KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøtte C 25/08 (ex NN 23/08) - reform af finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom indført af Den Franske Republiktil fordel for France Télécom
(meddelt under nummer K(2012) 9403)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/540/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a) (2),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage af 4. oktober 2002, der blev suppleret den 16. januar 2003, modtog Kommissionen påstande om, at Den Franske Republik havde iværksat statsstøtte til fordel for France Télécom, som delvist havde lettet selskabets økonomiske forpligtelser, navnlig forpligtelser i forbindelse med finansiering af pensioner. Ved brev af 17. marts 2004 modtog Kommissionen de oplysninger fra Den Franske Republik vedrørende klagen, som den havde anmodet om.
(2)
Ved brev af 2. april 2004 og 24. februar 2006 fremsendte klagerne yderligere oplysninger vedrørende klagen.
(3)
Ved brev af 20. maj 2008 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) over for støtten.
(4)
Den Franske Republik fremsatte sine bemærkninger den 18. juli 2008.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den omhandlede støtte.
(6)
Den 22. september 2008 modtog Kommissionen bemærkninger fra France Télécom, og efter forlængelse af fristen modtog Kommissionen bemærkninger fra klagerne og en telekommunikationsvirksomhed henholdsvis den 1. og den 16. oktober 2008. Kommissionen fremsendte dem efterfølgende til Den Franske Republik og gav denne mulighed for at fremsætte bemærkninger, som den modtog med brev af 13. februar 2009.
(7)
Den 16. februar 2009 fremsatte France Télécom sine bemærkninger med henvisning til en dom fra Domstolen af 28. november 2008 (5), der - ifølge France Télécom - støtter selskabets argumentation. Den 14. maj 2009 fremlagde den telekommunikationsvirksomhed, der er nævnt i betragtning 6, yderligere oplysninger i relation til de bemærkninger, der var tilgængelige under proceduren, med henvisning til en beslutning fra Kommissionen fra 11. februar 2009 (6), som ifølge virksomheden støtter dens bemærkninger.
(8)
Der blev på France Télécoms anmodning afholdt møder mellem repræsentanter for Kommissionen og France Télécom den 17. december 2009, den 23. september 2010 og den 12. oktober 2010. France Télécom fremsendte yderligere bemærkninger den 18. oktober 2010.
(9)
Den 18. marts 2010 fremlagde Den Franske Republik på Kommissionens anmodning yderligere oplysninger og en ajourføring af visse oplysninger i de først indgivne bemærkninger, der indeholdt et resumé af indholdet i disse.
(10)
Den 22. september 2010 modtog Kommissionen nye bemærkninger fra de franske myndigheder, der anmodede om et møde, som blev afholdt den 22. oktober 2010. Ved brev af 28. oktober 2010 gjorde Kommissionen rede for de konkrete punkter, der var blevet drøftet på dette møde, og for France Télécoms supplerende oplysninger og opfordrede Den Franske Republik til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Den 17. november 2010 fremsendte Kommissionen de supplerende oplysninger, som de franske myndigheder den 10. november 2010 havde anmodet om for at udarbejde deres bemærkninger.
(11)
Ved brev af 9. december 2010, der blev suppleret den 24. juni 2011, fremsendte Den Franske Republik supplerende oplysninger sammen med en ajourføring af visse oplysninger i de først afgivne oplysninger. Den 28. juni og den 4. juli 2011 blev der afholdt møder med de franske myndigheder. Der blev fremlagt nye bemærkninger den 7. oktober 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(12)
De foranstaltninger, som denne sag vedrører, omhandler de ændringer, der blev indført i 1996 for virksomheden France Télécoms finansiering af tjenestemandspensioner. Den tidligere ordning blev indført i forbindelse med, at France Télécom i 1990 overgik fra at være et statsligt selskab til at være en selvstændig juridisk person. Konkret betød 1990-loven, at den tidligere praksis for France Télécoms sociale bidrag fortsatte. Der blev indført en ny ordning i 1996 dels i forbindelse med oprettelsen af France Télécom som et aktieselskab og selskabets børsnotering samt offentlig aktietegning for en større del af selskabets kapital, og dels en fuldstændig liberalisering af de markeder, France Télécom drev virksomhed på i Frankrig og i de øvrige medlemsstater i Den Europæiske Union. Den ordning, der blev indført i 1996, er stadig i alt væsentligt gældende.
2.1. Den retlige ramme for France Télécoms vedtægter og selskabets personalesituation mellem 1990 og 1996
2.1.1. France Télécoms vedtægter og personalesituationen mellem 1990 og 1996
(13)
I medfør af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 (herefter kaldet »1990-loven«) (7) blev France Télécom oprettet som en offentligretlig juridisk person. Indtil da var selskabet et generaldirektorat under ministeriet for postvæsen og telekommunikation. Ved denne lov blev al løsøre og fast ejendom tilhørende staten, der var tilknyttet tjenester under dette generaldirektorat, uden videre og gratis overført til France Télécom.
(14)
Artikel 3 i 1990-loven tillægger bl.a. France Télécom følgende opgaver: (i) at sikre alle offentlige telekommunikationstjenester i nationale og internationale forbindelser (ii) at oprette, udvikle og drive de offentlige net, der er nødvendige for at levere disse tjenester og sikre opkobling til udenlandske net (iii) at levere alle andre telekommunikationstjenester, installationer og net og etablere net til kabeldistribution af radio- og tv-tjenester.
(15)
I medfør af artikel 29 i 1990-loven har France Télécoms personale en særlig status i medfør af loven om tjenestemænds rettigheder og forpligtelser og loven om vedtægtsmæssige bestemmelser for den offentlige forvaltning. 1990-loven gav mulighed for at ansætte personale på kontrakt på overenskomstvilkår inden for rammerne af en aftale mellem staten og virksomheden. Ifølge aftalen kunne højst 3 % af personalet være kontraktansatte.
(16)
Som en fortsættelse af den tidligere budgetpraksis fastsatte artikel 30 i 1990-loven fordelingen af ansvaret for finansieringen af de sociale bidrag mellem den franske stat og France Télécom som følger:
»De ansatte og de pensionerede i ministeriet for post- og telekommunikationsvæsen og ansatte og pensionerede i offentlige virksomheder, der er omfattet af de generelle vedtægter for tjenestemandsansatte, samt deres rettighedshavere, er omfattet af syge-, barsels- og invalideforsikring via den gensidige forsikringsordning for P.T.T. på de betingelser, der er foreskrevet i livre III, kapitel II, første afsnit i livre VII i code de la sécurité sociale (sygesikringsloven). Den del af bidraget, der påhviler staten i medfør af artikel L.712-9, pålægges de offentlige selskaber for deres tjenestemandsansatte.
Udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i La Poste og France Télécom varetages af staten. Til gengæld skal de offentlige selskaber betale staten:
a)
det beløb, der er trukket fra den ansattes løn, og som er fastsat i artikel L. 61 i loven om civile og militære pensioner
b)
et supplerende bidrag, der giver mulighed for fuld finansiering af de pensioner, der er udbetalt, eller som skal udbetales til pensionerede tjenestemænd.
De omkostninger, der følger af anvendelsen af artikel L. 134-1 i code de la sécurité sociale på ansatte i La Poste og France Télécom, påhviler fuldt ud de offentlige selskaber.
Et dekret fra Conseil d'Etat fastlægger om nødvendigt de nærmere vilkår for anvendelsen af disse bestemmelser.«
(17)
Mellem 1991 og 1996 og i medfør af artikel 30 i 1990-loven blev det »arbejdsgiverbidrag« (dvs. det »supplerende bidrag«, der er nævnt i artikel 30, litra b), i den oprindelige udformning af 1990-loven), som France Télécom skulle betale for de tjenestemandsansatte, fastsat som forskellen mellem det samlede pensionsbeløb udbetalt af den franske stat og den del, de aktive tjenestemænd indbetalte via deres løn. France Télécom deltog også i såkaldte »kompensations- overkompensationsordninger«, der indebar overførsler for at sikre balance mellem pensionsordninger for tjenestemænd i andre offentlige enheder. Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne var fastsat i artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner via en lønindeholdelse på 7,85 % af den indeksbaserede bruttoløn.
(18)
France Télécoms indbetalinger steg fra 920 mio. EUR til 1 151 mio. EUR mellem 1991 og 1996 og fordeler sig som følger:
Tabel 1
Indbetalte pensionsbidrag fra ansatte og arbejdsgiver - France Télécom 1991-1996 (8)
(Mio. EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A /Indbetalte pensionsbidrag i alt
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/lønmodtagerbidrag
195
201
217
213
229
238
a 2/arbejdsgiverbidrag
743
782
853
866
944
976
B /Kompensation-overkompensation
176
188
277
136
201
175
Bidrag i alt (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
France Télécoms samlede andel (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom bogførte sine udgifter til pensioner på basis af de indbetalte bidrag. Da stigningen i disse omkostninger var sikker, og i betragtning af den forudsigelige udvikling for tjenestemandspensioner afsatte France Télécom i sit regnskab et årligt beløb til at udjævne den anslåede virkning af kommende stigninger over en periode på 30 år. Det samlede således afsatte beløb frem til 1996 udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR). De franske myndigheder oplyser, at da den franske stat var selvforsikrende, opbyggede den ikke reserver til disse pensionsudbetalinger (9).
2.1.2. Ændringerne i France Télécoms vedtægter og situationen for selskabets tjenestemandsansatte fra 1996
(20)
Lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 (10) (herefter kaldet »1996-loven«) ændrede visse bestemmelser i 1990-loven. Med virkning fra den 31. december 1996 overgik France Télécom på den ene side til at være et offentligt selskab omfattet af de lovgivningsmæssige bestemmelser, der gælder for aktieselskaber, i det omfang disse ikke var i strid med loven, og på den anden side overførte loven uden omkostninger de fleste goder, rettigheder og forpligtelser tilhørende den offentligretlige juridiske person til det offentlige selskab France Télécom.
(21)
Selskabet France Télécom SA's kapital (»France Télécom«) blev ved bekendtgørelse fastsat til 25 mia. FRF (3,8 mia. EUR) på grundlag af egenkapitalen i regnskabet pr. 31. december 1995. France Télécom's aktier blev optaget på hovedmarkedet på Paris' fondsbørs og på New York Stock Exchange (NYSE). Ifølge årsberetningen for 1998 fordelte France Télécoms kapital sig mellem staten med 63,6 %, private investorer med 31,2 %, France Télécoms personale med 3,2 % og Deutsche Telekom med 2 %. Med overdragelsen af 10,85 % af kapitalen havde staten fra den 7. september 2004 ikke længere aktiemajoriteten. Efterfølgende faldt denne andel fortsat og var på 26,65 % af kapitalen pr. 31. december 2008. Med 26,65 % af stemmerettighederne og da der ikke findes andre store aktionærgrupper, udnævner den franske stat dog generaldirektøren, er fortsat France Télécoms vigtigste aktionær og kan i praksis bestemme udfaldet af afstemninger blandt aktionærerne i spørgsmål, der kræver simpelt flertal (11).
(22)
Den vedtægtsmæssige ændring for France Télécom ifølge 1996-loven medførte også forskellige bestemmelser vedrørende personalet. Ifølge loven er France Télécoms tjenestemandsansatte ansat i det statslige selskab France Télécom og henhører under dettes ledelse. Personale med tjenestemandsstatus bevarede denne status og de garantier, der er knyttet dertil. Ansættelsesvilkårene for tjenestemænd, der er ansat i France Télécom, er de samme som for statslige tjenestemænd, dvs. at de er sikret beskæftigelse og kun kan afskediges i tilfælde af alvorlig forsømmelse i de tilfælde, der er fastsat i loven. Hvad angår ansættelse af nyt personale, gav 1996-loven France Télécom mulighed for indtil den 1. januar 2002 at ansætte tjenestemænd, samtidig med at der blev ansat personale på kontrakt på overenskomstvilkår.
(23)
Pr. 31. december 1996 havde France Télécom 165 200 ansatte, hvoraf 94,1 % var tjenestemænd. I praksis ventede France Télécom ikke på udløbet af fristen den 1. januar 2002, som var fastsat i 1996-loven, men ophørte allerede fra 1997 med at ansætte tjenestemænd. Derfor faldt antallet af tjenestemænd med 47 % over 10 år, fra 133 434 tjenestemænd i 1997 til 69 892 i 2007. Dette fald er betydeligt større end faldet i det samlede antal ansatte i France Télécom (-25 %), der udgjorde 124 166 pr. 31. december 2007.
(24)
Artikel 6 i 1996-loven ændrede også artikel 30 i 1990-loven, og der blev føjet et litra c) og d) til den oprindelige tekst. Ifølge loven skal France Télécom til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom indbetale følgende til staten:
»c)
(…)et arbejdsgiverbidrag med frigørende virkning, der skal betales fra den 1. januar 1997 i forhold til de beløb, der er udbetalt i løn, hvoraf der skal betales pensionsbidrag. Dette bidrag med frigørende virkning beregnes, så det sikres, at de lønrelaterede sociale ydelser og skatter for France Télécom og andre virksomheder inden for telekommunikation, der er omfattet af de samme almindelige regler for sociale ydelser, bringes på linje med hinanden, for så vidt angår de risici, som er fælles for ansatte i private virksomheder og statslige tjenestemænd. Bidraget kan revideres, hvis de omhandlede udgifter ændres. Retningslinjerne for fastsættelse og betaling af arbejdsgiverbidrag til staten er fastsat ved dekret fra Conseil d'Etat
d)
(…)et ekstraordinært engangsbidrag, hvis beløb og retningslinjer for betaling fastsættes i finansloven inden den 31. december 1996«.
(25)
1996-loven udelukkede også France Télécom fra anvendelsesområdet for mekanismen for den generelle og særlige alderskompensation ifølge 1990-loven, der for France Télécoms vedkommende medførte betaling af kompensation og overkompensation ud over arbejdsgiverbidraget som nævnt i tabel 1. Mellem 1991 og 1996 udgjorde beløb indbetalt i den henseende 18 % af det pensionsbeløb, der blev udbetalt til tjenestemandsansat personale.
(26)
Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, der blev indført ved 1996-loven, erstatter det ekstra bidrag, der er forekrevet i artikel 30, litra b), i 1990-loven. Bidraget er baseret på en sats, der sikrer lige konkurrencevilkår ved at udligne de nettolønrelaterede obligatoriske sociale bidrag og skatter. Udligningsmetoden er baseret på en rekonstruktion af omkostningerne for en konkurrent med samme beskæftigelsesstruktur, hvis ansatte er omfattet af de almindelige sociale sikringsregler, herunder pensioner, og skal sikre samme nettoløn som tjenestemandsansatte i France Télécom.
(27)
Metoden udelukker bidrag, som konkurrenterne betaler for at dække risici, som ikke er fælles for privatansatte og tjenestemandsansatte, bl.a. arbejdsløshed og manglende lønudbetaling i tilfælde af konkurs eller likvidation (»Assurance Garantie des Salaires« eller »AGS«). Denne forskel mellem France Télécom og selskabets konkurrenter kom tydeligt frem i forbindelse med afstemningen om 1996-loven, og det blev konstateret, at »bestemmelserne i artikel 6 giver France Télécom mulighed for at slippe for de UNEDIC-bidrag, som potentielle konkurrenter skal betale« (12).
(28)
France Télécoms arbejdsgiverbidrag, der beregnes årligt, udtrykkes i procent af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte. Dette arbejdsgiverbidrag har gennemsnitligt været på […] (13) % mellem 1997 og 2010 og udgør ifølge de franske myndigheder følgende (tabel 2):
Tabel 2
Frigørende arbejdsgiverbidrag betalt af France Télécom i perioden 1997-2010
År
Bidragssats
Mio. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
Stoppet for tjenestemandsansættelser fra 1997 begrænsede antallet af tjenestemænd i France Télécom. Selv om et stort antal tjenestemænd gik på pension mellem 1991 og 2010, viser tabellen, at det arbejdsgiverbidrag på 744 mio. EUR, som France Télécom betalte i 2010, var 407 mio. EUR lavere end de pensionsbidrag, som selskabet betalte til den franske stat før 1996-reformen og svarede til France Télécoms arbejdsgiverbidrag 20 år tidligere i 1991 (henholdsvis 1 151 mio. EUR og 743 mio. EUR, jf. tabel 1).
(30)
Den reform, der blev indført med 1996-loven, førte således til, at France Télécoms bidrag faldt i absolutte tal og ikke længere hænger sammen med antallet af pensionerede tjenestemænd. Den overførsel af omkostninger til staten, der følger af 1996-loven, fandt sted samtidig med, at senatet konstaterede en betydelig stigning i pensionsomkostningerne fra 2005 - 13 mia. FRF (1,98 mia. EUR) i 2007, 21,5 mia. FRF (3,3 mia. EUR) i 2017 og 34 mia. FRF (6,1 mia. EUR) i 2027 (14).
(31)
Det fremgår af debatten om lovforslaget i nationalforsamlingen og senatet, at der overføres 250 mia. FRF i pensionsomkostninger til statens budget, som 100 mia. FRF i årlige bidrag og 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag ikke kan dække, heller ikke med inddragelse af afkastet fra afhændelse af en del af selskabets aktier. Den samme debat angiver et skønnet beløb på højst 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag for at lette den nye tunge byrde for staten. Dette beløb blev fastsat sammen med bankrådet (conseil de banquiers), således at det var foreneligt med en gældsrate på 150 % og svarede til selskabets henlæggelser til pensioner og statens meromkostninger i en 10-årig periode, og kun 10 år, som følge af forskellen mellem de udbetalte pensioner og det frigørende bidrag, der skal betales fremover (15).
(32)
Formålet med statens kompensation nævnes både i artikel 30 i den lov, som lovgiveren vedtog, og under debatten om forslaget til 1996-loven, og i France Télécoms årsberetning for 1997, der nævner »betaling af et ekstraordinært bidrag på 37,5 mia. FRF til den franske stat i forbindelse med kommende pensioner til tjenestemænd« (16). De hensættelser, France Télécom havde foretaget, gjorde det muligt for France Télécom at lette selskabets finansielle nettobelastning, da det i bare et år skulle betale statens meromkostninger ved reformen i ti år.
(33)
Det ser således ud til, at France Télécoms årlige henlæggelser, der skulle udjævne følgerne af kommende bidragsstigninger i medfør af 1990-loven, som i 1996 i alt udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR), indgik i beregningen af det ekstraordinære bidrag. Den del af dette bidrag, der ikke modsvarede henlæggelserne, dækkede statens meromkostninger i en 10-årig periode. Dette beløb blev fastsat under hensyntagen til det beløb, som selskabet allerede havde henlagt, som det tydeligt fremgår af parlamentsdebatterne på det tidspunkt.
(34)
Da det årlige arbejdsgiverbidrag, som blev indført ved 1996-loven, har frigørende virkning, er France Télécoms eneste forpligtelse siden da at betale dette bidrag uden nogen forpligtelse til at dække eventuelle kommende underskud for hverken pensionsordningen for tidligere ansatte eller andre ordninger i den offentlige forvaltning. Henlæggelsen bortfaldt således i medfør af 1996-loven. Henlæggelsen blev opført som fortjeneste i France Télécoms resultatopgørelse pr. 31. december 1996 til en værdi af 17,5 mia. FRF (2,7 mia. EUR) (17).
(35)
Endvidere blev det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom fastsat til 37,5 mia. FRF i finansloven for 1997, dvs. 5,71 mia. EUR. Det blev finansieret ved en stigning i selskabets (18) kort- og langfristede gæld og betalt ad flere gange fra januar til oktober 1997. Indtægterne fra dette ekstraordinære bidrag gjorde det muligt at nedbringe underskuddet for den franske offentlige forvaltning til 41,8 mia. EUR i 1997. Uden dette bidrag ville underskuddet i det år have udgjort 3,7 % af BNP.
(36)
Indtægterne fra dette bidrag blev tilført Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (offentligt selskab til forvaltning af France Télécoms ekstraordinære bidrag, herefter kaldet »forvaltningsorganet«), der blev oprettet ved finansloven for 1997. Det ekstraordinære bidrag og det eventuelle økonomiske afkast deraf er dette forvaltningsorgans eneste indtægt. Forvaltningsorganets udgifter er en årlig udbetaling til staten, der siden 2006 har været opført som indtægt på en konto, der er øremærket statens civile og militære pensioner. Denne betaling blev fastsat til 1 mia. FRF (152,4 mio. EUR) for 1997 og er siden steget 10 % hvet år, hvis der ikke var bestemt andet i finansloven. Dette offentlige forvaltningsorgan ophører med at eksistere, når samtlige selskabets indtægter er udbetalt til staten (19).
(37)
Anvendelsen af de foreskrevne bestemmelser i finansloven for 1997 om fastsættelse af de årlige betalinger medførte, at forvaltningsorganets levetid i 1999 blev beregnet til 17 år, hvis det ikke fik tilført nye midler. (20). På grund af større årlige udbetalinger end forventet i finansloven for 1997 blev levetiden imidlertid forkortet. Som det fremgår af tabel 3, androg forvaltningsorganets samlede årlige udbetalinger allerede 5,47 mia. EUR i 2010. Forvaltningsorganet forventes at ophøre den 31. december 2011, da alle midler så vil være udbetalt (21). Finansloven for 2011 foreskriver betaling af et beløb på 243 mio. EUR til den særlige pensionskonto for det pågældende år, og det skulle udtømme forvaltningsorganets indtægter (22).
(38)
Under alle omstændigheder svarer det ekstraordinære bidrag på 37,5 mia. FRF, der i 1997 tilgik forvaltningsorganet, til det beløb på under end 40 mia. FRF, der blev nævnt under debatten om forslaget til 1996-loven. Selv om dette bidrag blev betalt til statens budget i 1997 og årligt blev tilført dette til betaling af civile og militære pensioner, blev bidraget fastsat for at kompensere statens meromkostninger i medfør af 1996-loven.
(39)
Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne i medfør af artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner efter oprettelsen af det offentlige selskab France Télécom i 1991 blev ikke ændret ved 1996-loven. I øvrigt ændrede lovene fra 1990 og 1996 ikke France Télécoms pensionsordning for overenskomstansatte, som er de almindelige socialsikringregler for pensionsforsikring suppleret af AGIRC-ordningen for overordnet personale og ARRC-ordningen for ikkeoverordnet personale. I medfør af denne ordning har France Télécom og selskabets overenskomstansatte medarbejdere de samme forpligtelser som konkurrerende selskaber, bl.a. hvad angår arbejdsgiverens frigørende bidrag.
(40)
I forbindelse med den reform, der fulgte af 1996-loven, vurderede de aktuarer, der rådgav den franske stat, at statens udbetaling af pensioner til tjenstgørende og pensionerede tjenestemænd i France Télécom ville andrage 242 mia. FRF (36,9 mia. EUR (23)) i estimeret nutidsværdi pr. 1. januar 1997 (24). Dette tal ligger tæt på det afrundede beløb på 250 mia. FRF, som senatet nævnte. Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, som France Télécom skulle betale som modydelse, blev beregnet ud fra de samme aktuarmæssige antagelser til 15,2 mia. EUR, hvortil kommer det ekstraordinære bidrag på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i sin helhed i oktober 1997. Da reformen trådte i kraft, vurderede de franske myndigheder værdien af de fremtidige lønmodtagerbidrag til […] mia. EUR. Værdien af det nettobeløb, France Télécom overførte til den franske stat, således som vurderet i 1996, udgjorde således […] mia. EUR.
(41)
I den tiårsperiode (1997-2006), der blev nævnt i debatten om forslaget til 1996-loven, anslog de aktuarer, der rådgav den franske stat, at de samlede betalinger ville udgøre […] mia. EUR. I den periode var de faktisk udbetalte beløb næsten identiske, […] mia. EUR, dvs. en afvigelse i forhold til overslagene på under 0,83 % (25). Det bekræfter, at de overslag, der lå til grund for debatten om loven, var præcise.
(42)
På basis af disse tal kan det konstateres, at beløbene og begrundelsen for disse, der blev debatteret i nationalforsamlingen og senatet med henblik på fastsættelse af France Télécoms ekstraordinære bidrag svarer til de beløb, der efterfølgende er blevet konstateret i den tiårsperiode, der var udgangspunktet i debatten om lovforslaget. Det angivne højeste ekstraordinære bidrag på 6 mia. EUR (40 mia. FRF) svarer til selskabets henlæggelser indtil 1996 til betaling af de forventede fremtidige pensioner, dvs. 3,6 mia. EUR (23,4 mia. FRF) plus forskellen på 2,4 mia. EUR på statens regning fordelt dels på arbejdsgiverbidrag og lønmodtagerbidrag opkrævet mellem 1997 og 2006 dels på skønnede pensionsbetalinger for samme tiårsperiode.
(43)
Oplysninger fra Den Franske Republik, der er gengivet i tabel 3, viser, at de samlede pensionsbetalinger til tjenestemænd i France Télécom, som staten skal finansiere som følge af reformen fra 1996, andrager […] mia. EUR. De omkostninger, der skal finansieres af staten, defineres som forskellen mellem det årlige bidrag fra France Télécom og selskabets tjenestemandsansatte og de udbetalte tjenestemandspensioner år efter år med fradrag af de årlige betalinger fra forvaltningsorganet. Mellem 1997 og 2010 udviklede omkostningerne sig som følger:
Tabel 3
Omkostninger for den franske stat som følge af 1996-reformen (1997-2010)
(mio. EUR)
Bidrag
(arbejdsgiver, lønmodtager)
Årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet
Udbetalte beløb
Omkostninger for staten
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
([…]
I alt
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
På grund af bestemmelserne i finansloven for 1997 svarede de årlige betalinger fra forvaltningsorganet i 1997 ikke til de skønnede eller faktisk udbetalte ydelser til France Télécoms pensionerede personale og heller ikke til de omkostninger, som staten skulle finansiere, og de er heller ikke fastsat i forhold til disse beløb. En gennemgang af de faktisk udbetalte beløb bekræfter denne manglende sammenhæng. Selv om France Télécom betalte et ekstraordinært bidrag i 1997, viser tabel 3, at de pensioner, der er udbetalt til France Télécoms tjenestemænd, oversteg de årlige ressourcer fra og med 2004, bortset fra 2006.
(45)
France Télécoms årlige bidrag og de årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet er således ikke specifikt og ex ante afsat til France Télécoms tjenestemandspensioner inden for rammerne af den særlige pensionskonto. Hvis det ekstraordinære bidrag siden 1997 udelukkende var blevet anvendt til finansiering af de omhandlede ydelser i stedet for systemet med en 10 % årlig stigning af det udbetalte beløb som foreskrevet i finansloven fra 1997, ville det have ført til forvaltningsorganets ophør ved udgangen af 2008 i stedet for udgangen af 2011 under hensyntagen til det beløb, der ikke er omfattet af de årlige bidrag i tabel 3. Under alle omstændigheder ville det ekstraordinære bidrag i begge tilfælde have været opbrugt pr. 31. december 2011.
2.2. Den gradvise og siden fuldstændige liberalisering af markedet for telekommunikation
(46)
Reformen af finansieringen af France Télécoms tjenestemandspensioner fandt sted, samtidig med en fuldstændig liberalisering af de tjenestemarkeder, som France Télécom drev virksomhed på. Fra 1988 blev telekommunikationssektoren gradvist liberaliseret i og med Kommissionens direktiv 88/301/EØF af 16. maj 1988 om konkurrence på teleterminalmarkederne (26) og Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (27). Ifølge direktiv 90/388/EØF skulle der indføres liberaliseringsforanstaltninger før den 31. december 1990 for datakommunikation og taletelefoni og datatjenester for virksomhedsnet og lukkede brugergrupper. Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse af liberaliseringen af markederne for teletjenester (28) omhandlede fuld liberalisering af telekommunikationssektoren fra den 1. januar 1998.
(47)
Den franske lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikation fastsatte de betingelser, der giver mulighed for fuld liberalisering af sektoren ved at bringe France Télécoms monopol på fastnettelefoni og datatransmission til ophør og organisere tariffer og sammenkoblinger med konkurrenterne. Også i andre sektorer, der ikke var underkastet enerettigheder, og som siden 1987 har været udsat for konkurrence, som f.eks. mobiltelefoni, var France Télécom førende med en markedsandel, der faldt fra 53,5 % til 49,8 % fra 1997 til 2002 (29). Lov nr. 96-659 pålagde også France Télécom opgaver af almindelig økonomisk interesse og foreskrev oprettelse af en fond til finansiering af de dertil knyttede forpligtelser, som konkurrenterne skulle bidrage til.
(48)
I medfør af de bestemmelser, der er nævnt i betragtning 46 og 47, har France Télécom siden 1988 fået nye konkurrenter - nogle af dem delvist ejet af internationale koncerner - på markedet for varer og tjenester, hvor selskabet var aktivt i Frankrig, og hvoraf nogle, f.eks. inden for mobiltelefoni eller international kommunikation, har tværnational karakter. Denne tendens blev styrket på de liberaliserede markeder fra 1998. France Télécom har endvidere indgået alliancer med udenlandske operatører, f.eks. Deutsche Telekom og Sprint i 1996 (Global One) - og samtidig siden 1997 øget partnerskaber og kapitalinteresser - i Italien (Wind), Nederlandene (Casema) eller opnået mobillicenser i Danmark og Portugal (30).
(49)
Reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner fandt således sted samtidig med liberaliseringen af markedet i Den Europæiske Union. Den har således haft virkninger på et fuldstændig liberaliseret marked, hvor France Télécom har indgået alliancer og erhvervet betydelige kapitalinteresser i andre medlemsstater. Ønsket om at fremme France Télécoms ekspansion på andre europæiske markeder end det franske danner baggrund for 1996-loven og åbningen af selskabet for privat kapital, således som det fremgår af erklæringerne i forbindelse med drøftelsen af forslaget, hvor man nævner de ambitioner, som den franske regering havde på vegne af sit nationale flagskib France Télécom (31).
(50)
På nuværende tidspunkt påstår France Télécom at være den største leverandør af bredbåndsinternet og den tredjestørste mobiloperatør i Europa og blandt de førende internationalt med hensyn til telekommunikationstjenester til multinationale selskaber. Uden for Frankrig er France Télécom væsentligst aktivt via selskabets datterselskaber og har en førende stilling i Spanien, Storbritannien, Polen, Slovakiet, Belgien og Østrig (32).
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(51)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsatte Kommissionen sin foreløbige vurdering af de foranstaltninger, der blev indført ved 1996-loven og sammenlignede dem med referencerammen for France Télécoms obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag ifølge 1990-loven. Kommissionen vurderede, at foranstaltningerne så ud til ved hjælp af statsmidler at give France Télécom en selektiv fordel, der kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, jf. artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(52)
Kommissionen bemærkede endvidere, at hvis disse foranstaltninger udgør statsstøtte, er de ikke blevet anmeldt til Kommissionen før iværksættelsen, selv om de skal betragtes som ny støtte ifølge retspraksis. Den Franske Republik har således ikke overholdt sin anmeldelsesforpligtelse ifølge traktaten, og foranstaltningen må derfor betragtes som ulovlig.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den kunne undersøge foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bemærkede ligeledes, at den samme bestemmelse var blevet brugt i forbindelse med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste til at konkludere, at støtten var forenelig med det indre marked (33), og at det i betragtning af de to sagers lighed var relevant i den konkrete sag at foretage en lignende analyse.
(54)
I den indledende analyse af støttens forenelighed med det indre marked og uanset ligheden med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste fremførte Kommissionen følgende forbehold over for Den Franske Republik:
a)
Kommissionen understregede for det første, at selv om den ikke havde adgang til detaljerede oplysninger, der viste, at de bidrag, der var betalt af France Télécom, svarede til dem, der betales af private virksomheder i telekommunikationssektoren i Frankrig, der er underkastet de almindelige retsregler, giver den frigørende bidragssats, der siden 1997 har været gældende for France Télécom, ikke mulighed for at sikre ensartede konkurrencevilkår (»level playing field«) i forhold til selskabets konkurrenter. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer risici, der ikke er fælles, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
b)
for det andet rådede Kommissionen ikke over tilstrækkelige oplysninger om, hvordan lempelsen af pensionsforpligtelserne påvirker konkurrencen, således at den kan vurdere, om der eventuelt er flere positive end negative virkninger. I den henseende skal Kommissionen i øvrigt tage højde for det forhold, at France Télécom endnu ikke fuldt ud har tilbagebetalt den ulovlige og uforenelige støtte i medfør af Kommissionens beslutning af 2. august 2004 om den statsstøtte, som Frankrig har ydet France Télécom (herefter kaldet »beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom«) (34), en beslutning, som Frankrig ikke efterlevede inden for den fastsatte frist, jf. Domstolens dom (35).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Bemærkninger fra interesserede parter resumeres nedenfor i punkt 4.1 til 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
I France Télécoms bemærkninger, som selskabet betragter som supplerende i forhold til de bemærkninger, Den Franske Republik har fremsat, anfører France Télécom, at selskabet konstant befinder sig i en situation med for mange ansatte på grund af sin tidligere status som et generaldirektorat, og at selskabet ikke for det pågældende personales vedkommende har de samme muligheder for fleksibilitet som sine konkurrenter. France Télécom skal således gøre en meget betydelig uddannelsesindsats, der beløber sig til 180 mio. EUR svarende til 4,5 % af lønsummen sammenlignet med 2,9 % for gennemsnittet af de franske virksomheder. France Télécom påberåber sig lønomkostninger, der er […] % højere, uden at der tages højde for tillæg og bonusser. Da France Télécom endvidere ikke kan iværksætte sociale ordninger, har selskabet finansieret ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse, f.eks. gradvis indstilling og ophør af arbejdsaktiviteterne mellem 1996 og 2006 til et beløb af 8 mia. EUR.
(57)
For det andet mener France Télécom, at pensionsomkostningerne mellem 1990 og 1996 var anormale og gav selskabet en strukturel ulempe i forhold til de private konkurrenter, jf. Combus-dommen (36), idet referencerammen til vurdering af, om de pågældende omkostninger var normale eller anormale er de almindelige retsregler, der gælder for konkurrenterne. Principperne i Combus-dommen skulle senere blive bekræftet af Rettens dom i Hotel Cipriani-sagen (37). France Télécom bestrider, at situationen for en operatør, i dette tilfælde selskabet selv, før og efter reformen som følge af 1996-loven er et egnet sammenligningsgrundlag med hensyn til at vurdere, om der er tale om en økonomisk fordel i medfør af retspraksis. Under alle omstændigheder gælder det, at hvis referencerammen skulle anvendes på France Télécom før og efter 1996-reformen, ville foranstaltningen ikke kunne beskrives som selektiv, da den blev anvendt ensartet inden for den pågældende ramme.
(58)
Det følger deraf, at de omhandlede foranstaltninger enten ikke udgør statsstøtte i medfør af traktaten, da de fratager France Télécom en anormal strukturel ulempe, eller ikke kan betegnes som en selektiv fordel, der udgør statsstøtte.
(59)
Subsidiært mener France Télécom, at statsstøtten, hvis en sådan foreligger, ville være forenelig med det indre marked ifølge de kriterier, Kommissionen har opstillet i sin beslutning om pensionsordningen for La Poste (herefter kaldet »La Poste-beslutningen«) (38). Det særlige ved selskabets ordning, der består i, at det betaler et bidrag, der udelukkende er beregnet på basis af fælles risici, betyder i den henseende ikke, at France Télécom har været i en gunstig situation i forhold til sine konkurrenter siden 1996: Ud over de strukturelle ulemper, der følger af de tjenestemandsansattes status, blev France Télécom pålagt at betale et betydeligt bidrag i forbindelse med 1996-reformen, hvis forenelighed med det indre marked skal analyseres, og hvis beløb på 5,7 mia. EUR langt overstiger det beløb, France Télécom skulle have betalt, hvis selskabets bidrag også omfattede ikkefælles risici.
(60)
France Télécom mener, at Kommissionen i La Poste-beslutningen (39) erkendte, at det ekstraordinære engangsbidrag (2 mia. EUR) inden for rammerne af en reform, der trådte i kraft efter anmeldelsen, men før Kommissionens beslutning, kompenserer for bidrag, der svarer til risici, som ikke er fælles, indtil det ekstraordinære engangsbidrag er opbrugt. Ifølge France Télécom er der intet, der begrunder, at Kommissionen fraviger dette princip, når de politiske erklæringer ved debatten om forslaget til 1996-loven ikke giver belæg for, at størrelsen af France Télécoms engangsbidrag skulle være blevet fastsat af lovgiveren for at bevare status quo i ti år.
(61)
Endvidere modsiger tallene for 1996 påstanden om, at beløbet på 5,7 mia. EUR på daværende tidspunkt blev fastsat, så det svarede præcist til statens meromkostninger i medfør af 1996-loven i ti år ved år efter år at kompensere for selskabets lavere årlige bidrag, selv om der tages højde for kompensationsomkostninger mellem pensionsordninger, som France Télécom blev fritaget for i 1996 (40). Formålet med det ekstraordinære bidrag var helt at kompensere den franske stat som følge af reformen. Der skal derfor nødvendigvis tages højde for det ved analysen af, om det har skabt »lige konkurrencevilkår« siden ikrafttrædelsen i 1997.
(62)
Endelig mener France Télécom, at da selskabet uden 1996-reformen ville have fået en betydelig konkurrencemæssig ulempe på de markeder, som EU ønskede liberaliseret, og at de franske myndigheder efterfølgende fuldt ud efterlevede beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom (41), har foranstaltningen ikke negative følger for konkurrencen.
4.2. Klagerne
(63)
Klagerne er enige i Kommissionens vurdering i beslutningen om at indlede proceduren med hensyn til eksistensen af statsstøtte i medfør at traktaten for så vidt angår lempelsen af de pensionsbidrag, France Télécom skal betale ifølge 1996-loven. Ifølge ræsonnementet i nævnte beslutning, som ifølge klager mangler præcise tal, skulle støtten udgøre 12,3 mia. EUR og under ingen omstændigheder mindre end 9,9 mia. EUR (42). Klagerne mener, at det er følgerne af foranstaltningen, dvs. en lempelse af de sociale bidrag, det normalt pålægges virksomheden at betale, og ikke dens genstand, dvs. kompensation for en påstået ulempe, der er afgørende for, at støtten kan karakteriseres som statsstøtte. France Télécom har i øvrigt ingen ulemper ved at beskæftige tjenestemænd, da selskabets arbejdsløshedsbidrag og lønbaserede bidrag ligger 13 % under konkurrenternes, og da selskabet disponerer over et stabilt og fleksibelt personale, der giver mulighed for at nedbringe lønsummen ved hjælp af førtidspensionering og overgang til den offentlige sektor.
(64)
Ifølge klagerne er en sådan statsstøtte uforenelig med det indre marked. Den betydelige konkurrencemæssige fordel, der tillægges France Télécom, er så meget mere skadelig, som lempelsen af bidragene ikke var nødvendig for at undgå at bringe den finansielle struktur i fare: Ved at slippe for en pensionsgæld til en nettonutidsværdi på mindst 9,9 mia. EUR i 1996 og ikke længere skulle opføre denne omkostning i sit regnskab eller i bilaget dertil kunne France Télécom derefter forgælde sig til betydelig højere beløb og havde mellem 1997 og 2007 en gennemsnitlig nettogæld på 44 mia. EUR. Støtten, som endvidere fritog France Télécom for de pensionsbidrag, der var arvet fra monopolet, gav selskabet mulighed for at ekspandere internationalt og samtidig styrke sin stilling i Frankrig, hvor det havde betydelige monopollignende fordele, for hvilke bidragene kun var en rimelig modvægt.
(65)
De ulovlige og uforenelige støtteforanstaltninger, som ikke er tilbagebetalt, gjorde det i øvrigt umuligt at erklære den omhandlede driftsstøtte forenelig i betragtning af dens kumulerede virkning. 1996-reformen medførte ikke lige konkurrencevilkår, da selskabet ikke betalte bidrag, der modsvarede risikoen for arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation, og reformen kan derfor ikke erklæres forenelig med traktatens bestemmelser. France Télécoms pensionsgæld bør beregnes af en uafhængig ekspert, og Frankrig bør forpligte sig til at sikre en finansielt neutral ordning, bl.a. ved at indføre justeringsmekanismer for arbejdsgiverbidraget og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, hvis bidragene ændrer sig.
4.3. Telekommunikationsoperatøren
(66)
Telekommunikationsoperatøren er enig i og støtter Kommissionens indledende analyse i beslutningen om at indlede proceduren, der bruger betegnelsen ny og ulovlig statsstøtte for at beskrive de ændringer, der blev indført med 1996-loven, som skulle erstatte France Télécoms årlige frigørende bidrag med pensionsbetalinger varetaget af staten med fradrag af de bidrag, der blev indbetalt af ansatte med tjenestemandsstatus. Det samme gælder ifølge denne telekommunikationsoperatør for de sociale bidrag, der modsvarede de risici, som de overenskomstansatte ikke er omfattet af, som France Télécoms konkurrenter betaler, men som France Télécom i hvert fald siden 1996 ikke har betalt for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I modsætning til sagen, der er omhandlet i La Poste-beslutningen (43), indgik disse bidrag ikke i beregningen af France Télécoms arbejdsgiverbidrag, hvilket stadig er tilfældet og ifølge operatøren udelukker dette, at støtten erklæres for forenelig.
(67)
Hvad angår den støtte, der følger af, at refusionen til staten for udbetalte persioner blev afskaffet, mener operatøren, at Kommissionens konkurrencemæssige vurdering i La Poste-beslutningen burde føre til en beslutning om uforenelighed. Denne analyse burde baseres på forholdene siden 1996 og ikke - som i La Poste-beslutningen - på hypoteser om fremtiden.
(68)
Ifølge telekommunikationsoperatøren hár France Télécom imidlertid på mange af sine markeder en stilling, der kan sidestilles med en dominerende stilling. Selskabet er derfor pålagt ex ante reguleringsforpligtelser på markederne for bredbånd og højhastighedsbredbånd, indledning og terminering af fastnetopkald. I sin beslutning af 16. juli 2003 om en procedure om anvendelse af EF-traktatens artikel 82 i sag COMP-38.233 fastslog og sanktionerede Kommissionen en overtrædelse af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde hos France Télécom via datterselskabet Wanadoo (44). Da selskabet var i en sund økonomisk situation, gav den modtagne støtte mulighed for at finansiere den internationale ekspansion og bl.a. erhverve Orange, Retevisión og AMENA.
(69)
Endelig beder telekommunikationsoperatøren Kommissionen om at sætte præcise tal på de omhandlede støttebeløb og i medfør af retspraksis fra Deggendorf-sagen (45) afvise at erklære de omhandlede foranstaltninger forenelige med det indre marked, så længe den hidtidige ulovlige støtte ikke er blevet tilbagebetalt.
5. KOMMENTARER FRA DEN FRANSKE REPUBLIK
(70)
Den franske republik mener ikke, at de ændringer, der blev indført i 1996 for finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom, indeholder statsstøtteelementer. Under alle omstændigheder er 1996-reformen forenelig med det indre marked, bl.a. i medfør af den begrundelse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (46).
5.1. Spørgsmålet om statsstøtte
(71)
Ifølge Den Franske Republik bragte 1990-loven France Télécom i en anormal situation i relation til de almindeligt gældende regler, som foreskriver, at virksomhederne skal betale et frigørende arbejdsgiverbidrag i forhold til lønsummen, som ikke er knyttet til størrelsen af de udbetalte pensioner. France Télécoms bidrag var således anormale, da finansieringsgabet for delordningen for den omhandlede gruppe var åbenbart og med sikkerhed ville blive uholdbart i betragtning af det uundgåelige fald i antallet af tjenestemandsansatte og den deraf følgende stigning i antallet af pensionerede.
(72)
1996-reformen bragte finansieringen af pensioner ind under de almindelige regler uden derved at bringe selskabet i en mere gunstig konkurrencemæssig situation, da France Télécoms bidrag beregnes årligt for at rette selskabets sociale og skattemæssige bidrag ind efter konkurrenterne i telekommunikationssektoren. Den manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte, i beregningen af bidraget i medfør af »satsen for lige konkurrencevilkår« (TEC), er begrundet i sidstnævntes status, der f.eks. udelukker risikoen for arbejdsløshed ud over særlige tilfælde af afskedigelse.
(73)
Den Franske Republik mener, at situationen for selskabets konkurrenter i Frankrig skal være referencerammen, når det skal bestemmes, om France Télécoms omkostninger var normale eller anormale. I betragtning af den urimelige, uretfærdige og på sigt uholdbare byrde, 1990-loven pålagde France Télécom som en undtagelse fra de almindeligt gældende regler betød afskaffelsen og tilpasningen til konkurrenternes situation i medfør af 1996-reformen i det konkrete tilfælde blot, at der blev genindført normale konkurrencevilkår. France Télécom er i øvrigt ikke blevet kompenseret for selskabets ulemper under denne ordning, selv om selskabet - som det fremgår af dets bemærkninger - stadig lider under strukturelle ulemper, meromkostninger og stivheder som følge af den status, der gælder for de tjenestemandsansatte, hvad angår ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse eller overførsel til statsforvaltningen, omkostninger i forbindelse med videreuddannelse og øgede lønomkostninger. Den nuværende ordning, der følger af reformen, giver derfor ikke France Télécom fordele og indeholder derfor ingen statsstøtteelementer i medfør af traktaten.
(74)
Denne fortolkning følger af de generelle principper fra Unionens retspraksis, ifølge hvilke kun indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, udgør statsstøtte, og en lov, der betyder, at en virksomheds budget ikke belastes af en byrde, som i en normal situation ikke ville forekomme, udgør ikke statsstøtte (47). Det samme gælder foranstaltninger, der frigører en offentlig konkurrent for en strukturel ulempe i forhold til dets private konkurrenter (48). Denne fortolkning er også i overensstemmelse med Kommissionens praksis (49).
(75)
Generelt finder Den Franske Republik det ikke relevant i denne procedure at inddrage de kompensations- og overkompensationsmekanismer, ifølge hvilke France Télécom afviklede sine forpligtelser mellem 1991 og 1996 (se tabel 1) for at fastslå, om der foreligger støtte, eller den dato, fra hvilken en given fordel som følge af 1996-reformen, der ikke indeholder nogen bestemmelser i den henseende, skulle være opstået. Betalingen af disse bidrag var også en følge af en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende regler, hvor den pensionsordning, der var gældende for France Télécom, blev betragtet som en selvstændig ordning, hvilket ikke har været tilfældet siden 1997.
(76)
Med dette forbehold har Den Franske Republik præciseret France Télécoms skøn over omkostninger, der er nævnt i betragtning 61, som selskabet ikke har betalt siden 1997. På grundlag af en reel rekonstruktion for 2008-2010 tilbagediskonteret med en overgangsfaktor mener Den Franske Republik, at de omkostninger, France Télécom har betalt i den henseende, var 165 mio. EUR lavere end det beløb, selskabet har beregnet.
5.2. Spørgsmålet om en eventuel statsstøttes forenelighed med det indre marked
(77)
Under alle omstændigheder mener Den Franske Republik, at hvis 1996-reformen vedrørende France Télécom skulle udgøre statsstøtte, bør den anses som forenelig med det indre marked med henvisning til den analyse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (50). 1996-reformen frigør France Télécom for en strukturel omkostning, som påvirkede selskabets konkurrenceevne på et marked, der var ved at blive liberaliseret, og disse bidrag blev fra det tidspunkt beregnet på et grundlag, der skulle sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici.
(78)
Det forhold, at det bidrag, France Télécom har betalt siden 1997, kun tager højde for risici, som er fælles for tjenestemænd og overenskomsansatte, er ikke til hinder for forenelighed med det indre marked. I den henseende viser tabel 4, der er baseret på oplysninger fra Den Franske Republik, forskellen mellem det bidrag, France Télécom betaler, og det bidrag, selskabet ville have betalt, hvis de risici, der ikke er fælles, indgik i beregningen, med fradrag af de ydelser, som France Télécom selv har forsikret, og andre bidrag, der er pålagt selskabet i forhold til konkurrenterne.
Tabel 4
France Télécoms arbejdsgiverbidrag i perioden 1997-2010 beregnet ud fra satsen for lige konkurrencevilkår (TEC) og en ændret sats for konkurrencevilkår (TEC*), der inddrager risici, der ikke er fælles
År
TEC
Mio. EUR
TEC
Mio. EUR
TEC- TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Den Franske Republik mener, at fra 1997 frem til 2043 vil nutidsværdien af France Télécoms faktisk betalte og kommende bidrag udgøre 13,5 mia. EUR. En sats for lige konkurrencevilkår ændret ved i beregningen at inddrage risici, som ikke er fælles, med fradrag af bidrag, der er pålagt France Télécom, men ikke dets konkurrenter, fører til et højere årligt bidrag for samme periode, nemlig 16,7 mia. EUR. De franske myndigheder finder ikke inddragelse af disse risici relevant, men har beregnet, at forskellen (3,2 mia. EUR) i høj grad opvejes af det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997.
(80)
Den Franske Republik mener, at man ligesom i La Poste-beslutningen (51) kan antage, at dette engangsbidrag kan sammenlignes med et udligningsbeløb, der kompenserer for betaling af de bidrag, der følger af en ændret sats, som inddrager bidrag for risici, der ikke er fælles. Det ser således ud til, at dette udligningsbeløb på nuværende tidspunkt overstiger det beløb, der fremkommer som forskellen mellem den sats, der blev fastsat ved 1996-reformen, og den ændrede sats, der er angivet i tabel 4, således at dette udligningsbeløb ikke på noget tidspunkt opbruges fuldstændigt som følge af de forskellige satser. I det tilfælde er den tvivl, Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede proceduren med hensyn til fraværet af egentlige ensartede konkurrencevilkår mellem France Télécom og dets konkurrenter, grundløs.
(81)
Den Franske Republik mener, at reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste, der blev indført i 2006, og som var inspireret af reformen i France Télécom i 1996, helt og holdent kan sammenlignes med sidstnævnte i alle væsentlige aspekter. I betragtning af denne parallelisme er der intet, der kan begrunde, at Kommissionen ikke baserer sig på præcedens vedrørende La Poste. Kommissionen bør bl.a. acceptere, at det ekstraordinære engangsbidrag, der blev pålagt France Télécom, inddrages i analysen af, om reformen skabte lige konkurrencevilkår, og de facto betragtes som et forskud på bidrag for ikkefælles risici.
(82)
I modsat fald skulle debatten i nationalforsamlingen og senatet, hvor der på det tidspunkt var tale om en finansiel dækning i en tiårsperiode, have været baseret på punktuelle erklæringer. Et sådant ræsonnement findes ikke i begrundelsen for lovforslaget og heller ikke i de omhandlede love eller gennemførelsesakter. Lovgiverens hensigt i 1996 var at fastsætte France Télécoms pensionsbidrag på et niveau, der svarede til konkurrenternes, og ikke at fratage reformen virkninger i en tiårig periode, som det synes at fremgå af det ræsonnement, som Kommissionen kunne godtage på baggrund af erklæringer uden sammenhæng.
(83)
Det parlamentariske arbejde viser utvetydigt, at størrelsen af bidraget blev beregnet som et fast beløb uden forbindelse med de omkostninger, som staten faktisk påtog sig. I sin afgørelse nr. 96-385 DC af 30. december 1996 fastslog Forfatningsrådet på den ene side, at engangsbidraget på 37,5 mia. FRF var begrundet med statens overtagelse af pensioner til tjenestemænd, uden at det modsvarede beløbet, og på den anden side, at betalingerne til statens budget ikke ville blive øremærket til en bestemt udgift, men bidrage til at skabe balance på budgettet i overensstemmelse med artikel 18 i bekendtgørelse af 2. januar 1959 om finanslove.
(84)
Den Franske Republik anfører, at den præcise størrelse af det ekstraordinære bidrag blev fastsat i finansloven for 1997, ikke under hensyntagen til en tiårig periode, i hvilken bidraget skulle sikre »tilbagebetaling« til staten, men derimod under hensyntagen til virkningen for France Télécoms regnskab, som skulle forblive holdbar. Beregningen af beløbet blev ikke foretaget med henblik på at kompensere statens omkostninger, men ud fra selskabets bidragsevne.
(85)
Den måde, hvorpå dette bidrag er blevet forvaltet uden sammenhæng med de reelt udbetalte pensioner siden 1997, viser, at der var tale om et fast beløb. Det fremgår således af tal fra Den Franske Republik, at mellem 1997 og 2006 udgjorde pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom betalt via den særlige pensionskonto […] mia. EUR, og at forvaltningsorganet betalte et beløb på 3,4 mia. EUR ind på denne konto. I samme periode androg det restbeløb, som ikke var finansieret af de indbetalte bidrag, 1,2 mia. EUR. I 1997 blev det i øvrigt anslået, at dette organ ville få en levetid på mellem 17 og 25 år, hvilket ikke hænger sammen med den periode på ti år, som er udgangspunktet for det ræsonnement, Kommissionen støtter sig på.
(86)
Den Franske Republik mener ikke, at France Télécom kunne have klaret sig på markedet uden reformen med en bidragssats på 77 % af den indeksbaserede bruttoløn i 2010 og en henlæggelse i regnskabet til pensionsforpligtelser til de ansatte tjenestemænd. Reformen var således en afgørende fase i tilpasningen til liberaliseringen af markedet i overensstemmelse med EU's mål, og den var tilpasset dette mål og begrænset til det højst nødvendige. Uden reformen ville France Télécom være blevet presset ud af markedet og ville ikke have været i stand til at foretage de nødvendige investeringer, bl.a. for at muliggøre ubundtet adgang til abonnentledninger, uden en risiko for fallit, og reformen har således ikke haft negative følger for konkurrencen.
(87)
Endvidere mener Den Franske Republik ikke, at reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner, herunder kravet om betaling af et ekstraordinært bidrag, medførte omkostninger for staten mellem 1997 og 2006, men faktisk medførte en nettoindtægt på over 9,1 mia. EUR til den franske stat ifølge skøn fra de franske myndigheder (52). Hvis der skulle foretages en beregning af afkastet af det ekstraordinære bidrag, mener Den Franske Republik, at der bør anvendes en diskonteringssats på 7 %. Princippet om et ekstraordinært bidrag var således fastslået allerede i 1996. Investeringshorisonten skulle være lang, da den forventede forskel mellem de ydelser, der skulle udbetales, og de forventede bidrag, først oversteg 500 mio. EUR i 2005, dvs. 9 år senere, og først oversteg 1 mia. EUR 12 år senere. I 1996 var den gennemsnitlige rente for tilsvarende statsobligationer med en 15-års løbetid på 6,9 %. France Télécom foretog obligationsudstedelser mellem november 1991 og november 1997 til en gennemsnitlig rente på 7 %.
(88)
Endvidere bør beslaglæggelsen af de beløb, Kommissionen krævede i medfør af sin beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (53) og den efterfølgende betaling af disse beløb, få Kommissionen til at betragte sin beslutning som gennemført, jf. Kommissionens beslutning fra 2007 i den henseende (54). Den kumulerede virkning af disse støtteforanstaltninger bør derfor ikke undersøges.
6. VURDERING AF STØTTEN
6.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(89)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(90)
Anvendelsen af denne artikels kumulative betingelser i den konkrete sag gennemgås nedenfor i afsnit 6.1.1 til 6.1.5.
6.1.1. Statsstøtte, der ydes ved hjælp af statsmidler
(91)
1990-loven og 1996-loven er udstedt af den franske stat. De fastsætter den foranstaltning, ifølge hvilken France Télécom betaler et bidrag til gengæld for statens udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom. Da det bidrag, France Télécom betaler til den franske stat i medfør af 1996-loven, er mindre end i medfør af 1990-loven, er støtten til France Télécom ydet ved hjælp af midler fra den franske stat.
6.1.2. Støtte, der begunstiger visse virksomheder
(92)
Bestemmelserne i 1990-loven definerede den gældende ordning for det offentlige selskab France Télécom med status som juridisk person. 1996-loven om det offentlige selskab France Télécom ændrede denne ordning ved at indføre bestemmelser for France Télécom og retningslinjer, der kun gælder for dette selskab.
(93)
Den ordning, der blev indført ved 1990-loven, havde til formål at fastsætte en modydelse, der var specifik med hensyn til principperne for og størrelsen af det arbejdsgiverbidrag vedrørende pensioner, som France Télécoms skulle betale til den franske stat. Derfor er den modydelse, som France Télécom betalte i medfør af den oprindelige 1990-lov, som fandt anvendelse mellem 1991 og 1996, og den anden modydelse, der blev indført ved 1996-loven, og som har fundet anvendelse siden 1997, specifikke foranstaltninger, der udelukkende angår France Télécom, hvorfor de opfylder betingelsen om selektivitet i modsætning til, hvad France Télécom påstår.
6.1.3. Økonomisk fordel, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene
(94)
Det skal fastslås, om de foranstaltninger, der fastsætter størrelsen af den omhandlede kompensation, begunstiger France Télécom. Spørgsmålet om, hvorvidt 1996-lovens ændringer af artikel 30 i 1990-loven udgør statsstøtte ved at give France Télécom en økonomisk fordel, skal vurderes på baggrund af det omhandlede pensionssystems art og økonomi og konsekvenserne for France Télécom og ikke på baggrund af ændringernes begrundelse og mål. Målet med at ændre 1990-loven er således i princippet ikke relevant for at vurdere konsekvenserne i modsætning til, hvad den Den Franske Republik anfører.
(95)
Statens varetagelse af beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom sker i henhold til loven om civile og militære pensioner, som udelukkende finder anvendelse på de omhandlede tidligere tjenestemænd. Hverken 1990-loven eller 1996-loven har ændret disse tjenestemænds status og heller ikke princippet om, at staten varetager udbetaling af deres pension. Denne varetagelse synes at skyldes princippet om, at tjenestemænd tjener almenvellet i fuld uafhængighed. Det er ikke tilfældet, når disse tjenestemænd arbejder for en virksomhed, der udbyder betalingstjenester i denne virksomheds interesse og med indtjening for øje i konkurrence med andre virksomheder, der tilbyder de samme tjenester.
(96)
I det lys udgør betalingen af en modydelse til staten som foreskrevet både i 1990-lov og i den ændrede 1996-lov en undtagelse fra princippet om den franske stats varetagelse af betalingerne. Denne undtagelse skyldes arten af og strukturen i pensionsordningen for tjenestemandsansatte i France Télécom. Det forholder sig nemlig sådan, at den franske stat skal foretage udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i France Télécom, der er omfattet af den generelle status for tjenestemænd, og ikke de almindelige regler for sociale sikringsydelser.
(97)
Også uden en modydelse fra France Télécom ville den franske stat være forpligtet til at opfylde sine livsvarige forpligtelser over for de tjenestemandsansatte med den pågældende status, medmindre der blev foretaget en ensidig ændring af disse forpligtelser. Derimod ville en tilrådighedsstillelse af statslige tjenestemænd for France Télécom uden nogen form for modydelse med hensyn til de udbetalte pensioner udgøre en klar fordel for selskabet.
(98)
Da France Télécoms konkurrenter ikke har personale med tjenestemandsstatus, over for hvilke den franske stat har lignende finansielle forpligtelser, kan principperne for finansieringen af pensionerne og France Télécoms betaling af modydelser i medfør af loven ikke overføres på dem. Da konkurrenternes ansatte har en anden status med hensyn til risikoen for manglende lønudbetaling og er omfattet af de almindelige regler for sociale sikringsydelser, synes de franske myndigheder at mene, at betaling af sociale ydelser for dækning af denne risiko er berettiget i deres tilfælde. Men det er netop denne status, som de franske myndigheder påberåber sig, når de anfører, at inddragelse af risici, der ikke er fælles for tjenestemænd og overenskomstansatte, i beregningen af France Télécoms modydelse til staten i medfør af 1996-loven, ikke er berettiget.
(99)
Det følger således deraf, at hvad angår de bidrag, disse virksomheder betaler for deres overenskomstansatte personale, befinder de sig hverken retligt eller faktisk i en situation, der kan sammenlignes med France Télécoms tjenestemandsansatte i modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom hævder i deres bemærkninger.
(100)
Det er heller ikke muligt at sammenligne den modydelsesordning, der gælder for France Télécom, med den ordning, der er fastsat for andre offentlige enheder, der beskæftiger tjenestemænd, som f.eks. Monnaie de Paris eller Office National des Forêts, som for visse af deres aktiviteters vedkommende kan karakteriseres som virksomheder i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller andre offentlige erhvervsvirksomheder, som f.eks. EDF eller GDF før i tiden. EDF og GDF havde specifikke pensionsordninger, der ikke var de samme som i den offentlige forvaltning. EDF's og GDF's ordninger er i øvrigt efterfølgende blevet tilpasset det almindelige pensionssystem, selv om det skal nævnes, at Kommissionen konkluderede, at der ikke foreslå statsstøtte, under forudsætning af at denne tilpasning var økonomisk neutral for staten (55), hvilket ikke er tilfældet i den her foreliggende 1996-reform.
(101)
Derimod var modydelsesordningen til fordel for staten for betaling pensioner til tjenestemandsansatte i La Poste før de ændringer, som Kommissionen beskrev og godkendte med forbehold i La Poste-beslutningen, også en ordning for et offentligt selskab, der kan sammenlignes med en offentlig erhvervsvirksomhed, og som i medfør af den oprindelige 1990-lov kunne sammenlignes med France Télécoms, da der også var tale om årlige tilbagebetalinger til staten for pensionsudbetalinger til tjenestemænd og betaling af de bidrag, der er omhandlet i artikel L134 i loven om social sikring.
(102)
Selv om La Poste ikke konkurrerer med France Télécom, og selv om de fordele, der er indrømmet France Télécom ville fordreje eller true med at fordreje en sådan konkurrence, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at principperne og bestemmelserne for pensionsordningen for France Télécoms tjenestemandsansatte før 1996-reformen var de samme som for den tilsvarende ordning for La Poste på samme tidspunkt. Kommissionen vurderede i øvrigt i La Poste- beslutningen, at reformen af La Poste's ordning udgjorde statsstøtte i modsætning til, hvad Den Franske Republik nævner i sine bemærkninger om France Télécom. For at vurdere France Télécoms situation er referencerammen generelt situationen for en offentlig eller privat virksomhed, der beskæftiger tjenestemænd, som har bevaret deres status. Sådanne virksomheder ville befinde sig inden for samme referenceramme som France Télécom. Det er således i forhold til en sådan referenceramme, at det kan vurderes, om der er ydet statsstøtte til fordel for France Télécom.
(103)
På samme måde kan det heller ikke påstås, at en foranstaltning ikke giver en virksomhed, i dette tilfælde France Télécom, en fordel, blot fordi foranstaltningen kompenserer for en vis ulempe, som denne virksomhed har haft før i tiden, i modsætning til hvad Den Franske Republik og France Télécom fremfører. Kommissionen har endnu en gang for nylig tilbagevist et argument fremført af en historisk telekommunikationsoperatør, som konkurrerer med France Télécom, hvorefter særlige sociale pensionsrettigheder, der kan sammenlignes med de gældende rettigheder i den offentlige forvaltning, som er »arvet« fra tidligere ordninger, og som afviger fra de almenretlige rettigheder for en del af personalet, kan begrunde en nedsættelse af operatørens pensionsbidrag for denne personalekategori (56). Som de franske myndigheder fremhævede i forbindelse med drøftelserne om forslaget, indførte 1996-loven en ny og tung byrde for den franske stat, hvad angår udbetaling af pensioner til France Télécoms tjenestestemandsansatte. Samtidig betød 1996-loven, at den modydelse, France Télécom altid havde betalt, blev nedsat.
(104)
På grund af metoden til beregning af arbejdsgiverbidrag ifølge loven har France Télécom siden den 31. december 1996 betalt en modydelse til staten, som er lavere end den ydelse, selskabet ville have betalt, hvis loven ikke var blevet vedtaget. Da arbejdsgiverbidraget ifølge loven får frigørende virkning, overtog France Télécom straks den 31. december 1996 den henlæggelse, der var foretaget i regnskabet til betaling af selskabets fremtidige forpligtelser. Den byrde, som France Télécom blev fritaget for, var således hverken ny - da 1990-loven indførte den tidligere budgetpraksis - eller uforudsigelig, da selskabet foretog henlæggelser i den henseende, eller en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende sociale sikringsregler, da disse ikke finder anvendelse på den modydelse, som France Télécom betaler.
(105)
Straks da 1996-loven trådte i kraft, blev den franske stat pålagt en forpligtelse til at betale et årligt bidrag til fuldstændig dækning af finansieringen af pensionsudbetalinger til det omhandlede personale. Støttebeløbet i medfør af 1996-loven kan beregnes som den årlige forskel mellem den modydelse, der udgøres af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag til den franske stat, og de bidrag, selskabet skulle have betalt i medfør af 1990-loven, jf. tabel 1, hvis den var forblevet uændret, med fradrag af det engangsbeløb, der blev betalt i 1997.
(106)
Det fremgår af de skøn, Den Franske Republik har fremlagt, jf. betragtning 40, at på tidspunktet for 1996-reformen og indtil det planlagte ophør af de finansielle forpligtelser som følge af statens overtagelse, kunne de franske myndigheder anslå den samlede nettoværdi af disse nye forpligtelser indtil 2043, hvor statens finansielle forpligtelser i forhold til de pensionerede tjenestemænd eller deres rettighedshavere ville være ophørt, til […] mia. EUR. Den aktuelle nettoværdi af forpligtelserne var på […] mia. EUR i 1996 efter fradrag af France Télécoms årlige bidrag (15,2 mia. EUR), lønmodtagerbidrag ([…] mia. EUR) og det ekstraordinære engangsbeløb på 5,7 mia. EUR.
(107)
Det skal i øvrigt bemærkes, at de beløb, der blev estimeret i forbindelse med 1996-reformen, er en omtrentlig beregning af det faktiske beløb (57). De modydelser, der blev pålagt France Télécom i form af årlige bidrag, og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i 1997, havde hverken til formål eller følge at sikre budgetmæssig neutralitet for den franske stat. Hvis det havde været tilfældet, ville der med forbehold af korrekte hypoteser i aktuarberegningen, have været balance mellem omkostninger og indtægter i hele perioden, og derved ingen økonomisk fordel for France Télécom.
(108)
De franske myndigheder var klar over, at overførslen af pensionsbidragene for France Télécoms tjenestemandsansatte til statens generelle budget var en ny og tung byrde for staten, som det ekstraordinære engangsbidrag eller indtægterne fra overdragelsen af en del af statens aktier i selskabet kun delvist dækkede. Således viser debatten som nævnt i betragtning 31, at den franske stat i 1996 ikke søgte fuld kompensation for den nye byrde, den påtog sig fremover, men tværtimod forsøgte at påtage sig en ny byrde med henblik på, at der først og fremmest blev taget hensyn til selskabets interesser.
(109)
Det er klart, at selv med andre aktuarmæssige hypoteser end den franske stats med hensyn til den nye byrde, staten påtog sig, og uanset det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, indebar reformen en betydelig økonomisk fordel i form af mindre arbejdsgiverbidrag til pensioner. Men da det ekstraordinære bidrag eller udligningsbeløbet ikke gav mulighed for fuldt ud at dække de forpligtelser, der blev overført til den franske stat, men kun i bedste fald at lette dem, og da der var tale om store beløb, kan det ikke bekræftes, at den daværende anvendte aktuarberegning var korrekt og gav præcise skøn for hele perioden frem til 2043.
(110)
Endvidere er det ikke muligt at sammenligne de økonomiske fordele som følge af France Télécoms lavere bidrag med de påståede ulemper, der følger af beskæftigelsen af tjenestemænd, således som både France Télécom og Den Franske Republik påstår. 1996-loven forstærkede under ingen omstændigheder de påståede ulemper, da den ikke medførte ansættelse af yderligere tjenestemænd. 1996-loven fritog France Télécom for en del af selskabets økonomiske forpligtelser, men formålet med loven var ikke at kompensere for en påstået ulempe i forbindelse med lønningerne eller - som France Télécom udtrykker det - den mindre fleksibilitet som følge af beskæftigelsen af tjenestemænd.
(111)
Der er således i overmål muligt at gendrive argumenterne om de påståede ulemper ved beskæftigelse af tjenestemænd, som Den Franske Republik og France Télécom fremfører.
-
For det første havde France Télécom inden den fuldstændige liberalisering af det franske marked et uddannet og kompetent personale, som - hvis det var blevet fuldstændig udskiftet - ville have gjort det umuligt at fastholde selskabets stilling på markedet, hvilket France Télécom undlader at nævne i sine bemærkninger.
-
Endvidere udgør lønninger og investeringer i uddannelse af personale, som France Télécom analyserer som ulemper, en normal byrde i en virksomheds budget, og det er ikke påvist, at disse omkostninger ikke forbedrer personalets engagement og produktivitet i forhold til konkurrenterne.
-
Det er korrekt, at France Télécom ikke har mulighed for at justere lønsummen ved at gennemføre en nedskæringsplan for det pågældende personale, men det er tvivlsomt, om en sådan plan, der udelukkende tager sigte på tjenestemandsansatte, virkelig var relevant at gennemføre, da stoppet for tjenestemandsansættelser i 1997 og brug af overenskomstansatte gav selskabet en vis fleksibilitet med hensyn til at justere lønsummen.
-
Selv om selskabet bruger et betydeligt beløb på at opmuntre det pågældende personale til at gå på førtidspension, er det ikke desto mindre klart, at selskabets incitament til og interesse i at indføre en sådan ordning ville have været mindre, hvis ikke den franske stat i medfør af 1996-loven havde overtaget finansielle forpligtelser, som France Télécom hidtil havde varetaget. Ordningen giver således mulighed for at opmuntre til førtidspension, og for det berørte personales vedkommende en tidligere varetagelse fra statens side. Uden 1996-loven ville France Télécom fortsat skulle have varetaget denne forpligtelse.
(112)
Ligeså grundløs og uden sammenhæng med spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger giver anledning til en økonomisk fordel, forekommer hensyntagen til France Télécoms konkurrencemæssige fordele i medfør af selskabets tidligere monopol, som klagerne fremfører. De påståede fordele og ulemper vedrører ikke spørgsmålet om lige konkurrencevilkår på telekommunikationsmarkederne, hvad angår sociale bidrag.
(113)
Kun det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven udgjorde en umiddelbar belastning for France Télécoms omkostninger i forhold til den allerede identificerede referencesituation. Betalingen af engangsbeløbet nedbragte det støttebeløb, som France Télécom modtog og fortsat modtager indtil ophøret af den økonomiske byrde, staten har påtaget sig i stedet for France Télécom i medfør af 1996-loven. Uden at det berører nøjagtigheden af de aktuarberegninger, den franske stat anvendte på daværende tidspunkt, ville de omkostninger, som France Télécom blev fritaget for - uden dette engangsbeløb - have været på 18,9 mia. EUR og ikke […] mia. EUR i 1996-nettoværdi.
(114)
1996-loven gav og giver stadig France Télécom mulighed for at råde over øgede økonomiske midler til at drive forretning på de markeder, hvor selskabet er aktivt. Disse midler var således i medfør af 1996-loven større end de midler, France Télécom rådede over i medfør af den oprindelige 1990-lov. De markeder for telekommunikationstjenester, som selskabet France Télécom var og er aktivt på i hele Frankrig og i andre medlemsstater, er gradvist blevet liberaliseret i og med den gradvise ophævelse af enerettigheder og særrettigheder fra 1988, og bortset fra særlige undtagelser, fuldstændigt fra 1998. Liberaliseringen var helt gennemført i Frankrig i 2002. Ophævelsen af retlige hindringer blev ledsaget af tilstedeværelse af andre operatører, som France Télécom skulle og stadig skal konkurrere med, før de lovgivningsmæssige foranstaltninger i 1990 og 1996, som denne afgørelse omhandler.
(115)
Da France Télécom således var fritaget for forpligtelsen til at foretage henlæggelser til kommende pensionsudbetalinger til tjenestemandsansatte og omfattet af lavere årlige bidrag, kunne selskabet fremlægge et regnskab fri for disse forpligtelser og bidrag og derved lettere tiltrække kapital, hvilket placerede selskabet i en gunstigere situation end før 1996-loven. Fritaget for en omkostning på sit oprindelige franske marked kunne France Télécom således lettere ekspandere på de andre medlemsstaters markeder, som nu var åbne for konkurrenter, hvilket selskabet faktisk gjorde, som det fremgår af betragtning 48-50.
(116)
Det følger heraf, at lettelsen af France Télécoms omkostninger som følge af metoden til beregning af kompensationen til den franske stat for overtagelsen af tjenestemandspensionerne fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem France Télécom og de nye operatører i Frankrig og i de øvrige medlemsstater, hvor France Télécom driver virksomhed.
6.1.4. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(117)
De markeder, som France Télécom er aktiv på i Frankrig, er gradvist blevet liberaliseret siden 1988, og er derfor i vidt omfang åbne for samhandel mellem medlemsstaterne. Direktiv 96/19/EF indførte en fuldstændig liberalisering af markederne for teletjenester fra den 1. januar 1988. Operatører, hvis kapital delvist ejes af virksomheder i andre medlemsstater end Frankrig, etablerede sig således i Frankrig. Nogle af disse markeder vedrører international kommunikation mellem medlemsstater. Således yder France Télécom elektroniske telekommunikationstjenester i andre medlemsstater, navnlig Spanien, Belgien og Det Forenede Kongerige.
(118)
I den situation vil en foranstaltning, der letter France Télécoms generelle driftsomkostninger og dermed frigør midler, som selskabet kan bruge til at investere eller forbedre sine kommercielle tjenester i Frankrig eller til at etablere sig i andre medlemsstater, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.1.5. Konklusion vedrørende tilstedeværelsen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(119)
Det følger af ovenstående, at ved at nedsætte den modydelse, som udgøres af det arbejdsgiverbidrag, der skal betales til staten for pensionsomkostningerne i medfør af den oprindelige 1990-lov, og erstatte den med den modydelse, der følger af 1996-loven, som er lavere end den tidligere anvendte, har Den Franske Republik ved hjælp af statsmidler ydet støtte til France Télécom, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, gennem overførslen af omkostninger i medfør af 1996-loven.
(120)
Det er derfor nødvendigt at undersøge, om denne støtte kan erklæres for forenelig med det indre marked.
6.2. Andre retsgrundlag til vurdering af støttens forenelighed
(121)
Kommissionen bemærker, at Frankrig ikke har påberåbt sig traktatens artikel 106, stk. 2, som grundlag for, at støtten til France Télécom skulle være forenelig med det indre marked.
(122)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder og støtteforanstaltninger i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, kan klart ikke finde anvendelse i dette tilfælde.
(123)
Hvad angår undtagelsesbestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, fastslår Kommissionen, at støtten ikke har til formål at fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, at den ikke kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, eller at den ikke tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi. Der er heller ikke tale om støtte til fremme af kulturen eller bevarelse af kulturarven.
(124)
Det eneste grundlag for at erklære foranstaltningen forenelig kunne således være TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
6.3. Støttens forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(125)
Det hedder i TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c): »Som forenelige med det indre marked kan betragtes: (…) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (…)«.
(126)
For at en støtteforanstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked med den begrundelse, at den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, skal den forbedre den måde, hvorpå den økonomiske aktivitet udføres. Støtte er alene forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. I sin vurdering tager Kommissionen særligt hensyn til nødvendigheds- og proportionalitetskriteriet (58).
(127)
Indledningsvis og under hensyntagen til den tvivl, Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede proceduren, skal det bemærkes, at Den Franske Republik har tilbagesøgt et tilfredsstillende beløb hos France Télécom svarende til den tilbagebetaling af støtte, der blev krævet i Kommissionens beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (59). Efter Domstolens stadfæstelse af Rettens dom, der afviste et annulationssøgsmål vedrørende denne beslutning (60), mener Kommissionen, at Den Franske Republik har truffet de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne beslutning. Da den korrekte tilbagebetaling af støtten inden for rammerne af erhvervsskatteordningen fjerner en eventuel fordel for France Télécom i den henseende, er det ikke relevant at undersøge virkningerne af en eventuel kumulering med den støtte, der behandles i denne procedure.
(128)
I øvrigt skal det straks bemærkes, at en virksomheds sociale bidrag i modsætning til investeringsomkostninger er tilbagevendende driftsomkostninger, og at en støtte, der nedsætter disse, udgør driftsstøtte til virksomheden, hvis forenelighed med det indre marked ifølge Domstolens retspraksks skal vurderes meget restriktivt af Kommissionen.
6.3.1. Støtteforanstaltningens forenelighed med et mål af fælles interesse
(129)
I dette tilfælde kan den støtte, der har været ydet siden 1997, betragtes som støtte til fremme af udviklingen af den økonomiske aktivitet at udbyde elektroniske kommunikationstjenester i forbindelse med den fuldstændige liberalisering af disse markeder. 1996-loven blev vedtaget samtidig med lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikationssektoren, der indabejdede Frankrigs forpligtelser som følge af EU-retten, i særdeleshed direktiv 96/19/EF.
(130)
I den henseende er det overordnede mål med 1996-loven for så vidt angår betalingen af den finansielle modydelse til den franske stat at justere de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger, så de bliver ens for France Télécom og de øvrige telekommunikationsselskaber, der er omfattet af de almindelige socialsikringsregler. Det middel, der anvendes, nemlig en støtteforanstaltning, der direkte og udelukkende vedrører den måde, hvorpå France Télécoms arbejdsgiverbidrag beregnes, forekommer hensigtsmæssigt til at nå det fastsatte mål.
(131)
En støtteforanstaltning, der tager sigte på at nedbringe de løbende sociale bidrag, som France Télécom betalte på et tidspunkt, hvor levering af en tjeneste på monopollignende vilkår som selskabets vigtigste aktivitet ikke krævede en effektiv økonomisk adfærd, kan i en anden konkurrencemæssig situation bidrage til at forbedre den måde, hvorpå de tjenester, der tidligere blev leveret på monopollignende vilkår, ydes, i det omfang de konkurrerende virksomheders afsættelse af midler til deres respektive sociale bidrag ikke medfører en forvridning af den meritbaserede konkurrence. Der fremføres ganske vist nedenfor visse forbehold, hvad angår relevansen af visse bestemmelser i loven med henblik på at opnå det opstillede mål. Der kan imidlertid hverken rejses tvivl om dens legitimitet eller overensstemmelse med målet af fælles interesse om at udvikle effektive markeder for elektroniske kommunikationstjenester ved at bidrage til den teknologiske og økonomiske udvikling af denne aktivitet.
6.3.2. Støtteforanstaltningens nødvendighed
(132)
Loftet over tjenestemandsansatte i France Télécom som følge af forbuddet mod ansættelse efter den 1. januar 2002, jf. 1996-loven betød nødvendigvis en betydelig stigning i France Télécoms pensionsomkostninger i forhold til de aktive tjenestemænd. Da France Télécom således ikke længere havde mulighed for at ansætte tjenestemænd, hvilket var forståeligt, da de omhandlede tjenester nu var liberaliserede, ville selskabet have haft uforholdsmæssigt store pensionsomkostninger for det omhandlede personale i forhold til de omkostninger, konkurrenterne havde og fortsat har. Det skal således bemærkes, at forpligtelsen til betaling af en modydelse til den franske stat i medfør af bestemmelserne i den oprindelige 1990-lov ikke kun vedrørte de tjenestemænd, der var tjenstgørende på de liberaliserede markeder i 1990 og efterfølgende, men også pensionerede tjenestemænd i post- og telekommunikationsministeriet i 1990.
(133)
Som eksempel kan nævnes, at det bidrag, som France Télécom ifølge Den Franske Republik skulle have betalt, hvis 1990-loven var forblevet i kraft, ville have været på 77 % af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte i 2010. Denne sats skal sammenholdes med en sats på […] %, der ville gøre det muligt at sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici og ikkefælles risici mellem France Télécom og selskabets konkurrenter. I absolutte tal ville forskellen udgøre ca. […] mio. EUR i årlige meromkostninger i forhold til en bidragssats, der sikrer lige konkurrencevilkår. Da det ikke var stipuleret i loven, at France Télécoms arbejdsgiverbidrag var frigørende, ville France Télécom have stået over for betydelig større henlæggelsesbehov i forhold til de henlæggelser på 3,6 mia. EUR, der allerede var foretaget i 1996.
(134)
I den henseende er klagernes bemærkninger om det forhold, at France Télécom siden 1996 har kunnet klare en gæld, der var langt større end den byrde, den franske stat fratog selskabet for, ikke relevante, da de ikke vedrører den undersøgte sag. Selv om stigningen i France Télécoms gæld siden 1996 og de beløb, der er aktuelle på nuværende tidspunkt, synes at udelukke den risiko for fallit, som Den Franske Republik nævnte, hvis ordningen ifølge 1990-loven var fortsat, forekommer støtteforanstaltningen at være nødvendig i fremtiden for at give France Télécom mulighed for en meritbaseret konkurrence på de pågældende markeder uden at være tynget af fortidens sociale bidrag, som selskabets konkurrenter ikke har.
(135)
Klagernes og telekommunikationsoperatørens bemærkninger til relevansen af en samlet status til vurdering af støttens nødvendighed i forhold til France Télécoms andre fordele som følge af den tidligere monopolstilling er ikke begrundede i det konkrete tilfælde. Det er korrekt, at France Télécom siden 1996 har haft en stærk stilling på en række tjenestemarkeder, hvor selskabet er aktivt i Frankrig, bl.a. som følge af de netværkseffekter, der præger telekommunikationsmarkederne. France Télécom har ligeledes styrket sin tilstedeværelse på andre medlemsstaters markeder og opnået en betydelig vægt, bl.a. i Polen og Spanien. Som telekommunikationsoperatøren indirekte gør opmærksom på i sine bemærkninger, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at France Télécom som følge af sin dominerende stilling i medfør af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller selskabets stærke markedsposition i medfør af rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i EU (61) er omfattet af særlige asymmetriske forpligtelser, som konkurrerende virksomheder med mindre markedsstyrke ikke er omfattet af.
(136)
Formålet med disse forpligtelser, f.eks. vedrørende netadgang, omkostningsbaserede takster og fravær af kommerciel adfærd, som en virksomhed uden dominerende stilling ville kunne tillade sig, er netop at sikre, at France Télécoms stilling som følge af selskabets tidligere monopol ikke længere skader konkurrencen. Disse lovgivningsmæssige ad hoc instrumenter, som de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen regelmæssigt anvender (62), er mere målrettede og effektive, når det drejer sig om at afhjælpe virkningerne af France Télécoms vedvarende ulemper som følge af selskabets tidligere monopol, som klagerne nævner.
(137)
Den statsstøtte, der behandles i denne procedure, forekommer derfor i princippet nødvendig for at nå et mål af fælles interesse, idet den forbedrer konkurrencevilkårene med hensyn til pensionsbidrag og derved ydelsen af elektroniske kommunikationstjenester.
6.3.3. Støtteforanstaltningens proportionalitet
(138)
Det må konstateres, at den finansielle modydelse til fordel for staten, der blev indført ved 1990-loven for beregning og udbetaling af pensioner, er specifik for France Télécom og sui generis. Princippet om fuldstændig tilbagebetaling som foreskrevet i den oprindelige 1990-lov blev erstattet af en anden ordning for beregning af den modydelse, der skulle betales til staten fra 1996. Flere alternative metoder til beregning af France Télécoms arbejdsgiverbidrag til staten, der gik så vidt som en fuldstændig varetagelse fra statens side uden tilbagebetaling, var teoretisk set mulige. Denne modydelse er siden 1997 blevet beregnet med henvisning til visse bidrag, som betales af konkurrerende virksomheder i sektoren. Med henblik på at afgøre, om støtten står i et rimeligt forhold til det fastsatte mål, er det således nødvendigt at undersøge, om referencen til fastsættelse af modydelsen i medfør af 1996-loven er objektiv og begrundet.
(139)
Det skal straks bemærkes, at i procedurer vedrørende nedsættelse af bidrag i relation til pensioner til tjenestemandsansatte hos tidligere teleoperatører med monopolrettigheder, OTE i Grækenland og BT i Det Forenede Kongerige, har Kommissionen bl.a. undersøgt, om disse virksomheder betalte de samme sociale bidrag som konkurrenterne for at afgøre, hvorvidt statsstøtten til de omhandlede operatører var henholdsvis forenelig eller uforenlig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (63). Kommissionen konstaterer imidlertid i det konkrete tilfælde, at de frigørende bidrag, som France Télécom hvert år betalte ifølge 1996-loven, ikke giver mulighed for at sikre, at selskabets sociale bidrag svarer til konkurrenternes. Satsen for lige konkurrencevilkår (»taux d'équité concurrentielle«, TEC) er ikke opnået.
(140)
Den Franske Republik og France Télécom påberåber sig imidlertid det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997 i medfør af 1996-loven. Størrelsen af dette engangsbidrag blev fastsat i 1996 for i en tiårig periode i medfør af 1996-loven at kompensere for statens forventede meromkostninger under hensyntagen til de regnskabsmæssige henlæggelser, France Télécom havde foretaget, og som selskabet kunne foretage i regnskabet for 1996-1997. Det ekstraordinære engangsbidrag kan deles op i to dele:
-
dels et beløb på 3,6 mia. EUR, der svarer til France Télécoms henlæggelser indtil 1996 med henblik på bidragene til de forventede kommende tjenestemandspensioner
-
dels et beløb på 2,1 mia. EUR (herefter kaldet »supplerende beløb«), der både i de offentlige myndigheders prognoser og i realiteten svarer til nettoudgifterne til de pensionsudbetalinger, som staten skulle varetage i en tiårig periode fra 1997 til 2006 på grund af overførslen af pensionsbetalingerne til tjenestemænd i telekommunikationssektoren.
(141)
Da formålet med engangsbeløbet på 5,7 mia. EUR aldrig var at kompensere for manglende lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og konkurrenterne, er det ikke begrundet at relatere dette beløb til de årlige frigørende bidrag, som France Télécom ikke betalte, men som havde været nødvendige for at sikre reelle lige konkurrencevilkår.
(142)
Derimod fremgår det af undersøgelsen af de parlamentariske debatter, at det supplerende beløb på 2,1 mia. EUR skulle dække overførslen af pensionsudgifter fra 1997 til 2006 og i praksis fjerne støttens virkninger i en tiårig periode. France Télécoms nettobelastning, der svarer til dette supplerende beløb, tjente således til i en tiårig periode at finansiere den franske stats meromkostninger ved reformen.
(143)
Det ekstraordinære bidrag tager således højde for overtagelsen af de regnskabsmæssige hensættelser indtil 1996, som dermed bliver irrelevante. De henlæggelser, staten overtog, var opbygget af France Télécom for at tage højde for kommende pensionsudbetalinger, og overtagelsen fjerner støttens virkninger for den pensionsbetalingsperiode, de skulle dække.
(144)
1996-loven henviser imidlertid til et ekstraordinært engangsbidrag, uden at de gældende bestemmelser - både finansloven og efterfølgende bekendtgørelser - angiver, hvilket beløb som følge af henlæggelserne, der bør fratrækkes de omkostninger, der overføres til staten for denne periode. Artikel 6 i 1996-loven præciserer, at det ekstraordinære engangsbidrag betales som en modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. Der skal således tages højde for det samlede ekstraordinære bidrag ved analysen af reformen.
(145)
Da France Télécom ved betalingen af dette ekstraordinære engangsbeløb har dækket omkostningerne til tjenestemandspensioner og kompensationen mellem ordningerne for en periode på ca. femten år, er støttens virkninger neutraliseret. France Télécom har således ved betalingen af dette ekstraordinære bidrag neutraliseret støttens virkninger i denne periode. Det er derfor berettiget, at France Télécom i denne periode ikke forpligtes til at opfylde betingelserne for støtteforenelighed, og at selskabet ikke betaler det årlige bidrag, der er nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår, som omfatter risici, der ikke er de samme som for overenskomstansatte.
(146)
Det er nødvendigt at se nærmere på denne argumentation.
(147)
Det må konstateres, at France Télécoms årlige frigørende indbetalinger siden 1996-reformen ikke giver mulighed for at opnå en sats for lige konkurrencevilkår således som nævnt i beslutningen om at indlede proceduren. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer ikkefælles risici, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
(148)
Det følger således af tabel 4, at den manglende inddragelse af ikkefælles risici i beregningen af France Télécoms bidrag viser sig ved en betydelig forskel mellem den modydelse, France Télécom betaler til staten, og det beløb, selskabet skulle betale, hvis bidragssatsen var beregnet med henblik på at sikre fuldstændig lige konkurrencevilkår i forhold til beregningsgrundlaget for konkurrenterne. I den henseende opfylder støtteforanstaltningen ifølge loven ikke proportionalitetsprincippet. For at opfylde dette princip og for at nå det opstillede legitime mål om at forbedre konkurrencevilkårene ved at ensrette beregningsmåden for de bidrag, der skal betales af virksomheder, som er aktive på de omhandlede telekommunikationsmarkeder i Frankrig, skulle og skal støtten til France Télécom i medfør af 1996-loven faktisk sikre en fremtidig ensretning af de pågældende bidrag ved at tage højde for bidrag vedrørende ikkefælles risici for begge personalekategorier.
(149)
I den henseende er det argument, som Frankrig fremfører, ifølge hvilket tjenestemænd ikke er udsat for visse risici, og at der af den grund ikke bør betales bidrag for disse risici, ikke relevant. For det første er det i medfør af statslige foranstaltninger, at de omtalte risici ikke opstår, og det er ikke godtgjort, at France Télécom ikke drager en økonomisk fordel deraf. Det er f.eks. i medfør af den franske stats engagement over for de tjenestemandsansatte i France Télécom og det forhold, at den franske stat er selvforsikrende, at risikoen for manglende udbetaling af lønninger i tilfælde af selskabets konkurs ikke vil opstå. Men den mulighed, at France Télécom går konkurs, kan - som for konkurrenternes vedkommende - ikke udelukkes. I begge tilfælde er der ikke tale om, at der indrømmes en fordel til selskabet, men direkte til selskabets ansatte. Garantien for lønudbetaling indtræder, når selskabet er ophørt med at eksistere. En konkurrerende virksomhed vil imidlertid i modsætning til France Télécom skulle betale bidrag for at sikre lønudbetalinger efter dens ophør. Det er derfor ikke berettiget at indrømme France Télécom en fordel i form af et mindre bidrag, eller i praksis at udelukke denne risiko i grundlaget for beregning af France Télécoms bidrag.
(150)
Dernæst - og mere grundlæggende - var formålet med 1996-reformen, som ikke ser ud til at være blevet helt gennemført, at udligne konkurrencevilkårene med hensyn til skattemæssige og sociale bidrag mellem alle konkurrenter i sektoren, uanset personalets status og uanset France Télécoms faktiske forpligtelse til at være tilsluttet og betale bidrag til de kompetente forvaltningsorganer. Det er netop denne stræben efter at udjævne konkurrencevilkårene, der kan betyde, at den undersøgte foranstaltning er forenelig med det indre marked. Hvorvidt France Télécoms personale er udsat for sådanne risici, er således ikke relevant i denne sammenhæng.
(151)
Det kan konkluderes, at nedsatte pensionsforpligtelser med en overførsel af nettobidrag til staten kun kan overholde proportionalitetsprincippet, hvis nedsættelsen gav mulighed for at udjævne konkurrencevilkårene. France Télécom er imidlertid ikke blevet stillet i en situation, der helt svarer til situationen for virksomhederne i sektoren, hvad angår de lønrelaterede sociale bidrag, da de sociale og skattemæssige bidrag ikke indgår i grundlaget for beregningen af det årlige bidrag.
(152)
I modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom påstår, er det heller ikke berettiget at inddrage det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom allerede betalte i 1997, og sammenligne det med France Télécoms utilstrækkelige frigørende bidragssats.
(153)
Kommissionen ønsker indledningsvis at minde om, at den i enhver situation skal fastslå, om betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er opfyldt, uden at den er bundet at tidligere beslutningspraksis, hvis en sådan eksisterer (64).
(154)
Under alle omstændigheder adskiller den her undersøgte reform sig klart i flere henseender fra den reform, der er behandlet i La Poste-beslutningen (65), som de franske myndigheder forsøger at henvise til.
(155)
I modsætning til den reform, der er omhandlet i La Poste-beslutningen, indtraf reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i France Télécom lige inden liberaliseringen i EU af de markeder, som France Télécom kunne drive forretning på.
(156)
Det viser sig i øvrigt, at France Télécom drog fordel af denne liberalisering og etablerede sig på markeder i andre medlemsstater ikke kun takket være overgangen til aktieselskabsformen, men også delvist takket være fjernelsen af pensionsforpligtelser fra regnskabet og potentielt lavere forpligtelser i fremtiden som følge af reformen. Denne lempelse af pensionsforpligtelserne i France Télécoms regnskab gav mulighed for at øge selskabets solvens og lånekapacitet. Det fremgår af tal for selskabets gældsætning, som klagerne har fremlagt i deres bemærkninger, som Den Franske Republik ikke har bestridt med hensyn til beløbenes størrelse, at France Télécom nettogæld steg fra 19,2 mia. EUR i 1997 til 83 mia. EUR i 2002.
(157)
Det er korrekt, at denne volontaristiske ekspansive investeringspolitik på andre medlemsstaters markeder som følge af liberaliseringen kan være grunden til denne meget betydelige stigning i nettogælden. Ikke desto mindre blev tilvejebringelsen af den nødvendige kapital delvist muliggjort af lempelsen af pensionsforpligtelserne til et beløb af […] mia. EUR, som blev overført til den franske stat i 1996. Når telekommunikationsoperatøren således i sine bemærkninger forsøger at påvise, at støtten har givet France Télécom mulighed for at finansiere sin internationale ekspansion (bemærkningerne er anført i betragtning 68), er disse påstande ikke helt grundløse.
(158)
Derimod er de postmarkeder, som det franske selskab La Poste kan operere på i EU, endnu ikke helt liberaliseret og forventes først at blive det i 2012, dvs. seks år efter reformen af finansieringen af tjenestemandspensioner i La Poste (66). Den konkurrencebegrænsende virkning af støtten til France Télécom på fuldt liberaliserede markeder er derfor mere mærkbar end støtten til La Poste. En fuldstændig jævnføring på de betingelser, der er nødvendige for at vurdere støttens forenelighed, er således ikke mulig, da der er tale om forskellige konkurrencemæssige situationer på markeder, hvor målet med liberaliseringen på EU-niveau og bidraget til økonomiens konkurrenceevne også var forskellige. Det følger heraf, at kriteriet om et mål af fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ikke nødvendigvis skal vurderes på samme måde i de to konkrete sager.
(159)
Endvidere kan situationen for La Poste og følgelig selskabets mulighed for en ekspansion på udenlandske markeder eller en styrkelse på det franske marked ikke sammenlignes med France Télécoms situation. Som det nævnes i La Poste-beslutningen, skulle La poste som følge af overgangen til nye regnskabsstandarder i sit regnskab bogføre en henlæggelse til forpligtelser over for staten, der hidtil var angivet som en ikkebalanceført post, til et beløb på 76 mia. EUR (67). I modsætning til La Poste foretog France Télécom imidlertid henlæggelser i sit regnskab med henblik på kommende forpligtelser uden reformen, hvilket objektivt set gjorde de to virksomheders finansielle situation forskellig.
(160)
Hvis der ikke var gennemført en reform for France Télécom, og ordningen som følge af 1990-loven var fortsat, ville det ligeledes have vist sig ved stigende pensionsforpligtelser, der ville blive betydelige fra 2005-2007 ifølge de daværende prognoser, jf. betragtning 30, hvilket bekræfter de senere resultater i tabel 3. På tidspunktet for reformen førte fortsættelsen af ordningen ifølge den lov, der gælder for La Poste, umiddelbart til årlige merudgifter på ca. […] mio. for La Poste (68).
(161)
Det er derfor ikke godtgjort, at situationen for de to virksomheder ifølge den lov, der var gældende før de respektive reformer og som følge deraf den konkurrencemæssige virkning, var den samme. Kendsgerningerne viser det modsatte. Det følger deraf, at en undersøgelse, der fører til samme konklusioner i de to sager, ikke er mulig.
(162)
I øvrigt var der i forbindelse med La Poste-beslutningen tilstrækkelige grunde til at antage, at det ekstraordinære engangsbidrag i fremtiden kunne anvendes som et forskud for betaling af bidragene i forbindelse med den ændrede sats for lige konkurrencevilkår. Disse grunde kan ikke gøres gældende i det konkrete tilfælde. Betingelsen om omfordeling af La Poste's ekstraordinære bidrag blev fastsat, efter at Kommissionen havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure og gjort opmærksom på undervurderingen af det frigørende bidrag, der var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår.
(163)
Selv om de franske myndigheder ikke udtrykkeligt indrømmer det, var tildelingen af det ekstraordinære engangsbidrag, der er omhandlet i La Poste-beslutningen således i høj grad resultatet af en forhandling mellem Kommissionen og medlemsstaten, der skulle sikre betaling af et frigørende bidrag til sikring af lige konkurrencevilkår. I den forhandling var de franske myndigheders udgangspunkt, således som det fremgår af anmeldelsen af 23. juni 2006 efter de første kontakter om sagen i december 2005, at La Poste's ekstraordinære bidrag ikke var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår i modsætning til det planlagte udkast til reform af det årlige bidrag.
(164)
Kommissionens afgørelse stadfæstede således ikke en reform, der allerede var trådt i kraft, som det synes at være tilfældet for France Télécoms vedkommende. Anmeldelsen og beslutningen om at indlede proceduren af 12. oktober 2006 gik forud for fastsættelsen størrelsen af det ekstraordinære bidrag ved lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (tillægsfinanslov for 2006). Disse forhandlinger omhandlede flere aspekter af reformen, herunder hensyntagen til den fordel, som den anmeldte reform kunne have medført, beregningsgrundlaget for den planlagte bidragssats og retningslinjerne for hensyntagen til de særlige forhold for postbanken i forhold til postmæssige aktiviteter og det berørte personale. Disse forhandlinger fortsatte, og først i deres bemærkninger af 8. juni 2007 accepterede de franske myndigheder retningslinjerne for tildeling af det ekstraordinære bidrag inden for rammerne af en samlet aftale om reformen, idet de ændrede deres holdning til det ekstraordinære bidrag og beregningsmåden for de kommende årlige bidrag.
(165)
I modsætning til bestemmelserne i finansloven for 1997 om oprettelse af Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Telecom, der indeholder strenge regler for de årlige betalinger til staten, var Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de La Poste ikke omfattet af specifikke regler (69). Da der var tale om betaling af et ekstraordinært bidrag, der ikke var øremærket, mente Kommissionen, at Den Franske Republik kunne have nedsat beløbet og samtidig forhøjet La Poste's årlige bidrag.
(166)
Det må i øvrigt konstateres, at bestemmelserne i 1996-loven fastsætter parametrene for beregning af det årlige bidrag til staten som modydelse for tjenestemandspensionerne, uden at der er tale om at inddrage risici, som ikke er fælles for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I den henseende har Retten og Domstolen vedrørende France Télécoms skyldige erhvervsskat fastslået, at en lempelse af forpligtelserne ikke kan opvejes af en anden specifik forpligtelse, f.eks. når medlemsstaten - i dette tilfælde Den Franske Republik - ikke har kunnet påvise, at de tidligere forpligtelser er indført med henblik på lavere fremtidige forpligtelser inden for rammerne af en anden beskatningsordning (70).
(167)
Kommissionen er ikke uvidende om, at formålet med det ekstraordinære engangsbidrag, der allerede blev betalt i 1997, var - som udtrykkeligt anført i artikel 6 i 1996-loven - delvist at kompensere den franske stat for den finansielle byrde, den påtog sig i medfør af 1996-loven.
(168)
Endvidere følger det af senatets rapport, jf. betragtning 27, at lovgiveren ved at vedtage princippet om et ekstraordinært bidrag ikke har ønsket at tage højde for og slet ikke kompensere for forskellen mellem France Télécoms årlige bidrag og konkurrenternes relativt højere bidrag. Tværtimod har lovgiveren forsætligt pålagt France Télécom at betale årlige bidrag, der ikke dækker de risici, som ikke er fælles for de to personalekategorier (tjenestemænd og ikke-tjenestemænd) uden at etablere en forbindelse mellem dette valg og opkrævningen af det ekstraordinære bidrag i 1997.
(169)
France Télécoms bidrag i form af engangsbidrag blev indbetalt som en almindelig indtægt på statens budget og opført hos Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (forvaltningsorganet) og opbrugt. I den situation kan Kommissionen således ikke hverken helt eller delvist fiktivt og efterfølgende øremærke det allerede anvendte ekstraordinære engangsbidrag til et helt andet formål end det, de franske myndigheder og loven foreskrev, nemlig kompensation for manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte. Engangsbidraget blev således ikke indført med henblik på inden for rammerne af en anden lovgivningsmæssig og administrativ ordning fuldstændigt at ligestille France Télécoms årlige bidrag med konkurrenternes.
(170)
Af disse grunde og på grund af reglerne om forvaltning og tilbagebetaling til statens budget som foreskrevet i finansloven siden 1997 og gennemført indtil nu kan Den Franske Republiks påstande og beregninger, der tager sigte på at vise, at 1996-reformen hidtil har medført et betydeligt overskud for staten, ikke godtages.
(171)
I betragtning af den måde, det kompetente forvaltningsorgan har forvaltet og anvendt France Télécoms ekstraordinære engangsbidrag, jf. finansloven, og tallene for de faktisk gennemførte udbetalinger siden 1997 fra Den Franske Republik, jf. betragtning 36 og 37 og tabel 3, må det konstateres, at de indtægter, som Den Franske Republik forsøger at påberåbe sig, investeret til en rente på 7 %, aldrig har eksisteret.
[…]. Endvidere afspejler denne påstand ikke de franske myndigheders faktiske adfærd. I betragtning af de forvaltningsregler, der er fastsat i de finanslove, som er vedtaget siden forvaltningsorganets oprettelse, har det omtalte forvaltningsorgan ikke skabt sådanne indtægter, hvilket i øvrigt heller ikke var planlagt, og har ikke skabt renteindtægter. Tværtimod skulle det offentlige selskabs midler være helt opbrugt pr. 31. december 2011. Midlerne ville have været opbrugt tidligere, hvis de var blevet brugt til finansiering af 1996-reformen - hvilket Den Franske Republik i øvrigt bestrider - selv hvis man indregner de øgede selskabsskatteindtægter, som de franske myndigheder nævner. I øvrigt er hensyntagen til øgede selskabsskatteindtægter uberettiget, da det fører til sammenblanding af statens forskellige roller. Den sammenblanding, de franske myndigheder foreslår mellem disse forskellige roller, kan ikke følges, og det er nødvendigt at skelne mellem på den ene side staten, der yder støtte til France Télécom ved at overtage betalingen af tjenestemandspensionerne for at udvikle en meritbaseret konkurrencesituation, og på den anden side staten som aktionær i France Télécom, og endelig staten som offentlig myndighed, der udøver sine skattemæssige beføjelser.
(172)
Endvidere skal det bemærkes, at Den Franske Republiks og France Télécoms anmodning om at tage hensyn til det ekstraordinære bidrag ved undersøgelsen af reformens forenelighed er i modstrid med Den Franske Republiks bemærkninger i brev af 17. marts 2004, hvori det hedder, at »det ekstraordinære engangsbidrag ifølge artikel 6 i loven af 26. juli 1996 kan således ikke betragtes som kompensation for en påstået »fordel«. Undersøgelsen af dette beløb er helt uden relevans i forhold til statsstøttereglerne, da dette beløb var et ekstraordinært bidrag til fordel for eneaktionæren [den franske stat], der kan sidestilles med en ekstraordinær dividende udloddet før kapitalen åbnes for private investorer«.
(173)
Det ræsonnement, der ligger til grund for Den Franske Republiks daværende argument, har en vis økonomisk og finansiel logik. Det er fornuftigt, at en eneaktionær inden åbningen af selskabets kapital for andre investorer i videst muligt omfang tilbageholder disponible midler, inden åbning af virksomhedens kapital, hvis dette ikke gør investeringen mindre attraktiv. Der blev taget højde for sidstnævnte aspekt i de finansielle parametre for France Télécoms åbningsbalance, som det ekstraordinære engangsbeløb indirekte stammer fra, således som nævnt i parlamentet i 1996. Det var derfor fuldstændig konsekvent af en fornuftig statslig eneaktionær at tilbageholde den størst mulige ekstraordinære dividende, som Den Franske Republik anfører, frem for at efterlade midlerne i selskabet, hvor den efter kapitalåbningen i 1997 højst ville få sin forholdsmæssige andel af kapitalen.
(174)
Gyldigheden af dette argument, der i sin tid blev fremført af de franske myndigheder, som anmodede om, at analysen af udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR slet ikke indgik i vurderingen af reformen for så vidt angår statsstøttereglerne, forstærkes i øvrigt af deres bemærkninger i løbet af proceduren. Ved at erklære, at beregningen af udligningsbeløbet ikke blev foretaget i forhold til statens anslåede omkostninger ved reformen eller France Télécoms fordele, men i forhold til selskabets evne til at bidrage, viser de franske myndigheder, at pålæggelsen af et udligningsbeløb i højere grad er resultatet af en fornuftig eneaktionærs adfærd end adfærden for en tilsynsmyndighed, der ønsker at afbalancere de pensionsforpligtelser, den blev pålagt i medfør af reformen.
(175)
Hvis man skulle følge et sådant ræsonnement, skulle Kommissionen ikke - som Den Franske Republik anmodede om i sin tid - tage højde for det ekstraordinære engangsbidrag i analysen af reformens forenelighed med statsstøttereglerne. Det følger heraf, at der kun skal tages højde for nedsættelsen af France Télécoms årlige bidrag under konkurrenternes niveau som følge af reformen siden 1997.
(176)
Af samme grunde er Kommissionen ikke enig i klagernes bemærkninger, hvori de kræver, at der indføres en justeringsmekanisme for det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, og France Télécoms årlige arbejdsgiverbidrag for at sikre reformens finansielle neutralitet. Det ville også indebære en ny beregning og en fiktiv og efterfølgende omfordeling af hele eller dele af det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt til statens budget i 1997. På samme måde ville den påberåbte mekanisme indebære, at der blev indført en efterfølgende kontrol år efter år, hvis formål ikke ville være at sikre den ydede støttes proportionalitet, dog nedsat med det ekstraordinære engangsbidrag i 1997, men at fjerne ethvert støtteelement i reformen.
(177)
Det bør derimod undersøges, om der kan tages højde for betalingen af det ekstraordinære bidrag i evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked ved at bruge begrundelsen for denne betaling ifølge 1996-loven.
(178)
I medfør af 1996-loven blev det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 betalt som modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. I den situation skal der tages højde for, hvordan pålæggelsen af dette bidrag påvirker hele balancen i medfør af den reform, der blev indført ved 1996-loven, således som den er blevet gennemført hidtil. Der skal tages højde for det tidsrum, i hvilket pensionsforpligtelserne er blevet dækket af det ekstraordinære engangsbidrag.
(179)
For at sammenligne France Télécoms finansielle strømme over tid, dvs. betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 og de efterfølgende lavere årlige bidrag som følge af 1996-loven, er det nødvendigt at beregne beløbenes nutidsværdi. I løbet af 1997 blev der indbetalt flere rater af det ekstraordinære bidrag frem til oktober 1997, selv om finansieringen af bidraget gennem lån betød, at den finansielle byrde for France Télécom i praksis først blev mærkbar senere. Samtidig blev der foretaget indbetalinger af frigørende bidrag fra begyndelsen af 1997. Diskonteringssatsen skal i princippet være den sats, der følger af Kommissionens meddelelse på området (71), og denne sats var eksempelvis 5,53 % i 1997. Det skal undersøges, om det i det konkrete tilfælde er relevant at anvende en anden sats end den, der er gældende ifølge meddelelsen, og således fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, som Kommissionen har opstillet, og som skal anvendes undtagen i behørigt begrundede tilfælde.
(180)
I den henseende vil den sats på 7 %, som den franske regerings aktuar brugte til at diskontere de finansielle strømme i forbindelse med 1996-reformen indtil 2043, ikke være berettiget […], da analysen dækker en kortere periode på grund af den konstaterede forfaldsplan. Satsen på 7 % ligger også godt over gennemsnittet på 4,4 % for den årlige diskonteringssats for perioden 1997-2010, som Den Franske Republik nævnte i sine bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren eller diskonteringssatsen på […] % for 1998 i reformen af finansieringen af pensionerne i La Poste (72).
(181)
Satser på omkring 7 % for 15-årige statsobligationer for 1996, som Den Franske Republik nævner, er heller ikke relevante her. Det er i 1997 og ikke som gennemsnittet for 1996, at satsen skal beregnes. Endvidere er en løbetid på 15 år for lang i forhold til størrelsen af de årlige betalingsstrømme, som det ekstraordinære engangsbidrag teoretisk set skulle dække i perioden, for hvilke renter alene ikke ville have været tilstrækkeligt. Alternativt kunne man fra den franske stats synspunkt forestille sig en sammensat sats baseret på forskellige satser for optimeret investering af det ekstraordinære engangsbidrag for at matche tidsplanen for de finansielle strømme som følge af 1996-reformen. Ud over, at en sådan sats omkring 5,50 % ikke ville afvige mærkbart fra Kommissionens referencesats for oktober 1997, ville et sådant valg ikke tage højde for, at analysen foretages ud fra France Télécoms synspunkt (73).
(182)
Endelig dækker henvisningen til 7 % for France Télécoms obligationslån mellem 1991 og 1997, som Den Franske Republik nævner, en seksårig periode, der ligger noget forud for de her omhandlede forhold. I dette tilfælde forholder det sig sådan, at France Télécom væsentligst finansierede det ekstraordinære engangsbidrag i 1996 ved kortfristede udstedelser og i langt mindre omfang ved obligationsudstedelser. En diskonteringssats som følge af de renter, France Télécom betalte for den nye gæld i 1996, ville således ligge på 4,8 % på basis af selskabets regnskab den 31. december 1996 (74). En sådan sats stemmer med France Télécoms reelle finansielle omkostninger på tidspunktet for finansiering af det ekstraordinære engangsbidrag. Det forekommer imidlertid rimeligt ikke at lade diskonteringssatsen afhænge af selskabets valg på daværende tidspunkt, men at bruge den objektive reference, Kommissionen har anvendt i sin meddelelse vedrørende diskonteringssats (75).
(183)
Det må konkluderes, at det i det konkrete tilfælde ikke er rimeligt at bruge en anden referencesats end den, der følger af Kommissionens meddelelse på området, og fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, og som Kommissionen har opstillet.
Tabel 5
Finansielle strømme for France Télécom som følge af 1996-reformen (1997-2011)
(mio. EUR)
År
Udbetalte pensioner
(A)
Kompensation-overkompensation
(B)
Årlige bidrag
(C)
Fordel FT
(D)
(A + B - C) (76)
Engangs bidrag 1. januar
(E)
Renter
(F)
Engangsbidrag 31. dec.
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(skøn)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Kapitaliseret med en diskonteringssats på 5,53 % skulle hensyntagen til udligningsbeløbet indtil første kvartal 2012 (78) kompensere for den lempelse af de årlige bidrag, der blev indrømmet France Télécom som følge af gennemførelsen af 1996-reformen.
(185)
Endvidere er udløbet af denne kompensation, der ophæver følgerne af reformen, i øvrigt på nær nogle måneder sammenfaldende med den faktiske afvikling af forvaltningsorganet, der er fastsat til den 31. december 2011. Ud over diskonteringsanalysen kommer det forhold, at det ekstraordinære engangsbidrag under alle omstændigheder ville være opbrugt. Der ville således ikke være beløb, der ikke var indbetalt til staten, som det ville muligt at omfordele på anden måde end foreskrevet i den gældende finanslov.
(186)
Det er således berettiget, at France Télécom på grund af betalingen af dette ekstraordinære engangsbidrag i 1997 ikke pålægges at betale et supplerende årligt bidrag for perioden fra den 1. januar 1997 og til en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere. Da tallene for 2011 i tabel 5 og tallene for kompensation og overkompensation væsentligst fremkommer som følge af skøn, bør Den Franske Republik fastsætte den præcise dato på grundlag af de endelige datoer for de foretagne betalinger, de endelige beløb for betalte ydelser og France Télécoms lavere bidrag og andre fordele som følge af 1996-loven ifølge de beregningsprincipper, der er angivet i tabel 5.
(187)
Efter neutralisering af følgerne af det ekstraordinære bidrag og udløb af de midler, der blev indbetalt til staten, vil den støtte, der blev ydet France Télécom i 1996 få fuld effekt og i øvrigt give France Télécom en fordel i forhold til konkurrenterne. Støtten vil således kun kunne retfærdiggøres ved at pålægge France Télécom at betale et frigørende bidrag beregnet til en sats, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår. Selv om bestemmelserne i 1990-loven som ændret ved 1996-loven samt de gældende afledte lovbestemmelser, der fastsætter, at det frigørende bidrag beregnes således, at det ensretter de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler, ved at begrænse beregningen til de risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, forblev uændrede, opfylder støtten til France Télécom indtil udløbet af de finansielle forpligtelser, som den franske stat overtog fra France Télécom i medfør af 1996-loven, ikke proportionalitetsprincippet.
(188)
For at opfylde kriteriet om fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal støtten for at være forenelig overholde de betingelser, der er nævnt i denne afgørelse.
7. BETINGELSER FOR FORENELIGHED I FREMTIDEN
(189)
Som følge heraf er det nødvendigt, at Den Franske Republik ændrer de lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser for fastsættelse, beregning og opkrævning af det frigørende bidrag, som France Télécom skal betale, med henblik på at ensrette de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser. Endvidere skal det sikres, at beregningsmåde og beregningsparametre fastsættes på åben og objektiv vis og kan gøres til genstand for kontrol og klage.
(190)
Den Franske Republik skal ligeledes i forbindelse med beregningen af satsen for det frigørende bidrag effektivt ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, også under hensyntagen til risici, som ikke er fælles for ansatte i private virksomheder og tjenestemænd ansat i France Télécom.
(191)
I bemærkningerne fra Den Franske Republik, der uddybes nærmere i de ajourførte bilag III og V, fremlægger de franske myndigheder skøn over satsen for det frigørende bidrag, som France Télécom skulle have betalt siden 1997 (jf. tabel 4), hvis de risici, der ikke er fælles, var blevet indarbejdet i beregningsgrundlaget (herefter kaldet »ændret sats«). Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling, der forhøjer satsen, og specifikke bidrag, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af kontante ydelser i tilfælde af arbejdsophør, der nedsætter den. Deraf følger en sats, der er 7 procentpoint højere end den sats, der faktisk anvendes på nuværende tidspunkt.
(192)
En sådan sats sikrer lige konkurrencevilkår i forhold til den kun delvise lighed, der blev indført med 1996-loven, samtidig med at der tages højde for France Télécoms særlige sociale bidrag. Kommissionen bestrider således ikke de principper, det beregningsgrundlag og beregningsmåder, som Den Franske Republik har fulgt for at fastsætte en ændret sats for det frigørende bidrag for at ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, således som angivet i Den Franske Republiks ajourførte bemærkninger, der er nærmere beskrevet i bilag III og V i de nævnte bemærkninger.
(193)
Den Franske Republiks årlige fastsættelse af den sats, der giver mulighed for at ensrette konkurrencevilkårene, bør følge de principper, det beregningsgrundlag og de beregningsmåder for det frigørende bidrag, der fremgår af bemærkningerne i betragtning 191. Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling og specifikke bidrag og forpligtelser, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af ydelserne i tilfælde af arbejdsophør.
(194)
Denne faktiske ensretning sikrer effektivt lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og selskabets konkurrenter og sikrer proportionalitet og forenelighed med det indre marked for en støtte, der blev iværksat i 1996.
8. KONKLUSION
(195)
Kommissionen konstaterer, at Den Franske Republik ulovligt har iværksat en statsstøtte til fordel for France Télécom i medfør af 1996-reformen af finansieringen af pensioner til France Télécoms tjenestemandsansatte, som siden iværksættelsen har udgjort en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(196)
Denne støtte har siden 1997 gjort det muligt at lempe France Télécoms årlige sociale bidrag. Denne virkning blev imidlertid - i hvert fald indtil 2010 - neutraliseret af betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag, som denne reform foreskrev. Denne neutralisering berettiger, at de betingelser, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår for France Télécom og selskabets konkurrenter med hensyn til disse bidrag, og som kan gøre støtten forenelig med det indre marked, anvendes fra en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere.
(197)
Hvis Den Franske Republik ved beregningen af France Télécoms frigørende bidrag tager højde for størrelsen af de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, ved at tage hensyn til fælles risici, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd, kan reformen som følge af 1996-loven erklæres for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den Franske Republik skal således træffe de lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde den betingelse, der er nævnt i denne betragtning -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der følger af nedsættelsen af den modydelse, der i henhold til loven om civile og militære pensioner skal betales til staten for beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 om det statslige selskab France Télécom om ændring af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, er forenelig med det indre marked på de betingelser, der er nævnt i artikel 2.
Artikel 2
Det arbejdsgiverbidrag, som France Télécom skal betale i medfør af artikel 30, litra c), i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, beregnes og opkræves på en måde, der ensretter de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves i France Télécom og i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser.
For at opfylde denne betingelse senest syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Den Franske Republik:
a)
ændre artikel 30 i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen og eventuelle gennemførelsesakter, således at beregningsgrundlaget og opkrævningen af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag ikke er begrænset til risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, men ligeledes omfatter risici, der ikke er fælles
b)
fra den dag, hvor det ekstraordinære engangsbidrag, der blev indført ved lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, er lig med de bidrag, som France Télécom fortsat skulle have betalt i medfør af artikel 30 i den oprindelige lov nr. 90-568 af 2. juli 1990, opkræver France Télécom et frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet efter de retningslinjer, der er nævnt i punkt a), under hensyntagen til risici, der er fælles, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd.
Artikel 3
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Den Franske Republik til Kommissionen en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er indført og planlagt med henblik på at efterkomme afgørelsen. Den giver ligeledes Kommissionen meddelelse om følgende:
a)
fremskridt med de lovgivningsmæssige og administrative ændringer, der er nævnt i artikel 2
b)
de endelige beløb for kompensationer og bidrag for 2011 og dem, der eventuelt er planlagt for 2012, bl.a. med hensyn til den eventuelle saldo for kapitaliseringen af det ekstraordinære bidrag
c)
beløbene for det frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet ifølge retningslinjerne i artikel 2 for de kommende forfaldsdatoer i afventning af en ændring af lovgivningen
d)
de betalinger af arbejdsgiverbidrag, der er foretaget, efter at det ekstraordinære bidrag i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, ikke længere neutraliserer virkningerne af 1996-reformen.
2. Den Franske Republik holder Kommissionen underrettet om de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne afgørelse. Den indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.