KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 16. december 2011
om undtagelse af visse finansielle tjenester i postsektoren i Ungarn fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2011) 9197)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/875/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Magyar Posta pr. post modtaget den 24. juni 2011 og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 24. juni 2011 modtog Kommissionen en anmodning i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF pr. post. Kommissionen sendte den 8. august 2011 en anmodning om yderligere oplysninger til ansøgeren og til den ungarske konkurrencemyndighed pr. e-mail. Svarene blev modtaget henholdsvis den 2. september og den 15. september 2011. Anmodningen indgivet af Magyar Posta (i det følgende benævnt »Posta«) vedrører forskellige finansielle tjenesteydelser udført af Posta og består af to dele, nemlig betalingstjenester og tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre finansielle institutioner. Hver del vedrører igen forskellige finansielle tjenesteydelser, som er samlet under følgende overskrifter som defineret af Posta:
Betalingstjenester:
1.
Eksisterende egne tjenester:
1.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto (betaling af regninger og hurtig betaling af regninger).
1.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto (kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger).
1.3.
Pengeoverførselstjenester (nationale postanvisninger, internationale postanvisninger og Western Union-anvisninger udført på vegne af andre).
2.
Kontotjenester og relaterede betalingstjenester, der foreslås leveret i fremtiden
2.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.3.
Gennemførelse af betalingstransaktioner mellem betalingskonti.
2.4.
Udstedelse af betalingsmidler som substitut for kort.
Tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre:
3.1.
Formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser (kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti).
3.2.
Kreditformidling på vegne af kreditinstitutioner.
3.3.
Formidling og accept af betalingskort på vegne af kreditinstitutioner (kreditkort, debetkort, accept af hævekort og salgsterminaler).
3.4.
Formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
a)
salg af finansielle instrumenter (statsobligationer, investeringsfonde og andre værdipapirer)
b)
formidling af boligopsparingsprodukter.
3.5.
Formidling af forsikringsprodukter (livsforsikring og skadesforsikring).
(2)
I henhold til anmodningen (2) består Postas net af mere end 2 600 permanente postkontorer. Ikke alle tjenester, der er anført i anmodningen, tilbydes dog af alle postkontorerne (3). Der er i øjeblikket 4 605 aktive kreditinstitutionsfilialer i Ungarn. I henhold til Giro Zrt er OTP Bank den største med 809 filialer efterfulgt af K&H Bank Zrt. (377 filialer), CIB Bank Zrt. (218 filialer), Reiffeisen Bank Zrt. (180 filialer) og Erste Bank Hungary Nyrt. (145 filialer). De otte største banker i kreditinstitutionssektoren har hver over 100 filialer, og der er 22 små og mellemstore banker, 10 filialer af kreditinstitutioner og 138 kreditinstitutioner, som er kooperativer, hvor det største har et net af 20-40 filialer. I en international sammenligning baseret på data fra ECB's blå bog fra 2007 (4) placeres Ungarn dermed i midterområdet, hvad angår antallet af filialer pr. indbygger.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
Opmærksomheden henledes igen på, at i henhold til artikel 6, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/17/EF dækkes udførelse af finanstjenester, som defineret i fjerde led af omtalte litra c), kun af direktivet, for så vidt som sådanne tjenester udføres af organer, der også udfører posttjenester som defineret i litra b) i omtalte bestemmelse. Posta er den eneste ordregiver i Ungarn, som tilbyder de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse.
(4)
I artikel 30 i direktiv 2004/17/EF er det fastlagt, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er underlagt dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Hvis der ikke er anført relevant EU-lovgivning i direktivets bilag XI, hvilket gælder for de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse, så er det et krav i artikel 30, stk. 3, andet afsnit, at det »skal … påvises, at der retligt og faktisk er fri adgang til det pågældende marked«.
(5)
Med hensyn til finansielle tjenester henledes opmærksomheden på, at der er blevet vedtaget en omfattende lovgivning på EU-niveau med henblik på en liberalisering af etablering og udførelse af tjenesteydelser inden for denne sektor (5). Med hensyn til betalingstjenester henledes opmærksomheden på, at Ungarn fuldt ud og rettidigt har gennemført direktiv 2007/64/EF om betalingstjenester gennem lov LXXXV/2009 om gennemførelse af betalingstjenester.
(6)
Ungarn har gennemført EU's lovgivning vedrørende liberalisering af kapitalbevægelser og frihed til at levere tjenester og den relevante lovgivning om liberalisering af de finansielle markeder. Ungarn har endvidere opfyldt kravene i handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser. Det ungarske marked for kreditinstitutioner og betalingstjenester er velreguleret. I henhold til lov CXII/1996 om kreditinstitutioner og finansielle foretagender (bankloven) er finansielle tjenesteydelser og tilhørende aktiviteter underlagt krav om godkendelse. I henhold til lov CXXXVII/2007 om investeringsfirmaer og råvarehandlere og om bestemmelser vedrørende deres aktiviteter må investeringstjenester kun leveres af investeringsfirmaer og kreditinstitutioner. I henhold til lov LX/2003 om forsikringsselskaber og forsikringsvirksomhed må forsikringsaktiviteter kun udføres af forsikringsselskaber. Posta er godkendt til at levere finansielle tjenester, der er omhandlet i denne anmodning, af den ungarske finanstilsynsmyndighed. Alle institutioner, der opfylder kravene om sund og forsigtig drift og effektivt tilsyn, kan godkendes til at udføre disse tjenester. Udøvelse af finansielle tjenester eller hjælpetjenester i forbindelse med finansieringsvirksomhed, investeringstjenester og forsikring kan også varetages af selskaber, der ikke er etableret i det pågældende land, gennem deres filialer, såfremt de er godkendt af den kompetente tilsynsmyndighed i det land, hvori de er etableret. Kravet om en ungarsk filial gælder ikke for finansielle institutter, der er etableret i en EØS-medlemsstat, da disse institutter kan levere deres tjenester på tværs af grænserne.
(7)
Under hensyntagen til de oplysninger, der er anført i ovennævnte betragtning 5 og 6, kan det antages, at kravet vedrørende fri adgang til markedet, jf. artikel 30, stk. 3, er opfyldt.
(8)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet alene er afgørende. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er hovedaktørernes markedsandel af et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Andre kriterier kan være koncentrationsgraden på disse markeder og/eller omfanget af leverandørskift blandt kunderne. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af nærværende afgørelse, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(9)
Selv om der i visse tilfælde kunne anvendes en snævrere eller bredere markedsdefinition, er det i forbindelse med denne afgørelse ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition af det relevante marked, for så vidt angår en række af de tjenester, der er anført i Postas anmodning, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(10)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. VURDERING
(11)
I anmodningen anføres to særskilte kategorier af betalingstjenester, nemlig A) eksisterende tjenester og B) tjenester, der efter planen indføres i 2012. Med hensyn til vurderingen i forbindelse med denne afgørelse tages kun de eksisterende tjenester i betragtning, da der ikke foreligger materielle beviser for virkningerne af de planlagte tjenester, hvis og når de gennemføres.
(12)
De eksisterende betalingstjenester, der udføres af Posta, er tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, hvor Posta handler som formidler, og tjenester vedrørende pengeoverførsler (nationale og internationale postanvisninger samt Western Union-pengeoverførsler, hvor Posta handler som formidler).
(13)
Målet med nærværende afgørelse er at fastslå, om de tjenester, Posta tilbyder, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2004/17/EF sikres, at Postas kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Med henblik herpå er det derfor nødvendigt at undersøge, om bankerne og de øvrige finansielle institutter har mulighed for at udøve konkurrencepres på Posta.
(14)
Postas hovedkonkurrenter på markedet for betalingstjenester er bankerne og andre finansielle institutter, som ikke er omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF, eftersom de ikke er ordregivere som beskrevet i direktivet og/eller ikke leverer finansielle tjenesteydelser sammen med posttjenester.
(15)
De betalingsmetoder, som bankerne tilbyder, er generelt mere attraktive end papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder og er generelt tilgængelige. I henhold til GfK Hungaria (6) var antallet af brugere af onlinebanktjenester steget med 200 000 ved udgangen af 2010 sammenlignet med det foregående år og nåede op på 1 mio. brugere, og vækstraten stiger fortsat. Samtidig falder i henhold til samme kilde antallet af personer, der foretrækker at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde - hver fjerde af alle kunder ønsker ikke længere at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde i filialen.
(16)
Produktmarkedet som defineret af ansøgeren er markedet for betalingstjenester, der leveres af kreditinstitutioner og andre udbydere af betalingstjenester, mens det pågældende geografiske marked vurderes at være landsdækkende. Den ungarske konkurrencemyndighed oplyste, at den relevante definition af produktmarkedet, som ansøgeren har fremlagt, sandsynligvis er acceptabel, selv om den ikke har adgang til alle oplysninger og data, der er nødvendige for at definere produktmarkedet tilstrækkeligt og præcist. Hvad angår det geografiske marked, oplyste den ungarske konkurrencemyndighed under samme forbehold som ovenfor, at »den ikke har kendskab til dokumentation for, at det geografiske marked ikke skulle være hele Ungarns territorium«.
(17)
Markedet for betalingstjenester opdeles ikke yderligere i separate markeder for privatkunde- og erhvervskundeprodukter i forbindelse med denne afgørelse, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(18)
Hvad angår koncentrationsgraden på betalingsmarkedet oplyser den ungarske konkurrencemyndighed, at »de 5-6 største banker sammen med Magyar Posta antageligt har en meget høj kombineret markedsandel, for så vidt angår betalingstjenester til privatkunder, og sandsynligvis dækker det meste af markedet. Engrosmarkedet er sandsynligvis mindre koncentreret, da der forefindes flere andre finansielle institutter«.
(19)
Disse tjenester giver kunderne mulighed for at betale for indkøbte varer eller tjenester. De bruges af private, når de opfylder betalingsforpligtelser, og bruges navnlig til at foretage betalinger for offentlig forsyningsvirksomhed, telekommunikation, finansielle tjenesteydelser, forsikringstjenester, tjenester leveret i hjemmet, skatter osv.
(20)
For at fastlægge det relevante produktmarked er det først og fremmest vigtigt at fastlægge omfanget af substitutionsprodukter, dvs. de alternative muligheder, som en kunde har for at opfylde betalingsforpligtelser. Ansøgeren er følgelig af den opfattelse, at det relevante produktmarked omfatter indlån på bankkonti i banker eller via hæveautomater (7), kortbetalinger og overførsler mellem bankkonti (simple overførsler og automatiske debetoverførsler).
(21)
Hvad angår skift mellem betalingsmetoder har den ungarske konkurrence myndighed bekræftet, at »de vigtigste forsyningsvirksomheder og andre tjenesteudbydere tilbyder ofte deres kunder forskellige betalingsmuligheder og mulighed for nemt at skifte mellem disse. Der er endvidere en tendens til at overtale kunder til at bruge elektroniske betalingsmetoder i stedet for papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder«. I denne forbindelse skal den øgede brug af onlinebanker bemærkes. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(22)
Postas markedsandel for tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, beregnet som en procentdel af det samlede marked, jf. definitionen, udgjorde (8) 3,91 % i 2007, 3,88 % i 2008 og 4,14 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres værdi faldt i 2009 sammenlignet med de to foregående år (9).
(23)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(24)
I forbindelse med tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, godkender kontohaveren betalingen fra sin betalingskonto til tredjemand. Omfanget af sådanne tjenester omfatter i øjeblikket kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger. Hoveddebitorerne er statskassen og de kommunale myndigheder, der benytter dette system til udbetaling af familieydelser, sociale ydelser, arbejdsløshedsydelser osv. Ved betalinger fra det offentlige har betalingsmodtageren mulighed for at få beløbet indsat på en bankkonto eller modtage det som en postforsendelse. I tilfælde af pensionsudbetalinger har modtagerne også mulighed for at få en del af beløbet indsat på deres konto og den anden del udbetalt kontant. Det er også muligt til enhver tid at skifte mellem postforsendelse af penge til bankoverførsel ved at fremsende en simpel anmodning til den nationale pensionsforsikrings centralforvaltning.
(25)
Den ungarske stat fører gennem nationalbanken en politik, der har til formål at reducere mængden af kontante transaktioner og tilskynde til udviklingen af elektroniske betalingsmetoder og den tilknyttede infrastruktur. Selskaber skal foretage betalinger gennem betalingskonto, og offentlige ansattes løn indbetales på bankkonti. I henhold til en nylig undersøgelse (10) gennemført af den ungarske nationalbank foretages halvdelen af statens pensionsudbetalinger i øjeblikket på anden måde end via postforsendelse, og i henhold til anmodningen (11) er både antallet og den samlede værdi af pensioner betalt via Posta faldet støt i de senere år.
(26)
Af ovennævnte grunde betragtes overførsel af betalinger mellem betalingskonti (simple overførsler og gruppeoverførsler), hævning af penge med hævekort i hæveautomater og salgsterminaler (POS-terminaler) (12) og hævning af penge i banker som det relevante produktmarked for tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto.
(27)
I forbindelse med ovennævnte tjenester kan betalinger mellem betalingskonti (simple transaktioner og gruppeoverførsler, hvor betalinger foretages fra én konto til flere personer) betragtes som substitutionsprodukter, for så vidt angår betaling til personer med en bankkonto. Heller ikke her er det nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(28)
Postas markedsandel for posttjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, beregnet som en procentdel af den samlede substitutionstjeneste, udgjorde (13) 2,44 % i 2007, 2,49 % i 2008 og 2,61 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres samlede værdi har været faldende i de sidste tre år, hvor data er tilgængelige, nemlig 2007, 2008 og 2009 (14).
(29)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(30)
Den pengeoverførselstjeneste, der leveres af Posta, bruges generelt til betalinger mellem private personer. Disse tjenester omfatter nationale postanvisninger og internationale postanvisninger, der leveres selvstændigt af Posta, og Western Union-pengeoverførsler, der tilbydes nationalt og internationalt og er en metode til pengeoverførsel i realtid.
(31)
Ved nationale overførsler, dvs. overførsler, som Posta gennemfører selvstændigt og på vegne af Western Union, finder ansøgeren, at transaktionerne mellem betalingskonti er substitutter for pengeoverførsler, når betalingsmodtageren har en betalingskonto. Som følge deraf kan markedet for betalinger, der foretages i Ungarn mellem konti, betragtes som det relevante produktmarked for nationale pengeoverførsler, og det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(32)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele under 1 % i 2007, 2008 og 2009.
(33)
Hvad angår internationale pengeoverførsler, betragtes de aktiviteter, der gennemføres af Posta og Western Union, som nære substitutter. Endvidere betragtes betalinger gennem betalingskonti som substituerbare produkter, og derfor betragter ansøgeren grænseoverskridende betalinger mellem betalingskonti som det relevante produktmarked. Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(34)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele på 0,5 % i 2007, 2008 og 2009.
(35)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(36)
Anmodningen om undtagelse vedrører også nogle af Postas aktiviteter, der gennemføres på vegne af andre i forbindelse med visse finansielle tjenesteydelser, hvor Posta handler som formidler.
(37)
Anmodningen om undtagelse omhandler formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser, dvs. kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti.
(38)
De finansielle produkter og tjenesteydelser, som tilbydes af Posta som formidler, leveres af Erste Bank og OTP Bank. Posta tilbyder også indskudsprodukter i sit eget navn.
(39)
Ifølge Kommissionens tidligere praksis (15) skelnes der mellem privatkundebankvirksomhed og erhvervskundebankvirksomhed. Privatkundebankvirksomhed defineres som alle banktjenester, der ydes til privatpersoner og meget små virksomheder, mens erhvervskundebankvirksomhed generelt omfatter banktjenester til store virksomhedskunder samt små og mellemstore virksomheder. I tidligere afgørelser (16) vedrørende privatkundebanksektoren har Kommissionen ikke fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(40)
De relevante produktmarkeder skal afgrænses i henhold til stadiet i distributionskæden (upstream - levering af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester eller downstream - formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester). Med hensyn til formidling af privatkundebetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af privatkundeanfordringskonti og -indskudsprodukter. Med hensyn til formidling af erhvervsbetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af erhvervsanfordringskonti og -indskudsprodukter. I overensstemmelse med betragtning 9 i denne afgørelse er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(41)
Ansøgeren definerer det geografiske marked som hele Ungarns territorium. Den ungarske konkurrencemyndighed har bekræftet, at »alle finansielle institutter i Ungarn udfører deres aktiviteter i hele landet, for så vidt angår denne sag. Der er ingen tegn på regionale forskelle i nogen aspekter af leveringen af finansielle tjenesteydelser«. Efter Kommissionens tidligere praksis (17) i forbindelse med finansielle markeder betragtes det relevante geografiske marked som nationalt på grund af de forskellige konkurrenceforhold i de enkelte medlemsstater og betydningen af et net af filialer.
(42)
Postas markedsandele beregnet på grundlag af ovennævnte er følgende: Hvad angår privatkundeanfordringskonti og indskud: 1,45 % i 2007, 1,38 % i 2008 og 1,51 % i 2009, mens Postas markedsandele af markedet for erhvervsanfordringskonti og indskudsprodukter var begrænset (0 %) i 2007, 2008 og 2009. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af disse finansielle tjenesteydelser ligeledes er lave.
(43)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF.
(44)
I sin undersøgelse af privatkundebanksektoren fra 2009 (18) fandt den ungarske konkurrencemyndighed, at der ikke var væsentlige hindringer for kontoskift i Ungarn, og det blev bemærket, at antallet af skift af anfordringskonti er blandt de højeste i EU.
(45)
Fordelene ved Postas omfattende net opvejes af den øgede udbredelse af onlinebanktjenester.
(46)
I henhold til en undersøgelse (19) af faktorer, der påvirker kundernes valg af bank, var de vigtigste faktorer pålidelighed og tillid, nærhed, adgangsmuligheder (herunder tilgængelighed af muligheder for at hæve penge) og servicekvaliteten. Disse konklusioner blev også bekræftet af resultaterne af undersøgelsen (20) af finansielle tjenesteydelser og tjenester vedrørende anfordringskonti. I henhold til denne kilde er de vigtigste faktorer ved valg af bank omkostninger og omdømme, mens nem adgang (dvs. omfattende net) tilsyneladende er mindre vigtig. Spektret af banktjenester, dvs. tilgængeligheden af et bredt udvalg af banktjenester, og den høje servicekvalitet er også vigtige faktorer. I betragtning af ovennævnte er der, selv om Posta har et omfattende net, andre kriterier, der blev betegnet som væsentlige af kunderne (omdømme som bank, banktjenester og servicekvalitet), og som danner modvægt ved valg af bank. Kunder, hvis behov omfatter en lang række tjenester, ville derfor kun tøvende overveje et skift til en konto hos Posta, der ikke giver dem den vante række af tjenester.
(47)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(48)
Denne aktivitet omfatter formidling af kredit ydet af tredjepart, hvor Posta handler som formidler af flere specialtjenester. Posta tilbyder kreditprodukter (uden krav om sikkerhed i hverken løsøre eller fast ejendom), der leveres af Erste Bank, til privatkunder, mens Posta i erhvervssektoren tilbyder et produkt, der leveres af Magyar Fejlesztesi Bank, og handler som formidler af flere specialtjenester.
(49)
De berørte tjenester kan yderligere opdeles på mange forskellige måder ud fra faktorer, såsom formålet med det optagede lån eller den typiske kunde (forbrugere, små og mellemstore virksomheder, større virksomheder eller den offentlige forvaltning). Kreditformidling til privatkunder og erhvervskunder kan derfor betragtes som separate produktmarkeder.
(50)
Produktmarkedet for privatkundekreditformidling defineres af ansøgeren som markedet for ubegrænsede lån i fast ejendom og personlån, både i ungarske forint og udenlandske valutaer. Dette er ikke i strid med Kommissionens tidligere praksis (21), hvor Kommissionen ikke har fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(51)
I erhvervssektoren tilbyder Posta kun en type kreditprodukt til erhvervssektoren. Dette produkt tilbydes typisk kun af andre finansielle institutter (f.eks. sparekasser). Posta tilbyder dette produkt på 45 angivne postkontorer og ikke gennem hele sit net. Ansøgeren er af den opfattelse, at det relevante produktmarked for erhvervssektoren omfatter lån til små og mellemstore virksomheder, som tilbydes af kreditinstitutioner. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(52)
Det geografiske marked er hele Ungarns territorium af de samme grunde som anført i betragtning 41.
(53)
Postas markedsandel af markedet for privatkundelån, jf. definitionen, var under 0,5 % i 2007, 2008 og 2009, mens markedsandelen af markedet for erhvervslån er meget lille (0 %) i nogle år. De tilgængelige data viser, at Postas markedsandele på disse snævert definerede markeder er så små, at Posta på et mere bredt defineret marked ville have endnu mindre markedsandele.
(54)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i forsyningsdirektivet. De samlede markedsandele (22) for de første tre konkurrenter i 2007, 2008 og 2009 var følgende: 52,54 %, 51,39 % og 54,27 % på markedet for privatkundelån og 42,69 %, 47,36 % og 48,07 % på markedet for erhvervslån.
(55)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(56)
Posta tilbyder kreditkort udstedt af Erste Bank Zrt. Dette produkt er et standardkreditkort med hensyn til de betingelser og tjenester, der tilbydes.
(57)
Hvad angår debetkort, handler Posta som formidler på området for hævekort knyttet til anfordringskonti til erhvervskunder og privatkunder. Posta handler som formidler af flere specialtjenester, mens tjenesten leveres af Erste Bank Hungary Nyrt. De tilbudte kort er standarddebetkort.
(58)
Med hensyn til accept af betalingskort er postkontorerne udstyret med salgsterminaler, der gør det muligt at hæve penge med hævekort. Ansøgeren anfører, at den samme tjeneste (hævning af penge) fra kundens perspektiv kan fås ved hævning af penge hos bankkassereren eller en anden salgsterminal, der betjenes af tredjeparter på andre steder end postkontorerne, og at produkterne derfor er substituerbare.
(59)
Kommissionen har tidligere skelnet (23) mellem to betalingskortrelaterede hovedaktiviteter: for det første udstedelse af kort til enkeltpersoner og virksomheder og for det andet »brug« af forretninger ved accept af kortbetalinger. I forbindelse med udstedelse af betalingskort har Kommissionen endvidere i tidligere afgørelser (24) drøftet muligheden for at skelne mellem forskellige korttyper, men har i sidste ende ikke fastlagt en præcis definition.
(60)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen indgår tre produktmarkeder i overvejelserne, nemlig kreditkortmarkedet, debetkortmarkedet og accept af kort.
(61)
Hvad angår markedet for accept af kort, er det produktmarked, som ansøgeren har defineret, ikke det marked, der generelt er defineret i Kommissionens tidligere afgørelser, som er nævnt i betragtning 59. Det »oprindelige« marked for accept af kort er markedet bestående af forretninger, der accepterer kortbetalinger. Et andet muligt marked for accept af kort er markedet bestående af banker, der tilbyder tjenester til accept af kort til sådanne forretninger. Som det bekræftes af den ungarske konkurrencemyndighed (25), var det sandsynligvis korrekt, at Magyar Posta angav data om koncentration baseret på antallet af hæveautomater i drift, hvad angår Posta, eftersom salgsterminaler fungerer som hæveautomater for de to banker, for hvilke Posta handler som formidler.
(62)
Hvad angår det geografiske marked, er markedet for betalingskort i henhold til Kommissionens tidligere praksis (26) stadig nationalt, selv om der kan være plads til udvidelse af markedet i fremtiden. I dette tilfælde vurderes det geografiske marked at være hele Ungarns territorium.
(63)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 1 % af kreditkortmarkedet, under 3 % af debetkortmarkedet og under 6 % af markedet for accept af kort som defineret af ansøgeren.
(64)
Den ungarske konkurrencemyndighed (27) har i en undersøgelse udført sammen med den ungarske nationalbank konstateret, at de fem største banker ud af de i alt 24 banker, der udsteder debetkort, tegner sig for en andel på ca. 82 % af markedet for udstedelse af debetkort. I henhold til samme kilde er markedet for kreditkortudstedelse mindre koncentreret. Ud af de 18 banker, som udsteder kreditkort, har de syv største banker en kombineret markedsandel på 68 % af dette marked. I henhold til anmodningen er koncentrationsniveauet højt i sektoren for accept, hvor tre fjerdedele af det samlede antal hæveautomater drives af fire banker.
(65)
I lyset af Postas små markedsandele og tilstedeværelsen af andre banker og finansielle institutter, der udøver konkurrencepres på Posta, bør der i forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(66)
Denne kategori af tjenester omfatter salget af finansielle instrumenter og markedsføring af særlige investeringsprodukter. De finansielle instrumenter, der tilbydes, er statsobligationer, investeringsfonde under Erste Befektetesi Zrt, andre værdipapirer og en særlige boligopsparingsordning på vegne af Fundamenta Lakaskassza Zrt. og OTP Lakastakarekpenztar Zrt., hvor Posta handler som formidler.
(67)
I tidligere sager har Kommissionen ikke fastlagt, om hver af disse tjenester udgør separate produktmarkeder (28). Definitionen fastlægges ikke i denne sag, da de tjenester, der leveres med Posta som formidler, ikke giver anledning til konkurrenceproblemer, uanset den alternative markedsdefinition.
(68)
Hvad angår geografisk omgang, har Kommissionen vurderet (29), at de fleste markedssegmenter har internationalt omfang, men nogle af dem er blevet analyseret fra et nationalt perspektiv (30). Den præcise geografiske markedsdefinition fastlægges ikke, og i dette tilfælde betragtes det geografiske marked som Ungarns territorium.
(69)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 4 % af markedet for statsobligationer, 3-9 % af markedet for investeringsenheder, under 2 % af markedet for værdipapirer og under 4 % af markedet for boligopsparinger.
(70)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(71)
Posta tilbyder livsforsikring på vegne af Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. og skadesforsikring på vegne af Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
I sine tidligere afgørelser (31) skelnede Kommissionen mellem tre brede forsikringskategorier, nemlig livsforsikring, skadesforsikring og genforsikring. Det blev endvidere fra efterspørgselssiden observeret, at livsforsikring og skadesforsikring kan opdeles yderligere i så mange individuelle produktmarkeder, som der er forskellige former for dækkede risici. I forhold til livsforsikring har Kommissionen i tidligere afgørelser overvejet følgende segmenter: individuel livsforsikring, gruppelivsforsikring og livsforsikring tilknyttet investeringsfonde eller alternativt individuel forsikring, gruppeforsikring, personlig pension, gruppepension, opsparing og investering (32). I forhold til skadesforsikring har Kommissionen tidligere bl.a. overvejet auto-, brand-, transport-, sundheds-, ejendoms-, erstatningsansvars-, ansvars-, retshjælps-, arbejdsulykkes- og kreditforsikring (33). Overvejelser på forsyningssiden kan dog føre til bredere produktmarkeder. Det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(73)
Kommissionen har også tidligere analyseret fordelingen af forsikringsprodukter og bekræftet, at det relevante marked for enten skadesforsikring eller livsforsikring vil omfatte alle eksterne distributionskanaler (dvs. tredjepartskanaler eller ikke-ejede kanaler), som f.eks. mæglere, agenter og andre formidlere (34). Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(74)
Hvad angår det geografiske marked, har Kommissionen i sine tidligere afgørelser (35) defineret markederne for livsforsikring som nationale på grund af de nationale distributionskanaler, den etablerede markedsstruktur, skattemæssige restriktioner og forskellige lovgivningssystemer. Den samme tilgang benyttes i denne sag, og det geografiske marked betragtes som hele Ungarns territorium.
(75)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 5 % (36) af markedet for livsforsikringsprodukter og under 1 % (37) for skadesforsikringsprodukter. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af forsikring også er lave.
(76)
I samme periode var de tre konkurrenters kombinerede markedsandel på henholdsvis 52,29 %, 51,08 % og 50,1 % af markedet for livsforsikringsprodukter og på henholdsvis 54,84 %, 52,56 % og 51,66 % af markedet for skadesforsikringsprodukter.
(77)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
IV. KONKLUSIONER
(78)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 11-77, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår følgende aktiviteter i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
(79)
Da betingelsen om fri adgang til markedet ligeledes er opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er at udøve de tjenester i Ungarn, der er anført i betragtning 78, eller når der afholdes konkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Ungarn.
(80)
De finansielle tjenesteydelser, der leveres af Posta, er hjælpetjenester i forbindelse med posttjenester, jf. artikel 6, stk. 2, litra b), i direktiv 2004/17/EF. De posttjenester, der leveres af Posta, er ikke omfattet af denne anmodning om undtagelse, og derfor gælder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF fortsat for disse aktiviteter. Det skal i den forbindelse erindres, at indkøbskontrakter; der omfatter flere forskellige aktiviteter, skal behandles i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte postaktiviteter, finder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF.
(81)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold i juli til oktober 2011, som den fremgår af de oplysninger, som er indgivet af Magyar Posta og den ungarske konkurrencemyndighed. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige eller faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt.
(82)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Ungarn i overensstemmelse med traktaterne.
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. december 2011.