KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtteordning C 38/09 (ex NN 58/09), som Spanien påtænker at gennemføre til fordel for Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(meddelt under nummer K(2010) 4925)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/1/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 29 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1),
efter i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser at have opfordret alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen modtog den 22. juni 2009 en klage over den spanske regerings planer om at ændre ordningen for finansiering af den offentlige nationale radio- og tv-station, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Den 5. august 2009 anmodede Kommissionen Spanien om oplysninger om en sådan ændring, navnlig om forbindelsen mellem de nye skatter og finansieringen af RTVE. Den nye lov nr. 8/2009 af 28. august 2009 om finansiering af Corporación de Radio y Televisión Española (3), som ændrer lov nr. 17/2006 af 5. juni 2006 om offentlig radio- og tv-virksomhed (4), trådte i kraft den 1. september 2009. Den 21. september og den 22. og 26. oktober 2009 tilsendte Spanien Kommissionen de ønskede oplysninger om ordningen.
(2)
Ved brev af 2. december 2009 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, over for den nævnte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(3)
Spanien reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 21. december 2009. Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter. Den videregav dem til de spanske myndigheder, så de kunne kommentere dem, og modtog de spanske kommentarer hertil med brev den 23. marts 2010.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved breve af 19. februar og 19. maj 2010; de spanske myndigheder sendte deres svar ved breve af 22. marts og 31. maj 2010.
(5)
Kommissionen indledte den 18. marts 2010 overtrædelsesproceduren ved afsendelse af en åbningsskrivelse efter artikel 258 i TEUF, idet den vurderede, at skatten på elektronisk kommunikation var i strid med bestemmelserne i artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsedirektivet) (6), som nøje fastsætter de administrationsgebyrer, medlemsstaterne kan kræve af virksomheder, som tilbyder telekommunikationstjenester eller -net. Undersøgelsen af statsstøtten gennemføres uden at berøre overtrædelsesproceduren.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Den nuværende ordning for finansiering af offentlig radio- og tv-virksomhed i Spanien i RTVE's regi, der blev fastsat ved lov nr. 17/2006, var godkendt af Kommissionen ved flere beslutninger mellem 2005 og 2007 (7). Ved lov nr. 17/2006 fastsattes der public service-opgaver for RTVE. Afsnit I i loven (navnlig artikel 2 og 3) omhandler RTVE's public service-opgaver og præciserer, at den offentlige radio- og tv-virksomhed vil blive varetaget af henholdsvis RNE (Radio Nacional de España) og RTVE (Radio Televisión Española). Afsnit II, kapitel IV, fastsætter de finansielle og økonomiske rammer for RTVE's varetagelse af public service-opgaverne. Helt konkret fastsætter artikel 33, at RTVE vil modtage årlig budgetmæssig kompensation for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser. Denne kompensation vil ikke overstige nettoudgifterne til henholdsvis RTVE's og RNE's public service-virksomhed. Afsnit II, kapitel VI, omhandler den eksterne kontrol, der udøves af parlamentet, den audiovisuelle myndighed og den spanske revisionsret.
(7)
Driftsbudgettet for RTVE var i 2007 på 1 177 mio. EUR, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009. RTVE har i de seneste regnskabsår modtaget en årlig kompensation for public service på omkring 500 mio. EUR: 575 mio. EUR i 2006,433 mio. EUR i 2007 og 500 mio. EUR i 2008. I 2009 nåede kompensationen op på 726 mio. EUR på grund af nedgangen i reklameindtægterne.
(8)
Lov nr. 8/2009 ændrer lov nr. 17/2006 for så vidt angår definitionen af public service-opgaverne og RTVE's mulige kommercielle aktiviteter. Den tilføjer nye elementer til den public service-forpligtelse, der blev godkendt af Kommissionen i 2005. Bl.a. begrænses erhvervelse af senderettigheder til sportsbegivenheder af almindelig interesse eller stor interesse for samfundet, bortset for olympiske lege og olympiaden for handicappede, til 10 % af det samlede årlige budget for forsyninger, indkøb og eksterne tjenester (artikel 9, stk. 1, litra i)). Den fastsætter forpligtelser vedrørende børneprogrammer (artikel 9, stk. 1, litra d)) og fastsætter, at der ikke må sendes mere end 52 film produceret af store internationale filmselskaber i den bedste sendetid (artikel 9, stk. 1, litra m)).
(9)
Den nye lov fastsætter bl.a., at man fra udgangen af 2009 ikke længere vil oppebære indtægter fra reklamer, teleshopping, sponsorering eller betalingstjenester. Indtægterne herfra vil blive erstattet af de eksisterende licenser eller nye skatter for kommercielle radio- og tv-kanaler og telekommunikationsoperatører. Spanien håber, at foranstaltningen reducerer presset fra de kommercielle operatører, øger deres reklameindtægter og fjerner en potentielt konkurrenceforvridende faktor fra markedet. RTVE vil fortsat have indtægter fra tjenesteydelser til tredjemand og salg af egne produktioner (i alt ca. 25 mio. EUR).
(10)
Indtil nu har de årlige reklameindtægter ligget på omkring 600 mio. EUR (667 mio. EUR i 2007 og 565 mio. EUR i 2008). Med afskaffelsen af disse indtægter bliver nettoudgifterne til RTVE's varetagelse af public service-opgaverne med hensyn til radio- og tv-virksomhed næsten identiske med udgifterne til den årlige drift. Spanien har derfor til hensigt at kompensere afskaffelsen af disse indtægter og øge det offentlige tilskud, således at det dækker RTVE's årlige driftsudgifter - dog med fradrag af de begrænsede kommercielle indtægter, der er nævnt i det foregående afsnit (25 mio. EUR).
(11)
Den nye lovs artikel 3, stk. 2, fastsætter de maksimale årlige indtægter for RTVE for årene 2010 og 2011 til 1 200 mio. EUR. For perioden 2012-2014 fastsættes der en maksimal stigning på 1 % af dette beløb, og for det efterfølgende år afhænger stigningen af udviklingen i forbrugerprisindekset. Ud fra RTVE's årlige budgetterede udgifter har Spanien beregnet supplerende udgifter på 104 mio. EUR til at udfylde den sendetid, der tidligere var helliget reklamer, med andre audiovisuelle produktioner.
(12)
I henhold til Spaniens budgetplanlægning er disse årlige globale indtægter sammensat af tildelinger fra det almindelige statsbudget på 500 mio. EUR - i overensstemmelse med lov nr. 17/2006. Det beløb svarer til, hvad der de foregående år er ydet på grundlag af tre skatteforanstaltninger, der er iværksat eller ændret i medført af artikel 4, 5 og 6 i den nye lov:
a)
En skat på 3 % på indtægterne for tv-stationer, der sender på alment tilgængelige kanaler, og på 1,5 % på indtægterne for tv-stationer, der sender betalings-tv. Disse bidrag kan ikke overstige 15 % (for almindeligt tilgængelige kanaler) og 20 % (for betalings-tv) af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger disse procentsatser, overføres til statens almindelige budget. Denne skat anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
b)
En skat på 0,9 % af bruttoindtægterne (bortset fra dem, der hidrører fra referenceengrosmarkedet) for udbydere af telekommunikationstjenester, der er opført i registeret for udbydere af telekommunikationstjenester, Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, inden for en eller flere af følgende tjenester: fasttelefontjeneste, mobiltelefontjeneste og internetadgang. Skatten er obligatorisk for udbydere, som opererer på nationalt plan eller på et plan, der overstiger en selvstyrende region og udbyder audiovisuelle tjenester eller enhver anden tjeneste, hvori der indgår reklame. Dette bidrag kan ikke overstige 25 % af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger denne procentsats, overføres til statens almindelige budget. Skatten anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
c)
En procent på 80 % og et maksimalt beløb på 330 mio. EUR af den allerede eksisterende skat på radiospektrumanvendelse som fastsat i lov nr. 32/2003 af 3. november 2003. Resten overføres til statens almindelige budgetter. Denne procentdel kan ændres i overensstemmelse med lovgivningen om statens almindelige budgetter.
(13)
I artikel 5 og 6 i lov nr. 17/2006 fastsættes det udtrykkeligt, at beskatningen af kommercielt fjernsyn og telekommunikationsoperatørerne sker med henblik på at bidrage til finansieringen af RTVE. I præamblen foretages der en udtrykkelig sammenkobling af de nye skatter og den finansielle kompensation, der skal gøre RTVE uafhængig af reklamer.
(14)
Hvis skatteindtægterne fra disse tre kilder ikke er tilstrækkelige til at dække forskellen på 700 mio. EUR mellem den traditionelle kompensation for public service-virksomhed (500 mio. EUR) og de samlede driftsudgifter for RTVE, som indtil nu er blevet finansieret med kommercielle indtægter, suppleres det planlagte budget med midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006 (artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009), som forpligter regeringen til at dække nettoudgifterne til opfyldelsen af RTVE's public service-forpligtelse. Finansieringen af RTVE's nettoudgifter til public service-tjenester er derfor garanteret op til et loft på 1 200 mio. EUR - uafhængigt af de indtægter skatterne måtte generere.
(15)
Spanien har bekræftet, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende og ikke nødvendigvis skal overføres til RTVE. Spanien har fastsat, hvor store skattebeløb der kan anvendes. Overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter, således at de kan anvendes til at finansiere andre udgifter. Forudsat at disse maksimumsbeløb ikke overskrides, er de spanske myndigheder endvidere frit stillet med hensyn til at beslutte, hvor stor en del af skatteindtægterne de reelt yder til RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(16)
For at undgå overdreven kompensation fastsætter den nye lovs artikel 8 etablering af en reservefond bestående af de regeringsbevillinger, der overstiger de faktiske nettoudgifter til opfyldelse af public service-forpligtelsen. Denne reserve er begrænset til 10 % af de årlige budgetterede udgifter for RTVE. De indtægter, der overstiger denne grænse på 10 %, tilbageføres til statskassen. Reserven anvendes til at dække mulige tab fra tidligere regnskabsår. Hvis beløbet ikke anvendes i løbet af fire år, inddrives det ved forholdsmæssig reduktion af kompensationen for opfyldelse af public service-forpligtelsen for det kommende regnskabsår.
(17)
I henhold til artikel 37 og 39-41 i lov nr. 17/2006 garanterer den eksterne kontrol, der foretages af revisorerne, det offentlige inspektionsorgan, parlamentet, den audiovisuelle myndighed og revisionsretten, desuden, at RTVE ikke modtager kompensation, der overstiger de faktiske nettoudgifter plus den nævnte reserve på 10 %. Indtægterne fra de få resterende kommercielle aktiviteter vil begrænse kompensationen for public service-virksomhed (artikel 7, stk. 1, i lov nr. 8/2009).
(18)
I nærværende beslutning analyseres de aspekter ved ændringerne af den nuværende finansieringsordning for RTVE, som Kommissionen havde sat spørgsmålstegn ved i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(19)
Som fastslået af Kommissionen er det grundlæggende træk ved de ændringer, der er foretaget af finansieringen af RTVE, og den næsten fuldstændige indstilling af kommercielle aktiviteter, at den del af RTVE's indtægter, der indtil nu har hidrørt fra sådanne aktiviteter, erstattes af indtægter hidrørende fra skatter, der er indført eller ændret med det samme formål. Af de klare henvisninger i lov nr. 8/2009 fremgår det, at der fra de pågældende skatteindtægter skal overføres en forudfastsat procentdel til finansiering af RTVE. Det fremgår af denne forbindelse mellem finansiering og skatteopkrævning med de nye skatter, at der nødvendigvis er en sammenhæng mellem formålet med skatten og den støtte, der ydes til RTVE, idet opkrævningen obligatorisk går til at finansiere støtten og har direkte indflydelse på dens størrelse.
(20)
Domstolen har ved flere lejligheder fastslået, at når finansieringsmetoden er en integrerende del (8) af en støtteforanstaltning, bør Kommissionen nødvendigvis tage hensyn hertil ved analysen af den. Hvis en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan således udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked.
(21)
Kommissionen udtrykte derfor tvivl om, hvorvidt de nye skatter var en integrerende del af foranstaltningen. I bekræftende fald skal deres forenelighed med traktaten evalueres af Kommissionen, og det ville berøre støtteordningens generelle lovlighed. Denne betænkelighed syntes velbegrundet, navnlig fordi Kommissionen nærer tvivl om foreneligheden mellem direktiv 2002/20/EF (9) og de nye skatter, der opkræves af de virksomheder, som tilbyder fasttelefontjenester, mobiltelefontjenester og internetadgang.
(22)
Et andet spørgsmål, som fik Kommissionen til at nære tvivl, var, om Spanien efter ændringen af finansieringsordningen havde truffet tilstrækkelige forholdsregler til at undgå en mulig overkompensering. Afskaffelsen af reklame kan have indflydelse på udgifterne til radio- og fjernsynsvirksomhed og gøre RTVE's programmering mindre afhængig af kommercielle hensyn.
(23)
Finansieringsordningen for RTVE burde endvidere omfatte en passende procedure til forudgående evaluering af, om det offentlige radio- og tv-spredningsorgan RTVE opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (10). Af de oplysninger, Spanien fremlagde for Kommissionen, fremgik det ikke, om Spanien allerede rådede over en sådan mekanisme.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(24)
Der blev indsendt bemærkninger fra 15 interesserede parter: kommercielle radio- og tv-stationer (TF1 og Association of Commercial Television in Europe (ACT), betalings-tv-virksomheder (DTS og Canal Satélite), udbydere af internettjenester og telefontjenester (redtel, ONO og AETIC), kabel-tv (Cable Europa) og annoncører. Nogle af dem bad om ikke at få offentliggjort deres identitet.
(25)
De fleste af de interesserede parter påpegede ulovligheden ved de nye skatter, som efter deres opfattelse fordrejer konkurrencen mellem det offentlige og private fjernsyn, mellem gratis fjernsyn og betalings-tv eller mellem de rene telekommunikationsoperatører og andre udbydere af telekommunikationstjenester, som også udbyder audiovisuelle tjenester. De satte også spørgsmålstegn ved foreneligheden af skatten på elektroniske meddelelser med artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet) (11).
(26)
Radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenester satte ligeledes spørgsmålstegn ved foreneligheden af definitionen af RTVE's public service-opgaver. Den skulle være for vag og for generøs med hensyn til erhvervelse af rettigheder til at sende særlige sportsbegivenheder eller film lavet af store internationale filmselskaber. TF1 hævdede bl.a., at der ikke var fastlagt forudgående kontrol vedrørende etablering af nye betydelige offentlige RTVE-tjenester.
(27)
Hvad angår den mulige obligatoriske forbindelse mellem formålet med skatten og støtten, fremførte radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenesterne, at indtægterne fra nye skatter ville få direkte indflydelse på støtten. De var navnlig bekymrede over, at de øgede skatteindtægter kan medføre, at den kompensation, der ydes RTVE, overstiger nettoudgifterne til public service-virksomhed.
(28)
For så vidt angår støttens proportionalitet øjnede forskellige tv-stationer og internetoperatører en risiko for overkompensering. Budgettet på 1 200 mio. EUR, der ved lov nr. 8/2009 var fastsat for RTVE, var ikke baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service. De årlige løbende budgetterede udgifter til RTVE var et arbitrært grundlag, som ikke sikrede skelnen mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Bl.a. blev der ved planlægning ikke taget hensyn til den udgiftsreduktion, der ville blive en følge af afskaffelsen af reklamer, da det ikke længere ville være nødvendigt for programmerne at nå ud til et stort antal seere, hvorved produktionen af programmer ville blive billigere - som det f.eks. var tilfældet med kulturelle programmer. Andre frygtede derimod, at RTVE ville bruge flere midler på programmer af stor værdi.
(29)
Det blev også vurderet, at der kunne blive tale om en mulig overkompensering ved at RTVE's tab af reklameindtægter ville blive dækket fuldt ud med statsmidler. Denne kompensation skulle beregnes på grundlag af tidligere regnskabsår, hvor den økonomiske krise havde medført et fald i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter.
(30)
Radio- og tv-operatørerne satte også spørgsmålstegn ved, om der fandtes en effektiv budgetkontrolordning, der kan garantere, at de offentlige midler kun anvendes til at dække udgifter til public service-tjeneste.
IV. KOMMENTARER FRA SPANIEN
(31)
Spanien anfægter indledningsvist, at Kommissionen i denne sag evaluerer spørgsmålet om proportionalitet og om, hvorvidt der gennemføres forudgående kontrol af nye betydningsfulde tjenester. Disse hævdes at indgå i den nuværende finansieringsordning for RTVE, som blev godkendt af Kommissionen i 2005 og 2007. I denne sag er beslutningen om at indlede proceduren imidlertid baseret på en vurdering af ændringen af finansieringsordningen som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12). Den »nye støtte« er begrænset til ændringen af finansieringen gennem indførelse af nye skatter og hverken ændrer eller berører de øvrige elementer ved den gældende ordning. De øvrige elementer vil derfor fortsat være eksisterende støtte og bør ikke være genstand for Kommissionens evaluering i nærværende sag.
(32)
Hvad angår spørgsmålet om den obligatoriske anvendelse af skatteindtægterne, fastholder Spanien, at de nye skatter ikke vil komme til at udgøre en integrerende del af støtten eller få direkte indflydelse på omfanget heraf. Spanien understregede, at i henhold til artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009 sammenholdt med artikel 33 i lov nr. 17/2006 er den eneste faktor til bestemmelse af størrelsen af den offentlige finansieringsstøtte til RTVE nettoudgifterne til public service - uafhængigt af skatteindtægterne. Ved planlægning af public service-udgifterne tages der ikke hensyn til indtægterne hidrørende fra skatterne, men derimod til udgifterne til public service de foregående regnskabsår.
(33)
Spanien har fastslået, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende overføres til RTVE. Tværtimod overføres skatteindtægterne til statens almindelige budgetter (statskassen), hvorfra alle betalinger til RTVE foretages. Spanien har fastsat maksimumsgrænser for bidrag via skatter. Alle overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter og kan således bagefter anvendes til andre formål. Inden for disse grænser kan Spanien fastsætte den procent af skatteindtægterne, den vil anvende på RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(34)
Det forhold, at indtægterne fra de nye skatter er større eller mindre end forventet, medfører ifølge de spanske myndigheder ikke ændringer af de beløb, der er planlagt afsat til kompensation for public service-virksomhed. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det underskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Alle indtægter, der overstiger grænsen på 1 200 mio. EUR, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, i lov nr. 8/2009, overføres endelig til statskassen. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(35)
Hvad angår støttens proportionalitet, påpegede Spanien, at princippet om dækning af nettoudgifterne vil blive overholdt. I henhold til artikel 33, stk. 1, i lov nr. 17/2006, ændret ved lov nr. 8/2009, er nettoudgifterne det eneste parameter, der afgør støttens reelle omfang. I henhold til artikel 2, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, i lov nr. 8/2009, vil der over statens almindelige budgetter blive tilført de nødvendige midler, hvis skatteindtægterne ikke er tilstrækkelige, eller alle overskydende skatter vil blive overført til de almindelige budgetter, bortset fra den mulige overkompensering på 10 % af de årlige budgetterede udgifter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1 og 2.
(36)
Spanien har ikke handlet arbitrært, hvad angår fastsættelsen af det årlige budget på 1 200 mio. EUR for de kommende regnskabsår. Dette beløb er baseret på de årlige budgetterede udgifter, der er afholdt af RTVE i forbindelse med varetagelse af public service-forpligtelsen. De tilsvarende forpligtelser har ikke ændret sig således, at man kan forvente en nedgang i udgifterne. Snarere tværtimod. De klagende parter tager ikke hensyn til, at RTVE i henhold til beregningerne er nødt til at investere 104 mio. EUR i supplerende produktioner for at udfylde den sendetid, der er frigjort ved afskaffelsen af reklamerne.
(37)
Det er også ukorrekt, at RTVE efter afskaffelsen af reklamerne ikke er nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor kan reducere produktionsomkostningerne og tilbyde programmer, der er mindre interessante. I overensstemmelse med sine public service-opgaver er RTVE forpligtet til at opretholde sin fremtrædende position og sit store seertal blandt tv-stationerne med henblik på at kunne opfylde sin mission effektivt.
(38)
I overensstemmelse med artikel 37 i lov nr. 17/2006 sikrer den interne revision, det offentlige revisionsorgans revision og den eksterne revision foretaget af en specialiseret privat virksomhed (KPMG) endelig en effektiv efterfølgende kontrol af budgettet for RTVE. I henhold til artikel 39 og 40 i denne lov fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol.
(39)
Hvad angår eksistensen af en forudgående kontrol med henblik på etablering af nye betydningsfulde tjenester, oplyste Spanien, at der var fastlagt en sådan procedure ved artikel 41, stk. 3, i den generelle lov nr. 7/2010 af 31. marts 2010 om audiovisuel kommunikation (13). Statens råd for audiovisuelle medier - det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed - er blevet pålagt at varetage den nævnte forudgående kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne herfra og evaluering af den globale indvirkning af de enkelte nye tjenester på markedet. De spanske myndigheder gjorde endvidere opmærksom på, at de havde til hensigt inden den 1. november 2010 at undertegne en programkontrakt, som definerer, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der klassificeres som referenceproduktmarkedet, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(40)
I henhold artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(41)
De finansielle ressourcer, der indgår i den spanske ordning for finansiering af RTVE, overføres til statens almindelige budgetter, hvorfra de efterfølgende frigives. Der er tale om direkte overførsel af offentlige midler til en konkret virksomhed - ressourcer, som dens konkurrenter ikke har adgang til. RTVE nyder derfor godt af en selektiv fordel.
(42)
I de kommentarer, som Spanien fremsendte inden sagen blev indledt, blev det imidlertid påpeget, at reformen ikke berørte handelen mellem medlemsstaterne, eftersom RTVE ikke opererede uden for spansk område. Når en offentlig finansiel støtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som konkurrerer med denne om handel inden for EU, bør det dog vurderes, at de berøres af støtten, også selv om den begunstigede virksomhed ikke er aktiv på eksportområdet (14). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der opererer inden for service- og distributionssektorerne, er det heller ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv har aktiviteter uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten har indvirkning på handelen inden for EU (15).
(43)
Kommissionens meddelelser fra 2001 og 2009 om anvendelse af statsstøtte på offentlig radio- og tv-virksomhed påpeger under hensyn til dette princip: »Statslig finansiering af public service-radio- og tv-selskaber kan normalt også anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. … Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, som ofte finder sted på internationalt plan. … Endvidere kan kommercielle radio- og tv-selskabers ejerstruktur række ud over én medlemsstat« (16).
(44)
RTVE opererer på de internationale markeder (salg af programmer og erhvervelse af senderettigheder). Gennem European Broadcasting Union udveksler RTVE tv-programmer og deltager i Eurovision-samarbejdet (17). I forbindelse med køb og salg af senderettigheder konkurrerer RTVE desuden direkte med kommercielle radio- og tv-stationer, der er aktive på det nationale og internationale marked for internationalt ejede radio- og tv-stationer. Selv uden de kommercielle aktiviteter, som RTVE havde indtil august 2009, kunne støtten til virksomheden således fordreje konkurrencen på det spanske marked til skade for samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette blev allerede fastslået af Kommissionen i beslutning E 8/2005 og NN 8/07.
(45)
Kommissionen vurderede ligeledes muligheden af at betragte finansieringsforanstaltningerne som værende blot en kompensation for public service-forpligtelser, som ikke gav RTVE nogen finansiel fordel - under henvisning til domstolens afgørelse i Altmark-sagen (18). RTVE er en virksomhed, som har fået til opgave at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, public service-radio- og tv-virksomhed. Offentlige foranstaltninger, som kompenserer for de supplerende nettoudgifter for en tjeneste af almindelig økonomisk interesse kan ikke betegnes som statsstøtte, hvis de opfylder alle de krav, der er fastsat i nævnte dom. For det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde public service-forpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde gælder det, at når udvælgelsen af den virksomhed, der skal pålægges en public service-forpligtelse, ikke sker inden for rammerne af en offentlig indkøbsprocedure, som giver mulighed for at udvælge den tilbudsgiver, der kan levere de pågældende tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation beregnes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de fastsatte public service-krav, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(46)
Hvis statsstøtte ydet til virksomheder, som udtrykkeligt har fået pålagt public service-forpligtelser, for at kompensere udgifterne til gennemførelse af disse forpligtelser, ikke opfylder alle disse krav, falder denne støtte ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF og bør i henhold til denne artikel betragtes som statsstøtte (19).
(47)
RTVE fik til opgave at fungere som public service-radio- og tv-virksomhed som omhandlet i lov nr. 17/2006 og nr. 8/2009, men denne offentlige virksomhed blev udpeget ved lov og ikke ved offentlig licitation. De spanske myndigheder fastlagde heller ikke kompensationsbeløbet på grundlag af en analyse af de udgifter, en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed skulle have afholdt for at opfylde de pågældende forpligtelser. Kompensationen fastsættes årligt og baseres på de løbende nettoudgifter uden anvendelse af henvisningen til en veldrevet virksomhed. Parametrene til beregning af kompensationen blev ikke fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Alle de krav, der er fastsat af domstolen, opfyldes således ikke, og de foranstaltninger, der analyseres, kan derfor betegnes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (20).
(48)
Spanien har ikke anmeldt den nye støtteforanstaltning. Ifølge Spanien er der ikke tale om en betydelig ændring af den eksisterende støtteordning, som blev ændret i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i sag E 8/2005 i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF, og den udgør derfor ikke ny støtte, som kræver anmeldelse.
(49)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte. I henhold til artikel 4 i den gældende forordning (EF) nr. 794/2004 betragtes rent formelle eller administrative ændringer af eksisterende støtte, der ikke påvirker vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, og forøgelser (på op til 20 %) af det oprindelige budget ikke som ændringer af eksisterende støtte.
(50)
For at kunne betegne en ændring af en eksisterende ordning som »ny støtte« skal ændringen være betydelig, dvs. ordningens grundlæggende træk skal ændres, hvilket f.eks. ville være tilfældet, hvis der blev foretaget ændringer af målsætningen, af det grundlag, der anvendes til fastsættelse af skatten, af de berørte personer eller organer eller, generelt, finansieringskilden (21). I nærværende sag er der foretaget betydelige ændringer af RTVE's finansieringskilder. De nye finansieringskilder indebærer også, at den finansiering, der er knyttet sammen med reklame (som ikke var støtte), nu ydes af staten (og er støtte). Denne kraftige stigning i støtten og overgangen fra en finansiering via to kilder til finansiering via én kilde viser tydeligt, at der er tale om en ny støtte.
(51)
Selv om det er klart, at artikel 1, litra c), i forordningen fastsætter, at støtteændringerne bør betragtes som ny støtte, betyder denne bestemmelse, at ikke alle ændringer i eksisterende støtte skal betragtes som ny støtte, men at det derimod kun er ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte (jf. Førsteinstansrettens afgørelse i Gibraltar-sagen) (22). Førsteinstansretten fastslog efterfølgende, at det kun er »i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning«. (23)
(52)
Af denne retspraksis og lovgivning fremgår det, at tilpasningerne ikke berører evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed ej heller det grundlæggende træk ved støtten, og de ændrer derfor ikke ved vurderingen af foranstaltningen som eksisterende støtte. Hvis en ændring berører det grundlæggende træk ved ordningen, men ikke i et sådant omfang, at det kræver en ny evaluering af de øvrige elementer ved denne, kan der dog gennemføres en uafhængig evaluering af ændringen uden hensyn til ordningens øvrige elementer. I så fald gælder forpligtelsen til anmeldelse og revision fra Kommissionens side kun ændringen.
(53)
De tre skatteforanstaltninger, der indføres eller ændres ved artikel 4, 5 og 6 i lov nr. 8/2009, kan ikke adskilles fra den nuværende finansieringsordning for RTVE. Selv om de nye finansieringskilder kan berøre ordningens lovlighed som sådan, berører den hverken vurderingen af de øvrige elementer ved den støtte, der er ydet RTVE, eller den indvirkning, støtten kan have på markedet.
(54)
De nye elementer ved støtten og de nye skatter kan udgøre ny støtte, da de ikke svarer til de situationer, der er omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. De er indført ved love, der er vedtaget efter traktatens ikrafttræden, de udgør ikke individuel støtte ydet inden for rammerne af en godkendt støtteordning, de er ikke godkendt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 659/1999 og er heller ikke ydet ti år før Kommissionens første initiativ og endelig anvendes de på sektorer, der er åbne for konkurrence på det tidspunkt, hvor de blev taget i brug. For det andet, selv om man skulle godtage de spanske myndigheders argument om, at de bør betragtes som en ændring af en eksisterende finansieringsordning, forekommer det, at den måde, hvorpå RTVE's supplerende midler finansieres, ville udgøre en væsentlig ændring af den eksisterende finansieringsordning for så vidt angår kilden til virksomhedens ressourcer. Den eksisterende ordning omfattede ikke de specifikke skatter, der bør opkræves til fordel for RTVE, og hvis lovlighed kan berøre hele støttens forenelighed.
(55)
Som angivet i beslutningen om at indlede proceduren gav ændringerne af finansieringen af RTVE anledning til tvivl i Kommissionen om konsekvenserne for den globale forenelighed af RTVE's finansiering med traktaten, og de gjorde det nødvendigt for Kommissionen at foretage en supplerende evaluering. Disse ændringer burde derfor anmeldes formelt til Kommissionen. Som angivet vedrører kategoriseringen som ny støtte udelukkende selve ændringen, og Kommissionens eneste formål med at indlede proceduren er at evaluere arten af disse ændringer og deres konsekvenser for støttens forenelighed.
(56)
Kommissionen evaluerer støtten til offentlige radio- og tv-virksomheder i form af kompensation for varetagelse af public service-opgaver i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF og anvender som udgangspunkt de kriterier, der blev fastlagt i meddelelsen fra 2001 om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001) (24). I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte og punkt 100 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2009 anvendes den nye meddelelse kun, hvis den pågældende støtte var ydet efter dens offentliggørelse den 27. oktober 2009. I den foreliggende sag blev den nye ordning imidlertid indført ved lovens ikrafttrædelse den 1. september 2009. Den nye finansieringsordning skal derfor evalueres på grundlag af meddelelsen fra 2001 og Kommissionens efterfølgende sagspraksis (25).
(57)
For at en foranstaltning kan undtages fra anvendelsen af artikel 106, stk. 2, i TEUF er det nødvendigt, at alle de nedenstående betingelser er opfyldt:
a)
den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten (definition)
b)
medlemsstaten skal udtrykkeligt have betroet virksomheden den pågældende tjeneste (opgave)
c)
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal være hindrende for varetagelsen af den særlige opgave, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest) (26).
(58)
I det særlige tilfælde med public service-radio- og tv-virksomhed skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i Amsterdamprotokollen, der henviser til »public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater« (definition og opgave) og tillader en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed, hvis »denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver« (proportionalitet) (27).
(59)
Kommissionen har i sin beslutning om finansiering af RTVE og i sag E 8/2005 og NN 8/07 vurderet, at definitionen af public service-mandatet i lov nr. 17/2006 er forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF. Artikel 9 i lov nr. 8/2009 har indflydelse på denne definition i og med, at den tilføjer forpligtelser og begrænsninger for så vidt angår indholdet af RTVE's radio- og tv-virksomhed. Man opfylder derfor fortsat kriteriet vedrørende en hensigtsmæssig definition af public service-mandatet. Det forhold, at RTVE gøres uafhængig af tv-reklamer, kan endvidere medvirke til at styrke varetagelsen af public service-opgaverne og gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn og svingende indtægter.
(60)
I sin beslutning om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen derfor ikke tvivl med hensyn til disse aspekter i forbindelse med RTVE's finansiering.
(61)
Et væsentligt træk ved ændringerne af RTVE's finansiering er, at de kommercielle aktiviteter næsten helt opgives, at man går væk fra at anvende to finansieringskilder (offentlige midler og indtægter fra kommercielle aktiviteter) og over til udelukkende eller næsten udelukkende at finansiere radio- og tv-virksomheden via offentlige midler i overensstemmelse med den skelnen, der er fastsat i punkt 45 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001. Medlemsstaterne kan frit vælge, om de kombinerer forskellige finansieringskilder og måden, hvorpå det gøres. Den del af RTVE's indtægter, som indtil nu hidrørte fra kommercielle aktiviteter, erstattes ikke blot ved midler fra statens almindelige budgettet, jf. artikel 33 i lov nr. 17/2006. Ændringen ledsages også af, at der indføres eller foretages en ændring af bestemte skatter med det præcise formål at generere de nødvendige indtægter.
(62)
Forbindelsen mellem finansieringen og indtægterne fra de nye skatter antyder, at de hermed opnåede indtægter forekommer at være bestemt til finansiering af støtten til RTVE og har direkte indflydelse på dens størrelse. I de tilfælde, hvor en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan derfor udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked. Som det er angivet i betragtning 21, 22 og 23, bør det derfor vurderes, om den nye finansieringsordning rent faktisk etablerer en obligatorisk forbindelse mellem støtten og skatternes formål og, om Kommissionen derfor i sin analyse af statsstøtten bør tage hensyn til virkningen af den nye støtte.
(63)
For at det kan konkluderes, at en skat er en integrerende del af en støtte, bør dennes formål imidlertid obligatorisk være knyttet sammen med støtten i den forstand, at de opkrævede skatter obligatorisk anvendes til finansiering af støtten og har direkte indflydelse på deres omfang (28).
(64)
Disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Som Spanien har bekræftet, fastsættes størrelsen af støtten til RTVE udelukkende under hensyn til RTVE's finansieringsbehov og de skønnede nettoudgifter til public service-radio- og tv-virksomhed. Finansieringsstøtten til RTVE er i praksis og i overensstemmelse med lovgivningen uafhængig af skatteindtægterne, idet den udelukkende afhænger af nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen. På den ene side kan skatteindtægterne til finansiering af RTVE ikke overstige nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (enhver indtægt, der overstiger disse udgifter, overføres til statens almindelige budgetter). På den anden side, hvis nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen er større end skatteindtægterne, udlignes forskellen med bidrag fra statens almindelige budgetter. Større eller mindre skatteindtægter medfører ikke ændringer af de budgetterede beløb. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det finansieringsunderskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af størrelsen af de specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(65)
Det forhold, at forbindelsen mellem skatterne og formålet med deres indførelse, nævnes i begrundelsen og i selve loven ændrer ikke denne konklusion. I teksten til loven (»… som har til formål at bidrage til finansiering af RTVE …«) defineres det ikke, hvilken forbindelse mellem skatterne og støtten der er tale om.
(66)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skatteforanstaltninger, der er beskrevet i betragtning 14, ikke er en integrerende del af støtten. Dens lovlighed er irrelevant for så vidt angår evalueringen af foreneligheden af den støtte, der er bestemt for RTVE. De interesserede parters bemærkninger er heller ikke relevante for evalueringen af statsstøtten. Den igangværende overtrædelsesprocedure vedrørende skatten på elektronisk kommunikation, som er indledt på grund af formodet tilsidesættelse af artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet), berører derfor ikke nærværende beslutning.
(67)
Hvad angår kompensationens proportionalitet, der skal sikre, at den ikke dækker mere end nettoudgifterne til opfyldelse af RTVE's public service-forpligtelser, fastsætter den nye lov, at alle RTVE-indtægter, der overstiger public service-nettoudgifterne plus en reserve på 10 %, tilbageføres til statens almindelige budgetter. I løbet af en periode på højst fire år kan der opretholdes et overskud på 10 % i en reservefond til dækning af eventuelt utilstrækkelig kompensation de tidligere regnskabsår eller ekstraordinære udgifter. Denne mekanisme til at undgå uberettiget overkompensering er i overensstemmelse med Kommissionens sagspraksis (29).
(68)
Af hensyn til støttens proportionalitet bør medlemsstaterne desuden fastlægge en passende mekanisme, der gør det muligt at gennemføre jævnlig og grundig kontrol med anvendelsen af offentlige midler i forbindelse med varetagelsen af public service-opgaverne (30), og som sikrer, at staternes årlige finansieringsindsats ikke overstiger udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (31). Spanien opretholder den ordning med ekstern kontrol, som blev indført ved den tidligere omtalte lov nr. 17/2006, der godkendtes af Kommissionen ved beslutning E 8/2005, og som gør det muligt at bestemme nettoudgifterne til public service-radio- og tv-virksomhed.
(69)
Eftersom afskaffelsen af reklame imidlertid kan have indflydelse på udgifterne til radio- og tv-virksomhed ved at gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn, opfordrede Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren Spanien og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om finansieringsmekanismen med det formål at undgå, at der kan blive tale om overkompensering.
(70)
De interesserede parter udtrykte bekymring med hensyn til muligheden for, at der kan forekomme overkompensering i forhold til RTVE. De mente ikke, at det fastsatte årlige budget for RTVE på 1 200 mio. EUR var baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service-virksomhed. Der blev ikke skelnet mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter, og der blev ikke taget højde for den reduktion af udgifterne, som afskaffelsen af reklamerne ville medføre, eftersom programmerne ikke længere var nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor ville være billigere at producere. Den samlede kompensation for tabet af reklameindtægter ville desuden blive beregnet på grundlag af de foregående regnskabsår, selv om den økonomiske krise havde medført en nedgang i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed også en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter. De udtrykte også bekymring med hensyn til budgetkontrollen.
(71)
Spanien dokumenterede imidlertid, at det planlagte budget fortsat er i overensstemmelse med de budgetterede årlige udgifter de tidligere år, og at der ikke var grund til at antage, at den blotte afskaffelse af reklamen hverken nu eller i en nær fremtid kan resultere i en betydelig reduktion af udgifterne. RTVE bør fortsat nå ud til et stort publikum, og afskaffelsen af reklamer vil gøre det nødvendigt at finansiere og sende flere produktioner. I sammenligning med tallene fra de tidligere regnskabsår (1 177 mio. EUR i 2007, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009) og under hensyn til både de supplerende udgifter (104 mio. EUR) til de produktioner, der er nødvendige for at udfylde den sendetid, der tidligere var forbeholdt reklamer, og de resterende kommercielle indtægter (ifølge beregningerne omkring 25 mio. EUR), forekommer et loft på 1 200 mio. EUR for de budgetterede udgifter at være et fornuftigt og rimeligt årligt kompensationsloft for varetagelse af public service-opgaverne. Princippet vedrørende kompensation for en offentlig radio- og tv-virksomheds faktiske nettoudgifter omfatter nødvendigvis beskyttelse af virksomheden over for udsving i reklameindtægterne.
(72)
For så vidt angår budgetkontrollen har Spanien gjort opmærksom på de allerede eksisterende kontrolmekanismer, der er fastsat ved lov nr. 17/2006, og som er beskrevet ovenfor i betragtning 38. For at statsstøtten ikke skal overstige nettoudgifterne til varetagelsen af public service-opgaverne er budgettet genstand for en effektiv efterfølgende kontrol i henhold til artikel 37 i denne lov. Rent konkret underkastes det intern revision, en offentlig revision gennemført af det offentlige inspektionsorgan og en ekstern revision, der gennemføres af en specialiseret privat virksomhed. I henhold til artikel 39 og 40 i lov nr. 17/2006 fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, som RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol. De bemærkninger, der er indkommet fra interesserede parter, giver ikke anledning til at antage, at den nævnte ordning ikke anvendes korrekt.
(73)
Kommissionen finder ikke, at der er tegn på, at den skønnede årlige kompensation for RTVE's opfyldelse af public service-forpligtelsen overstiger de udgifter, som det rimeligvis kan forventes er forbundet med denne service, eller at kompensationen i sidste ende overstiger de hermed forbundne nettoudgifter.
(74)
På den anden side anmodede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren de spanske myndigheder om at oplyse, om de rådede over en passende procedure til en forudgående evaluering af, hvorvidt RTVE's nye audiovisuelle radio- og tv-tjenester opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (med hensyn til den såkaldte forudgående kontrol) (32). De oplysninger, der indtil nu er lagt frem af de spanske myndigheder, har ikke gjort det muligt for Kommissionen at fastslå, om Spanien allerede råder over en sådan mekanisme. Kommissionen er enig med de spanske myndigheder i, at dette aspekt ved finansieringen af RTVE var omhandlet i beslutningerne af 2005 og 2007, som vedrørte hele RTVE's finansieringsordning. Kommissionen er ligeledes enig i, at ordningen ikke har været berørt af indførelsen af de nye skatter, som gav anledning til at sætte gang i den nærværende procedure.
(75)
Af de spanske oplysninger fremgår det imidlertid, at artikel 41, stk. 3, i lov nr. 7/2010 (33) fastsatte en sådan fremgangsmåde og pålagde statens råd for audiovisuelle medier (det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed) at gennemføre den nævnte kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne heraf og en evaluering af den globale indvirkning på markedet af hver ny tjeneste. Loven indeholder imidlertid ikke en definition af, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. Medlemsstaterne burde fastlægge de relevante kriterier (34). Spanien oplyste dog, at landet havde planlagt inden den 1. november 2010 at undertegne en kontrakt med RTVE, som indeholder en sådan definition. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der kan betegnes som det relevante produktreferencemarked, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
(76)
Spanien har således opfyldt sin forpligtelse til at indføre forudgående kontrol, og Kommissionen bemærker sig, at landet også har planer om at indføre en bindende definition af en »ny betydningsfuld tjeneste« inden den 1. november 2010. Kommissionen gør ligeledes opmærksom på, at denne mekanisme ikke var indført før 2010.
VI. KONKLUSION
(77)
Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har gennemført en reform af finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE - i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bør imidlertid konkludere, at der ikke findes en obligatorisk forbindelse mellem anvendelsen af skatteindtægterne og finansieringen af støtten til RTVE, og at de nævnte skatter ikke berører støttens forenelighed med traktaten. I Spanien findes der endvidere forholdsregler, som forhindrer overkompensering af RTVE. Kommissionen gør endelig opmærksom på, at Spanien har indført en ordning med forudgående kontrol med henblik på indførelse af nye betydningsfulde tjenester inden for rammerne af public service-opgaverne. Støtten til den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE er derfor fortsat forenelig med traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ændret af Spanien ved lov nr. 8/2009 om finansiering af RTVE, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.