KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om spanske eltakster: distributionsselskaber SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
(meddelt under nummer C(2013) 7743)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/457/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som uanmeldt støtte (sag NN 66/06).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Spanien indgav sine bemærkninger ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: sag SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører kun støtte til eldistributionsselskaber.
DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
Opdeling mellem regulerede og ikkeregulerede aktiviteter
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som er hjørnestenen i det spanske elsystem, skelnes der grundlæggende mellem regulerede og liberaliserede aktiviteter.
(14)
Produktion, import, eksport og detailsalg af el er liberaliserede aktiviteter, dvs. aktiviteter, der frit kan udøves af økonomiske operatører på markedsvilkår, og som ikke er underlagt streng statslig regulering af eksempelvis priser og forsyningsvilkår.
(15)
Omvendt er distribution, transport og de aktiviteter, der udføres af markedsoperatøren (3) og systemoperatøren (4) fuldt reguleret af staten. Disse aktiviteter er sædvanligvis reguleret af staten i alle elsystemer, eftersom de operatører, der udfører dem, har de facto- eller de jure-monopoler, og operatørerne ellers uden begrænsninger kunne bryde konkurrencereglerne og opkræve monopolpriser, der ligger over den sædvanlige markedspris.
Ren distribution og forsyning til regulerede takster
(16)
I 2005 omfattede distribution tre typer regulerede aktiviteter i det spanske elsystem. Den første var ren distribution. Ren distribution består i transmission af elektricitet til forbrugspunkter via distributionsnettene og er et monopol, idet der ikke findes alternative net. Den anden omfatter visse markedsføringsaktiviteter, der er nært forbundet med distribution, som f.eks. måleraflæsning, indgåelse af kontrakter, fakturering, levering af kundeservice osv. Den tredje regulerede aktivitet i 2005 var forsyning til den regulerede takst, og den var ved lov tildelt distributionsselskaber i tillæg til deres primære lovbestemte opgave (forvaltning og levering af adgang til eldistributionsnet) (5). Efter den reform, der blev gennemført i 2009, leverer distributionsselskaber ikke længere elektricitet til regulerede takster.
(17)
Distributionsselskaberne var ved lov pålagt at købe den elektricitet, der var nødvendig for at forsyne regulerede kunder, på det organiserede engrosmarked (»puljen«) til dagspris (den marginale systempris eller »puljepris«) eller direkte fra producenter af vedvarende energi (6) og derefter videresælge elektriciteten til slutkunder til den gældende regulerede takst.
Distributionsselskabers rolle som finansielle formidlere i systemet
(18)
I 2005 var der ikke færre end 25 forskellige regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika (7). På det frie marked betalte slutkunder tilslutningsafgifter til leverandører, der betalte dem videre til distributionsselskaber. På det regulerede marked indgik tilslutningsafgifterne i den samlede regulerede takst, som slutkunderne skulle betale til distributionsselskaberne (de var implicitte). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014.
(19)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N-1, men kunne justeres i løbet af året (8). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (9). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, tidligere års underskud osv.
(20)
I det spanske lovbestemte system var distributionsselskaberne de vigtigste finansielle formidlere. Distributionsselskaberne håndterede hele indtjeningen fra det regulerede takstsystem, dvs. tilslutningsafgifterne og indtjeningen fra de integrerede takster. Denne indtjening, der samlet betegnes som »forfalden indtjening« (ingresos liquidables), blev anvendt til at dække alle systemets regulerede omkostninger. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere de højere omkostninger, der var forbundet med støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(21)
Regnskabsafslutningen fandt sted inden for rammerne af en afregningsproces, som var direkte kontrolleret af den spanske tilsynsmyndighed Comisión Nacional de Energía (herefter: »CNE«). Vederlaget til distributionsselskaberne (for deres aktiviteter i forbindelse med ren distribution) blev også trukket fra den forfaldne indtjening efter fradrag af alle andre omkostninger.
Distributionsselskaber over for leverandører og deres respektive priser
(22)
I 2005 var der således to separate kategorier af operatører, der var aktive på detailmarkedet for elektricitet i Spanien: distributionsselskaber, som var forpligtede til at sælge til regulerede takster, og leverandører, der kunne sælge på frit forhandlede vilkår. Af historiske årsager er distributionsselskaber i Spanien en del af vertikalt integrerede foretagender (etablerede operatører), som traditionelt har drevet distributionsnet i bestemte geografiske områder, og som kun er ændret som følge af fusioner og konsolideringer. På det regulerede marked opkrævede distributionsselskaberne integrerede takster, hvor man ikke skelnede mellem omkostningerne til køb af energi og omkostningerne til tilslutning.
(23)
Leverandører kan tilhøre vertikalt integrerede foretagender (som typisk har separate produktions-, distributions- og forsyningsdivisioner) eller være nye aktører på markedet. I mange tilfælde ejer nye aktører på markedet ikke produktionskapacitet og er kun aktive på detailmarkedet. Céntrica er en sådan ny aktør. På det frie marked opkrævede leverandører priser, der skulle dække tilslutningsafgiften (som skulle betales til distributionsselskaberne), omkostningerne til køb af energi (omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger for et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, der dækkede andre omkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital.
(24)
I 2005 betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem detailprisen - i dette tilfælde den regulerede takst, som kunden har ret til - og de samlede omkostninger til betjening af kunderne.
Takstunderskuddet i 2005
(25)
I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. Lavere underskud var blevet registreret allerede i 2000, 2001 og 2002.
(26)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af el. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(27)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, påpegede, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for el. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2006 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som ikke blev solgt til puljen, som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005, en stigning på 5,75 % i forhold til 2004. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 142 mio. EUR i 2004, 4 410 mio. EUR i 2005 og 4 567 mio. EUR 2006.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(29)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret nr. 5/2005 (10), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (11), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. Disse selskaber er - med undtagelse af Elcogás S.A. - moderselskaber i vertikalt integrerede foretagender, som normalt driver virksomhed i elproduktionssektoren og i distributionssektoren via distributionsdivisioner. Som det fastsættes i artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, er udpegelsen af disse fem selskaber - og ikke andre selskaber, der driver virksomhed på det spanske elmarked - til at præfinansiere takstunderskuddet for 2005 motiveret ved og betinget af deres ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger snarere end deres aktiviteter i f.eks. distributionssektoren. Elcogás S.A. var og er stadig et selskab, der alene producerer elektricitet (12). Med henblik på at præfinansiere elsystemets underskud i de senere år har Spanien ligeledes udpeget enten moderselskabet i koncernen (f.eks. Endesa S.A. og Iberdrola S.A.) ellers dets produktionsdivision (Endesa Generación S.A. og Iberdrola Generación S.A. i kongeligt lovdekret 6/2009), men aldrig distributionsdivisionen (dvs. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., et 100 % ejet datterselskab med ansvar for distribution af elektricitet i systemet for regulerede takster i 2005).
(31)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (13) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(32)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(33)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug på det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (14), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte mange af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(34)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første halvdel af 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(35)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(36)
Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var baseret på følgende begrundelse:
(37)
I afgørelsen sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret, og den fandt, at de fleste kundekategorier sandsynligvis opnåede en fordel. Den påståede støtte til fordel for slutkunder er genstand for en separat afgørelse i sag SA.21817 - Regulerede eltakster: slutkunder.
(38)
Med hensyn til distributionsselskaber blev det i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kan have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende har fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter. Denne fordel blev tilsyneladende givet selektivt til distributionsselskaber, da de var de eneste markedsoperatører, der havde tilladelse til at sælge elektricitet til regulerede takster.
(39)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis bør betragtes som statsmidler.
(40)
Eftersom både store slutkunder og distributionsselskaber opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder og distributionsselskaber.
(41)
Efter at have bemærket, at ingen af undtagelserne i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, hvorvidt leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. I indledningsafgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (15) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (16). På baggrund af ovennævnte direktiv konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder, i modsætning til privatkunder og mindre virksomheder, ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i ordets egentlige betydning.
(42)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for distributionsselskabernes stilling, gennemgås her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(44)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt enslydende og behandles samlet.
(45)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den påståede statsstøtte til eldistributionsselskaber. Céntrica påpeger, at gennemsnitsomkostningen til køb af elektricitet på engrosmarkedet i 2005 var næsten 70 % højere end de forudsagte gennemsnitlige købsomkostninger, der indgik i de integrerede takster, som regeringen havde fastsat ved kongeligt dekret 2329/2004.
(46)
Som følge af denne uoverensstemmelse mellem forudsigelserne og de faktiske omkostninger var indtjeningen fra systemet ikke stor nok til at dække omkostningerne, især fordi den pris, som distributionsselskaberne skulle betale for elektriciteten, var højere end den regulerede pris, de skulle sælge den til. Distributionsselskaberne måtte derfor registrere et underskud på deres regnskaber. Som følge af den ordning, som de spanske myndigheder indførte for at udfylde indtjeningshullet (som krævede, at berettigede producenter skulle præfinansiere underskuddet til gengæld for en ret til efterfølgende godtgørelse), bevarede distributionsselskaberne imidlertid ligevægten i deres regnskaber, og deres tab blev i realiteten udlignet af staten.
(47)
Leverandørerne på det frie marked fik en anden behandling, selv om de led tilsvarende tab. I henhold til Céntrica og ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne (17). De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. I modsætning til distributionsselskaberne fik de uafhængige leverandører ikke dækket deres tab af staten. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
(48)
I henhold til ACIE og Céntrica fordrejede kompensationen af distributionsselskabernes tab konkurrencen. Den diskriminerede de uafhængige leverandører og burde betragtes som statsstøtte. Ud over påstanden om, at kompensationen af tab i sig selv udgør en fordel, fremsatte Céntrica den påstand, at de etablerede markedsaktører (vertikalt integrerede foretagender) kunne fastholde deres markedsandel og undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte fra deres tabsgivende forsyningsdivisioner til deres distributionsdivisioner, der ville modtage den fornødne kompensation.
(49)
I henhold til ACIE og Céntrica var fordelen for de etablerede foretagender »specifik«, dvs. selektiv, idet finansierings- og kompensationsordningen specifikt gavnede distributionsselskaberne ved at give dem en finansiel og konkurrencemæssig fordel i forhold til leverandørerne på det frie marked. Céntrica hævdede, at sondringen mellem distributionsselskaber og leverandør på det frie marked alene var en formalitet, fordi begge kategorier konkurrerede på det samme marked (detailsalg af elektricitet), begge blev berørt af integrerede takster (fordi de var fastsat ved lov, eller fordi de fungerede som et de facto-loft for markedspriserne), og begge indkøbte elektricitet til samme pris og led de samme tab.
(50)
I henhold til Céntrica kunne fortrinsbehandlingen af distributionsselskaber ikke begrundes i elsystemets logik og struktur, og den kunne heller ikke betragtes som kompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningernes diskriminerende karakter, men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (18). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(51)
Céntrica finder, at den selektive fordel ved underskudsordningerne ikke kun gavnede distributionsselskaberne, men også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte. I henhold til Céntrica skal et vertikalt integreret foretagende opfattes som ét foretagende, for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Céntrica hævder, at det spanske system gav produktionsselskaberne mulighed for at hæve priserne på engrosmarkedet og fortsat opnå overskud. Under disse omstændigheder havde disse foretagender en interesse i at fastholde den markedsandel, som deres distributionsdivisioner var afhængige af. De vertikalt integrerede foretagender skulle derfor også betragtes som modtagere af statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA DISTRIBUTIONSSELSKABER
(52)
Bemærkninger blev modtaget fra UNESA (sammenslutningen af distributionsselskaber), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución og Endesa Distribución. Deres bemærkninger overlapper hinanden og behandles samlet.
(53)
Distributionsselskaber (som repræsenteret ved UNESA) skelner mellem distributions- og markedsføringsaktiviteter, som de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og levering til regulerede takster, som efter deres opfattelse ikke indebærer statsstøtte, fordi det ikke gav en økonomisk fordel.
(54)
Distributionsselskaberne minder om, at de juridiske rammer for leverandørernes og distributionsselskabernes virksomhed var meget forskellige. Distributionsselskaberne havde pligt til at købe elektricitet til levering til regulerede takster på bestemte måder (enten fra puljen eller fra producenter under »særordningen«), mens leverandørerne frit kunne forhandle deres priser. Distributionsselskaberne kunne ikke afvise at levere elektricitet til regulerede kunder og kunne ikke skaffe andre kunder end dem, der valgte regulerede takster. Distributionsselskaberne kunne heller ikke tilbyde yderligere tjenesteydelser, mens leverandører frit kunne fastlægge deres leveringsbetingelser.
(55)
I tabellen nedenfor opsummeres forskellene mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, for så vidt angår salg af elektricitet (19):
Leveringsforpligtelse
Potentielt marked
Energikøb
Leverandører
Nej
Alle spanske kunder
Enhver ordning
Distributionsselskaber
Ja
Kun kunder tilsluttet deres net
Via puljen eller fra producenter underlagt særordningen
Engroskøbspris
Salgspris
Fortjenstmargen
Leverandører
Fri
Fri
Bruttoavance
Distributionsselskaber
Puljepris eller reguleret pris under særordning
Regulerede takster
Ingen fortjenstmargen
(56)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at leverandører på det frie marked på grund af de retlige rammer og øvrige omstændigheder ikke konkurrerede med distributionsselskaberne, men med de regulerede takster, der fungerede som referencepris på markedet.
(57)
Distributionsselskaberne påpeger, at selve leveringen af elektricitet til den takst ikke sikrede dem nogen form for overskud eller fordele. For distributions- og markedsføringsaktiviteter omfattede distributionsselskabernes vederlag en fortjenstmargen til dækning af deres investerede kapital, men for levering til regulerede takster fik de kun dækket deres takster uden en fortjenstmargen. De omkostninger, der »anerkendtes« for et distributionsselskab, var f.eks. baseret på den gennemsnitlige vægtede pris, der blev betalt for elektricitet i referenceperioden. Under visse omstændigheder kunne disse anerkendte omkostninger være lavere end de faktiske omkostninger for et distributionsselskab. Når den regulerede salgsaktivitet gav et overskud, tilfaldt disse midler ikke distributionsselskaberne, men blev under afregningsprocessen fordelt til finansieringen af systemets øvrige generalomkostninger. Det beløb, som staten anerkendte, var lig med forskellen mellem den gennemsnitlige vægtede pris for elektricitetskøb ganget med energimængden transporteret af hvert distributionsselskab efter korrektion for standardtab.
(58)
Distributionsselskaberne hævder endvidere, at de ikke opnåede hverken direkte eller indirekte økonomiske fordele, når kunder fra det frie marked skiftede tilbage til regulerede takster, fordi deres vederlag fra distributions- og markedsføringsaktiviteter alene afhang af antallet af kunder på regulerede takster eller den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten.
-
For det første blev - som forklaret ovenfor - kun omkostningerne dækket ved levering til reguleret takst.
-
For det andet var vederlaget for ren distribution også afhængigt af antallet af kunder på regulerede takster, da det var baseret på mængden af »transporteret energi«, som omfattede al den elektricitet, der blev transporteret af distributionsselskaberne på nettet, uanset om energien blev solgt til de regulerede takster eller til priserne på det frie marked.
-
For det tredje var vederlaget for forretningsaktiviteter også afhængigt af antallet af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, da betalingerne i loven er fastsat på grundlag af det indgåede antal kontrakter (for både tilslutningstakster og regulerede takster), og var derfor ikke relateret til antallet af kunder med regulerede takster. Distributionsselskaberne skulle under alle omstændigheder håndtere alle kundehenvendelser, som f.eks. ændringer i tilslutningstype, kontrakter, fakturering af tilslutningstakster, måleraflæsning osv., uanset leveringstype.
(59)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at den »kompensation«, de modtog i forbindelse med levering til regulerede takster, i stedet skulle ses som godtgørelse af de midler, de skulle betale på forskud i overensstemmelse med loven, som kompensation for tab og skade.
(60)
Iberdrola hævder specifikt, at det ville være juridisk og økonomisk forkert, hvis underskuddet blev tilregnet distributionsselskaberne. De omkostninger, der opstår ved køb at elektricitet for det regulerede marked, skulle tilregnes elektricitetssystemet og ikke distributionsselskaberne, som blot gennemførte lovbestemmelser. Indtægterne fra salg til regulerede priser blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, men tilhørte elsystemet som helhed, og systemet skulle derfor ses som »sælger« af elektricitet til regulerede priser. I et system, der er så reguleret som det spanske, ville det i henhold til Iberdrola være urimeligt, hvis de finansielle skævheder, der var forårsaget af den lovbestemte systemstruktur eller fejl i estimaterne af fremtidige energiomkostninger, blev tilregnet distributionsselskaberne.
(61)
Iberdrola påpeger også, at distributionsselskaberne ikke beholdt indtægterne fra ekstraafgiften, der som et »specifikt øremærket bidrag« straks blev overført til CNE's depotkonto og videreført til de producenter, der præfinansierede underskuddet.
BEMÆRKNINGER FRA ASTURIAS' REGIONALE REGERING
(62)
Bemærkningerne fra Asturias' regionale regering svarer til dem, som den spanske regering har fremsat, og som er anført nedenfor.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(63)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber. Med hensyn til distributionsselskaber er den kompensation, de modtog, efter Spaniens overbevisning i overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis i Altmark-sagen og udgør derfor ikke statsstøtte.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE
INGEN ÅRSAGSSAMMENHÆNG MELLEM STATSLIG FORANSTALTNING OG UNDERSKUD, OG UNDERSKUD KAN IKKE TILREGNES STATEN
(64)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kunne tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(65)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(66)
Distributionsselskaberne inddrev midler gennem integrerede takster og tilslutningstakster og overførte derefter en del af denne indtjening til dedikerede konti (i overensstemmelse med de procentdele, der var fastsat i det årlige dekret om takster). Efterfølgende trak de elektricitetskøb fra puljen og fra producenterne underlagt særordningen. Hvis indtjeningen fra de integrerede takster og tilslutningstaksterne ikke dækkede omkostningerne til regulerede aktiviteter, skabtes der et takstunderskud.
(67)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure (se betragtning 26).
(68)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel, ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages, at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
INGEN STATSMIDLER
(69)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(70)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (20). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(71)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
(72)
Spanien bestrider for det tredje Kommissionens konklusion om, at distributionsselskabernes regulerede salg var finansieret ved en »særafgift«, der skulle betales af alle spanske elslutkunder. I henhold til Spanien var distributionsselskaberne ikke finansieret af staten, men modtog et rimeligt og forsvarligt vederlag for deres levering en lovbestemt ydelse, de havde pligt til at varetage.
(73)
Ved at sælge elektricitet til regulerede takster og købe den fra puljen af producenter genererede distributionsselskaberne desuden et underskud (som blev dækket af den præfinansieringsordning, der var fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005), men det var producenterne, og ikke distributionsselskaberne, som ville modtage indtjeningen fra den ekstraafgift, der blev pålagt taksten.
INGEN FORDEL
(74)
Spanien er uenig i Kommissionens indledende konklusion om, at regulerede takster gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel.
(75)
Hvad angår distributionsselskaberne, bestrider Spanien Kommissionens konklusion om, at takstsystemerne garanterede distributionsselskaberne en mindstefortjenstmargen. Spanien anfører, at distributionsselskabernes levering af elektricitet til regulerede takster var begrundet af behovet for at garantere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og at vederlaget for regulerede aktiviteter alene havde til formål at dække omkostningerne til opfyldelsen af de forpligtelser, der var forbundet med disse aktiviteter.
INGEN INDVIRKNING PÅ KONKURRENCE OG HANDEL MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(76)
I henhold til de spanske myndigheder begrænsede lovgivningsbestemmelserne vedrørende levering til regulerede takster ikke elleverandørernes etableringsfrihed, og der skete ingen fortrinsbehandling af spanske leverandører i forhold til leverandører fra andre medlemsstater.
(77)
I 2005 havde Den Iberiske Halvø så lav sammenkoblingskapacitet, at der ikke fandtes et reelt indre marked for energi. De spanske myndigheder mener, at det på baggrund af denne isolation ville være uforholdsmæssigt at konkludere - som Kommissionen gør - at taksten havde en indvirkning på konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne.
(78)
De spanske myndigheder angiver, at elektricitet ikke blev eksporteret ud af Spanien, og at distributionsselskaber med aktiviteter i Spanien ikke kunne sælge spansk energi uden for landets område. Ethvert berettiget selskab kunne på den anden side deltage i distributionen på lige fod med spanske virksomheder og opnå samme retslige og økonomiske behandling.
(79)
Spanien finder, at leverandører i modsætning dertil udøvede en fri og ikkereguleret aktivitet. De stod over for tilsvarende risici og fordele. Når virksomheder påtager sig sådanne risici, accepterer de samtidig, at deres detailaktiviteter under visse uforudsigelige forhold måske ikke er rentable. De vil ikke desto mindre opnå rentabilitet, så snart taksterne gør det muligt, eller når de ekstraordinære omstændigheder ikke længere gør sig gældende.
ANALYSE PÅ GRUNDLAG AF ALTMARK-DOMMEN
(80)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(81)
Ifølge Spanien overholdt dækningen af de omkostninger, som distributionsselskaberne havde pådraget sig som følge af leveringen af elektricitet til regulerede takster, de fire kriterier, EU-Domstolen har i Altmark-dommen, og denne foranstaltning udgør derfor ikke statsstøtte.
(82)
Levering af elektricitet er for det første en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol). Virksomheder, der udfører regulerede aktiviteter, varetager derfor forpligtelser til offentlig tjeneste.
(83)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var for det andet defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. Vederlaget for regulerede aktiviteter var objektivt og gennemsigtigt. Andre EU-foretagender kunne også komme ind på distributionsmarkedet.
(84)
Betalinger for regulerede aktiviteter dækkede for det tredje kun omkostningerne til varetagelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Distributionsselskaberne kunne kun få tilbagebetalt omkostningerne vedrørende regulerede aktiviteter.
(85)
De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
(86)
På det grundlag konkluderer Spanien, at takstsystemet ikke udgør statsstøtte, fordi det er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(87)
Anvendelsesområdet for denne afgørelse af begrænset til distributionsselskabernes levering af elektricitet til store og mellemstore virksomheder til regulerede takster, og det omfatter ikke andre aktiviteter, som distributionsselskaberne udfører, og som alene vedrører distribution. Sidstnævnte er fuldstændig uafhængig, både retligt og finansielt, fra salget til regulerede takster og falder under alle omstændigheder uden for anvendelsesområdet for indledningsafgørelsen, som kun rejste tvivl om, hvorvidt den påståede fordel, som distributionsselskaberne opnåede i kraft af de regulerede taksters lave niveau og de foranstaltninger, der blev truffet for at kompensere for og refundere underskuddet i 2005, var forenelig med det indre marked.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(88)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(89)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den henseende har EU-Domstolen i specifikke sager fastslået, at gebyrer for tjenesteydelser, der leveres til gengæld for forpligtelser, som medlemsstaterne pålægger, som ikke overstiger årlige udækkede omkostninger, og som har til formål at sikre, at de berørte virksomheder ikke pådrager sig tab, ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, men som et beløb, der udgør et vederlag for de tjenesteydelser, der er leveret af de pågældende virksomheder (21).
(90)
Mere specifikt for elsektoren har Kommissionen i sin omfattende praksis for beslutninger vedrørende anvendelsen af artikel 107, stk. 1 og 3, litra c), i TEUF med hensyn til de forpligtelser, som distributionsselskaber pålægges til at købe elektricitet fra bestemte energikilder til en pris, der ligger over markedsprisen, heller ikke vurderet, at kompensation, der dækker forskellen mellem købsomkostninger og markedspriser, medfører en økonomisk fordel, der begunstiger distributionsselskaber. I de tilfælde handlede de pågældende operatører i henhold til lovbestemte krav som formidlere i elsystemet og fik kompensation for deres omkostninger, uden at denne kompensation blev anset for at give dem en økonomisk fordel, mens lovgivningen ganske givet blot kunne have pålagt en købsforpligtelse uden omkostningskompensation.
(91)
Det samme gælder mere specifikt på området for levering af elektricitet til regulerede takster, hvad angår kompensation, der har til formål at finansiere forskelle mellem indtjening og elektricitetsomkostningerne på engrosmarkedet til regulerede takster, der ønskes af privilegerede kunder (22). Det følger heraf, at kompensation for distributionsselskabers omkostninger til køb af elektricitet i elsektoren ikke nødvendigvis indebærer en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Den påståede kompensation til spanske distributionsselskaber for omkostninger til levering til regulerede takster skal undersøges i lyset af disse tidligere sager.
(92)
Den foreløbige konklusion i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var, at der var tale om en økonomisk fordel i forhold til markedsvilkårene, som begunstigede de spanske distributionsselskaber på grundlag af to argumenter. Distributionsselskaberne opnåede for det første angiveligt en garanteret fortjenstmargen i forbindelse med leveringen til den regulerede takst. Ved at tilskynde kunder til at skifte til det regulerede marked, som blev betjent af distributionsselskaberne, forøgede taksterne for det andet angiveligt distributionsselskabernes indtjening. Disse to argumenter kan opsummeres i én påstand, nemlig at distributionsselskabernes overskud steg proportionalt med deres levering af elektricitet til regulerede takster i 2005.
(93)
Den foreliggende beskrivelse af det spanske elsystem og de oplysninger, der blev indgivet under proceduren, som er gengivet i betragtning 16, 19, 20, 57 og 58, støtter ikke denne påstand. For ren distribution omfattede distributionsselskabernes vederlag i 2005 en fortjenstmargen, men for levering til regulerede takster modtog de kun en godtgørelse (»anerkendelse«) af deres omkostninger uden en fortjenstmargen. Distributionsselskabernes vederlag for deres rene distributionsaktiviteter var desuden uafhængigt af antallet af kunder på regulerede takster og af den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten, og deres indtjening ville derfor ikke stige, hvis de havde betjent flere kunder på regulerede takster.
(94)
De oplysninger, der blev indsamlet under proceduren, støtter således ikke påstanden om, at salget af elektricitet til regulerede takster forøgede de spanske distributionsselskabers overskud i 2005, fordi de var begunstiget af en garanteret fortjenstmargen.
(95)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt anerkendelsen af forsyningsomkostninger og kompensation heraf gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår, skal det understreges, at anerkendelsen af de omkostninger, der opstod i form af inddrivelsesrettigheder indrømmet til de fem foretagender, der var udpeget ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, dvs. Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A., ikke var vederlag for deres distributionsaktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 29 og 30 blev de pågældende elselskaber, selv om Elcogás S.A., der ikke havde nogen datterselskaber, ikke havde aktiviteter i distributionssektoren i 2005 (eller senere), udpeget i medfør af deres eksisterende ret til at modtage strandede omkostninger og muligvis deres produktionsaktiviteter, men ikke deres distributionsaktiviteter til regulerede takster.
(96)
Selv om det antages, at de inddrivelsesrettigheder, der afspejler de fem foretagenders forpligtelse nævnt ovenfor til at præfinansiere elsystemets underskud i 2005, kunne fortolkes som en kompensation for omkostningerne for de fire foretagender med aktiviteter i distributionssektoren til regulerede takster, skal der for det andet tages hensyn til de faktiske betingelser, hvorunder distributionsselskaberne havde pligt til at gennemføre denne fuldt ud regulerede aktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 54 og 55 kunne distributionsselskaberne hverken generere overskud eller underskud, vælge, hvordan de ville indkøbe elektricitet, vælge deres kunder, bestemme salgsprisen eller tilbyde yderligere tjenesteydelser, der ville sikre dem en fortjenstmargen. Distributionsselskaberne selv, og også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte, havde ingen økonomisk interesse, hverken direkte eller indirekte, i leveringen af elektricitet til den regulerede takst. Et vertikalt integreret foretagende ville i stedet have en interesse i at betjene slutkunder på markedsvilkår, da dets forsyningsdivision ville have opnået en fortjeneste af et sådant salg, hvilket ikke ville være tilfældet, hvis kunderne blev forsynet af foretagendets distributionsselskab til regulerede takster.
(97)
Ved en sammenligning med forsyningsvilkårene på et frit marked tages der på den måde ikke hensyn til de forskellige retlige og faktiske forhold mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, som leverer til regulerede takster. Staten kan i princippet pålægge distributionsselskaberne i et elsystem købs- og salgspriser samt andre handelsvilkår, men det betyder ikke, at kompensation for omkostninger, som sidstnævnte pådrager sig, giver dem en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. Takstregulering, som yderligere understøttes af en forsyningsforpligtelse, giver ikke frihed til at vælge selv de mest grundlæggende forsyningsdrivere, som f.eks. priser og output. Det er ikke kun under hypotetiske markedsvilkår, dvs. hvis der ikke foreligger lovbestemte begrænsninger, vedrørende sådanne grundlæggende parametre, at distributionsselskaber ville kunne opkræve en meget højere og omkostningsdækkende takst hos slutkunderne. I det spanske elsystem var distributionsselskabet - eller operatøren af højspændingsnettet til energiintensive kunder - i 2005 som i alle andre elsystemer blot en formidler, der fysisk tilslutter kunden til nettet, som en nødvendig forudsætning for leveringen af elektricitet. Da der ikke fandtes et hypotetisk alternativt distributionsnet i Spanien i 2005, blev de pågældende distributionsselskaber udpeget og forsynede både det frie marked og det regulerede marked. Distributionsselskaberne spiller en vigtig rolle, fordi de muliggør elforsyningen, uanset hvilke specifikke ordninger eller politikker fastsættes, og uanset om de konkurrencebetingelser, der gælder for forsyningen, er baseret på markedsmekanismer eller regulering.
(98)
I et system med regulerede takster som det spanske system i 2005 vil manglende ressourcer i systemets regnskab det ene år som led i den normale forretningsførelse normalt blive indhentet i det efterfølgende år via højere takster og/eller tilslutningsafgifter for slutkunderne, mens faldende omkostninger ville generere et overskud, som ville gøre det muligt derefter at sænke taksterne eller tilslutningsafgifterne. Når specifikke kategorier af indtægter ikke er øremærket til omkostninger, vil stigningen (faldet) i indtægter og/eller omkostninger muligvis ikke føre til et tilsvarende underskud eller overskud til gavn for distributionsselskaberne. Figur 1 i betragtning 27, viser f.eks., at de energipriser, der indgik i de regulerede takster, generelt lå under engrosmarkedspriserne i de fleste måneder af 2005, mens det modsatte gjorde sig gældende fra november 2006 til december 2007, uden at dette udmøntede sig i øgede overskud for distributionsselskabernes aktivitet vedrørende levering af elektricitet til regulerede takster. Dette er i overensstemmelse med det lovbestemte system, hvor distributionsselskaberne ikke skal bære omkostningerne ved skævheder i systemets omkostninger og indtjening, hverken helt eller delvist, ligesom de heller ikke kan opnå overskud ved denne aktivitet, idet ethvert overskud af salget af elektricitet til regulerede takster vil blive anvendt til at dække andre systemomkostninger.
(99)
Distributionsselskaberne handlede som finansielle formidlere i elsystemet, idet de centraliserede alle finansielle strømme, både indgående (reguleret indtjening fra takster og tilslutningsafgifter) og udgående (alle systemets generalomkostninger). Elsystemets regulerede indtægter og omkostninger omfattede i 2005, som forklaret i betragtning 19, 20 og 28, en lang række markedsstyrede og politisk styrede regulerede omkostninger, som f.eks. omkostninger til køb af elektricitet, herunder fra vedvarende energikilder, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, transport- og distributionsomkostninger osv., uden at specifikke indtægter blev øremærket til bestemte omkostninger. Den regulerede indtjening blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, bortset fra vederlaget for ren distribution, som de beholdt efter fradrag af alle andre systemomkostninger.
(100)
Et underskud i regnskabet som det, der opstod i 2005, ville - uanset dets årsager - derfor fremgå af distributionsselskabernes regnskaber, uden at de havde mulighed for at træffe beslutninger vedrørende niveauet af reguleret indtjening og omkostninger eller finansieringen af specifikke omkostninger med specifikke indtægter. Som det fremgår af figurerne i betragtning 28, beløb elsystemets transport- og distributionsomkostninger sig til 4 410 mio. EUR i 2005, hvilket var i overensstemmelse med de samme omkostningskategorier i henholdsvis 2004 og 2006. Distributionsselskabernes omkostningsniveau har således ingen forbindelse til størrelsen af underskuddet i 2005.
(101)
Det er derfor ikke helt berettiget at betegne underskuddet for 2005 som »distributionsselskabernes tab«, fordi underskuddet ikke kan tilregnes distributionsselskabernes handlinger, men i stedet lovbestemmelserne vedrørende slutkundernes ret til elforsyning til regulerede takster og i en vis grad de lovgivningsmæssige og politiske valg, der er truffet for at støtte elproduktionen fra eksempelvis vedvarende energikilder og kraftvarmeværker. Finansieringen af underskuddet på elsystemets regnskab via de mekanismer, der er beskrevet i betragtning 29-32, er derfor ikke en metode til at absorbere distributionsselskabernes specifikke tab, men snarere systemets generelle tab. Uden anerkendelsen af underskuddet på 3 811 mio. EUR i 2005 og de fem største elselskabers præfinansiering heraf havde det ikke været muligt at betale systemets transmissions- og distributionsomkostninger til fordel for alle slutkunder på både det regulerede marked og det frie marked.
(102)
Den formelle undersøgelse har ikke påvist, at distributionsselskaberne er blevet begunstiget af andre fordele. Distributionsselskaberne overførte hele fordelen ved lave regulerede takster til slutkunder, opnåede intet overskud af salget og opnåede ingen fordele i form af kunder, der vendte tilbage til det regulerede marked. Fra et finansielt synspunkt havde de spanske distributionsselskaber således samme position som en systemformidler. I den henseende adskilte anerkendelsen af omkostningerne til levering af elektricitet til regulerede takster i det spanske elsystem i 2005 sig ikke fra kompensationen af omkostningerne til køb af elektricitet, som Kommissionen ikke har klassificeret som statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, med hensyn til elektricitet fra bestemte kilder (betragtning 90) og engroselektricitet til levering til regulerede takster (betragtning 91).
(103)
Selv om indledningsafgørelsen ikke er målrettet mod de vertikalt integrerede foretagender, som distributionsselskaberne tilhører, med regnskabsmæssig og delvis retlig adskillelse, har Kommissionen - som led i behandlingen af Céntricas bemærkninger - også vurderet, om sådanne enheder kan have haft indirekte fordele, der kunne udgøre statsstøtte. Céntrica bemærkede f.eks., at integrerede foretagender med aktiviteter på det frie detailmarked for elektricitet (gennem en forsyningsdivision) kunne undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte til deres egne distributionsdivisioner. Det anførte også, at en producent, der tilhørte et integreret foretagende, havde et incitament til at opretholde høje engrospriser, fordi det integrerede foretagendes distributionsdivision (som solgte til den regulerede takst) ville være beskyttet mod tab.
(104)
Kommissionen har ikke kunnet konstatere, at der blev opnået en økonomisk fordel, fordi elkunder valgte et distributionsselskab frem for en leverandør. Økonomisk skabte overgangen fra forsyning til distribution ikke overskud, men forhindrede blot tab for forsyningsdivisionerne i de fire vertikalt integrerede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. og Endesa, S.A. Selskabet Elcogás var kun aktivt i elproduktionssektoren. Dette udgør dog ikke en fordel for de fire pågældende foretagender, da forsyningsdivisionerne under alle omstændigheder kunne have undgået disse tab ved blot at opsige forsyningskontrakterne. For så vidt angår forsyningsdivisionerne, indebar systemet derfor ikke en fordel, men en ulempe: De mistede kunder. Systemet var også finansielt neutralt for distributionsselskaberne (af de årsager, der er forklaret ovenfor). Producenterne ville på deres side have solgt deres elektricitet på engrosmarkedet under alle omstændigheder.
(105)
Med hensyn til producenternes påståede incitament til at holde engrospriserne på et højt niveau, skal det bemærkes, at taksterne i sig selv ikke medførte højere engrospriser, selv om det markedsmiljø, som de spanske myndigheder skabte, uden tvivl kunne have givet producenterne et incitament til at hæve priserne. En forhøjelse af priserne ville faktisk have krævet komplekse strategier og konkurrencebegrænsende foranstaltninger fra producenternes side. Der er ikke konstateret en direkte og synlig årsagssammenhæng mellem taksterne og en mulig kunstig forhøjelse af engrospriserne. Det er stadig en udokumenteret teoretisk hypotese.
(106)
Kommissionen har også vurderet muligheden for, at systemet ved at presse konkurrenter fra det frie marked ud af elmarkedet kan have givet de etablerede foretagender en fordel ved at øge og »omorganisere« deres markedsandel, således at den generelt faldt sammen med størrelsen af hvert foretagendes distributionsnet, for så vidt angår de fire vertikalt integrerede foretagender. Denne hypotetiske fordel kunne dog heller ikke konstateres af følgende grunde:
-
Det var for det første ikke altid muligt at flytte rundt på kunderne inden det samme foretagende. En kunde, der blev betjent af Endesas forsyningsdivision i et område, hvor det lokale distributionsselskab var Iberdrola, kunne f.eks. ikke skifte til Endesas distributionsdivision, men kun til Iberdrolas. Dette skifte til det regulerede marked medførte desuden en nettoomkostning for de integrerede foretagender, da det øgede de underskud, de skulle finansiere på ufordelagtige vilkår.
-
For det andet opnåede foretagenderne intet overskud ved distributionsselskabernes salg. Den mulige fordel, som en højere markedsandel indebar, kunne derfor ikke omsættes til overskud i 2005 (det undersøgte år), men først i senere år, da det frie marked igen var rentabelt. For at denne fordel kunne realiseres, skulle de kunder, der blev betjent af et foretagendes distributionsselskab, skifte tilbage til foretagendets forsyningsdivision. I denne fase ville en kunde, der overvejede igen at skifte leverandør, frit kunne vælge mellem alle de forskellige leverandører på det spanske marked. Kommissionen har derfor ikke kunnet konstatere, at en højere markedsandel for foretagenderne i den omhandlede periode i sig selv indebar en konkret fordel.
-
Tværtimod led de integrerede foretagende under en objektiv ulempe, nemlig forpligtelsen til at finansiere underskuddet uden godtgørelse, idet den rente, de opnåede ved inddrivelsesrettighederne var lavere end den tilsvarende markedsrente. Det betød, at inddrivelsesrettighederne blev securitiseret med et vederlag, der var lavere end det, de kunne have opnået, hvis en markedsrente var blevet anvendt.
(107)
På grundlag af ovennævnte har Kommissionen med hensyn til forsyningen af virksomhedskunder konkluderet, at den ordning, som Spanien indførte i 2005, ikke gav hverken distributionsselskaberne eller de integrerede foretagender, de tilhørte, en økonomisk fordel, hverken direkte eller indirekte.
(108)
Med hensyn til Céntricas påstand om, at systemet forskelsbehandlede distributionsselskaber og leverandører på det frie marked, påpeger Kommissionen endelig, at der kan være tale om forskelsbehandling, når personer, som befinder sig i samme faktiske og retlige situation, behandles forskelligt, eller når den samme behandling gives personer, der befinder sig i en forskellig faktisk og retlig situation.
(109)
Påstanden er for det første klart grundløs med hensyn til Elcogás S.A., som fik indrømmet inddrivelsesrettigheder, selv om det ikke opererede i distributionssektoren. Det er for det andet ikke blevet påvist, at de fire andre udpegede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. og Endesa, S.A., modtog kompensation i medfør af deres aktivitet som distributionsselskab, der leverede elektricitet til regulerede takster, som allerede påpeget i betragtning 30. For det tredje var distributionsselskaber og leverandører på det frie marked under alle omstændigheder ikke i samme faktiske og retlige situation. Forpligtelsen til at levere elektricitet til regulerede takster blev opfyldt under lovbestemte begrænsninger, som betød, at distributionsselskaberne handlede som finansielle og forsyningsmæssige formidler, der gennemførte lovbestemmelser, mens levering på markedsvilkår var en fuldt liberaliseret aktivitet. Den forskel i behandling, som Céntrica anfægtede, udgør derfor ikke forskelsbehandling, selv om de regulerede taksters niveau kan have været skadeligt for liberaliseringsprocessen. Dette var dog ikke konsekvensen af indrømmelsen af ulovlig statsstøtte til distributionsselskaberne.
KONKLUSION
(110)
Den tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelsen, blev fjernet i løbet af den formelle undersøgelse. Kommissionen finder det godtgjort, at Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som eldistributionsselskaberne pådrog sig i forbindelse med deres levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder, ikke gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(111)
Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte til fordel for eldistributionsselskaberne. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kongeriget Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som distributionsselskaber har pådraget sig i forbindelse med levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder i 2005, i form af inddrivelsesrettigheder til Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A. fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 4. veljače 2014.
o španjolskim tarifama za opskrbu električnom energijom: distributeri Državna potpora SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) koju je provela Španjolska
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2013) 7743)
(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/457/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
POSTUPAK
(1)
Poduzeća Centrica plc i Centrica Energía S.L.U. (dalje u tekstu zajedno „Centrica”) dopisom od 27. travnja 2006. Komisiji su podnijela pritužbu u pogledu sustava reguliranih tarifa za opskrbu električnom energijom provedenog u Španjolskoj u 2005.
(2)
Komisija je dopisom od 27. srpnja 2006. od španjolskih tijela zatražila dostavu informacija o prethodno navedenoj mjeri. Komisiji su te informacije dostavljene dopisom od 22. kolovoza 2006.
(3)
Predmet je evidentiran 12. listopada 2006. kao neprijavljena potpora (predmet 66/2006).
(4)
Komisija je dopisom od 9. studenoga 2006. od španjolskih tijela zatražila dodatna pojašnjenja u pogledu mjere. Španjolska tijela odgovorila su dopisom od 12. prosinca 2006.
(5)
Komisija je dopisom od 24. siječnja 2007. obavijestila španjolska tijela da je u pogledu te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
(6)
Odluka Komisije objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe u pogledu te mjere.
(7)
Španjolska je dostavila primjedbe dopisom od 26. veljače 2007.
(8)
Sljedeće zainteresirane strane dostavile su primjedbe Komisiji: vlada pokrajine Galicije (dopisom od 23. ožujka 2007.), društvo Centrica (dopisima od 26. ožujka i 3. srpnja 2007.), Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE (dopisom od 26. ožujka 2007.), vlada pokrajine Asturije (dopisom od 27. ožujka 2007.), Udruženje energetski intenzivnih korisnika AEGE (dopisom od 2. travnja 2007.), društvo Asturiana de Zinc AZSA (dopisom od 3. travnja 2007.), proizvođač kovina Ferroatlántica (dopisom od 3. travnja 2007.), društvo Alcoa (dopisom od 3. travnja 2007.), Španjolsko udruženje elektroenergetskog sektora UNESA (dopisom od 25. travnja 2007.), društvo ENEL Viesgo (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Iberdrola (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Union Fenosa Distribución (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Endesa Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.).
(9)
Komisija je dopisima od 15. svibnja i 6. srpnja 2007. španjolskim tijelima proslijedila primjedbe zainteresiranih strana te im omogućila da odgovore, a ona su primjedbe dostavila dopisom od 2. kolovoza 2007.
(10)
Društvo Centrica dostavilo je daljnje informacije dopisima od 1. srpnja 2007., 28. kolovoza 2007., 4. veljače 2008. i 1. ožujka 2008.
(11)
Komisija je dopisima od 30. srpnja 2009., 19. ožujka 2010., 6. listopada 2011., 12. travnja 2012., 31. kolovoza 2012., 4. veljače 2013. i 17. srpnja 2013. od španjolskih tijela zatražila dostavu dodatnih pojašnjenja u pogledu mjere. Tijela su odgovorila dopisima od 5. listopada 2009., 26. travnja 2010., 7. prosinca 2011., 12. lipnja 2012., 18. listopada 2012., 11. veljače 2013. i 4. listopada 2013.
(12)
Predmet je 19. travnja 2013. podijeljen u dva dijela: predmet SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu krajnjim korisnicima električne energije i predmet SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu distributerima električne energije. Ova se Odluka odnosi samo na potporu distributerima električne energije.
DETALJAN OPIS MJERE
ŠPANJOLSKI ELEKTROENERGETSKI SUSTAV U 2005.
Razlika između reguliranih i nereguliranih djelatnosti.
(13)
U zakonodavnom okviru utvrđenom Zakonom 54/1997 od 27. studenoga 1997. (šp. Ley del sector eléctrico, LSE) koji je temelj španjolskog elektroenergetskog sustava, postoji osnovna razlika između reguliranih i liberaliziranih djelatnosti.
(14)
Proizvodnja, uvoz i izvoz električne energije te maloprodajna opskrba električnom energijom liberalizirane su djelatnosti, odnosno djelatnosti koje gospodarski subjekti mogu slobodno obavljati prema tržišnim uvjetima i koje nisu pod regulatornim nadzorom države, poput kontrole cijena i uvjeta opskrbe.
(15)
Za razliku od njih, država u potpunosti regulira distribuciju, prijevoz i djelatnosti koje obavljaju tržišni operatori (3) i operatori sustava (4). Država te djelatnosti u pravilu regulira u svim elektroenergetskim sustavima jer operatori koji ih obavljaju imaju de facto i de jure monopol pa u suprotnome oni ne bi imali nikakvih ograničenja u kršenju pravila o tržišnom natjecanju te bi mogli naplaćivati monopolističke cijene veće od uobičajenih tržišnih cijena.
Čista distribucija i opskrba po reguliranim tarifama
(16)
Distribucija je u 2005. u španjolskom elektroenergetskom sustavu uključivala tri vrste reguliranih djelatnosti. Prva je bila čista distribucija. Čista distribucija uključuje prijenos električne energije distribucijskim mrežama do točaka potrošnje te predstavlja monopol zbog nepostojanja alternativnih mreža. Druga djelatnost uključuje neke djelatnosti komercijalnog upravljanja blisko povezane s distribucijom, poput očitavanja brojila, uključujući ugovore, ispostavljanje računa, osiguravanje službe za korisnike itd. Treća je regulirana aktivnost u 2005. bila opskrba po reguliranim tarifama koja je bila zakonom dodijeljena distributerima, uz njihovu glavnu zakonsku zadaću (upravljanje i osiguranje pristupa elektroenergetskim distribucijskim mrežama) (5). Nakon reforme koja je dovršena u 2009. distributeri više ne obavljaju opskrbu električnom energijom po reguliranim tarifama.
(17)
Distributeri su prema zakonu obvezni nabavljati električnu energiju potrebnu za opskrbu reguliranih potrošača na organiziranom veleprodajnom tržištu (engl. pool) po dnevnoj cijeni (granična cijena sustava ili cijena poola) ili izravno od proizvođača obnovljive energije (6) i potom je prodavati krajnjim potrošačima po važećoj reguliranoj tarifi.
Uloga distributera kao financijskih posrednika sustava
(18)
U 2005. postojalo je najmanje 25 različitih reguliranih tarifa za krajnje korisnike ovisno o razini potrošnje, profilu potrošnje i/ili namjeni potrošnje te naponu priključka na mrežu. Istodobno, krajnjim korisnicima na slobodnom tržištu naplaćivalo se devet ostalih reguliranih naknada za pristup mreži, isto na temelju priključnog napona i ostalih obilježja (7). Na slobodnom tržištu krajnji korisnici opskrbljivačima plaćaju naknade za pristup mreži, koji ih potom prosljeđuju distributerima. Na reguliranom tržištu naknade za pristup mreži ugrađene su u sveobuhvatnu reguliranu tarifu koju plaćaju krajnji korisnici distributerima (one su uključene). Španjolska je od 2005. uvela promjene u sustav reguliranih tarifa. Posljednja je promjena uvedena u 2013. kad je Španjolska donijela novi zakonodavni okvir za elektroenergetski sektor (Zakon 24/13) koji, među ostalim mjerama, uključuje reformu regulacije maloprodajnih tržišnih cijena. Španjolska je najavila da će taj novi zakon i njegove provedbene odredbe primijeniti tijekom 2014.
(19)
O razinama reguliranih integralnih tarifa i reguliranim naknadama za pristup mreži odlučuje se jednokratno ex ante za cijelu godinu, u pravilu prije kraja godine N-1, ali ih je tijekom godine moguće prilagoditi (8). Međutim, godišnja su povećanja tarifa ograničena (9). U načelu su sve tarife i naknade utvrđene na temelju predviđanja tako da se osigura da su regulirani prihodi od njihove primjene dostatni za pokrivanje ukupnih reguliranih troškova elektroenergetskog sustava. Ti su regulirani troškovi sustava u 2005. uključivali troškove opskrbe električnom energijom za integralne tarife, troškove kupnje električne energije iz posebnih sustava potpore (obnovljivi izvori, kogeneracije itd.), troškove prijevoza i distribucije, mjere za upravljanje potražnjom, troškove proizvodnje dodatne električne energije na španjolskim otocima, potporu za ugljen, gubitke iz ranijih godina itd.
(20)
U regulatornoj strukturi u Španjolskoj distributeri su bili (i dalje jesu) glavni financijski posrednici sustava. Distributeri su upravljali svim prihodima od sustava reguliranih tarifa, odnosno naknada za pristup mreži i prihoda od integralnih tarifa. Ti su se prihodi pod zajedničkim nazivom „dospjeli prihodi” (ingresos liquidables) upotrebljavali za plaćanje svih reguliranih troškova sustava. Nisu postojala pravila za odvajanje određene kategorije prihoda ili njihovih dijelova za određenu kategoriju troškova ili njihovih dijelova. Posljedično, prihodi od naknada za pristup mreži nisu ni u cijelosti ni djelomično odvajani za financiranje viših troškova potpore za električnu energiju iz obnovljivih izvora ili trošak proizvodnje na španjolskom otocima.
(21)
Do poravnanja računa došlo je u okviru postupka namire provedenog pod izravnim nadzorom španjolskog regulatora Comisión Nacional de Energía (u daljnjem tekstu: „CNE”). Naknada distributerima (za djelatnost povezane s čistom distribucijom) isto se tako plaćala iz dospjelih prihoda nakon odbitka svih ostalih troškova.
Usporedba distributera i opskrbljivača i odgovarajuće cijene
(22)
Stoga su u 2005. dvije različite kategorije operatora poslovale na španjolskom maloprodajnom tržištu električne energije: distributeri, koji su bili obvezni prodavati po reguliranim tarifama te opskrbljivači, koji su prodavali po slobodno dogovorenim uvjetima. Zbog povijesnih su razloga distributeri u Španjolskoj dio vertikalno integriranih grupacija (pozicionirani operatori) koje su tradicionalno upravljale distribucijskim mrežama na posebnim zemljopisnim područjima i koje su se mijenjale isključivo zbog ranijih spajanja i konsolidacija. Na reguliranom su tržištu distributeri naplaćivali integralne tarife u kojima nije postojala razlika između troškova nabave električne energije i troškova za pristup mreži.
(23)
Opskrbljivači mogu pripadati vertikalno integriranim grupacijama (koje u pravilu imaju zasebne divizije za proizvodnju, distribuciju i opskrbu) ili mogu biti novi subjekti na tržištu. Novi subjekti nemaju proizvodni kapacitet te posluju samo na maloprodajnom tržištu. Društvo Centrica jedan je od tih novih subjekata. Na slobodnom su tržištu opskrbljivači naplaćivali cijene kojima je trebalo podmiriti naknadu za pristup mreži (koja se plaća distributerima), troškove nabave električne energije (troškovi nabave električne energije na veleprodajnom tržištu ili troškovi vlastite proizvodnje u slučaju vertikalno integriranog društva) te „maržu za komercijalizaciju” koja uključuje ostale troškove (troškovi komercijalizacije, računalnih sustava, naplate itd.), kao i povrat na uloženi kapital.
(24)
U 2005. istodobno postojanje slobodnog i reguliranog tržišta, a osobito mogućnost krajnjih korisnika da ih bez naknade mijenjaju, značilo je da su regulirane tarife predstavljale referentnu cijenu, odnosno de facto gornju granicu cijena na slobodnom tržištu. Stoga je opskrbljivač mogao poslovati s dobiti u određenom tržišnom segmentu samo uz pozitivnu maržu za komercijalizaciju, tj. određenu razliku između maloprodajne cijene, odnosno u ovom slučaju regulirane tarife na koju kupac ima pravo i ukupnih troškova uključenih u usluge kupcima.
Tarifni deficit iz 2005.
(25)
U 2005. zbog razine na kojoj su utvrđene regulirane tarife i naknade za pristup mreži nisu ostvareni dostatni prihodi kojima bi sustav mogao podmiriti sve troškove evidentirane ex post za cijelu godinu. Tijekom konačnog postupka namire za 2005. koji je na kraju godine proveo CNE utvrđen je deficit u iznosu od 3 811 milijun EUR. To nije bio prvi slučaj da je postupkom namire ostvaren deficit, iako iznos deficita iz 2005. do tada nije zabilježen. U 2000., 2001. i 2002. već su zabilježeni niži deficiti.
(26)
Među ostalim, država je podcijenila stvarne troškove nabave električne energije. Iako se, u općenitom smislu, potrošnja električne energije krajnjih korisnika na reguliranom i slobodnom tržištu u 2005. kretala prema predviđanjima iz prosinca 2004., zbog niza su nepredviđenih povećanja cijena tijekom godine veleprodajne cijene u 2005. utvrđene na 62,4 EUR/MWh u usporedbi s 35,61 EUR/MWh u 2004., zbog čega je prosječna veleprodajna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh. Uzroci su tog povećanja neobično sušna godina zbog koje je proizvodnja električne energije u hidroelektranama smanjena za 55 %, povećanje cijena nafte, prebacivanje tržišne cijene naknada na emisiju CO2 u okoliš koje su dobivene bez naknade na temelju sustava trgovanja emisijama te povećanje potražnje za energijom veće od rasta BDP-a.
(27)
Španjolski regulator, CNE, naglasio je da u 2005. prosječne integralne tarife nisu uključivale sve troškove opskrbe, a osobito trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu. Točnije, kako je prikazano dijagramom u nastavku, samo su u pet mjeseci, od siječnja do veljače 2005. i potom ponovno od travnja do lipnja 2005., cijene uključene u prosječne regulirane integralne tarife bile niže od prosječnih cijena na veleprodajnom tržištu električne energije. Međutim, od listopada 2006. do prosinca 2007. dogodilo se suprotno: tijekom tog razdoblja u trajanju od 14 mjeseci prosječne veleprodajne cijene naglo su pale ispod cijena električne energije uključenih u prosječne regulirane integralne tarife znatno više od razlike uočene tijekom sedam mjeseci u 2005. kad su veleprodajne cijene bile više od cijena uključenih u integralne tarife.
Dijagram 1.:
Ponderirana prosječna veleprodajna cijena u usporedbi s cijenom električne energije uključene u integralnu tarifu
Izvor: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Razdoblje od 2005. do 2007., str. 84.
(28)
Važan čimbenik koji je isto predstavljao doprinos povećanju općih troškova sustava bila je visoka razina potpore za proizvodnju obnovljive energije. Točnije, proizvođači obnovljive energije mogli su odabrati izravno sudjelovanje na veleprodajnom tržištu. U 2005. ta je mogućnost bila posebno privlačna pa je, posljedično, više proizvođača obnovljive energije od očekivanog sudjelovalo na veleprodajnom tržištu, što je dovelo do viših troškova sustava. Osim toga, izravna potpora za troškove električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija) koji se ne prodaju veleprodajnom tržištu, koji su u računima knjiženi kao regulirani troškovi, iznosila je 2 701 milijuna EUR u 2005., što je povećanje od 5,75 % u odnosu na 2004. Primjerice, troškovi sustava za prijevoz i distribuciju iznosili su 4 142 milijuna EUR u 2004., 4 410 milijuna EUR u 2005. i 4 567 milijuna EUR u 2006.
Mehanizam koji je donesen za pretfinanciranje i naknadu deficita
(29)
Porast deficita nije prošao nezapaženo. Već u ožujku 2005., kad je postalo jasno da će biti ostvaren tarifni deficit, člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005 (10) španjolska tijela propisala su da će pet najvećih španjolskih „ovlaštenih opskrbljivača električnom energijom”, odnosno onih koji imaju pravo na naknadu za naslijeđene troškove (11), osigurati sredstva za podmirivanje razlike između troškova i prihoda elektroenergetskog sustava na temelju sljedećih postotaka:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Negativni saldo na računu naslijeđenih troškova predstavljao bi osnovu za prava na naplatu koja uključuju pravo društava na naplatu prihoda od potrošača električne energije u budućnosti. Društva bi mogla sekuritizirati ta prava i prodavati ih na tržištu. Ta su društva, osim društva Elcogás S.A., matična društva vertikalno integriranih grupacija koje obično posluju u sektoru proizvodnje električne energije te u sektoru distribucije divizijama za distribuciju. Kako je utvrđeno člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005, motivi i kriteriji na kojima se temelji odabir tih pet društava za potrebe pretfinanciranja tarifnog deficita iz 2005., a ne drugih društava koja posluju na španjolskom tržištu električne energije, su, čini se, njihovo pravo na nadoknadu troškova tranzicije umjesto za, primjerice, njihovo poslovanje u sektoru distribucije. Društvo Elcogás S.A. bilo je i dalje jest društvo koje se bavi isključivo proizvodnjom električne energije (12). Na isti je način za potrebe pretfinanciranja deficita u elektroenergetskom sustavu u kasnijim godinama Španjolska odredila matično društvo grupacije (primjerice Endesa S.A., Iberdrola S.A.) ili njegovu diviziju za proizvodnju (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. u Kraljevskom zakonskom dekretu 6/2009), ali nikad diviziju za distribuciju (Endesa Distribución Eléctrica, S.L., društvo kćer u cijelosti u njegovu vlasništvu odgovorno za distribuciju električne energije na temelju sustava reguliranih tarifa u 2005.).
(31)
Španjolska su tijela u rujnu 2006. donijela odluku o mjerama za podmirivanje deficita iz 2005. od potrošača električne energije reguliranim tarifama. Kraljevskim dekretom 809/2006 (13) španjolska su tijela utvrdila da će deficit iz 2005. (ili točnije prava na naplatu koja je dobilo pet odobrenih opskrbljivača) podmiriti potrošači tijekom 14,5 godina posebnom dodatnom naknadom koja se primjenjuje na integralne tarife i tarife za pristup. Dodatna naknada, izračunana kao godišnji iznos potreban za linearno podmirivanje neto sadašnje vrijednosti deficita iz 2005. tijekom 14,5 godina, utvrđena je na 1,378 % integralne tarife, odnosno 3,975 % tarife za pristup za 2006. Važeća je kamata bila tromjesečni Euribor.
(32)
Ta se dodatna naknada smatrala „doprinosom posebne namjene” (šp. cuota con destino espécifico). Španjolska tijela utvrdila su da će se prihodi od doprinosa za financiranje deficita iz 2005. prikupljati na depozitnom računu kojim upravlja CNE. Potom će CNE izvršiti prijenos sredstava vlasnicima prava na naplatu, odnosno opskrbljivačima koji su financirali deficit ili subjektima koji su naknadno od njih kupili prava na naplatu u skladu s udjelom deficita koji su financirali.
Učinci tarifnog deficita na španjolsko tržište
(33)
U 2005. 37,49 % potražnje za električnom energijom zadovoljeno je nabavom na slobodnom tržištu. Ta se količina odnosi na relativno mali broj potrošača; samo je 8,5 % potrošača kupovalo na slobodnom tržištu, dok ih se 91,5 % i dalje zadržalo na reguliranim tarifama (smanjenje u usporedbi s 97 % u 2004.) Potrošači na visokom naponu (prije svega industrijski potrošači) predstavljali su glavnu kategoriju na slobodnom tržištu, njih 38,9 % iskoristilo je tu mogućnost, a njihove su nabave predstavljale 29 % ukupne potrošnje električne energije na španjolskom kopnu u 2005. Velika većina kućanstava i malih potrošača na niskom naponu, koji su se mogli odlučiti za slobodno tržište od 2003. (14), i dalje se zadržala na reguliranim tarifama, međutim, znatan se dio njih u 2005. odlučio za slobodno tržište. Na dan 31. prosinca 2005. na slobodnom je tržištu bilo više od dva milijuna potrošača (u usporedbi s 1,3 milijuna u 2004.).
(34)
Međutim, prosječnu cjenovnu prednost reguliranih tarifa za 2005. potrebno je razmatrati usporedo s povratkom potrošača reguliranom tržištu, iako uz određeni vremenski pomak. Kako je prikazano u tablici 2. u nastavku, broj potrošača koji se opskrbljivao na slobodnom tržištu povećao se tijekom 2005., odnosno smanjio u 2006. čime se njihov postotak (8,15 %) izjednačio s postotkom ostvarenim u prvoj polovini 2005. Isto tako, smanjenje količine električne energije kojom su se opskrbljivali krajnji korisnici na slobodnom tržištu koje je zabilježeno u prosincu 2004., nastavilo se i u prvoj polovici 2005. Iako se ono znatno zaustavilo od lipnja do rujna 2005., nastavilo se u prosincu 2005. i kroz čitavu 2006.
Tablica 2. -
Udjel opskrbnih stanica i električne energije na slobodnom tržištu (kao postotak ukupnog tržišta) od 2004. do 2006.
Električna energija
2004.
2005.
2006.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
kao postotak opskrbnih stanica
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
kao postotak električne energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Izvor: CNE-ovo izvješće „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(35)
Iako se učinak gubitaka koje su snosili opskrbljivači počeo osjećati sredinom 2005. kad je došlo do znatnog povećanja veleprodajnih cijena, ugovore o opskrbi nije bilo moguće odmah raskinuti. Posljedično, opskrbljivači na slobodnom tržištu, osobito oni bez proizvodnog kapaciteta koji su morali nabavljati električnu energiju na veleprodajnom tržištu, bili su prisiljeni birati između ponuda nižih od uvjeta na slobodnom tržištu koje su odgovarale reguliranoj tarifi, unatoč mogućnosti nastanka gubitaka naplate viših cijena koje uključuju stvarne troškove nabave, zbog čega bi izgubili tržišni udjel.
ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA NA TEMELJU ČLANKA 108. STAVKA 2. UFEU-A
(36)
Odluka Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka temeljila se na sljedećim razlozima:
(37)
U odluci se uspoređuju regulirane tarife koje plaćaju različite kategorije krajnjih korisnika s procijenjenim cijenama koje bi oni trebali plaćati na slobodnom tržištu da nema tarifa te je utvrđeno da se čini da postoji prednost u korist većine kategorija korisnika. Navodna je potpora u korist krajnjih korisnika predmet zasebne odluke u predmetu SA.21817 - Regulirane tarife za opskrbu električnom energijom: potrošači.
(38)
Kad je riječ o distributerima, u odluci o pokretanju postupka navodi se da je poticanjem krajnjih korisnika na povratak na regulirano tržište sustav išao na ruku povlaštenim distributerima čija se profitna marža od reguliranih djelatnosti činila zajamčenom. Činilo se da se ta prednost dodjeljivala selektivno distributerima jer su oni bili jedini tržišni operatori kojima je bilo dopušteno prodavati električnu energiju po reguliranim tarifama.
(39)
Odlukom je utvrđeno i da je sustav uključivao prijenos državnih sredstava jer se dodatna naknada za podmirivanje deficita smatra parafiskalnim nametom od kojeg prihode prije prijenosa krajnjim korisnicima prikuplja španjolski regulator CNE (javno tijelo). U odluci se zaključuje da je, u kontekstu sudske prakse Suda u tim pitanjima, ta sredstva potrebno smatrati državnim sredstvima.
(40)
S obzirom na to da veliki krajnji korisnici i distributeri posluju na tržištima koja su u pravilu otvorena za tržišno natjecanje i trgovinu unutar Unije, Komisija je u odluci o pokretanju postupka zaključila da su ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a te da mjera predstavlja državnu potporu u korist krajnjih korisnika i distributera.
(41)
Naglašavajući da se nijedno odstupanje predviđeno člankom 107. UFEU-a ne čini primjenjivim, u odluci se ocjenjuje može li se opskrba električnom energijom po reguliranim tarifama smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa (engl. service of general economic interest, SGEI) te može li ona imati koristi od odstupanja predviđenih člankom 106. stavkom 2. UFEU-a. U odluci se navodi da je u elektroenergetskom sektoru diskrecijsko pravo država članica pri utvrđivanju obveza pružanja javne usluge ograničeno odredbama Direktive 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (15) („Direktiva o električnoj energiji”). Direktivom o električnoj energiji utvrđuje se obveza država članica da utvrde obvezu pružanja univerzalne usluge (uključujući posebno pravo na opskrbu po razumnim cijenama) samo za potrošače iz kategorije kućanstva i malih poduzeća (16). U odluci se zaključuje da, u kontekstu prethodno navedene Direktive, opskrbu električnom energijom srednjih i velikih poduzeća po reguliranim tarifama, za razliku od kućanstava i malih poduzeća, nije moguće smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa u strogom smislu tog pojma.
(42)
Komisija je zato izrazila ozbiljnu sumnju u to mogu li se elementi potpore u reguliranim tarifama koje su primijenjene na poduzeća koja nisu mala poduzeća i distributere smatrati usklađenima s unutarnjim tržištem.
PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(43)
Na poziv Komisije za dostavu primjedaba o odluci o otvaranju detaljnog istražnog postupka veliki industrijski potrošači, distributeri, neovisni opskrbljivači i vlade španjolskih autonomnih zajednica dostavili su brojne podneske. U ovoj će se Odluci ispitivati samo primjedbe relevantne za stajalište distributera.
PRIMJEDBE NEOVISNIH OPSKRBLJIVAČA
(44)
Primjedbe su dostavili društvo Centrica i Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE. Njihovi su argumenti i zaključci u velikoj mjeri jednaki i na njih će se odgovarati zajednički.
(45)
Glavna je točka podneska društva Centrica navodna državna potpora koja je dodijeljena distributerima električne energije. Društvo Centrica naglašava da je u 2005. prosječni trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu bio gotovo 70 % veći od prosječnog predviđenog troška nabave uključenog u integralne tarife koje je država utvrdila Kraljevskim dekretom 2329/2004.
(46)
Posljedica su te razlike između predviđanja i stvarnih troškova nedostatni prihodi sustava za podmirivanje troškova, uglavnom zato što je cijena koji su distributeri plaćali pri nabavi električne energije bila veća od regulirane cijene po kojoj su je morali prodavati. Distributeri su stoga ostvarili deficit u svojim bilancama. Međutim, kao posljedica mehanizma koji su donijela španjolska tijela za podmirivanje manjka prihoda (koji je uključivao zahtjev prihvatljivim proizvođačima za pretfinanciranje deficita na temelju zahtjeva za naknadnu naknadu), bilance distributera ostale su uravnotežene, a njihove je gubitke de facto nadoknadila država.
(47)
Druga su pravila vrijedila za opskrbljivače na slobodnom tržištu unatoč činjenici da su i oni ostvarili slične gubitke. Prema društvu Centrica i udruženju ACIE opskrbljivači na slobodnom tržištu imali su slične troškove nabave kao i distributeri (17). Štoviše, oni su de facto bili obvezani razinom integralne tarife koju je država utvrdila za sve kategorije kupaca jer u suprotnome ne bi mogli privući nove kupce ni zadržati postojeće. Točnije, ACIE naglašava da su njegovi članovi početkom 2005. sklopili ugovore na temelju predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena te da su potom morali poštovati obveze iz tih ugovora, iako se pokazalo da ne ostvaruju dobit. Posljedično, neovisni su opskrbljivači ostvarili gubitke. Međutim, za razliku od distributera, gubitke neovisnih opskrbljivača država nije nadoknadila. Društvo Centrica procjenjuje da je u 2005. ostvarilo gubitke u iznosu od 10 milijuna EUR. Prema udruženju ACIE nekoliko je opskrbljivača, uključujući društva Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, bilo prisiljeno prekinuti poslovanje.
(48)
Prema mišljenju udruženja ACIE i društva Centrica naknada gubitaka distributera predstavlja narušavanje tržišnog natjecanja, diskriminaciju neovisnih opskrbljivača te ju je potrebno smatrati državnom potporom. Osim ocjene da naknada gubitaka sama po sebi predstavlja prednost, društvo Centrica tvrdilo je da pozicionirani sudionici na tržištu (vertikalno integrirana poduzeća) mogu zadržati svoj tržišni udjel i izbjeći gubitke poticanjem kupaca na odlazak od njihovih divizija za opskrbu koje ostvaruju gubitke i prelazak njihovim divizijama za distribuciju koje će dobiti naknadu, ovisno o slučaju.
(49)
Prema mišljenju udruženja ACIE i društva Centrica prednost je pozicioniranih poduzeća bila „posebna” odnosno selektivna jer je mehanizam financiranja i naknade predstavljao osobitu korist za distributere omogućavajući im financijsku i konkurentsku prednost u odnosu na opskrbljivače na slobodnom tržištu. Društvo Centrica tvrdilo je da je razlika između distributera i opskrbljivača na slobodnom tržištu isključivo formalna jer su obje kategorije konkurenti na istom tržištu (maloprodaja električne energije), jer su pod utjecajem integralnih tarifa (zato što su one uvedene zakonom ili zato što one de facto predstavljaju ograničavanje tržišnih cijena) i jer su nabavljali električnu energiju po istoj cijeni i ostvarili jednake gubitke.
(50)
Prema mišljenju društva Centrica povlašteni tretman distributera niti je bilo moguće opravdati nijednim razlogom u smislu logike i strukture elektroenergetskog sustava niti ga se moglo smatrati naknadom za uslugu od općeg gospodarskog interesa. Društvo Centrica i dalje smatra da je sustavom prekršena Direktiva o električnoj energiji ne samo zbog diskriminacijskog karaktera mjera za podmirivanje deficita, već i zato što je potrošačima oduzeto pravo na transparentne cijene i tarife (18). S obzirom na to da je dio cijene električne energije za 2005. odvojen za buduće godine, konačne naplaćene cijene potrošačima nisu bile transparentne.
(51)
Društvo Centrica smatra da selektivna prednost omogućena mjerama za podmirivanje deficit ne predstavlja korist samo za distributere, već i za vertikalno integrirana poduzeća kojima pripadaju. Prema mišljenju društva Centrica vertikalno integriranu grupaciju potrebno je smatrati jednim poduzećem za potrebe primjene pravila o državnim potporama. Društvo Centrica tvrdi da je u španjolskom sustavu proizvodnim društvima dopušteno podizanje cijena na veleprodajnom tržištu i nastavak ostvarivanja dobiti. U tim su okolnostima grupacije imale stečena prava na zadržavanje tržišnog udjela na koji su računale njihove divizije za distribuciju. Stoga je vertikalno integrirane grupacije isto tako potrebno smatrati primateljima državne potpore.
PRIMJEDBE DISTRIBUTERA
(52)
Primjedbe su dostavili UNESA (udruženje koje predstavlja distributere), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución i Endesa Distribución. Njihove se primjedbe u velikoj mjeri preklapaju i na njih će se odgovarati zajednički.
(53)
Distributeri (koje predstavlja UNESA) razlikuju čistu distribuciju/djelatnosti komercijalnog upravljanja, koje smatraju uslugom od općeg gospodarskog interesa i opskrbu po reguliranim tarifama, koja prema njihovu mišljenju ne uključuje državnu potporu jer njome nije omogućena financijska prednost.
(54)
Distributeri podsjećaju da su opskrbljivači i distributeri poslovali u vrlo različitom pravnom kontekstu; od distributera se zahtijevala nabava električne energije za opskrbu po reguliranim tarifama na posebne načine (na veleprodajnom tržištu ili od proizvođača „u posebnom sustavu”), dok su opskrbljivači mogli slobodno pregovarati o cijenama. Distributeri nisu mogli odbiti opskrbu reguliranih kupaca i nisu mogli privući kupce, osim onih koji su se odlučili za regulirane tarife. Distributeri nisu mogli ni nuditi pomoćne usluge, dok su opskrbljivači slobodno određivali uvjete opskrbe.
(55)
U tablici u nastavku navodi se sažetak razlika između opskrbljivača na slobodnom tržištu i distributera u pogledu maloprodaje električne energije (19):
Obvezna opskrba
Moguće tržište
Nabave električne energije
Opskrbljivači
Ne
Svi korisnici u Španjolskoj
Svi mehanizmi
Distributeri
Da
Samo korisnici priključeni na njihove mreže
Na veleprodajnom tržištu ili od proizvođača u posebnom sustavu
Veleprodajna nabavna cijena
Prodajna cijena
Profitna marža
Opskrbljivači
Slobodna
Slobodna
Prodajna marža
Distributeri
Cijena na veleprodajnom tržištu ili regulirana cijena „u posebnom sustavu”
Regulirane tarife
Bez profitne marže
(56)
Distributeri stoga zaključuju da, s obzirom na različit pravni i činjenični kontekst, opskrbljivači na slobodnom tržištu nisu predstavljali konkurenciju distributerima, već reguliranim tarifama koje su djelovale kao referentna cijena na tržištu.
(57)
Distributeri tvrde da od opskrbe električnom energijom po toj tarifi nisu ostvarivali ni dobit ni prednost bilo koje vrste. Dok je naknada distributerima za čistu distribuciju i komercijalno upravljanje uključivala profitnu maržu za naknadu za uloženi kapital, za opskrbu po reguliranim tarifama distributeri su dobili samo naknadu troškova bez ikakve profitne marže. Točnije, troškovi „priznati” distributeru temeljili su se na prosječnoj ponderiranoj cijeni električne energije tijekom referentnog razdoblja. U određenim okolnostima ti su priznati troškovi mogli biti niži od stvarnih ukupnih troškova distributera. U slučaju ostvarivanja viška od regulirane prodaje ta sredstva nisu ostala distributerima, već su tijekom postupka namire raspoređena za financiranje ostalih općih troškova sustava. Iznos koji je država priznala bio je jednak razlici između prosječne ponderirane cijene nabava električne energije pomnožena s količinom energije koju je prevezao svaki distributer nakon ispravka za uobičajene gubitke.
(58)
Distributeri su dalje tvrdili da nisu imali nikakve ni izravne ni neizravne financijske koristi od povratka kupaca sa slobodnog tržišta na regulirane tarife jer je njihova naknada za čistu distribuciju i komercijalno upravljanje u cijelosti neovisna o broju kupaca po reguliranim tarifama ili količini električne energije koja je prodana po određenoj tarifi.
-
Kao prvo, kako je prethodno objašnjeno, za opskrbu po reguliranoj tarifi postojala je samo naknada troškova.
-
Kao drugo, naknada za čistu distribuciju isto tako nije ovisila o broju kupaca po reguliranim tarifama jer se temeljila na količini „prevezene energije”, koja je uključivala svu električnu energiju koju su prevezli distributeri u mreži, neovisno o tome je li ona prodana po reguliranim tarifama ili na slobodnom tržištu.
-
Kao treće, naknada za djelatnosti komercijalnog upravljanja isto tako nije ovisila o broju kupaca koji se opskrbljuju po reguliranim tarifama jer su zakonom predviđena plaćanja na temelju broja sklopljenih ugovora (za tarife za pristup i regulirane tarife) i stoga nisu povezana s brojem kupaca po reguliranim tarifama. Od distributera se u svakom slučaju zahtijevalo rješavanje svih upita kupaca, poput promjena vrste priključka, ugovora, izdavanja računa za tarife za pristup, očitanja brojila itd., neovisno o vrsti opskrbe.
(59)
Distributeri stoga zaključuju da je „naknadu” koju su primili za opskrbu po reguliranim tarifama potrebno smatrati prije povratom iznosa koje su bili dužni platiti unaprijed zbog primjene zakona ili naknadom štete.
(60)
Društvo Iberdrola posebno tvrdi da bi pripisivanje deficita distributerima bilo pravno i ekonomski netočno. Troškovi nastali pri nabavi električne energije za regulirano tržište mogli su se pripisati elektroenergetskom sustavu, a ne distributerima, što samo predstavlja provedbu pravnih odredaba. Prihodi od prodaje po reguliranim cijenama nikad nisu postali vlasništvo distributera, već su pripali elektroenergetskom sustavu u cjelini pa je stoga sustav potrebno promatrati kao „prodavatelja” električne energije po reguliranim cijenama. U visoko reguliranom sustavu poput španjolskoga pripisivanje distributerima financijskih neravnoteža uzrokovanih regulatornom strukturom ili pogreškama u procjenama budućih troškova električne energije bilo bi, prema mišljenju društva Iberdrola, neopravdano.
(61)
Društvo Iberdrola isto tako naglašava da distributeri nisu zadržali prihod od dodatne naknade koja je, kao „doprinos posebne namjene”, odmah prebačena na depozitni račun koje je otvorio CNE i proslijeđen proizvođačima koji su pretfinancirali deficit.
PRIMJEDBE REGIONALNE VLADE POKRAJINE ASTURIJE
(62)
Primjedbe regionalne vlade pokrajine Asturije jednake su primjedbama španjolske vlade navedenima u nastavku na koje se upućuje.
PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE
(63)
Španjolska i dalje smatra da sustav reguliranih tarifa iz 2005. nije uključivao potporu ni krajnjim korisnicima ni distributerima. Točnije, kad je riječ o distributerima, Španjolska smatra da je dobivena naknada u skladu sa sudskom praksom Suda u predmetu Altmark i da stoga ne predstavlja državnu potporu.
POSTOJANJE POTPORE
NEPOSTOJANJE UZROČNO-POSLJEDIČNE VEZE IZMEĐU DJELOVANJA DRŽAVE I DEFICITA I NEMOGUĆNOST PRIPISIVANJA DEFICITA DRŽAVI
(64)
Španjolska tvrdi da se deficit nije mogao pripisati državi jer je on posljedica nepredvidljivih vanjskih okolnosti, a ne namjere države da subvencionira određene djelatnosti.
(65)
Španjolska tvrdi da opskrba po reguliranim tarifama koje utvrđuje država nije bila suprotna pravu EU-a u 2005. Stoga je regulatorna intervencija države bila pravno valjana jer je predstavljala izraz nacionalne samostalnosti. Jedno se od tih prava na samostalnost odnosi na utvrđivanje tarifa tako da se očekivani troškovi podudaraju s očekivanom potražnjom.
(66)
Distributeri su prikupljali sredstva integralnim tarifama i tarifama za pristup i potom prebacivali dio tih prihoda na posebne račune (u skladu s postocima utvrđenima dekretom o godišnjim tarifama). Potom su oduzimali nabave električne energije na veleprodajnom tržištu i od proizvođača „u posebnom sustavu”. Ako prihodi od integralnih tarifa i tarifa za pristup nisu bili dostatni za podmirivanje troška reguliranih djelatnosti, nastao je tarifni deficit.
(67)
Španjolska tvrdi da je deficit iz 2005. posljedica razlike između predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena električne energije i stvarnih cijena zabilježenih na veleprodajnom tržištu. Iznimno visoke cijene u 2005. posljedica su nepredvidljivih uzroka koji se smatraju višom silom (vidjeti uvodnu izjavu 26).
(68)
S obzirom na to da je događaj zbog kojeg je nastala potreba za navodnom potporom bilo povećanje veleprodajnih cijena veće od predviđenog, navodnu prednost nije bilo moguće pripisati nijednom pravnom aktu. Čak i uz pretpostavku da je ta prednost ranije postojala, ona bi bila posljedica okolnosti koje nisu povezane s namjerama države. Postojanjem više sile, prema mišljenju Španjolske, prekida se uzročno-posljedična veza između administrativne odluke o utvrđivanju razine tarifa i konkurentske prednosti koja je osnova za državnu potporu. Čak i uz pretpostavku da je ispunjen objektivni uvjet uzročno-posljedične veze, nedostaje subjektivni uvjet namjere (mogućnost pripisivanja) na strani države.
NEPOSTOJANJE DRŽAVNIH SREDSTAVA
(69)
Španjolska tvrdi da tarife nisu uključivale javna sredstva. Kao prvo, Španjolska u tom pogledu tvrdi da dodatna naknada nije „naknada” u smislu sudske prakse Europskog suda u pogledu parafiskalnih nameta jer ju ne naplaćuje država pa se ona ne smatra fiskalnim nametom. Prema mišljenju Španjolske dodatna je naknada sastavni dio tarife i ima karakter tarife. Stoga je tarifa privatna cijena.
(70)
Kao drugo, država nije prikupljala sredstva i uplaćivala ih u fond koji je država odredila. Distributeri su naplaćivali tarife, a ne država, pa su one stoga bile privatne cijene kojima je osigurana primjerena naknada čimbenicima (kako je utvrđeno LSE-om). One nisu predstavljale ni poreze ni javne cijene. Država nije ništa nadoknađivala jer je naknada osigurana sustavom na temelju tržišnih sila kod nereguliranih djelatnosti i tarifa za pristup koje je država utvrdila za regulirane djelatnosti. Budući da u tom sustavu ne postoji opterećenje za državu, nikakva državna sredstva neće biti uključena u skladu sa sudskom praksom u predmetu Sloman Neptune (20) . Nadalje, ta se sredstva nisu slijevala u državnu riznicu, nisu navedena u proračunskim zakonima, nisu podlijegala nadzoru Revizorskog suda te njihov povrat od dužnika nije bilo moguće izvršiti administrativnim postupcima povrata. Dugovanja unutar elektroenergetskog sustava nisu podlijegala kamatnoj stopi koja se primjenjuje na dugovanja državi.
(71)
Španjolska inzistira da je tim sredstvima upravljao španjolski regulator, CNE, isključivo u ulozi računovodstvenog posrednika. Španjolska tijela naglašavaju da je Komisija u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima iz 2001. (SA NN 49/99) već utvrdila da „je prijenos sredstava CNE-om u osnovi računovodstvenog karaktera. Sredstva koja se prenose na račun CNE-a nisu nikada postala vlasništvom tog tijela te su odmah isplaćena korisnicima u skladu s ranije utvrđenim iznosom koji CNE ni na koji način ne može mijenjati”. Komisija je na temelju tog razmatranja zaključila da „ne može utvrditi predstavljaju li prihodi od nameta utvrđenog u okviru sustava naslijeđenih troškova državna sredstva”.
(72)
Kao treće, Španjolska osporava zaključak Komisije da se regulirana prodaja distributera financirala „posebnim porezom” koji su plaćali svi krajnji korisnici električne energije u Španjolskoj. Prema mišljenju Španjolske, „država (nije) financirala” distributere, već su oni primili razumnu i pravičnu naknadu za zakonom propisanu zadaću koju su bili obvezni obavljati.
(73)
Osim toga, pri prodaji električne energije po reguliranim tarifama i njezinoj nabavi na veleprodajnom tržištu od proizvođača distributeri su ostvarili deficit (koji je podmiren mehanizmom pretfinanciranja utvrđenim Kraljevskim zakonskim dekretom 5/2005), ali će proizvođači, umjesto distributera, ostvariti prihode od dodatne naknade dodane tarifi.
NEPOSTOJANJE PREDNOSTI
(74)
Španjolska se ne slaže s privremenim zaključkom Komisije da je reguliranim tarifama distributerima omogućena ekonomska prednost.
(75)
Kad je riječ o distributerima, Španjolska osporava zaključak Komisije da su tarifni sustavi predstavljali jamstvo minimalne profitne marže za distributere. Španjolska tvrdi da je opskrba po reguliranim tarifama koju obavljaju distributeri bila opravdana potrebom za jamstvom usluge od općeg interesa te da je naknada za regulirane djelatnosti bila namijenjena isključivo za podmirivanje troškova ispunjavanja obveza povezanih s tim djelatnostima.
NEPOSTOJANJE UČINKA NA TRŽIŠNO NATJECANJE I TRGOVINU MEĐU DRŽAVAMA ČLANICAMA
(76)
Prema mišljenju španjolskih tijela regulatornim odredbama primjenjivima na opskrbu po reguliranim tarifama nije ograničena sloboda osnivanja opskrbljivača električne energije te nije postojao povlašteni tretman španjolskih opskrbljivača u usporedbi s opskrbljivačima iz ostalih država članica.
(77)
U 2005. Pirinejski poluotok imao je toliko mali kapacitet međusobnog povezivanja da stvarno unutarnje tržište električne energije nije postojalo. Španjolska tijela smatrala su da bi, s obzirom na izolaciju, bilo nesrazmjerno zaključiti, kao što je to učinila Komisija, da je tarifa utjecala na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
(78)
Španjolska tijela i dalje smatraju da električna energije nije izvezena izvan Španjolske te da distributeri koji posluju u Španjolskoj nisu mogli prodavati španjolsku električnu energiju izvan nacionalnog državnog područja. S druge su strane sva prihvatljiva društva mogla obavljati djelatnost distribucije u jednakim uvjetima kao i španjolska poduzeća i uživati jednak pravni i ekonomski tretman.
(79)
Španjolska smatra da su opskrbljivači, za razliku od toga, obavljali slobodnu i nereguliranu djelatnost. Oni su se suočavali s odgovarajućim rizicima i prednostima. Preuzimanje tih rizika značilo je prihvaćanje da od svoje djelatnosti maloprodaje u određenim nepredvidljivim uvjetima možda neće ostvarivati dobit. Ipak, ponovno bi ostvarivali dobit čim bi to bilo omogućeno zahvaljujući tarifama ili po prestanku postojanja iznimnih okolnosti.
ANALIZA U SMISLU SUDSKE PRAKSE U PREDMETU ALTMARK
(80)
Španjolska navodi da u 2005. postojanje reguliranih tarifa nije bilo u suprotnosti s pravom Unije s obzirom na to da je rok za otvaranje tržišta za sve potrošače, uključujući kućanstva, bio 1. srpnja 2007.
(81)
Prema mišljenju Španjolske podmirivanje troškova distributera pri opskrbi po reguliranim tarifama u skladu je s četiri kriterija sudske prakse u predmetu Altmark pa stoga ta intervencija nije obuhvaćena područjem primjene državne potpore.
(82)
Kao prvo, opskrba električnom energijom usluga je od općeg interesa i država mora intervenirati radi sprečavanja zloupotreba vladajućih položaja koji proizlaze iz postojanja jedinstvene mreže (prirodni monopol). Stoga društva koja obavljaju regulirane djelatnosti ispunjavaju obveze pružanja javne usluge.
(83)
Kao drugo, parametri za utvrđivanje tarifa utvrđeni su na objektivan i transparentan način. Naknada za regulirane djelatnosti objektivna je i transparentna. Ostala su poduzeća iz EU-a isto tako mogla ući na tržište distribucije.
(84)
Kao treće, plaćanjima za regulirane djelatnosti podmiruju se samo troškovi ispunjavanja obveze pružanja javne usluge. Distributeri su mogli dobiti naknadu troškova koji su isključivo povezani s reguliranim djelatnostima.
(85)
Kao četvrto, složeni regulatorni okvir za utvrđivanje tarifa i postupak namire dokazi su da je tarifni sustav utemeljen na pomnoj analizi troškova i prihoda sustava te analizi potražnje za električnom energijom.
(86)
Španjolska na toj osnovi zaključuje da tarifni sustav nije predstavljao državnu potporu jer je bio u skladu sa sudskom praksom u predmetu Altmark.
OCJENA MJERE
(87)
Područje primjene ove Odluke ograničeno je na opskrbu električnom energijom velikih i srednjih poduzeća koju obavljaju distributeri po reguliranim tarifama i ne uključuje ostale djelatnosti koje obavljaju distributeri i koje se odnose na čistu distribuciju. Potonje su u potpunosti neovisne u pravnom i financijskom smislu, od djelatnosti prodaje po reguliranim tarifama i u svakom slučaju nisu obuhvaćene područjem primjene odluke o pokretanju postupka, što je pobudilo sumnju samo u pogledu usklađenosti s unutarnjim tržištem navodne prednosti omogućene distributerima kao posljedice niske razine reguliranih tarifa i mjera poduzetih za podmirivanje i refinanciranje deficita iz 2005.
POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE U SKLADU S ČLANKOM 107. STAVKOM 1. UFEU-A
(88)
Mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: mjera (a) korisniku omogućuje ekonomsku prednost; (b) dodjeljuje ju država ili se dodjeljuje kroz državna sredstva; (c) selektivna je; (d) utječe na trgovinu unutar Zajednice te bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja unutar Unije. Budući da ti uvjeti moraju biti ispunjeni kumulativno, Komisija će ograničiti ocjenu na postojanje ekonomske prednosti za korisnike.
Postojanje ekonomske prednosti
(89)
Poduzeća su u prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako ostvare ekonomsku prednost koju inače ne bi ostvarila po tržišnim uvjetima. Kad je riječ o tome, Sud Europske unije smatra da u posebnim slučajevima naknade za usluge pružene u zamjenu za obveze koje uvode države članice, koje ne premašuju godišnje nepodmirene troškove i koje su namijenjene osiguranju da predmetna poduzeća ne ostvaruju gubitke, ne predstavljaju potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, već naknadu za usluge koje pružaju predmetna poduzeća (21).
(90)
Točnije u elektroenergetskom sektoru Komisija nije u svojoj dugotrajnoj praksi donošenja odluka primjenom članka 107. stavka 1. i članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a u pogledu obveza uvedenih distributerima da nabavljaju električnu energiju iz određenih izvora po cijeni većoj od tržišne, uzela u obzir da ta naknada koja pokriva razliku između troškova nabave i tržišnih cijena predstavlja ekonomsku prednosti u korist distributera. U tim su slučajevima predmetni operatori djelovali u skladu s regulatornim obvezama isključivo u ulozi posrednika u elektroenergetskom sustavu i primali su naknadu za svoje troškove, a da se pritom nije uzelo u obzir da će ta naknada dovesti do ekonomske prednosti, dok je zakonodavstvom nedvojbeno mogla biti uvedena obveza nabave bez naknade troškova.
(91)
Isto se događa, posebno u području opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama, i kad je riječ o naknadi namijenjenoj financiranju razlika između prihoda i troškova nabave električne energije na veleprodajnom tržištu po reguliranim tarifama koje su zatražili prihvatljivi potrošači (22). Iz toga proizlazi da naknada troškova nabave električne energije distributera u elektroenergetskom sustavu ne predstavlja nužno ekonomsku prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Navodnu je naknadu španjolskim distributerima troškova opskrbe po reguliranim tarifama potrebno ispitati u smislu tih presedana.
(92)
Privremeni je zaključak iz odluke Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka bio da postoji ekonomska prednost u odnosu na tržišne uvjete u korist španjolskih distributera na temelju dvaju argumenata. Kao prvo, distributeri su navodno ostvarili zajamčenu profitnu maržu od djelatnosti opskrbe po reguliranoj tarifi. Kao drugo, poticanjem korisnika na prelazak na regulirano tržište koje opskrbljuju distributeri, zbog tarifa je navodno došlo do povećanja prihoda distributera. Ta se dva argumenta mogu objediniti u jednostavnu rečenicu, a to je da je dobit distributera porasla razmjerno njihovom opskrbom električnom energijom po reguliranim tarifama u 2005.
(93)
Dostupni opis španjolskog elektroenergetskog sustava i tijekom postupka dostavljene informacije navedene u uvodnim izjavama 16., 19., 20., 57. i 58. ne predstavljaju potporu tom prijedlogu. Dok je u slučaju čiste distribucije naknada koju su distributeri dobili u 2005. uključivala profitnu maržu, u slučaju opskrbe po reguliranoj tarifi distributeri su dobili samo naknadu („priznavanje”) troškova bez profitne marže. Slično tomu, naknada distributerima u pogledu njihovih djelatnosti čiste distribucije nije ovisila o broju kupaca po reguliranim tarifama i količini prodane električne energije po određenoj tarifi, stoga u slučaju opskrbe većeg broja kupaca po reguliranim tarifama ne bi došlo do porasta njihovih prihoda.
(94)
Iz toga proizlazi da informacije prikupljene tijekom postupka ne potkrjepljuju tvrdnju da je zbog prodaje električne energije došlo do rasta dobiti španjolskih distributera zato što im je profitna marža bila zajamčena.
(95)
Kad je riječ o pitanju bi li priznavanjem troškova opskrbe i naknadom za njih distributerima bila omogućena ekonomska prednost koju inače ne bi ostvarili po tržišnim uvjetima, potrebno je naglasiti da priznavanje troškova nastalih u obliku prava naplate koja je dobilo pet poduzeća određeno člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005, odnosno društva Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. i Elcogás, S.A., nije predstavljalo naknadu za njihovu djelatnost distribucije. Kako je ranije objašnjeno u uvodnim izjavama 29. i 30., iako društvo Elcogás S.A., koje nema društva kćeri u vlasništvu, nije poslovalo u sektoru distribucije u 2005. (ni u kasnijim godinama), navedena poduzeća određena su zbog njihova postojećeg prava na naknadu naslijeđenih troškova, uz moguće uzimanje u obzir njihove proizvodne djelatnosti, ali ne i njihove djelatnosti distribucije po reguliranim tarifama.
(96)
Kao drugo, čak i uz pretpostavku da se prava naplate koja predstavljaju obvezu pet prethodno navedenih poduzeća na pretfinanciranje deficita u elektroenergetskom sustavu iz 2005. mogu tumačiti kao naknada troškova distribucije četirima poduzećima koja su poslovala u sektoru distribucije po reguliranim tarifama, potrebno je uzeti u obzir stvarne uvjete po kojima su distributeri bili obvezni obavljati tu u potpunosti reguliranu djelatnost. Kako je ranije opisano u uvodnim izjavama 54. do 55., distributeri nisu mogli ostvariti ni dobit ni gubitke, nisu mogli birati ni način nabave električne energije ni kupce, niti su mogli određivati prodajne cijene niti su mogli nuditi dodatne usluge kojima se ostvaruje profitna marža. Sami distributeri i vertikalno integrirane grupacije kojima su pripadali nisu imali ni izravan ni neizravan ekonomski interes za uključivanje u opskrbu električne energije po reguliranoj tarifi. Vertikalno integrirana grupacija radije bi imala interes za opskrbu krajnjih korisnika po uvjetima slobodnog tržišta jer bi njezina divizija za opskrbu od takve prodaje ostvarivala dobit, što ne bi bio slučaj da se korisnike opskrbljuje distributer grupacije po reguliranim tarifama.
(97)
Iz toga proizlazi da se u usporedbi s uvjetima opskrbe po uvjetima slobodnog tržišta zanemaruju različite pravne i činjenične okolnosti opskrbljivača na slobodnom tržištu i distributera koji obavljaju opskrbu po reguliranim tarifama. Iako država u načelu distributerima u elektroenergetskom sustavu može uvesti nabavne i prodajne cijene i ostale uvjete trgovanja, to ne znači da im je naknadom troškova omogućena ekonomska prednost koju ne bi inače ostvarili po tržišnim uvjetima. Doista, regulacija tarifa dodatno osigurana obveznom opskrbom ne omogućuje slobodu odlučivanja o najosnovnijim čimbenicima opskrbe, poput cijena i proizvodnje. Distributeri bi mogli krajnjim kupcima naplaćivati znatno višu tarifu za pokrivanje troškova ne samo po hipotetskim tržišnim uvjetima, odnosno zbog nepostojanja regulatornih ograničenja u pogledu tih osnovnih parametara. Štoviše i još važnije, u španjolskom je elektroenergetskom sustavu u 2005., kao i u svakom elektroenergetskom sustavu, distributer - ili operator visokonaponske mreže za energetski intenzivne potrošače - samo posrednik koji fizički povezuje korisnika s mrežom, što je nužan uvjet za opskrbu električnom energijom. S obzirom na nepostojanje hipotetske druge distribucijske mreže u Španjolskoj u 2005., predmetni su distributeri određeni te su opskrbljivali slobodno i regulirano tržište. Distributeri imaju važnu ulogu jer omogućavaju opskrbu električnom energijom, neovisno o posebnim regulatornim mjerama ili politici ili o tome temelje li se uvjeti tržišnog natjecanja kojima je opskrba uređena na tržišnim mehanizmima ili regulaciji.
(98)
U reguliranom tarifnom sustavu, poput španjolskoga u 2005., u uobičajenom tijeku poslovanja nedostatak sredstava u ukupnoj bilanci sustava iz jedne godine u pravilu bi se nadoknadio sljedeće godine višim tarifama i/ili naknadama za pristup za krajnje korisnike, dok bi smanjenje troškova dovelo do viška zbog kojeg bi potom bile moguće niže tarife ili naknade. Međutim, u izostanku odvajanja posebnih kategorija prihoda za troškove, povećanje (smanjenje) prihoda i/ili troškova možda neće dovesti do odgovarajućeg deficita ili viška u korist distributera. Primjerice, kako je navedeno u uvodnoj izjavi (27), dijagramu 1., dok su cijene električne energije uključene u regulirane tarife bile u pravilu niže od tržišnih cijena u većini mjeseci 2005., obratno vrijedi za razdoblje od studenoga 2006. do prosinca 2007. i to se nije odrazilo na povećanu dobit od djelatnosti opskrbe po reguliranim tarifama distributera. To je u skladu s regulatornom strukturom sustava prema kojoj distributeri ne bi u cijelosti ili djelomično snosili troškove neuravnoteženosti troškova i prihoda sustava, kao i što nikad ne bi ostvarili dobit od te aktivnosti, a svaki bi višak od prodaje električne energije po reguliranim tarifama bio upotrijebljen za podmirivanje ostalih troškova sustava.
(99)
Distributeri su imali ulogu financijskih posrednika elektroenergetskog sustava tako da su predstavljali središte svih ulaznih (regulirani prihodi od tarifa i naknada za pristup) i izlaznih (svi opći troškovi sustava) financijskih tokova. Regulirani prihodi i troškovi elektroenergetskog sustava u 2005. prema opisu iz uvodnih izjava 19., 20. i 28. uključuju vrlo raznolike regulirane troškove koji su uvjetovani tržištem i politikom, poput troškova nabava električne energije, uključujući nabavu iz obnovljivih izvora, dodatne troškove proizvodnje električne energije na španjolskim otocima itd., bez odvajanja određenih prihoda za određene troškove. Regulirani prihodi nikada nisu postali vlasništvo distributera, uz iznimku naknade za čistu distribuciju koju su distributeri zadržali nakon odbitka svih ostalih troškova sustava.
(100)
Svaki bi se deficit u bilanci poput onoga iz 2005., neovisno o njegovim uzrocima, stoga pojavio u bilancama distributera, a oni nemaju slobodu odlučivanja o razini reguliranih prihoda i troškova ili o financiranju određenih troškova određenim prihodima. Doista, kao što je očito iz iznosa navedenih u uvodnoj izjavi (28), troškovi prijevoza i distribucije elektroenergetskog sustava u 2005. iznosili su 4 410 milijuna EUR, što je u skladu s istim kategorijama troška u 2004. odnosno 2006. Prema tome, razina troškova distributera nije povezana s iznosom deficita iz 2005.
(101)
Stoga se klasifikacija deficita iz 2005. kao „gubitaka distributera” ne čini opravdanom jer se deficit ne može pripisati djelovanju distributera, već regulatornim odredbama kojima se utvrđuje pravo krajnjih korisnika na opskrbu po reguliranim tarifama i, u određenoj mjeri, regulatornim i političkim odlukama, primjerice o potpori proizvodnji električne energije iz obnovljivih izvora i kogeneracije. Iz toga proizlazi da financiranje deficita u bilanci elektroenergetskog sustava mehanizmima opisanima u uvodnim izjavama 29. do 32. nije način za apsorbiranje određenih gubitaka distributera, već ukupnih gubitaka sustava. Doista, bez priznavanja deficita od 3 811 milijuna EUR iz 2005. i njegova pretfinanciranja od strane pet najvećih opskrbljivača električne energije, podmirivanje troškova prijevoza i distribucije sustava nastalih u korist svih korisnika, bez obzirna na to nalaze li se oni na reguliranom ili slobodnom tržištu, ne bi bilo moguće.
(102)
Formalnim istražnim postupkom ne utvrđuje se postojanje nikakvih drugih elemenata prednosti u korist distributera. Distributeri su prepustili cjelokupnu korist od niskih reguliranih tarifa krajnjim korisnicima, nisu ostvarili nikakvu dobit i nisu imali ikakve koristi od korisnika koji se vraćaju na regulirano tržište. Iz toga proizlazi da je u financijskom smislu uloga distributera u Španjolskoj u potpunosti usporediva s ulogom posrednika sustava. U tom se pogledu priznavanje troškova opskrbe po reguliranoj tarifi za opskrbu električnom energijom na temelju španjolskog elektroenergetskog sustava u 2005. u načelu ne razlikuje od naknade troškova nabave električne energije koju Komisija nije klasificirala kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a u pogledu električne energije iz određenih izvora (uvodna izjava (90)) i energije iz veleprodaje za opskrbu po reguliranim tarifama (uvodna izjava (91)).
(103)
Iako u odluci o pokretanju postupka cilj nisu vertikalno integrirani subjekti kojima pripadaju distributeri, računovodstvenim i djelomično pravnim razdvajanjem u cilju očitovanja o tvrdnjama društva Centrica, Komisija je ocijenila i jesu li takvi subjekti mogli ostvariti neizravne prednosti koje se mogu smatrati državnom potporom. Društvo Centrica posebno je tvrdilo da su integrirani subjekti koji se bave maloprodajom električne energije na slobodnom tržištu (divizijom za opskrbu) mogli izbjeći gubitke poticanjem korisnika na prelazak na njihovu diviziju za distribuciju. Tvrdilo je i da je postojao poticaj za proizvođača koji pripada integriranom subjektu da zadrži visoke veleprodajne cijene s obzirom na to da će divizija za distribuciju integriranog subjekta (koja prodaje po reguliranoj tarifi) biti zaštićena od gubitaka.
(104)
Komisija nije mogla utvrditi postojanje ekonomske prednosti nastale od činjenice da korisnici električne energije radije biraju distributere umjesto opskrbljivača. U ekonomskom smislu, prelazak s opskrbe na distribuciju nije donio dobit, već samo izbjegavanje gubitaka divizija za opskrbu četiriju vertikalno integriranih grupacija, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. i Endesa, S.A.; kad je riječ o društvu Elcogás, ono je poslovalo samo u sektoru proizvodnje električne energije. Međutim, to se ne može smatrati prednošću u slučaju ostalih četiriju predmetnih društava jer su divizije za opskrbu mogle izbjeći te troškove u svakom slučaju jednostavnim raskidima ugovora o opskrbi. Stoga u slučaju divizija za opskrbu sustav nije predstavljao prednost, već kaznu jer su izgubile kupce. I u slučaju distributera sustav je bio financijski neutralan (zbog prethodno navedenih razloga). Kad je riječ o proizvođačima, oni bi ionako prodali svoju električnu energiju na veleprodajnom tržištu.
(105)
Kad je riječ o navodnom poticaju za proizvođače da zadrže visoke veleprodajne cijene, potrebno je naglasiti da, iako je poticaj za proizvođače na podizanje cijena nedvojbeno mogao biti posljedica tržišnog okruženja koje su stvorila španjolska tijela, tarife same po sebi nisu dovele do većih veleprodajnih cijena. Stvarno podizanje cijena zahtijevalo bi složene strategije i protutržišno ponašanje u slučaju proizvođača. Nije utvrđena ni izravna ni jasna uzročno-posljedična veza između tarifa i mogućeg umjetnog povećanja veleprodajnih cijena, zbog čega to ostaje nedokazana teoretska hipoteza.
(106)
Komisija je isto tako razmatrala mogućnost da je sustavom, istiskivanjem konkurenata na slobodnom tržištu s elektroenergetskog tržišta, omogućena prednost pozicioniranim grupacijama povećanjem i „ponovnim oblikovanjem” njihova tržišnog udjela tako da on uglavnom odgovara veličini distribucijske mreže svake grupacije u slučaju četiri vertikalno integrirane grupacije. Ni tu hipotetsku prednost nije bilo moguće utvrditi zbog sljedećih razloga:
-
Kao prvo, nije uvijek moguće „premještati kupce” unutar iste grupacije. Kupac kojeg opskrbljuje divizija za opskrbu društva Endesa na području na kojem je lokalni distributer društvo Iberdrola ne može se prebaciti diviziji za distribuciju društva Endesa, već samo diviziji za distribuciju društva Iberdrola. Štoviše, taj je prelazak na regulirano tržište integriranim subjektima predstavljao neto trošak jer je zbog njega došlo do povećanja deficita koji su morali financirati po nepovoljnim uvjetima.
-
Kao drugo, grupacije nisu ostvarile nikakvu dobit od prodaje koju su ostvarili distributeri. Stoga moguću korist od većeg tržišnog udjela nije moguće pretvoriti u dobit u 2005. (godini obuhvaćenoj istražnim postupkom), već samo u kasnijim godinama kad slobodno tržište ponovno postane održivo. Da bi se ta prednost materijalizirala, korisnici koje opskrbljuje distributer grupacije morali bi ponovno prijeći diviziji za opskrbu grupacije. Međutim, u toj bi fazi kupac koji razmišlja o novoj promjeni opskrbljivača bio slobodan birati među svim opskrbljivačima koji posluju na španjolskom tržištu. Komisija stoga nije utvrdila postojanje konkretne prednosti povezane sa samim postojanjem većeg tržišnog udjela grupacija u razdoblju obuhvaćenom istražnim postupkom.
-
Suprotno tome, integrirane grupacije podlijegale su objektivnoj kazni: obvezi financiranja deficita po neisplativim uvjetima jer je kamatna stopa od prava naplate bila niža od odgovarajuće tržišne stope pa je stoga sekuritizacija prava naplate provedena uz naknadu koja je nedvojbeno niža od naknade u slučaju primjene tržišne stope.
(107)
Na temelju prethodno navedenoga Komisija je zaključila da, kad je riječ o opskrbi poslovnih korisnika, regulatornim sustavom koji je Španjolska primjenjivala u 2005. nisu omogućene ni izravna ni neizravna ekonomska prednost distributerima ili integriranim grupacijama kojima su pripadali.
(108)
Konačno, u pogledu tvrdnji društva Centrica da u sustavu postoji diskriminacija između distributera i opskrbljivača na slobodnom tržištu, Komisija naglašava da do diskriminacije može doći u slučaju različitog tretmana osoba koje su u jednakom činjeničnom i pravnom položaju, ili obrnuto, kad se jednaki tretman primjenjuje na osobe u različitim činjeničnim i pravni položajima.
(109)
Kao prvo, u slučaju društva Elcogás S.A., kojem su dodijeljena prava naplate iako ono nije poslovalo u sektoru distribucije, ta je tvrdnja očito neutemeljena. Kao drugo, nije dokazano da su ostala četiri određena društva, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, i Endesa, S.A., primila naknadu zbog svojih djelatnosti u ulozi distributera koji obavljaju opskrbu električnom energijom po reguliranim tarifama, kako je ranije navedeno u uvodnoj izjavi (30). Kao treće, distributeri i opskrbljivači na slobodnom tržištu ni u kom slučaju nisu u jednakom činjeničnom i pravnom položaju u španjolskom elektroenergetskom sustavu. Obveza je opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama ispunjena na temelju regulatornih ograničenja zbog kojih su distributeri bili u isključivoj ulozi posrednika u smislu financija i opskrbe koji su provodili pravne odredbe, dok je opskrba po uvjetima slobodnog tržišta bila u potpunosti liberalizirana djelatnost. Stoga razlika u tretmanu koju je osporilo društvo Centrica ne može predstavljati doprinos diskriminaciji, neovisno o činjenici da je razina reguliranih tarifa mogla biti štetna za postupak liberalizacije. Međutim, to nije bila posljedica dodjele nezakonite državne potpore distributerima.
ZAKLJUČAK
(110)
Sumnje koje je Komisija izrazila u odluci o pokretanju postupka ublažene su tijekom formalnog istražnog postupka. Komisija je zadovoljna što priznavanjem od strane Španjolske troškova distributera električne energije u pogledu njihove djelatnosti opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama srednjih i velikih poslovnih korisnika distributerima nije omogućena ekonomska prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(111)
S obzirom na to da su kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a kumulativnog karaktera, nema potrebe za ispitivanjem jesu li ispunjeni ostali kriteriji. Komisija stoga zaključuje da mjera ne predstavlja državnu potporu u korist distributera električne energije. Ovaj se zaključak odnosi na stanje i vremensko razdoblje obuhvaćene ovom pritužbom te se njime ne dovodi u pitanje mogućnost da Komisija ispita mjere koje je Španjolska poduzela od 2005.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Priznavanje od strane Kraljevine Španjolske troškova koje su distributeri imali pri opskrbi električnom energijom srednjih i velikih poslovnih korisnika po reguliranim tarifama tijekom 2005. u obliku prava naplate društava Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. i Elcogás, S.A. utvrđenih Kraljevskim zakonskim dekretom 5/2005 ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 4. veljače 2014.