KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juni 2010
om Ungarns statsstøtte C 1/09 (ex NN 69/08) til MOL Nyrt.
(meddelt under nummer K(2010) 3553)
(Kun den ungarske version er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/88/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2 (1), for så vidt angår støttesag nr. C1/09 (ex NN 69/08) (2),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser, under hensyn til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
På baggrund af en klage modtaget den 14. november 2007 indledte Kommissionen den 13. januar 2009 formel undersøgelsesprocedure af de foranstaltninger, som Ungarn har truffet, og som angiveligt udgør statsstøtte til selskabet Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; i det følgende benævnt »MOL«).
(2)
Ungarn fremsendte sine bemærkninger til Kommissionens åbningsbeslutning den 8. april 2009.
(3)
Åbningsbeslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 28. marts 2009 (3). Der blev modtaget bemærkninger fra to interesserede parter: MOL og det ungarske mineforbund (Magyar Bányászati Szövetség), begge den 27. april 2009.
(4)
Kommissionen fremsendte bemærkningerne til Ungarn ved brev af 2. juni 2009. Ved brev af 3. juli 2009 meddelte Ungarn, at man ikke havde nogen bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger.
(5)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra de ungarske myndigheder den 21. september 2009 og 12. januar 2010, og Ungarn svarede ved brev af 19. oktober 2009 og 9. februar 2010.
II. STØTTEMODTAGEREN
(6)
MOL er et integreret olie- og gasselskab med base i Budapest i Ungarn. MOL's kerneaktiviteter på det ungarske marked omfatter: efterforskning og udvinding af råolie og naturgas; fremstilling af gasprodukter; raffinering, transport, opbevaring og distribution af råolieprodukter på både engros- og detailniveau; transmission af naturgas samt produktion og salg af olefiner og polyolefiner. Derudover omfatter MOL Group (som MOL tilhører) også flere andre ungarske og udenlandske datterselskaber (4).
(7)
I Ungarn og Slovakiet er MOL Group markedsleder inden for alle sine kerneaktiviteter. I 2008 (5) udgjorde nettosalget for MOL og MOL Group hhv. ca. 6,8 mia. EUR og 13 mia. EUR. Samme år lå deres respektive driftsoverskud på hhv. omkring 400 mio. EUR og 732 mio. EUR.
III. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
De generelle regler for mineaktiviteter i Ungarn er fastlagt i mineloven af 1993 (i det følgende benævnt »mineloven« eller »loven«) (6), som også regulerer mineaktiviteter (prospektering, efterforskning og udvinding), der involverer kulbrinter (dvs. råolie og naturgas).
(9)
Loven skelner mellem mineaktiviteter, der udføres på grundlag af to forskellige juridiske instrumenter: i) koncessioner (7) og ii) tilladelser (8).
-
I tilfælde af en koncession indgår den ansvarlige minister for minedrift (i det følgende benævnt »den kompetente minister«) en kontrakt (9) med tilslagsmodtageren efter et offentligt udbud (10) om udnyttelse af et »lukket område«.
-
Dette adskiller sig fra »åbne områder« (11), hvor tilladelse til minedrift ikke kan nægtes af minemyndigheden, hvis ansøgeren opfylder de betingelser, der er fastsat ved lov (12).
(10)
I henhold til definitionen i mineloven (13) er lukkede områder forbeholdt mineaktiviteter på grundlag af en koncession. Som følge heraf klassificeres ethvert område, der ikke er et lukket område, som et åbent område. Ifølge den ungarske redegørelse var det oprindeligt hensigten at klassificere alle felter som lukkede områder, der er udpeget til koncession. Åbne områder, der formodes at være mindre rige på mineraler, ville have været en undtagelse. I sådanne tilfælde blev felterne anset for at være mindre værdifulde, og der blev ikke forventet nogen bud efter et offentligt udbud.
(11)
I mineloven hedder det desuden, at udvindingen af mineralressourcer er underlagt en mineafgift, der skal betales til staten. og hvor beløbet udgør en procentdel af værdien af de udvundne mineraler (14). Mineafgiften varierer afhængigt af den anvendte ordning:
-
I tilfælde af koncessioner er mineafgiftens størrelse fastlagt i koncessionsaftalen (15).
-
I forbindelse med mineralressourcer, der er udvundet i henhold til en tilladelse, reguleres afgiften i mineloven (16). Indtil januar 2008 lå mineafgiften for udvinding af kulbrinter i henhold til tilladelse på 12 % for felter, der blev idriftsat efter 1. januar 1998, og J % for felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998 (17). »J«-procentsatsen skulle beregnes efter en formel baseret på historiske gaspriser samt udvundet mængde og værdi. Minimumsværdien blev fastsat til 12 %.
(12)
Af § 26/A(5) fremgår, at hvis et mineselskab under tilladelsesordningen ikke starter udvinding inden for 5 år fra datoen for minemyndighedens tilladelse, trækkes tilladelsen til minedrift tilbage (18).
(13)
Denne bestemmelse indeholder også mulighed for en forlængelse af denne tidsfrist efter aftale mellem den kompetente minister og mineselskabet (19). Den foreskriver 3 forskellige afgifter, der skal betales i tilfælde af, at tilladelsen til minedrift forlænges:
a)
for det første skal der betales en forlængelsesafgift for de felter, som ligger uvirksomme hen, indtil de idriftsættes. Denne afgift udgør maksimalt 1,2 gange den oprindelige mineafgift, der er beregnet på basis af det anførte hypotetiske beløb for mineralerne, da dette beløb skal betales på et tidspunkt, hvor der stadig ikke har været nogen reel produktion i feltet
b)
for det andet skal niveauet for forlængelsesafgiften (den forhøjede mineafgift) finde anvendelse på alle selskabets minefelter, hvis ansøgningen om forlængelse vedrører mere end 2 felter
c)
for det tredje skal der også opkræves et engangsbeløb, hvis forlængelsen vedrører mere end 5 felter (20).
(14)
Den 19. september 2005 ansøgte MOL om forlængelse af tilladelsen til minedrift for 12 af sine kulbrintefelter, som selskabet havde opnået tidligere på basis af en tilladelse, og på baggrund af hvilken selskabet ikke havde startet udvinding inden for tidsfristen. Den 22. december 2005 indgik MOL og ministeren en aftale om forlængelse på grundlag af § 26/A(5) på følgende betingelser:
a) Forlængelsesafgift: De 12 tilladelser til minedrift, der var omfattet af ansøgningen, blev forlænget med 5 år (dvs. MOL ønskede yderligere 5 år til at påbegynde udvinding fra disse felter). Forlængelsesafgiften blev angivet for hvert af de 5 år i forlængelsesperioden ved at anvende mineafgiften på 12 %, der var gældende på det tidspunkt, og en multiplikator (»c«) på mellem 1,020 og 1,050, hvilket resulterede i de forlængelsesafgifter, der er oplistet nedenfor i tabel 1 (21). Forlængelsesafgiften blev angivet for de 5 år i forlængelsesperioden. Hvis felterne reelt var idriftsat, skulle den anførte afgift finde anvendelse i den resterende del af 15-årsperioden som mineafgift for de felter, der er omfattet af forlængelsen (22).
b) Udvidelse af forhøjet afgift til alle minefelter: Da der var ansøgt om forlængelse af tilladelsen til minedrift for mere end 2 felter, skulle den forhøjede afgift (svarende til forlængelsesafgiften som vist i tabel 1) finde anvendelse i de efterfølgende 15 år, dvs. indtil 2020, for alle MOL-felter under tilladelsesordningen, som blev idriftsat efter 1. januar 1998. For så vidt angår felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998, anvendes faktoren »J« multipliceret med »c« (23).
c) Fast mineafgift: Parterne er også eksplicit enige om, at den angivne mineafgift finder anvendelse i hele kontraktperioden (dvs. indtil 2020), uafhængigt af eventuelle ændringer af mineloven (24).
d) Engangsbetaling: Da der er blevet ansøgt om en forlængelse af tilladelsen til minedrift for mere end 5 felter, blev der ligeledes fastsat en engangsbetaling på 20 mia. HUF (25) i aftalen (26).
e) Opsigelsesklausul: Ifølge aftalen kan den ikke ændres ensidigt (men kun med begge parters accept). Den kan udelukkende opsiges af en af parterne i tilfælde af en ændring af ejerskabsforholdet i MOL (mindst 25 % af aktierne).
(15)
Ved beslutning af 23. december 2005 forlængede minemyndigheden MOL's tilladelse til minedrift for de 12 ansøgte felter og udvidede den forhøjede afgifts anvendelsesområde til alle selskabets felter.
(16)
En ændring (27) af mineloven trådte i kraft den 8. januar 2008 (28) (herefter »2008-ændringen«), hvilket indebar en betydelig forhøjelse af mineafgiften for visse kategorier af kulbrinter. Mineafgiften for andre typer af mineraler blev ikke påvirket af denne ændring. § 5 i den ændrede lov foreskriver en differentieret mineafgift afhængigt af: i) datoen for, hvornår minefeltet blev idriftsat; ii) mængden af udvundne kulbrinter og iii) prisen på råolie på det pågældende tidspunkt.
-
Der var angivet en mineafgift på 30 % for felter, der var idriftsat i perioden mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008.
-
For felter idriftsat efter 1. januar 2008 gælder differentierede satser (12 %, 20 % eller 30 %), afhængigt af mængden af de udvundne kulbrinter.
-
For miner, hvor produktionen er påbegyndt før 1. januar 1998, anvendes faktoren »J« med en minimumsværdi på 30 %.
Desuden pålægges alle satser et tillægsgebyr afhængigt af prisen på råolie: + 3 %, hvis prisen på råolie er over 80 USD/bbl eller + 6 %, hvis den er over 90 USD/bbl (i det følgende benævnt »Brent-klausulen«). Der gælder særlige satser for eksempelvis vanskelige udvindingsforhold (12 %) og højt indhold af inerte gasser (8 %).
(17)
Disse mineafgifter var i kraft mellem 8. januar 2008 og 23. januar 2009 og gjaldt for alle mineselskaber, der arbejdede på felter under tilladelsesordningen, herunder dem, der fik tilladelse før januar 2008, fra ikrafttrædelsen af ændringerne til mineloven. En ny ændring af mineloven trådte i kraft den 23. januar 2009 (efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), hvilket reducerede mineafgiften for felter med påbegyndt produktion mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008 til de hidtidige 12 % (under opretholdelse af »Brent-klausulen«) (29). Den gældende mineafgift for andre typer af felter forblev den samme som i den minelov, der var gældende i 2008.
(18)
Tabel 2 opsummerer de gældende mineafgifter under tilladelsesordningen i henhold til de forskellige udgaver af mineloven.
Tabel 2
Oversigt over de gældende mineafgifter under tilladelsesordningen i henhold til mineloven
Afgift gældende indtil 2008
Afgift gældende i 2008
Afgift gældende fra 23. januar 2009
Produktion påbegyndt før 1. januar 1998
J %
(mindst 12 %)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Produktion påbegyndt mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Produktion påbegyndt efter 1. januar 2008
Gasfelter med en årlig produktion på mindre end 300m m3
Oliefelter med en årlig produktion på mindre end 50 kt
Ikke relevant
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion på 300-500m m3
Oliefelter med en årlig produktion på 50-200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion over 500m m3
Oliefelter med en årlig produktion over 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Kulbrinter med særlige mineforhold
12 %
12 %
Højt indhold af inerte gasser
8 %
8 %
»J« skal beregnes i henhold til en formel baseret på historiske gaspriser, udvundet mængde og værdi, jf. betragtning 11.
IV. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
(19)
Den her omhandlede påståede statsstøtte, der undersøges nærmere, består i aftalen om forlængelse af 22. december 2005 mellem MOL og den ungarske stat, som i et vist omfang fritog selskabet fra den forhøjede mineafgift på udvinding af kulbrinter, der var fastsat i en efterfølgende ændring af den ungarske minelov. I betragtning af den måde, som aftalen og den efterfølgende ændring blev udformet på, anser Kommissionen dem for at være en del af den samme foranstaltning (»foranstaltningen«), og at åbningsbeslutningen vurderede deres fælles virkning.
(20)
Kommissionen nåede i sin åbningsbeslutning frem til den midlertidige konklusion, at MOL i kraft af aftalen om forlængelse var beskyttet mod fremtidige ændringer i mineafgiften, og især mod de ændringer, der blev fastlagt i den efterfølgende 2008-ændring af mineloven. Selskabet har dermed fået en mere favorabel behandling end sine konkurrenter, der opererer under den nuværende tilladelsesordning, og som ikke har indgået en tilsvarende aftale om forlængelse tidligere, hvorfor de har skullet betale de nye forhøjede mineafgifter. I sin midlertidige vurdering indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og at den ikke kunne se noget grundlag for, at den kunne være forenelig med det indre marked, da der ikke syntes at gælde nogen undtagelse.
(21)
Yderligere oplysninger findes i åbningsbeslutningen, der skal opfattes som en integreret del af denne afgørelse.
V. BEMÆRKNINGER FRA UNGARN
(22)
Ungarns hovedargumenter med hensyn til de kumulative kriterier, der definerer statsstøtte, omfatter: i) manglen på selektivitet og ii) manglen på enhver fordel for den påståede støttemodtager.
(23)
Hvad angår selektivitet, fremfører de ungarske myndigheder, at foranstaltningen ikke er selektiv, fordi MOL med indgåelsen af aftalen om forlængelse blev underlagt en ordning, der var forskellig fra tilladelsesordningen.
(24)
I første instans bekræfter Ungarn, at der er en forskel mellem koncesssions- og tilladelsesordningen, idet det fremhæves, at mineselskabet i sit koncessionsbud - i tilfælde af en koncession - kan tilbyde en højere afgift end angivet i udbudsbekendtgørelsen, hvorimod det under tilladelsesordningen forholder sig således, at afgiften er angivet i loven. Ungarn fremfører endvidere, at der parallelt med disse to ordninger var et behov for en ny »kvasikoncessionsløsning«, hvor mineafgiften fastsættes i en individuel kontrakt uden for koncessionssystemet. Efter Ungarns opfattelse kan aftalen om forlængelse i henhold til § 26/A(5) anses for at udgøre et passende juridisk grundlag for en sådan »kvasikoncessionsløsning«, hvor tilladelsen til minedrift tages ud af tilladelsesordningen og placeres på et kontraktligt grundlag.
(25)
Ungarn tilføjer, at aftalen om forlængelse hidrører direkte fra logikken bag mineloven. Ifølge Ungarn er fastsættelsen af mineafgiften for hele aftaleperioden et naturligt element i den aftale, der henvises til i minelovens § 26/A(5), og forlængelsen kunne ikke have været indgået på anderledes vilkår. Desuden kunne alle andre mineselskaber forvente det samme, så MOL fik ingen særbehandling.
(26)
Mere specifikt anføres det i lovens § 20(11), at mineafgiften er en afgift, der er fastlagt i: i) koncessionsaftalen; ii) loven eller iii) aftalen om forlængelse. De ungarske myndigheder fremfører således, at loven eksplicit åbner mulighed for, at afgiften forbliver uændret under en aftale om forlængelse, selv hvis der sker ændringer af lovgivningen. Efter de ungarske myndigheders opfattelse fremgår dette klart af loven, dvs. i § 26/A(5), hvori det anføres, at den forhøjede afgift maksimalt er 1,2 gange den oprindelige mineafgift (30). Ungarn fremfører derfor, at den ungarske lov udelukker anvendelsen af en højere afgift.
(27)
Hvad angår den påståede manglende fordel, forklarer Ungarn, at mineralressourcer er statens ejendom, og at de overgår til privat ejerskab gennem minedrift, som udføres af selskaber, der har en tilladelse til minedrift, som er erhvervet mod betaling. Ungarn påberåber sig Ryanair-dommen som en analogi og insisterer på, at denne specifikke statslige aktivitet er sammenlignelig med en markedsoperatørs, selv om staten fungerer i rollen som en offentlig myndighed (31).
(28)
Ungarn nægter, at mineafgiften er en slags skat, idet den defineres som den pris, der betales for udvinding af mineraler, eller statens andel. Ungarn understreger, at den kendsgerning, at afgiften er fastsat ved lov, ikke er en afgørende grund til at konkludere, at den er en form for skat.
(29)
Desuden forklarer Ungarn også, at de tre forskellige betalingsforpligtelser i henhold til aftalen om forlængelse (dvs. forlængelsesafgiften, den forhøjede mineafgift udvidet til alle felter og engangsbetalingen), der stammer fra de relevante bestemmelser i mineloven, ikke skal ses som en kompensation for statens afkald på indtægter, som den under alle omstændigheder er berettiget til. Ifølge Ungarn kan disse betalinger ud fra statens synspunkt anses som en yderligere indtægt, hvor staten til gengæld giver afkald på sin ret til at sende felterne i offentligt udbud under koncessionsordningen under hensyntagen til de hermed forbundne risici og potentielle indtægter.
(30)
Ungarn fremhæver, at der efter den omstridte ændring af loven ikke har været nogen markedsaktør, som reelt har skullet betale en højere mineafgift end MOL, da der ikke var nogen konkurrenter, som faldt ind under kategorierne med højere mineafgifter i den relevante periode.
Tabel 3
MOL's årlige mineafgiftsbetalinger (faktiske og hypotetiske)
(mio. HUF)
Betalingsdel
Faktisk: i henhold til aftalen om forlængelse
Hypotetisk: i henhold til den gældende minelov
Forskel
Nettonutidsværdi af forskellen i 2009
2005
Engangsbetaling (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Forlængelsesafgift (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Mineafgift (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
I alt
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
769,7
926,5
Mineafgift
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
I alt
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
345,8
382,9
Mineafgift
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
I alt
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Forlængelsesafgift
[…]
[…]
211,2
211,2
Mineafgift
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
I alt
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
SAMLET BELØB
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Tallene er baseret på oplysninger fra de ungarske myndigheder.
(31)
Desuden fremfører Ungarn, at MOL som følge af aftalen om forlængelse igennem årene og under hensyntagen til alle aftalens komponenter, herunder forlængelsesafgiften og engangsbetalingen, reelt har betalt mere i absolutte tal til staten, end selskabet skulle have betalt uden aftalen om forlængelse, dvs. i henhold til mineloven. MOL's faktiske betalinger sammenlignet med de hypotetiske er vist i tabel 3 ovenfor. Tallene er baseret på oplysninger fra de ungarske myndigheder.
(32)
Efter Ungarns opfattelse har mineselskaber en berettiget forventning med hensyn til forudsigeligheden af mineafgiften, som derfor bør være stabil over en længere periode. Dette var tanken bag ændringen af mineloven, da der til trods for ændringen af mineafgiften i virkeligheden ikke var noget mineselskab, hvis mineafgift ændrede sig efter ændringen. Ifølge Ungarn kan ændringerne af mineloven tyde på, at staten vil kunne ændre mineafgiften for felter, der allerede er i drift. 2008-ændringen var imidlertid resultatet af et kompromis under de forhandlinger, der fulgte efter vedtagelsen af loven. Det var således implicit accepteret, at der var berettigede forventninger. Derfor kan et mineselskab berettiget forvente, at staten ikke vil forhøje nogen af disse afgifter ensidigt. Ungarn konkluderer, at systemet med mineloven og dens særlige bestemmelser betyder, at mineafgifterne forbliver uændrede i hele aftaleperioden.
(33)
Endelig forklarer de ungarske myndigheder, at »opsigelsesklausulen« er baseret på hensyn til den nationale sikkerhed.
VI. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(34)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: MOL (støttemodtageren ved den påståede støtteforanstaltning) og det ungarske mineforbund, som MOL er medlem af. Begge interesserede parter fremsatte bemærkninger, der lå på linje med Ungarns, og deres observationer overlappede i høj grad Ungarns.
(35)
MOL, den påståede støttemodtager ved den omhandlede foranstaltning, gør gældende, at i modsætning til, hvad Kommissionen hævder, fik selskabet ikke nogen særbehandling i forbindelse med udvinding af kulbrinter på det ungarske marked. En væsentlig andel af de mineafgifter, som MOL har betalt til den ungarske stat, stammer fra de minefelter, der er underlagt J % (dvs. idriftsat før den 1. januar 1998), hvilket i praksis betyder, at MOL betaler 64-75 %, hvorimod selskabets konkurrenter (som påbegyndte produktion på et senere tidspunkt og driver mindre felter) blot skal betale en afgift på 12 %.
(36)
Derudover betød indgåelsen af aftalen om forlængelse, at MOL kom til at betale mere til staten (under hensyntagen til alle dele af aftalen om forlængelse), end man ville have betalt uden en aftale, alene på basis af den oprindelige minelov.
(37)
Hvad angår Kommissionens argument om, at aftalen om forlængelse ikke kan betragtes på samme måde som en koncession, fordi den var omfattet af tilladelsesordningen, bemærker MOL, at forlængelsen af tilladelsen til minedrift ikke er en rettighed, der er omfattet af en tilladelse på basis af en entydig beslutning fra staten, men kun efter en aftale med mineselskabet. Hvis formålet med lovgivningen havde været at gøre dette til en sag for statens vurdering, ville den relevante bestemmelse have været udformet anderledes. Lovens ordlyd antyder, at hensigten med loven var at behandle aftalen om forlængelse på en måde, som svarer til koncessionerne.
(38)
I åbningsbeslutningen fremfører Kommissionen, at der er et modsætningsforhold mellem de ungarske myndigheders påstand om, at ændringen af loven var nødvendig for at skaffe flere indtægter, og den kendsgerning, at MOL i praksis var fritaget for de forhøjede afgifter.
(39)
Efter MOL's mening er der ikke tale om nogen modsætning. På den ene side betalte selskabet mere til staten i henhold til aftalen om forlængelse, end det skulle have betalt i henhold til loven. MOL betaler også meget høje mineafgifter for de felter, der er underlagt »J«. Desuden vil ændringen af loven kunne have en effekt med hensyn til de felter, som idriftsættes i fremtiden.
(40)
MOL fastholder, at betalingskomponenterne i forbindelse med aftalen om forlængelse ikke på nogen måde er en bøde, som Kommissionen antyder. I mineloven fastsættes der også sanktioner/bøder for de tilfælde, hvor mineaktiviteten ikke udføres i overensstemmelse med loven. Afgifterne i henhold til aftalen om forlængelse er et resultat af forhandlingsprocessen mellem mineselskabet og staten. Det var ikke obligatorisk at indgå kontrakten: mineselskabet kunne også have valgt ikke at indgå en kontrakt, miste sin tilladelse til minedrift og derefter byde under den offentlige udbudsprocedure, hvorved det i sidste ende kunne have fået tilladelsen til minedrift billigere.
(41)
Det er misvisende at sammenligne MOL, som indgik en sådan aftale om forlængelse, med konkurrenter, der opererer under tilladelsesordningen. Endvidere understreger MOL, at selskabet overholdt alle sine forpligtelser og lovgivningens bestemmelser.
(42)
MOL anfægter også Kommissionens konklusion om, at multiplikatoren »c« er for lav (da den er mindre end det lovgivningsmæssige loft på 1,2 gange). For det bør også tages med i betragtning, at anvendelsen af den forhøjede mineafgift vedrørte næsten 150 felter, hvorfor den forhøjede afgift betød en væsentlig stigning i statens indtægter fra minedrift.
(43)
Endelig bemærker selskabet, hvad angår Kommissionens argument om, at MOL begunstiges ved ikke at være underlagt Brent-klausulen, at »J« også er prissensitiv.
(44)
Det ungarske mineforbund (herefter »mineforbundet«) repræsenterer selskaber, der beskæftiger sig med minedrift eller minerelaterede aktiviteter. Forbundets primære mål er at forbedre den overordnede operationelle ramme for udøvelse af mineaktiviteter i Ungarn, overvåge lovgivningsprocedurer og varetage medlemmernes interesser. I øjeblikket er der 66 medlemmer, heriblandt MOL. Formanden for mineforbundet er chef på højt niveau i MOL (36).
(45)
I henhold til mineforbundet har mineselskaberne en berettiget forventning om, at mineafgiften vil forblive uændret for minefelter, der allerede er i drift. Således kan staten ikke ensidigt forhøje afgifterne med tilbagevirkende kraft (dvs. for felter, der allerede er i drift). Mineforbundet gav udtryk for sin holdning i forbindelse med det lovforslag, der fulgte efter ændringen af mineloven, og ifølge mineforbundet blev der taget hensyn til dette princip, da mineloven blev ændret. Der blev ikke opponeret mod den endelige ordlyd, fordi det ikke betyder en forhøjelse af mineafgiften for aktiviteter, der allerede er påbegyndt.
(46)
Med hensyn til de generelle karakteristika og økonomiske forhold på minemarkedet forklarer mineforbundet, at tidshorisonten for mineprojekter er relativt lang. Der kan gå 10-15 år fra påbegyndelsen af efterforskningen til den faktiske udvinding. I denne fase har mineselskabet udelukkende omkostninger; indtægter kommer der først, når udvindingen starter. Desuden er der en iboende geologisk risiko, da det ikke med sikkerhed vides, om efterforskningen bliver en succes. Derfor skal projekter planlægges med den yderste forsigtighed. Profitabiliteten af et projekt afhænger af mange faktorer. I betragtning af de mange risici forventer industrien, at i det mindste de faktorer, som staten kan øve indflydelse på, vil forblive stabile i projektets løbetid, dvs. de retlige rammer eller mineafgiften. I betragtning af industriens særlige karakteristika spiller finansieringsstrukturen en vigtig rolle i forbindelse med projekterne. Kreditorer undersøger kontinuerligt projekterne i detaljer og kan endog trække finansieringen tilbage, hvis forholdene ændrer sig væsentligt.
(47)
I lande, der involverer en høj politisk risiko, indgår mineselskabet og staten en kontrakt baseret på privatret. I stabile regioner, f.eks. Vesteuropa, er sådanne aftaler unødvendige, fordi det kan antages, at de retlige rammer ikke vil blive ændret fra tid til anden af staten. Stabilitet med hensyn til statens andel forventes af både mineselskab og kreditorerne. Uden denne stabilitet ville risikoen i forbindelse med projektet være øget; et land med en stabil økonomisk politik kan ikke tillade sig hyppige politiske forandringer, da dette ville skræmme mineselskaberne væk.
(48)
Mineforbundet påpeger ligeledes, at principperne om retssikkerhed og velerhvervede rettigheder er indeholdt i de europæiske domstoles retspraksis og i den ungarske forfatning. Det ungarske parlament er således ikke berettiget til at forhøje mineafgiften for felter, der allerede er i drift, da lovgivningen skal være forudsigelig. Desuden mener mineforbundet, at mineafgiftens »stabilitet« er en velerhvervet rettighed.
(49)
Et yderligere argument, der blev fremført af mineselskabet, er forbuddet mod forskelsbehandling. Navnlig må der ikke være nogen forskelsbehandling mellem markedsaktører, der opererer på koncessionsbasis og markedsaktører under tilladelsesordningen. Det ungarske parlament er således ikke berettiget til at forhøje mineafgiften med tilbagevirkende kraft for felter, der allerede er i drift. EU-Domstolen har i mange afgørelser præciseret, at retssikkerheden er et fundamentalt element i EU-lovgivningen. Lovgivning skal være utvetydig, præcis og forudsigelig, især hvis den har en negativ indvirkning på enkeltpersoner eller selskaber (se den retspraksis, der henvises til). Mineforbundet fremfører desuden, at princippet om retssikkerhed og velerhvervede rettigheder også er indeholdt i den ungarske forfatning, og forbundet konkluderer, at lovgivningen skal være forudsigelig på grundlag af EU-retten og forfatningsmæssige principper.
(50)
Mineforbundet tilføjer afslutningsvis, at princippet om velerhvervede rettigheder stammer fra princippet om retssikkerhed. Princippet om velerhvervede rettigheder er blevet overholdt som led i nationale og internationale lovgivningsprocedurer, der regulerer tilladelser til minedrift. Andre EU-medlemsstater har også en stabil minelovgivning, som ikke ændres hyppigt.
VII. STATSSTØTTE EFTER EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(51)
Med henblik på at vurdere, om en foranstaltning udgør statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt den anfægtede foranstaltning opfylder betingelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. I denne artikel hedder det: »Medmindre andet er fastsat i traktaterne er enhver støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det fælles marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Nedenfor vurderer Kommissionen i lyset af denne bestemmelse, om den anfægtede foranstaltning udgør statsstøtte.
(52)
Indledningsvis skal det erindres, at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, uanset dens juridiske form. Selv om aftalen om forlængelse er indgået i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i mineloven, og selv om det er op til Ungarn at fastsætte mineafgiften ved lov, betyder dette ikke i sig selv, at disse foranstaltninger eller deres virkninger er forenelige med EU's statsstøtteregler. Den kendsgerning, at en foranstaltning er forenelig med national lovgivning, har ikke indflydelse på dens forenelighed med EUF-traktatens statsstøtteregler.
(53)
Kommissionen er af den opfattelse, som det i øvrigt allerede er anført i åbningsbeslutningen, at ingen af sagens elementer isoleret set, dvs. de relevante bestemmelser i loven, aftalen om forlængelse samt ændringen af loven, er i strid med statsstøttereglerne. I stedet herfor betragter Kommissionen i den aktuelle sag hele forløbet af statslige foranstaltninger som »foranstaltningen« og vurderer virkningen af aftalen om forlængelse i kombination med de efterfølgende ændringer af mineloven.
(54)
Hvad angår Ungarns argumenter om, at mineafgiften ikke er en skat, men derimod statens andel, bemærker Kommissionen, at dette argument er irrelevant i forbindelse med vurderingen af statsstøtten. Statsstøtteregler er gældende for alle typer af omkostninger, der skal bæres af virksomheder, og fra hvilke de er undtaget gennem en statslig foranstaltning. Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at administrativ tilladelse til udvinding af mineral- og kulbrinteressourcer synes at være en typisk rolle for en offentlig myndighed; betalinger for en sådan tilladelse kan sammenlignes med en skat eller en administrativ afgift.
(55)
Endelig var Kommissionen af den opfattelse med hensyn til opsigelsesklausulen, at det ikke er et spørgsmål, der vedrører statsstøtten. Det faktum, at det i aftalen hedder, at kontrakten ophæves, hvis en tredjepart erhverver mere end 25 % af MOL, er en foranstaltning, der ikke involverer statslige ressourcer.
(56)
For at blive betragtet som statsstøtte skal en foranstaltning være specifik eller selektiv, forstået således, at den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.
(57)
For så vidt angår vurderingen af selektivitetskriteriet, der er en nødvendig bestanddel af statsstøttebegrebet, kræver EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, i henhold til Domstolens retspraksis (37) en stillingtagen til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
(58)
Domstolen har ligeledes ved flere lejligheder statueret, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ikke skelner mellem årsagerne eller formålene med statsstøtte, men definerer dem i relation til deres virkninger (38).
(59)
Statsstøttebegrebet gælder imidlertid ikke for statsstøtteforanstaltninger, der skelner mellem virksomheder, hvor differentieringen er en følge af beskaffenheden eller den generelle struktur ved det system, som de er en del af.
(60)
Kommissionen er uenig i de ungarske myndigheders og de interesserede parters argumentation om manglen på selektivitet.
(61)
Med henblik på at fastslå, hvorvidt en foranstaltning er selektiv, skal det gældende referencesystem defineres (39).
(62)
I den foreliggende sag tilfælde finder Kommissionen, at det gældende referencesystem for vurderingen er tilladelsesordningen. MOL behøvede ikke at deltage i en udbudsprocedure for retten til at opnå en koncession i et lukket område. I stedet fik selskabet tildelt retten til minedrift for sine felter under tilladelsesordningen og konkurrerer med markedsaktører under denne ordning. Aftalen om forlængelse er en del af tilladelsesordningen. Det forhold, at MOL ikke kunne påbegynde udvinding inden for den anførte tidsfrist og var nødsaget til at ansøge om en forlængelse af aftalen, kan ikke medføre nogen ændring af referencesystemet. Hvis et sådant argument accepteres, ville det medføre en situation, hvor der gives særbehandling til et selskab, som tilfældet er det under koncessionsordningen, men uden en offentlig udbudsprocedure.
(63)
Faktisk er det en skønsmæssig afgørelse fra de ungarske myndigheders side at fastlægge, hvorvidt området hører under koncessions- eller tilladelsesordningen. Hvis de ungarske myndigheder således ønsker at tildele retten til minedrift på et kontraktmæssigt grundlag, kan de vælge en gennemsigtig koncessionsprocedure, der inkluderer en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen kan ikke acceptere, at en uigennemsigtig såkaldt kvasikoncession, der i øjeblikket kun gælder for et selskab (MOL), kunne anses for at være et særskilt referencesystem.
(64)
Endvidere har Ungarn en bred skønsmargen for forlængelse af tilladelsen samt for efterfølgende at ændre de relevante bestemmelser i mineloven (til trods for kendskabet til de fordele, som dette ville betyde for MOL, der som den eneste aktør på markedet for kulbrinter har indgået en aftale om forlængelse). Ungarn kunne til enhver tid frit fastsætte mineafgiften, dvs. man kunne have besluttet slet ikke at ændre loven. I betragtning af virkningerne heraf favoriserede det samlede handlingsforløb utvetydigt én bestemt virksomhed.
(65)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at referencesystemet er tilladelsesordningen.
(66)
Inden for rammerne af tilladelsesordningen er aftalen om forlængelse klart selektiv. Som de ungarske myndigheder rent faktisk selv bekræfter, har parterne i forbindelse med forhandlingen om vilkårene i denne aftale et vist manøvrerum til at fastsætte de forskellige betalingskomponenter og kan mere væsentligt endog beslutte slet ikke at indgå aftalen. De ungarske myndigheder havde således tilladelse til at indgå en sådan aftale med MOL (eller med enhver anden markedsaktør) (40).
(67)
En sådan behandling kan ikke forklares på basis af systemets logik og karakter. På den ene side pålægges mineafgifterne for at sikre indtægter til staten af den udvundne værdi. På den anden side betales betalingskomponenterne i henhold til aftalen om forlængelse som et ekstra tillæg for opnåelse af forlængelsen. I den aktuelle sag førte indgåelsen af aftalen om forlængelse og den efterfølgende forhøjelse af afgifterne for MOL til den paradoksale situation, at MOL, der havde undladt at påbegynde produktionen inden for den fastsatte frist, drager fordel af lavere mineafgifter indtil 2020 i forbindelse med praktisk talt alle sine felter under tilladelsesordningen, hvorimod selskabets konkurrenter, der også er underlagt tilladelsesordningen, og som påbegyndte produktionen inden for den fastsatte frist og derfor ikke har indgået nogen aftale om forlængelse, skal betale højere lovpligtige afgifter.
(68)
Dette var den eneste aftale om forlængelse, der blev indgået på markedet for kulbrinter. MOL bemærkede, at der er andre aftaler om forlængelse i kraft på markedet for faste mineraler. Kommissionen bemærker imidlertid, at dette vedrører andre typer af mineraler, der er underlagt en anden mineafgift i henhold til loven end kulbrinter. Det skal desuden bemærkes, at der for de faste mineralers vedkommende ikke var nogen ændring i mineafgiften, der blev indført i forbindelse med ændringen af mineloven (dvs. de markedsaktører, som havde indgået en sådan aftale, var ikke blevet påvirket af det samme »foranstaltningsforløb«, og derfor havde de ikke haft nogen fordel heraf).
(69)
På baggrund af det foregående og til trods for de argumenter, som Ungarn fremfører, finder Kommissionen, at hele forløbet, dvs. den måde, hvorpå § 26/A(5), er formuleret, indgåelsen af aftalen om forlængelse på grundlag heraf samt den efterfølgende ændring af mineloven, selektivt begunstigede MOL.
(70)
De kombinerede virkninger af foranstaltningernes forløb er, at det blandt indehaverne af tilladelserne til minedrift i henhold til § 5 i mineloven kun var MOL, der var underlagt en særlig ordning, som beskyttede selskabet mod en eventuel forhøjelse af den mineafgift, der normalt skal betales for udvinding af kulbrinter.
(71)
Konklusionen er, at selektivitetskriteriet opfyldes på grund af det vide skøn for tildeling af en aftale om forlængelse og i lyset af den kendsgerning, at undtagelsen rent faktisk er møntet på ét enkelt selskab.
(72)
I modsætning til de argumenter, som de ungarske myndigheder fremfører, har Kommissionen den opfattelse, at staten ikke udøver en økonomisk aktivitet ved at give tilladelse til mineaktiviteter. Tildelingen af administrative koncessioner eller tilladelser til minedrift er snarere forbundet med udøvelse af beføjelser, som er typiske for en offentlig myndighed, fordi denne aktivitet oprindeligt ikke kan udøves af en privat aktør (41). Ligesom det er tilfældet i de andre EU-medlemsstater, forholder det sig i Ungarn således, at ingen privat aktør er den oprindelige indehaver af mineralressourcer. Medlemsstaternes retssystemer overdrager generelt kontrollen over mineralressourcer til de offentlige myndigheder (42). Derfor er beslutningen om at give et selskab tilladelse til at udnytte mineralressourcer i den form, som medlemsstaten ønsker og mod betaling af en bestemt afgift, på grund af dens karakter og regler, en sag for de offentlige myndigheder og kan kategoriseres som udøvelsen af den offentlige myndigheds beføjelser. Ungarns indgreb med at lade mineaktiviteter være underlagt administrativ kontrol tjener den almene interesse og ikke kommercielle interesser. Denne adfærd skal derfor opfattes som en form for statslig intervention af en offentlig myndighed, der ikke er beslægtet med en privat investors adfærd i en markedsøkonomi (43).
(73)
Selv om tilladelse til mineudnyttelse i den nærværende sag blev anset for at være en økonomisk aktivitet, i hvilken forbindelse staten forfølger kommercielle formål (hvilket ikke er tilfældet), bemærker Kommissionen, at der ikke er nogen klar og direkte forbindelse i pengemæssig forstand mellem niveauet for mineafgifter, der er fastsat af Ungarn for MOL, og værdien af minetilladelsen. Det af Ungarn fremførte argument om, at det fungerede som en markedsaktør, da det indgik aftalen om forlængelse, kan ikke bekræftes. Især er der intet, som tyder på, at udbud af koncessionen for de 12 felter (som ikke ville være blevet forlænget) ikke ville have resulteret i et højere bud fra en konkurrent. Ungarn manglede også at påvise, at man tog hensyn til alle relevante faktorer og risici ud fra et kommercielt synspunkt ved indgåelse af aftalen om forlængelse, dvs. alle betalingskomponenter i aftalen om forlængelse, de mulige højere afgifter fastsat ved lov indtil 2020, aftalens varighed samt mulige konkurrenter.
(74)
Ungarn fremførte desuden, at der efter den omstridte ændring af loven ikke har været nogen markedsaktør, som reelt har skullet betale en højere mineafgift end MOL, da der ikke var nogen konkurrenter, som faldt ind under kategorierne med højere mineafgifter i den relevante periode.
Tabel 4
Oversigt over de gældende mineafgifter før og efter ændringerne af mineloven
Afgift gældende indtil 2008
Afgift gældende i 2008
Afgift gældende fra 23. januar 2009
Afgift for felterne i henhold til MOL's kontrakt
Gældende indtil 2020
Produktion påbegyndt før 1. januar 1998
J % (46)
(mindst 12 %)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J %
(mindst 30 %, + 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
J % × c (47)
(mindst 12 %)
Produktion påbegyndt mellem 1. januar 1998 og 1. januar 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 % × c
(~ 12,24 %) (45)
Produktion påbegyndt efter 1. januar 2008 (44)
Gasfelter med en årlig produktion på mindre end 300m m3
Oliefelter med en årlig produktion på mindre end 50 kt
Ikke relevant
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
12 % × c
(~ 12,24 % ) (45)
Gasfelter med en årlig produktion på 300-500m m3
Oliefelter med en årlig produktion på 50-200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
20 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Gasfelter med en årlig produktion over 500m m3
Oliefelter med en årlig produktion over 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
30 %
(+ 3 % eller 6 % iht. Brent-klausulen)
Kulbrinter med særlige mineforhold
12 %
12 %
Højt indhold af inerte gasser
8 %
8 %
(75)
Dette argument må afvises.
(76)
Tabel 4 giver en oversigt over i hvor høj grad aftalen om forlængelse og den efterfølgende ændring af mineloven resulterede i afgifter for MOL, der var lavere end anført i loven.
(77)
For det første viser oplysningerne fra de ungarske myndigheder, at der rent faktisk var nogle markedsaktører, som drev felter under tilladelsesordningen, der var forpligtet til at betale en højere mineafgift end MOL i perioden mellem 8. januar 2008 og 23. januar 2009 som følge af den første ændring af mineloven og ligeledes fra 23. januar 2009 indtil dato som følge af den anden ændring af mineloven. Indberetningerne fra de ungarske myndigheder viser, at der i 2008 var minefelter, som blev drevet i henhold til tilladelsesordningen af andre selskaber end MOL, som betalte mere end 12 % (mellem 14,24 % og 18 %), hvilket skyldtes anvendelsen af Brent-klausulen (48).
(78)
For det andet bemærker Kommissionen, at selv om de ungarske myndigheder hævder, at der udelukkende er konkurrenter, som driver eller forventes at ville idriftsætte mindre felter (dvs. med en produktion på mindre end 500 m3 eller 200 kt), og selv om sådanne små felter var underlagt 12 %-kategorien, ville de stadig skulle betale Brent-tillægget, når det er relevant. Dette ville kunne medføre en mineafgift på op til 18 %. Kommissionen minder endnu om, at virkningen af foranstaltningerne er, at MOL ikke er underlagt Brent-klausulen, der er fastlagt i loven for alle andre aktører.
(79)
Hvad angår det nuværende generelle markedsklima i Ungarn, er der for det tredje adskillige mineselskaber, som er involveret i aktiviteter i forbindelse med udvinding af kulbrinter. Derudover er der flere selskaber, som udfører efterforskning, der kan idriftsætte felter og dermed blive konkurrenter til MOL. Eventuelle nye aktører under tilladelsesordningen vil være underlagt den lovpligtige mineafgift og være i konkurrence med MOL, som er det eneste selskab, der er fritaget for den gældende afgift under den almindelige tilladelsesordning og underlagt et lavere afgiftsniveau.
(80)
For det fjerde bemærker Kommissionen, at det er en kendsgerning, at MOL har skullet betale en afgift på omkring 12,24 %, og det ikke kun for de 12 felter, som er omfattet af aftalen om forlængelse, men for alle sine minefelter, der blev idriftsat efter 1. januar 1998, og som blev drevet under tilladelsesordningen på tidspunktet for 2005-aftalen, og en afgift på J % for alle felter, der blev idriftsat før 1. januar 1998. Endvidere er MOL's afgift fastsat i aftalen om forlængelse til 12,24 % indtil 2020. MOL gives således en fordel for størstedelen af sine felter under tilladelsesordningen i en væsentlig tidsperiode.
(81)
Hvis minemyndigheden for det femte ikke havde givet tilladelse til en forlængelse for de 12 felter, ville alle andre MOL-felter under tilladelsesordningen også have været underlagt den betydeligt højere mineafgift, hvilket kunne have givet staten højere indtægter (49). Desuden kunne staten som nævnt i betragtning 73 have udbudt koncessionen for de 12 felter, der ikke fik tildelt forlængelse, og dermed potentielt have opnået et højere bud fra en konkurrent.
(82)
Hvad angår Ungarns argument om, at MOL betalte en højere mineafgift, nemlig 12,24 % i 2006 og 2007, bemærker Kommissionen, at dette er irrelevant.
(83)
Dette skyldtes først og fremmest det faktum, at MOL skulle betale den anførte forhøjede mineafgift (fra 12 % til 12,24 %) ligesom ethvert andet selskab, der ønsker at forlænge sine tilladelser til minedrift. I denne henseende fik MOL standardbehandling og blev ikke stillet ringere. Fordelen for MOL havde heller ikke materialiseret sig endnu: dette skete i sidste instans i forbindelse med den første ændring af loven, dvs. pr. 8. januar 2008.
(84)
Derudover betalte MOL i 2008 28,4 mia. HUF og i 2009 1,9 mia. HUF mindre i mineafgifter for sine produktionsfelter, end det skulle have betalt, hvis det havde været underlagt den minelov, der var gældende på dette tidspunkt.
(85)
Hvad angår de andre betalingskomponenter under § 26/A(5) (dvs. forlængelsesafgiften og engangsbetalingen), blev de betalt til gengæld for forlængelsen og ikke for retten til at have afgifter, som er lavere end dem, der gælder for konkurrenterne. Disse betalingskomponenter kan heller ikke betragtes som »forudbetaling« af mineafgifter, der forfalder på senere tidspunkter. I den sammenhæng er ordlyden af § 26/A(5) klar og tydelig. I henhold hertil hedder det især, at »selskabet skal betale en afgift, hvis der gives tilladelse til en forlængelse af aftalen«. De to andre elementer er knyttet til antallet af felter, som er omfattet af aftalen om forlængelse. § 26/A(5) etablerer således klart en forbindelse mellem forlængelsen og betalingsforpligtelsen.
(86)
Ifølge retspraksis kan statsstøtte til et selskab ikke udlignes af en afgift, der pålægges det samme selskab, og som repræsenterer en specifik og særskilt afgift uden forbindelse til den foranstaltning, der udgør støtte (50). Som beskrevet i betragtning 85 repræsenterer de andre betalingskomponenter efter § 26/A(5) i denne sag en afgift for forlængelsen, der kan betragtes som en specifik og særskilt afgift uden forbindelse til den efterfølgende ændring af de lovpligtige afgifter under tilladelsesordningen.
(87)
Endelig påpeger Kommissionen, at indgåelsen af aftalen om forlængelse og den efterfølgende forhøjelse af afgifterne for MOL førte til den paradoksale situation, at MOL, der havde undladt at påbegynde produktionen inden for den fastsatte frist, kommer til at betale lavere mineafgifter indtil 2020, hvorimod selskabets konkurrenter, der også er underlagt tilladelsesordningen, men som ikke har indgået nogen aftale om forlængelse, skal betale højere lovpligtige afgifter, fordi de påbegyndte produktion inden for den fastsatte tidsfrist.
(88)
På baggrund af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen gav MOL en fordel. Den friholder MOL for omkostninger, som selskabet ellers skulle bære. Den kombinerede virkning af aftalen om forlængelse og den efterfølgende ændring af mineloven resulterer i en fordel, der gives til selskabet.
(89)
Foranstaltningen involverer udeblevne indtægter, som staten ville være berettiget til, og ydes derfor af statsmidler.
(90)
MOL er et integreret olie- og gasselskab og opfylder betingelserne for en virksomhed. Virksomheden konkurrerer med andre virksomheder, som ikke har den samme fordel. Derfor fordrejer foranstaltningen konkurrencen. Derudover er MOL aktiv inden for en sektor, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Kriteriet for indvirkning på samhandlen inden for Fællesskabet er dermed også opfyldt.
(91)
På baggrund af de ovenstående argumenter finder Kommissionen, at foranstaltningen opfylder de kriterier, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Under disse omstændigheder må foranstaltningen anses for at være statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
VIII. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(92)
EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, fastsætter undtagelser fra hovedreglen i artikel 107, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
(93)
Nedenfor vurderer Kommissionen foranstaltningens forenelighed med disse undtagelser. Det skal bemærkes, at Ungarn ikke fremførte nogen argumenter for så vidt angår foreneligheden med det indre marked.
(94)
Endvidere skal det også bemærkes, at foranstaltningen medfører en reduktion af omkostninger, der normalt skal bæres af MOL, og derfor skal betragtes som driftsstøtte.
(95)
Undtagelserne i artikel EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, finder ikke anvendelse i den aktuelle sag, fordi foranstaltningen ikke har en social karakter, ikke er blevet givet til enkelte forbrugere, ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre begivenheder, og fordi den ikke er blevet givet til støtte for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling.
(96)
Yderligere undtagelser er fastsat i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(97)
Af artikel 107, stk. 3, litra a), fremgår, at »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse«, kan betragtes som forenelig med det indre marked. Hele Ungarns territorium blev betragtet som et sådant område på tiltrædelsestidspunktet, og de fleste af landets regioner er fortsat støtteberettigede (51).
(98)
Foreneligheden af statsstøtte til støtteberettigede områder reguleres af Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (52) (herefter »regionalstøtteretningslinjerne«). I henhold til regionalstøtteretningslinjerne kan der i princippet kun gives tilladelse til statsstøtte til investeringsomkostninger (53). Som allerede nævnt ovenfor, kan den her omhandlede støtte ikke anses for at være investeringsstøtte. For så vidt angår driftsstøtten, fremmer foranstaltningen ikke udviklingen af nogen aktiviteter eller økonomiske områder, og den er ikke tidsbegrænset, degressiv eller står i et rimeligt forhold til det, der er nødvendigt for at afhjælpe særlige økonomiske problemer (54).
(99)
I lyset at det ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten ikke opfylder betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(100)
I EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), hedder det, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi« kan betragtes som forenelig med det indre marked.
(101)
Kommissionen bemærker, at den pågældende støtte ikke tager sigte på at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, og Kommissionen har heller ikke fundet bevis for, at den tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den ungarske økonomi.
(102)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten ikke opfylder betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
(103)
Af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), fremgår, at støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan betragtes som værende forenelig med EUF-traktaten, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Dette gælder tydeligvis ikke for den aktuelle sag.
(104)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan der gives tilladelse til statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Kommissionen har udarbejdet en række retningslinjer og meddelelser, der forklarer, hvordan den vil anvende denne undtagelsesbestemmelse.
(105)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at støttens karakter og karakteristika betyder, at undtagelserne i disse retningslinjer og meddelelser ikke finder anvendelse i den aktuelle sag. Endvidere har Ungarn ikke hævdet, at støtten kunne være forenelig i henhold til disse regler.
(106)
Den her omhandlede støtte udgør således uforenelig statsstøtte.
IX. BERETTIGEDE FORVENTNINGER, VELERHVERVEDE RETTIGHEDER OG FORSKELSBEHANDLING
(107)
Selv om Kommissionen ikke bestrider argumentet om, at forudsigelighed generelt er et incitament for investeringer, skal det i lyset af den obligatoriske karakter, som Kommissionens kontrol med statsstøtten har i henhold til EUF-traktatens artikel 108, skal det bemærkes, at virksomheder, som har fået tildelt statsstøtte, i princippet ikke kan have berettigede forventninger om, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med statsstøtteproceduren (55). Med hensyn hertil kan ingen støttemodtager påberåbe sig god tro med henblik på at forsvare velerhvervede rettigheder og undgå tilbagebetaling (56).
(108)
Det er korrekt, at Domstolen konsekvent har fundet, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af berettigede forventninger også omfatter enhver person i en situation, hvor en kompetent myndighed i Fællesskabet har givet personen visse berettigede forventninger. En person kan imidlertid ikke påberåbe sig, at princippet er blevet tilsidesat, medmindre den administrative myndighed har givet præcise forsikringer (57). I den aktuelle sag har MOL ikke fået nogen forsikringer fra en EU-myndighed, der kunne begrunde en berettiget forventning.
(109)
Det er også korrekt, at en modtager af ulovligt ydet støtte ikke udelukkes fra at påberåbe sig ekstraordinære omstændigheder, på basis af hvilke der har kunnet være en berettiget forventning om, at støtten var lovlig, og at modtageren som følge heraf afviser at tilbagebetale støtten. Der foreligger imidlertid ingen ekstraordinære omstændigheder i den aktuelle sag. Tværtimod viser 2008-ændringen af mineloven, at mineselskaber i princippet ikke kan regne med, at der slet ikke sker nogen ændringer af loven.
(110)
Kommissionen gør opmærksom på, at mineafgiften for felter, der allerede er idriftsat, er blevet ændret to gange i de seneste år, nemlig pr. 8. januar 2008 og pr. 23. januar 2009. Det skal understreges, at 2008-ændringen af mineloven var designet til at gælde for eksisterende tilladelser til minedrift. Dette illustreres tydeligt af den kendsgerning, at ordlyden af mineloven fra 2008 også vedrører vilkårene i de tilladelser, der blev givet før 2008. I forbindelse med disse tilladelser blev afgifterne tilpasset fra datoen for den nye minelovs ikrafttræden. Dette er et bevis på, at indehavere af tilladelser ikke kan have nogen berettigede forventninger eller velerhvervede rettigheder, der indebærer, at det fastsatte royalty-niveau vil forblive uændret i hele tilladelsesperioden.
(111)
I modstrid med det, som Ungarn og de andre interesserede parter fremfører, bekræfter EU's retspraksis, at enkeltpersoner ikke kan regne med, at der ikke foretages nogen ændringer af loven (58). På samme måde gælder det, at ændringer i loven heller ikke udelukkes af princippet om retssikkerhed.
(112)
Også argumentet om forskelsbehandling må afvises. En forhøjelse af afgiften udgør ikke nogen forskelsbehandling, hvis den gælder alle, især fordi ordningen ikke indebærer nogen differentiering, dvs. der sondres ikke mellem de virksomheder, som opererer under tilladelsesordningen.
X. TILBAGEBETALING
(113)
I henhold til EUF-traktaten og Domstolens faste retspraksis, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, er Kommissionen kompetent til at beslutte, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre den (59). Ifølge Domstolens faste retspraksis er en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, er designet til at genetablere den tidligere situation (60). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, er genskabt (61).
(114)
I overensstemmelse med denne retspraksis hedder det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (62), at »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(115)
Da den omhandlede foranstaltning må anses for at være ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal den kræves tilbagebetalt med henblik på at genskabe den situation, der herskede på markedet, før den blev ydet. Tilbagebetaling skal derfor ske fra den dato, hvor fordelen blev givet til støttemodtageren, dvs. fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, og der påløber tilbagebetalingsrente indtil den faktiske tilbagebetaling.
(116)
I denne sag må foranstaltningen betragtes som en række foranstaltninger truffet af staten. Med aftalen om forlængelse var MOL beskyttet mod fremtidige stigninger i den lovpligtige mineafgift. Fordelen for MOL materialiserede sig, da den første ændring af mineloven trådte i kraft, hvilket skete den 8. januar 2008. Dette er datoen, fra hvilken MOL de facto blev fritaget fra byrden af højere afgifter og dermed fik en fordel i forhold til sine konkurrenter.
(117)
Som det er forklaret i betragtning 61-65, er referencesystemet det samme som det, der gælder for de øvrige markedsaktører under tilladelsesordningen. Derfor er fordelen forskellen mellem den faktiske mineafgift, som MOL betalte efter ændringen af loven for sine idriftsatte felter under tilladelsesordningen, og de afgifter, der er fastsat i mineloven.
(118)
Som det allerede er beskrevet i betragtning 85, finder Kommissionen, at de andre betalingskomponenter i aftalen (forlængelsesafgiften og engangsbetalingen), blev betalt til gengæld for forlængelsen og ikke for retten til at have afgifter, der er lavere end dem, som gælder for konkurrenterne. Det betyder, at der ikke skal tages højde herfor ved beregningen af fordelen.
Tabel 5
Summen af MOL's faktiske og hypotetiske mineafgiftsforpligtelse for den relevante periode
Mineafgiftsbetalinger
Faktiske (63)
(i henhold til aftalen om forlængelse) mio. HUF
Hypotetiske:
(i henhold til den gældende minelov) mio. HUF
Forskel i mio. HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Forskellen (som vist i tabel 5) er derfor 28,4 mia. HUF i 2008 og 1,9 mia. HUF i 2009, dvs. i alt 30,3 mia. HUF. Det er dette beløb, som Ungarn skal tilbagesøge fra MOL plus tilbagebetalingsrenter. Tilbagebetalingen skal også gælde for beløbene for 2010, hvor der imidlertid endnu ikke foreligger nogen tal.
(120)
Størrelsesforskellen i de ikke betalte mineafgifter mellem 2008 og 2009 skyldes den kendsgerning, at der med den anden ændring af mineloven, som trådte i kraft den 23. januar 2009 (efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), skete en genetablering af den retlige situation før 2008-ændringen, i det mindste delvist for visse felter, dvs. for felter, der blev idriftsat i perioden 1998-2008.
XI. KONKLUSION
(121)
I lyset af det ovenstående har Kommissionen draget den konklusion, at foranstaltningen til fordel for MOL, nemlig kombinationen af aftalen om forlængelse og 2008-ændringen af mineloven, udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(122)
Da foranstaltningen må anses for at være ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal støtten tilbagesøges fra MOL med henblik på at genskabe den situation, der herskede på markedet, før den blev ydet.
(123)
Det beløb, der skal tilbagebetales, udgør 28 444,7 mio. HUF for 2008 og 1 942,1 mio. HUF for 2009. Hvad angår 2010 og de mineafgiftsbetalinger, der allerede er foretaget, skal det beløb, der skal tilbagebetales, beregnes af Ungarn på samme måde som for 2008 og 2009, indtil foranstaltningen er ophævet -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Kombinationen af den faste mineafgift, der er fastsat i aftalen om forlængelse mellem den ungarske stat og MOL Nyrt. af 22. december 2005 og de efterfølgende ændringer af lov XLVIII fra 1993 om minedrift, udgør statsstøtte til MOL Nyrt. i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
2. Den i stk. 1 omhandlede statsstøtte, som Ungarn ulovligt har ydet til MOL Nyrt. i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
3. Ungarn skal senest to måneder fra datoen for nærværende afgørelses meddelelse afstå fra at yde den i stk. 1 omhandlede statsstøtte.
Artikel 2
1. Ungarn skal tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtageren.
2. Statsstøtten beløber sig til i alt 28 444,7 mio. HUF for 2008 og 1 942,1 mio. HUF for 2009. Hvad angår 2010, skal støttebeløbet beregnes af Ungarn, indtil foranstaltningen er ophævet.
3. Der skal betales renter af de beløb, som skal tilbagebetales, fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for støttemodtageren, frem til den dato, hvor de rent faktisk tilbagebetales.
4. Renten skal beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004, senest ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
Artikel 3
1. Tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, skal være øjeblikkelig og effektiv.
2. Ungarn skal sikre, at denne afgørelse gennemføres inden for fire måneder efter dens meddelelse.
Artikel 4
1. Inden for to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Ungarn fremsende følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og tilbagebetalingsrente), der skal tilbagebetales af støttemodtageren, herunder beregningen af støttebeløbet for 2010
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Ungarn skal holde Kommissionen orienteret om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, er sket. Ved simpel anmodning fra Kommissionen skal Ungarn øjeblikkeligt fremsende oplysninger om allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Der skal også gives detaljerede oplysninger om de støttebeløb og tilbagebetalingsrenter, som allerede er blevet tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juni 2010.