KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 29. juni 2011
om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«
(meddelt under nummer K(2011) 4483)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/26/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (3), og
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
I forbindelse med den formelle undersøgelse af akterne i statsstøttesag C 51/05 om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for Institut Français du Pétrole (4), orienterede de franske myndigheder ved brev af 18. juli 2006, som blev registreret den 19. juli 2006, Kommissionens tjenestegrene om, at det offentlige foretagende IFP, der tidligere var et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser, pr. 7. juli 2006, var omdannet til et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (établissement public à caractère industriel et commercial - herefter »EPIC«). Omdannelsen fremgår af to dokumenter, som de franske myndigheder vedlagde deres brev: i) dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om fastlæggelse af nye vedtægter for det offentlige foretagende IFP og ii) artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer (som blev anvendt til vedtagelse af nævnte dekret).
(2)
Kommissionen anmodede ved brev af 3. august 2007 og 7. maj 2008 de franske myndigheder om oplysninger, og disse svarede ved brev af 28. september 2007 og 26. juni 2008.
(3)
I forbindelse med en tidligere sag traf Kommissionen den 16. juli 2008 en beslutning (herefter »beslutning C 51/2005«) om den støtteforanstaltning, som Frankrig havde iværksat til fordel for IFP-koncernen (5). I denne beslutning understregede Kommissionen, at spørgsmålet om yderligere statsstøtte i form af en eventuel ubegrænset statsgaranti i medfør af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC var genstand for en særskilt undersøgelse i forbindelse med en anden procedure.
(4)
Denne anden procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, udmøntedes i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 (6) (herefter »indledningsbeslutningen«), som den traf i medfør af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (7) (herefter »procedureforordningen«) imod den ubegrænsede statsgaranti, som IFP-koncernen potentielt kunne få.
(5)
Med offentliggørelsen den 11. oktober 2008 af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede Kommissionen alle berørte tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(6)
Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved brev af 14. oktober 2008.
(7)
Ved brev af 6. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, oplyste selskabet UOP Limiteds konsulenter Kommissionen om, at deres klient ønskede at fremsætte bemærkninger til den omhandlede foranstaltning. Da det var nødvendigt med en oversættelse af disse bemærkninger, bad de derfor om en forlængelse af fristen for fremsættelse heraf til 30. november 2008. Ved brev af 7. november 2008 meddelte Kommissionen, at den fandt anmodningen begrundet og gav UOP Limited en forlængelse af svarfristen til 30. november 2008. Ved brev af 28. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, fremsendte UOP Limiteds konsulenter deres klients bemærkninger til indledningsbeslutningen.
(8)
I samme brev af 28. november 2008 bad UOP Limiteds konsulenter om lov til på deres klients vegne at fremsætte yderligere bemærkninger undervejs i proceduren. Ved brev af 17. december 2008 besvarede Kommissionen denne anmodning ved at acceptere at forlænge UOP Limiteds svarfrist indtil 23. januar 2009, så det kunne fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger. Ved brev af 23. januar 2009 fremsendte UOP Limiteds konsulenter supplerende bemærkninger på deres klients vegne.
(9)
Ved brev af 6. maj 2009 sendte Kommissionen de franske myndigheder samtlige UOP Limiteds bemærkninger til indledningsbeslutningen, heraf nogle i en fortrolig version. Kommissionen opfordrede de franske myndigheder til at fremsætte deres kommentarer senest den 8. juni 2009. Ved brev af 2. juni 2009 anmodede disse om en forlængelse af fristen til 22. juni 2009, idet de mente, at tredjepartens bemærkninger nødvendiggjorde en detaljeret og tilbundsgående analyse og høring af flere ministerielle tjenestegrene. Ved brev af 9. juni 2009 accepterede Kommissionen denne forlængelse til 22. juni 2009. Ved brev af 22. juni 2009 fremsendte de franske myndigheder deres kommentarer til UOP Limiteds bemærkninger.
(10)
Ved brev af 29. juli 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om yderligere oplysninger og opfordrede dem til at svare inden 24. august 2009. Ved brev af 19. august 2009 bad disse om en forlængelse af svarfristen til 7. september 2009, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 20. august 2009. Ved brev af 8. september 2009 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(11)
Ved brev af 20. november 2009 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 14. december 2009 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 22. januar 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. december 2009. Ved brev af 13. januar 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(12)
Den 20. maj 2010 afholdt Kommissionens tjenestegrene et møde i Bruxelles for sammen med de franske myndigheder at afdække konsekvenserne for nærværende sag af den beslutning, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2010 om statsstøtte til det franske postvæsen (La Poste) (8) i sag C 56/07 (ex E 15/05) (herefter »beslutning C 56/2007«). Da La Poste indtil da havde været en offentlig enhed med EPIC-lignende (9) status, havde sagen om La Poste (herefter »postsagen«) mange lighedspunkter med den omhandlede foranstaltning, hvorfor de franske myndigheder også i analogi hermed fremførte de samme argumenter i deres bemærkninger til de to sager. Den4. juni 2010 blev der sendt en række supplerende spørgsmål til Frankrig pr. e-mail, idet Kommissionens tjenestegrene ønskede at indhente et skriftligt svar fra de franske myndigheder på forskellige punkter, der var blevet drøftet på dette møde. Den 16. juli 2010 fremsendte de franske myndigheder de ønskede oplysninger.
(13)
Ved brev af 29. september 2010 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 7. oktober 2010 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 26. november 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 8. oktober 2010. Ved brev af 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
2 IFP-KONCERNEN
(14)
Som Kommissionen i sin åbningsbeslutning og beslutning C 51/2005 (10) anførte, har det offentlige fortagende IFP tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
Hovedretningslinjerne for IFP's virke fastlægges i en formålsaftale med staten for fem år ad gangen.
(15)
I øvrigt har det offentlige foretagende IFP direkte og indirekte kontrol med de kommercielle virksomheder, som det har indgået eneretsbaserede forsknings- og licensaftaler med. På baggrund af en vifte af samstemmende oplysninger, som omtales nærmere i betragtning 137, vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at enheden bestående af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat og deres moderselskab, det offentlige foretagende IFP, udgjorde en koncern (herefter »IFP-koncernen«) i konkurrenceretlig forstand.
(16)
Axens er aktiv på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri. I 2006, på datoen for moderselskabets statusændring, var Axens' samlede omsætning 308,45 mio. EUR. To aftaler om eneret til rammelicens og produktlicenser samt en aftale om industriforskning (11) forbinder det offentlige foretagende IFP og Axens. Til gengæld for disse aftaler betaler datterselskabet dels afgifter til sit moderselskab for licensaftalerne, dels et vederlag […] (13) for adgangen til det offentlige foretagende IFP's forskningskapacitet.
(17)
Beicip-Franlab har specialiseret sig i udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Selskabet havde i 2006 en omsætning på 42 mio. EUR. I henhold til en tiårig eneretsaftale om udvikling, markedsføring og brug, undertegnet i 2003 [tilbyder IFP Beicip-Franlab sine forskningsresultater] (**) vedrørende algoritmer, modeller og metoder, [der er udviklet af] (**) det offentlige foretagende IFP på området »prospektering og forekomster«, og Beicip-Franlab kan anmode IFP om at fremstille produkter på dette grundlag. Beicip-Franlab dækker alle IFP's omkostninger ved udvikling af produkterne. Desuden betaler Beicip-Franlab forskellige supplerende vederlag […] (*) til dækning af udgifter til vedligeholdelse og brugsrettigheder. En tillægsaftale blev undertegnet i 2005 om ændring af betalingsvilkårene, men princippet om, at Beicip-Franlab afholder alle udviklingsomkostninger, er bibeholdt.
(18)
Prosernat leverer feasibilityundersøgelser, andre tjenesteydelser og færdigt udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. I 2006 havde selskabet en omsætning på 49,9 mio. EUR. Den 18. august 2003 blev der undertegnet en tiårig rammelicensaftale og en tiårig aftale om industriforskning mellem det offentlige foretagende IFP og Prosernat med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002, i henhold til hvilken Prosernat får enelicens til det offentlige foretagende IFP's patenter, og [IFP tilbyder Prosernat resultaterne af sin] (**) forskning […] (*) inden for teknologier til gasbehandling og genindvinding af svovl. Prosernat betaler sit moderselskab en afgift af den årlige omsætning som vederlag for licensen til processerne og en afgift for udstyr, som fastsættes individuelt. Det vederlag, som det offentlige foretagende IFP beregner sig for at give Prosernat adgang til sine forskningsresultater, udgør […] (*) % af Prosernats samlede årsomsætning.
(19)
I overensstemmelse med beslutning C 51/2005 blev der indsat en bestemmelse i 2009 (14) i eneretsaftalerne om de vederlag, som det offentlige foretagende IFP modtager fra sine datterselskaber Axens og Prosernat, for at skabe sikkerhed for, at moderselskabet modtager et variabelt minimumsvederlag til dækning af mindst 25 % af udgifterne til feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter, 50 % af udgifterne til industriforskningsprojekter og i givet fald 75 % af udgifterne til udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling af 17. februar 1996 (15) (herefter »F&U-rammebestemmelserne fra 1996«), som det offentlige foretagende IFP udfører på datterselskabernes forretningsområder (16).
(20)
I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse af den omhandlede foranstaltning forekommer det nødvendigt at medregne den potentielle virkning af den statsgaranti, der hidrører fra det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, for alle enheder i IFP-koncernen (herunder det offentlige foretagende IFP og dets tre privatretlige datterselskaber) (17).
3 BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(21)
Indtil 2006 var det offentlige foretagende IFP en privatretlig juridisk person, et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser og underlagt den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.
(22)
I artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer fastsattes princippet om omdannelse af IFP til et EPIC. Denne omdannelse trådte i kraft på datoen for offentliggørelsen i Frankrigs statstidende af dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om vedtægter for det offentlige foretagende IFP.
(23)
I sin nye egenskab af EPIC blev det offentlige foretagende IFP på datoen for sin statusændring til en offentligretlig juridisk person (18).
(24)
De juridiske konsekvenser af betegnelsen EPIC er forklaret nærmere i afsnit 2 (»Beskrivelse af foranstaltningen«) i beslutning C 56/2007 samt i afsnit 3.2.1 (om de juridiske konsekvenser for IFP af at få EPIC-status) i indledningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til.
4 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(25)
I åbningsbeslutningen vurderede Kommissionen for det første, at foranstaltningen rejste tvivl om, hvorvidt den usædvanligt gunstige ordning, som blev indført til fordel for offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) i forbindelse med konkurs, kan sammenlignes med en ubegrænset statsgaranti, hvormed man kan mobilisere offentlige midler, og lagde følgende til grund:
-
Insolvens- og konkursprocedurerne finder ikke anvendelse på EPIC'er i form af offentligretlige juridiske personer i medfør af det overordnede princip om fritagelse af offentligretlige juridiske personers ejendom for arrest eller udlæg, som siden slutningen af det 19. århundrede har været gældende retspraksis i Frankrig, især hos Cour de cassation (19). Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.1 i indledningsbeslutningen, betragtning 38-40 (20).
-
Loven af 16. juli 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder til gengæld anvendelse på et EPIC. I henhold til disse bestemmelser udpeges staten udtrykkeligt som kompetent myndighed vedrørende inddrivelse af gæld i offentlige foretagender og overdrages betydelige beføjelser såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige ressourcer. Desuden fastlægges der i bestemmelserne et princip om statens ansvar i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.2 i indledningsbeslutningen, betragtning 41-45 (21).
-
I tilfælde af opløsning af et EPIC finder princippet om overførsel af gæld til staten eller en anden offentlig enhed generelt anvendelse (22), således at samtlige et EPIC's kreditorer får sikkerhed for, at de aldrig mister den fordring, de har i et offentligt foretagende. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.3 i indledningsbeslutningen, betragtning 46-51 (23).
-
EPIC'erne ville kunne få privilegeret adgang til statskassens forskudskonti. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.4 i indledningsbeslutningen, betragtning 52 (24).
(26)
Som nævnt i betragtning 65-74 i åbningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til med henblik på nærmere forklaring, forekom de franske myndigheders lovgivnings- og forskriftsmæssige præciseringer i øvrigt ikke at være tilstrækkelige til på forhånd at fjerne denne tvivl.
(27)
Kommissionen anførte dernæst, at det ikke kunne udelukkes, at denne situation afføder en selektiv økonomisk fordel, især i kraft af de angiveligt mere gunstige finansieringsvilkår, også selv om det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau. IFP-koncernen kunne også være blevet begunstiget i sine forbindelser til kunder og leverandører, idet sidstnævnte kunne have troet, at de var omfattet af en statsgaranti for deres fordringer. Derfor kunne det i løbet af den foreløbige undersøgelse ikke udelukkes, at leverandører eller kunder i forbindelse med en leverance eller indkøb af varer eller tjenesteydelser på kredit ville give det offentlige foretagende IFP bedre betingelser end dem, de ville indrømme en virksomhed, der ikke er omfattet af statsgaranti.
(28)
I øvrigt vurderede Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der var resultatet af den foreløbige undersøgelse, at garantiens ubegrænsede karakter, især dens varighed, beløb og omfang, gjorde det yderst vanskeligt at beregne den markedspræmie, som det offentlige foretagende IFP burde betale staten for at yde det denne beskyttelse.
(29)
Endelig angav Kommissionen, at den havde sine tvivl med hensyn til statsstøttens forenelighed med det indre marked, idet støtten især ikke umiddelbart forekom at være beregnet til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
5 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER OG FORSLAG
5.1 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER
(30)
Som svar på indledningsbeslutningen sendte de franske myndigheder deres bemærkninger og forslag til Kommissionen ved brev af 14. oktober 2008. Dette brev supplerede de bemærkninger og forslag, de franske myndigheder (25) havde fremsat i deres tidligere breve, og som er opsummeret i beslutningen om at indlede proceduren.
(31)
I deres bemærkninger af 14. oktober 2008 mindede de franske myndigheder indledningsvis om, at proceduren mod IFP-koncernen var indledt parallelt med postsagen, og angav derfor at ville fremføre de samme argumenter, som de havde fremført i forbindelse med undersøgelsen af postsagen (26). Trods lighedspunkterne valgte de franske myndigheder alligevel at minde om de særlige forhold, der gælder det offentlige foretagende IFP. Det drejer sig således om en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation), hvis aktiviteter for størstedelens vedkommende ikke er økonomiske, hvilket skulle berettige den offentlige finansiering, den får bevilget. Derudover præciserede de franske myndigheder årsagerne til omdannelsen til et EPIC, nemlig at der skulle skabes sammenhæng mellem dels aktiviteternes art og IFP's finansieringsform, dels IFP's juridiske status, og at dette berettigede statusændringen, hvorved IFP blev bragt nærmere den offentlige sektor mod at opgive den privatretlige form af erhvervsrettet foretagende.
(32)
De franske myndigheder anfægtede, at der skulle være tale om statsstøtte, fordi to af de betingelser, der stilles i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ifølge dem ikke var opfyldt, idet den omhandlede mekanisme dels ikke omfattede overførsel af statslige midler (5.1.1), dels ikke gav det offentlige foretagende IFP nogen fordele (5.1.2).
5.1.1 FRAVÆR AF EN GARANTI, DER KAN TILSKRIVES STATEN OG INDEBÆRER OVERFØRSEL AF STATSLIGE MIDLER
(33)
Ifølge de franske myndigheder er de offentlige virksomheder for det første ikke automatisk omfattet af en garanti i kraft af deres status (A), og for det andet er Kommissionens ræsonnement i indledningsbeslutningen forkert (B).
A. Fravær af enhver ubegrænset statsgaranti
(34)
Som nævnt i betragtning 41-45 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, fremlægger de franske myndigheder fem anbringender til støtte for deres argumentation.
(35)
For det første er der ikke i nogen retsakt eller beslutning fastsat det princip, at staten principielt giver en ubegrænset garanti for gæld stiftet af et EPIC.
(36)
For det andet er der ifølge retspraksis hos Frankrigs øverste forvaltningsdomstol Conseil d'Etat ikke tale om garanti, jf. bl.a. afgørelsen om Société de l'hôtel d'Albe (27) og de to beslutninger, der blev truffet i Campoloro-sagen (28).
(37)
For det tredje fastsattes det i organisk lov af 1. august 2001 om finanslovene (herefter »LOLF«), at der kun ved en finanslovsbestemmelse kan indføres en garanti (29), hvilket Conseil d'Etat udtrykkeligt bekræftede i sin årsberetning for 2006 (30). Ifølge den ekspert, som de franske myndigheder havde engageret i postsagen (31), har der derfor ikke siden den fuldstændige ikrafttræden af LOLF den 1. januar 2005 lovligt kunnet gives en implicit garanti. Den gæld, der er stiftet siden den 1. januar 2005, er således ikke omfattet af en implicit garanti. Med hensyn til gæld stiftet før den 1. januar 2005 mener eksperten, at det i mangel af en anfægtet afgørelse ikke kan fastslås, hvorvidt man af hensyn til respekten for kreditorernes forfatningssikrede rettigheder kan se bort fra ugyldigheden af de implicitte garantier, som blev givet før den 1. januar 2005, og som ikke var udtrykkeligt bemyndiget i finansloven.
(38)
For det fjerde mener Frankrig, at hvis et EPIC var omfattet af en statslig garanti, ville en ændring af dets status kræve iværksættelse af foranstaltninger til beskyttelse af fordringshavernes rettigheder. Da en sådan mekanisme aldrig er indført (32), slutter de, at et EPIC tværtimod ikke er omfattet af nogen form for statsgaranti.
(39)
For det femte citerer de franske myndigheder en artikel (33) af den tidligere retsformand for Conseil d'Etats afdeling for tvistemål, Daniel Labetoulle. Ifølge denne »er der juridisk set ingen automatik i bevillingen, fordelen og omfanget af denne garanti [en statsgaranti, der uden videre skulle gælde for statens offentlige foretagender].«
B. Kommissionens forkerte ræsonnement (34)
(40)
De franske myndigheder mener hverken, at der er garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer i tilfælde med EPIC (a), eller at der er garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens (b).
a) Fravær af garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer
(41)
Som nævnt i betragtning 46-49 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at loven af 16. juli 1980 ikke kan være grundlag for en garanti. På baggrund af det forberedende arbejde til loven, en fortolkning af retspraksis fra Campoloro-sagen af 10. november 1999 (35) og af 18. november 2005 (36) og en række retsvidenskabelige artikler (37) anfører de franske myndigheder således, at loven af 16. juli 1980 efter deres mening ikke pålægger staten pligt til at indgå forpligtelser for egne midler, idet udtrykket »sørger for det« i lovens artikel 1 alene skulle give staten en beføjelse til at »substituere« ledelsen hos den person, den træder i stedet for, hvorved »substitutten principielt har de samme kompetencer som den substituerede«. Staten vil altså i forbindelse med denne substitution kun kunne udøve den pågældende ledelses kompetencer, hvilke ikke omfatter muligheden for at råde over statens budget, idet tildelingen af en særlig støtte angiveligt ligger »uden for en substitutionsbeføjelse«.
(42)
Som nævnt i betragtning 50-53 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at statens objektive ansvar ikke kan gøres gældende alene begrundet i utilstrækkelige aktiver. Ifølge de franske myndigheder forudsætter enhver garanti da også, at garanten påtager sig ansvaret for den garanteredes forhold. Når det drejer sig om at have udvist skyld eller i tilfælde af objektivt ansvar at påtage sig ansvaret for følgerne af egne foranstaltninger, kan der derfor ikke være tale om garanti. Ifølge de franske myndigheder kan statens ansvar ikke gøres gældende udelukkende med den begrundelse, at præfekten eller tilsynsmyndigheden på grund af myndighedens eller det offentlige foretagendes finansielle og formuemæssige situation ikke har kunnet træffe en foranstaltning, der kunne gøre det muligt at betale fordringen. Der bør ses bort fra skyld, idet præfektens eller tilsynsmyndighedens undladelse ikke i sig selv er culpøs. Dog anerkender de franske myndigheder, at kravet om kontinuitet i den offentlige service er afgørende for statens repræsentant i forbindelse med håndhævelsen af den procedure, der er indført ved lov af 16. juli 1980, men mener, at selv om dommeren skulle træffe bestemmelse om erstatning til kreditor, ville en sådan erstatning sætte kreditor i den samme situation som efter de almindelige bestemmelser, eftersom det omhandlede aktiv i sidstnævnte tilfælde ville være blevet solgt, og kreditorerne tilsammen ville have fået det tilsvarende beløb. Kreditor ville derfor ikke have nogen fordel som følge heraf.
b) Fravær af garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens
(43)
Som nævnt i betragtning 54-56 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at den manglende anvendelse af den almindelige procedure for rekonstruktion og likvidation på offentligretlige juridiske personer ikke udelukker muligheden for, at et EPIC kan gå konkurs, eller at der kan indledes en konkursbehandling imod det. De anfægter Kommissionens analyse, der bygger på meddelelsen om statsstøtte i form af garantier (38) (herefter »meddelelsen om garantier«), og mener, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har påvist eksistensen af »mere gunstige finansieringsvilkår«, der kan tilskrives udelukkelsen af muligheden for konkurs eller andre insolvensprocedurer, og heller ikke har fastslået, at det offentlige foretagende IFP ikke kan gå konkurs, eller at en insolvensprocedure ikke er mulig, fordi loven af 1985 kun er en procedurelov, og fordi den omstændighed, at EPIC ikke falder ind under anvendelsesområdet, kun indebærer, at der ikke kan iværksættes en rekonstruktions-, likvidations- eller konkursprocedure mod den ad hoc.
(44)
Som forklaret i betragtning 57-67 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at anvendelsen af den »procedure«, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, frem for den almindelige kollektive bobehandling ikke giver kreditor nogen fordel. De bestrider, at det var nødvendigt at opfylde kravene om offentlighed (39) og ækvivalens (40), som Kommissionen stiller i betragtning 81 i indledningsbeslutningen, for at vurdere om anvendelsen af en specifik procedure i tilfælde af insolvens giver den enhed en fordel, som er omfattet heraf, i forhold til de øvrige virksomheder, der er omfattet af handelsretten (41), men de fastholder de samme krav i analysen af den procedure, der blev indført ved lov af 16. juli 1980. De mener, at denne procedure, for så vidt angår offentlighedskriteriet, er korrekt identificeret af kreditvurderingsbureauerne som den, der skal anvendes i tilfælde af insolvens hos et EPIC, mens de vedrørende ækvivalenskriteriet skelner mellem, om der skal anvendes et krav om kontinuitet i den offentlige service eller ej, samtidig med at de bemærker, at den finansielle situation i det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber gør det usandsynligt, at der skulle være tale om utilstrækkelige aktiver i IFP-koncernen, hvis likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af koncernens samlede passiver (25,2 mio. EUR). De lægger følgende til grund:
a)
I tilfælde, hvor der ikke gælder noget krav om offentlig service, og det offentlige foretagende har utilstrækkelige aktiver, sætter anvendelsen af proceduren, der blev indført ved lov i 1980, ifølge de franske myndigheder ikke kreditorerne i en mere gunstig situation end, hvis den almindelige procedure var blevet anvendt. De får nemlig det samme beløb som kreditorerne hos en enhed, der er omfattet af handelsretten, hvilket vil sige det beløb, der hidrører fra realiseringen af aktivsiden, og har udtømt deres retsmidler ved procedurens afslutning (42), idet staten ifølge de franske myndigheder ikke kan ifalde ansvar alene på grund af utilstrækkelige midler. Kun to aspekter er ifølge dem forskellige, nemlig
-
at der ikke sker massebehandling af kreditorerne. I modsætning til den privatretlige procedure, hvor fordringerne massebehandles, og kreditorerne bliver fyldestgjort i faldende rækkefølge efter privilegeret krav og i forhold til det disponible beløb, skiller proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 sig ud ved, at kun kreditors anmeldelse af fordringen giver ham mulighed for at sikre sine rettigheder. Loven af 16. juli 1980 bygger på princippet om »først til mølle«.
-
at det er statens repræsentant, der under forvaltningsdomstolens kontrol (kontrol af grov forsømmelighed, som Conseil d'Etat fastslog i Campoloro-dommen) påtager sig en funktion, der svarer til kuratoren i et konkursbo eller bestyreren af aktiver ved insolvensbehandling.
b)
I tilfælde, hvor kontinuiteten i den offentlige service skal sikres, indrømmer de franske myndigheder, at statens repræsentant under udøvelse af sine beføjelser i henhold til lov af 16. juli 1980 vil kunne beslutte ikke at afhænde visse aktiver, der er nødvendige for varetagelsen af en public service-opgave. Denne undladelse af at afhænde visse aktiver udmønter sig således - hvis den ikke udløser en erstatning fra staten - i en indskrænkning af realiseringen af aktiver og dermed i et tilsvarende mindre beløb, som kreditorerne kan få tilbage. Proceduren vil ifølge de franske myndigheder ikke give det offentlige foretagende IFP's kreditorer bedre rettigheder end dem, de ville have i medfør af handelsretten. Dog medgiver de franske myndigheder, at statens objektive ansvar i så fald vil kunne gøres gældende og udmøntes i en erstatning til kreditorerne for det tab, de har lidt (dog højst et beløb svarende til salgsværdien af de aktiver, som staten besidder for at sikre kontinuiteten i den offentlige service). Kreditorerne er således potentielt i den samme situation som den, der ville følge af de almindelige regler. De franske myndigheder konkluderer, at proceduren, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, ikke giver nogen fordel i forhold til den almindelige procedure, og at det dermed ikke er berettiget at lade det offentlige foretagende IFP være direkte omfattet af en sådan procedure.
(45)
Som forklaret i betragtning 68 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, understreger de franske myndigheder, at de retsakter, som Kommissionen nævner i sin indledningsbeslutning, især i betragtning 82, bl.a. den kodificerende instruks nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 om finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser for nationale offentlige foretagender af industriel eller kommerciel karakter og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder og offentlige interessegrupper af 14. november 2006, hverken kan finde anvendelse på eller overføres på det offentlige foretagende IFP.
(46)
Hvad angår tilførslen af ny kapital til det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, mener de franske myndigheder for det første, at spørgsmålet, der rejses i betragtning 80 i indledningsbeslutningen, ikke bør behandles med det formål at påvise eksistensen af en eventuel statsgaranti, men snarere for at måle de potentielle virkninger af en sådan garanti, som i givet fald sætter det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber i en gunstig situation på grund af de mere lempelige vilkår for tilførsel af ny kapital. De mener dernæst, at Kommissionens argumentation bygger på to fejlagtige antagelser, nemlig:
-
Kommissionen foretager på sin side et fejlræsonnement med hensyn til den eventuelle støtte, som det offentlige foretagende IFP vil kunne give sine datterselskaber gennem en koncernintern overførsel, idet de betingelser, på hvilke et moderselskab i koncernen, uanset om det er en offentligretlig juridisk person, kan støtte et af sine datterselskaber, der er i vanskeligheder, er nøje underlagt selskabsretten (43) og på ingen måde knyttet til begrebet virksomhed i konkurrenceretlig forstand.
-
De franske myndigheder bestrider på deres side, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og statsgarantien, som en sådan status i givet fald medfører, giver det mulighed for at tilføre sine datterselskaber ny kapital på en lettere måde end moderselskaberne i koncerner, som har privatretlig status. Ifølge de franske myndigheder er det forhold, at et selskab midlertidigt har tab på et af sine datterselskaber, en normal foreteelse i driften af en koncern, hvilket Den Europæiske Unions dommer (44) i øvrigt også vil anerkende, og en offentlig investor, som handler efter den samme adfærdskodeks som en privat investor, vil ikke få sin investering fortolket som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten (45). Det vil bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som juridisk har mulighed for (og ikke pligt til) at tilføre et datterselskab i vanskeligheder ny kapital efter de samme skønskriterier som enhver fornuftig investor. Endelig anfægter de franske myndigheder, at et EPIC har nogen som helst mulighed for at få »direkte adgang« til »statskassens konti«. De præciserer, at budgetmekanismen »tilskudskonto« i henhold til artikel 24 i LOLF har til formål at mobilisere begrænsede lån (under finanslovens loft), som sætter staten i stand til, hvis den ønsker det og har lov til det (især i EU-retlig forstand), at bevilge forskellige organer lån. Ifølge de franske myndigheder har et EPIC ikke »direkte adgang« til disse konti.
5.1.2 FRAVÆR AF ENHVER FORDEL FOR DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP OG DETS DATTERSELSKABER
(47)
For det første mener de franske myndigheder ikke, at meddelelsen om garantier gør det muligt at konkludere, at der er tale om en fordel i det foreliggende tilfælde. De mener heller ikke, at det er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis også at lade eventuelle fordele, som det offentlige foretagende IFP måtte have i kraft af sin status af EPIC, omfatte IFP's datterselskaber, som er almindelig aktieselskaber, og ej heller at det i det foreliggende tilfælde er påvist, at der er tale om en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
(48)
De franske myndigheder mener, at Kommissionen anlægger en forkert fortolkning af punkt 1.2 i sin meddelelse om garantier, hvori det hedder, at Kommissionen også anser »de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti«. Følgende gør sig gældende her:
-
For det første bestrider de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP som EPIC har en juridisk status, der udelukker enhver konkurs- eller insolvensprocedure. Det mener de i hvert fald ikke, at Kommissionen har påvist. Den har ifølge dem blot ført bevis for, at denne status ikke gør det muligt at anvende en bestemt procedure (nemlig i den foreliggende sag den procedure, som blev indført ved lov af 25. januar 1985).
-
For det andet benægter de franske myndigheder, at det forhold, at det er lov- og vedtægtsmæssigt umuligt for en virksomhed at blive konkurs- eller insolvensbehandlet, automatisk medfører mere gunstige finansieringsvilkår på markedet. Det påhviler Kommissionen under anvendelse af punkt 1.2 i meddelelsen om garantier på forhånd at påvise eksistensen af mere gunstige finansieringsvilkår for at kunne vurdere, at en virksomhed, hvis juridiske status udelukker muligheden for en konkurs- eller insolvensprocedure, får støtte i form af en garanti.
(49)
I øvrigt mener de, at Kommissionen i sin indledningsbeslutning har ignoreret sin beslutningspraksis i forbindelse med undersøgelsen af de potentielle fordele for IFP's datterselskaber ved, at der findes en ubegrænset garanti for et EPIC. Kommissionen har ifølge dem valgt en ræsonnement, der strider mod det, den anvendte i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale (46), for mens Banque Postale i lighed med det offentlige foretagende IFP's datterselskaber var et aktieselskab, som var 100 % ejet af en EPIC-lignende enhed, mente Kommissionen (og her sås der endda bort fra Frankrigs forpligtelser i sagen), at det almindelige aktieselskabs juridiske status i sig selv gjorde det muligt at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti for det enkelte datterselskab. Det samme ræsonnement skulle ifølge de franske myndigheder føre til den konklusion, at det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, der også har status af almindelige aktieselskaber, heller ikke var omfattet af den ubegrænsede garanti, som en EPIC-status måtte udløse.
(50)
Endelig skal ifølge de franske myndigheder Kommissionen ikke have påvist eksistensen af en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, idet den nøjedes med i sin indledningsbeslutning at henvise til »angiveligt« mere gunstige finansieringsvilkår uden at fremlægge et faktisk bevis herfor. Den Europæiske Unions retspraksis ville kræve, at Kommissionen i den foreliggende sag påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC faktisk gav det mulighed for at opnå mere gunstige finansieringsvilkår (47). Men de franske myndigheder har fremsendt en række oplysninger i løbet af proceduren som dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke havde og heller ikke ville kunne skaffe det og dets datterselskaber nogen finansiel fordel, idet omdannelsen af det offentlige foretagende IFP navnlig var foregået under overholdelse af et generelt princip om kontinuitet, især med hensyn til dets aktiviteter, organisation, regnskabs- og finansordning (midler og regler for regnskaber og finansiering) samt skatteordning.
(51)
De franske myndigheder mener, at førnævnte oplysninger viser:
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers finansielle situation er god, hvilket overflødiggør spørgsmålet om en eventuel konkurs og dermed en statslig indgriben i sidste instans,
-
at de kortsigtede finansieringsvilkår for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber er forskellige for de enkelte enheder og hidrører fra individuelle og personlige forhandlinger mellem dem og deres respektive banker,
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers forhold til deres leverandører og kunder heller ikke giver anledning til privilegerede betingelser som følge af, at disse leverandører og kunder forventer en statsgaranti.
(52)
De franske myndigheder konkluderer:
-
at Kommissionens analyse i dens beslutning om at indlede proceduren er diskutabel, idet det offentlige foretagende IFP og dets filialer ikke er omfattet af nogen statsgaranti,
-
at Kommissionen ikke har påvist, at IFP's status af EPIC i sig selv giver det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber nogen fordel,
-
at Kommissionen derfor ikke har påvist eksistensen af en statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
5.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS FORSLAG
(53)
For at fjerne enhver tvivl hos Kommissionen anførte de franske myndigheder ikke desto mindre, at de, såfremt Kommissionen ville acceptere at afslutte proceduren med en beslutning om, at der ikke er tale om statsstøtte ifølge artikel 7, stk. 2, i procedureforordningen, var rede til at iværksætte følgende foranstaltninger:
-
en præcisering af gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's kontrakter, hvis disse indebærer en fordring, af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's datterselskabers finansieringskontrakter af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti.
5.2.1 PRÆCISERING AF GENNEMFØRELSESDEKRETET TIL LOVEN AF 16. JULI 1980
(54)
Som præciseret i betragtning 94-96 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, foreslår de franske myndigheder at præcisere fortolkningen af loven af 16. juli 1980 ved at omformulere fjerde afsnit i artikel 3-1 i gennemførelsesdekretet til denne lov (48). Den foreslåede ændring skulle ifølge dem fjerne enhver tvivl om afgrænsningen af udtrykket »sørger for det« i opbygningen af den tilsynsbeføjelse, der er tillagt præfekten eller tilsynsmyndigheden, idet disse fremover skal frigøre midlerne af den lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget (49). Ifølge de franske myndigheder vil dette forslag udelukke, at statens repræsentant i udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser kan forøge den pågældende lokale myndigheds eller offentlige virksomheds ressourcer med statsstøtte eller ved tilførsel af offentlige midler.
5.2.2 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S KONTRAKTER, HVIS DISSE INDEBÆRER EN FORDRING, AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(55)
Som præciseret i betragtning 97-100 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, anfægter de franske myndigheder Kommissionens holdning (50), ifølge hvilken staten kan ifalde ansvar alene på grundlag af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Imidlertid fremsætter de et forslag baseret på undtagelsen om accepteret risiko (jf. Conseil d'Etats domme i sagerneSille (51) og Meunier (52), der i lighed med det forslag, de kom med i postsagen, går på officielt at bekræfte over for det offentlige foretagende IFP's kreditorer, at disses fordring ikke er omfattet af en statsgaranti, og at staten i tilfælde af insolvens ikke vil være forpligtet til økonomisk at træde i stedet for virksomheden med henblik på betaling af fordringen. Derfor kan de pågældende, der bevidst og på et kvalificeret grundlag har udsat sig for en sådan situation, ikke påberåbe sig ret til erstatning. De franske myndigheder vil derfor sammen med det offentlige foretagende IFP forpligte sig til i forbindelse med hver transaktion at indføje følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(56)
Som præciseret i betragtning 101 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, har de franske myndigheder også taget hensyn til den tvivl, som Kommissionen udtrykte i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, hvor den anførte, dels at undtagelsen om accepteret risiko var en regel i henhold til retspraksis, som jo kan forandre sig, dels at en sådan regel byggede på instrumenter i henhold til sekundær ret, som kan ophæves i tilfælde af konflikt, og endelig at de franske myndigheders forslag ikke dækkede alle tilfælde, idet fordringerne kunne være af både finansiel, kommerciel og anden art.
(57)
Som præciseret i betragtning 102-104 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, sendte de franske myndigheder - efter at have mindet om deres principielle modstand mod Kommissionens holdning om, at staten ifalder sit objektive ansvar alene på grund af det offentlige foretagende IFP's utilstrækkelige aktiver - følgende supplerende udtalelser som svar på disse tvivlsspørgsmål:
a)
De franske myndigheder mener, at Kommissionens første indsigelse svarer til at mene, at selv om en medlemsstats nationale ret ikke rummer en bestemmelse herom, vil alene risikoen for en ændring af retspraksis, dvs. en ændring i national ret, være tilstrækkelig til at begrunde eksistensen af en statsstøtte. Kommissionen vil ifølge dem ikke kunne begrunde en potentiel støtteforanstaltning i en eventuel ændring i retspraksis, som i den foreliggende sag også er højst usandsynlig, idet undtagelsen om accepteret risiko er et generelt offentligretligt princip, som ved talrige lejligheder er bekræftet af retspraksis, aldrig er blevet modsagt og er blevet bredt kommenteret.
b)
For så vidt angår den anden indsigelse, anerkender de franske myndigheder, at loven og forordningen har forrang for en kontrakt, og at en omstridt bestemmelse altid kan ophæves. Imidlertid er de af den opfattelse, at denne indsigelse ikke støtter sig på en retsakt med større rækkevidde, at den ikke er underbygget, og at den dermed ikke har nogen betydning.
c)
Endelig mener de franske myndigheder, for så vidt angår den tredje indsigelse, at den bygger på en simpel antagelse om, at leverandørerne eventuelt tror eller forventer en statsgaranti for deres fordring. Denne antagelse kan ikke i sig selv begrunde eksistensen af en fordel, men skal bestyrkes med dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber reelt har fået en sådan økonomisk fordel.
(58)
Ikke desto mindre angiver de franske myndigheder som præciseret i betragtning 106 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at de er rede til at udvide deres forslag om at anføre, at der ikke foreligger nogen garanti, til at gælde samtlige kontrakter, som indebærer en fordring, for udtrykkeligt at fjerne enhver risiko for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens.
5.2.3 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S DATTERSELSKABERS FINANSIERINGSKONTRAKTER AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(59)
Med henblik på at supplere den foreslåede ordning præsenterer de franske myndigheder i øvrigt endnu et forslag for Kommissionen, som ligner det, der blev forelagt i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale. Forslaget vedrører de lånevilkår, som det offentlige foretagende IFP's datterselskaber (Axens, Beicip-Franlab og Prosernat) kunne opnå på markedet, og går ud på at forpligte sig til skriftligt og for hver transaktion at indføje i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt), at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(60)
Som præciseret i betragtning 107-110 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at de to præciseringsforslag (nærmere beskrevet i betragtning 55 og 59) gør det muligt at oplyse kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber om deres rettigheder, således at man ikke, som Kommissionen gør det i betragtning 87 i indledningsbeslutningen, kan betragte Frankrig som »ansvarlig for de forventninger, der skabes hos det offentlige foretagende IFP's kreditorer med hensyn til eksistensen af en garanti«, og som om landet bevidst opretholder en »uigennemskuelig juridisk situation«, der »giver det offentlige foretagende IFP en fordel og kan føre til, at staten træder til med offentlige midler«.
5.3 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SUPPLERENDE BEMÆRKNINGER
(61)
Ved brev af 16. juli 2010 og 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder en række supplerende oplysninger, som efter deres mening dokumenterede fraværet af statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
(62)
Indledningsvis minder de om sagen om France Télécom (53) og understreger i deres brev af 16. juli 2010, at Den Europæiske Unions dommer ville have mindet Kommissionen om dens forpligtelse til at påvise eksistensen af en reel fordel for at kunne fastlægge eksistensen af en statsstøtte. De franske myndigheder mener, at den ubegrænsede garanti, der ifølge Kommissionen følger af det offentlige foretagende IFP's status, ikke giver IFP nogen reel økonomisk fordel i det foreliggende tilfælde. I deres brev af 26. november 2010 præciserer de franske myndigheder, at det efter deres mening er Kommissionen, der skal løfte bevisbyrden. I den forbindelse minder de om de krav, som EU's retspraksis stiller til beviser og begrundelser, f.eks. ifølge Rettens dom i sagen om France Télécom og Domstolens dom i sagen om Krantz (54) og senest Deutsche Post AG (55). De franske myndigheder mener, at Kommissionens analyse af den foreliggende sag bygger mere på hypoteser end en konkret analyse.
(63)
Desuden mener de franske myndigheder, at Kommissionen vurderer, at det offentlige foretagende IFP kan få en fordel på tre niveauer, nemlig i) når det gælder relationerne til banker og finansielle institutioner, ii) i forholdet til leverandørerne og iii) i forbindelserne med de industrielle tredjeparter, som benytter foretagendets forskningsydelser.
(64)
Med hensyn til det offentlige foretagende IFP's relationer til banker og finansielle institutioner mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP hidtil ikke har draget økonomisk fordel af sin status af EPIC. De forsyner Kommissionen med dokumentation for, i) at det offentlige foretagende IFP har haft en langfristet gældsætning på nul i årene 2005, 2006 og 2007 (56) og også i 2008 og 2009, ii) at det offentlige foretagende IFP ganske vist hvert år har forhandlet om mellemfristede kreditter med de forskellige banker, men har fået lånevilkår på linje med markedet, og under alle omstændigheder har det aldrig trukket på disse kreditter, og endelig iii) at det offentlige foretagende IFP's kortfristede gældsætning har været lig nul i den omhandlede periode.
(65)
Vedrørende forholdet til leverandørerne mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP qua ordregivende myndighed er omfattet af pligten til at offentliggøre og sende opgaver i udbud i henhold til bekendtgørelse nr. 2005-649 af 6. juni 2005 (57) og derfor ikke kan opnå nogen fordel. I deres brev af 26. november 2010 gentager de franske myndigheder denne analyse og præciserer, at det efter deres mening er en tilstrækkelig garanti imod konkurrenceforvridning på markedet, at det offentlige foretagende IFP's indkøb er omfattet af en udbudsprocedure, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (58). Ifølge Frankrig vil det offentlige foretagende IFP ikke kunne beskyldes for at få en ulovlig fordel, når det i overensstemmelse med EU-retten sender sine indkøb i udbud blandt sine leverandører, og i hvert fald ikke uden, at der foreligger specifikke beviser for en sådan fordel. De understreger, at det netop er med henblik på en effektiv offentlig indkøbspolitik, at brugen af de elektroniske indkøbssystemer er blevet fremmet, fordi, som det f.eks. hedder i betragtning 13 i direktiv 2004/18/EF, »denne indkøbsteknik gør det muligt for de ordregivende myndigheder […] at råde over et særlig bredt udvalg af tilbud […] og således sikre optimal udnyttelse af de offentlige midler på grundlag af omfattende konkurrence.« I den forbindelse nævner de franske myndigheder en rapport (59) fra Kommissionen, hvori denne konkluderer, at reguleringen af de offentlige indkøb har en positiv virkning i form af prisfald, der præsenteres som en samfundsmæssig gevinst ved en mere fair konkurrence mellem tilbudsgiverne. Ved at »tilskrive« disse besparelser det offentlige foretagende IFP's EPIC-status forsynder Kommissionen sig derfor mod direktivets ånd, ifølge hvilken udvælgelsesprocedurerne er den afgørende løftestang for en bedre konkurrence og den deraf følgende nedbringelse af omkostningerne ved de offentlige indkøb.
(66)
Hvad endelig angår det offentlige foretagende IFP's forbindelser til kunderne, præciserer de franske myndigheder, at den omhandlede kontraktforskning omfatter de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer på anmodning fra en kunde - en tredjepart eller et datterselskab - vedrørende et emne, som indgår i det offentlige foretagende IFP's opgaver, ikke har strategisk interesse for det offentlige foretagende IFP med hensyn til ejerskabet til resultaterne, vil kunne uddybe det offentlige foretagendes viden og kompetencer i forbindelse med dets gennemførelse af de offentlige F&U-programmer og ikke hører ind under datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder. De franske myndigheder bemærker, at forskningsydelserne, som disse kunder køber, kræver specifikt udstyr og ekspertise.
(67)
I den henseende gør Frankrig gældende, at selv om det offentlige foretagende IFP måtte drage fordel af sin EPIC-status i forbindelse med sine erhvervsaktiviteter, har denne fordel ingen væsentlig indvirkning på markedet. Den vil især ikke kunne forvride konkurrencen og heller ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. De franske myndigheder erkender imidlertid, at det offentlige foretagende IFP i perioden, siden det ændrede status (juli 2006), eventuelt har kunnet få en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier, som dog med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig. De franske myndigheder konkluderer, at en sådan virkning ikke har karakter af en fordel, hvilket atter sætter spørgsmålstegn ved, at der skulle være tale om statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
6 TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER OG DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER
6.1 SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(68)
I sit brev af 28. november 2008 begrunder UOP Limited, hvorfor det er interesseret i at optræde som berørt tredjepart i proceduren (60), og formulerer derefter nogle generelle bemærkninger, idet det hævder, at den enhed, det betegner »IFP/Axens«, får statsstøtte. Det anfører følgende:
-
Der er ingen tvivl om, at den enhed, der består af det offentlige foretagende og dets datterselskab Axens, »IFP/Axens«, opfattes af markedet som en offentlig enhed (5.1.1).
-
Tildelingen af EPIC-status til »IFP/Axens« har givet og vil fortsat give en betydelig konkurrenceforvridning på markedet for procesteknologi, hvor UOP Limited driver virksomhed, idet denne status medfører fordele i forholdet til leverandørerne, kapitalindskyderne og kunderne (5.1.2).
6.1.1 MARKEDETS OPFATTELSE AF ENHEDEN »IFP/AXENS«
(69)
Ifølge UOP Limited holder de franske myndigheders argument om, at Axens og de øvrige datterselskaber af IFP er særskilte økonomiske enheder, ikke. Kommissionen påpeger med rette, i) at Axens er 100 % ejet af det offentlige foretagende IFP, ii) at Axens' udførelse af det offentlige foretagende IFP's forskning og udvikling afspejler strategiske prioriteringer fra statens side, iii) at de ansvarlige for det offentlige foretagende IFP deltager i ledelsen af Axens, iv) at Axens har en aftale om eneret med det offentlige foretagende IFP, som er afgørende for datterselskabets økonomiske aktivitet, og v) at der bl.a. findes en aftale om udnyttelse og tilrådighedsstillelse af personaleressourcer.
(70)
Ud over oplysningerne i foregående betragtning tilføjer UOP Limited, at det indtryk, som IFP og Axens giver af deres indbyrdes forhold, i lighed med markedets opfattelse er en afgørende faktor:
-
IFP og Axens præsenterer sig på markedet som den samlede økonomiske enhed »IFP/Axens«. På Axens' websted står der bl.a. at »selskabet har i næsten 50 år bygget på succesrige F&U-resultater og industrielle resultater« (61). I øvrigt henviser Axens til det offentlige foretagende IFP i reklamerne for sin teknologi. Desuden aflægger Axens og det offentlige foretagende IFP's medarbejdere sommetider i fællesskab besøg hos deres licenshavere.
-
Erhvervspressen giver et eksempel på markedets opfattelse af »IFP/Axens« som én samlet økonomisk enhed. UOP Limited har f.eks. vedlagt presseklip, hvor man omtaler »IFP/Axens'« aktiviteter på området for procesteknologilicenser eller det offentlige foretagende IFP's levering af sådanne licenser gennem sit datterselskab Axens. I øvrigt har UOP Limited fremlagt eksempler på artikler eller præsentationer, hvori Axens' medarbejdere har ladet forstå, at Axens opfattes af det offentlige foretagende IFP som dækkende »hele spektret af aktiviteter under industriafdelingen og Procatalyse«.
6.1.2 DE FORDELE, DER LIGGER I AT HAVE STATUS AF EPIC
(71)
UOP Limited anfører, at det forhold, at både leverandører og kunder opfatter Axens som havende adgang til ubegrænsede statslige midler til finansiering af sine aktiviteter, giver selskabet en betragtelig fordel på markedet. Selv om det blot skulle være en opfattelse, markedet har, har dette element desto større betydning i en global økonomisk krisekontekst.
(72)
For så vidt angår kunderne, har de garantier, som »IFP/Axens« tilbyder, en særlig betydning i et marked, hvor kunderne tager langsigtede økonomiske hensyn, før de vælger en given teknologi. Med baggrund i eksemplet »aromaforbindelser« forklarer UOP Limited grundigt, at kunderne før ibrugtagningen af sådanne teknologier skal investere massivt i konstruktion og opførelse af produktionsinfrastruktur, som kræver flere års arbejde. Men disse industrielle forbindelsers succes hænger sammen med de anvendte teknologiers effektivitet, og kunderne kræver generelt, at teknologierne garanteres (62) af sælgeren af processerne. Hvis det krævede resultatniveau ikke nås, vil de ikke tøve med at drage licensmodtageren til ansvar og kræve overholdelse af strenge forpligtelser til genopretning. Licensmodtagerens solvens på langt sigt er dermed et vigtigt element i købernes valg, ikke blot i henseende til de kontraktlige forpligtelser, men også perspektiverne i F&U, som giver løfte om fremtidige forbedringer i den indkøbte proces. Enheden »IFP/Axens«, som markedet opfatter som afhængig af staten, har derfor en fordel i forhold til sine konkurrenter, idet køberne ikke har nogen særlig grund til at tvivle på dens overlevelse på lang sigt.
(73)
Hvad angår leverandørerne, mener UOP Limited, at »IFP/Axens« kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne. I den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af IFP og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen.
(74)
Med hensyn til finansmarkederne mener UOP Limited, at enheden »IFP/Axens« får gunstige vilkår og rentesatser på kapitalmarkederne på grund af statens rolle som garant i sidste instans. I øvrigt gør statens tilstedeværelse og den sikkerhed, den repræsenterer, det muligt i en finanskrisekontekst at tiltrække privat kapital i en mangelsituation. De konkurrerende virksomheder kan ikke få adgang til sammenlignelig finansiering eller kan kun opnå finansiering på økonomisk mindre interessante vilkår. Ifølge UOP Limited har virkningerne af den økonomiske krise og finanskrisen gjort foranstaltningens potentiale til konkurrenceforvridning endnu større.
(75)
I sit brev af 23. januar 2009 henviser UOP Limited til sine tidligere bemærkninger og dem, det har fremsendt i forbindelse med proceduren frem til beslutning C 51/2005. Selskabet mener, at disse oplysninger rummer tilstrækkelig mange elementer, der kan påvise betydningen af medkontrahenternes solvens på det omhandlede marked for proceslicenser. Det gentager argumentet om, at enheden »IFP/Axens«' kunder antager, at de står i kommerciel forbindelse med et statsligt organ, hvis langsigtede levedygtighed ikke indebærer nogen risiko. Endelig opfordrer UOP Limited Kommissionen til at analysere aftalerne mellem Axens og dets kunder, idet det føler sig overbevist om, at de ikke indeholder nogen bestemmelse, der kan begrænse ansvaret på Axens' niveau.
6.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(76)
I deres brev af 22. juni 2009 giver de franske myndigheder udtryk for, at UOP Limiteds bemærkninger »bygger på fejlagtige, sågar falske, påstande og i hvert fald ikke på elementer, der vil kunne påvise eksistensen af statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP eller Axens«.
(77)
De franske myndigheder afviser grundlæggende enhver relevans i de fremsatte påstande, ifølge hvilke »IFP/Axens« af markedet opfattes som en offentlig enhed, der nyder godt af fordele i forbindelserne til kunderne, leverandørerne og finansmarkederne, og afviser påstanden om, at denne enhed »IFP/Axens« skulle være et statsligt organ, der ikke har nogen bekymringer med sin overlevelse på langt sigt.
(78)
De franske myndigheder fremsætter to argumenter:
-
For det første er enheden »IFP/Axens« ikke et statsligt organ, der råder over ubegrænsede midler. Desuden er der intet bevis for, at denne enhed opfattes som sådan af markedet (6.2.1).
-
For det andet giver det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke automatisk nogen fordel for Axens på markedet (6.2.2).
6.2.1 »IFP/AXENS« ER IKKE ET STATSLIGT ORGAN, DER RÅDER OVER UBEGRÆNSEDE MIDLER
(79)
Ifølge de franske myndigheder opfatter leverandører og kunder hos enheden »IFP/Axens«, i modsætning til hvad UOP Limited hævder, ikke denne virksomhed som et »statsligt organ«, der har ubegrænsede midler.
(80)
For det første henviser de franske myndigheder til en juridisk analyse, som de har sendt til Kommissionen, og til deres tidligere fremsendte bemærkninger, som ifølge dem påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke udløser nogen som helst type statsgaranti.
(81)
For det andet bemærker de franske myndigheder, at UOP Limited støtter sig til en »påstået tro på en ubegrænset statsgaranti til fordel for ”IFP/Axens«, som ikke eksisterer juridisk, og som ikke alene ville være tilstrækkeligt til at underbygge eksistensen af en statsstøtte.
(82)
Hvis det for det tredje endog antages, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en offentlig garanti - hvilket de franske myndigheder bestrider - vil det være en forkert vurdering, at en sådan garanti automatisk skulle gælde datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP med den begrundelse, at IFP og dets datterselskaber udgør en koncern i konkurrenceretlig forstand. Ifølge Frankrig er det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, navnlig Axens, som privatretlige enheder, der er underlagt selskabsretten, da heller ikke omfattet af en sådan garanti, idet princippet om datterselskabernes uafhængighed bl.a. strider mod UOP Limiteds teori om en »automatisk udvidelse« af garantierne til hele koncernen. Begrebet koncern, som kan bruges i konkurrenceretlig forstand, anerkendes ikke i selskabsretten, og bevillingen af garantier til en koncern vil således være underlagt strenge betingelser vedrørende form og indhold. Det ville bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som ville skulle have tilladelse hertil af bestyrelsen i medfør af artikel 7 i dets vedtægter. I øvrigt mener de franske myndigheder, at Kommissionen allerede har taget dette til efterretning, idet den har erkendt, at »Banque Postales juridiske status (privatretlig juridisk person) i sig selv var nok til at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti til Banque Postale« (63).
6.2.2 AXENS FÅR INGEN FORDEL PÅ MARKEDET SOM FØLGE AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S STATUS AF EPIC
(83)
De franske myndigheder mener, at UOP Limiteds argument om, at markedet skulle dele troen på, at enheden »IFP/Axens« er et statsligt organ med ubegrænsede midler og omfattet af fordele såvel i henseende til kunder som leverandører og kreditorer, ikke bygger på »noget som helst seriøst element« og desuden »ubestrideligt afkræftes af fakta«.
(84)
De franske myndigheder har fremlagt en servicemeddelelse fra Axens' afdeling for jura og kontrakter med titlen »Axens' juridiske sikkerhedsprincipper« (64), som præciserer relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens. Disse relationer er udtrykkeligt reguleret af den generelle regel, at Axens ikke kræver garanti af sit moderselskab uanset årsagen. De franske myndigheder har præciseret, at det ikke er muligt at gøre nogen undtagelse fra denne regel om fravær af garanti. Dette princip er i øvrigt gengivet i sin helhed i dokumentet med følgende ordlyd: »IFP garanterer ikke for Axens' handlinger eller undladelser.« De franske myndigheder har præciseret, at denne regel gælder enhver kontrakt eller ethvert projekt, som Axens måtte indgå eller gennemføre med sine kunder, leverandører eller aktører på finansmarkederne.
6.2.2.1 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets kunder
(85)
Ifølge Frankrig fremsætter UOP Limited sine påstande uden overhovedet at begrunde den offentlige garantis betydning for Axens' langsigtede finansielle situation, navnlig med hensyn til de kontraktlige garantier og vedligeholdelsesforpligtelser, der normalt indgår i licensaftaler (65), og uden at underbygge, hvorfor selskabet skulle være »overbevist om, at Kommissionen ikke vil kunne finde nogen bestemmelse, der begrænser Axens' ansvar«.
(86)
De franske myndigheder præciserer i denne forbindelse, at den i betragtning 84 beskrevne regel (hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet) ligeledes gælder for enhver garanti, som Axens måtte forhandle om eller indgå med en kunde. De franske myndigheder har illustreret deres argument med eksemplet »aromaforbindelser«, som UOP Limited nævner i sine bemærkninger. De franske myndigheder har præciseret, at Axens generelt vælger at begrænse sit ansvar til en vis andel af afgiften […] (*). Denne garantibegrænsningspolitik, som er et af Axens' juridiske sikkerhedsprincipper, adskiller sig derfor klart fra praksis hos andre af områdets virksomheder, som ifølge de franske myndigheder sædvanligvis giver ubegrænsede garantier i visse tilfælde.
(87)
Endelig minder de franske myndigheder om, at forpligtelserne til vedligeholdelse/reparation, som gælder i tilfælde af uheld, ikke mobiliserer en finansiel dækning fra det offentlige foretagende IFP's side:
a)
idet den kapacitet, som de forsikringsselskaber, der dækker Axens' erstatningsansvar, kan tilbyde gennem forskellige forsikringsordninger i deres globale program, vil være meget større i tilfælde af Axens' misligholdelse end det loft, Axens' har aftalt med selskabets licenshavere vedrørende erstatningsansvar,
b)
idet kapaciteten til hurtig og umiddelbar mobilisering af Axens' ressourcer, bl.a. i kraft af selskabets beskedne gældsætning, ligeledes er meget vigtig,
c)
idet aftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens udtrykkeligt begrænser det offentlige foretagende IFP's ansvar i tilfælde af misligholdelse hos en af Axens' licenshavere til et beløb, der nødvendigvis er begrænset, fordi det vil være afstemt efter den afgift, som det offentlige foretagende IFP opkræver, og
d)
idet Axens' erstatningsansvarsforsikringsselskab udtrykkeligt giver afkald på at gøre noget som helst krav gældende over for det offentlige foretagende IFP uanset årsagen.
(88)
De franske myndigheder konkluderer, at UOP Limiteds påstande om eksistensen af de fordele, som Axens skulle opnå på markedet for proceslicenser, ikke er underbyggede, især fordi Axens hele tiden har ført en politik om at begrænse det erstatningsansvar, det yder over for sine kunder.
(89)
I deres brev af 8. september 2009 præciserede de franske myndigheder, at begrænsningen af ansvaret over for kunderne både figurerer i rammelicensaftalen (66) og i produktlicensaftalen (67), der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens og har været i kraft siden 1. januar 2001. Ifølge disse to aftaler gælder det, at hvis Axens kan bevise, at misligholdelsen skyldes de ydelser, selskabet har fået leveret af det offentlige foretagende IFP, vil dettes finansielle ansvar være begrænset til en procentdel (68) af de beløb, der faktisk opkræves af det offentlige foretagende IFP som en forholdsmæssig afgift af det salg, som har genereret en reklamation (produktlicens), og af den teknologienhed, der er genstand for en underlicens, eller af et salg, der er effektueret i forbindelse med en underlicens, som har genereret en reklamation (rammelicens). Med andre ord kan det offentlige foretagende IFP aldrig ifalde et erstatningsansvar, der er mere end 100 % af de opkrævede beløb. Ifølge rammelicensaftalen påtager Axens sig i øvrigt de finansielle garantier, der er givet til underlicenshavere for det procestekniske resultatniveau. Det offentlige foretagende IFP drages dermed ikke til ansvar for de tekniske garantier, som Axens giver sine kunder.
(90)
Desuden skal det præciseres, at Axens finansielle ansvar ifølge licensaftalerne mellem Axens og dets kunder på symmetrisk vis generelt er begrænset til […] (*) % af de licensafgifter, der betales for hver enhed, der er genstand for en reklamation. Det offentlige foretagende IFP's ansvar er helt uafhængigt af Axens' ansvar, når garantien, som Axens giver sin kunde, af kommercielle grunde viser sig at være højere end den, som det offentlige foretagende IFP har givet Axens. Det samme princip gælder for enhver licens, som det offentlige foretagende IFP bevilger andre tredjeparter end sine datterselskaber.
(91)
Endelig har de franske myndigheder tilføjet, at det offentlige foretagende IFP af princip begrænser sit ansvar over for sine kunder (datterselskaber eller andre), når det leverer tjenesteydelser for deres regning (undersøgelser, bestilt forskning, tester osv.). Det offentlige foretagende IFP's ansvar består altså i en forpligtelse til at rette op på de udførte arbejder, mens ansvaret på det finansielle plan principielt er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne. Hvis kunden mener, at det af det offentlige foretagende IFP udførte arbejde er fejlbehæftet, vil det offentlige foretagende IFP således under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige.
6.2.2.2 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets leverandører og om finansieringsvilkårene på finansmarkederne
(92)
De franske myndigheder benægter enhver relevans af UOP Limiteds påstand om, at den påståede tro på eksistensen af ubegrænsede finansielle ressourcer til fordel for Axens sikrer selskabet gunstigere vilkår hos leverandørerne eller på finansmarkedet. Ifølge Frankrig leverer UOP Limited ikke den ringeste dokumentation til støtte for denne påstand.
(93)
De franske myndigheder mener, at den i betragtning 84 beskrevne regel, hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet, er tilstrækkelig til at afkræfte den hypotese, som UOP Limited har fremført.
(94)
Hvad angår Axens' og også Beicip-Franlabs og Prosernats lånevilkår på finansmarkederne, minder de franske myndigheder desuden om, at de er rede til at forpligte sig over for Kommissionen til skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion« (69).
7 VURDERING
7.1 VURDERING AF, OM DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(95)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(96)
I den foreliggende sag skal det for at fastslå, at der er tale om statsstøtte først kontrolleres, om den foranstaltning, der består i, at Frankrig har givet det offentlige foretagende IFP status af EPIC den 7. juli 2006, iværksættes med statslige midler (7.1.1) og indebærer en ubegrænset offentlig garanti for økonomiske aktiviteter (7.1.2). Selv om omfanget af den statsgaranterede dækning og arten af de dækkede aktiviteter gør det muligt at afgrænse nærværende afgørelse (7.1.3), skal det herefter undersøges, om den omhandlede foranstaltning giver IFP-koncernen en selektiv fordel (7.1.4), som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (7.1.5).
7.1.1 STATSLIGE MIDLER I FORM AF EN UBEGRÆNSET GARANTI
(97)
På grund af den særlige struktur som koncern i konkurrenceretlig forstand er det nødvendigt at tage højde for den potentielle virkning af den ubegrænsede statsgaranti som følge af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC for alle enhederne i IFP-koncernen, dvs. for det offentlige foretagende selv og for dets datterselskaber, ved at foretage en vurdering i følgende to etaper:
-
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP, hidrører virkningen af den ubegrænsede garanti direkte fra dets EPIC-status, idet det offentlige foretagende IFP som offentligretlig juridisk person da heller ikke er omfattet af de almindelige retsregler om sanering og likvidation af kriseramte virksomheder. Dette særlige forhold taget i betragtning kan moderselskabet i IFP-koncernen udøve sine økonomiske aktiviteter direkte på vilkår, der er mere gunstige end dem, der gælder andre aktører på markedet, som ikke har en lignende beskyttelse (7.1.1.1).
-
For så vidt angår de aktiviteter, der direkte udøves af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen, som er fuldt omfattet af de almindelige retsregler om konkurs, forekommer det umuligt at drage det offentlige foretagende og dermed staten direkte til ansvar. Derfor bør det, i tilfælde af at et datterselskab har utilstrækkelige aktiver, analyseres, om kreditorerne hos Axens, Prosernat og Beicip-Franlab kan nyde godt af en indirekte mekanisme med den begrundelse, at moderselskabet eventuelt har et erstatningsansvar for sine datterselskaber, som svarer til en garantiordning (7.1.1.2).
7.1.1.1 Dækning af det offentlige foretagende IFP gennem en ubegrænset statsgaranti, som hidrører fra dets status af EPIC
(98)
I beslutning C 56/2007 konkluderede (70) Kommissionen, at de særlige træk ved La Postes (71) status af offentligt foretagende og især eksistensen af en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af La Postes og/eller dens forpligtelsers eksistens betød, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagendes aktiviteter.
(99)
I den foreliggende sag vurderer Kommissionen, at de i beslutning C 56/2007 anvendte argumenter i det væsentlige kan overføres på det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og at IFP ligeledes befinder sig i en særlig juridisk situation, såvel hvad angår betaling af dets kreditorer som opretholdelsen af dets eksistens i tilfælde af insolvens. Af hensyn til denne analyse henviser Kommissionen derfor til de argumenter, der fremlægges i afsnit 4.1 (»Kvalificering som støtte«) i beslutning C 56/2007.
A. Garanti for betaling af individuelle fordringer
(100)
Først skal der foretages en verificering af de franske myndigheders argument om, at eksistensen af en statsgaranti til fordel for EPIC-kategorien udelukkes i kraft af lovgivningen eller retspraksis (a), før det påvises, i tilfælde af at det offentlige foretagende IFP skulle være i betalingsstandsning, at dets kreditorer er omfattet af en procedure, der er mere gunstig end den, der gælder kreditorer hos almenretlige virksomheder.
a) Tilbagevisning af de franske myndigheders argumenter
(101)
I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er Kommissionen i stand til at konkludere, at eksistensen af implicitte garantier anerkendes i fransk ret og nærmere bestemt eksistensen af en statsgaranti som følge af status som offentligt foretagende. Kommissionen tilbageviser de franske myndigheders argumenter med følgende begrundelser:
(102)
For det første henviser Kommissionen til betragtning 120 og 121 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder hævder, at der ikke er nogen retsakt eller beslutning, der knæsætter princippet om, at staten skulle garantere et EPIC's gæld Kommissionen mener tværtimod, at selv om det er sandt, at der ikke findes en retsakt eller beslutning, der bekræfter eller udelukker eksistensen af en udtrykkelig statsgaranti til fordel for EPIC, er dette ikke nok til at udelukke eksistensen af en implicit garanti.
(103)
For det andet henviser Kommissionen til betragtning 122-124 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder mener, at der findes en retspraksis om fravær af garantier, bl.a. dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe (72) og Campoloro-dommene (73). For så vidt angår den første sag, som Kommissionens ekspert understregede i postsagen, vedrører dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe ikke den præcise situation, hvor garantien kan tænkes at blive aktiveret (74). For så vidt angår den anden sag (75), mener Kommissionen tværtimod, at den har påvist, at statens ansvar for iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentlige foretagenders gæld udviser alle de karakteristiske træk ved en garantiordning.
(104)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at de franske myndigheders argument i postsagen om, at den gæld, et EPIC har stiftet siden ikrafttrædelsen af LOLF 1. januar 2005, ikke kan omfattes af en implicit garanti, holder, og anfører følgende:
a)
Kommissionen understreger, at det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006 og dermed efter LOLF's ikrafttræden. På det grundlag er det ikke nødvendigt at undersøge de argumenter, der fremsættes af de franske myndigheders ekspert i postsagen om eventuel gæld stiftet før 1. januar 2005, heller ikke selv om de franske myndigheder henviser dertil i deres bemærkninger. Den gæld, som det offentlige foretagende IFP har stiftet før 1. januar 2005, er da også stiftet af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (og dermed af en privatretlig juridisk person) og har dermed på tidspunktet for stiftelsen (76) ikke kunnet være dækket af en ubegrænset garanti som følge af foretagendets EPIC-status.
b)
Kommissionen bemærker imidlertid, i øvrigt ligesom dens ekspert gjorde i postsagen, og som det allerede er forklaret i betragtning 130 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at omfanget af forpligtelsen til at anføre statens garantier i en finanslov er begrænset til »bevilling« af sådanne garantier, at bevilling af en garanti derfor dækker de tilfælde, hvor staten ved en eksplicit viljestilkendegivelse beslutter at stille garanti for et organ eller en operation, at omfanget af forpligtelsen til at indføre garantier i finansloven således ikke dækker garantier som følge af en status eller en forpligtelse i henhold til retspraksis, der er kendetegnet ved deres implicitte og automatiske karakter, samt at denne anden kategori ikke skyldes en beslutning taget af staten, men at staten placerer sig i en allerede eksisterende juridisk ramme, som garantien kun er en følge af (77).
c)
Kommissionen konkluderer heraf, ligesom den gjorde i betragtning 131 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders argument baseret på LOLF ikke er overbevisende, fordi det forhold, at det ikke præciseres i nogen finanslov, at staten tilbyder det offentlige foretagende IFP sin garanti som følge af selskabets status, ikke udelukker, at der foreligger en implicit garanti, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er bundet af, at foranstaltningen i henhold til fransk ret betegnes som garanti, og heller ikke af, at der skulle være tale om en garanti, der falder ind under LOLF, at det kun er kvalificeringen af denne foranstaltning i forhold til EU-retten, som er relevant, samt at EU-retten anerkender eksistensen af en implicit garanti, når en medlemsstat er juridisk forpligtet til at betale en anden persons gæld i tilfælde af dennes insolvens (78).
(105)
For det fjerde tilbageviser Kommissionen de franske myndigheders argument om, at enhver oprettelse af et nyt EPIC (herunder statusændring), såfremt der findes en statsgaranti til fordel for EPIC, kræver indførelse af garantiforanstaltninger, der vil kunne beskytte kreditorernes rettigheder fra før denne omdannelse, og afviser ligeledes deres modsætningsslutning (modus tollens) om, at da en sådan mekanisme aldrig er indført (79), findes der ingen garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP. Kommissionen lægger følgende til grund:
a)
Som Kommissionens ekspert anførte i postsagen og som påpeget i betragtning 133 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, skyldes en sådan påstand ifølge Kommissionen en for bred fortolkning af den forfatningsmæssige beskyttelse af ejendomsretten
b)
Kommissionen vil gerne præcisere, som den i øvrigt allerede har gjort i betragtning 134 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at ejendomsretten heller ikke kræver, at der fastsættes en særlig foranstaltning for at garantere kreditorers rettigheder i det øjeblik, et EPIC omdannes til et selskab, som er omfattet af de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, og at fraværet af sådanne foranstaltninger ikke i sig selv er et tegn på, at der ikke foreligger en implicit garanti.
c)
Kommissionen tilføjer, som det også forklares i betragtning 135 og 136 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at den kendsgerning, at de franske myndigheder havde besluttet at bevilge La Poste (80) en eksplicit garanti, da det fik EPIC-lignende status i 1990, ikke beviser, at der ikke allerede forelå en implicit garanti til La Postes fordel.
(106)
Endelig henviser Kommissionen til den del af nærværende afgørelse, der omhandler statens ansvar, samt afsnit 4.1.1.A.b)3) i beslutning C 56/2007, for så vidt angår den artikel af Labetoulle, der citeres af de franske myndigheder (81), samt til sin egen analyse af Campoloro-retspraksis (82).
(107)
I modsætning til de franske myndigheder, som hævder, at en sådan garanti er udelukket i henhold til retsakterne, bemærker Kommissionen, at eksistensen af implicitte garantier i tilknytning til status som EPIC bekræftes i et notat, som Conseil d'Etat udarbejdede i 1995 i Crédit Lyonnais-sagen, om at eksistensen af en implicit statsgaranti følger af selve bankens karakter af offentligt foretagende (83).
(108)
Som forklaret i betragtning 142-145 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, deler den ikke de franske myndigheders fortolkning, nemlig at Conseil d'Etats udtalelse ikke kan overføres på det offentlige foretagende IFP. Den understreger navnlig, at denne udtalelse hverken på nogen måde henviser til en offentlig regnskabsførers opgave eller dennes tilstedeværelse eller mangel på samme i det offentlige foretagende. De franske myndigheder forklarer i øvrigt ikke, hvorfor denne udtalelse efter deres mening kun skulle kunne finde anvendelse på offentlige foretagender med offentlig regnskabsfører. Kommissionen tilbageviser desuden de franske myndigheders argumenter om, at udtalelsen ikke skulle kunne finde anvendelse, fordi den ligger før LOLF og er i modstrid med Conseil d'Etats senere retspraksis, idet Kommissionen i betragtning 104 og i beslutning C 56/2007 påpegede, at LOLF ikke er til hinder for, at der eksisterer en implicit statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP.
(109)
Som angivet i betragtning 146 og 147 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, tager Kommissionen endelig hensyn til notatet fra økonomi-, finans- og erhvervsministeren af 22. juli 2003 om »Opgørelse af implicitte og eksplicitte garantiordninger ydet af staten«, som bekræfter eksistensen af implicitte garantier, der følger af en forvaltnings- eller lovgivningsmæssig retsakt, og som »skaber og medfører finansielle konsekvenser for staten«. Dette notat viser, at statsgarantien kan følge af juridiske retsakter af meget forskellig karakter (84), og påpeger, at oprettelsen af et offentligt foretagende vil kunne medføre en implicit statsgaranti til fordel for det pågældende foretagendes kreditorer (85).
b) Det offentlige foretagende IFP's kreditorer er sikre på at få deres fordring betalt
(110)
I lighed med påvisningen i afsnit 4.1.1.A.b) i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, vil den nu påvise, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer i tilfælde af en betalingsstandsning befinder sig i en situation, der er mere gunstig end den, som gælder kreditorer hos en virksomhed, som er underlagt handelsretten.
(111)
For det første gælder de traditionelle hindringer for betaling af en privatretlig virksomheds gæld ikke, når der er tale om offentlige foretagender. På baggrund af oplysninger, der er mere fyldigt beskrevet i betragtning 150-154 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, konkluderer den vedrørende det første punkt:
-
at i modsætning til kreditorer i virksomheder, der er omfattet af handelsretten, risikerer det offentlige foretagende IFP's kreditorer (eftersom foretagendet ikke er omfattet af de almindelige regler for retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder) ikke, at deres fordring bortfalder helt eller delvis efter en retslig konkursbehandling,
-
at det offentlige foretagende IFP's status af juridisk person ikke er til hinder for en statsgaranti,
-
at da der ikke er nogen eksplicit begrænsning af statens ansvar for det offentlige foretagende IFP, kan dettes kreditorer med rette påberåbe sig princippet om, at staten påtager sig det offentlige foretagende IFP's gæld, selv om dette har status af juridisk person.
(112)
For det andet er proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (og diverse gennemførelsesbestemmelser (86) i tilfælde af dækning af offentlige foretagenders gæld, når de er dømt efter en retsafgørelse, af grunde, der forklares i betragtning 113-117, mere gunstige for det offentlige foretagende IFP's kreditorer end de almenretlige procedurer, idet proceduren ikke vil kunne føre til bortfald af den fordring, de har i det offentlige foretagende IFP.
(113)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 157-161 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, bemærker den først og fremmest, at det ifølge loven af 1980 (87) og dens gennemførelsesforanstaltninger (88) er staten, der er den kompetente myndighed med hensyn til at inddrive offentlige foretagenders gæld, og at loven nok så vigtigt giver staten beføjelse til at anvise på eget initiativ og tilvejebringe tilstrækkelige ressourcer.
(114)
I lighed med de overvejelser, der fremlægges i betragtning 162-168 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at den specifikke procedure, der er defineret i loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kun er en procedure til inddrivelse af fordringer og ikke en konkursbehandling, og at anvendelsen heraf ikke medfører bortfald af fordringen, hvorimod en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver uden sanktion ved afslutningen af en almindelig konkursbehandling medfører forbud mod, at kreditorerne genoptager retsforfølgningen. Kommissionen påpeger også, at kreditorerne på grundlag af loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil må formode, at de nødvendige midler findes eller altid vil findes til at betale deres fordring i den offentlige enhed, idet denne lov indeholder regler om udsættelse af anvisningen, men ingen regler om betalingsstandsning. Kommissionen mener på baggrund af disse to forhold, at den utilstrækkelige likviditet er dækket, i givet fald af staten, eller at situationen kun er midlertidig. Til gengæld er der ikke ved nogen konkursbehandling mulighed for, at en tredjemand bliver ansvarlig for den insolvente persons gæld, undtagen naturligvis når der er tale om en garant.
(115)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 170-180 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske retsakter bemyndiger eller endda tilskynder staten til at bevilge tilskud til offentlige foretagender, fortrinsvis klassiske banklån i situationer med utilstrækkelig likviditet, som kan være »supplerende ressourcer« som omhandlet i lov af 16. juli 1980. Kommissionen mener også, at disse retsakter er kendt af kreditorerne, som derfor med rette kan mene, at tilsynsmyndigheden vil kunne finde de nødvendige ressourcer til, at deres fordring kan blive betalt. Derfor anser Kommissionen den hypotese, hvorefter det ikke skulle lykkes kreditor at opnå betaling af sin fordring gennem procedurerne i loven af 16. juli 1980, for lidet sandsynlig.
(116)
I modsætning til sin konklusion angående La Poste i beslutning C 56/2007 påpeger Kommissionen imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde findes forholdsvis mange midler i det offentlige foretagende IFP, som det selv kan mobilisere, idet de likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af de samlede passiver (25,2 mio. EUR), sådan som de franske myndigheder forklarede det i betragtning 44. Således erkender Kommissionen, at det i foretagendets aktuelle finansielle situation forekommer lidet sandsynligt, at det offentlige foretagende IFP som følge af mangel på egne midler, i hvert fald i den nærmeste fremtid, skulle blive ude af stand til at honorere sin gæld, og der dermed skulle blive brug for statslig indgriben.
(117)
Selv om det er usandsynligt på nuværende tidspunkt, er det dog ikke desto mindre muligt på længere sigt, at det offentlige foretagende IFP kommer i en situation med utilstrækkelige aktiver. Når det under sådanne omstændigheder er umuligt at mobilisere ressourcer gennem afhændelse af aktiver, bliver det nødvendigt med andre garantimekanismer (lån, forsøg på at drage staten til ansvar osv.). I øvrigt kan lovgivernes fastsættelse af en ordning til beskyttelse af aktiver give næring til sager om statens objektive ansvar i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's eventuelle insolvens (89). I denne henseende noterer Kommissionen sig de franske myndigheders argument (90) om, at selv om staten måtte mene, at et aktiv tilhørende et offentligt foretagende er »uundværligt« for udøvelsen af dets public service-opgave, og måtte modsætte sig en afhændelse heraf, indebærer det på ingen måde, at staten er forpligtet til at yde kompensation gennem garantiordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de franske myndigheder har medgivet (selv om de bestrider, at det offentlige foretagende IFP kan drage fordel heraf), at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (91). Derfor mener Kommissionen, at en sådan beslutning fra det offentliges side om ikke at afhænde aktiver af hensyn til opretholdelsen af den offentlige service kan medføre et objektivt ansvar for staten for ulige fordeling af offentlige byrder.
(118)
For det tredje har Kommissionen af de årsager, der fremlægges i betragtning 185-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, den opfattelse, at de muligheder, som en kreditor har for at gøre statens ansvar gældende i det lidet sandsynlige tilfælde, at den i loven af 1980 fastsatte procedure ikke skulle sikre, at kreditoren kan få sin betaling, har karakter af garantiordning.
(119)
Selv om de franske myndigheder mener, at hverken statens culpaansvar eller objektive ansvar (92) i princippet kan gøres gældende, erkender de, at det godt kan være, at dommeren træffer bestemmelse om godtgørelse til kreditor i tilfælde af, at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til loven af 1980. I et sådant tilfælde mener de franske myndigheder imidlertid ikke, at kreditor får nogen som helst fordel, fordi erstatningen ville være sammenlignelig med den, som vedkommende havde fået efter den almindelige procedure. Kommissionen påpeger i den forbindelse visse særtræk ved den særlige lov fra 1980. Ifølge den almindelige retslige konkursbehandling får kreditorerne (især de simple) generelt ikke hele deres fordring dækket, og som oftest får en virksomhed under likvidation ikke sin gæld betalt af tredjemand.
(120)
De franske myndigheder anfægter ligeledes, at de muligheder for godtgørelse, som kreditorerne får ved at gøre ansvar gældende, kan sidestilles med en form for garanti. Tværtimod mener Kommissionen, at statens pådragelse af ansvar (culpøst eller objektivt) ved iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentligretlige juridiske personers gæld i henhold til loven af 16. juli 1980 svarer til en garantiordning i henhold til EU-retten, idet den sikrer kreditorerne betaling af deres fordring, ved at staten tvinges til at betale den i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Oven i købet sigter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »ECHR«) i sin retspraksis i sagen Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mod Frankrig (93) (herefter »Campoloro-sagen«) mod at anerkende eksistensen af en automatisk garanti.
(121)
Endelig mener Kommissionen i lighed med påvisningen i betragtning 181-184 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders forslag om at præcisere anvendelsesdekretet til loven af 1980 ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at frigørelsen af ressourcer sker takket være en indsprøjtning af offentlige midler.
a)
De franske myndigheder har foreslået følgende ændring af anvendelsesdekretet til loven af 1980: »Når opfordringen ikke har givet noget resultat ved udløbet af disse frister, sørger statens repræsentant eller tilsynsmyndigheden for at opføre udgiften på den insolvente lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget. Den pågældende frigør evt. de nødvendige ressourcer af myndighedens eller virksomhedens budget ved at sænke de bevillinger, der er afsat til andre udgifter og endnu ikke er brugt, eller ved at hæve ressourcerne« (ændringen er understreget).
b)
Kommissionen påpeger imidlertid, som den har gjort i betragtning 67 i indledningsbeslutningen, at retsakterne, hverken i deres nuværende version eller i den ændrede version ifølge de franske myndigheders forslag, udelukker, at frigørelsen af ressourcer kan ske gennem en forhøjelse af ressourcer, som på forhånd er muliggjort gennem et tilskud eller en indsprøjtning af offentlige midler.
(122)
Af grunde, der allerede er forklaret i betragtning 204-211 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den i øvrigt, at ECHR's afgørelse af Campoloro-sagen viser, at den franske stats ansvarspådragelse i dette tilfælde virker som en implicit garanti for offentlige myndigheders gæld og ikke er knyttet til nogen betingelse om tab.
a)
Kommissionen bemærker nærmere bestemt, at ECHR tilbageviste de franske myndigheders argumenter, idet de byggede deres argumentation (94) på, at der dels ikke var noget udløsende forhold, som kunne tilskrives staten, dels at der ikke forelå nogen statsgaranti til fordel for de offentlige myndigheder med status af juridisk person, og at domstolen tog sagsøgernes (95) modsatrettede argumenter til følge.
b)
Kommissionen bemærker, at ECHR endte med at fastslå en overtrædelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«) bl.a. med følgende begrundelse: »Disse domme bør derfor fuldbyrdes, idet domstolen minder om, at en statslig myndighed ikke kan bruge manglende ressourcer som påskud for ikke at betale en gæld i henhold til en retsafgørelse […]«. Endvidere fastslog ECHR, at der var tale om overtrædelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, idet sagsøgerne havde været udsat for et indgreb i deres ejendomsret som følge af en særlig og alt for stor byrde forbundet med den manglende betaling af deres tilgodehavende (96). På baggrund af ovenstående pålagde domstolen staten hele skyldnerkommunernes gæld (97).
c)
Kommissionen mener, at der af denne retspraksis kan uddrages følgende tre vigtige elementer:
-
Med forbehold af at sagsøgerne opnår en retsafgørelse, der anerkender deres fordring, virker statens ansvar som en implicit garanti (98), idet den franske stat dels dømmes til at betale hele den offentligretlige persons gæld (99), dels at der ikke er foretaget nogen fordeling mellem det, der kunne skyldes den offentlige skyldnermyndigheds insolvenssituation og de eventuelle misligholdelser, som kan tilskrives staten (ECHR søgte på intet tidspunkt et udløsende forhold, der kunne tilskrives staten, og henholdt sig alene til skyldnerens insolvens).
-
Dette ansvar dækker gæld hos offentlige myndigheder, som dog har status af juridiske personer. Den franske regering påberåbte sig udtrykkeligt eksistensen af en juridisk person og egne midler som argument mod, at den franske stats ansvar kunne gøres gældende, men det argument blev tilsidesat af ECHR.
-
Anvendelsesområdet for statsgarantien dækker de dertil knyttede offentlige myndigheder. Garantien er derfor tæt knyttet til skyldnerens offentligretlige status.
d)
I øvrigt konstaterer Kommissionen, at den løsning, ECHR lagde til grund i Campoloro-sagen, ikke er isoleret, men tværtimod hænger sammen med en meget fast retspraksis, f.eks. i dommene i sagerne Artico mod Italien (100) og Bourdov mod Rusland (101).
(123)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 212-220 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske myndigheders bemærkninger ikke vil kunne afkræfte denne påvisning. På baggrund af ovenstående og i lighed med den konklusion, som Kommissionen drog i postsagen ifølge betragtning 222 i beslutning C 56/2007 og indledningsbeslutningen, konkluderer Kommissionen, at en kreditor, som ikke har opnået betaling af sin fordring i det offentlige foretagende IFP gennem procedurerne i lov af 16. juli 1980, ifølge gældende fransk retstilstand kan få hele beløbet svarende til den ikke fyldestgjorte fordring ved som sidste udvej at påberåbe sig statens ansvar i modsætning til det, der sker i forbindelse med en almindelig likvidationsprocedure, hvor tilbagebetalingen til kreditor er begrænset til værdien af de disponible aktiver. Som følge heraf mener Kommissionen, at statens ansvar behandles som en garanti, at det ikke er begrænset af nogen fransk retsakt, og at det er uløseligt forbundet med skyldnerinstitutionens offentligretlige status.
(124)
I øvrigt tager Kommissionen af de grunde, der allerede er gjort rede for i betragtning 223-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, det franske forslag til efterretning, ifølge hvilket der indføjes en anmærkning om, at der ikke foreligger nogen garanti, i samtlige det offentlige foretagende IFP's kontrakter, som indebærer en fordring, for at fjerne risikoen for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens. Den mener ikke desto mindre, at en sådan juridisk ramme vil være skrøbelig, og at der vil være tvivl om dens fortsatte eksistens, idet undtagelsen på grund af accepteret risiko er en regel i henhold til retspraksis, som altid kan udvikle sig. Kommissionen vurderer imidlertid, at et sådant forlag i sig selv er utilstrækkeligt, for det dækker ikke alle tilfælde. Det gør det ikke muligt at udelukke, at statsgarantien kan bringes i anvendelse for alle typer ansvar (navnlig ansvar uden for kontraktforhold og strafansvar). I øvrigt er det kontraktligt umuligt at bestemme, at staten ikke hæfter for det offentlige foretagende IFP's gæld, idet det offentlige foretagende IFP f.eks. kan være skyldner over for tredjemand gennem forskellige juridiske mekanismer, især i tilfælde af overtagelse af en anden enhed (102), som har gæld til tredjeparter, som ikke i første omgang kan identificeres. For så vidt angår tredjeparternes individuelle fordringer, mener Kommissionen endelig, at kun en almengyldig lov, hvori det hedder, at staten ikke er garant for det offentlige foretagende IFP, og som gælder i alle forhold og for alle typer tredjeparter, vil kunne »afskaffe« den ubegrænsede garanti. Såfremt de franske forslag skulle blokere for enhver mulighed for, at en kreditor hos det offentlige foretagende IFP skulle gøre statens ansvar gældende for at opnå betaling af sin fordring (et tilfælde, som ifølge Kommissionen ikke er verificeret), gør disse forslag det desuden ikke muligt klart at fastslå, hvad der ville ske i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens (103).
(125)
For det fjerde kan en kreditor hos et offentligt foretagende, selv om han ikke bliver fyldestgjort, knytte retsvirkninger til den legitime fejltagelse, han begik ved etablering af fordringen, idet den altid vil blive imødekommet.
(126)
Af de grunde, der er gjort rede for i betragtning 227, 228 (stk. 1-3) og 229 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at teorien om ydre fremtræden (104) gør det muligt at bekræfte, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer på baggrund af en vifte af samstemmende indicier med rette kan tro, at en sådan garanti faktisk eksisterer (og det endda under antagelse af, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke retligt vil kunne give det en ubegrænset garanti fra den franske stats side). De primære relevante indicier i henseende til teorien om ydre fremtræden ligger dels i, at forskellige retsakter (loven fra 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil) eller officielle dokumenter (budgetdokumenter) giver kreditor anledning til at tro, at staten vil påtage sig et EPIC's gæld i tilfælde af utilstrækkelig likviditet eller vil påtage sig sit ansvar, dels i, at de franske myndigheders manglende præcisering af loven på området efter Campoloro-sagen og de første procedurer, som Kommissionen indledte om status af EPIC, ligeledes giver kreditorerne grund til at stole på, at der findes en sådan garanti, og endelig i, at den manglende klare oplysning om retsvirkningerne af et EPIC's betalingsstandsning også peger i den retning.
(127)
I den foreliggende sag vil Kommissionen gerne tilføje, at det offentlige foretagende IFP's eventuelle kreditorer fra før 7. juli 2006 var kontraktligt bundet til et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (en privatretlig juridisk person), hvorom de ikke havde nogen grund til at tro, at det kunne være dækket af nogen som helst statsgaranti. Derfor kan anvendelsen af teorien om ydre fremtræden i givet fald kun være relevant, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter det offentlige foretagende IFP's statusændring.
(128)
I lighed med sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter den 7. juli 2006, at selv om det efter den hypotese, de franske myndigheder forsvarer, var fejlagtigt, når en kreditor mente, at staten er forpligtet til at garantere for offentlige foretagenders, og især det offentlige foretagende IFP's, gæld, ville den pågældendes fejltagelse være legitim på baggrund af de ovennævnte elementer og ville retligt kunne tillægges retsvirkninger. Hvis kreditor undtagelsesvis ikke skulle opnå betaling af sin fordring, ville han alligevel være sikker på, at den ikke ville bortfalde.
B. Garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagende IFP's eller dets forpligtelsers eksistens
(129)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 230-250 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at såfremt kreditor ikke inden for en rimelig frist og efter anvendelse af de i foregående afsnit beskrevne procedurer skulle opnå betaling af sin fordring, vil han være sikker på, at denne fordring ikke bortfalder - i modsætning til en kreditor hos en privatretlig enhed under konkursbehandling, som ikke har nogen garanti for at få sin fordring betalt.
(130)
Kommissionen understreger, at der ikke findes nogen konkurslukning af et offentligt foretagende efter beslutning af en offentlig myndighed, hvor foretagendets rettigheder og forpligtelser bortfalder. I tilfælde af at en offentlig myndighed beslutter en lukning, beviser praksis og visse grundlæggende forvaltningsretlige principper - selv om det ikke udtrykkeligt står i nogen lov - at de lukkede offentlige foretagenders rettigheder og forpligtelser som sådan altid overtages af en anden enhed og i mangel heraf af staten. Med andre ord overtages offentlige foretagenders gæld altid af en anden juridisk person, som ikke kan nægte dette, med det resultat, at hver fordringshaver er sikker på, at den rettighed, han har i henhold til sin fordring, vil kunne gøres gældende over for en anden institution, og at hans fordring derfor ikke vil bortfalde.
(131)
Kommissionen henviser til de nærmere detaljer i analysen i betragtning 233-250 i beslutning C 56/2007, som bygger på den undersøgelse, som eksperten i postsagen udførte af de organiske udviklingstendenser, der berører de offentlige foretagender, og som har afdækket tre forskellige grunde til offentlige foretagenders lukning (105), nemlig tilfælde, hvor offentlige foretagender ophører, tilfælde, hvor offentlige foretagender lukker, fordi deres opgave forsvinder, og mere udbredte tilfælde, hvor opgaven flyttes, hvilket nødvendigvis indebærer en overførsel af rettigheder og pligter.
a)
På baggrund af denne vurdering er det muligt for det første at mene, at selv om der ikke findes nogen generelle retsregler for lukning af offentlige foretagender, viser praksis, at det juridiske dokument altid rummer bestemmelser om, at rettigheder og forpligtelser for det foretagende, der skal lukke, overføres til enten staten eller den enhed, som overtager dens opgaver (106).
b)
For det andet er der generelt tale om overførsel af »rettigheder og forpligtelser« (og ordet forpligtelser sigter helt sikkert til gælden) og sommetider om en overførsel af »formue« (107) (udtryk, der ligeledes må omfatte gæld). Det eneste eksempel, der er fundet på, at et offentligt foretagende slet og ret lukkes, omfattede under alle omstændigheder overførsel af selve »gælden« til andre offentligretlige enheder (108).
c)
For det tredje, selv når opgaven bortfalder, overtages det offentlige foretagendes rettigheder og forpligtelser i praksis af et andet organ.
d)
Endelig og for det fjerde er den i undersøgelsen beskrevne praksis i overensstemmelse med »instruction codificatrice« nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder (109), nemlig at et EPIC's rettigheder og forpligtelser enten overgår til staten eller til den juridiske person, der overtager foretagendets opgave.
(132)
På grundlag af sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen sluttelig, at offentlige foretagenders gæld i praksis altid overføres til en anden offentligretlig juridisk person i tilfælde af lukning af det offentlige foretagende, der varetog opgaven. Fordringshavere mod disse offentlige foretagender, heriblandt det offentlige foretagende IFP, er således sikre på, at deres ubetalte fordringer ikke bortfalder.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP
(133)
På grundlag af de fremlagte oplysninger til påvisning af, at der foreligger en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af det offentlige foretagende IFP's forpligtelser, konkluderer Kommissionen, at følgende er gældende fra det offentlige foretagende IFP's statusændring den 7. juli 2006:
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer møder ikke de sædvanlige privatretlige og offentligretlige hindringer for fuld betaling af en fordring
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer kan med henblik på inddrivelse af deres fordringer benytte særlige procedurer, hvorved staten får lov til at tvinge skyldnervirksomheden til at betale fordringen
-
på intet tidspunkt får det offentlige foretagende IFP's kreditorer i henhold til fransk ret opfattelsen af, at foretagendet kunne stå i en situation med definitivt utilstrækkelig likviditet
-
i tilfælde af utilstrækkelig likviditet lader budgetdokumenterne formode, at staten ville kunne bevilge en særlig støtte til foretagender i den offentlige sektor, heriblandt det offentlige foretagende IFP
-
såfremt de tidligere beskrevne procedurer ikke gør det muligt for kreditor at blive fyldestgjort, kan han drage staten til ansvar for at opnå fuld betaling af sin fordring
-
selv om de tidligere behandlede søgsmål skulle strække sig over en vis tid, er fordringshaver sikker på, at hans fordring ikke vil bortfalde, selv om det offentlige foretagende IFP skulle undergå en organisk udvikling, således som praksis viser.
(134)
Disse særlige forhold er uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og indebærer, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans. Det kan derfor med rette konkluderes, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en ubegrænset garanti fra den franske stat i kraft af sin status af EPIC.
(135)
Statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer en overførsel af statsmidler jf. punkt 2.1 i meddelelsen om garantier. Det offentlige foretagende IFP betaler da heller ingen præmie for denne garanti. Således er der på samme tid tale om en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten giver afkald på den betaling, som normalt erlægges for garantierne. I øvrigt skaber garantien en risiko for et potentielt træk på statens ressourcer i fremtiden, idet staten kan se sig nødsaget til at betale det offentlige foretagende IFP's gæld (110).
(136)
Endelig tilskrives statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP staten, fordi den følger af kombinationen af det offentlige foretagende IFP's offentligretlige status, nationalretlige principper og to retsakter, nemlig loven af 25. januar 1985, som blev til handelsloven, og lov nr. 80-539 af 16. juli 1980 samt gennemførelsesbestemmelserne hertil.
7.1.1.2 Fravær af dækning af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen gennem den ubegrænsede garanti
(137)
Som Kommissionen allerede har anført i sin beslutning i sag C 51/2005 (111), i indledningsbeslutningen om den foreliggende sag og i afsnit 2 (»IFP-koncernen«) i nærværende afgørelse, danner det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat i konkurrenceretlig forstand en koncern. Det offentlige foretagende IFP ejer nemlig 100 % af selskabskapitalen i Axens direkte, 100 % af selskabskapitalen i Beicip-Franlab direkte og 100 % af selskabskapitalen i Prosernat indirekte. Det offentlige foretagende IFP udøver kontrol over sine datterselskaber, ved at dets egne ledende medarbejdere er placeret i de besluttende organer i datterselskaberne. Det udtaler sig i særdeleshed om de strategiske retningslinjer og basale beslutninger vedrørende datterselskabernes fremtid og er bundet gennem eneretsaftaler om overførsel af uundværlig teknologi til datterselskabernes økonomiske aktiviteter (aftaler, der indebærer gensidig forhåndsret (112) og gennem kontrakter om tilrådighedsstillelse af lokaler og personale. Det offentlige foretagende IFP's økonomiske integration med sine datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er således tilstrækkelig stærk til at føre til en sådan konklusion. Derfor bør det undersøges, hvad det nøjagtige omfang af statsgarantien er, så det kan kontrolleres, om der i tilfælde af, at et privatretligt datterselskab af det offentlige foretagende IFP bliver insolvent, vil kunne mobiliseres statslige midler til betaling af kreditorerne (med andre ord om det offentlige foretagende IFP's datterselskabers økonomiske aktiviteter er dækket af den ubegrænsede statsgaranti eller ikke).
(138)
I sine bemærkninger udtaler selskabet UOP Limited sig ikke om dette spørgsmål. Dets argumentation bygger på markedets aktørers opfattelse af enheden »IFP/Axens«, som ifølge selskabet vil kunne give IFP-koncernen en fordel såvel i henseende til leverandørerne som til kunderne eller kapitalmarkedet. Dette aspekt bliver undersøgt i afsnit 7.1.4 i denne afgørelse om de fordele, som IFP-koncernen har af foranstaltningen.
(139)
Til gengæld bestrider de franske myndigheder som angivet i betragtning 47 eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, bl.a. på baggrund af deres status af almindelige aktieselskaber.
(140)
I lighed med påvisningen af eksistensen af en ubegrænset garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP, som fremlægges i afsnit 7.1.1.1, vil Kommissionen undersøge, om kreditorerne hos de privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer (A), eller om de er omfattet af en garanti for opretholdelse af disse datterselskabers forpligtelser (B) i tilfælde af utilstrækkelige aktiver.
A. Kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for betaling af deres individuelle fordringer
(141)
Det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har status af aktieselskab. Som privatretlige juridiske personer (i modsætning til deres kontrollerende aktionær, som er et offentligt foretagende) falder de fuldt ud ind under anvendelsesområdet for de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation (113) i Frankrig.
(142)
Før undersøgelsen af, om det er muligt at gøre et ansvar for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber gældende over for den kontrollerende aktionær (b), er det på sin plads at præsentere den almindelige retslige konkursbehandling, som disse privatretlige datterselskaber er omfattet af i tilfælde af en betalingsstandsning (a).
a) Almindelig retslig konkursbehandling
(143)
Hvis det antages, at et af datterselskaberne i IFP-koncernen, et aktieselskab, er i betalingsstandsning (med andre ord at det ikke længere er i stand til at honorere sin forfaldne gæld ved hjælp af sine disponible aktiver), og at en rekonstruktion er åbenbart umulig (114), medfører den almindelige procedure (115), at selskabet kommer under retslig konkursbehandling. Det vil i givet fald være skyldneren, der senest 45 dage efter betalingsstandsningen kræver, at proceduren (116) indledes (medmindre skyldneren allerede har krævet en forligsprocedure indledt). En sådan retslig konkursbehandling vil have til formål at afslutte virksomhedens aktiviteter eller realisere dens formue gennem en samlet eller separat afhændelse af dens rettigheder og formuegoder (117). I konkursdekretet, der indleder den retslige konkursbehandling (118), udpeger retten en dommer til opgaven og udnævner en repræsentant for retten eller en person, der vælges for sine kompetencer på området, til kurator. Kurator udarbejder inden en måned efter sin udnævnelse en rapport om virksomhedens situation og går dernæst videre til likvidationsopgaverne og verificeringen (119) af fordringerne (120). Udbyttet af likvidationen bliver dernæst fordelt mellem kreditorerne efter deres rækkefølge i konkursordenen (udlodning til de privilegerede kreditorer og pantekreditorer, kreditorer med en særlig sikkerhed i løsøre og sidst simple kreditorer, dvs. ikkeprivilegerede, i forhold til deres fordring).
(144)
Når der ikke længere findes forfalden gæld, og når kurator råder over tilstrækkelige midler til at fyldestgøre kreditorerne, eller når konkursboets behandling hindres af utilstrækkelige aktiver, afsiger retten en afgørelse om slutning af konkursboet (121). Efter boets slutning beskyttes skyldneren af princippet om, at kreditorerne ikke længere kan genoptage retsforfølgningen. Med andre ord giver en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver ikke kreditorerne mulighed for at retsforfølge skyldner, medmindre (122) fordringen er opstået af en strafferetlig afgørelse eller af rettigheder, der knytter sig til kreditor som person.
b) Fravær af en garantiordning til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(145)
Som Kommissionens ekspert forklarede det i postsagen, hæfter selskabsdeltagerne i visse kommercielle selskaber, især aktieselskaber og anpartsselskaber, normalt ikke for gælden i det selskab, som de deltager i, med mere end deres indskud. Som aktieselskab falder det offentlige foretagende IFP's datterselskab netop ind under denne kategori. I IFP-koncernen lige som i enhver anden koncern er moderselskabets ansvar derfor i tilfælde af insolvens i et datterselskab, som er stiftet i form af et selskab med begrænset hæftelse (i det foreliggende tilfælde et aktieselskab), i mangel af kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring (123), hvorved det udtrykkeligt pådrager sig et ansvar, begrænset til tabet af dets indskud (som for enhver anden almindelig aktionær).
(146)
I betragtning af at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber tilhører en koncern i konkurrenceretlig forstand, bør det kontrolleres, hvorvidt det økonomiske afhængighedsforhold, som datterselskaberne står i til moderselskabet, efter fransk selskabsret automatisk er ansvarspådragende for det offentlige foretagende IFP, hvis disse privatretlige datterselskaber bliver insolvente, og dermed udløser mobilisering af statslige midler, idet staten leverer hovedparten af det offentlige foretagendes finansiering og har givet det en ubegrænset implicit garanti.
(147)
Efter afslutningen af denne grundige undersøgelse kan Kommissionen konkludere, at der i princippet ikke kan gøres et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær ifølge fransk civilret og handelsloven på grund af insolvens i et af dets datterselskaber, medmindre det sker for at påvise, at den kontrollerende aktionær har begået en fejl i ledelsen af sit datterselskab (i). De nyligt planlagte, men forkastede forslag til reform af civillovbogen, som netop skulle udvide princippet om erstatningsansvar for andres handlinger til også at gælde forholdet mellem moderselskab og datterselskaber i en koncern, bekræfter, at et sådant princip tværtimod ikke findes for indeværende i fransk ret (ii).
i) Fravær af aktionærens generelle ansvar for sit datterselskab
(148)
Ifølge doktrinen (124) er en koncern aldrig som organisation i sig selv kilde til et ansvarsgennembrud. I fransk ret henholder man sig til princippet om personligt ansvar som beskrevet i artikel 1382 i civillovbogen (125). Kun en ulovlig handling, der kan tilskrives moderselskabets opførsel, vil derfor kunne åbne adgang til dettes formue i form af et hæftelsesgennembrud.
(149)
Idet moderselskabet i IFP-koncernen i det foreliggende tilfælde er en offentligretlig juridisk person (det offentlige foretagende IFP), afføder dette spørgsmål indledningsvis endnu en vanskelig opgave, idet man faktisk på forhånd bør undersøge det retsplejeområde (forvaltningsdomstole eller øvrige domstole), som i det franske system i givet fald har domstolskompetence, for at placere et eventuelt ansvar hos en offentligretlig juridisk person, som kontrollerer en privatretlig juridisk person under retslig konkursbehandling.
(150)
Kommissionen bemærker, at den franske domstol, der afgør kompetencespørgsmål, Tribunal des conflits, for så vidt angår erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (126), længe har ment, at det øvrige domstolsområde var kompetent, når en offentligretlig juridisk person varetog den juridiske ledelse (127), mens forvaltningsdomstolene var kompetente, når den offentligretlige juridiske person varetog den faktiske ledelse (128). Imidlertid ser det ud til på retspraksis, at kompetencefordelingen mellem forvaltningsdomstolene og de øvrige domstole fremover bygger på arten af de leverede ydelser, nemlig offentlige serviceydelser eller virksomhed af industriel eller kommerciel karakter.
a)
Når det drejer sig om offentlige serviceydelser, synes Tribunal des conflits (129) at have forladt sin tidligere retspraksis, der var baseret på fordelingen mellem juridisk og faktisk ledelse, efter sin afgørelse i sagen om Département de la Dordogne (130), hvor den højeste instans havde afgjort, at det var forvaltningsdomstolen, der havde kompetencen, fordi det omhandlede en offentlig serviceydelse, og det uanset om den offentligretlige juridiske person havde den juridiske eller den faktiske ledelse af den privatretlige juridiske person, der varetog leveringen af denne offentlige ydelse. Efter at Tribunal des conflits i Blanco-dommen (131) havde mindet om, at »ansvaret, der påhviler staten eller andre offentligretlige juridiske personer som følge af skader, der kan tilskrives deres offentlige serviceydelser, er omfattet af en offentligretlig ordning« (understregning tilføjet), og at det kun forholder sig anderledes, hvis det udtrykkeligt er bestemt i loven, afgjorde den, at det ikke følger af loven af 25. januar 1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af kriseramte virksomheder (i dag kodificeret i artikel L. 624-3 ff. i handelsloven), »at lovgiveren ved at gøre en undtagelse fra principperne for offentligretlige juridiske personers ansvar har villet lade placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, falde ind under de øvrige domstoles kompetence.« (Understregning tilføjet).
b)
Hvis det omvendt drejer sig om virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, falder det klart ind under de øvrige domstoles kompetence at pådømme erstatningsansvarets placering for en offentligretlig juridisk person, der kontrollerer en privatretlig juridisk person under konkursbehandling. I afgørelsen i sagen om Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) mente Tribunal des conflits bl.a., at »hvis placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, henhører under forvaltningsdomstolenes ansvar, falder et sådant søgsmål ind under de øvrige domstoles kompetence, når statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar placeres i kraft af, at der udøves virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, uden at der er grund til at skelne mellem, om den pågældende offentlige myndighed har handlet som faktisk eller juridisk leder af denne virksomhed.« (Understregning tilføjet). For at komme til denne konklusion i den pågældende sag tilbageviste Tribunal des conflits den karakter af offentlig serviceydelse, som kendetegnede den aktivitet, som et aktieselskab med direktion og tilsynsråd (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) udførte, på baggrund af to overvejelser, nemlig på den ene side forretningsformålet (133) og på den anden side finansieringsmåden (134).
(151)
Med hensyn til aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som er privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP, fremgår det af oplysningerne i sagen, bl.a. dem, der nævnes i betragtning 159, at deres forretningsformål har økonomisk karakter (135) og ikke karakter af offentlig serviceydelse. Desuden kommer hovedparten af disse virksomheders midler fra driftsindtægter, som deres økonomiske aktivitet genererer, og ikke fra offentlig finansiering. Endelig skal det bemærkes, at datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP blev stiftet som kommercielle selskaber på initiativ af en privatretlig (136) juridisk person (og ikke af en offentligretlig juridisk person, idet det offentlige foretagende IFP's statusændring til EPIC først indtraf den 7. juli 2006). Derfor forekommer den industrielle og kommercielle karakter af den virksomhed, som Axens, Beicip-Franlab et Prosernat udøver, ubestridelig, og i tilfælde af retslig konkursbehandling vil det uden tvivl være de øvrige domstole, der har kompetence til at pådømme et eventuelt erstatningssøgsmål anlagt over for det offentlige foretagende IFP.
(152)
På denne baggrund bør det kontrolleres, på hvilke betingelser den kontrollerende aktionærs ansvar kan gøres gældende i henhold til Cour de cassations retspraksis. Men betingelserne for ansvarsgennembrud ved at udvide en retslig konkursbehandling, der er indledt over for en bestemt juridisk person (datterselskabet), til også at omfatte en anden juridisk person (moderselskabet), er meget strenge. Stillet over for et insolvent datterselskab er ofrene for dette selskabs dispositioner tvunget til at bevise moderselskabets culpøse adfærd for at opnå erstatning, især moderselskabets benægtelse af dets datterselskabs status af juridisk person (α) og fejl i det kontrollerede selskabs ledelse (β).
α) Moderselskabets benægtelse af datterselskabets status af juridisk person
(153)
Cour de cassations retspraksis giver mulighed for et gennembrud mellem moderselskabet og dets datterselskaber for dettes dispositioner i to usædvanlige tilfælde (137), nemlig når datterselskabernes formue blandes sammen med moderselskabets (tilfældet med »formuesammenblanding«), og når datterselskaberne er skuffeselskaber (tilfældet kaldet »skuffeselskab«).
(154)
For så vidt angår »formuesammenblanding« (138), betegner dette begreb generelt den situation, hvor de to adskilte juridiske enheders regnskaber er udarbejdet således, at det er umuligt at fastslå, til hvem et givet aktiv eller passiv hører. For at påvise eksistensen af en sådan formuesammenblanding er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at der findes endog snævre bånd mellem selskaberne i koncernen. Ligeledes gør selskabsdeltagernes eller ledelsens, endog hovedsædets (139), identitet det ikke muligt i sig selv at fastslå formuesammenblanding. Formaliseringen af de koncerninterne forbindelser i aftaler underskrevet af moderselskabet og datterselskaberne er som oftest tilstrækkelig til at tilbagevise enhver mulighed for formuesammenblanding (140).
(155)
I to nylige sager, Metaleurop (141) og AOL Liberté (142), synes Cour de cassation endda at have skærpet sin kontrol med betingelserne for hæftelsesgennembrud for et moderselskab i en koncern. Integrationen mellem koncernens selskaber medfører ikke nødvendigvis formuesammenblanding, ikke engang hvis den er meget fremskreden. Ifølge doktrinen (143)»har hverken aftaler om likviditet og valuta mellem de to enheder eller personaleudvekslinger eller lån fra moderselskabet eller moderselskabets overtagelse af datterselskabets ledelsesbeføjelser karakter af en generel uorden i regnskaberne, der kan berettige en formuesammenblanding«. Det forekommer derfor særlig vanskeligt at gøre et moderselskabs ansvar for et af dets datterselskabers dispositioner på grundlag af sammenblanding af deres formuer (144) gældende, idet Cour de cassation kræver et ekstremt højt bevisniveau hertil.
(156)
I den foreliggende sag må det konstateres, at Kommissionen allerede har påpeget, at »[…] eftersom IFP og dets datterselskaber er særskilte juridiske enheder, har de også separate regnskaber« (145). Endvidere har de aftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, bl.a. eneretsaftaler om teknologioverførsel eller tilrådighedsstillelse af personale (146), ikke karakter af en generel uorden i regnskaberne, som kan berettige en formuesammenblanding i henhold til Cour de cassations retspraksis, idet hver ydelse er specifikt bogført i regnskaberne hos den enkelte enhed i IFP-koncernen, som det bl.a. fastslås i afsnit 7.1.4 og 7.3.
(157)
Med hensyn til »skuffeselskaber« drejer det sig om at karakterisere fraværet af elementer i datterselskabets stiftelsesoverenskomst (affectio societatis) for at vise, at det ikke reelt udgør en levende virksomhed. Cour de cassation (147) mener, at der er tale om et skuffeselskab, når den juridiske person, som proceduren er indledt over for, kun tilsyneladende eksisterer, idet det ikke udøver en aktivitet (148), der er adskilt fra forretningsførerens, uanset om denne er en fysisk eller juridisk person.
(158)
På grundlag af offentligt tilgængelige oplysninger (149) bemærker Kommissionen ligeledes, at det offentlige foretagende IFP og Axens, Beicip-Franlab og Prosernat hverken har de samme kontaktoplysninger eller samme adresser:
a)
Det offentlige foretagende IFP er registreret i handels- og selskabsregistret (Registre du Commerce et des Sociétés, herefter »CRS«) i Nanterre under nr. B 775 729 155, og det har hovedsæde i Rueil-Malmaison (150). Det offentlige foretagende IFP har to driftssteder i Frankrig i henholdsvis Solaize (151) og Pau (152).
b)
Axens er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 599 815 073, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (153) end moderselskabet. Axens' driftssteder ligger også på andre adresser end moderselskabet, som oftest uden for Frankrig, nemlig i USA i Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) og Calvert City (Kentucky), i Canada i Brockville (Ontario), i Kina i Beijing, i Japan i Tokyo, i Indien i New Delhi, i Bahrain og i Rusland i Moskva.
c)
Beicip-Franlab er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 679 804 047, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (154) end moderselskabet og Axens. Beicip-Franlab har datterselskaber og kontorer i mange lande i verden, bl.a. i Bahrain, Abu Dhabi, i Libyen i Tripoli, i Malaysia i Kuala Lumpur, i USA i Houston, Texas, i Mexico i Villahermosa, i Brasilien i Rio de Janeiro og i Rusland i Moskva.
d)
Prosernat er registret i RCS i Nanterre under nr. B 315 251 330, og dets hovedsæde ligger i Puteaux (155). Selskabet angiver (156) at være til stede i ca. tyve lande i verden, bl.a. i Sydamerika (Argentina, Brasilien og Venezuela), Europa (Det Forenede Kongerige, Italien og Norge), i Nordafrika (Algeriet og Egypten), Golfstaterne (Saudi-Arabien, De Forenede Arabiske Emirater, Kuwait, Oman og Qatar), Iran, Rusland og Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) samt det sydøstlige Asien.
(159)
Desuden er der tale om reelle økonomiske aktiviteter, som i det foreliggende tilfælde udøves af hvert af datterselskaberne, således at disse ikke med rimelighed kan betegnes som skuffeselskaber, især da Cour de cassation har vist sig meget krævende med hensyn til at betegne en juridisk person som et skuffeselskab (157).
a)
Selskabet Axens, der blev stiftet i 2001, driver en faktisk økonomisk virksomhed på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri, har over 600 ansatte og en årlig omsætning på ca. 300 mio. EUR.
b)
Selskabet Beicip-Franlab, der blev stiftet i 1967, driver en faktisk økonomisk virksomhed med udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Udøvelsen af denne virksomhed kræver omkring 100 ansatte og giver en årlig omsætning på ca. 40 mio. EUR.
c)
Selskabet Prosernat, der blev købt i 2001, driver virksomhed inden for undersøgelser og tjenesteydelser og produktion af udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. Virksomheden har ca. 70 ansatte og en årlig omsætning på ca. 50 mio. EUR.
(160)
Det fremgår således, at bortset fra ledelsesfejl, som behandles i betragtning 161-164, er de yderst begrænsede kriterier for hæftelsesgennembrud, som retspraksis har udmøntet sig i - datterselskabet er et skuffeselskab, eller formuesammenblanding mellem moderselskab og datterselskab - tydeligvis ikke opfyldt i den foreliggende sag. Derfor mener Kommissionen ikke, at betingelserne for automatisk at gøre et ansvar gældende over for det offentlige foretagende IFP i tilfælde af likvidation af dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er opfyldt.
β) Erstatningsansvar i tilfælde af moderselskabets fejlagtige ledelse af datterselskabet
(161)
Ledelsesfejl i kontrollen af datterselskabet kan traditionelt forpligte moderselskabet (158). Når moderselskabet har begået fejl i den kontrol, det udøver over ledelsen af sine datterselskaber, »især i koncerner, er der ifølge retspraksis mulighed for at gøre moderselskabets ansvar gældende« (159). Ifølge doktrinen kan ledelsesfejl af moderselskabet, som har optrådt som juridisk eller faktisk leder af et datterselskab i vanskeligheder, udløse ansvarsgennembrud (160) i tilfælde af likvidation. Moderselskabet kan da også komme til at hæfte i sin egenskab af selskabsdeltager i datterselskabet (161), hvis det kan tilskrives fejl (162), som ligger til grund for det kontrollerede selskabs vanskeligheder.
(162)
Ifølge de almindelige retsregler kan ledernes ansvar over for deres selskaber, de øvrige selskabsdeltagere eller kreditorerne gøres gældende (163). I forbindelse med en koncern vil kreditorerne hos et af datterselskaberne, der er i betalingsstandsning, forsøge at påvise, at moderselskabet har påtaget sig at være leder - juridisk eller faktisk (164) - af datterselskabet. Derfor er det især retsreglerne om kollektiv bobehandling (165), nærmere bestemt i forbindelse med erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (166), der pålægger moderselskabet et culpaansvar for sit datterselskab på betingelse af, moderselskabet har opført sig som leder (167) af datterselskabet. For at gøre moderselskabets culpaansvar gældende, skal der imidlertid forelægges bevis for en sådan ledelsesfejl og især for årsagssammenhængen mellem denne og den skade, der er lidt på grund af datterselskabets dispositioner (168).
(163)
Under alle omstændigheder fremgår det af ovenstående, at sådanne hæftelsesgennembrud på ingen måde udgør garantier, idet de altid er begrundet i moderselskabets culpaansvar. Derfor kan sådanne søgsmål heller ikke udløse et generelt princip om, at moderselskabet har et erstatningsansvar for sine datterselskaber. Det ville stride mod princippet om begrænset hæftelse, hvorefter aktionæren kun hæfter med værdien af sit indskud i aktieselskabet, undtagen når et sådant aktieselskab er et skuffeselskab eller har en formue, der er blandet sammen med moderselskabets, hvilket kan tilbagevises i den foreliggende sag.
(164)
Endelig fremgår det af Cour de cassations retspraksis, at anvendelsen af princippet om moderselskabets culpaansvar i forbindelse med ledelsen af datterselskabet under ingen omstændigheder tilnærmelsesvis udgør en mekanisme, der svarer til en garantiordning.
ii) De nylige forslag til reform af erstatningsansvar for andres handlinger
(165)
Med den gældende retstilstand ser det derfor ud til ifølge konklusionerne i en nylig parlamentsinformationsrapport (169), at »de løsninger, der hidrører fra retspraksis, understreger, at det er den juridiske personlighed, der er til hinder for ansvarspådragelsen« (170). (Understregning tilføjet).
(166)
Denne hindring virker så ophævende, at der for nylig rejste sig en debat i Frankrig om det betimelige i en reform af civillovbogen med det formål at lade erstatningsansvar for andres handlinger (171) tillige gælde i situationer med økonomisk afhængighed (bl.a. forbindelserne mellem datterselskaberne i en koncern og deres moderselskab). Visse forbrugersammenslutninger (172), som nævnes i parlamentsrapporten, synes især at beklage, at teknikken med at gøre selskaberne til datterselskaber gør det muligt i forbindelse med senere tvister for visse enheder at gøre den juridiske opdeling af selskaberne i koncernen gældende, når et datterselskab drages til ansvar, selv om de kommercielle tilbud har givet indtryk af en koncern af selskaber, der er fuldstændig integreret og tilbyder de samme ydelser.
(167)
I artikel 1355 i Catala-udkastet (173) blev det for nylig foreslået at indføre et nyt grundlag for placering af erstatningsansvar for andres handlinger, som skulle sætte spørgsmålstegn ved princippet om datterselskabernes juridiske autonomi:
»Artikel 1355
Man er automatisk erstatningsansvarlig for de skader, som forvoldes af dem, hvis livsførelse man betaler, eller hvis aktiviteter man tilrettelægger, leder eller kontrollerer i sin egen interesse. […].«
(168)
De kommentarer, som redaktørerne af dette udkast har tilføjet, kaster lys over de foreslåede fornyelser af disse bestemmelser med hensyn til erstatningsansvar for andres handlinger uden for kontraktforhold. Med vedtagelsen heraf vil »det at lede og tilrettelægge en anden persons virksomhed i den persons personlige interesse, som udøver kontrollen« (174) kunne blive et retsgrundlag, hvilket vil være en temmelig omfattende ændring af den aktuelle retstilstand, især da erstatningsansvaret fremover bliver meget præcist defineret. Således bliver ansvaret ikke »gjort betinget af bevis for den ansvarliges skyld, men af bevis for en handling, som ville kunne gøre handlingens direkte ophavsmand personligt ansvarlig, hvis han ikke havde handlet under en andens kontrol« (175).
(169)
I udkastets artikel 1360, stk. 2, præciseres dette princip i tilfælde, hvor moderselskabet i en koncern pådrager sig et erstatningsansvar for sine datterselskaber:
»Artikel 1360
[…] Ligeledes er den person ansvarlig, som kontrollerer den økonomiske eller formuemæssige aktivitet i et erhvervsforetagende, der står i et afhængighedsforhold, selv om den pågældende person handler for egen regning, når den skadelidte fastslår, at den skadevoldende handling er knyttet til udøvelsen af kontrollen. Sådan forholder det sig bl.a. for moderselskaber med hensyn til skader forvoldt af deres datterselskaber eller koncessionsgivere med hensyn til skader forvoldt af deres eneforhandlere.« (Understregning tilføjet).
(170)
Det fremgår af ovenstående, at der tværtimod med den gældende franske retstilstand og som forklaret ovenfor kræves bevis for et moderselskabs skyld i datterselskabets situation, hvis man skal gøre et erstatningsansvar gældende over for moderselskabet for datterselskabets dispositioner.
(171)
For så vidt angår den forudsigelige udvikling i den skrevne franske ret, tager Kommissionen det til efterretning, at den planlagte reform på dette punkt synes at være opgivet. I forbindelse med den omtalte parlamentsrapport erklærede lovkommissionens arbejdsgruppe da også, at den var modstander af en hvilken som helst »stadfæstelse af eksistensen af et objektivt ansvar, når der foreligger økonomisk afhængighed« (henstilling nr. 19). En reform med den retning synes i øvrigt ikke længere at være på dagsordenen. Den figurerer f.eks. ikke i lovforslag nr. 657 om reform af erstatningsansvaret (176), som blev præsenteret i den ordinære samling 2009-2010 (registreret hos senatets formandskab den 9. juli 2010).
(172)
Konklusionen - med den gældende franske retstilstand - er, at der i modsætning til statens ansvar i tilfælde af offentlige foretagenders insolvens, som har karakter af en garantiordning som følge af (bl.a.) sin automatik, ikke findes et ansvar, der implicit og automatisk kan gøres gældende over for moderselskaber for deres privatretlige datterselskabers dispositioner, når disse er under retslig konkursbehandling.
B. Kreditorerne i det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for opretholdelsen af datterselskabernes og/eller deres forpligtelsers eksistens
(173)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen i stand til at konkludere, at hvis det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i deres egenskab af aktieselskaber lukkes efter en konkursbehandling, forsvinder deres rettigheder og forpligtelser også. Under lignende omstændigheder har deres kontrollerende aktionær, det offentlige foretagende IFP, ganske vist mulighed for på forhånd at indsprøjte kapital (177) for at undgå en konkurslukning af dem. I så fald kunne en sådan tilførsel af midler sikre opretholdelsen af tredjeparters fordringer i disse datterselskaber.
(174)
I givet fald er der dog tale om et strategisk valg fra det offentlige foretagendes side og ikke om en lovfæstet automatisk forpligtelse. I øvrigt vil et sådant valg være omfattet af præcise bestemmelser om statsstøtte. I tilfælde af at denne kapitaltilførsel ikke var berettiget ifølge det markedsøkonomiske investorprincip, ville den fortsat være omfattet af Europa-Kommissionens forudgående kontrol (og tilsagn) efter at være blevet anmeldt af de franske myndigheder.
(175)
Derfor kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i tilfælde af konkursbehandling ikke har nogen sikkerhed for betaling af deres fordringer.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(176)
På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber i modsætning til det offentlige foretagende IFP's kreditorer hverken er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer eller for opretholdelsen af disse aktieselskabers eksistens i tilfælde af konkursbehandling. Det betyder, at disse privatretlige datterselskaber ikke er omfattet af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP i kraft af sin status nyder godt af. Kommissionen bygger sin analyse på, at det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskabers kreditorer:
-
fortsat er underlagt de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder
-
ikke med den gældende franske retstilstand automatisk kan gøre et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær i datterselskaberne, det offentlige foretagende IFP (og dermed den franske stat) for disse datterselskabers dispositioner. De skal faktisk på forhånd fremlægge bevis for, at det offentlige foretagende har begået en fejl, hvilket udelukker, at et sådant ansvar automatisk kan gøres gældende og derfor kan sammenlignes med en garantiordning.
(177)
Kommissionen understreger, at den allerede har draget lignende konklusioner i andre sager, hvor den har vurderet, at et aktieselskab, der ejes 100 % af et det offentlige foretagende eller staten selv, ikke var omfattet af den ubegrænsede offentlige garanti, som aktionæren nød godt af. For så vidt angår de aktieselskaber, der direkte ejes af staten, har Kommissionen siden 2003 (sagen om EDF (178) ment, at omdannelsen af et EPIC til et almindeligt aktieselskab og dermed dets underlægning af de almenretlige konkursbestemmelser medførte, at den garanti, som virksomheden havde været omfattet af indtil da, bortfaldt. Den linje blev for nylig bekræftet, da La Poste selv blev omdannet til et 100 % statsligt ejet aktieselskab (179). For så vidt angår aktieselskaber, der ejes af offentlige foretagender, har Kommissionen i sin beslutning om oprettelse af Banque Postale erkendt, at den juridiske status for et sådant datterselskab i form af et aktieselskab, der ejes 100 % af et offentligt foretagende (i dette tilfælde La Poste, som på det tidspunkt havde en offentligretlig status, der kunne sammenlignes med et EPIC), i sig selv tillod at udelukke eksistensen af en ubegrænset garanti til dets fordel (180).
7.1.2 DEN ØKONOMISKE KARAKTER AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S AKTIVITETER, SOM ER OMFATTET AF DEN UBEGRÆNSEDE GARANTI
(178)
Som Kommissionen allerede har påpeget i sine tidligere beslutninger om det offentlige foretagende IFP (181) har det offentlige foretagende IFP i medfør af sine vedtægter følgende tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
(179)
De franske myndigheder mener, som det påpeges i betragtning 31, at det offentlige foretagende IFP er en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation).
(180)
Kommissionen mener ligeledes, at det offentlige foretagende IFP med hensyn til de opgaver, det har fået betroet, kan betegnes som en »forskningsorganisation« i henhold til punkt 2.2.d) i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation (182) (herefter »F&U&I-rammebestemmelserne«), idet dets primære mål er at drive grundforskning (183), industriforskning (184) eller forsøgsbaseret udvikling (185) og at formidle resultaterne gennem undervisning, publikation eller teknologioverførsel.
(181)
I overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis (186) kan (187) den offentlige finansiering af aktiviteter, der udføres af en forskningsorganisation (herunder dækningen af aktiviteterne af en ubegrænset offentlig garanti) medføre, at der er tale om statsstøtte, forudsat at den pågældende organisation udøver en økonomisk aktivitet, dvs. en aktivitet, der består i at tilbyde varer eller tjenesteydelser på et givet marked (188) uafhængigt af organisationens juridiske status og finansieringsmåde.
(182)
Hvad præcist angår den økonomiske (eller ikkeøkonomiske) art af de aktiviteter, som forskningsorganisationen udøver, har Kommissionen i løbet af sin beslutningspraksis (189) præciseret, hvad den betragter som relevant for de to kategorier.
(183)
Hvad angår forskningsorganisationens primære aktiviteter, mener Kommissionen, at de i princippet udgør aktiviteter af ikkeøkonomisk art, bl.a.:
-
uddannelsesaktiviteter med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer
-
uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse, herunder F&U-samarbejde
-
formidling af forskningsresultater.
(184)
Den vurderer i øvrigt, at teknologioverførslen (licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber) ikke er en økonomisk aktivitet, fordi den foregår på »internt niveau« (190), og alle indtægterne, som den genererer, geninvesteres i forskningsorganisationens primære aktiviteter.
(185)
Til gengæld mener Kommissionen, at den forskning, der udføres efter aftaler indgået med industrien, udlejning af forskningsudstyr samt konsulentarbejde (191) hører under de økonomiske aktiviteter.
(186)
I den foreliggende sag dækker den ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP i kraft af dets status af EPIC samtidig de ikkeøkonomiske aktiviteter (hvilket ikke i sig selv er et problem med hensyn til statsstøtte) og de økonomiske aktiviteter, som er af to typer.
(187)
Med hensyn til den første type økonomisk aktivitet har de franske myndigheder i deres breve af 13. januar og 16. juli 2010 erkendt, om end de som angivet i betragtning 31 også mener, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter for størstedelens vedkommende er ikkeøkonomiske, at det offentlige foretagende IFP ud over datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder har leveret tjenesteydelser bestående i det væsentlige af udlejning af materiel og lokaler, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne samt kontraktforskning for tredjemands regning og for datterselskabernes regning. Som angivet i betragtning 185 har sådanne aktiviteter en økonomisk karakter i den betydning, som Kommissionen normalt tillægger den.
(188)
For så vidt angår den anden type økonomiske aktiviteter, er teknologioverførsel såsom licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber, i princippet og som påpeget i betragtning 184 ikkeøkonomiske aktiviteter, hvis de foregår internt, og hvis den indtjening, de genererer, fuldt ud geninvesteres i offentlig forskning. I den foreliggende sag, som Kommissionen konkluderede i sin beslutning C 51/2005, er de meget specifikke relationer, som det offentlige foretagende IFP og dets privatretlige datterselskaber har, imidlertid af en sådan art, at »[…] visse af IFP’s aktiviteter kan betegnes som værende af økonomisk art, eftersom de udnyttes kommercielt af datterselskaberne« (192). Kommissionen har da også konkluderet, at de berørte datterselskaber ikke kan betragtes som virksomheder, der opererer uafhængigt af moderselskabet, eftersom deres aktiviteter er integreret i det offentlige foretagende IFP’s udviklingsstrategi, hvor IFP ikke blot har juridisk, men også faktisk kontrol over datterselskaberne, hvor eneretsaftaler vidner om en stærk økonomisk integration, og hvor det offentlige foretagende IFP og de berørte datterselskaber optræder med et fælles image over for aktørerne i de berørte sektorer. Teknologioverførslerne, især dem, der stammer fra industriforskningen (193), mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat skal derfor betegnes som økonomiske aktiviteter i konkurrenceretlig forstand.
7.1.3 AFGRÆNSNING AF NÆRVÆRENDE AFGØRELSE
(189)
Det fremgår af afsnit 7.1.1, at kun aktiviteter, der direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, er dækket af statsgarantien i modsætning til aktiviteter, der udøves af privatretlige datterselskaber, som ikke er omfattet af dækningen.
(190)
Det er i øvrigt kun statsgarantidækningen af de aktiviteter, der har økonomisk karakter blandt dem, som direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, der eventuelt indebærer en statsstøtte, såfremt de øvrige betingelser i henhold til artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten ligeledes er opfyldt.
(191)
Endelig fremgår det af afsnit 7.1.2, at disse økonomiske aktiviteter dels begrænser sig til kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP, dels til teknologioverførselsaktiviteterne på datterselskaberne Axens', Beicip-Franlabs og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder samt infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser.
7.1.4 EKSISTENSEN AF EN SELEKTIV FORDEL FOR IFP-KONCERNEN
(192)
For at analysere de eventuelle fordele, som IFP-koncernen kan drage af den ubegrænsede garanti til fordel for moderselskabet, det offentlige foretagende IFP, i kraft af dets status af EPIC, vil Kommissionen undersøge spørgsmålet i to trin: Den vil først undersøge de eventuelle fordele, som moderselskabet får (7.1.4.1), inden den undersøger de fordele, der potentielt overføres til dets datterselskaber (7.1.4.2).
7.1.4.1 Fordele for det offentlige foretagende IFP
(193)
I indledningsbeslutningen påpegede Kommissionen i overensstemmelse med punkt 2.1.3 i meddelelsen om garantierne, at den mente, at det offentlige foretagende IFP primært kunne drage fordel af sin EPIC-status gennem de mere gunstige finansieringsbetingelser (194) på kapitalmarkederne, fordi proceduren efter de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation ikke kan anvendes på offentligretlige juridiske personer. I tilfælde af det offentlige foretagendes insolvens, har Kommissionen i øvrigt bemærket, at statsgarantien gælder alle det offentlige foretagende IFP's fordringer, der, som det præciseres i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, »kan være af både finansiel, kommerciel og anden art«, især fordringer, som leverandører (hvis fakturaer ikke er betalt) eller kunder (til hvem tjenesteydelser ikke er leveret) har i foretagendet.
(194)
Efter den tilbundsgående undersøgelse af den foreliggende foranstaltning er Kommissionen derfor af den opfattelse, at den bør analysere eksistensen af en eventuel fordel for det offentlige foretagende IFP, for så vidt angår dets forhold til banker og finansielle institutioner (A), leverandører (B) og kunder (C).
A. Fravær af en fordel i forholdet til banker og finansielle institutioner
(195)
I sin indledningsbeslutning påpegede Kommissionen, om end den erkendte, at det offentlige foretagende IFP ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau (195), at den finansiering, der ydes det offentlige foretagende IFP, nødvendigvis risikovurderes af kreditorerne (196). I betragtning af at det offentlige foretagende IFP »må ud på lånemarkedet for at finansiere sin gæld«, anfører Kommissionen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kan udelukke, at det offentlige foretagende IFP kan have økonomisk fordel af, at finansmarkederne i deres kreditvurdering inddrager statens rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagende IFP's gæld.
(196)
Efter den tilbundsgående undersøgelse tager Kommissionen de oplysninger, som Frankrig har fremsendt, som nævnes i betragtning 64 ovenfor, og som er resumeret i tabel 1 i denne betragtning (hvor »K EUR« betyder »tusind euro«), til efterretning.
Tabel 1
Det offentlige foretagende IFP's gældsætning i perioden 2005-2010
Enhed:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
Lån og gæld til kreditinstitutioner (197)
Kortere frist end 1 år (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Længere frist end 1 år
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) heraf kortfristede banklån og kassekreditter
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rentesatser på lån og gæld til kreditinstitutioner:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Mellem- og langfristede lån
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kortfristede banklån og kassekreditter
[Bank nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Det fremgår af disse oplysninger, at det offentlige foretagende IFP, hvad angår lån med frist på over et år, ikke har optaget lån hos kreditinstitutionerne siden sin statusændring, dvs. i perioden 2006-2009, som der findes data for. I den samme periode efter statusændringen har det offentlige foretagende IFP kun optaget lån med kortere frist end et år en enkelt gang, nemlig i 2009 til det beskedne beløb af […] (*) EUR. Det må i øvrigt konstateres, at den rentesats (EONIA + […] (*) %), som [Bank nr. 3] (**) beregnede sig, var […] (*) basispoint højere (alt andet lige) end den rentesats (EONIA + […] (*) %), som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til i 2005 hos [Bank nr. 1] (**), da det endnu var en privatretlig juridisk person og dermed endnu ikke omfattet af den statsgaranti, som det i dag får gennem sin status af offentligt foretagende.
(198)
For så vidt angår 2010, har de franske myndigheder præciseret, at det offentlige foretagende IFP havde fået fire kreditforslag på […] (*) EUR til 1-årige rentesatser på mellem EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 4] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 5] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) og EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 3] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 1] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR). Det offentlige foretagende IFP fik ligeledes et »spot«-tilbud af [Bank nr. 3] (**) (alt efter den valgte varighed af trækket) til en rentesats, der var lig EURIBOR + […] (*) %. Kommissionen tager det til efterretning, at disse rentesatser svarer til dem, som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til før sin statusændring i 2006, da det endnu var en privatretlig juridisk person, som ikke var dækket af en statsgaranti.
(199)
På baggrund af ovenstående erkender Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i perioden mellem statusændringen og 2010 ikke har draget nogen reel økonomisk fordel af sin status af EPIC i sit forhold til banker og finansielle institutioner. Med andre ord ser det ud til, at der ikke var lejlighed til i den pågældende periode, at den potentielle fordel, som virksomheden kunne have fået af den ubegrænsede garanti i form af en mere gunstig lånerente end markedsvilkårene, kunne materialisere sig.
(200)
En sådan konklusion gælder naturligvis kun fortiden, idet Kommissionen ikke kan antage, hvordan markedets aktører opfører sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for det offentlige foretagende IFP's misligholdelse. Derfor er det nødvendigt i forbindelse med de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremover skal sende til Kommissionen, at de afgiver oplysninger om det offentlige foretagende IFP's gældsætningsniveau og betingelserne herfor og fremlægger bevis for, at disse lån er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller tilføjer den tilsvarende støttes bruttoækvivalent i beregningen af garantieffektens maksimale beløb ifølge en metode, der er analog med den, der beskrives i tabel 6 i betragtning 300.
(201)
Endelig tager Kommissionen de franske myndigheders forslag til efterretning, ifølge hvilket der i forbindelse med hver transaktion indføres følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(202)
I den forbindelse vil denne forpligtelse i kombination med samtlige Frankrigs øvrige forpligtelser, og selv hvis den ikke i sig selv kan afgøre spørgsmålet om eksistensen af en garanti, i givet fald gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
B. Fordel i forholdet til leverandørerne
(203)
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP's forhold til leverandørerne, er det i modsætning til, hvad de franske myndigheder angiver (se betragtning 65), ikke tilstrækkeligt til at tilbagevise enhver fordel i kraft af dets EPIC-status, at det offentlige foretagende ifølge EU-retten eller national ret er pålagt en forpligtelse til konkurrenceudsættelse. Den enkelte leverandør kan nemlig, når vedkommende i forbindelse med organiserede offentlige indkøb afgiver sit bud, forvente, at det offentlige foretagende IFP aldrig går konkurs. Derfor skal der med hensyn til offentlige indkøb skelnes mellem prisnedsættelser som følge af de effektiviseringsgevinster, som muliggøres af konkurrenceudsættelsen blandt tilbudsgiverne i forbindelse med udbuddene - som udgør en reel »samfundsmæssig gevinst«, hvilket Kommissionen har påpeget i den rapport, som de franske myndigheder citerer - og prisnedsættelser som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling. Disse to faktorer er, om end de begge trækker i retning af lavere priser på offentlige indkøb, af væsensforskellig art, så Kommissionen kan under ingen omstændigheder tillægge den ene den andens virkninger.
(204)
For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til det offentlige foretagende IFP, som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring (199).
(205)
Kommissionen bemærker, at vederlaget for en sådan factoringydelse omfatter to elementer:
a)
en finansieringsprovision (eller debitorrenter) beregnet tidsproportionalt til at dække præfinansieringen af det forskud, der ydes leverandøren, og som bl.a. afhænger af den gældende rentesats på tidspunktet for afhændelsen af fordringerne
b)
en factoringprovision i egentlig forstand, som varierer (200) fra 0,7 % til 2,5 % af den omhandlede omsætning med en gennemsnitssats på 1,5 % beregnet af summen af de fordringer, der er overført til betaling af regnskabsforvaltning, inddrivelse og fuldførelsesgaranti.
(206)
I deres brev af 26. november 2010 anførte de franske myndigheder, at Kommissionens betragtninger over den rolle, som factoring spiller, efter deres mening hviler på en ufuldstændig vurdering af grundene til, at en virksomhed benytter denne type tjenesteydelse. De franske myndigheder erkender ganske vist, at factoringselskaberne meget vel leverer de tre ydelser likviditetsforskud, inddrivelse og garanti for fordringer, men præciserer, at de kan tilbyde ydelserne i sammenhæng eller som særskilte ydelser. På baggrund af en undersøgelse, som Banque de France foretog i 2009 (201), tilføjer de, at debitoradministration (dvs. en finansiel opgave uden dækning af fordringerne) er blevet fremherskende blandt disse forskellige ydelser i en factors tilbud, således at brugen af factoring stadig oftere bliver en simpel likviditetsoperation for leverandøren. Kommissionen tager denne bemærkning til efterretning.
(207)
I øvrigt har de franske myndigheder oplyst det beløb, som det offentlige foretagende IFP har betalt for factoring (202) siden 2004 (som vederlag for de nødvendige leverancer til de to typer aktiviteter, de økonomiske og de ikkeøkonomiske):
Tabel 2
Det offentlige foretagende IFP's leverandørers brug af factoring i perioden 2004-2010
År
Antal berørte leverandører
Betaling til factoringselskaber
(i EUR)
Antal berørte fakturaer
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Hele perioden
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De franske myndigheder konstaterer, at det offentlige foretagende IFP's betalinger til factoringselskaber er steget siden dets statusændring i 2006. De slutter heraf, at denne udvikling rokker ved Kommissionens ræsonnement om tredjeparters opfattelse af risikoen for misligholdelse fra et EPIC's side. De mener da også, at hvis det offentlige foretagende IFP havde fået en statslig risikodækning fra 2006, skulle brugen af factoringydelser være helt forsvundet eller i hvert fald være blevet mindre hyppig siden da.
(209)
Da brugen af factoring, som de franske myndigheder selv angiver i betragtning 206, mere og mere er knyttet til behovet for likviditetsforskud (stigning i debitoradministration) og mindre og mindre til overtagelsen af debitorrisikoen (fald i inddrivelse, finansiering og garanti), og da det ikke er muligt i det offentlige foretagende IFP's regnskaber at skelne mellem de forskellige factoringydelser, som dets leverandører benytter, er det tværtimod Kommissionens opfattelse, at den udvikling, som det offentlige foretagende IFP har konstateret, ikke gør det muligt at rokke ved dens ræsonnement og endnu mindre muligt at påvise, at det offentlige foretagende IFP's leverandører skulle have konkluderet, at der var en øget risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side efter statusændringen.
(210)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at dække leverandørernes risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side, hvis de ikke nød godt af en statsgaranti. Kommissionen bemærker imidlertid, at idet factoringprovisionen som nævnt i betragtning 205.b) reelt dækker tre særskilte ydelser (inddrivelse, finansiering og debitorgaranti), udgør det nævnte maksimale beløb på 2,5 % af den garanterede omsætning under alle omstændigheder en forhøjelse af den præmie, det ville være nødvendigt at betale for alene at dække risikoen for misligholdelse.
(211)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets leverandører. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(212)
For så vidt angår de omhandlede beløb, har de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 anført, at omkostningen ved erhvervelse af disse varer og tjenesteydelser direkte er indregnet i værdiansættelsen af det personale, der afsættes til de aktiviteter, som er berørt af erhvervelsen af de nævnte varer og tjenesteydelser (204). For så vidt angår viderefakturering af udstationeret personale og lokaler, medfører lokalerne i øvrigt ingen specifikke udgifter af betydning, idet samtlige tilhørende omkostninger allerede er integreret i foretagendets strukturomkostninger.
(213)
Hvad endelig angår varer og tjenesteydelser, der specifikt er indkøbt til udelukkende økonomiske aktiviteter, udgør det årlige gennemsnitlige beløb for disse leverancer ifølge de franske myndigheder en beskeden andel (205) af den årlige gennemsnitlige omsætning, som det offentlige foretagende IFP realiserer. Vedrørende kontraktforskning beløber de leverancer, som det offentlige foretagende IFP købte for at levere sine ydelser i perioden 2006-2009, sig til et årligt gennemsnit af […] (*) beregnet på basis af oplysninger, som det offentlige foretagende IFP har indsamlet via sit driftsbogholderi.
(214)
Kommissionen mener, at det offentlige foretagende IFP til udøvelsen af sine økonomiske aktiviteter har haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, der følger af disses mere gunstige risikovurdering af virksomheden. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen, at den under alle omstændigheder ikke vil kunne overskride et årligt (206) gennemsnit i størrelsesordenen […] (*) EUR over den pågældende periode (2006-2009).
(215)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets leverandører er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
C. Fordel i forholdet til kunderne
(216)
Hvad angår de forskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer, tager Kommissionen selskabet UOP Limiteds bemærkninger til efterretning. Selskabet angiver heri, at teknologierhververne i forbindelse med teknologiafhændelse, som i sagens natur er et risikabelt område, i henseende til dækning af ansvaret i og uden for kontraktforhold er særligt følsomme over for garantierne for, at deres leverandører er i stand til at levere de lovede ydelser.
(217)
Imidlertid præciserede de franske myndigheder i deres brev af 13. januar 2010, for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold, at de privatretlige selskaber og de offentlige foretagender i Frankrig er ligeligt underlagt en almenretlig ordning (artikel 1382 i civillovbogen om især ordningen for culpaansvar (207). De franske myndigheder tilføjede, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter havde særlige karakteristika, idet de indebar brugen af let antændelige, eksplosive eller giftige produkter og laboratorieudstyr, som kan være kilde til stor »industriel« risiko (208) ifølge forsikringsselskabernes sædvanlige brug af ordet. Derfor har det offentlige foretagende IFP tegnet forskellige forsikringer for at dække ikke blot de klassiske risici (erstatningsansvar), men ligeledes specifikke risici såsom dem, der er forbundet med ioniserende kilder eller maskiner, der bryder sammen i nærheden af brøndene. Med hensyn til erstatningsansvar dækker det offentlige foretagende IFP's forsikring fire typer, nemlig erhvervsansvarsforsikring, produktansvarsforsikring, professionel ansvarsforsikring og miljøskader.
(218)
Det fremgår af ovenstående, at det offentlige foretagende IFP på ingen måde har læsset sit erstatningsansvar uden for kontraktforhold over på staten i tilfælde af et uheld ved at risikere at forlade sig på den garanti, som det har i kraft af sin EPIC-status, men at det tværtimod tegner de forsikringer på markedet, der er nødvendige for at dække risikoen.
(219)
For så vidt angår erstatningsansvar i kontraktforhold, fremgår det af de franske myndigheders oplysninger som svar på UOP Limiteds bemærkninger, især dem, der er gengivet i betragtning 91, at det offentlige foretagende IFP's ansvar over for sine kunder (egne datterselskaber såvel som tredjeparter) i forbindelse med levering af tjenesteydelser »er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne’, således at hvis kunden mener, at det arbejde, som det offentlige foretagende IFP har udført, er fejlbehæftet, kan IFP under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige. I øvrigt noterer Kommissionen sig de franske myndigheders bemærkning om, at de konstaterer, at en kontraherende part i kraft af princippet om ikkesammenlægning af ansvar ikke kan gøre et erstatningsansvar uden for kontraktforhold gældende med det formål at søge erstatning for skader, som vedkommende har lidt som følge af et kontraktforhold (209).
(220)
Tilbage står dog, at kunderne på baggrund af den garanti, som staten giver det offentlige foretagende IFP, er sikre på, at IFP aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse.
(221)
I lighed med det ræsonnement, som Kommissionen fremlægger i betragtning 204 ff. om forholdet til leverandørerne, mener den, at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med det offentlige foretagende IFP. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.
(222)
På dette punkt tager Kommissionen til efterretning, at Frankrig ikke uden visse forbehold og som nævnt i betragtning 66 erkender, at »den eneste formodede virkning for det offentlige foretagende IFP, som kunne identificeres, ville være en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier.« De franske myndigheder konkluderer herefter uden yderligere præcisering, at resultatet af en sådan afgiftslettelse »med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig.«
(223)
Kommissionen påpeger for det første, at der indgår mange faktorer i beregningen af omkostningen ved en fuldførelsesgaranti, især kontrakttypen og det dækkede beløb, arbejdsstyrken, den finansielle situation, risikoen for misligholdelse og skadeshyppigheden hos den virksomhed, hvis ydelser er dækket, samt andre rent finansielle oplysninger såsom honorarer eller provision til formidlere. På baggrund af offentligt tilgængelige oplysninger (210) vurderer Kommissionen, at den sats, der anvendes, sædvanligvis varierer mellem 1 % og 5 % af den dækkede omsætning.
(224)
Fastsættelsen af de specialiserede formidleres pris for dækningen sker med statistiske teknikker, eventuelt suppleret med en risikotype, således at det ikke er muligt forud at bestemme en fast sats for en fuldførelsesgaranti. Den endelige pris for garantien afhænger i sidste ende af beløbet for de eventuelle tab og sandsynligheden for, at de sker. Selv om der i visse sektorer kan tilbydes en garanti for »perfekt fuldførelse« (f.eks. i bygge- og anlægssektoren eller international handel), forekommer det derfor ikke muligt at dække mere end en »bedste indsats« vedrørende kontraktforskningen, idet F&U i sagens natur er et risikabelt område, hvor købere af forskningsarbejde ingen sikkerhed har for, at dette udmønter sig i resultater, som kan udnyttes. I den henseende noterer Kommissionen sig, at det beløb, som det offentlige foretagende IFP kontraktligt garanterer sine kunder, herunder sine datterselskaber, begrænser sig til én gange prisen på de leverede forskningsydelser.
(225)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at garantere kunderne (herunder datterselskaberne) det offentlige foretagende IFP's »bedste indsats« i udførelsen af forskningsarbejdet. Adspurgt om dette forhold angav de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010, at de heller ikke var i besiddelse af oplysninger om den præmiestørrelse, som markedet beregner sig for at dække de specifikke risici på F&U-området. Kommissionen mener dog, at den præmie, som markedet ville kræve til dækning af en sådan risiko (begrænset til »bedste indsats« inden for forskning og dermed mindre end risikoen ved »perfekt fuldførelse« af en kontrakt) strengt logisk ville være lavere end de maksimale skøn, som anføres i betragtning 223. Derfor mener Kommissionen, at en maksimal sats på 5 % af den omsætning, som den dækkede ydelse genererer, under alle omstændigheder udgør en forhøjelse af den præmie, som det ville være nødvendigt at betale for at få dækket en sådan risiko.
(226)
Med hensyn til beløbet på de økonomiske aktiviteter, der vil kunne dækkes af en sådan garanti, påpeger Kommissionen, at disse aktiviteter er af to typer, nemlig dels udlejningen af infrastruktur, tilrådighedsstillelse af forskningspersonale og levering af juridiske ydelser samt kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP (såvel for tredjeparters regning som for dets egne datterselskabers regning), dels det offentlige foretagende IFP's teknologioverførsler til datterselskaberne på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder. Hvad angår de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udfører på sit datterselskab Beicip-Franlabs (211) eneretsbaserede forretningsområde, har Kommissionen da også allerede konstateret, at de er fuldt finansierede af indtægter fra markedet for rådgivning om udnyttelse af olieforekomster og udgivelse og formidling af programmel til olieudvinding. I beslutning C 51/2005 fastslog Kommissionen fraværet af koncerninterne overførsler af det offentlige foretagende IFP's offentlige finansiering til datterselskabet Beicip-Franlab, idet de kommercielle forbindelser mellem de to enheder foregår på normale markedsvilkår. Da de vederlag, som Beicip-Franlab betaler det offentlige foretagende IFP, »mere end« (212) dækker omkostningerne ved IFP's forskning på datterselskabets eneretsbaserede forretningsområde, kan Kommissionen konkludere, at den anvendte prisfastsættelse gør, at Beicip-Franlab allerede, uanset hvad, betaler for en eventuel yderligere effekt af statsgarantien på de forskningsomkostninger, som det offentlige foretagende IFP bærer. På disse betingelser er statsgarantiens dækning af de kommercielle relationer mellem datterselskabet og dets moderselskab ikke af en sådan art, at den kan udgøre en konkurrencemæssig fordel i forbindelse med det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på datterselskabet Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder. Statsgarantiens eventuelle dækning udgør derfor ikke statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(227)
Vedrørende det offentlige foretagende IFP's aktiviteter af den første type for såvel tredjeparters regning som datterselskabernes regning oplyste de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 det beløb, som det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter udgjorde mellem 2006 og 2009. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb for forskningen i denne periode androg […] (*) EUR, heraf […] (*) EUR for tredjeparter og […] (*) EUR for datterselskaberne.
(228)
De franske myndigheder har desuden leveret oplysninger om de administrative tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP har leveret til sine datterselskaber i samme periode. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb, der viderefaktureres af det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber siden 2006 har ligget omkring […] (*) EUR for det udstationerede personale og […] (*) EUR for domiciludgifter (213).
(229)
Vedrørende den anden type aktiviteter, nemlig teknologioverførsel fra det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, skal det først og fremmest påpeges, at beslutning C 51/2005 allerede indeholdt beløbene for 2006:
a)
På Axens' eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser forud for sin industrielle forskning og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
b)
På Prosernats eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
c)
Samlet har det offentlige foretagende IFP således realiseret for 56,4 mio. EUR forskningsydelser på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder (heraf 7,4 mio. EUR i tekniske feasibilityundersøgelser og 49 mio. EUR i forskningsarbejde), mens dets egne midler i alt androg […] (*) EUR. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at denne forskning var subsidieret med offentlige midler i størrelsesordenen 11,3 mio. EUR (eller en støtteintensitet (214) på 20 %).
(230)
Med hensyn til de følgende år fik Frankrig i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og indtil eneretsaftalerne udløber, pligt til at »forelægge Kommissionen en detaljeret rapport om de projekter, IFP gennemfører på de områder, hvor Axens og Prosernat har enerettigheder«. De oplysninger, der fremgår af disse årlige rapporter, gør det muligt at beregne det præcise årlige beløb for den forskning, der er ydet af det offentlige foretagende IFP for datterselskaberne på disses eneretsbaserede forretningsområde.
(231)
Indtil videre har Frankrig sendt Kommissionen årlige rapporter for 2007, 2008 og 2009. På baggrund af den nødvendige tid til behandling af regnskabsdata bliver rapporten for 2010 fremsendt i løbet af 2011.
(232)
På Axens' eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 3 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 3
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Axens' eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(234)
På Prosernats eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 4 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 4
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Prosernats eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Prosernats eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(236)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i henseende til sine økonomiske aktiviteter havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning (hvor EUR betyder euro og »M EUR« betyder »millioner euro«):
Tabel 5
Forhøjelser af den økonomiske fordel, som det offentlige foretagende IFP drager i sit forhold til kunderne af den ubegrænsede garanti fra 2006 til 2009
2006
2007
2008
2009
Forskningsydelser (uden for datterselskabernes eneretsområder)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse (215)
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
For datterselskabernes regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
For tredjeparters regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Administrative tjenesteydelser
Viderefakturering af udstationeret personale
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Viderefakturering af domiciludgifter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Ydelser inden for Axens' eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Ydelser inden for Prosernats eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
I alt for datterselskaberne
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
I alt for tredjeparter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets kunder. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(238)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets kunder er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
7.1.4.2 Fordele overført til de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen
(239)
For så vidt angår datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP, påpegede Kommissionen i indledningsbeslutningen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kunne udelukke, at »enhver fordel af det offentlige foretagende IFP's EPIC-status, som f.eks. mere gunstige lånevilkår, ligeledes kunne gavne de tre datterselskaber« (216).
(240)
Efter nærværende tilbundsgående undersøgelse, af de i afsnit 7.1.1.2 nævnte grunde og i betragtning af fraværet i fransk ret af et generelt aktionæransvar for datterselskaberne i en koncern er der ikke belæg for at mene, at det offentlige foretagende IFP og dermed den franske stat kan pådrage sig ansvaret for betalingen af de fordringer, som tredjeparter har i Axens og Prosernat i forbindelse med disses økonomiske aktiviteter, især i tilfælde af at de kommer under retslig likvidation.
(241)
Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i sin beslutning N 531/2005 - selv om den som nævnt i betragtning 177 havde den opfattelse, at Banque Postale som aktieselskab fortsat var omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og dermed ikke selv havde nogen fordel af en ubegrænset statsgaranti - ikke desto mindre behandlede spørgsmålet om en eventuel overførsel på datterselskabet af virkningerne af en offentlig garanti til fordel for dets eneaktionær (217).
(242)
Nærmere bestemt vurderede Kommissionen (218), at koncernens driftsstruktur medførte en gennemtrængelighed mellem aktionæren (La Poste) og datterselskabet (Banque Postale) som følge af den kombinerede virkning af i) datterselskabets anvendelse af menneskelige og materielle ressourcer stillet til rådighed af moderselskabet og ii) vederlaget for disse ressourcer på basis af de omkostninger, som moderselskabet bar. I tilfælde af at der forelå en økonomisk fordel, der kunne bevirke lavere omkostninger for La Poste, ville vederlaget, som Banque Postale betalte til sit moderselskab, således være blevet reduceret tilsvarende og have medført en overførsel (i det mindste delvis) af denne økonomiske fordel på datterselskabet.
(243)
I analogi hermed vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at der forekom en vis gennemtrængelighed, navnlig i det offentlige foretagende IFP's prisfastsættelse af de ydelser, det leverer til Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområde, hvorved de koncerninterne kommercielle relationer ikke fulgte en markedslogik, men tværtimod gav mulighed for krydssubsidiering af datterselskabernes økonomiske aktiviteter med offentlige midler stillet til rådighed af moderselskabet. Som påpeget i betragtning 226 konkluderede Kommissionen i øvrigt, at relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og datterselskabet Beicip-Prosernat (219) foregik på normale markedsvilkår.
(244)
I førnævnte sag om Banque Postale fandt Kommissionen det nødvendigt, at de franske myndigheder indgik forpligtelser, der tillod oprettelsen af en mekanisme, der neutraliserer den eventuelle virkning af moderselskabets fordele for datterselskaberne. For så vidt angår finansieringsvilkårene, gik denne forpligtelse ud på »skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for nævnte finansielle transaktion. Denne kontraktbestemmelse skal fremgå af emissionsprospektet for hver transaktion. (220)«
(245)
I den foreliggende sag forpligtede de franske myndigheder sig til, for så vidt angår det offentlige foretagende IFP's datterselskabers lånevilkår (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(246)
Med hensyn til datterselskabernes udnyttelse af de menneskelige og materielle ressourcer, som moderselskabet stiller til rådighed, antog Kommissionen i beslutning C 51/2005, »at hvis der er tale om subventionering af økonomiske aktiviteter, kan den henføres til størrelsen af de vederlag, de pågældende datterselskaber betaler til moderselskabet, og vil fremgå af IFP’s regnskab« (221). Men i undersøgelsen af det offentlige foretagende IFP's regnskaber er de eneste oplysninger, der findes om omkostninger, der ikke allerede var medregnet af Kommissionen for 2006 i beslutning C 51/2005 og for de følgende år af de franske myndigheder i deres årlige rapporter, de oplysninger, som vedrører den ubegrænsede garantis dækning af de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer til sine datterselskaber. Da den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes i ydelserne til datterselskaberne.
(247)
Derfor bør opfattelsen være, at den økonomiske fordel for det offentlige foretagende i kraft af den lovbestemte garanti således er blevet overført på de privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
(248)
For så vidt angår de kontrakter, som både det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Prosernat og Beicip-Franlab har indgået med deres fælles leverandører, og som Kommissionen har nævnt i sin indledningsbeslutning, og selskabet UOP Limited ligeledes har nævnt i sine bemærkninger som angivet i betragtning 73, har de franske myndigheder ganske vist bekræftet, at de eksisterer, men også præciseret, at det i det væsentlige drejede sig om transportområdet (luft- og jernbanetransport), nemlig tjenesterejser for de forskellige enheders personale. Kommissionen mener, at hvis datterselskaberne har kunnet profitere af mere gunstige indkøbsbetingelser i IFP-koncernen, hvilket ikke nødvendigvis er fastslået for de berørte leverancers vedkommende, ville det snarere skyldes en politik om mængderabat, som disse leverandører eventuelt gav i tilfælde af grupperede indkøb, end en eventuel virkning af garantien. Hvis det antages, at analysen i afsnit 7.1.4.1.B af det offentlige foretagende kan overføres på datterselskaberne for de leverancers vedkommende, som datterselskaberne indkøbte sammen med moderselskabet, og at disse leverancer er omfattet af en sådan overførsel af den fordel, som det offentlige foretagende IFP har i kraft af garantien, når det køber disse ydelser billigere, ville de omhandlede beløb under alle omstændigheder være så beskedne, at Kommissionen tvivler på, at de kan antage en karakter af reel økonomisk fordel.
(249)
I overensstemmelse med konklusionerne i beslutning C 51/2005 er de eneste aktiviteter, der kan være omfattet af en fordel, fordi statsgarantien til fordel for moderselskabet dækker forskningsaktiviteterne på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder, derfor begrænset til »[det offentlige foretagende IFP's] støtte til aktiviteterne på Axens' og Prosernats forretningsområder« (222). Vedrørende netop de fordele, der overføres på Axens og Prosernat mener Kommissionen uden præcist at kunne kvantificere fordelen med et nøjagtigt beløb i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i betragtning 236.
(250)
Det er Kommissionens opfattelse, at en sådan økonomisk fordel overført af det offentlige foretagende IFP på sine privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat er selektiv, idet datterselskabernes konkurrenter ikke har adgang til det offentlige foretagende IFP's teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår.
7.1.5 KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(251)
Den undersøgte foranstaltning vil kunne føre til en nedbringelse af det offentlige foretagende IFP's driftsomkostninger ved de ydelser, det leverer til tredjeparter (kontraktforskning), og en nedbringelse af Axens' og Prosernats driftsomkostninger ved de ydelser, de køber af deres moderselskab (forskning på deres eneretsområde, kontraktforskning, tilrådighedsstillelse af personale og materiel, levering af administrative tjenesteydelser), hvilket bevirker en favorisering af IFP-koncernen og dermed fordrejer konkurrencen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(252)
Eftersom de markeder, hvor IFP-koncernen er aktiv, især markedet for kontraktforskning, der direkte angår det offentlige foretagende IFP, markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri for datterselskabet Axens' vedkommende og markedet for undersøgelser, tjenesteydelser og udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl for datterselskabet Prosernats vedkommende, i vidt omfang er åbne for samhandelen i det indre marked, kan en sådan foranstaltning få en ugunstig indflydelse på de konkurrenter, som driver eller ønsker at udvikle lignende økonomisk aktivitet på de berørte markeder.
(253)
Under disse omstændigheder kan eksistensen af en ubegrænset statslig garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.1.6 KONKLUSION ANGÅENDE FORANSTALTNINGENS KARAKTER AF STATSSTØTTE
(254)
Den lovbestemte garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer dermed en overførsel af statsmidler, der kan tilskrives staten, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater ved at begunstige IFP-koncernen.
(255)
Kommissionen konkluderer, at denne garanti udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2 STØTTEFORANSTALTNINGENS ULOVLIGE KARAKTER
(256)
Før sin statusændring var IFP en privatretlig juridisk person, stiftet i form af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser. I medfør heraf var IFP omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og ikke af statsgarantien, der følger med en status af EPIC.
(257)
Ved dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006, der blev vedtaget på grundlag af lov nr. 2005-781 af 13. juli 2005, blev IFP omdannet til et EPIC den 7. juli 2006. Denne statusændring bevirker, at det offentlige foretagende IFP får en ubegrænset statsgaranti. Den omhandlede foranstaltning kan derfor karakteriseres som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i procedureforordningen.
(258)
I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i procedureforordningen har medlemsstaterne pligt til rettidigt at anmelde »planer om at yde ny støtte«. Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring ikke formelt er anmeldt af Frankrig, men kun tilfældigt bekendtgjort i forbindelse med en anden procedure, og idet den faktiske iværksættelse af foranstaltningen ikke har været betinget af en forudgående godkendelse fra Kommissionen, er den foreliggende statsstøtte blevet iværksat af den franske regering i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(259)
Kommissionen mener derfor, at denne foranstaltning udgør ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i procedureforordningen.
7.3 STØTTEFORANSTALTNINGENS FORENELIGHED
7.3.1 STØTTE PÅ OMRÅDET FOR KONTRAKTFORSKNING OG DE TJENESTEYDELSER, SOM DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP LEVERER
(260)
Tjenesteydelserne består i udlejning af forskningsinfrastruktur, tilrådighedsstillelse af personale eller levering af juridiske tjenesteydelser (for datterselskabernes regning).
(261)
Kontraktforskningsydelserne består generelt i, at det offentlige foretagende IFP yder sin støtte til en kunde (tredjepart eller datterselskab (223), som ønsker at udføre forskningsaktiviteter, der gør det muligt for dem at forstå eller beherske et videnskabeligt eller teknisk fænomen bedre (224). Anmodningen kan være mere eller mindre præcis og give det offentlige foretagende IFP en større eller mindre handlefrihed lige fra simpel opfyldelse af kundens nøje definerede udbudsbetingelser til levering af en samlet forskningsydelse inklusive anbefalinger. […] (*) På baggrund af hver enkelt anmodning udarbejder det offentlige foretagende IFP et teknisk-kommercielt tilbud ledsaget af de kontraktlige vilkår for gennemførelsen, som der derefter forhandles om med kunden. De franske myndigheder har illustreret kontraktforskningsydelserne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer fra sine tre kompetencecentre (CREP, CRRP, CRME).
(262)
På CREP's område gælder ydelserne navnlig validering og/eller forbedring af metoder, teknologier og programmel til forskningscentret. For at levere visse ydelser giver CREP i øvrigt sine erhvervspartnere adgang til udstyr og beregningsalgoritmer, som er det offentlige foretagende IFP's egne, eller sjældne ekspertvurderinger, som ikke er til rådighed i forbindelse med en kommerciel ydelse leveret af en privat erhvervsdrivende. Disse ydelser kan rubriceres i følgende kategorier:
a)
ydelser, der er knyttet til specifikt udstyr, som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (225)
b)
fortolkning af tilfælde, der kræver anvendelse af programmel, som er udviklet af det offentlige foretagende IFP og endnu ikke markedsføres, eller hvis anvendelse i netop denne forbindelse kræver en særlig ekspertvurdering, hvor det offentlige foretagende IFP's kompetencer benyttes (226)
c)
brug af en særlig ekspertvurdering udført af det offentlige foretagende IFP (227)
d)
brug af en ekspertvurdering under udviklingsarbejde til validering af de udviklede kompetencer, teknologier og metoder (228).
(263)
På CRRP's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i en støtte til via et udenlandsk universitet (229) at iværksætte aktiviteter, der hører under IFP's specifikke kompetence på området for katalysatorer, i forbindelse med arbejder vedrørende »[…] (*) (230)« for at afdække fænomenerne […] (*) eller en undersøgelse (231) af […] (*).
(264)
På CRME's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i for bilfabrikanternes regning […] (*) på baggrund af […] (*), med en […] (*) og en metodologi (232) udviklet af det offentlige foretagende IFP, i en undersøgelse […] (*) (233), der stammer fra det offentlige foretagende IFP's forskning […] (*), eller test af […] (*) på […] (*), som det offentlige foretagende IFP har udviklet (234).
(265)
Det fremgår af denne beskrivelse, at kontraktforskningsaktiviteterne, som det offentlige foretagende IFP udfører for tredjeparters regning, enten gælder gennemførelse af tekniske feasibilityundersøgelser forud for forskningsarbejdet eller erhvervelse af ny viden og nye færdigheder på IFP's kompetenceområder eller udnyttelse af viden og teknologi, der er udviklet af det offentlige foretagende IFP til at færdiggøre nye produkter, processer eller tjenesteydelser.
(266)
De franske myndigheder har leveret en kvantificering af de kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for tredjeparters regning, som det offentlige foretagende IFP har leveret i perioden 2004-2009. Det fremgår af de fremsendte oplysninger, at disse forskningsydelser årligt udgør ca. [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget (dvs. ydelser for […] (*) EUR ud af et budget på ca. 300 mio. EUR), hvormed denne økonomiske aktivitet kan karakteriseres som en restkategori blandt det offentlige foretagendes aktiviteter.
7.3.1.1 Eventuel overførsel af statsstøtte til tredjeparter eller datterselskaber
(267)
Når en forskningsorganisation med almennyttigt formål lejlighedsvis udfører økonomiske aktiviteter såsom udlejning af udstyr, levering af tjenesteydelser til fordel for virksomheder eller udførelse af kontraktforskning, medfører den offentlige finansiering af sådanne økonomiske aktiviteter i overensstemmelse med punkt 3.1.2 i F&U&I-rammebestemmelserne generelt statsstøtte. Hvis det er muligt at påvise, at den offentlige finansiering fuldt ud er blevet overført til slutmodtageren, og at formidleren ikke har draget nogen fordel heraf, kan det imidlertid vurderes, at denne ikke har modtaget statsstøtte.
(268)
Idet forskningsorganisationen, som her er det offentlige foretagende IFP, udøver sin kontraktforskning dækket af en ubegrænset offentlig garanti, må det i den foreliggende sag vurderes, at formidleren er omfattet af en statsstøtte, medmindre det kan påvises, at salgsprisen for disse ydelser har gjort det muligt at overføre hele statsstøtten til formidlerens kunder.
(269)
Prisfastsættelsen af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser sker på baggrund af deres fulde kostpris (235), hvortil der lægges en margin, hvis sats varierer alt efter resultatet af forhandlingen med kunden som nævnt i betragtning 261. Når det er sagt, svarer det eneste omkostningselement, som ikke synes at være medregnet af det offentlige foretagende, præcist til det offentlige foretagende IFP's præmie for dækning af fuldførelsesgarantien (eller garanti for bedste indsats).
(270)
For så vidt angår de kontraktforskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer for sine datterselskaber Axens' og Prosernats regning, mener Kommissionen, at den økonomiske fordel, som hidrører fra garantien, enten (a) kan forblive i det offentlige foretagende IFP og i givet fald bruges til andre formål eller (b) på baggrund af de særlige bånd, der knytter dem til deres moderselskab, kan overføres på datterselskaberne gennem prisfastsættelsen:
a)
for den første muligheds vedkommende præsenteres regnskabet for støtten i dette afsnit
b)
for den anden muligheds vedkommende henviser Kommissionen til analysen af regnskabet i afsnit 7.3.2, som af forsigtighedsgrunde indeholder de beløb, der indgår i skønnet over den fordel, der potentielt overføres på datterselskaberne.
(271)
Hvis det, for så vidt angår de kunder, der er tredjeparter, kunne fastslås, at et beløb svarende til dette ekstra omkostningselement systematisk er blevet overført til tredjeparten i kraft af den anvendte prisfastsættelse, ville en detaljeret undersøgelse af den overførte støtte ligeledes højst sandsynligt afdække et beløb, der næppe kunne fastsættes lavere (236). Det fremgår da også af oplysningerne fra de franske myndigheder, at størstedelen af de fakturerede ydelser genererer mindre end […] (*) EUR i omsætning (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse), idet den største kontrakt kun er på […] (*) EUR (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse).
(272)
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at marginmetoden, som det offentlige foretagende IFP har valgt, ikke altid har gjort det muligt at overføre statsstøttens fulde beløb på kunden for kontraktforskningsydelserne. I et sådant tilfælde udgør den manglende betaling af en præmie for statsgarantien til dækning af de leverede kontraktforskningsydelser en ekstra offentlig finansiering, der stilles til det offentlige foretagendes disposition af staten.
(273)
De tilsvarende offentlige midler kunne derfor være brugt til tre formål:
a)
enten til finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter i det offentlige foretagende, hvilket ikke indebærer statsstøtte,
b)
eller til finansiering af anden kontraktforskning for tredjeparters eller datterselskabers regning (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.1.2)
c)
eller til finansiering af den forskning, som det offentlige foretagende udførte på sine datterselskabers eneretsbaserede forretningsområder, som derfor kunne føjes til beløbene for den statsstøtte, der allerede var overført på datterselskaberne (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.2).
7.3.1.2 Foreneligheden af en statsgaranti, der gives en forskningsorganisation til udførelse af kontraktforskning og de tjenesteydelser, der supplerer dens primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning
(274)
Før undersøgelsen af den foreliggende sags særlige karakteristika vil Kommissionen fastholde den principielle holdning, den har indtaget i sin beslutningspraksis, og ifølge hvilken en ubegrænset statsgaranti, der dækker økonomiske aktiviteter, i princippet udgør en uforenelig statsstøtte (237). Generelt mener Kommissionen, at de ubegrænsede garantier i en liberaliseret økonomisk sektor er uforenelige med EUF-traktaten, navnlig fordi en sådan garanti får staten til at påtage sig samtlige risici, der knytter sig til en økonomisk aktivitet, uden at modtagervirksomheden bærer omkostningen ved denne dækning, og afføder en situation med »moral hazard«, som ansporer modtagervirksomheden, som er beskyttet mod enhver trussel om konkurs, til at forhøje den risiko, den løber, i forhold til den situation, hvor den bærer den fulde negative konsekvens af sine dispositioner. I kraft af proportionalitetsprincippet kan sådanne ubegrænsede garantier som regel ikke være begrundet i økonomiske opgaver af almen interesse, idet det i tilfælde af en ubegrænset garanti viser sig at være umuligt at kontrollere, at støttebeløbet ikke overstiger nettoomkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse (238).
(275)
I den foreliggende sag skal det påpeges, at den franske lovgivning har givet det offentlige foretagende IFP en række forpligtelser til offentlig tjeneste bestående i tre opgaver, nemlig forskning, uddannelse og dokumentation, som i modsætning til økonomiske (239) forsyningspligtydelser ikke falder ind under anvendelsesområdet for økonomiske aktiviteter i EU-retlig forstand. Dækning ved hjælp af en lovbestemt offentlig garanti af disse ikkeøkonomiske aktiviteter medfører således ingen ydelse af statsstøtte. I øvrigt er det offentlige foretagende IFP's aktivitet for hovedpartens vedkommende af ikkeøkonomisk art. Derfor er virkningen af garantien, som det ifølge loven er omfattet af, primært koncentreret om disse ikkeøkonomiske aktiviteter og vedrører ikke de accessoriske ydelser, der består i kontraktforskning, og de tjenesteydelser, der kun leveres lejlighedsvis.
(276)
Når en sådan garanti dækker forskningsorganisationers økonomiske aktiviteter, f.eks. kontraktforskning eller tjenesteydelser, uden at være genstand for en prisfastsættelse til markedspris, giver den tværtimod den pågældende forskningsorganisation en statsstøtte, der som forklaret ovenfor kan lægges til enten den offentlige finansiering af dens ikkeøkonomiske aktiviteter af almen interesse (uafhængig offentlig forskning) eller til finansieringen af dens andre økonomiske aktiviteter i form af kontraktforskning og tjenesteydelser eller endelig til finansieringen af teknologioverførslerne til Axens og Prosernat (240).
(277)
I de to første tilfælde må det imidlertid konstateres, at det i det foreliggende tilfælde trods statsgarantiens på forhånd ubegrænsede karakter undtagelsesvis er muligt efterfølgende, dvs. for årene 2006-2009, at estimere en forhøjelse af bruttosubventionsækvivalenten for virkningerne af denne garanti (præmien til staten for risikoen for manglende betaling), som (i det omfang denne forhøjelse er forblevet i det offentlige foretagende IFP) kommer oven i de offentlige midler, der allerede er betalt af staten til det offentlige foretagende IFP til dækning af nettoomkostningerne ved dets uafhængige offentlige forskningsarbejde og kontraktforskningen eller tjenesteydelserne.
(278)
I den henseende vil Kommissionen gerne understrege, at kontraktforskningen og de tjenesteydelser, der er dækket af statsgarantien, imidlertid begrænser sig til ydelser, der er »accessoriske« i forhold til den primære aktivitet, som er den uafhængige offentlige forskning, dvs. de økonomiske aktiviteter:
a)
som ikke forstyrrer forskningsorganisationens normale drift, uafhængighed eller neutralitet
b)
som leveres på normale markedsvilkår og navnlig til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som afspejler den fulde omkostning (bortset fra virkningen af garantien) forhøjet med en rimelig margin
c)
som bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, især for så vidt angår de respektive omkostninger og finansieringen
d)
som er uløseligt forbundet med den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, således at det ikke er teknisk muligt at skille dem ad, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier, eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere.
(279)
Disse accessoriske aktiviteter kan bestå i gennemførelsen af forskningskontrakter, ekspertvurderinger eller teknisk eller videnskabelig rådgivning, som i givet fald indebærer tilrådighedsstillelse af infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier med stort innovativt indhold, der er finansieret eller indført i forbindelse med og nødvendige for de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, og som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (241) ud over de ydelser, der tilbydes af en eller flere sammenlignelige forskningsorganisationer, hvis tjenester kræver udnyttelse af den ekspertise og de kompetencer, som indehaves af forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere, der primært er ansat af forskningsorganisationen til at bidrage til dens uafhængige offentlige forskning.
(280)
Disse ydelser gør det i øvrigt muligt at formidle videnskabelig viden til den offentlige forskning og industrisektoren ved at tilbyde kundevirksomhederne mulighed for at få adgang til det offentlige foretagende IFP's forsøgsmidler, teknologier og personalets knowhow og ved at tillade IFP at akkumulere den erfaring, det høster ved afsætningen af sine originale arbejder, som er kilde til fremtidens forbedringer af dets uafhængige offentlige forskning. Dette krydsende udbytte med hensyn til videnskabelig viden er til gensidig gavn for de forskellige implicerede aktører og for EU som helhed.
(281)
Som nævnt i betragtning 266 har kontraktforskningen og tjenesteydelserne kun udgjort [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget i perioden 2004-2009, og det er en uhyre begrænset andel.
(282)
I øvrigt ligger fakturaerne for ydelserne pr. kunde som oftest under et beløb på […] (*) EUR i omsætning, således at det maksimale skønnede beløb for støtten også som oftest forbliver ubetydeligt, nemlig i størrelsesordenen […] (*) EUR pr. kontrakt. Derfor mener Kommissionen, at den omhandlede støtte står i et rimeligt forhold til det almennyttige formål at formidle videnskabelig viden i Den Europæiske Union.
(283)
Med forbehold af at disse accessoriske aktiviteter fortsat repræsenterer en meget begrænset del af det offentlige foretagende IFP's budgetter til dets primære opgave, som er uafhængig offentlig forskning, og i betragtning af den positive virkning af disse accessoriske aktiviteter for den fælles interesse er det Kommissionens opfattelse, at dækningen heraf via statsgarantien på ingen måde kan ændre samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod Unionens interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(284)
I forbindelse med de årlige rapporter over den omhandlede foranstaltning påhviler det de franske myndigheder at føre bevis for, at denne betingelse fortsat er opfyldt i fremtiden. I tilfælde af tvivl om kontraktforskningens eller tjenesteydelsernes accessoriske karakter påhviler det dem ligeledes straks at oplyse Kommissionen herom og i givet fald anmelde de eventuelle statsstøtteforanstaltninger set i lyset af virkningen af statsgarantien.
(285)
I denne forbindelse noterer Kommissionen sig ligeledes de franske myndigheders forslag om i hver kontrakt, der specifikt vedrører det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktivitet og dermed dets kontraktforskning og tjenesteydelser, at indføre en bestemmelse om, at staten ikke er ansvarlig, med det formål i givet fald at gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
7.3.2 STØTTE TIL IFP-KONCERNEN PÅ AXENS' OG PROSERNATS ENERETSBASEREDE FORRETNINGSOMRÅDER
7.3.2.1 Grundlaget for undersøgelsen af støttens forenelighed
(286)
De regler, der finder anvendelse på undersøgelsen af foreneligheden af en statsstøtteforanstaltning, der er indført med det formål at støtte det offentlige foretagende IFP's F&U-aktiviteter, er reglerne om statsstøtte til forskning og udvikling.
(287)
Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006, ligger datoen for statens ydelse af den omhandlede ubegrænsede garanti før 1. januar 2007, hvor F&U&I-rammebestemmelserne trådte i kraft. For så vidt angår undersøgelsen af denne foranstaltnings forenelighed, og i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (242) vil Kommissionen derfor anvende EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling fra 1996, som var i kraft på tidspunktet for tildelingen af støtten, på denne ikkeanmeldte støtte.
(288)
I betragtning af at dækningen af det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter gennem den ubegrænsede garanti i kraft af dets status af EPIC var beregnet til at være tidsubegrænset, og i betragtning af at det som forklaret i betragtning 277 undtagelsesvis er muligt at kvantificere den maksimale virkning af denne garanti i det foreliggende tilfælde, vil Kommissionen imidlertid ligeledes undersøge foreneligheden med det indre marked af den ubegrænsede garantis dækning af det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder på grundlag af bestemmelserne i F&U&I-rammebestemmelserne fra 1. januar 2007, hvor de trådte i kraft. Under alle omstændigheder forbliver konklusionerne af forenelighedsanalysen uændrede uanset de anvendte rammebestemmelser.
7.3.2.2 Forskningsstadier
(289)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (243) havde Kommissionen den opfattelse, at de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udøvede på sine datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder og i samarbejde med dem, faktisk hørte ind under F&U-området, idet der var identificeret brydningspunkter for hvert projekt med hensyn til komponenter, deres indbyrdes relationer eller de tilsigtede processers eller produkters karakteristika, fordi arbejderne blev udført forud for godkendelsesfasen af et personale, som primært bestod af forskere og teknikere, på basis af metoder bygget på forsøg, fortolkning og modellering, og hvis resultater var vidtrækkende og blev patenteret. Endelig konstaterede Kommissionen, at de aktiviteter af samme art, der gennemføres af andre aktører i sektoren, normalt klassificeres som forskning (244). Analysen af de innovative aspekter af forskningen blev udført på baggrund af internationale standarder, som er anerkendt af Manuel de Frascati (245).
(290)
For så vidt angår 2006, undersøgte Kommissionen i beslutning C 51/2005 (246) det arbejde, der blev udført i forbindelse med de forskningsaftaler, som blev indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side. Kommissionen konkluderer deraf, at dette arbejde dels bestod i industriforskning, dels i tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996. Denne klassificering af forskningsaktiviteterne er foretaget på grundlag af specifikke eksempler og forklaringer leveret af Manuel de Frascati for hver forskningsaktivitet udført af det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side.
(291)
I øvrigt har de franske myndigheder i forbindelse med rapporterne, de fremsender i overensstemmelse med beslutning C 51/2005, rubriceret de projekter, der er gennemført på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder i årene 2007, 2008 og 2009, i de to ovennævnte kategorier i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 eller alternativt industriforskningsaktiviteter i henhold til punkt 2.2.f) og tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskning i henhold til punkt 5.2 i F&U&I-rammebestemmelserne fra 2006. Disse arbejder har drejet sig om undersøgelsen af nye synteseveje eller forfinelsen af dem i en målestok, der ligger uden for den industrielle målestok. De gjaldt konceptvalidering og henhørte under industriforskning i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne. Der er fremsendt årlige samlede oversigter, projekt for projekt, til Kommissionen sammen med de årlige rapporter, der indsendes i overensstemmelse med beslutning C 51/2005.
(292)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen med detaljer om de projekter, som det offentlige foretagende IFP gennemfører, rubriceret i forskningskategorier.
7.3.2.3 Støtteberettigede omkostninger
(293)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (247) (for året 2006) og de årlige rapporter (for 2007, 2008 og 2009) er projektomkostningerne på Axens' og Prosernats eneretsområder i overensstemmelse med de støtteberettigede udgifter, som er defineret i bilag II til F&U-rammebestemmelserne samt de støtteberettigede omkostninger i henhold til punkt 5.1.4 i F&U&I-rammebestemmelserne.
(294)
Til påmindelse inkluderer de omkostninger ved det offentlige foretagende IFP's forskning, som det fakturerer Axens og Prosernat, også de omkostninger, der er direkte affødt af projekterne og vedrører underleverancer, transport, forsikring og dokumentation samt vareindkøb og mindre udstyr. De inkluderer endvidere de andre omkostninger, der hidrører fra projekterne, såsom udgifterne til forskningspersonale, afskrivninger på materielle og immaterielle anlægsaktiver samt andre generalomkostninger. Disse omkostninger kan direkte tilskrives forskningsaktiviteterne og er forholdsmæssigt fordelt på de forskellige projekter, efter hvor megen tid forskningspersonalet har brugt på hvert projekt. Desuden kan de udgifter til tværgående F&U-projekter, der vedrører metoder og udstyr, som anvendes i de øvrige F&U-projekter, konteres de enkelte F&U-projekter forholdsmæssigt.
(295)
Disse omkostninger svarer til følgende kategorier: udgifter til konsulentbistand og tilsvarende tjenesteydelser, personaleomkostninger, udgifter til instrumenter, udstyr, jord og bygninger samt yderligere generalomkostninger og andre driftsudgifter i overensstemmelse med kategorierne af støtteberettigede omkostninger ifølge rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne.
(296)
Disse oplysninger skal for de kommende år ligeledes figurere i de årlige rapporter fra de franske myndigheder.
7.3.2.4 Støtteintensitet
(297)
Det fremgår af F&U-rammebestemmelserne fra 1996, at den maksimale tilladte intensitet er 75 % for tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter (punkt 5.4) og 50 % for industriforskningsprojekter (punkt 5.3).
(298)
Det fremgår af F&U&I-rammebestemmelserne, at støtteintensiteten beregnet på grundlag af projekts tilladte omkostninger ikke kan overstige 50 % for industriforskningens vedkommende (punkt 5.1.2.b) og 65 % for de undersøgelsers vedkommende, der ligger forud for de store virksomheders industriforskning (punkt 5.2.b). Til påmindelse vedrører de aktiviteter, der er dækket af statsgarantien, udelukkende industriforskning og tekniske feasibilityundersøgelser udført af det offentlige foretagende IFP, idet udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 (eller forsøgsbaseret udvikling i henhold til F&U&I-rammebestemmelserne) er fuldt finansierede af Axens og Prosernat med egne midler, der stammer fra deres indtægt på markederne.
(299)
Kommissionen har opstillet tabel 6 i betragtning 300 på grundlag af de lister over projekter, hvor de årlige udgifter er specificeret for hvert projekt og for hvert forskningsstadium, samt på grundlag af opgørelsen over det offentlige foretagende IFP's egne midler.
(300)
Kommissionen har været meget nøjeregnende ved udarbejdelsen og har medtaget alle udgifter, der direkte eller indirekte kunne henføres til Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, og udelukket alle andre indtægter end vederlagene fra Axens og Prosernat (248). Af forsigtighedsgrunde har Kommissionen ligeledes i denne tabel integreret samtlige potentielle virkninger af den ubegrænsede garanti for det - dog lidet sandsynlige - tilfælde, at de alle var blevet udnyttet af det offentlige foretagende IFP til finansieringen af forskningsaktiviteterne på Axens' og Prosernats eneretsområder (garantiens virkninger for forholdet til leverandørerne og kunderne, ikke kun datterselskaberne, men også tredjeparter).
Tabel 6
Maksimalt skøn over den samlede offentlige finansiering fra det offentlige foretagende IFP til de aktiviteter, der udøves på Axens' og Prosernats eneretsområder mellem 2006 og 2009
(i mio. EUR)
2006
2007
2008
2009
Årlige udgifter til tekniske feasibilityundersøgelser (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
7,4
3,5
0,9
0,9
Årlige udgifter til industriforskning (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
49,0
45,5
52,8
55,2
Egne midler (i mio. EUR)
Beløb
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Årlig statsstøtte (i mio. EUR)
Offentlig finansiering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til leverandørerne
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til kunderne (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
på datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
uden for datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maksimalt beløb for offentlig finansiering
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
13,1
9,8
11,3
14,7
Støtteintensitet
(eksklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Forhøjelse af støtteintensiteten
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maksimale tilladt intensitet (251)
-
F&U-rammebestemmelserne fra 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
F&U&I-rammebestemmelserne
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Kommissionen har på grundlag af de årlige lister over gennemførte projekter i perioden 2006-2009 efterprøvet, om grænserne for tilladt støtteintensitet for de enkelte forskningsstadier er overholdt, idet den har taget hensyn til den maksimalt mulige virkning af den ubegrænsede garanti, der var knyttet til det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og integreret den skønnede forhøjelse af præmierne for dækning af de forskellige risici som ekstra støtteelement. Under alle omstændigheder ligger forhøjelsen af støtteintensiteten fortsat meget lavere end den tilladte maksimale intensitet, selv om man integrerer alle eventuelle virkninger af garantien i forholdet til kunderne og leverandørerne. Kommissionen konkluderer, at den tilladte støtteintensitet ifølge F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne er overholdt.
(302)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen, så denne kan sikre sig, at støtteintensiteten for hvert forskningsstadium og hvert projekt ligeledes overholdes. Fra 2010 skal denne rapport vise samtlige projekter, der gennemføres på Axens' og Prosernats forretningsområder, rubriceret i forskningskategorier og idet det angives - oven i deres omkostninger for hvert forskningsstadie og de offentlige finansieringsbeløb og egne midler, som det offentlige foretagende IFP og dets filialer bruger - hvor stor forhøjelsen af garantipræmien skønnes at være ved hjælp af den metode, der er beskrevet i nærværende afgørelse, herunder de eventuelle virkninger for det offentlige foretagende IFP's gældsætningsvilkår i overensstemmelse med ræsonnementet i betragtning 200.
7.3.2.5 Kumulering af støtte
(303)
Bestemmelserne om kumulering af støtte, såvel dem, der er præciseret i punkt 5.12 i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 som dem i punkt 8 i F&U&I-rammebestemmelserne, er overholdt. Faktisk har Kommissionen beregnet beløbet for den samlede offentlige finansiering uafhængigt af oprindelsen og inklusive den maksimale virkning af den ubegrænsede garanti for årene 2006-2009.
(304)
Fra 2010 anvender de franske myndigheder den samme metode i de årlige rapporter, de sender til Kommissionen.
7.3.2.6 Tilskyndelsesvirkning
(305)
På baggrund af F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne skal statsstøtten have en tilskyndende virkning, dvs. hos modtageren udløse en ændret adfærd i retning af mere intensive F&U-aktiviteter (og innovationsaktiviteter). De følgende kriterier er generelt tilstrækkelige til at påvise eksistensen af en tilskyndelsesvirkning for de projekter, der får støtte, som ligger under grænserne i den tilbundsgående undersøgelse: forøgelse af projektets omfang, forøgelse af rækkevidden, forøgelse af tempoet i projektet og forhøjelse af det samlede beløb, der bruges til F&U&I. Hvis der påvises en betydelig virkning på mindst et af disse elementer, vil Kommissionen normalt vurdere, at støtten har en tilskyndelsesvirkning set i forhold til en virksomheds normale adfærd i den omhandlede sektor (252).
(306)
Kommissionen henviser til analysen, der er beskrevet i betragtning 196-198 i beslutning C 51/2005, angående den strategiske interesse, der er fulgt og valideret af en række tekniske udvalg for den forsknings vedkommende, der er udført af det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber på området for langsigtet energiforsyningssikkerhed, navnlig for så vidt angår fornyelsen og forøgelsen af olie- og gasproduktionen (større grad af prospektering, udnyttelse af forekomster, udnyttelse af ikkekonventionelle ressourcer osv.), opfindelse af raffineringsprocesser, omdannelsesteknologi, udvikling af innovative brændstoffer og effektive motorteknologier samt diversificering af energikilder til brændstoffremstilling, hvoraf et stort antal optræder blandt EU's prioriteter på forskningsområdet, det energipolitiske område og miljøområdet.
(307)
For så vidt angår 2006, gentager Kommissionen sin analyse, der blev fremlagt i betragtning 199 i beslutning C 51/2005, ifølge hvilken det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber takket være den offentlige støtte med den ubegrænsede garanti som en integreret del har kunnet gennemføre supplerende forskning, som ikke kunne være udført på grund af de teknologiske risici eller investeringsafkastets meget usikre karakter.
(308)
Kommissionen konstaterer på basis af de årlige rapporter, der fremsendes af de franske myndigheder, at denne logik er fortsat i 2007, 2008 og 2009. I disse rapporter har de franske myndigheder for hvert projekt anført tilskyndelseseffekten af støtten, navnlig med hensyn til projektets rækkevidde, tempoet og forhøjelsen af det samlede beløb, der er brugt til F&U.
(309)
Som eksempel kan nævnes, at IFP-koncernen i 2007 på Axens' eneretsområde bl.a. gennemførte nogle fyrtårnsprojekter, […] (*) (253). […] (*). Uden offentlig støtte ville der være opstået en forskydning på adskillige år af markedsføringen af disse produkter, idet F&U-projekterne ville være blevet lanceret senere, deres udvikling ville være gået langsommere, og […] (*).
(310)
I øvrigt har statsstøtten på Prosernats eneretsområde muliggjort igangsættelsen af projektet […] (*) vedrørende […] (*), færdiggørelsen og patenteringen af de originale processer […] (*) (254) […] (*). [Et sådant projekt] (**) indebar følsomme og vanskelige operationer, der krævede betydelige investeringer af menneskelig, teknisk og finansiel art, som et selskab som Prosernat ikke kan realisere helt alene. Derfor har den offentlige støtte, som det offentlige foretagende IFP har tilført, vist sig at være uundværlig. Navnlig var det kun det offentlige foretagende IFP, der havde specialteam med kapacitet til at færdiggøre de nødvendige modeller til udviklingen af processen og laboratorieudstyr tilpasset behandlingen af de komponenter, der er sundhedsfarlige.
(311)
I 2008 på Axens' eneretsområde gjorde statsstøtten det muligt at fjerne videnskabelige og tekniske hindringer i […] (*). I øvrigt skete der også en vigtig udvikling i projektet […] (*) (255). Statsstøtten har sat det offentlige foretagende IFP i stand til sammen med sine industripartnere at udvikle en proces […] (*), som bliver tilgængelig for markedet på licens. Arbejdet med at udvikle en proces af denne type indebærer både […] (*) og […] (*).
(312)
I øvrigt er der på Prosernats eneretsområde iværksat et projekt […] (*) vedrørende opsamling af CO2 i røg. Opsamling/lagring af CO2 (CCS) (256) er et af de identificerede midler til reduktion af den globale opvarmning. Under hensyntagen til sammensætningen af røgen og dens lave tryk har det offentlige foretagende IFP klaret nye teknologiske udfordringer. Prosernat ville ikke have været i stand til at udvikle denne proces for egne midler i betragtning af den usikkerhed, der omgærdede strukturen, omfanget, udnyttelsen og reguleringen af fremtidens marked for opsamling af CO2.
(313)
I 2009 på Axens' eneretsområde kan der som eksempel nævnes projektet […] (*) vedrørende processerne […] (*). Det gjaldt udviklingen af […] (*) samt forbedringen af visse processer […] (*). Takket være de offentlige midler kunne man undersøge […] (*), hvilket gjorde det muligt at forbedre […] (*) væsentligt. I projektet […] (*) kunne man takket være en offentlige finansiering udforske løsningerne løsrevet fra de eksisterende teknologier, […] (*). Ligeledes gennemførtes projektet […] (*) vedrørende katalysatorer, som efter ekstrapolation gjorde det muligt at diversificere tilbuddet på det kraftigt voksende marked for […] (*). Uden den offentlige støtte ville katalysatorerne være blevet udviklet meget mere i ryk, og forbedringen af præstationerne ville være sket langsommere. Med hensyn til […] (*) kunne man med projektet […] (*), som vedrørte nye typer katalysatorer […] (*), udforske nye veje takket være den offentlige støtte, mens man med projektet […] (*), som gjaldt udforskningen af teknologiens grænser (især variation i belastningen) for at kunne […] (*), kunne udvide spektret ud over de eksisterende ydelser.
(314)
I øvrigt har den offentlige støtte på Prosernats eneretsområde f.eks. gjort det muligt at genstarte og fortsætte det F&U-arbejde, som er foregået inden for […] (*), men som gradvis var blevet lagt til side. Den offentlige støtte har således gjort det muligt at undgå at miste tidligere teknologisk knowhow og opretholde et udbud af […] (*) processer på markedet. Ligeledes har projektet […] (*) om opsamling af CO2 […] (*) kunnet fortsættes takket være den offentlige støtte.
(315)
Kommissionen bemærker ligeledes, at den positive udvikling i de indikatorer, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats, og som Kommissionen konstaterede i betragtning 200 i beslutning C 51/2005, fortsatte mellem 2007 og 2009.
Tabel 7
Udvikling i indikatorerne, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats i 2007, 2008 og 2009
Udviklingen i indikatorerne
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Udgifter til F&U på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personaleudgifter på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
I øvrigt gentager Kommissionen det, den konstaterede i betragtning 201-203 i beslutning C 51/2005: F&U-udgifternes andel af IFP-koncernens omsætning er særlig høj, mens omsætningen udvikler sig i et miljø, der er underlagt utallige nationale love og regler i konstant udvikling, f.eks. hvad angår miljøstandarder eller ordninger for beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret.
(317)
Som Kommissionen allerede gjorde i betragtning 204 i beslutning C 51/2005, noterer den sig også her udbuddets diversitet og struktur, samt hvordan konkurrencen (257) er på markedet for raffineringsprocesser og petrokemiske processer. I den henseende bemærker den, at visse konkurrenter har en meget mere komfortabel stilling i konkurrencen end IFP-koncernen, idet f.eks. selskabet UOP Limited har en global markedsandel på ca. 57 % i værdi, mod IFP-koncernens beskedne 7 %. Derfor mener Kommissionen, at den offentlige støtte til F&U-projekter, som IFP-koncernen gennemfører, ikke i kraft af sin karakter eller sit omfang kan forventes at hæmme de dynamiske incitamenter på markedet for raffineringsteknologier. I øvrigt må det konstateres, at EU's samhandelspartnere, især USA, afsætter store budgetter til finansiering af forskning på energiområdet, hvilket har gjort det muligt at understøtte F&U-projekter, som IFP-koncernens konkurrenter gennemfører. Således har visse af IFP-koncernens konkurrenter, især UOP Limited, fået betydelig (258) offentlig støtte eller har været omfattet af indirekte offentlig støtte takket være partnerskab med forskningsinstitutioner og universiteter.
(318)
Kommissionen konkluderer, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen på dets datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsområder har haft en tilskyndende virkning i årene 2006, 2007, 2008 og 2009.
(319)
Fra 2010 skal det af de årlige rapporter, Frankrig skal forelægge for Kommissionen, indtil eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat udløber, fremgå, at støttens tilskyndelsesvirkning løbende verificeres.
(320)
I lyset af alle ovenstående oplysninger konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen i dens aktiviteter på datterselskaberne Axens' og Prosernats eneretsområder, inklusive det element af støtte, der er knyttet til virkningerne af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, er i overensstemmelse med bestemmelserne i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og i F&U&I-rammebestemmelserne under forudsætning af, at de betingelser, der er anført heri, overholdes.
7.3.3 KONKLUSION ANGÅENDE DEN OMHANDLEDE FORANSTALTNINGS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(321)
Kommissionen konkluderer, at den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der fremgår af afsnit 7.3.1 og 7.3.2, overholdes.
8 NEUTRALITET OVER FOR DE EJENDOMSRETLIGE ORDNINGER
(322)
Kommissionen vil gerne understrege, at den på ingen måde anfægter, at det offentlige foretagende IFP tilhører staten, ej heller virksomhedens status som offentligretlig juridisk person som sådan.
(323)
I medfør af EUF-traktatens artikel 345 er EU neutral med hensyn til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, og ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at staten (helt eller delvist) ejer virksomheder. Når det er sagt, skal konkurrencereglerne anvendes ensartet på private og offentlige virksomheder. Ingen af disse to typer virksomheder skal kunne stilles bedre eller dårligere ved anvendelse af disse regler.
(324)
I det foreliggende tilfælde er garantien, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, ikke et resultat af ejerskabet, men af virksomhedens juridiske status. Medlemsstaterne kan frit vælge virksomhedernes retlige form, men skal i deres valg overholde traktatens konkurrenceregler. Navnlig er det forhold, at statsgarantien hænger automatisk sammen med en bestemt juridisk status, ikke til hinder for, at den nævnte garanti udgør en statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis betingelserne herfor er opfyldt (259) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Det forhold, at Frankrig tildelte IFP status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 IFP en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«) for alle dets aktiviteter.
2. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
3. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 om den støtteforanstaltning, Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (herefter »beslutning C 51/2005«), udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
5. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
Artikel 2
I tilfælde af ændringer i aftalen mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskab Beicip-Franlab, som omtales i artikel 1, stk. 3, i nærværende afgørelse, anmelder Frankrig denne aftale til Kommissionen, idet den eventuelle virkning af statsgarantien tages i betragtning ved kvantificeringen af den eventuelle samlede offentlige finansiering, medmindre de nye aftalebestemmelser gør det muligt at udelukke eksistensen af statsstøtte.
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1. Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning C 51/2005, indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som det offentlige foretagende IFP har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som det offentlige foretagende IFP kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5 % på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af det offentlige foretagende IFP i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5 % på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1. De samlede offentlige midler, der gives til det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. 2, 3 og 4, skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2. I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal det offentlige foretagende IFP i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1. Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
2. For at blive betragtet som accessorisk må det offentlige foretagende IFP's kontraktforskning og tjenesteydelser:
-
ikke forstyrre det offentlige foretagende IFP's normale drift, uafhængighed eller neutralitet
-
være prissat til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som med undtagelse af den potentielle virkning af statsgarantien afspejler samtlige omkostninger forhøjet med en rimelig margin
-
bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter (hvad angår omkostninger og finansiering), og den indtægt, de genererer, skal geninvesteres fuldt ud i den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning
-
være uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere
-
foregå uden for grænserne af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og som i givet fald forlænges eller ændres i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005 og artikel 12, stk. 2, i nærværende afgørelse
-
udgøre en restkategori i det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
3. Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1. De franske myndigheder og det offentlige foretagende IFP indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at det offentlige foretagende IFP og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4. Det offentlige foretagende IFP afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
Artikel 10
Frankrig underretter Kommissionen om enhver støtte, der overstiger de fastsatte grænser i EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation set i lyset af den eventuelle virkning af statsgarantien.
Artikel 11
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 12
1. Nærværende afgørelses artikel 4, 5 og 6 gælder indtil udløbet af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, og som er nævnt i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005.
2. Når de franske myndigheder anmelder en forlængelse eller en ændring af disse eneretsaftaler til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005, skal de tage virkningen af statsgarantien i betragtning for at ansætte den offentlige finansierings samlede beløb.
Artikel 13
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. juni 2011.