSKE NA OPAŽANJA OSTALIH TREĆIH STRANA
5.3.1. Primjedbe Bugarske od 29. rujna 2011.
(99)
Dopisom od 29. rujna 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe koje je dostavilo društvo All Seas u pogledu odluke o otvaranju postupka.
(100)
Društvo All Seas zamijenilo je ukupno 157,4 ha šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu u općinama Teteven i Gaborovo za otprilike ukupno 57,9 ha šumskih čestica u vlasništvu vlade u općini Balchik (71). U tom kontekstu društvo All Seas platilo je bugarskoj državi 138 781 BGN troškova zamjene.
(101)
Procijenjena administrativna cijena šumskih čestica u vlasništvu vlade iznosila je 11,99 BGN/m2. Prema podacima dostupnima bugarskim nadležnim tijelima tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji prosječna tržišna cijena (a to je cijena dogovorena između privatnih strana koje kupuju i prodaju šumske čestice na komercijalnoj osnovi u istom ili obližnjem području unutar iste općine) iznosila je 4,16 BGN/m2. Prema tome zamjena između društva All Seas i Republike Bugarske provedena je uz plaćanje i nije dovela do ekonomske prednosti u smislu članka 107. Ugovora.
(102)
Bugarska nadležna tijela napominju da je društvo All Seas podnijelo zahtjev za prenamjenu šumske čestice u skladu s člankom 14. Zakona o šumama te da je bugarsko Vijeće ministara odobrilo taj zahtjev u skladu s člankom 14d stavkom 2. Zakona o šumama (72). Prema saznanjima bugarskih nadležnih tijela ta odluka nije stupila na snagu. Bugarska nadležna tijela slažu se s društvom All Seas da država nije imala izravan utjecaj na prenamjene predmetnog zemljišta (za koje nije postojala karta namjene) te prema toma ta promjena vlasništva do koje je došlo uslijed zamjene ne može biti izraz nikakve zajedničke namjere strana u zamjeni da izvrše prenamjenu zemljišta. Prema bugarskim nadležnim tijelima odlučujući čimbenik u procjeni zamjena mora biti taj je li bilančna vrijednost razmijenjene imovine jednaka. Upravo je to temelj na kojem je bugarska vlada provodila te transakcije. Još jedan razlog zbog kojeg nije bilo državne potpore u prenamjeni zemljišta nakon zamjene jest činjenica da su upravne naknade jednake za sve podnositelje zahtjeva.
(103)
Bugarska nadležna tijela nadalje navode da društvo All Seas nije prikupljalo drvnu građu na česticama koje je primilo u zamjeni niti je bilo uključeno u trgovinu drvnom građom s tih čestica unutar Unije. Nadalje, društvo All Seas ne nudi turističke usluge kako su definirane Zakonom o turizmu, niti je ono građevinsko poduzeće u smislu Zakona o građevinskoj komori.
5.3.2. Primjedbe Bugarske od 4. studenoga 2011.
(104)
Dopisom od 4. studenoga 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD i Simeon Stoev Mirov.
(105)
U pogledu transakcija zamjene obavljenih s društvima Elkabel, LM Impex i Foros Development, bugarska nadležna tijela izjavila su da nisu pokrila razliku u cijenama te da su, u predmetnim slučajevima od privatnih strana primila dodatnu uplatu troškova zamjene. Pored toga, te su strane platile sve lokalne poreze. Naposljetku, nijedno od ta tri društva nije zatražilo prenamjenu stečenog šumskog zemljišta.
(106)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da u nekim općinama u kojima su razmijenjene čestice smještene nije ni bilo u potpunosti privatnih transakcija tako da nije bilo moguće odrediti tržišnu cijenu razmijenjenih čestica ili je li dodijeljena ekonomska prednost.
(107)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da niti Elkabel niti LM Impex nisu izvoznici drvne građe niti su u skladu s bugarskim zakonom upisani kao građevinska ili turistička poduzeća.
(108)
U pogledu Simeona Stoeva Mirova, fizičke osobe koja je zamijenila 5,6 dekara privatnog šumskog zemljišta u Rakitovu, procijenjenog na 3 436 BGN za 5 dekara javnog šumskog zemljišta u Burgasu (selo Kraymorie) procijenjenog na 1 308 BGN, bugarska nadležna tijela smatraju da bi ta zamjena trebala potpasti pod Uredbu de minimis.
(109)
Iz tih razloga bugarska nadležna tijela smatraju da zamjene s gore spomenutim privatnim stranama ne predstavljaju državnu potporu.
5.3.3. Primjedbe Bugarske od 16. prosinca 2011.
(110)
Dopisom od 16. prosinca 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD i Jivka Blagoeva.
(111)
U pogledu transakcija zamjene obavljenih s društvima V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren i Liteks Komers, bugarska nadležna tijela objasnila su da nisu pokrila razliku u cijenama te da su, u predmetnim slučajevima od privatnih strana primila dodatnu uplatu troškova zamjene. Pored toga, te su strane platile sve lokalne poreze. Naposljetku, društva V-G-N Confort, Ecobalkani i Liteks Komers nisu zatražila prenamjenu šumskog zemljišta u vlasništvu vlade koje su stekla.
(112)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da u nekim općinama u kojima su razmijenjene čestice smještene nije ni bilo u potpunosti privatnih transakcija tako da nije bilo moguće odrediti tržišnu cijenu predmetnih čestica te se ne može sa sigurnošću utvrditi je li gore spomenutim privatnim stranama dodijeljena ekonomska prednost. U slučaju društva Izgrev 5, administrativna cijena zamijenjenog šumskog zemljišta u javnom vlasništvu bila je nešto viša od tržišne cijene ostvarene u sličnim privatnim transakcijama tako da prema stajalištu bugarskih nadležnih tijela nije dodijeljena nikakva prednost. Ista argumentacija primjenjivala bi se i na transakcije s društvom Liteks Komers u kojima bi - prema navodima bugarskih nadležnih tijela - administrativne cijene bile četiri puta više od tržišnih cijena za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(113)
Naposljetku bugarska nadležna tijela napominju da nijedna od gore spomenutih privatnih strana nije izvoznik drvne građe niti je u skladu s bugarskim zakonom upisana kao građevinsko ili turističko poduzeće, tako da transakcije zamjene koje su s njima zaključene ne utječu na trgovinu među državama članicama.
(114)
U pogledu transakcije zamjene s Jivkom Blagoevom, fizičkom osobom, došlo je do zamjene 1,9036 ha šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu u općini Teteven, procijenjenog na 16 091 BGN, za 0,3001 ha šumskog zemljišta u javnom vlasništvu u području Predela, općini Razlog, procijenjenog na 24 216 BGN. Bugarska država nije pokrila razliku u cijeni, sve troškove zamjene i lokalne poreze platila je Jivka Blagoeva koja nije zatražila prenamjenu zamijenjenog zemljišta. Prema bugarskim nadležnim tijelima ta bi zamjena trebala potpasti pod Uredbu de minimis.
(115)
U skladu s tim, bugarska nadležna tijela smatraju da nije bilo državne potpore u transakcijama zamjene sklopljenim s gore spomenutim privatnim stranama.
5.3.4. Primjedbe Bugarske od 25. travnja 2012.
(116)
Dopisom od 25. travnja 2012. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD i BOIL OOD.
(117)
Bugarska nadležna tijela slažu se s primjedbama koje su dostavile te fizičke osobe i poduzeća, koji su bili strane u transakcijama zamjene sklopljenim tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, naime da zamjene ne uključuju državnu potporu nego umjesto toga predstavljaju transakcije koje su provedene prema uvjetima povoljnim za državu te po cijenama koje nisu niže od tržišnih cijena za slične nekretnine. Osim toga, bugarska nadležna tijela slažu se sa stajalištem gore spomenutih privatnih strana da su transakcije zamjene provedene u skladu s bugarskim nacionalnim zakonima na snazi: Uredbom o osnovnim cijenama i Zakonom o šumama. Naposljetku, neke od tih transakcija trebalo bi smatrati transakcijama koje potpadaju pod Uredbu de minimis.
5.4. ODGOVORI BUGARSKE NA ZAHTJEVE KOMISIJE ZA PODACIMA KOJI SU POSLANI TIJEKOM POSTUPKA SLUŽBENE ISTRAGE
(118)
U kasnijim podnescima, kao odgovor na zahtjeve za podacima, bugarska nadležna tijela dostavila su tržišne cijene - i za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu i za šumsko zemljište u javnom vlasništvu - za sve vrste transakcija zamjene koje su provedene tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji (73).
(119)
Međutim, u svom podnesku od 19. studenoga 2013. (74), bugarska nadležna tijela navela su da je bilo određenih problema u pogledu pouzdanosti podataka koje su dostavili. Osobito za potrebe formule iz uvodne izjave 44., bugarska nadležna tijela dostavila su poštene tržišne cijene za 82 čestice iz spornih transakcija zamjene (60 čestica u javnom vlasništvu i 22 čestice u privatnom vlasništvu). Za preostale čestice dostavili su tržišne vrijednosti na temelju najboljeg pokušaja, navodeći da one ne predstavljaju nužno poštene tržišne vrijednosti. Za preostale predmetne čestice u javnom vlasništvu, bugarska nadležna tijela objasnila su da su cijene koje su navela kao tržišne cijene bile zapravo srednje vrijednosti cijena za različite vrste transakcija sa šumskim zemljištem. Stoga ne predstavljaju nužno poštenu tržišnu vrijednost jer nisu jednake prosječnim cijenama potpuno analognih transakcija.
(120)
Slično tome, za preostale čestice u privatnom vlasništvu čiju vrijednost još nije procijenio neovisni stručnjak, bugarska nadležna tijela navela su da su u nekim slučajevima cijene koje su navedene u ispravama o prodaji, a koje su tijela upotrebljavala kao zamjenu za dostavljene tržišne vrijednosti tih čestica, bile blizu ili jednake takozvanim poreznim vrijednostima. Porezna vrijednost čestice nije njezina tržišna vrijednost nego najmanja cijena koja se mora platiti u transakcijama s nekretninama, što znači da bi tržišna vrijednost predmetne čestice u načelu bila veća.
(121)
Bez obzira na gore navedeno, bugarska nadležna tijela naglasila su da su podaci koje su dostavili o tržišnim cijenama najbolje procjene koje mogu dobiti s obzirom da: i. u Bugarskoj nema specifičnih pravila za određivanje tržišnih cijena za šumske čestice putem procjene, ii. bi trebalo puno vremena da neovisni stručni procjenitelj provede procjenu o tome kolike bi bile tržišne cijene predmetnih čestica u trenutku zamjene i iii. s obzirom na to da bi takva procjena bila vrlo skupa. Pored toga, bugarska nadležna tijela navela su da su cijene koje su dostavila u svakom slučaju bliže poštenim tržišnim cijenama nego administrativnim cijenama.
(122)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela na uzorku od 25 transakcija dostavila su podatke o administrativnim cijenama koje su stvarno primijenjene i hipotetskim administrativnim cijenama do kojih bi se došlo primjenom koeficijenata iz Uredbe o osnovnim cijenama kako je ažurirana 2010. Dostavljeni uzorak obuhvatio je 25 transakcija koje se obavljene uglavnom 2009. ili 2008. (samo 6 transakcija u 2007.). Taj je podatak zatražila Komisija kako bi utvrdila je li sustav administrativnih cijena - ako su pravilno ažurirane - bio odgovarajući da bi odrazio tržišne cijene za šumsko zemljište te bi li u svim slučajevima doveo do cijene koja je što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti, kako se zahtijeva sudskom praksom.
6. OCJENA MJERE
6.1. POSTOJANJE POTPORE
(123)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, sve potpore koje dodjeljuje država članica ili koje se dodjeljuju državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili prodaje određene robe u povoljniji položaj, nije u skladu sa zajedničkim tržištem u mjeri u kojoj to utječe na trgovinu među državama članicama.
(124)
Kako bi se mjera smatrala potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora moraju biti ispunjeni sljedeći kumulativni uvjeti: i. mjera mora biti pripisiva državi i mora se financirati iz državnih sredstava; ii. mora predstavljati prednost u korist primatelja; iii. ta prednost mora biti selektivna; te iv. mjera mora predstavljati narušavanje ili prijetnju narušavanjem tržišnog natjecanja te imati potencijalni utjecaj na trgovinu među državama članicama.
(125)
Međutim, prije svega, u aktualnom je predmetu potrebno razmotriti i jesu li potencijalni korisnici transakcija zamjene poduzetnici u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. To je potrebno stoga što se, prema toj odredbi, pravila o državnoj potpori primjenjuju samo ako je primatelj potpore poduzetnik.
(126)
Sud europske unije („CJEU”) za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora pojam „poduzetnik” definira kao svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnosti, bez obzira na svoj pravni status ili na način na koji se financira (75). Prema CJEU-u sve djelatnosti koje se sastoje od ponude roba i usluga na tržištu predstavljaju gospodarsku djelatnost (76). Stoga se razvrstavanje subjekta kao poduzetnika uvijek određuje u odnosu na specifičnu djelatnost. Subjekt koji se bavi i gospodarskom i negospodarskom djelatnosti treba se smatrati poduzetnikom samo u odnosu na prvu. Poduzetnik ne mora biti pravna osoba; i fizičke osobe mogu se smatrati poduzetnicima u vezi s državnom potporom, pod uvjetom da se bave gospodarskom djelatnosti.
(127)
Imajući to na umu, trebalo bi napomenuti da neki korisnici spornih transakcija zamjene nisu obavljali gospodarske djelatnosti sa zamijenjenim šumskim zemljištem tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji niti trenutno obavljaju takve djelatnosti. Zbog toga se ti korisnici ne mogu smatrati poduzetnicima u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora tako da se smatra da u transakcijama zamjene koje su sklopili s bugarskom državom nema državne potpore.
(128)
Prema tome, preostali dio ove odluke odnosi se samo na one korisnike spornih transakcija zamjene koji predstavljaju poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
6.1.1. Stvarna veza između zamjene i prenamjene zemljišta
(129)
Prvo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju u svojoj odluci o pokretanju postupka bilo je postoji li stvarna veza između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog zemljišta koje su korisnici primili. To je važno jer, ako se utvrdi da takva veza postoji, to će utjecati na ocjenu Komisije o tome dovode li transakcije zamjene do ekonomske prednosti i kako bi tu prednost trebalo kvantificirati. Stvarna veza znači da ja namjera stranâ u transakciji zamjene bila, prije nego što je transakcija dovršena, nakon zamjene prenamijeniti zemljište u javnom vlasništvu iz šumskog u građevinsko. Prema tome, dok bi administrativne cijene koje se računaju za transakciju zamjene na temelju Uredbe o osnovnim cijenama bile utemeljene na zamjeni dviju čestica šumskog zemljišta, naknadna prenamjena čestice u javnom vlasništvu, ako bi bila planirana od početka, mogla bi dovesti do manje procjene primljene čestice s obzirom na namjeru da se u budućnosti upotrebljava kao građevinsko zemljište.
(130)
Prema Komisiji, činjenica da je nakon spornih transakcija zamjene uvijek - ili bar u najvećem broju slučajeva - uslijedio (odobreni) zahtjev za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta koje je korisnik primio u građevinsko zemljište, bila bi objektivan pokazatelj da su strane u tim transakcijama zamjene od samog početka namjeravale prenamijeniti zemljište u javnom vlasništvu nakon zamjene.
(131)
Statistički podaci koje su bugarska nadležna tijela dostavila kao odgovor na odluku o pokretanju postupka, a koji potvrđuju podatke iz uvodne izjave 38., pokazuju da su, u vezi sa 132 transakcije zamjene koje su se dogodile tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, podnesena 24 zahtjeva za prenamjenu zemljišta u građevinsko (što predstavlja 18,2 % ukupnih zamjena) od čega je u 15 slučajeva dano odobrenje za zatraženu prenamjenu (što predstavlja 11,4 % ukupnih zamjena). Na temelju tih podataka, Komisija zaključuje da u većini slučajeva nakon zamjena nije uslijedio zahtjev za prenamjenu zemljišta.
(132)
U svakom slučaju, Komisija je zapazila da bugarsko zakonodavstvo predviđa dva odvojena postupka, jedan za zamjenu i drugi za prenamjenu zemljišta te da su dva odvojena državna tijela nadležna za svaku operaciju te da djeluju neovisno jedno o drugom. To je još jedan pokazatelj da u aktualnom predmetu nema stvarne veze između transakcija zamjene i prenamjene zemljišta.
(133)
S obzirom na to da se nije pokazalo da postoji veza između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog zemljišta koje je korisnik primio, Komisija će odvojeno za svaku od tih operacija ispitati postoji li državna potpora u smislu članka 107. stavka 1.
6.1.2. Postojanje potpore u prenamjeni zemljišta
(134)
Namjena zemljišta je pravna kontrola koju vrše javna tijela nad uporabom i intenzitetom izgradnje neke čestice zemljišta. Kada javno tijelo odobri prenamjenu čestice zemljišta, provodi regulatornu aktivnost i ne djeluje kao gospodarski subjekt.
(135)
Samo prednosti koje se dodjeljuju izravno ili neizravno iz državnih sredstava smatraju se potporom u smislu članka 107. Ugovora. U skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije (77) razlika koja je u toj odredbi napravljena između „potpore koju dodjeljuje država članica” i potpore koja je dodijeljena „državnim sredstvima” ne znači da sve prednosti koje država dodijeli, bilo da se financiraju iz državnih sredstava ili ne, predstavljaju potporu. Razlika je prije namijenjena tek tome da se definicijom obuhvate i prednosti koje izravno dodjeljuje država i one koje dodjeljuje javno ili privatno tijelo koje je imenovala ili osnovala država.
(136)
Iako odobrenje javnog tijela da se određena čestica zemljišta prenamijeni iz šumskog u građevinsko zemljište može dovesti do porasta tržišne vrijednosti tog zemljišta, to odobrenje ne predstavlja prijenos državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora: provedba tog regulatornog zadatka ne dovodi do pozitivnog prijenosa sredstava primatelju tog odobrenja, niti iz nje proizlazi odricanje od državnih sredstava s obzirom na to da država nije obvezna u provedbi tog zadatka uspješnim podnositeljima zahtjeva zaračunati naknadu koja predstavlja punu ekonomsku vrijednost koju oni izvlače dobivanjem tog odobrenja (78).
(137)
Prema tome odluka javnog tijela da prenamijeni određenu česticu zemljišta ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
6.1.3. Postojanje potpore u transakcijama zamjene
(138)
U skladu s ustaljenom sudskom praksom (79) prodaja zemljišta ili građevina od strane javnih tijela poduzeću ili pojedincu koji se bavi gospodarskom djelatnosti može dovesti do gospodarske prednosti i stoga predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, osobito ako nije obavljena po tržišnoj vrijednosti, odnosno ako prodaja nije obavljena po cijeni koju bi privatni ulagač, koji posluje u uobičajenim tržišnim uvjetima, vjerojatno odredio. Isto vrijedi i za transakcije zamjene u kojima je vrijednost zemljišta u javnom vlasništvu koje je primljeno od države veća od vrijednosti zemljišta u privatnom vlasništvu koje je ustupljeno državi.
(139)
Međutim, prije nego što razmotri jesu li transakcije zamjene dovele do ekonomske prednosti, Komisija će ispitati jesu li prisutni preostali uvjeti navedeni u uvodnoj izjavi 124. za utvrđivanje državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(140)
Najprije, u pogledu pripisivosti mjere, transakcije zamjene potpadaju pod nadležnost ministra poljoprivrede i hrane ili Vijeća ministara (ovisno o veličini čestice koja će se zamijeniti) i EFA-a, a sve su to državna tijela. Ako transakcija zamjene dovodi do prijenosa šumskog zemljišta u javnom vlasništvu veće vrijednosti od šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu koje se ustupa, ona dovodi do prijenosa državnih sredstava u mjeri u kojoj se bugarska država odriče određenih prihoda koje bi mogla ostvariti da je poslovala u skladu s tržišnim uvjetima prilikom obavljanja te transakcije.
(141)
Drugo, transakcije zamjene selektivne su utoliko što donose korist samo onim vlasnicima zemljišta koji su zamijenili svoje šumsko zemljište u privatnom vlasništvu za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(142)
Treće, transakcije zamjene narušavaju tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama. Ako su korisnici zamjena poduzetnici koji nude robe i usluge na određenom tržištu, sve financijske koristi koje proizlaze iz zamjena jačaju njihovu poziciju u usporedbi s drugim poduzetnicima koji se natječu u trgovini istih roba i usluga unutar Unije (80). Doista, niz korisnika (81) transakcija zamjene u bugarskom Komercijalnom upisniku kao gospodarske sektore u kojima posluje naveo je, između ostalog, nekretnine, turizam, ugostiteljstvo i pošumljavanje. Ti su sektori na razini Unije otvoreni za tržišno natjecanje. To dokazuje i podatak iz tog istog upisnika u kojem je nekoliko korisnika (82) transakcija zamjene kao gospodarski sektor u kojem posluje navelo trgovinu ili (međunarodne) komercijalne djelatnosti. U pogledu argumenta koji su iznijela bugarska nadležna tijela da je potrebno da se poduzeća upišu u za to namijenjene upisnike da bi poslovala u turističkom ili građevinskom sektoru, a da to nije slučaj za većinu poduzeća koja su sudjelovala u transakcijama zamjene, Komisija primjećuje da je pojam „poduzetnik” iz članka 107. stavka 1. Ugovora objektivan koncept, tako da se pitanje nudi li poduzetnik robe i usluge na određenom tržištu i tako natječe s ostalim poduzetnicima i sudjeluje u trgovini unutar Unije utvrđuje u svjetlu djelatnosti koje ti poduzetnici stvarno obavljaju, a ne po tome jesu li ispunili određene nacionalne pravne formalnosti.
(143)
Naposljetku, u pogledu prisutnosti gospodarske prednosti, transakcije zamjene odnose se na razmjenu (najmanje) dvije čestice šumskog zemljišta između bugarske države i privatnih strana. Da bi se odredilo jesu li privatne strane stekle ekonomsku prednost uslijed transakcija zamjene, treba se procijeniti i međusobno usporediti tržišna vrijednost zamijenjenih čestica. Ako transakcija zamjene dovede do prijenosa šumskog zemljišta u javnom vlasništvu čija je vrijednost veća od vrijednosti šumskog zemljišta koje privatna strana ustupa, tada se privatnoj strani dodjeljuje ekonomska prednost.
(144)
Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 16., za predmetne su zamjene administrativne cijene bile računate na temelju Uredbe o osnovnim cijenama. Sud Europske unije priznao je da, kada su u nacionalnom zakonu uspostavljena administrativna pravila za izračun tržišne vrijednosti zemljišta za njihovu prodaju od strane javnih tijela, da bi se djelovalo u skladu s člankom 107. Ugovora, primjena tih pravila mora u svim slučajevima voditi do administrativne cijene koja je što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti zemljišta (83). Kako je tržišna vrijednost teoretska, dopušta se razlika za varijaciju u pogledu dobivene cijene u usporedbi s teoretskom cijenom (84).
(145)
Od bugarskih nadležnih tijela zatraženo je da dostave podatke o administrativnim cijenama primijenjenim u 132 transakcije zamjene koje su se odvijale tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji, kao i o tržišnim cijenama za te iste transakcije. Komisija je od bugarskih nadležnih tijela zatražila i da prilikom određivanja njihove tržišne vrijednosti razmotre i eventualne prethodne ili naknadne transakcije s istim šumskim česticama. Prema tome, iako Komisija smatra da za ocjenu potencijalnih elemenata državne potpore u transakcijama zamjene podrijetlo zamijenjenih šumskih čestica nije bitno, podaci o cijeni - kada su dostupni - uzeti su u obzir.
(146)
Bugarska nadležna tijela ukazala su na neke probleme u pogledu pouzdanosti podataka o tržišnim cijenama koje su mogli dostaviti (85). Međutim, istodobno su uputila na to da podaci koje su dostavila sadržavaju najbolje procjene tržišnih cijena (86). Komisija smatra da su ti podaci dovoljno pouzdane procjene stvarne (tj. „poštene”) tržišne vrijednosti predmetnih čestica.
(147)
Analiza podataka pokazala je da je za čestice u privatnom vlasništvu upotreba administrativnih cijena dovela do sustavno viših procjena cijena predmetnog šumskog zemljišta u usporedbi s tržišnim cijenama (87), dok je za šumsko zemljište u javnom vlasništvu situacija bila slojevitija, jer su utvrđeni i slučajevi viših procjena i slučajevi nižih procjena. U skladu s tim, prilikom određivanja je li uslijed transakcija zamjene korisnicima dodijeljena prednost, jednostavna usporedba tržišne cijene čestice u javnom vlasništvu u trenutku zamjene s tržišnom cijenom čestice u privatnom vlasništvu za koju je zamijenjena nedovoljno bi uzela u obzir sustavnu višu procjenu potonje. Kako bi pravilno ocijenila prednost do koje je došlo uslijed razmjena, Komisija je stoga sastavila formulu kojom se u obzir uzimaju administrativne cijene koje su upotrijebljene u prvim transakcijama. Tom se formulom koja je već navedena u odluci o pokretanju postupka zahtijeva izračun sljedećih iznosa:
i.
razlika između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama; i
ii.
razlika između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Smatralo bi se da postoji prednost ako je vrijednost ii. umanjena za vrijednost i. pozitivna.
Međutim, svaka novčana naknada koju jedna strana plati drugoj da bi pokrila razliku u administrativnim cijenama dvije čestice koje su predmet transakcije zamjene također se uzima u obzir u određivanju toga je li u transakciji zamjene došlo do prednosti.
(148)
Primjenom te formule na podatke koje su bugarska nadležna tijela dostavila o poštenim tržišnim vrijednostima i administrativnim cijenama zamijenjenog šumskog zemljišta, Komisija zaključuje da je korisnicima zamjenâ zemljišta dodijeljena prednost u gotovo 80 % transakcija zamjene koje su provedene tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, kako je prikazano u tablici 4.
Tablica 4.
Usporedba administrativnih cijena koje su primijenjene u zamjenama i tržišnih cijena koje su dostavila bugarska nadležna tijela
Transakcije zamjene
2007.
2008.
2009.
Ukupno
Dodijeljena prednost (broj slučajeva)
18
48
38
104
Kao postotak svih zamjena
78 %
77 %
81 %
79 %
Broj izvršenih transakcija
23
62
47
132
(149)
Gore navedeni podaci prikazuju da administrativne cijene utvrđene za potrebe transakcija zamjene u skladu s Uredbom o osnovnim cijenama nisu u dovoljnoj mjeri odrazile stvarnu tržišnu vrijednost predmetnih šumskih čestica.
(150)
Neslaganje između administrativnih cijena koje su upotrijebljene za sporne transakcije zamjene i tržišne cijene predmetnih čestica nastalo je, s jedne strane, zbog činjenice da metodologija koja je upotrijebljena u Uredbi o osnovnim cijenama ne odražava u dovoljnoj mjeri kriterije koje bi tržišni subjekt smatrao važnim za procjenu zamijenjenih čestica šumskog zemljišta niti im pridaje odgovarajuću važnost. Prvo, prosječne vrijednosti zemljišta navedene u Prilogu 1. Uredbi o osnovnim cijenama prema kategorijama zemljišta koje ima iste uvjete za rast biljaka, koje su upotrijebljene kao osnova za određivanje osnovne vrijednosti zemljišta (vidjeti uvodnu izjavu 18.), trebale su biti utvrđene na temelju tržišnih cijena ili računa koji se vode za šume u državnom vlasništvu, ali u stvarnosti su ih određivali stručnjaci na temelju malog broja tržišnih izvora.
(151)
Drugo, koeficijenti i dodaci koji su upotrijebljeni kako bi se u izračunu osnovne vrijednosti tog zemljišta u obzir uzela određena obilježja tog šumskog zemljišta i koji su opisani u uvodnim izjavama 18. do 26., sredstvo su administrativnog pojednostavljivanja prije nego pokušaj da se točno izmjeri ekonomska vrijednost koju bi hipotetski tržišni subjekt u sličnoj situaciji dodijelio tim obilježjima. Doista, bugarska nadležna tijela nisu dostavila nikakve ekonomske podatke kojima bi poduprli razine na kojima su ti koeficijenti i dodaci utvrđeni u Uredbi.
(152)
S druge strane, čak i ako je metodologija utvrđena u Uredbi o osnovnim cijenama u početku rezultirala tržišnim cijenama za zamijenjeno šumsko zemljište, quod non, prosječne cijene, koeficijenti i naknade nikada tijekom razdoblja pod revizijom nisu bili ažurirani kako bi na odgovarajući način odrazili fluktuacije u tržišnim cijenama do kojih je kasnije dolazilo. U skladu sa sudskom praksom (88) ako cijene zemljišta ubrzano rastu, administrativnim metodama za izračun cijene zemljišta koje prodaju javna tijela mora se osigurati stalno ažuriranje tih cijena kako bi cijena koju je kupac u stvarnosti platio odražavala, u mjeri u kojoj je to moguće, tržišnu vrijednost tog zemljišta. Tijekom preliminarne faze razmatranja bugarska nadležna tijela objasnila su da su se u skladu s člancima 7.1. i 32. Uredbe o osnovnim cijenama koeficijenti iz te Uredbe za izračun administrativnih cijena trebali ažurirati jednom godišnje. Pored toga, prema podacima koje su dostavila bugarska nadležna tijela tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji tržišne cijene šumskog zemljišta snažno su rasle. Unatoč tome, ažuriranje predviđeno u toj uredbi nikada nije provedeno tijekom tog razdoblja. Bugarska nadležna tijela na temelju novijih promjena na tržištu ažurirala su samo prosječne cijene, koeficijente i dodatke koji su se upotrebljavali za utvrđivanje administrativnih cijena 2010.
(153)
U skladu s tim Komisija zaključuje da je transakcijama zamjene korisnicima zamjena zemljišta dodijeljena ekonomska prednost u onim slučajevima u kojima upotrijebljene administrativne cijene nisu na odgovarajući način odrazile tržišnu cijenu zamijenjenog zemljišta.
6.1.4. De minimis potpora
(154)
Naposljetku, trebalo bi napomenuti da se u slučajevima kada je pojedinačni korisnik transakcije zamjene primio prednost koja ne prelazi pragove utvrđene u Uredbi Komisije (EU) br. 1407/2013 (89), ta prednost neće smatrati državnom potporom te stoga neće potpasti pod zabranu iz članka 107. stavka 1. Ugovora pod uvjetom da su ispunjeni svi drugi uvjeti utvrđeni u toj Uredbi.
(155)
Na temelju kvantitativnih podataka koje su dostavila bugarska nadležna tijela, čini se da je u mnogim slučajevima (90) iznos potpore koju su korisnici transakcije zamjene primili ispod praga de minimis koji iznosi 200 000 EUR.
6.1.5. Zaključak o postojanju potpore
(156)
U svjetlu prethodno navedenog Komisija zaključuje da transakcije zamjene koje je Republika Bugarska provela tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora u onim slučajevima u kojima je protustrana u toj transakciji poduzetnik u smislu te odredbe, u kojima administrativne cijene upotrijebljene za tu transakciju nisu odražavale tržišne cijene te u kojima uvjeti za potporu de minimis utvrđenu u Uredbi (EU) br. 1407/2013 nisu ispunjeni.
6.2. ZAKONITOST MJERE
(157)
Time što nije prijavila te transakcije zamjene prije njihove provedbe, Republika Bugarska nije ispunila svoje obveze iz članka 108. stavka 3. Ugovora. Te transakcije zamjene stoga predstavljaju nezakonito provedenu državnu potporu.
6.3. SPOJIVOST POTPORE S UNUTARNJIM TRŽIŠTEM
(158)
Iako je od bugarskih nadležnih tijela zatraženo da dostave podatke o mogućoj spojivosti tih transakcija zamjene s unutarnjim tržištem, ona su ustrajala na svojim tvrdnjama da te transakcije nisu imale učinak na trgovinu unutar Unije te, prema tome, nisu predstavljale državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(159)
U tom pogledu, Komisija napominje da teret dokazivanja spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, odstupajući od članka 107. stavka 1. ugovora, snosi prvenstveno predmetna država članica koja mora pokazati da su ispunjeni uvjeti za to odstupanje (91).
(160)
U svakom slučaju, Komisija napominje da se na prvi pogled čini da nema razloga da bi se transakcije zamjene smatrale spojivim s unutarnjim tržištem, bilo izravno na temelju članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) Ugovora ili na temelju Smjernica koje su utemeljene na tim odredbama.
(161)
Stoga se Smjernice Zajednice za državnu potporu u poljoprivrednom i šumarskom sektoru („Smjernice za šumarstvo”) ne mogu upotrebljavati kao temelj za spojivost s unutarnjim tržištem za sustav zamjena jer se primjenjuju samo na živa stabla i njihovu prirodnu okolinu u šumama i ostalim šumovitim zemljištima, uključujući mjere za održavanje i osnaživanje ekoloških i zaštitnih funkcija šuma i mjere za promicanje uporabe šuma za rekreaciju te društvenih i kulturnih dimenzija šuma. Osim toga, troškovi pokriveni potporom koja je dodijeljena u kontekstu zamjena nisu u skladu s prihvatljivim troškovima iz Smjernica za šumarstvo (92), s obzirom na to da privatnim stranama nije nametnuta zakonska ili ugovorna obveza da zemljište dobiveno u zamjenama upotrebljavaju kao područja zaštićene prirode. Naprotiv, sve su strane imale pravo zatražiti prenamjenu šumskog u građevinsko zemljište, što su neke od njih i učinile.
(162)
Ni Smjernice za nacionalnu regionalnu potporu za razdoblje 2007.-2013. ne daju temelj za spojivost s unutarnjim tržištem. U tom smislu Komisija napominje da bugarska nadležna tijela nisu provela zamjene da bi usmjereno doprinijela regionalnom razvoju. Nadalje, prihvatljivi troškovi nisu definirani, niti je utvrđeno kako će se kontrolirati poticajni učinak potpore te kako će se osigurati poštivanje primjenjivih granica regionalne potpore.
(163)
Naposljetku, u raspravama koje su prethodile odluci o otvaranju postupka bugarska nadležna tijela tvrdila su da se zamjenama nastojao ostvariti cilj javne politike - konsolidacija vlasništva nad šumskim zemljištem. Čak i kad bi se moglo utvrditi da konsolidacija šumskog zemljišta predstavlja cilj od zajedničkog interesa, quod non, nadležna bugarska tijela nisu dokazala da je dodijeljena potpora bila potrebna za ostvarivanje tog cilja niti da je odabrano sredstvo bilo odgovarajuće.
(164)
Također nisu dokazala da je odabranim sredstvom osigurano da dodijeljena potpora bude ograničena na najmanju razinu koja je potrebna da bi se privatne strane potaknule da poduzmu transakcije zamjene. To je, između ostalog, vidljivo iz velikih fluktuacija administrativnih cijena dobivenih upotrebom propisane metodologije. Kada se usporede s tržišnim cijenama koje su dostavila bugarska nadležna tijela, ne čini se da su te administrativne cijene sustavno više ili niže od tržišnih cijena za sličan postotak. Ako se kao primjer uzmu transakcije iz 2007., razlika između tržišnih cijena i administrativnih cijena za čestice u privatnom vlasništvu kretale se od - 503,97 % do + 89,91 % (93).
(165)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela nisu dokazala da transakcije zamjene ne narušavaju tržišno natjecanje do mjere koja je suprotna zajedničkim interesima. U skladu s tim, transakcije zamjene ne mogu se smatrati spojivim s unutarnjim tržištem izravno na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora.
(166)
Shodno tome, Komisija zaključuje da se potpora dodijeljena u kontekstu transakcija zamjene ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
7. POVRAT
(167)
U skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999, kada se utvrdi da nezakonito dodijeljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, primatelji tu potporu moraju vratiti, osim kada bi to bilo suprotno općem načelu zakona. U članku 14. stavku 2. te Uredbe utvrđuje se da ta potpora mora biti vraćena, zajedno s kamatama, od dana kada je ta nezakonita potpora bila na raspolaganju korisnika do dana njezinog stvarnog povrata. Naposljetku, u članku 14. stavku 3. te Uredbe predviđa se da povrat treba biti izvršen bez odlaganja i u skladu s postupcima propisanim u nacionalnom zakonodavstvu predmetne države članice, pod uvjetom da omogućavaju žurnu i učinkovitu provedbu odluke Komisije.
(168)
Svrha povrata postignuta je onda kada poduzetnik koji je imao koristi od potpore vrati predmetnu nezakonitu potporu zajedno s odgovarajućim kamatama. Vraćanjem potpore primatelj gubi pravo na povlasticu koju je uživao u odnosu na svoje tržišne konkurente, te se ponovno uspostavlja stanje kakvo je postojalo prije dodjele potpore (94). Iako države članice mogu izabrati sredstvo ispunjavanja svoje obveze povrata nezakonite potpore, odabrane mjere ne smiju negativno utjecati na područje primjene i učinkovitost zakona Unije. Država članica može ispuniti svoju obvezu povrata samo ako su odabrana sredstva odgovarajuća za ponovnu uspostavu uobičajenih uvjeta tržišnog natjecanja koji su narušeni dodjelom nezakonite potpore i koja su u skladu s relevantnim odredbama zakona Unije (95).
(169)
Stoga, budući da je utvrđeno da je Republika Bugarska nezakonito provela državnu potporu putem transakcija zamjene, od nje bi trebalo zatražiti da od korisnika tih transakcija zahtijeva vraćanje te potpore.
7.1. IDENTIFICIRANJE KORISNIKA OD KOJIH TREBA ZAHTIJEVATI VRAĆANJE POTPORE
(170)
Nezakonitu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem moraju vratiti oni poduzetnici koji su u stvarnosti od nje ostvarili korist (96). Međutim, ako Komisija nije u mogućnosti u samoj odluci identificirati sve poduzetnike koji su primili nezakonitu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem, to će na početku postupka provedbe morati učiniti sama predmetna država članica koja će morati ispitati pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika (97).
(171)
U predmetnom slučaju, potencijalni korisnici državne potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem su one fizičke i pravne osobe koje su sudjelovale u 132 transakcije zamjene s bugarskim nadležnim tijelima tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji. Iz te skupine bugarska nadležna tijela trebala bi izuzeti one fizičke i pravne osobe koje nisu „poduzetnici” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, kao i one osobe koje su iz transakcija zamjene u kojima su sudjelovale dobile ukupnu prednost koja ne premašuje pragove utvrđene u Uredbi de minimis, sve dok te transakcije ispunjavaju i ostale uvjete utvrđene u toj Uredbi. Preostale fizičke i pravne osobe koje su sudjelovale u transakcijama zamjene trebalo bi smatrati korisnicima nezakonito provedene državne potpore od kojih bugarska nadležna tijela moraju zatražiti da vrate prednost primljenu uslijed tih transakcija.
7.2. KVANTIFIKACIJA POTPORE
(172)
Komisija po zakonu nije obvezna utvrditi točan iznos koji se mora vratiti, osobito onda kada nema potrebne podatke da bi to učinila. Umjesto toga, dovoljno je da se u odluci Komisije navedu podaci koji državi članici omogućuju da bez previše teškoća odredi iznos koji korisnici trebaju vratiti (98).
(173)
Kao što je objašnjeno u uvodnoj izjavi 147., Komisija smatra da bi država članica kao početnu točku za određivanje iznosa potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem i koju svaki korisnik mora vratiti trebala upotrebljavati sljedeću metodologiju:
i.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama; i
ii.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Početni iznos državne potpore koja je primljena kao posljedica transakcija zamjene jednaka je vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Trebalo bi napraviti ispravak tog početnog iznosa u onim slučajevima kada je čestica zemljišta u javnom vlasništvu više administrativne vrijednosti zamijenjena za česticu zemljišta u privatnom vlasništvu niže administrativne vrijednosti. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, u tim slučajevima korisnik je državi morao platiti naknadu da bi se pokrila razlika u vrijednosti između čestica u tim slučajevima. Prema tome, početni iznos potpore trebalo bi smanjiti za iznos naknade koju je korisnik platio bugarskim nadležnim tijelima. Taj bi korisnik dobiveni iznos potom trebao vratiti bugarskim nadležnim tijelima za prednost dobivenu u transakcijama zamjene.
(174)
Da bi se odredile tržišne cijene predmetnih čestica, trebalo bi u potpunosti odraziti ekonomsku vrijednost tog zemljišta u trenutku zamjene. Iz podataka sadržanih u podnesku bugarskih nadležnih tijela od 29. kolovoza 2008. čini se da su u nekim slučajevima zgrade i infrastruktura na šumskim česticama koje su pripadale državi bili izgrađeni i prije nego što je zamjena provedena, čak i kada čestica prije toga nije bila razvrstana kao građevinsko zemljište. Komisija smatra da se u tim slučajevima i vrijednost tih zgrada i/ili infrastrukture treba u potpunosti odraziti u tržišnoj vrijednosti čestice.
(175)
Komisija napominje da bugarska nadležna tijela već posjeduju podatke o administrativnim cijenama upotrijebljenim u transakcijama zamjene kao i tržišnim cijenama svih čestica obuhvaćenih tim transakcijama u trenutku zamjene (99), tako da bugarska nadležna tijela ne bi trebala imati previše teškoća prilikom određivanja iznosa koje korisnici moraju vratiti na temelju metodologije opisane u uvodnoj izjavi 173. (100).
(176)
Međutim, u slučajevima kada bugarska nadležna tijela imaju legitimnih razloga za zabrinutost da se ta metodologija ne može primijeniti ili da će dovesti do iznosa koji očito ne odražava na odgovarajući način iznos državne potpore koju je korisnik primio, mogu se odlučiti provesti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica u trenutku transakcije angažiranjem neovisnog stručnjaka koji je kvalificiran da obavlja takve procjene i izabran u postupku otvorenog javnog natječaja. Kad se utvrđuje postupak za odabir tog stručnjaka, čak i u slučajevima u kojima ugovor ne premašuje pragove direktiva Unije o javnim nabavama, trebala bi se poštovati načela transparentnosti i jednakog postupanja. Prije svega, postupak javnog natječaja trebao bi biti: i. oglašen na odgovarajući način; ii. utemeljen na objektivnim kriterijima odabira koji su unaprijed poznati; i iii. sadržavati informaciju da će nakon početne faze odabira konačna odluka biti donesena uz sudjelovanje predstavnika službi Komisije. U tim iznimnim slučajevima bugarska nadležna tijela moraju: i. navesti predmetnu česticu (čestice), ii. navesti obrazloženje zašto je u tom konkretnom slučaju potrebna procjena neovisnog stručnjaka, i iii. Komisiji dostaviti prijedlog za neovisnog stručnjaka (odabranog u javnom natječaju) oko kojeg se moraju složiti i Komisija i Republika Bugarska.
(177)
Naposljetku, s obzirom na to da je svrha povrata vratiti status quo ante kakav je postojao prije dana provedbe transakcije zamjene, Komisija smatra da bi, u svjetlu iznimne prirode sporazuma o zamjeni u vezi sa šumskim zemljištem koje nije bilo komercijalno eksploatirano, Republika Bugarska ispunila svoju obvezu da povrati nezakonito provedenu potporu poništavanjem spornih transakcija zamjene tako što bi predmetne čestice bile vraćene izvornim vlasnicima. Međutim, to bi bio odgovarajući povrat samo kada od datuma transakcije zamjene nije došlo do bitnih izmjena predmetnog šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i onog u privatnom vlasništvu. U takvim slučajevima Komisija mora biti obaviještena o predmetnim česticama u roku od dva mjeseca od priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj, trebaju se poništiti odgovarajuće zamjene te bi dokaz o toj operaciji trebalo dostaviti u roku od četiri mjeseca od dana priopćenja ove Odluke.
(178)
U svim slučajevima u kojima se zahtijeva povrat, taj se povrat odnosi na razdoblje od trenutka kada je nastala prednost za korisnika, tj. od datuma pravnog akta kojim se korisnicima dodjeljuje pravo da zamijene svoje privatno šumsko zemljište za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(179)
Na iznose za povrat obračunava se kamata od dana kada su ti iznosi stavljeni na raspolaganje korisnicima do njihovog stvarnog povrata. Trebala bi se obračunavati složena kamata u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 (101) i Uredbom Komisije (EZ) br. 271/2008 (102) o izmjeni Uredbe (EZ) br. 794/2004.
(180)
Vremenski raspored prema kojem pojedinačni korisnici vraćaju iznose državne potpore trebao bi što je više moguće slijediti onaj utvrđen u Napomeni o povratu (103). U svakom slučaju, ne bi se trebali prekoračiti rokovi utvrđeni u tablici 5.
Tablica 5.
Raspored povrata
Vremenski raspored
Aktivnosti
1.
U roku od dva mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska mora obavijestiti Komisiju o mjerama koje planira poduzeti ili koje je poduzela kako bi provela ovu odluku, a osobito mora:
i.
dostaviti Komisiji popis svih zamjena na koje se odnosi povrat u kojemu navodi sljedeće podatke:
-
administrativne i tržišne cijene za šumske čestice u privatnom i u javnom vlasništvu koje su zamijenjene (na temelju podataka koje je Republika Bugarska dostavila u svom podnesku 2014/032997), podatke o dodatnim plaćanjima naknada u svakoj transakciji te nastali iznos potpore koji je potrebno vratiti,
-
naziv privatne strane u svakoj transakciji te razloge zbog kojih se smatra da ta strana jest ili nije poduzetnik;
ii.
identificirati slučajeve u kojima će se povrat temeljiti na stručnoj procjeni tržišnih cijena šumskih čestica u trenutku zamjene (uvodna izjava 176.);
iii.
identificirati slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene (uvodna izjava 177.).
2.
U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Za čestice iz točke 1. ii. iznad Republika Bugarska trebala bi imenovati neovisnog stručnjaka koji bi izradio procjenu tih čestica. Taj bi stručnjak trebao biti odabran u otvorenom javnom natječaju te imenovan u dogovoru s Komisijom, nakon što ga prvo predloži Republika Bugarska.
3.
U roku od sedam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska Komisiji bi trebala dostaviti izvješće neovisnog stručnjaka o procjeni čestica iz točke 1. ii. iznad.
4.
U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska trebala bi svim predmetnim korisnicima poslati naloge za povrat u kojima bi bili navedeni točni iznosi potpore koju moraju vratiti.
5.
U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska mora provesti povrat za sve predmetne transakcije zamjene,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Državna potpora dodijeljena poduzetnicima u kontekstu transakcija zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. koju je Republika Bugarska stavila na snagu kršeći tako članak 108. stavak 3. Ugovora nije spojiva s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne predstavlja potporu ako u trenutku dodjele ispunjava uvjete utvrđene u uredbi donesenoj u skladu s člankom 2. Uredbe (EZ) br. 994/98 koja se primjenjuje u trenutku dodjele potpore.
Članak 3.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. koja u trenutku dodjele ispunjava uvjete iz uredbe donesene u skladu s člankom 1. Uredbe (EZ) br. 994/98 ili iz bilo kojeg drugog odobrenog programa potpore spojiva je s unutarnjim tržištem, do najvećih intenziteta potpore koji se primjenjuju na tu vrstu potpore.
Članak 4.
1. Republika Bugarska od korisnika zahtijeva vraćanje potpore nespojive s unutarnjim tržištem koja je dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1.
2. Odstupajući od stavka 1. potpora nespojiva s unutarnjim tržištem od korisnika se može vratiti poništavanjem transakcija zamjene u slučajevima u kojima ni šumsko zemljište u javnom vlasništvu ni šumsko zemljište u privatnom vlasništvu koje je obuhvaćeno transakcijom nije bitno izmijenjeno od datuma te transakcije.
3. Na iznose za povrat obračunava se kamata od dana kada su ti iznosi stavljeni na raspolaganje korisnicima do njihovog stvarnog povrata.
4. Obračunava se složena kamata u skladu s poglavljem V. Uredbe (EZ) br. 794/2004 i Uredbom (EZ) br. 271/2008.
5. Republika Bugarska mora obustaviti plaćanje svih neisplaćenih potpora u okviru transakcija zamjene iz članka 1. s učinkom od dana donošenja ove Odluke.
Članak 5.
1. Povrat potpore dodijeljene na temelju sustava iz članka 1. stupa na snagu odmah i odmah proizvodi učinak.
2. Republika Bugarska mora osigurati da se ova Odluka u potpunosti primjenjuje u roku od dvanaest mjeseci od datuma priopćenja ove Odluke.
Članak 6.
1. U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis svih transakcija zamjene u kojemu navodi sljedeće podatke:
-
administrativne i tržišne cijene za zamijenjene šumske čestice u privatnom i u javnom vlasništvu, podatke o dodatnim iznosima gotovine koji su uključeni u svaku transakciju te nastali iznos državne potpore,
-
naziv privatne strane, tj. korisnika transakcije zamjene u svakoj transakciji te razloge zbog kojih se smatra da ta strana jest ili nije poduzetnik;
(b)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju tržišnih cijena u trenutku transakcija zamjene utvrđenih u podnesku Republike Bugarske 2014/032997;
(c)
slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene;
(d)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju iznosâ koje je odredio neovisni stručni procjenitelj te dokumente u kojima se dokazuje da je imenovan takav neovisni stručnjak koji je odabran na javnom natječaju i s čijim se odabirom složila Komisija.
2. U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis primatelja koji su primili potporu u okviru transakcija zamjene iz članka 1. i ukupan iznos potpore koju je svaki od njih primio na temelju tih transakcija;
(b)
ukupan iznos (glavnica i kamata na iznos povrata državne potpore) koji svaki korisnik treba vratiti;
(c)
detaljan opis mjera koje su već poduzete i koje se planiraju poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom;
(d)
dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima naređeno da vrate potporu.
3. U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska dostavlja dokumente u kojima se dokazuje da su predmetni korisnici u potpunosti vratili potporu.
4. Republika Bugarska u izvješćima koje podnosi svaka dva mjeseca obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje poduzima radi primjene ove Odluke sve dok potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne bude vraćena. Na jednostavan zahtjev Komisije dužna je odmah dostaviti informacije o mjerama koje je već poduzela i koje planira poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom. Također je dužna dostaviti detaljne informacije o iznosima potpore i kamati na iznos povrata državne potpore koje je već povratila od primatelja.
Članak 7.
Ova je Odluka upućena Republici Bugarskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 5. rujna 2014.