RÅDETS AFGØRELSE
af 23. juli 2012
rettet til Spanien om specifikke foranstaltninger til styrkelse af den finansielle stabilitet
(2012/443/EU)
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 136, stk. 1, litra b), sammenholdt med artikel 126, stk. 6,
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
I henhold til artikel 136, stk. 1, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) kan der udarbejdes specifikke økonomisk-politiske retningslinjer for de medlemsstater, der har euroen som valuta.
(2)
Rådets har i sin henstilling om Spaniens nationale reformprogram for 2012 og i sin udtalelse om Spaniens stabilitetsprogram for 2012-2015 (1) henstillet, at Spanien træffer foranstaltninger med henblik på »at gennemføre reformen af finanssektoren og især supplere den vedvarende omstrukturering af banksektoren ved at rette op på situationen med fortsat svage institutioner, fremsætte en omfattende strategi til effektivt at håndtere overtagne aktiver i bankernes balancer samt fastlægge en klar holdning til finansieringen og anvendelsen af »backstop facilities«.
(3)
I de første ti år af dette århundrede var der adgang til rigelig og billig ekstern finansiering, og det førte til et kreditdrevet boom i den indenlandske efterspørgsel og på aktivmarkederne i Spanien, især på ejendomsmarkedet. Den bristede boble inden for ejendoms- og byggesektoren og den økonomiske recession, som fulgte efter, har ramt den spanske banksektor hårdt. Resultatet heraf er, at spanske banker, med undtagelse af nogle få store, internationalt diversificerede kreditinstitutter, i stort omfang har mistet adgangen til finansiering fra engrosmarkederne på overkommelige vilkår og derfor er blevet stærkt afhængige af refinansiering gennem eurosystemet. Desuden er deres lånekapacitet blevet kraftigt begrænset af indvirkningen af fald i ratings på sikkerhedsstillelse.
(4)
Den betydelige afmatning af økonomien i de senere år påvirker beskæftigelse og arbejdsløshed på en meget negativ måde og har i væsentlig grad forværret budgetsituationen i Spanien. Ifølge en opdatering fra Kommissionens tjenestegrene af prognosen fra foråret 2012 skønnes det offentlige underskud at blive på 6,3 % af BNP i 2012, hvor der i stabilitetsprogrammet for 2012 og forslaget til budgetloven for 2012 var tale om et forventet underskud på 5,3 % af BNP. Den offentlige bruttogæld steg til 68,5 % af BNP i 2011, og ifølge Kommissionens tjenestegrenes opdatering af prognosen fra foråret 2012 forventes den at stige kraftigt til 80,9 % af BNP i 2012 og til 86,8 % af BNP i 2013, baseret på et scenarie om uændrede politikker, og vil dermed overstige referenceværdien i traktaten i alle årene. Risici i forbindelse med det makroøkonomiske scenarie og budgetmålene og med yderligere finansielle redningsforanstaltninger kan bidrage til en yderligere stigning i den offentlige gæld. I lyset af denne udvikling rettede Rådet den 10. juli 2012 en henstilling til Spanien i henhold til proceduren om uforholdsmæssigt store underskud for at få korrigeret det nuværende uforholdsmæssigt store underskud senest i 2014.
(5)
De spanske myndigheder har truffet en række vigtige foranstaltninger for at rette op på problemerne i banksektoren. Disse foranstaltninger omfatter sanering af bankernes balancer, større minimumskapitalkrav, omstrukturering af sparekassesektoren og betydeligt større krav til hensættelser for lån vedrørende fast ejendom og vedrørende aktiver, der er genstand for kreditorforfølgning. Disse foranstaltninger har dog ikke været tilstrækkelige til at mildne markedspresset.
(6)
I februar 2011 hævede de spanske myndigheder minimumskapitalkravet (»capital principal«) til 8 % af bankers risikovægtede aktiver og gav bankerne indtil september 2011 til at opfylde denne nye forskrift. For banker, der var mere afhængige af engrosfinansiering og kendetegnet ved en begrænset markedsadgang, blev minimumskapitalkravet forhøjet til 10 %. I februar og maj 2012 blev der i ny lovgivning stillet krav til bankerne om at opbygge større hensættelser og kapitalbuffere for at imødegå mulige tab på både misligholdte og ikkemisligholdte lån til overtagne bygge- og ejendomsaktiver. Disse nye krav til hensættelser forventedes at beløbe sig til omkring 84 mia. EUR.
(7)
I april 2012 beløb bruttofinansieringsbidraget fra den spanske stat (eksklusiv garantier ved udstedelse af obligationer) sig til ca. 15 mia. EUR. Kapitalstøtten kom via bankomstruktureringsfonden (FROB) med en kapital på 15 mia. EUR, hvoraf 9 mia. EUR allerede var blevet indbetalt. Staten havde også stillet garantier for bankernes foranstillede bankobligationsudstedelser, der beløb sig til omkring 86 mia. EUR (heraf var garantier for omkring 58 mia. EUR stadig udestående). Selv om FROB stadig havde en kapacitet på tre gange sin kapitalallokering, vil støtte fra den offentlige sektor ikke være en tilstrækkelig stor bagstopper for at kunne foretage den fornødne gennemgribende sanering af banksektoren.
(8)
Frygten for, at det bliver nødvendigt med yderligere rekapitalisering af banksektoren, har medvirket til at øge markedspresset på spanske statsobligationer. Renten på statsobligationer nåede i slutningen af juni og begyndelsen af juli 2012 op på noget over 500 basispoint, hvilket førte til stigende finansieringsomkostninger for den spanske stat. Med den voksende rentebyrde bliver det endnu vanskeligere at konsolidere de offentlige finanser i Spanien og korrigere det uforholdsmæssigt store underskud. Derfor er det nødvendigt med en omfattende omstrukturering og rekapitalisering af banksektoren for at lette presset på de offentlige finanser.
(9)
Den 25. juni 2012 anmodede de spanske myndigheder officielt om finansiel bistand i forbindelse med den igangværende omstrukturering og rekapitalisering af den spanske banksektor. Bistanden søges som finansiel bistand til rekapitalisering af finansielle institutioner gennem den europæiske finansielle stabiliseringsfacilitet. Forudsætningen for denne bistand er specifik konditionalitet i finanssektoren som fastsat i det aftalememorandum, der er forhandlet mellem den spanske regering og Kommissionen, i samråd med Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den Europæiske Bankmyndighed (EBA) og med teknisk bistand fra Den Internationale Valutafond (IMF). Den omfatter både bankspecifik konditionalitet i overensstemmelse med statsstøttereglerne og horisontal konditionalitet. Sideløbende hermed skal Spanien fuldt ud opfylde sine tilsagn og forpligtelser i henhold til proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud og henstillingerne om at rette op på de makroøkonomiske ubalancer inden for rammerne af det europæiske semester.
(10)
For at bevare den finansielle stabilitet i Spanien og begrænse afsmitningen af finansiel stress til andre økonomier i euroområdet og dermed forhindre, at der opstår negative virkninger på økonomien og på Den Økonomiske og Monetære Union, er det nødvendigt at øge den langsigtede modstandsdygtighed i den spanske banksektor. De betydelige foranstaltninger, der er blevet truffet hidtil for at tackle disse problemer, har ikke været helt tilstrækkelige. Det er derfor nødvendigt med yderligere foranstaltninger. Spanien bør især gennemføre yderligere specifikke foranstaltninger, som gør det muligt effektivt at håndtere overtagne aktiver, genoprette markedsbaseret finansiering, reducere bankernes afhængighed af likviditetshjælp fra centralbanken og styrke mekanismerne til risikoidentifikation og kriseforvaltning.
(11)
Som en del af den overordnede strategi er det altafgørende for en effektiv håndtering af de overtagne aktiver at kræve en klar adskillelse af problematiske aktiver fra banker, der modtager støtte, og bankernes balancer. Det bør især gælde for lån vedrørende fast ejendom og vedrørende aktiver, der er genstand for kreditorforfølgning. Med en sådan adskillelse vil enhver tilbageværende tvivl om kvaliteten af bankernes balancer kunne fjernes, og det vil gøre, at de bedre kan udøve deres funktion som finansielt mellemled.
(12)
Desuden vil en større gennemsigtighed i bankernes balancer på den måde kunne gøre det lettere at nedsætte bankernes risici i forhold til ejendomssektoren, genoprette markedsbaseret finansiering og reducere bankernes afhængighed af likviditetshjælp fra centralbanken.
(13)
For at kunne sikre solide rammer for den spanske banksektor er det nødvendigt med styrkede mekanismer til risikoidentifikation og kriseforvaltning. En effektiv strategi bør omfatte ændringer, som har til formål at styrke regulerings- og tilsynsrammerne, idet der tages hensyn til erfaringerne fra finanskrisen. Desuden bør selskabsledelsen (»corporate governance«) forbedres på linje med bedste praksis på internationalt plan -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Kommissionen er i samråd med ECB, EBA og IMF blevet enig med de spanske myndigheder om de specifikke politikbetingelser for finanssektoren, der er knyttet til den finansielle bistand. Disse betingelser er fastsat i det aftalememorandum, der skal undertegnes af Kommissionen og de spanske myndigheder. De nærmere finansielle vilkår fastsættes i en facilitetsaftale om finansiel bistand.
Spanien gennemfører en passende rekapitalisering og grundig omstrukturering af sit banksystem. Med henblik herpå udarbejder Spanien i samarbejde med Kommissionen og efter høring af ECB en strategi for de spanske bankers fremtidige struktur, funktionsmåde og levedygtighed, der identificerer, hvordan det sikres, at de kan drives uden yderligere støtte fra staten. Denne strategi vil blive beskrevet nærmere i aftalememorandummet, hvor politikbetingelserne i denne afgørelse videreudvikles.
2. Nøglekomponenterne i denne strategi er et grundigt eftersyn af de svage segmenter i den spanske banksektor og en styrkelse af regulerings- og tilsynsrammerne for banksektoren.
3. Det grundige eftersyn af de svage segmenter i den spanske banksektor omfatter følgende tre elementer:
a)
identifikation af den enkelte banks kapitalbehov ved hjælp af en omfattende kvalitetskontrol af aktiver i banksektoren og en stresstest for hver enkelt bank baseret på denne kvalitetskontrol af aktiver. På grundlag af stresstestresultaterne vil de banker, der har behov for kapitaltilførsel, blive opdelt i tre forskellige grupper. Hver gruppe forpligtes til at forelægge omstrukturerings- og afviklingsplaner og alle de supplerende og efterfølgende foranstaltninger, jf. aftalememorandummet
b)
rekapitalisering, omstrukturering og/eller afvikling på forsvarlig vis af svage banker baseret på planer til løsning af de kapitalproblemer, der måtte blive identificeret i stresstesten. Disse planer skal bygge på levedygtighedsprincipperne, således at omkostningerne for skatteyderne minimeres (byrdefordeling), og konkurrenceforvridningen begrænses. Med henblik herpå vedtager Spanien lovgivning, der i) gør det muligt at gennemføre ordninger for efterstillet gæld, herunder obligatoriske former for byrdefordeling, og ii) forbedrer rammerne for bankafvikling, så de omfatter relevante afviklingsbeføjelser for FROB og indskydergarantifonden (DGF), under hensyntagen til EU's lovgivningsforslag om krisestyring og bankafvikling, herunder særlige værktøjer til afvikling af banker, der ikke er levedygtige
c)
adskillelse af aktiver i de banker, der modtager offentlig støtte til deres rekapitalisering, og deres overførsel af værdiforringede aktiver til et eksternt kapitalforvaltningsselskab for at realisere deres langsigtede værdi. Spanien udarbejder i tæt samråd med Europa-Kommissionen, ECB og EBA og med teknisk bistand fra IMF en samlet lovramme for oprettelse og drift af kapitalforvaltningsselskabet, så det kan være fuldt funktionsdygtigt senest i november 2012.
4. For at sikre solide rammer for banksektoren styrker Spanien også regulerings- og tilsynsrammerne og forbedrer styringen. Den strategi og konditionalitet, der er grundigt beskrevet i aftalememorandummet, omfatter blandt andet følgende foranstaltninger:
a)
Spanske kreditinstitutter forpligtes til at øge deres tier 1-kernekapitalprocent til mindst 9 % i overensstemmelse med den kapitaldefinition, der er fastsat i EBA's rekapitaliseringsplan.
b)
Fra 1. januar 2013 forpligtes spanske kreditinstitutter til at anvende den kapitaldefinition, der er fastsat i kapitalkravsforordningen.
c)
Lovrammerne for hensættelser til dækning af tab på lån tages op til ny vurdering. På baggrund af erfaringerne fra finanskrisen fremsætter de spanske myndigheder især forslag til modernisering af den faste ramme for hensættelser til dækning af tab på lån, idet der tages hensyn til de midlertidige foranstaltninger, der er indført i de seneste måneder, og ligeledes til EU's regnskabsrammer.
d)
Banco de España's operationelle uafhængighed styrkes yderligere; i overensstemmelse med de internationale anbefalinger og standarder overføres økonomiministeriets sanktions- og tilladelsesbeføjelser i forhold til banksektoren til Banco de España.
e)
Banco de España's tilsynsprocedurer styrkes yderligere med intern revision.
f)
Ledelsesordningerne for agenturerne for finansielle sikkerhedsnet (FROB og DGF) revideres for at undgå potentielle interessekonflikter.
g)
Ledelsesreglerne for sparekassesektoren og de banker, der ejes af sparekasser, styrkes.
h)
Forbrugerbeskyttelses- og værdipapirlovgivningen ændres for at begrænse bankernes salg af efterstillede gældsinstrumenter (eller instrumenter, der ikke er omfattet af DGF) til ikkekvalificerede privatkunder, og myndighedernes kontrol med overholdelsen af lovgivningen styrkes.
i)
Der træffes foranstaltninger for at minimere skatteydernes omkostninger i forbindelse med bankernes omstrukturering. Når tabene er blevet allokeret til kapitalhaverne, vil de spanske myndigheder kræve byrdefordelingsforanstaltninger fra indehavere af hybrid kernekapital og indehavere af efterstillet gæld i banker, der modtager offentlig kapital.
j)
Der gives tilsagn om at fastsætte et loft for lønninger til bestyrelses- og tilsynsrådsmedlemmer i alle statsstøttede banker.
k)
Det offentlige kreditregister vil blive styrket.
5. Myndighederne giver i streng fortrolighed Kommissionen, ECB, EBA og IMF de oplysninger, der er nødvendige for at føre kontrol med banksektoren.
6. Kommissionen kontrollerer regelmæssigt i samarbejde med ECB og EBA, via kontrolbesøg og jævnlig kvartalsrapportering fra de spanske myndigheder, at de politikbetingelser, der er knyttet til den finansielle bistand, er opfyldt. I forbindelse med programmet føres der regelmæssigt kontrol med FROB's aktiviteter.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. juli 2012.