ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 januari 2012
om den åtgärd SA.14588 (C 20/09) som Belgien har genomfört till förmån för De Post-La Poste (numera bpost)
[delgivet med nr C(2012) 178]
(Endast de franska och nederländska texterna är giltiga)
(Text av betydelse för EES)
(2012/321/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
1.1 KOMMISSIONENS BESLUT 2003 UPPHÄVT AV TRIBUNALEN
(1)
Den 3 december 2002 anmälde de belgiska myndigheterna (3) ett kapitaltillskott till den belgiska postoperatören De Post-La Poste (nedan kallad DPLP, numera bpost (4)) till kommissionen. Efter en preliminär undersökning beslutade kommissionen den 23 juli 2003 (5) att inte invända mot den anmälda åtgärden. I sitt beslut konstaterade kommissionen att detta kapitaltillskott i likhet med andra åtgärder till stöd för DPLP som granskades i den preliminära undersökningen inte hade inneburit någon överkompensation av företagets nettokostnader för att fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster 1992-2002.
(2)
Kommissionens beslut överklagades i förstainstansrätten den 27 november 2003 av Deutsche Post AG och dess belgiska filial DHL International (6). Den 10 februari 2009 upphävde förstainstansrätten kommissionens beslut och konstaterade att kommissionen hade beslutat att inte göra invändningar trots att det fanns allvarliga problem som borde ha föranlett kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande.
(3)
I april 2009 lämnade Belgien in en överklagan (7) (C-148/09) till EG-domstolen mot ogiltigförklarandet av kommissionens beslut av den 23 juli 2003 om att inte göra invändningar.
(4)
Den 22 september 2011 ogillade domstolen Belgiens överklagan och konstaterade att förstainstansrätten hade goda grunder för att upphäva kommissionens beslut 2003.
1.2 KLAGOMÅL PÅ STÖDET TILL PRESSDISTRIBUTION
(5)
År 2005 lämnade ett antal belgiska privata pressdistributionsföretag, i enlighet med både antitrustlagstiftningen och reglerna för statligt stöd, in klagomål (8) mot ett avtal om pressdistribution som ingåtts mellan de belgiska myndigheterna och DPLP. Genom detta avtal får DPLP i uppdrag att utföra den allmännyttiga pressdistributionstjänsten i hela Belgien. I avtalet fastställs priset för denna tjänst samt den kompensation som DPLP har rätt till för merkostnaderna för att utföra detta uppdrag. Klagomålet gäller främst DPLP:s föreslagna taxor för tjänsterna, som de klagande konstaterar är så låga att de effektivt avskräcker från konkurrens.
(6)
Vad beträffar reglerna för statligt stöd, avfärdade kommissionens avdelningar klagomålet eftersom den preliminära bedömningen visade att det inte förekommit någon överkompensation för extrakostnaderna netto för denna allmännyttiga tjänst. I maj 2009 ifrågasatte klaganden dock kommissionens avdelningars preliminära ståndpunkt, ingav ytterligare information och begärde att kommissionen skulle inleda ett granskningsförfarande.
1.3 FJÄRDE MANAGEMENTKONTRAKTET (2005-2010)
(7)
Vid granskningen av klagomålet på ersättningen för pressdistributionen upptäckte kommissionen att Belgien hade ingått ett icke anmält managementkontrakt med DPLP 2005, som gav ekonomisk kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen inledde därför en utredning på eget initiativ (9) och begärde upplysningar från Belgien i april 2007.
(8)
De belgiska myndigheterna svarade i december 2007 att de ansåg att kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte var statligt stöd eftersom vart och ett av de fyra villkor som anges i Altmark-domen (10) var uppfyllda. Senare lämnade de upplysningar om det fjärde managementkontraktet, bland annat om det system för kostnadsbokföring som användes för att beräkna den kompensation som betalades ut av staten.
(9)
Därefter inkluderades de åtgärder som omfattades av utredningen på eget initiativ och klagomålen i det formella granskningsförfarande C20/09 som inleddes den 23 juli 2009.
1.4 BESLUT OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(10)
Eftersom kommissionens beslut av den 23 juli 2003 ogiltigförklarades av förstainstansrätten och efter att ha bedömt de upplysningar som de belgiska myndigheterna lämnat, beslutade kommissionen den 13 juli 2009 att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget (11).
(11)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
1.5 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ BESLUTET ATT INLEDA FÖRFARANDET
(12)
De belgiska myndigheterna lämnade sina synpunkter den 13 augusti 2009 och kompletterade dem med ytterligare synpunkter den 10 september 2009, den 12 oktober 2009, den 23 april 2010, den 26 april 2010, den 19 oktober 2010, den 19 november 2010, den 21 december 2010, den 18 januari 2011, den 17 februari 2011, den 2 mars 2011, den 29 mars 2011, den 11 april 2011, den 10 maj 2011, den 27 maj 2011, den 14 juni 2011, den 10 augusti 2011, den 26 augusti 2011, den 7 oktober 2011, den 14 december 2011, den 19 december 2011, den 20 december 2011 och den 26 december 2011. Myndigheterna meddelade att de hade lämnat in en överklagan den 22 april 2009 mot förstainstansrättens dom av den 10 februari 2009 och hade gjort förtydliganden om kompensationen för de allmännyttiga tjänsterna och de andra ad hoc-åtgärderna till stöd för DPLP.
1.6 SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET OCH DE BELGISKA MYNDIGHETERNAS KOMMENTARER TILL DESSA SYNPUNKTER
(13)
Deutsche Post AG och DHL International NV/S.A. lämnade in synpunkter den 28 augusti 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (nedan kallad VFP, den flamländska federationen för pressdistributörer) och Union des professionnels de la diffusion de la presse (pressdistributörernas förening, nedan kallad Prodipresse) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (nedan kallad BD, en konkurrent till DPLP på pressdistributionsmarknaden) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
(16)
L’Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L, (den belgiska sammanslutningen för dagstidningsutgivare) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 DPLP:S RÄTTSLIGA STÄLLNING OCH VERKSAMHETER
(17)
Den belgiska posten drevs i statlig regi fram till 1992 då den omvandlades till en separat juridisk person (fristående offentligägt företag). År 2000 omvandlades företaget till ett offentligägt aktiebolag.
(18)
År 2010 hade DPLP rörelseintäkter på 2 318 miljoner euro och ett rörelseresultat på 319 miljoner euro. I slutet av 2010 hade företaget 33 616 anställda, jämfört med 42 000 anställda 2002. Personalkostnaderna utgör 65 % av de totala driftskostnaderna.
(19)
Den privata investeraren CVC Capital Partners är minoritetsägare av 50 % minus en andel. Den belgiska staten är majoritetsägare.
2.2 SAMMANFATTNING AV DE OFFENTLIGA ÅTGÄRDERNA I FRÅGA
2.2.1 Uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster under perioden 1992-2010
(20)
DPLP har fått i uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster genom postlagen (12) och fyra på varandra följande managementkontrakt under hela den period som omfattas av undersökningen, det vill säga 1992-2010.
2.2.1.1 Skyldigheter i fråga om allmännyttiga tjänster i managementkontrakten
(21)
I managementkontrakten fastställs regler och villkor för fullgörandet av DPLP:s uppdrag i samband med utförandet av de allmännyttiga tjänsterna. I kontrakten fastställs också den belgiska statens ekonomiska bidrag.
(22)
Sedan bildandet 1992 har DPLP ingått fyra managementkontrakt med den belgiska staten för följande perioder (13):
1.
Första kontraktet: 14 september 1992-31 december 1996.
2.
Andra kontraktet: 1 januari 1997-23 september 2002.
3.
Tredje kontraktet: 24 september 2002-23 september 2005.
4.
Fjärde kontraktet: 24 september 2005-23 september 2010. Kontraktet har förlängts i väntan på ett nytt kontrakt.
(23)
I managementkontraktet fastställs en förteckning över de allmännyttiga tjänster som ska utföras. I det nuvarande managementkontraktet föreskrivs följande allmännyttiga tjänster av den belgiska staten (14):
Posttjänster
i.
Samhällsomfattande posttjänst
ii.
Distribution av dagstidningar
iii.
Distribution av tidskrifter
iv.
Distribution av valinformation
v.
Särskilda taxor för ideella organisationer
vi.
Utdelning av brevförsändelser som omfattas av ordningen för portofrihet (kunglig korrespondens och annan särskild korrespondens)
vii.
Internationella posttjänster
viii.
Internationella paket
Finansiella tjänster
ix.
Mottagning av kontantinsättningar på postgirokonton
x.
Utsändning av postanvisningar
xi.
Utbetalning i hemmet av ålders- och änkepension och av bidrag till funktionshindrade
xii.
Utbetalning av närvaroarvode vid val
xiii.
Bokföring av medel från trafikböter
xiv.
Tjänster i samband med fisketillstånd
Frimärksförsäljning
xv.
Frimärksförsäljning
Övriga allmännyttiga tjänster
xvi.
Brevbärarens sociala roll
xvii.
Rätt information till allmänheten
xviii.
Utskrift och leverans av e-post
xix.
Attestering av meddelanden
xx.
Tjänster som utförs för statsräkenskaperna
xxi.
Debitering av stämpelmärken och böter
xxii.
Medverkan vid distribution av paket med röstsedlar
2.2.2 Offentliga åtgärder som omfattas av undersökningen
(24)
DPLP fick 1992-2010 offentligt stöd i form av olika åtgärder:
1.
Övertagande av pensionskostnader: Efter reformen av pensionssystemet 1997 befriade staten DPLP från dess samlade pensionsåtaganden till ett belopp av 3,8 miljarder euro.
2.
Årlig kompensation för de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (15) till ett sammanlagt belopp av 5,2 miljarder euro för perioden 1992-2010.
3.
Kapitaltillskott: Två 1997 (62 miljoner euro), ett 2003 (297,5 miljoner euro) och ett 2006 (40 miljoner euro).
4.
Skattebefrielse: Befrielse från att betala bolagsskatt, fastighetsskatt och andra direkta och lokala skatter.
5.
Överföring av fastigheter: År 1992 överfördes 63 fastigheter till ett värde av 112,2 miljoner euro till DPLP.
6.
Statlig garanti beviljades 2004 mot en premie på 0,25 % för ett lån på 100 miljoner euro.
2.2.2.1 Övertagande av pensionskostnader
(25)
År 1992 omvandlades Régie des postes genom lag till ett fristående offentligägt företag med namnet De Post-La Poste. DPLP övertog Régie des postes tillgångar och personal, som dess juridiska efterträdare. Denna omvandling innebar en kraftig förändring i affärsmodellen:
1.
I motsats till Régie des postes, vars förvaltning var underställd och styrdes av den behöriga ministern, förvaltades DPLP av sin styrelse och företagsledning, och staten behöll endast inflytande i form av övervakning av att lagen och managementkontraktet följdes (16).
2.
DPLP var i princip ansvarigt för sin egen ekonomiska balans, medan Régie des postes årsbudget fastställdes av den behöriga ministern, som överlämnade den för godkännande av parlamentet i en bilaga till budgeten för sitt eget ministerium.
(26)
År 1992 övertog DPLP alltså 43 747 statstjänstemän (nedan kallade tjänstemän) och det rättsliga skydd som dessa hade i fråga om anställningstrygghet, pension och ersättning (artikel 33 i lagen av den 21 mars 1991).
(27)
År 2008 hade DPLP fortfarande ungefär 23 500 anställda vars anställningsvillkor regleras i offentliga personalföreskrifter (nedan kallade offentligt anställda, vars ställning liknade tjänstemännens), vilket motsvarade nästan två tredjedelar av DPLP:s hela personal.
Figur 1
Anställningssystem vid DPLP
(28)
Mellan 1972 och 1996 betalades pensionerna ut enligt ett fördelningssystem. Enligt detta system ersatte DPLP staten för de pensionsbelopp som den betalade ut till pensionerade tjänstemän (17) för pensionsrättigheter som de tjänat in sedan 1972, vilket var det år då den belgiska posten blev en särskild redovisningsenhet i statsbudgeten (Régie des postes).
(29)
Inga ändringar gjordes i pensionsfinansieringssystemet före pensionsreformen 1997. Denna reform innebar att första pelarens pensionssystem, som var tillämpligt för offentligt anställda vid DPLP, anpassades efter det pensionssystem som gällde för privat sektor: Från och med 1997 har DPLP betalat en pensionsavgift till ONSS (Office national de sécurité sociale) på motsvarande 8,86 % av lönerna.
(30)
Samtidigt gick staten med på att ta över DPLP:s samlade pensionsåtaganden på 3,8 miljarder euro.
2.2.2.2 Årlig kompensation för de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
(31)
I varje kontrakt fastställdes att staten skulle betala en årlig kompensation för utförandet av de allmännyttiga tjänster som angavs i det kontraktet.
(32)
I de tre första kontrakten fastställdes kompensationen på grundval av den faktiska skillnaden mellan utgifterna och intäkterna för de utförda allmännyttiga tjänsterna. I det fjärde managementkontraktet införs en fast kompensation som beräknas på grundval av den förväntade skillnaden mellan DPLP:s kostnader och de intäkter som genereras av dem som använder de allmännyttiga tjänsterna, men det anges ett tak för kompensationen i managementkontrakten (18).
(33)
DPLP ska enligt det aktuella managementkontraktet (19) få en kompensation från staten för följande allmännyttiga tjänster:
Posttjänster
ii.
Distribution av dagstidningar
iii.
Distribution av tidskrifter
iv.
Distribution av valinformation
v.
Särskilda taxor för ideella organisationer
vi.
Utdelning av brevförsändelser som omfattas av ordningen för portofrihet (kunglig korrespondens och annan särskild korrespondens)
Finansiella tjänster
ix.
Mottagning av kontantinsättningar på postgirokonton
x.
Utsändning av postanvisningar
xi.
Utbetalning i hemmet av ålders- och änkepension och av bidrag till funktionshindrade
xiii.
Bokföring av medel från trafikböter
xiv.
Tjänster i samband med fisketillstånd
Frimärksförsäljning
xv.
Frimärksförsäljning
Övriga allmännyttiga tjänster
xvi.
Brevbärarens sociala roll
xx.
Tjänster som utförs för statsräkenskaperna
xxi.
Debitering av stämpelmärken och böter
(34)
Det bör påpekas att samhällsomfattande posttjänst inte ska leda till någon ersättning enligt de tre senaste managementkontrakten (20). Även om pressdistribution rent generellt kan ingå i samhällsomfattande tjänster enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (21), har de belgiska myndigheterna definierat särskilda uppdrag (distribution av dagstidningar och tidskrifter) som ska leda till kompensation enligt managementkontrakten och använt kriterier som särskiljer dessa uppdrag från den samhällsomfattande posttjänsten. Kriterierna är 1) uppdragets mål, som går utöver målen för en samhällsomfattande tjänst, 2) de specifika villkoren i de berörda kontrakten och 3) de specifika bestämmelserna om prissättning som skiljer sig från bestämmelserna för prissättningen på den samhällsomfattande tjänsten.
(35)
Uppdragets mål: De belgiska myndigheterna anser att det är särskilt viktigt att garantera en omfattande distribution av tryckta medier i hela Belgien för att förbättra informationen och öka mångfalden av åsikter och för att uppmuntra allmänheten att delta i den politiska debatten.
(36)
I kontraktet fastställs särskilda affärsvillkor: Den specifika tjänsten pressdistribution som åläggs DPLP och som ska kompenseras, går utöver den klassiska distributionstjänst som ingår i den samhällsomfattande tjänsten. Den omfattas av en rad stränga villkor i fråga om kvalitet och resultat i fråga om tidpunkt för utdelningen (t.ex. utdelning före kl. 7.30), frekvens, utdelningsalternativ för utgivarna, flexibilitet för utgivarna i fråga om volym och för kontinuitet i tjänsten (bl.a. en strikt definition av force majeure).
(37)
Särskild prissättning: Priserna för det pressdistributionsuppdrag som ska leda till kompensation fastställs genom trepartsförhandlingar (belgiska staten/DPLP/pressektorn) och behöver inte godkännas av tillsynsmyndigheten, i motsats till avgifter för samhällsomfattande tjänster. Avgifterna för den samhällsomfattande tjänsten baseras på kostnader, medan avgifterna för det särskilda pressdistributionsuppdrag som leder till kompensation är betydligt lägre, för att det ska gå att uppnå målen för uppdraget.
(38)
En kompensation för allmännyttiga tjänster kan betalas för de allmännyttiga tjänster som anges i skäl 33. Följande kompensation för allmännyttiga tjänster har betalats ut per räkenskapsår:
Första managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Andra managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjärde managementkontraktet
År
Belopp (i euro)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Kapitaltillskott
(39)
Kapitaltillskott 1997: DPLP har fått två icke anmälda kapitaltillskott till ett sammanlagt belopp på 62 miljoner euro. De belgiska myndigheterna har emellertid senare uppgivit att dessa medel i själva verket var uppskjuten kompensation för allmännyttiga tjänster som inte hade betalats ut i avsedd tid till DPLP.
(40)
Kapitaltillskott 2003: De belgiska myndigheterna betalade ut ett kapitaltillskott på 297,5 miljoner euro till DPLP. Enligt myndigheterna gjordes detta tillskott under omständigheter som skulle vara godtagbara för en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor i enlighet med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, vilket skulle innebära att det inte utgjorde statligt stöd.
(41)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna betalade ut ett nytt kapitaltillskott på 40 miljoner euro. Enligt myndigheterna var detta tillskott förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom det hade gjorts på exakt samma villkor som för privata investerare (pari passu).
2.2.2.4 Skattebefrielse
(42)
Fram till och med den 31 december 2005 har DPLP varit befriat från bolagsskatt.
(43)
Under den period som omfattas av undersökningen har DPLP varit befriat från fastighetsskatt på de fastigheter som används i samband med utförande av allmännyttiga tjänster, vilket motsvarar en fördel på […] (23) till […] euro per år. Om företaget hade betalat denna skatt skulle kostnaderna för de produkter (allmännyttig tjänst och kommersiella produkter) som tillhandahålls i dessa fastigheter ha ökat i motsvarande grad.
(44)
DPLP är också befriat från vissa indirekta och lokala skatter. De belgiska myndigheterna kan inte uppskatta det exakta värdet på denna fördel men anger att denna åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för reglerna för stöd av mindre betydelse.
(45)
Skattebefrielsen beviljades efter ikraftträdandet av EG-fördraget 1958 och har behållits utan större förändring. Befrielsen från bolagsskatt upphörde den 31 december 2005, men de båda senare åtgärderna är fortfarande i kraft.
2.2.2.5 Överföring av fastigheter
(46)
År 1992 överförde den belgiska staten 63 fastigheter utan ersättning till DPLP (24). DPLP använde redan dessa fastigheter, men rättsligt sett tillhörde de staten. Det sammanlagda värdet av dessa tillgångar beräknades till 112,2 miljoner euro (25). Dessa fastigheter var åtskilda från och lades till de första tillgångarna, som hade avskilts från de tillgångar som tillhörde staten när posten omvandlades till en särskild statlig ordning (nedan kallad Régie des postes) 1971. Régie des postes innehade redan den juridiska äganderätten till de tillgångar som förts upp i räkenskaperna. De kompletterande fastigheter som överfördes 1992 var däremot avsedda som kompensation för de pensionskostnader som DPLP fortfarande hade när företaget omvandlades till ett fristående offentligägt företag.
(47)
De belgiska myndigheterna hävdar att överföringen av dessa fastigheter endast var ett led i en intern omorganisation av statliga tillgångar och inte utgjorde någon fördel. De framhåller att fastigheterna utnyttjades av den belgiska posten redan före omvandlingen till DPLP 1992 (och alltså redan användes av Régie des postes).
2.2.2.6 Statlig garanti
(48)
DPLP gavs möjlighet att ansöka om en statlig garanti för sina lån mot en garantiavgift på 0,25 %.
(49)
Under den period som omfattas av undersökningen utnyttjades denna garanti endast en gång, för ett lån på 100 miljoner euro från Europeiska investeringsbanken (EIB). Enligt det avtal som undertecknades mellan DPLP och EIB den 22 december 2004 fick DPLP utnyttja EIB:s kreditfacilitet till den 10 juni 2008. DPLP utnyttjade faciliteten och begärde ett belopp på 100 miljoner euro den 8 november 2007 och mottog detta belopp den 5 december 2007. DPLP ska betala tillbaka lånet i 11 lika stora årliga avbetalningar på ungefär 9,09 miljoner euro. Den första avbetalningen ska göras den 5 december 2012 och den sista ska göras den 5 december 2022. Räntan ska betalas kvartalsvis (5 december, 5 mars, 5 juni, 5 september). Räntan beräknas utifrån tre månaders Euribor minus 37 räntepunkter.
3. BESKRIVNING AV SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES 2009
(50)
Kommissionen ansåg mot bakgrund av Altmark-domen (26) att den kompensation för allmännyttiga tjänster som betalats ut sedan 1992, skattebefrielserna, kapitaltillskotten, den statliga garantin och överföringen av fastigheter kunde vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(51)
Statligt stöd i form av kompensation för kostnader i samband med skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan anses vara förenligt med bestämmelserna enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget om de är nödvändiga för att utföra dessa tjänster och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot EU:s intresse.
(52)
I sitt beslut om att inleda förfarandet 2009 ifrågasatte kommissionen att stödåtgärderna för DPLP i samband med utförandet av de allmännyttiga tjänsteuppdragen var nödvändiga och proportionerliga.
(53)
När det gäller beräkningen av överkompensation enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget ansåg kommissionen att samtliga intäkter och kostnader i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster borde ha tagits med i beräkningen för att se till att de allmännyttiga uppdragen inte överkompenserades. Vid beräkningen bör man kontrollera den redovisningsmetod som tillämpats för att fastställa vilka kostnader som ska hänföras till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och för att ta hänsyn till de sammanlagda nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten och ytterligare stöd, oavsett i vilken form de har beviljats.
(54)
När det gäller statens finansiering av tjänstemännens pensioner undrade kommissionen om denna befrielse från pensionsskyldigheterna ledde till att DPLP hamnade i en situation som var jämförbar med konkurrenternas i fråga om sociala avgifter.
(55)
Enligt den metod som kommissionen följde i sitt beslut om den offentliga finansieringen av kostnaderna för pensioner till tjänstemän vid franska La Poste (27) bör det undersökas om denna åtgärd var förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Därför måste det undersökas i vilken grad de sociala avgifter som DPLP betalade efter att ha befriats från dessa skyldigheter var jämförbara med konkurrenternas kostnader.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
4.1 SYNPUNKTER FRÅN VFP OCH PRODIPRESSE
(56)
Den 28 augusti 2009 lämnade VFP och Prodipresse in sina synpunkter på DPLP:s system för pressdistribution.
(57)
Precis som i sitt tidigare klagomål framhöll VFP och Prodipresse snedvridningen av konkurrensen till följd av DPLP:s låga avgifter för pressdistribution, vilka hindrar all konkurrens från andra operatörer på marknaden.
(58)
De angav att de priser som DPLP tar ut fastställs vid trepartsförhandlingar mellan DPLP, utgivarna och staten. De anser att DPLP:s förluster på grund av underpriserna kompenseras av staten genom kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. DPLP är den direkta mottagaren av detta stöd, medan dagstidningsutgivarna också främjas indirekt.
(59)
VFP och Prodipresse anser att DPLP kan få en överkompensation för systemet med pressdistribution som företaget använder för att finansiera sin övriga verksamhet.
4.2 SYNPUNKTER FRÅN ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
Association belge des éditeurs des journaux (den belgiska sammanslutningen för dagstidningsutgivare) lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. De betonade hur viktigt det var för demokratin och jämställdheten att ha ett effektivt system för att distribuera dagstidningar över hela Belgiens territorium till enhetliga och rimliga priser så att prenumeranterna fick sin dagstidning tidigt på morgonen.
4.3 SYNPUNKTER FRÅN DEUTSCHE POST AG OCH DHL INTERNATIONAL
(61)
Deutsche Post AG DHL International lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. De framhöll behovet av att granska övertagandet av DPLP:s pensionsförpliktelser och särskilt att se till att denna åtgärd stämde överens med tidigare praxis. Dessutom ansåg de att man måste kontrollera att kapitaltillskotten var förenliga med marknaden, att kostnadsfördelningen var förenlig med Chronopost-domen och slutligen borde överföringen av fastigheter undersökas.
4.4 SYNPUNKTER FRÅN BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (nedan kallat BD), som ingår i TNT-gruppen, lämnade in sina synpunkter den 28 augusti 2009. BD, särskilt dess filial Deltamedia som ansvarar för pressdistributionen, är en konkurrent till DPLP på marknaden för distribution av dagstidningar och tidskrifter. Precis som i det tidigare klagomålet underströk BD att DPLP tillämpade priser som var lägre än kostnaderna för distributionen av dagstidningar. Enligt BD finansierades DPLP:s förluster med offentliga subventioner. De låga priserna försvårade all konkurrens med DPLP.
(63)
Enligt BD hade DPLP brutit mot rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (28) och mot artikel 7 i direktiv 97/67/EG. BD undrade också om det förekom stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och om kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse var förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(64)
BD ifrågasatte att distributionen av dagstidningar kunde betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom denna verksamhet är konkurrensutsatt i de flesta medlemsstater och inte sköts av postoperatören.
(65)
Dessutom undrade BD om ett bidrag som uteslutande är reserverat för postoperatören kunde anses vara det bästa sättet att stödja distributionen av dagstidningar, jämfört med att ge stöd till utgivarna som sedan kan upphandla distributionstjänsterna på den fria marknaden och på så sätt tillåta olika leverantörer att konkurrera.
(66)
BD undrade om kostnaderna var nödvändiga och om DPLP:s uppdrag att distribuera dagstidningar borde godkännas. BD hävdade att DPLP har mycket högre kostnader än övriga operatörer, vilket innebär att det krävs mer stöd. Det skulle innebära att bidragen varken är proportionerliga eller befogade.
(67)
Slutligen anser BD att de kostnader för DPLP som täcks av staten kan omfatta investeringskostnader som inte nödvändigtvis går till utförandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom DPLP kan ha använt dessa infrastrukturer för andra tjänster. Reklamkampanjer för kommersiella produkter kan också ha finansierats med offentliga bidrag.
5. SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA
5.1 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ ÖVERTAGANDET AV PENSIONSKOSTNADER
(68)
De belgiska myndigheterna hävdar att övertagandet av pensionsåtaganden i enlighet med Combus-domen (29) inte var statligt stöd eftersom det befriade den belgiska posten från en onormal kostnad och inte en kostnad som normalt belastade ett företags budget.
(69)
Denna onormala kostnad skulle ha uppstått på grund av ökade lönekostnader för offentligt anställda och bristande flexibilitet på det operativa planet, vilket hindrade DPLP att dra ner på antalet tjänstemän i önskad omfattning.
(70)
De belgiska myndigheterna anger tre orsaker till bristen på flexibilitet:
1.
Anställningstrygghet för tjänstemännen.
2.
Avsaknad av intern rörlighet.
3.
Ingen möjlighet att permittera.
(71)
Anställningstrygghet för tjänstemännen: DPLP hävdar att deras offentligt anställda personal de facto är tillsvidareanställd. DPLP kan inte säga upp offentligt anställda utan starka skäl eller återkommande dåliga resultat. Även i sådana fall finns särskilt stränga krav på uppsägningsprocessen.
(72)
Dessutom har Conseil d’État (belgisk förvaltningsdomstol som är behörig för offentligt anställda samt kontraktsanställda som omfattas av arbetsdomstolars behörighet) visat sig vara benägen att gynna offentligt anställda och har etablerat en strikt norm när det gäller att konstatera ”giltig grund”. Detta innebär att DPLP inte kan säga upp offentligt anställda vare sig som enskilda personer eller kollektivt av ekonomiska eller tekniska skäl.
(73)
Det går alltså inte att använda uppsägning av anställningskontrakt som verktyg för att anpassa personalens sammansättning efter de faktiska operativa behoven. Eftersom det är omöjligt att avskeda personer av ekonomiska skäl är DPLP:s möjligheter kraftigt begränsade när det gäller att lösa problem som bristande rörlighet eller löner och förmåner för offentligt anställda som är högre än vad som tillämpas på marknaden. Dessutom kan de offentligt anställda inte begära en automatisk överföring till den offentliga förvaltningen och DPLP kan inte heller kräva en sådan överföring.
(74)
Detta innebär att antalet offentligt anställda endast kan minskas genom frivilliga avgångar, som är få, och naturliga avgångar.
(75)
Avsaknad av intern rörlighet: Utöver det faktum att DPLP inte kan dra ner på antalet offentligt anställda inom de områden där efterfrågan på tjänster har minskat, är möjligheterna att omgruppera de offentligt anställda inom organisationen efter behoven mycket begränsade.
(76)
Faktorer som språktillhörighet, kvalifikationer, antal tjänsteår och tjänstegrad innebär att DPLP i stort sett inte kan flytta personal från områden där behovet minskar, t.ex. på grund av att mängden traditionella brevförsändelser minskar, till sektorer där det råder brist på personal, t.ex. på grund av pensionsavgångar eller ökad efterfrågan.
(77)
Den bristande flexibiliteten i ”tjänsteföreskrifterna” innebär alltså att DPLP har mycket svårt att omplacera offentligt anställda efter sina behov eller för att skapa balans mellan sektorer med överflödig personal och sektorer med personalbrist. Paradoxalt nog måste DPLP anlita tillfällig personal eller kontraktsanställd personal för att tillgodose behoven i sektorer med personalbrist samtidigt som företaget måste behålla överflödig personal inom andra sektorer.
(78)
Ingen möjlighet att permittera: DPLP kan inte heller permittera offentligt anställda på samma sätt som operatörer inom privat sektor kan göra vid arbetsbrist.
(79)
Högre lönekostnader: När Régie des postes omvandlades till fristående offentligägt företag 1992 och döptes om till DPLP hade den offentligt anställda personalen löner och förmåner som var betydligt högre än kontraktsanställda i den privata sektorn. Sedan 1992 har automatiska lönehöjningar knutna till antal tjänsteår och fackföreningarnas starka förhandlingsposition bidragit till att bevara lönerna och förmånerna på dessa förhållandevis höga nivåer.
(80)
Utöver de högre lönerna och förmånerna jämfört med kontraktsanställda, har de offentligt anställda dessutom 4-11 fler dagar betald semester (30), vilket ökar DPLP:s kostnader. Dessa villkor för de offentligt anställda har försvårat DPLP:s förvaltning av enhetskostnaden för de offentligt anställda, som är avsevärt högre än för kontraktsanställda i den privata sektorn.
(81)
Sedan de offentligt anställda övertogs från Régie des postes 1992 har ledningen för DPLP insett att denna grupp av anställda, med sina högre personalkostnader och bristande operativa flexibilitet, innebär ett strukturellt handikapp som har blivit allt svårare att hantera i takt med att postmarknaden avreglerats. DPLP upphörde därför att rekrytera offentligt anställda 1998. Naturliga avgångar, som främst beror på pensionsavgångar, har lett till att personalen har minskat i absoluta tal, till 23 538 år 2008.
(82)
Eftersom minskningen av antalet offentligt anställda främst styrs av takten i den naturliga avgången till följd av den rådande åldersfördelningen, har den varit långsam och kommer sannolikt att fortgå fram till 2030, det vill säga långt efter det att postmarknaden har avreglerats fullständigt, vilket framgår av figuren nedan.
Figur 2
Utveckling av antalet offentligt anställda hos DPLP
(83)
De belgiska myndigheterna anser därför att de offentligt anställda vid DPLP är ett allvarligt handikapp såväl operativt som i fråga om kostnader jämfört med privata operatörer och att staten har befriat DPLP från en onormal kostnad som konkurrenterna inte har.
(84)
Därför anser de belgiska myndigheterna inte att åtgärden är ett statligt stöd och de menar att kommissionen när det gäller DPLP inte behöver tillämpa den metod som den har använt i tidigare ärenden som har berört pensionssystem (EDF (31), La Poste (Frankrike) (32), Royal Mail (33)).
(85)
Om en sådan metod ändå skulle tillämpas i fråga om DPLP menar de belgiska myndigheterna dock att den skulle visa att den andel av de sociala avgifter som DPLP stod för motsvarar konkurrenternas, mätt som procentandel av lönekostnaderna.
5.2 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ DEN ÅRLIGA KOMPENSATIONEN FÖR KOSTNADERNA FÖR ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTER
(86)
De belgiska myndigheterna har överlämnat redovisningsuppgifter (34) för DPLP och beskrivit de redovisningsprinciper som DPLP tillämpar.
(87)
De framhåller först och främst att den kompensation för allmännyttiga tjänster som betalas ut varje år inte är ett stöd, eftersom den är förenlig med rättspraxis enligt Altmark-domen.
(88)
Dessutom hävdar de att om kompensationen för den allmännyttiga tjänsten är stöd är detta förenligt med bestämmelserna eftersom det inte är fråga om överkompensation för DPLP:s nettokostnader för att utföra de allmännyttiga tjänsterna. De beräkningar som de belgiska myndigheterna lämnat in visar att DPLP:s kostnader har underkompenserats.
(89)
Slutligen anger de belgiska myndigheterna att vissa åtgärder utgör befintligt stöd. I detta avseende hänvisas till avsnittet om befintligt stöd (se skäl 224 och framåt).
5.3 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ KAPITALTILLSKOTTEN
5.3.1 Kapitaltillskott 1997
(90)
I en skrivelse till kommissionen av den 12 augusti 2009 anger de belgiska myndigheterna att kapitaltillskotten 1997 på sammanlagt 62 miljoner euro bör betraktas som en uppskjuten kompensation för skyldigheterna att utföra allmännyttiga tjänster.
5.3.2 Kapitaltillskott 2003 och 2006
(91)
Enligt de belgiska myndigheterna ingick kapitaltillskotten 2003 och 2006 i en strategisk plan (35) som syftade till att stärka företagets konkurrenskraft och lönsamhet under den gradvisa avregleringen av postmarknaden.
(92)
Denna strategiska plan hade två huvudmål:
1.
Öka produktiviteten för att säkerställa konkurrenskraften och lönsamheten i en alltmer avreglerad miljö.
2.
Göra DPLP mer marknadsanpassat genom att öppna för privata investerare, det vill säga uppnå och upprätthålla den avkastning som krävs för att locka privata investerare och frigöra företagets potential i fråga om lönsamhet.
(93)
Kapitaltillskott 2003: Enligt de belgiska myndigheterna skulle kapitaltillskottet 2003 stärka DPLP:s eget kapital med tanke på de stora ekonomiska åtaganden företaget hade gjort för att bland annat uppföra fyra nya sorteringscentraler och modernisera en befintlig central, optimera utdelningsrutterna för post och automatisera hanteringen.
(94)
Dessutom hävdade de belgiska myndigheterna att de medel som skjutits till även täckte personalkostnader till följd av en minskning av antalet anställda genom ett förtidspensioneringsprogram, minskad arbetstid och en lönehöjning för nyanställda.
(95)
Dessa åtgärder skulle ge tillfredsställande garantier för en ökad lönsamhet under perioden 2003-2007 som motsvarade de privata investerarnas förväntningar. Dessutom agerade den belgiska staten, som enda aktieägare i DPLP 2003, utifrån ett lönsamhetsperspektiv på ett sätt som helt och hållet följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, när den beslutade att göra en kapitalinvestering.
(96)
Den 5 augusti 2009 framförde de belgiska myndigheterna vidare att lönsamhetsprognoserna visade att kapitaltillskottet hade gjorts på villkor som var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eftersom den förväntade avkastningen var högre än vad en privat investerare skulle ha krävt. Dessa prognoser var inte orealistiska eftersom den faktiska lönsamheten mellan 2003 och 2008 var klart högre än förväntat.
(97)
De belgiska myndigheterna förklarade att kapitaltillskottet 2003 och avskrivningen 2005 av statens skulder i DPLP:s redovisning inte hade någon koppling till varandra. Avskrivningen, som gjordes vid ett annat tillfälle, var en normal redovisningsoperation då staten tydligt hade angett att dessa skulder inte skulle betalas till DPLP. De belopp som slutligen avskrevs vid rensningen av balansräkningen 2005 skilde sig från beloppen för kapitaltillskottet 2003 och de ackumulerade förlusterna vid utgången av 2002.
(98)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna hävdar att detta tillskott var förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eftersom det hade gjorts på villkor som var likvärdiga (pari passu) med dem som tillämpades för en privat investerare, nämligen Post Invest Europe SA, som hade investerat 300 miljoner euro. De nya aktierna tecknades av staten och den privata investeraren vilket gjorde det möjligt för den nya investeraren att få 50 % av aktierna minus en andel, medan staten behöll 50 % av aktierna plus en andel (36).
(99)
För att fastställa priset på de nyemitterade aktierna beräknade investeringsbanken, som de belgiska myndigheterna hade vänt sig till, DPLP:s sammanlagde värde till mellan […] och […] euro. Staten valde slutligen värdet på […] euro för företaget i sin helhet före kapitaltillskotten. De belgiska myndigheterna medger att DPLP:s senare resultat överskred de antaganden som gjordes vid beräkningen.
(100)
Genomförandet av den strategiska planen har enligt de belgiska myndigheterna lett till att DPLP blivit en av de effektivaste operatörerna i Europa. DPLP har gjort betydande framsteg i fråga om lönsamhet, effektivitet (37) och kvalitet samtidigt som företaget har hållit priserna gentemot kund på en rimlig nivå.
5.4 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ SKATTEBEFRIELSERNA
(101)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 medger de belgiska myndigheterna att DPLP inte omfattades av ordningen för bolagsskatt, men däremot omfattades av en avkastningsskatt (skatt för juridiska personer) fram till och med den 27 december 2005. De belgiska myndigheterna hävdar dock att DPLP inte gynnades av denna skatteordning under perioden 2003-2005. Om företaget hade omfattats av bolagsskatt skulle det ha kunnat göra avdrag för tidigare förluster och alltså inte ha behövt betala någon bolagsskatt under denna period.
(102)
Vidare framför de belgiska myndigheterna att DPLP har betalat avkastningsskatt på 2 miljoner euro under perioden 2003-2005.
(103)
Från och med räkenskapsåret 2006 har DPLP varit skyldigt att betala bolagsskatt utan möjlighet att göra avdrag för tidigare förluster. De belgiska myndigheterna uppskattar att det skatteavdrag som därmed inte kunde göras vid den tidpunkten uppgick till 51,87 miljoner euro.
(104)
Därför konstaterar de att DPLP inte har dragit någon fördel av befrielsen från bolagsskatt före 2006.
(105)
De belgiska myndigheterna förklarar att DPLP är befriat från fastighetsskatt på intäkterna från de fastighetstillgångar som används för att utföra allmännyttiga tjänster.
(106)
De har gjort en uppskattning av den nettofördel som detta innebär för DPLP och anser att den endast utgör en begränsad del av de extra kostnader som DPLP har för att fullgöra sin skyldighet att upprätthålla ett postnät som omfattas av strikt fastställda krav på geografisk täckning. DPLP får ingen annan kompensation för denna skyldighet.
(107)
De belgiska myndigheterna förklarar att DPLP är befriat från vissa indirekta och lokala skatter, men hävdar att effekten av dessa befrielser är av mindre betydelse.
5.5 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ ÖVERFÖRINGEN AV FASTIGHETER
(108)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 bekräftade de belgiska myndigheterna att ett visst antal fastigheter hade överförts till DPLP vid dess omvandling till fristående offentligägt företag. DPLP hade utnyttjat dessa fastigheter sedan 1971 och de var nödvändiga för att företaget skulle kunna fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla posttjänster.
(109)
De belgiska myndigheterna hävdar att överföringen av dessa fastigheter inte innebar någon fördel för DPLP eftersom företaget redan använde dem för att fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Det var alltså endast fråga om en omorganisation av offentliga tillgångar.
5.6 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ DEN STATLIGA LÅNEGARANTIN
(110)
I sin förklaring av den 12 augusti 2009 hävdar de belgiska myndigheterna att DPLP inte automatiskt omfattas av någon statlig garanti för sina lån. Om DPLP skulle begära en sådan garanti, måste företaget först få de belgiska myndigheternas godkännande och sedan betala en årlig garantiavgift på 0,25 % till statskassan.
(111)
Under den berörda perioden har DPLP endast utnyttjat den statliga garantin en gång.
(112)
De belgiska myndigheterna anser att en garantiavgift på 0,25 % är lämplig med hänsyn till DPLP:s situation och den låga sannolikheten för att DPLP inte skulle betala tillbaka lånet. De bedömer att marknadens avgifter för ett liknande lån utan statlig garanti skulle ha varit upp till 40 räntepunkter högre.
5.7 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA PÅ SYNPUNKTERNA FRÅN BERÖRDA PARTER
(113)
I sin förklaring av den 12 oktober 2009 hävdar de belgiska myndigheterna att BD:s och FVP/Prodipresses uttalanden innehåller avgörande faktorer. Dessa faktorer gäller framför allt den tidiga distributionen av dagstidningar och tidskrifter.
(114)
De belgiska myndigheterna hävdar i motsats till vad BD säger att tilldelningen av icke-monopoliserade posttjänster (som pressdistributionen) inte omfattas av tillämpningsområdet för unionens lagstiftning om offentlig upphandling (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG (38)).
(115)
Vidare hävdar de att distributionen av dagstidningar och tidskrifter, som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, inte strider mot unionens bestämmelser om avregleringen av postmarknaden.
(116)
De belgiska myndigheterna menar också att tilldelningen inte var ett godtyckligt beslut, utan att DPLP är det enda företag som kan uppfylla de villkor och skyldigheter som åläggs den som tillhandahåller den här typen av tjänster.
(117)
De belgiska myndigheterna hävdar i motsats till BD att DPLP under perioden 2002-2008 inte överkompenserades för sina kostnader i samband med distributionen av dagstidningar och tidskrifter.
(118)
De håller inte med FVP/Prodipresse om att DPLP har blåst upp sina investeringar och extrakostnader i samband med utvidgningen av den tidiga nationella utdelningen, som påstått från 82 till 100 %. Eftersom dessa 18 % främst gäller avlägsna områden har DPLP:s personalkostnader ökat oproportionerligt mycket och DPLP har behövt anskaffa transportfordon för långa distanser, vilket leder till höga avskrivningskostnader.
(119)
Slutligen hävdar de belgiska myndigheterna att kostnaderna för reklamkampanjen inte har ingått i beräkningen av den kompensation som företaget har fått från staten för den tidiga pressdistributionen.
(120)
BD hävdar att DPLP uppenbarligen inte är kostnadseffektivt. De belgiska myndigheterna ifrågasätter detta argument och betonar att man i så fall inte fullt ut tar hänsyn till de högra extrakostnaderna i samband med den tidiga pressdistributionen och att man bortser från de stora insatser DPLP har gjort för att kontrollera kostnaderna och höja produktiviteten.
(121)
Enligt BD har Deltamedia lägre kostnader än DPLP. Detta beror enligt de belgiska myndigheterna på följande faktorer:
a)
Deltamedia erbjuder inte någon nationell täckning.
b)
Deltamedia arbetar med oberoende distributörer.
c)
Den tjänst som Deltamedia tillhandahåller är förenklad, eftersom företaget endast arbetar med ett begränsat antal utgivare som är knutna till en enda pressgrupp.
d)
Utgivarna levererar dagstidningarna direkt till distributionspunkterna.
5.8 SYNPUNKTER FRÅN DE BELGISKA MYNDIGHETERNA NÄR DET GÄLLER FRÅGAN OM BEFINTLIGT STÖD
(122)
I sin förklaring av den 21 december 2010 anger de belgiska myndigheterna att vissa av de åtgärder som omfattas av undersökningen är befintligt stöd.
(123)
För det första hävdar de belgiska myndigheterna att DPLP:s skattebefrielser infördes innan Belgien anslöt sig till Europeiska unionen och alltså är befintligt stöd.
(124)
För det andra menar de belgiska myndigheterna att det årliga bidrag som betalats ut till DPLP gäller tiden före 1999, det vill säga före avregleringen av postmarknaden, och alltså är ett befintligt stöd. Men kapitaltillskott som gjordes före 1999 bör ändå inte betraktas som befintligt stöd om det kan konstateras att de utgjorde statligt stöd.
(125)
Med tanke på preskriptionstiden på tio år anser de belgiska myndigheterna för det tredje att alla åtgärder som har vidtagits före den 13 juli 1999 (det vill säga 10 år innan det berörda formella förfarandet inleddes) bör betraktas som befintligt stöd eftersom förstainstansrättens ogiltigförklaring innebär att alla tidigare undersökningsåtgärder som kommissionen vidtagit upphävs. Myndigheterna hävdar också att eftersom kommissionen inledde sin första undersökning i december 2002 bör åtgärder som vidtagits före december 1992 uteslutas från undersökningen. Detta berör överföringen av fastigheter och det första årliga bidraget, som betalades ut 1992.
6. BEDÖMNING
6.1 PRELIMINÄRA ANMÄRKNINGAR OM DPLP:S SYSTEM FÖR KOSTNADSBOKFÖRING
(126)
Enligt artikel 14 i direktiv 97/67/EG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (39) (tredje postdirektivet), ska postoperatörerna i sin interna redovisning ha skilda konton för att tydligt skilja mellan de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. I redovisningen ska direkta kostnader som kan hänföras till en viss produkt hänföras direkt till den produkten och gemensamma kostnader ska fördelas direkt eller indirekt. Framför allt ska gemensamma kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster fördelas på lämpligt sätt. DPLP använder aktivitetsbaserad redovisning (activity based costing, ABC) för sin kostnadsbokföring, där alla driftskostnader upp till vinst före finansiella poster och skatt hänförs till olika produkter, i enlighet med metoden för fullständig kostnadsberäkning (fully-distributed cost, FDC). Kostnadsbokföringen omfattar samtliga driftskostnader och organisatoriska enheter hos DPLP. År 2009 utgjorde kommersiella produkter […] % av DPLP:s omsättning, jämfört med […] % för produkter som hör till de allmännyttiga tjänsterna.
(127)
I systemet för kostnadsbokföring används tre nivåer: resurser, aktiviteter och produkter. Syftet är att fastställa vilken del av kostnaderna som kan hänföras till varje produkt.
(128)
Kostnaderna är uppdelade i 398 olika kostnadstyper och 3 954 ansvarsområden. Dessa grupperas i redovisningen i 34 resursgrupper och 108 kodgrupper. Det finns 986 olika verksamheter.
(129)
Kostnaderna för resurser hänförs till aktiviteter beroende på deras egenskaper: ”direkta resurser” hör direkt ihop med en viss aktivitet, medan ”indirekta resurser” bidrar till flera aktiviteter och ska fördelas med hjälp av fördelningsnycklar som avspeglar hur stor andel av resursen i fråga som varje aktivitet tar i anspråk. Aktivitetens totala bidrag omfattar slutligen de generella kostnader som inte kan hänföras till specifika aktiviteter. Dessa kostnader fördelas rättvist på alla produkter på grundval av självkostnadspriset plus ett vinsttillägg.
(130)
De 986 olika aktiviteterna utgör beståndsdelarna i varje produkts värdekedja. En del av kostnaderna i samband med en viss aktivitet hänförs till produkterna i förhållande till hur stor andel av aktiviteten som utnyttjas för varje produkt. Kostnaderna för icke-operativa aktiviteter hänförs först till affärsverksamheter som bidrar direkt till produkterna.
(131)
I processens sista fas hänförs aktivitetskostnaderna slutligen till varje produkt enligt en fördelningsnyckel som i allmänhet grundas på volymen. Alla produkter som utnyttjar en aktivitet bokförs alltså med en andel av kostnaderna för denna aktivitet som står i proportion till hur mycket de utnyttjar den.
(132)
Kommissionen anser att det system för kostnadsbokföring som DPLP tillämpar i dag är tillfredsställande eftersom den fördelar samtliga kostnader korrekt på en lämplig nivå. Kommissionen konstaterar dock att DPLP har uppdaterat denna metod gradvis, varför man kan anta att bokföringsuppgifterna i början av den period som omfattas av undersökningen inte är lika utförliga som uppgifterna i det nuvarande bokföringssystemet, även om de i stort sett är tillförlitliga.
(133)
I mars 2011 överlämnade de belgiska myndigheterna in en retroaktiv ändring av DPLP:s system för kostnadsbokföring till kommissionen för att göra en annan fördelning av vissa kostnader mellan kommersiella aktiviteter och aktiviteter inom ramen för de allmännyttiga tjänsterna. Den ändring som de belgiska myndigheterna föreslog gällde det sista steget i kostnadsfördelningen när produkter bokförs med kostnader i proportion till hur stor andel av varje aktivitet som utnyttjas.
(134)
Ändringen innebär en förändring i den metod för att hänföra rörelsekostnader till produkter som DPLP har tillämpat fram till i dag. Efter denna förändring skulle vissa kostnader för kommersiella produkter flyttas till området för allmännyttiga tjänster vilket skulle utvidga kostnadsbasen för de allmännyttiga tjänsterna. Det innebär att de allmännyttiga tjänsterna skulle täcka i genomsnitt […] euro per år av de kostnader som för närvarande hänförs till kommersiella produkter. Övriga delar i systemet för kostnadsbokföring skulle vara oförändrade.
(135)
De belgiska myndigheterna hävdar att kostnaderna för vissa aktiviteter till sin natur är låsta på en viss nivå som avgörs av behoven hos de allmännyttiga tjänsterna. Kostnaderna för aktiviteter som utnyttjas för allmännyttiga tjänster skulle alltså vara oförändrade, även om aktiviteterna inte utnyttjades för någon kommersiell produkt. Om en kommersiell produkt inte har givit upphov till den berörda aktiviteten bör rörelsekostnaden i samband med den aktiviteten inte fördelas på den produkten, även om aktiviteten utnyttjas av produkten.
(136)
Även om de belgiska myndigheterna hävdar att den reviderade metoden är förenlig med direktiv 97/67/EG, Chronopost-domen (40) och gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (41) (nedan kallade rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse), eftersom kostnader som direkt kan hänföras till en produkt hänförs till den produkten, en andel av de gemensamma kostnaderna hänförs till produkten och de återspeglar de verkliga kostnaderna för de allmännyttiga tjänsterna på ett bättre sätt, anser kommissionen att denna nya argumentation inte kan godtas av formella, ekonomiska och rättsliga skäl.
(137)
Formellt sett används den föreslagna metoden inte för uppgifterna i DPLP:s interna redovisning utan detta är en ändring i efterhand av tidigare uppgifter. Den reviderade metoden har inte godkänts som grund för att fastställa priser av tillsynsmyndigheten och används inte heller av staten för att beräkna kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Den reviderade metoden verkar därför vara en teoretisk konstruktion som har utformats för detta förfarande i fråga om statligt stöd. Ur ekonomisk synvinkel går det inte att förutsätta att kostnaderna för resurser som utnyttjas av kommersiella produkter inte ska hänföras till dessa produkter när det gäller fastställandet av interna överlåtelsepriser (enligt denna metod bidrar kommersiella kostnader till exempel inte till kostnaderna för brevbärarnas utdelningsrutter, även om brevbärarna också delar ut kommersiella produkter). Juridiskt sett förefaller denna ändring slutligen inte vara förenlig med artikel 14.3 b iv i direktiv 97/67/EG, Chronopost-domen (42) och 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (43), som alla kräver att gemensamma kostnader ska fördelas på ett lämpligt sätt på kommersiella verksamheter.
(138)
Därför kommer kommissionen inte att basera sin bedömning på den ändrade redovisningen utan på de uppgifter i kostnadsbokföringen som har validerats i enlighet med direktiv 97/67/EG av Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, det vill säga den belgiska tillsynsmyndigheten för postsektorn (44)), som har överlämnats tidigare och som baserades på den metod för kostnadsbokföring som DPLP officiellt tillämpar.
6.2 BEDÖMNING AV ÖVERTAGANDET AV PENSIONER
6.2.1 Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget
(139)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(140)
För att en åtgärd ska vara statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget ska fyra kumulativa villkor vara uppfyllda:
i.
Åtgärden ska ge mottagaren en fördel.
ii.
Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag.
iii.
Det ska handla om ett ingripande från staten eller med hjälp av statliga medel.
iv.
Åtgärden ska kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6.2.1.1 Fördel och selektivitet
(141)
De belgiska myndigheterna hävdar genom att hänvisa till den metod som tillämpades i Combus-domen (45) att pensionsåtagandena var en onormal kostnad som konkurrenterna inte behövde finansiera och att det därför inte var stöd när staten tog över dessa.
(142)
De hävdar i princip att det på grund av den bristande flexibiliteten i föreskrifterna för de offentligt anställda var omöjligt för DPLP att minska den andel som denna personalkategori stod för, trots att den var mycket mer betungande än en hypotetisk personal av anställda med mindre förmånliga kontrakt.
(143)
Det bör först och främst påpekas rent generellt att Combus-domen inte har bekräftats av domstolen. Tvärtom motsäger vissa inslag i domstolens rättspraxis hypotesen att kompensation för en strukturell nackdel inte kan betecknas som stöd. Domstolen har konsekvent framhållit att förekomsten av stöd ska bedömas med hänsyn till statliga ingripandens verkningar och inte deras orsaker eller syfte (46). Domstolen har också vidhållit att begreppet stöd innefattar fördelar som beviljas av de offentliga myndigheterna och som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget (47).
(144)
Domstolen har också angett att kostnader som kan hänföras till ersättning till anställda till sin natur belastar företagens budget oberoende av huruvida dessa kostnader är en följd av lagliga skyldigheter eller av kollektivavtal (48). Domstolen har i detta sammanhang ansett att den omständighet att statliga åtgärder syftar till att kompensera för merkostnader inte betyder att de kan undgå att betecknas som stöd (49).
(145)
Dessutom kan man konstatera att konkurrenssituationen för Combus var en annan än situationen för DPLP. Combus A/S måste bedriva sin transportverksamhet på kommersiell grund och verkade på marknaden på konkurrensvillkor som kunde jämföras med villkoren för privata bussbolag. Efter ett anbudsförfarande överlämnar kollektivtrafikföretag sin busstransportverksamhet till privata och offentliga företag. Enligt reglerna för offentlig upphandling ska kontraktet tilldelas det ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” oberoende av om anbudsgivaren är offentlig eller privat. Under hela bedömningsperioden har DPLP haft ett omfattande monopol där de ekonomiska påfrestningarna har varit helt annorlunda. I motsats till Combus-målet har Belgien inte i det aktuella fallet antagit några lagbestämmelser för att avskaffa eller ändra de särskilda anställningsvillkoren för tjänstemän vid DPLP och formerna för deras förvärv av pensionsrättigheter.
(146)
Därför anser kommissionen att skillnaderna i sakförhållanden mellan Combus-ärendet och det aktuella ärendet motiverar en annan slutsats i detta ärende.
(147)
För att kunna bedöma om åtgärderna i fråga innehåller inslag av statligt stöd bör det avgöras om åtgärderna ger DPLP en ekonomisk fördel i och med att de gör det möjligt för DPLP att slippa undan kostnader som under normala förhållanden skulle ha belastat företagets egna ekonomiska resurser och således förhindrar marknadskrafterna att verka fullt ut. Stöd består av en minskning av sådana kostnader som normalt belastar företagets budget, med beaktande av det aktuella pålagesystemets art och systematik. Omvänt skulle begreppet ”särskild pålaga” kunna införas, dvs. en extra kostnad i förhållande till vad som är normalt. Minskning av en sådan särskild pålaga genom en lagbestämmelse skulle inte ge mottagaren någon fördel och skulle alltså inte utgöra statligt stöd.
(148)
Enligt domstolens rättspraxis i fråga om selektivitetsanalys krävs en jämförelse med en referensram för att avgöra om en differentierad behandling av vissa företag och viss produktion, i en strukturellt sett normal marknadssituation, är förenlig med ”systemets art och systematik”. Klassificeringen av en kostnad som ”normal” eller ”särskild” kräver därför att man fastställer en referens- eller jämförelseram för att kunna identifiera företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom de berörda åtgärderna.
(149)
Kommissionen anser emellertid att det inte går att identifiera något externt jämförelseobjekt som gör det möjligt att bestämma vilken avgift som är ”normal” för företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en situation som är jämförbar med DPLP, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden. DPLP:s konkurrenter är privaträttsliga företag som är verksamma på konkurrensutsatta marknader, medan DPLP har haft ett lagligt monopol under den period som omfattas av granskningen, innan den fullständiga avregleringen genomfördes 2011.
(150)
För att avgöra om det förekommit en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget måste kommissionen därför undersöka DPLP:s situation och jämföra de sociala avgifterna före och efter övertagandet av pensionerna.
(151)
Sedan den 6 juli 1971 och fram till pensionsreformen 1997 har DPLP stått för samtliga pensionskostnader och sociala avgifter för sina tjänstemän. Under dessa omständigheter anser kommissionen att dessa kostnader ingår i de normala kostnader som DPLP måste finansiera med egna medel med hänsyn till företagets faktiska och rättsliga ställning på den belgiska postmarknaden.
(152)
Eftersom det övertagande av pensionerna som gjordes 1997 och som omfattas av undersökningen gjorde det möjligt för DPLP att undvika kostnader som företaget normalt skulle ha behövt finansiera med egna medel, ger de berörda åtgärderna operatören en förmån i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(153)
Fördelen i fråga är selektiv eftersom den endast berör DPLP.
6.2.1.2 Statliga medel
(154)
Övertagandet av pensionerna finansierades av staten som har övertagit DPLP:s behörighet i fråga om pensionerna.
(155)
Eftersom staten betalar pensionerna direkt för DPLP:s pensionerade personal ur sin egen budget är det uppenbart fråga om statliga medel.
6.2.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(156)
De åtgärder som beskrivs ovan riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna eftersom DPLP bedriver verksamhet på konkurrensutsatta marknader som paketleveranser, som utmärks av ett betydande gränsöverskridande utbyte. På paketleveranser konkurrerar DPLP med företag som bedriver verksamhet i andra medlemsstater, som UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP bedriver också verksamhet på marknaden för pressdistribution där företag från andra medlemsstater bedriver eller kan bedriva verksamhet. Distributionen av paket har aldrig varit helt och hållet reserverad för DPLP och andra företag erbjöd vissa paketdistributionstjänster (50) eller andra särskilda posttjänster redan i början av 1990-talet (51). DPLP bedriver också verksamhet på marknaden för de finansiella sektorerna (postgirokonton, sparkonton och betaltjänster) där företaget konkurrerar med operatörer som erbjuder finansiella tjänster, som banker och finansiella aktörer. Checkkonton och postsparkonton som används både för betalningar och som sparkonton konkurrerar med bankernas check- och sparkonton. Banksektorn var konkurrensutsatt redan före 1992 och det bedrevs en oerhört stor handel mellan medlemsstaterna. Banker från olika medlemsstater hade etablerat sig i Belgien före 1992: vid den tiden fanns det mer än 70 utländska finansinstitut i Belgien (52).
(157)
Mot bakgrund av detta är det uppenbart att alla statliga åtgärder som ger DPLP en fördel riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(158)
Av de anledningar som redovisas i skälen 141-157 anser kommissionen att övertagandet av pensioner är ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
6.2.2 Bedömning av huruvida övertagandet av pensionerna är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c
(159)
I samband med pensionsreformen 1997 ersattes DPLP:s inbetalning till staten av den årliga nettokostnaden av ett definitivt bidrag som anpassade DPLP:s pensionskostnader efter konkurrenternas kostnader. Utan denna reform skulle pensionskostnaderna ha fortsatt att öka avsevärt under de följande åren till följd av den försämrade kvoten mellan tjänstemän i aktiv tjänst (bidragsgivare) och tjänstemän som inte är i aktiv tjänst (mottagare) efter DPLP:s beslut att inte längre anställa tjänstemän.
(160)
Eftersom de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 a och b i EUF-fördraget uppenbart inte är tillämpliga och Belgien inte har hänvisat till artikel 106.2 till stöd för att övertagandet av pensionerna till förmån för DPLP är förenligt med bestämmelserna, ska kommissionen undersöka om åtgärden kan anses vara förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Där föreskrivs att stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden när det är avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(161)
Kommissionen ska först undersöka i vilken grad åtgärden att överta pensionskostnaderna i sin helhet uppfyller ett mål av gemensamt intresse och är nödvändigt för det målet, därefter undersöka om åtgärden är proportionerlig och sedan väga stödets positiva och negativa effekter mot varandra.
6.2.2.1 Avregleringen av postsektorn är ett mål av gemensamt intresse
(162)
Unionsrätten har uppmuntrat till en allt större avreglering av postsektorn sedan 1992 då en grönbok antogs. Grönboken utmynnade i att tre direktiv antogs: i) direktiv 97/67/EG, ii) Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (53) och iii) direktiv 2008/6/EG. Avregleringen av postmarknaderna i EU anses också vara av stor betydelse för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.
(163)
Det alltså viktigt att inte bara garantera tillhandahållandet av de grundläggande posttjänster som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster utan också att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för den etablerade operatören, befintliga konkurrenter och nytillkomna aktörer.
(164)
Kommissionen slog fast redan i sitt beslut om franska La Poste att det var avgörande för att skapa rättvis konkurrens inom postsektorn att det infördes likvärdiga villkor i fråga om sociala avgifter för den etablerade operatören och dess konkurrenter. Den ansåg att övertagandet av skyldigheterna att finansiera pensionerna för tjänstemännen vid La Poste var förenligt med den inre marknaden eftersom de offentliga subventionerna garanterade likvärdiga sociala avgifter för La Poste och dess konkurrenter. Kommissionen tänker i det här fallet följa samma resonemang som den gjorde i kapitel 6.3 i det beslutet, eftersom det i relevanta delar måste anses vara tillämpligt i detta fall.
6.2.2.2 Behovet av att överta pensioner
(165)
Kommissionen anser att det var nödvändigt att omvandla DPLP 1992 för att främja konkurrensen på postmarknaden: Åtgärden innebar att DPLP och dess konkurrenter fick en likvärdig ställning i fråga om den juridiska utformningen (och att den obegränsade garanti som DPLP hade haft tillgång till som offentlig enhet försvann).
(166)
Varken den belgiska staten eller Régie des postes hade emellertid ackumulerat reserver som motsvarade de samlade pensionsåtagandena. Efter bildandet 1992 fortsatte DPLP att ta på sig pensionsskyldigheter, men motsvarande tillgångar för att täcka dessa skyldigheter fördes aldrig in i räkenskaperna.
(167)
Pensionsutbetalningarna skulle alltså gradvis ha blivit alltför betungande för DPLP då ett stort antal tjänstemän närmade sig pensionsåldern. Åtgärder vidtogs visserligen (ökad produktivitet, gradvis minskning av personalstyrkan genom naturliga avgångar, indexering av löner) för att förbättra läget, men dessa var inte tillräckliga för att skapa en långsiktig finansiell balans för DPLP (se figur 3).
(168)
Detta berodde framför allt på att omvandlingen till ett privaträttsligt företag också innebar att DPLP inte längre anställde tjänstemän utan endast rekryterade kontraktsanställd personal (som omfattades av ett allmänt anställningsavtal och av bestämmelserna i arbetsrätten). Efter 1997 skulle DPLP därför ha behövt finansiera både pensionskostnaderna för pensionerade tjänstemän och de sociala avgifterna för de kontraktsanställda i aktiv tjänst med egna medel.
(169)
Den negativa utvecklingen i DPLP:s kassaflöde skulle ha förvärrats med åren eftersom de högre pensionsutbetalningarna skulle ha överstigit intäkterna från företagets verksamheter (se figur 3).
Figur 3
De belgiska myndigheternas simulering av DPLP:s kassaflöde 1996
(170)
Det är obestridligt att DPLP skulle ha fått mycket högre kostnader om företaget hade tvingats finansiera pensionerna för alla sina pensionerade tjänstemän med egna medel efter 1997. Det är uppenbart att övergången från offentlig förvaltning till privat företag hade äventyrats utan detta stöd.
(171)
En fullständig refinansiering av pensionskostnaderna genom ökade intäkter från den lagstadgade posttjänsten skulle dessutom ha lett till mycket högre priser och en potentiellt mycket stor minskning av antalet skickade försändelser, vilket skulle innebära att den samhällsomfattande posttjänsten hade äventyrats.
(172)
Kommissionen anser vidare att åtgärderna i fråga är anpassade till det mål av gemenskapsintresse som åsyftas. Inget annat instrument hade kunnat ge en effektivare lösning på frågan. Inom de sektorer som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle ersättning för allmännyttiga tjänster visserligen kunna beviljas, men problemets särskilda strukturella karaktär gör detta ohållbart på lång sikt.
(173)
Med tanke på målet för avregleringen av postmarknaderna, det vill säga att säkerställa tillgång till samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet till överkomliga priser, och med hänsyn till målet att främja lojal konkurrens, är övertagandet av pensionskostnaderna en nödvändig åtgärd.
6.2.2.3 Proportionaliteten i övertagandet av pensioner
(174)
I beslutet om franska La Poste redovisas kommissionens bedömning av proportionaliteten hos stödåtgärderna i samband med övertagande av de pensionskostnaderna som etablerade operatörer inom postsektorn ställs inför när de har kvar anställda tjänstemän på villkor som fastställdes när operatören hade monopol. Proportionaliteten måste bedömas med hänsyn till behovet att upprätta likvärdiga villkor på de marknader som öppnas för konkurrens (till exempel post, paket och finansiella tjänster). Den etablerade operatören måste betala lika höga sociala avgifter som sina konkurrenter.
(175)
DPLP:s kontraktsanställda personal har rent juridiskt samma ställning som anställda vid vilket privat företag som helst, till skillnad från de offentligt anställda vars ställning liknar de statsanställdas. En jämförelse mellan de sociala avgifter som DPLP betalar för varje kategori av anställda visar om dessa efter befrielsen från ansvaret för pensionerna uppfyller kravet på att DPLP ska betala samma sociala avgifter som sina konkurrenter.
(176)
I den sammanfattande tabellen nedan ges en detaljerad redogörelse för DPLP:s sociala avgifter för den offentliga och den kontraktsanställda personalen:
DPLP:s sociala avgifter
Offentligt anställda
Kontraktsanställda
DPLP:s bidrag till socialförsäkringssystemet, varav 8,86 % till pensioner
[…] %
[…] %
Kostnader som bärs direkt av DPLP
[…] %
[…] %
Sjukdom och funktionshinder
[…] %
[…] %
Familjebidrag
[…] %
-
Bidrag till utbetalning av ersättningar (54)
[…] %
Strukturell nedsättning (55)
[…] %
ARBETSGIVARENS BIDRAG sammanlagt
[…] %
[…] %
DE ANSTÄLLDAS BIDRAG
[…] %
[…] %
Den anställdes bidrag till det generella socialförsäkringssystemet
[…] %
[…] %
(177)
Som framgår av tabellen ovan är DPLP:s bidrag till det belgiska socialförsäkringssystemet (nominell procentandel av lönekostnaderna) tydligt lägre än bidraget från privata aktörer ([…] % jämfört med […] %).
(178)
Men om man tar hänsyn till de kostnader som direkt belastar arbetsgivaren för att jämföra den faktiska storleken på de sociala avgifterna är de båda procentandelarna nästan identiska och rentav något högre för DPLP:s offentligt anställda ([…] jämfört med[…] %).
(179)
Dessutom är de avgifter som betalas av de anställda i stort sett identiska i de båda fallen ([…] % jämfört med […] %).
(180)
Den lägre nominella procentsatsen för sociala avgifter som DPLP betalar för sina offentligt anställda beror på att DPLP är undantaget från vissa sociala avgifter som inte är tillämpliga för offentligt anställda (till exempel yrkessjukdom, arbetslöshet, arbetsskada). Men DPLP står själv direkt för kostnaderna för de avgifter som omfattas av undantag på grund av det särskilda regelverk som gäller för de offentligt anställda. Denna metod medför höga direkta kostnader för DPLP.
(181)
Man måste också ta hänsyn till de anställdas egna bidrag eftersom de anställda måste betala denna avgift från den lön som arbetsgivaren betalar till dem (bidraget är alltså också en kostnad för arbetsgivaren). Detta bidrag är något högre för offentligt anställda än för kontraktsanställda.
(182)
De belgiska myndigheterna och DPLP har lämnat upplysningar som visar att de direkta avgifterna i stort sett har varit stabila över tid.
(183)
Även om de direkta kostnader som DPLP står för direkt ([…] %) inte i strikt mening är likvärdiga med de sociala avgifterna bör man ta hänsyn till att dessa kostnader inte är frivilliga utan är en direkt följd av det särskilda regelverket för de offentligt anställda och alltså är påtvingade för DPLP. Därför verkar det logiskt att jämställa dessa kostnader med andra obligatoriska sociala avgifter i fråga om ursprung och slutgiltighet.
(184)
Dessa direkta kostnader bör därför beaktas vid beräkningen av DPLP:s verkliga sociala avgifter, vilket leder till att procentsatsen för de totala sociala avgifterna är något högre för DPLP:s offentligt anställda ([…] %) än för anställda vid företag inom den privata sektorn ([…] %).
6.2.2.4 Avvägningstest för övertagandet av pensionerna
(185)
Reformen av det pensionssystem som var tillämpligt på DPLP är ett avgörande steg i företagets anpassning till den gradvisa avregleringen och inför den fullständiga avregleringen av den belgiska postmarknaden, vilket är av stor betydelse inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.
(186)
I sitt beslut om La Poste angav kommissionen att avregleringen av postsektorn kan försvåras om förslag till pensionsreformer (jämförbara med de reformer som gjorts i Belgien) inte godkänns.
(187)
Kommissionen anser också att även om åtgärderna i fråga inte avser något särskilt system i fråga om pensionsförmåner möjliggör de hållbarhet hos en finansieringsmekanism som blivit föråldrad till följd av den historiska utvecklingen. Kommissionen anser följaktligen att dessa åtgärder ingår i den bredare ramen för reform av medlemsstaternas pensionssystem, en reform som både rådet och kommissionen efterfrågat.
(188)
Åtgärdens negativa effekter verkar vara begränsade eftersom det är uppenbart med tanke på DPLP:s historia och dess verksamheter att en stor andel av företagets pensionsåtaganden gäller den monopoliserade sektorn där snedvridningen av konkurrensen helt naturligt är begränsad.
(189)
Åtgärden i fråga skulle teoretiskt sett kunna göra det möjligt för DPLP att upprätthålla en dominerande ställning. Kommissionen anser dock att risken är liten eftersom åtgärderna är begränsade till att anpassa de avgifter som DPLP betalar efter de avgifter som konkurrenterna betalar.
(190)
De negativa effekterna av stödet till DPLP är alltså begränsade jämfört med de positiva.
(191)
Eftersom åtgärderna begränsar sig till vad som är absolut nödvändigt för upprättandet av lika villkor i fråga om obligatoriska sociala avgifter och skatter och sätter stopp för en konkurrenssnedvridning som skadat DPLP, innebär de inte att handeln påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(192)
Därför anser kommissionen att övertagandet av pensioner 1997 kan anses vara ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, eftersom DPLP inte har någon bättre ställning än andra operatörer i fråga om de sociala avgifterna för de offentligt anställda.
6.3 BEDÖMNING AV KOMPENSATIONEN FÖR ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTER OCH ANDRA ÅTGÄRDER
6.3.1 Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget
6.3.1.1 Fördel och selektivitet
(193)
När det gäller kompensationen för kostnaderna i samband med allmännyttiga tjänster fastställs i Altmark-domen (56) vilka kriterier som ett offentligt ingripande måste uppfylla för att kunna betraktas som kompensation för skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster och inte betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(194)
Kriterierna uppfylls inte i detta fall, särskilt inte det fjärde kriteriet: DPLP har inte valts genom ett offentligt anbudsförfarande. Dessutom har de belgiska myndigheterna inte visat att kompensationens storlek har fastställts på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittligt välskött företag med tillräckliga resurser skulle ha haft för att utföra de ålagda allmännyttiga tjänsterna och kommissionen har inga indikationer och ingen information som ger den anledning att anta att det fjärde kriteriet är uppfyllt.
(195)
Den årliga kompensationen har endast främjat ett enda företag och har gett detta företag extra resurser, vilket innebär att åtgärden har inneburit en selektiv fördel för DPLP.
(196)
Kapitaltillskott 1997: De belgiska myndigheterna har meddelat att kapitaltillskotten 1997 på 62 miljoner euro i verkligheten var en uppskjuten utbetalning av en kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för år 1996. Dessa tillskott bör därför bedömas på samma grunder som den årliga kompensationen. Eftersom de olika villkor som anges i Altmark-domen inte är uppfyllda har åtgärden gett DPLP en selektiv fördel.
(197)
Kapitaltillskott 2003: De belgiska myndigheterna har förklarat att kapitaltillskottet 2003 (297,5 miljoner euro) följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och därmed inte var statligt stöd. De menar att tillskottet syftade till att stärka DPLP:s egna medel för att uppföra och modernisera sorteringscentraler, optimera utdelningsrutter och automatisera hanteringen. De medel som skjutits till skulle dessutom täcka personalkostnader till följd av en minskning av antalet anställda genom ett förtidspensioneringsprogram, minskad arbetstid och en lönehöjning för nyanställda.
(198)
För att visa att detta kapitaltillskott var förenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi hade de belgiska myndigheterna gjort prognoser över lönsamheten inom ramen för sin strategiska plan, som visade en högre lönsamhet än den kapitalkostnad som en privat investerare skulle ha krävt.
(199)
De prognoser och den vinstberäkning som de belgiska myndigheterna har gjort är framåtblickande, mycket detaljerade och förenliga med den metod som en privat investerare skulle ha använt:
1.
Lönsamheten har beräknats genom metoden för uppdaterade framtida kassaflöden, som tar hänsyn till företagets kommande tillväxt och investeringarnas kapacitet att skapa vinst och kassaflöden för aktieägarna.
2.
Tre olika scenarier har övervägts: Ett optimistiskt scenario, ett pessimistiskt scenario och ett mer sannolikt scenario, som slutligen används för att bedöma känsligheten i prognoserna.
3.
Prognoserna visade en ökad vinstmarginal med […] % 2007 (se figur 4) och en beräknad internränta på […] % för perioden 2003-2012 (se figur 5), det vill säga högre än den internränta på […] % som en oberoende sakkunnig (Banque Degroof) angivit som den vinstmarginal som privata investerare inom postsektorn skulle betrakta som lämplig.
Figur 4
De belgiska myndigheternas vinstprognoser för perioden 2003-2007
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
Figur 5
De belgiska myndigheternas förhandsberäkning av internräntan för det mest sannolika scenariot
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(200)
Man kan också notera att tillförlitligheten i dessa prognoser i sin helhet har bekräftats av de finansiella resultaten för de följande åren (se figur 6). Tack vare denna ökade lönsamhet började DPLP att göra utdelningar från och med 2007.
Figur 6
Konstaterad vinst för perioden 2003-2007
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(201)
De redovisade resultaten under en tioårsperiod har också stämt överens med prognoserna från 2003, eftersom internräntan i efterhand beräknades till […] %, det vill säga högre än den internränta på […] % som förutsågs 2003.
(202)
Även om den belgiska statens avkastning på investeringen verkar vara tillräckligt god för att bekräfta att investeringen följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, bör det påpekas att de förväntade intäkterna, som låg till grund för bedömningen av lönsamheten, omfattade statligt stöd och framför allt den årliga kompensation som betalades till DPLP.
(203)
Dessa statliga stödåtgärder har dock uppenbart klart avgränsade mål och har ingen kronologisk koppling till kapitaltillskottet 2003.
(204)
Den osäkerhet som hade kunnat uppstå för en privat investerare på grund av det icke anmälda stödet till DPLP mildrades dessutom genom kommissionens formella godkännande av kapitaltillskottet i sitt beslut 2003. När investeringen gjordes hade sannolikt varje investerare med goda utsikter till avkastning tagit risken med denna investering, efter det att kommissionen antagit sitt positiva beslut, även om detta beslut ännu inte var slutgiltigt. En privat investerare skulle inte ha väntat flera år, det vill säga tills förstainstansrätten och domstolen fällt sitt avgörande, för att fatta detta beslut. Att detta beslut i slutändan ogiltigförklarades är en händelse som inte gick att förutse vid tidpunkten för investeringen, utan som måste ha ansetts som osannolik eftersom kommissionens beslut betraktas som lagliga så länge de inte har ogiltigförklarats.
(205)
Därför menar kommissionen att kapitaltillskottet 2003 kan anses uppfylla principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och inte är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(206)
Kapitaltillskott 2006: De belgiska myndigheterna har förklarat att kapitaltillskottet 2006 (på 40 miljoner euro) följde principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och därmed inte var statligt stöd.
(207)
Detta tillskott gjordes enligt samma villkor som gällde för en privat investerare: staten tecknade sig för DPLP:s kapitalökning (upp till 40 miljoner euro), liksom Post Invest Europe (upp till 300 miljoner euro), till ett likvärdigt pris per aktie (pari passu). Post Invest Europe var vid den tidpunkten en extern investerare utan några kopplingar till DPLP eller den belgiska staten.
(208)
Dessutom har priset på de nyemitterade aktierna fastställts korrekt. För att fastställa priset på de nyemitterade aktierna beräknade investeringsbanken, som de belgiska myndigheterna hade vänt sig till, DPLP:s sammanlagde värde till mellan […] och […] euro. Staten valde slutligen värdet på […] euro för företaget i sin helhet före kapitaltillskotten. Antagandena om storleken på avkastning och risk utifrån en gemensam affärsplan baserades på överväganden om optimeringen av vinsterna på lång sikt. De resultat som DPLP senare rapporterade, efter kapitaltillskottet 2006 (se figur 7) bekräftar också att de hypoteser och parametrar som låg till grund för investeringsbeslutet var tillförlitliga.
Figur 7
DPLP:s resultat mellan 2006 och 2010
[…]
Källa: De belgiska myndigheterna.
(209)
Kommissionen anser att kapitaltillskottet 2006 på 40 miljoner euro uppenbart stämde in på en privat investerares beteende i en marknadsekonomi och alltså inte är statligt stöd.
(210)
Befrielsen från bolagsskatt riskerar visserligen att ge DPLP en fördel genom minskningen av den skatt som företaget annars skulle ha behövt betala, men har i verkligheten inte gett någon konkret fördel: Under perioden från 1992 och fram till 2005 då skattebefrielsen upphörde, redovisade DPLP en ackumulerad förlust. Även om företaget hade en nettovinst under vissa år skulle det skatteavdrag som förts över från ett år till ett annat ha gjort det möjligt för DPLP att inte betala skatt även om företaget hade varit skyldigt att betala bolagsskatt. Därför granskas denna skattebefrielse inte närmare i detta beslut.
(211)
Befrielsen från fastighetsskatt och lokal skatt ger däremot DPLP en mer förmånlig ställning än andra företag eftersom den befriar DPLP från förpliktelser som företaget annars skulle ha behövt uppfylla. De ger alltså DPLP en selektiv fördel.
(212)
De belgiska myndigheterna har hävdat att överföringen av fastigheter handlade om en intern omorganisation av statliga tillgångar, eftersom DPLP vid den tidpunkten tillhörde staten. Men överföringen av fastigheter gav DPLP tillgång till nya tillgångar som tidigare tillhörde staten. DPLP använde redan dessa fastigheter medan de tillhörde staten, men var inte den juridiska ägaren. Överlåtelsen av den juridiska äganderätten gav DPLP, ett företag som var fristående från staten, äganderätt till fastigheterna. DPLP fick alltså ytterligare resurser i förhållande till situationen före överföringen, vilket alltså gav DPLP en selektiv fördel.
(213)
Utan statlig garanti hade DPLP inte kunnat få ett lån på samma villkor. De belgiska myndigheterna har beräknat att marknadsräntan skulle ha varit upp till 40 räntepunkter högre, medan den statliga garantiavgiften var 25 räntepunkter.
(214)
Enligt kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (57) [punkt 3.2. d] ”bör riskbärandet normalt sett ersättas i form av en lämplig avgift för det belopp för vilket en garanti eller en motgaranti har ställts. Om det pris som har betalats för garantin är minst lika högt som den motsvarande avgift på finansmarknaden som fungerar som riktmärke innehåller garantin inte stöd. Om ingen motsvarande garantiavgift som kan fungera som riktmärke står att finna på finansmarknaden, ska den totala finansiella kostnaden av det garanterade lånet, inklusive räntesatsen på lånet och garantiavgiften, jämföras med marknadspriset på ett motsvarande lån utan garanti.” Eftersom garantiavgiften inte verkar vara förenlig med marknaden har den statliga garantin gjort det möjligt för DPLP att få finansiering till en lägre kostnad än vad företaget i princip borde ha haft.
(215)
Därför innebär åtgärden en selektiv fördel för DPLP som motsvarar skillnaden mellan den ränta som DPLP skulle ha behövt betala utan den statliga garantin och den faktiska räntan plus garantiavgiften. Fördelen utgjordes för varje år av 15 räntepunkter för det utestående kapitalet. Fördelen kan alltså uppskattas till 1,5 miljoner euro för lånets hela löptid.
6.3.1.2 Förekomst av statliga medel
(216)
Den årliga kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har finansierats genom den belgiska statens budget enligt de på varandra följande managementkontrakt som har slutits mellan DPLP och den belgiska staten. Enligt upplysningarna från den belgiska staten var kapitaltillskotten 1997 i själva verket en kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och ingår därför i denna del av beslutet.
(217)
Skattebefrielserna har medfört minskade skatteintäkter för staten till följd av minskningen av de intäkter som staten skulle ha haft utan dessa skattebefrielser. De innebär alltså att det har skett en överföring av statliga medel i form av förlorade skatteintäkter för den belgiska staten.
(218)
De fastigheter som överfördes till DPLP tillhörde tidigare staten. Staten överlät äganderätten på DPLP och minskade på så sätt sina egna tillgångar och ökade DPLP:s tillgångar. Åtgärden är alltså en överföring av statliga medel.
(219)
Lånegarantin beviljades av staten som därmed överförde riskerna till sin egen budget utan ersättning. Garantin är alltså statliga medel i form av bortfallna intäkter.
(220)
De intäkter som genereras av postutdelningstjänsterna är inte statliga intäkter enligt Preussen Elektra-domen (58) eftersom de priser som användarna betalar finansieras med egna medel och står utanför statens kontroll.
(221)
Vid bedömningen av förenligheten sätts emellertid dessa intäkter i direkt relation till tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse inom postsektorn och måste därför beaktas i enlighet med punkt 17 i rambestämmelserna för ersättning för offentliga tjänster och artikel 7 i direktiv 97/67/EG, för att avgöra om kompensationen är nödvändig och proportionerlig.
6.3.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(222)
Åtgärderna riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna av de orsaker som anges i skäl (156).
6.3.1.4 Sammanfattning av stödåtgärderna
(223)
Av de orsaker som redovisas i skälen 193-222 är följande åtgärder statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget:
a)
Årlig kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (1992-2010).
b)
Kapitaltillskott 1997.
c)
Befrielse från fastighetsskatt (1992-2005).
d)
Överföring av fastigheter 1992.
e)
Garanti som beviljats av staten 2004.
6.3.2 Befintligt stöd i den mening som avses i artikel 108.1 i EUF-fördraget
(224)
Vissa av de granskade åtgärderna kan betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 108.1 i EUF-fördraget.
6.3.2.1 Befrielsen från bolagsskatt och fastighetsskatt
(225)
DPLP var befriat från bolagsskatt och fastighetsskatt när företaget fortfarande var en offentlig förvaltning, det vill säga före 1971 och före Belgiens anslutning till EEG. Dessa skattebefrielser har inte ändrats sedan dess. Dessa åtgärder är alltså befintligt stöd.
(226)
Befrielsen från bolagsskatt avskaffades 2005, medan befrielsen från fastighetsskatt fortfarande tillämpas.
6.3.2.2 Avreglering av postmarknaden
(227)
Enligt de belgiska myndigheterna bör alla åtgärder som vidtagits för postmarknadens avreglering 1999 betraktas som befintligt stöd. De berörda åtgärderna har dock främjat samtliga verksamheter hos DPLP, även på konkurrensutsatta marknader (som marknaderna för paketdistribution och finansiella tjänster) långt innan direktiv 97/67/EG trädde i kraft 1999. Enligt Alzetta-domen (59) kan ett sådant stöd inte betraktas som befintligt stöd på grund av den inre marknadens utveckling: Det kan betraktas som befintligt stöd för en mottagare i den mån mottagaren uteslutande har bedrivit verksamhet på marknader som inte var konkurrensutsatta när stödet genomfördes.
(228)
Kommissionen kan därför inte godta detta argument.
6.3.2.3 Preskriptionstid på tio år
(229)
Kravet på att preskriptionstiden på tio år borde räknas från och med inledningen av detta formella granskningsförfarande 2009 kan inte heller godtas. Förstainstansrättens dom 2009 ogiltigförklarade inte alla de tidigare utredningsåtgärderna. Den har bara förklarat att dessa akter borde ha föranlett kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande (60).
(230)
Eftersom kommissionen vidtog sin första utredningsåtgärd den 23 december 2002 då den överlämnade sin första begäran om upplysningar till de belgiska myndigheterna bör de åtgärder som genomförts före den 23 december 1992 däremot betraktas som befintligt stöd.
6.3.3 Huruvida kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget
(231)
Bedömningen av kompensationen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse görs i förhållande till artikel 106.2 i EUF-fördraget och rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska tillämpas från ikraftträdandet den 29 november 2005. Eftersom rambestämmelserna i huvudsak är en kodifiering av bestämmelser som fanns innan ikraftträdandet kommer även åtgärder som genomfördes före ikraftträdandet att bedömas med hänvisning till dessa rambestämmelser.
6.3.3.1 Avgränsning av utvärderingen på grundval av det mandat som fastställs i managementkontrakten
(232)
I sina synpunkter har de belgiska myndigheterna och DPLP kraftigt motsatt sig att kommissionen i enlighet med den metod som tidigare använts för att bedöma andra ärenden som gällt olagligt stöd gör en övergripande analys av allt stöd som beviljats DPLP för hela perioden, eftersom den metoden förutsätter att stödet utan urskillning har finansierat samtliga uppdrag i det allmännas intresse som företaget har fått. De belgiska myndigheterna och DPLP har hävdat att i motsats till andra ärenden har de ingångna managementkontrakten i detta fall lett till en strikt avgränsning av de verksamhetsområden som DPLP ska få stöd för och även av de stödbelopp som verksamheterna kan få (61).
(233)
Kommissionen anser att statens och stödmottagarens respektive rättigheter och skyldigheter utformas noggrant i de berörda managementkontrakten genom fastställda parametrar för beräkningen av den kompensation som stödmottagaren får begära för de specifika verksamheter och perioder som anges i kontrakten. Därför kommer kommissionen att basera sin bedömning på bestämmelserna i de olika managementkontrakten.
(234)
De tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för vilka stödets förenlighet måste kontrolleras anges i de mandat som medlemsstaten fastställt. De allmännyttiga tjänster som DPLP ska tillhandahålla har fastställts genom på varandra följande administrativa rättsakter om godkännande av de managementkontrakt som DPLP ingår med staten ungefär vart femte år. Bestämmelserna i den nationella postlagstiftningen utvecklas och kompletteras genom dessa kontrakt.
(235)
Varje managementkontrakt är ett separat mandat i sig, med en beskrivning av de allmännyttiga tjänster som DPLP ska tillhandahålla och där en giltighetstid fastställs liksom de parametrar som ska ligga till grund för beräkningen av den kompensation som staten ska betala. I managementkontrakten anges vilka verksamheter som ska räknas med vid beräkningen av den finansiella kompensationen från staten.
(236)
Det måste undersökas om stödåtgärderna är förenliga med artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom kompensationen har beviljats för att finansiera kostnader i samband med fullgörandet av uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Kompensationen är förenlig med bestämmelserna om den inte innebär en överkompensation av DPLP:s extra kostnader för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i enlighet med managementkontrakten och ger en rimlig vinst. All överkompensation måste återkrävas.
(237)
Bedömningen av överkompensationen ska omfatta de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för vilka det föreskrivs en kompensation i de på varandra följande managementkontrakten.
(238)
Det måste påpekas att bestämmelserna i de på varandra följande managementkontrakten skiljer sig åt i vissa fall. Överkompensationen måste därför beräknas på grundval av de specifika parametrar som fastställs i varje kontrakt.
(239)
I det första managementkontraktet (1992-1996) omfattar kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse samtliga allmännyttiga tjänster. I detta första managementkontrakt görs ingen fördelning av kompensationen mellan de olika allmännyttiga tjänster som får eller inte får kompenseras enligt kontraktet.
(240)
Därför måste det undersökas om den kompensation som fastställs i kontraktet utan åtskillnad täcker extrakostnader till följd av tillhandahållandet av samtliga allmännyttiga tjänster. För denna period kommer kontrollen av en eventuell överkompensation alltså att omfatta samtliga allmännyttiga tjänster: den samhällsomfattande posttjänsten (skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, USO) och pressdistribution samt andra uppdrag som DPLP har fått.
(241)
I motsats till det första managementkontraktet ska stödet enligt det andra, tredje och fjärde managementkontraktet endast ges för vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anges i kontrakten. Följande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan ge rätt till kompensation: Distribution av dagstidningar och tidskrifter samt andra allmännyttiga tjänster som anges i skäl 33. De tjänster som omfattas av stöd fastställs i följande artiklar i managementkontrakten: Artikel 7 i det andra managementkontraktet, artikel 15 i det tredje managementkontraktet samt artiklarna 12 och 13 i det fjärde managementkontraktet.
(242)
Den samhällsomfattande posttjänsten omfattas dock inte av någon kompensation enligt managementkontrakten, bortsett från det första kontraktet.
(243)
Kostnaderna och intäkterna för den samhällsomfattande posttjänsten ingår alltså inte i beräkningen av överkompensationen, utom eventuella övervinster inom den monopoliserade sektorn (62).
6.3.3.2 Beräkning av överkompensationen
(244)
På grund av de skillnader i uppdragen att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som anges i skälen 239-243 måste den eventuella överkompensationen beräknas separat för det första managementkontraktet och för de tre efterföljande kontrakten.
(245)
Utöver att täcka kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster föreskrivs också en rimlig vinst i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (63).
(246)
Enligt punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses med rimlig vinst ”en kapitalavkastning som tar hänsyn till den eventuella risk som företaget utsätter sig för på grund av medlemsstatens ingripande. Detta gäller särskilt om staten beviljar exklusiva eller särskilda rättigheter. I regel får avkastningen inte vara högre än den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn under de senaste åren. I sektorer där det inte finns något företag som är jämförbart med det företag som anförtrotts tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse kan det företaget jämföras med företag i andra medlemsstater eller, vid behov, med företag i andra sektorer, under förutsättning att varje sektors särdrag beaktas. För att fastställa vad som utgör en rimlig vinst kan medlemsstaten införa incitamentskriterier som bland annat är relaterade till kvaliteten på den tjänst som tillhandahållits och produktivitetsökningar.”
(247)
Vilken nivå på den rimliga vinsten som är lämplig måste alltså fastställas med hänsyn till olika parametrar som den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn, risken i samband med företagets verksamheter och i detta fall, de incitamentskriterier som gäller för det berörda företaget.
(248)
Kommissionen har utgått från flera expertstudier som beskrivs närmare nedan för att fastställa en rimlig vinstnivå. Kommissionen har på grundval av studierna och risknivån för varje managementkontrakt fastställt ett intervall för en rimlig vinst för DPLP, dels för postdistributionen, dels för pressdistributionen, för vart och ett av de fyra managementkontrakten. Gemensamt för studierna är att de syftar till att definiera grupper av företag som är tillräckligt jämförbara i fråga om verksamheter och riskprofiler i förhållande till den berörda etablerade postoperatören och fastställa en referensnivå för denna operatörs vinst baserad på konstaterade vinster för de jämförbara företagen.
(249)
När det särskilt gäller risken vill kommissionen understryka att DPLP under hela undersökningsperioden har haft liten eller ingen konkurrens i fråga om det stora flertalet av sina verksamheter, antingen för att DPLP har haft lagligt monopol (vilket gäller merparten av tjänsterna i samband med postdistribution) eller för att företaget haft en dominerande ställning med mycket stora marknadsandelar och hinder för marknadsinträde som genom subventionering av priser som var lägre än kostnaderna (till exempel pressdistributionen). Kommissionen anser att denna aspekt måste beaktas i alla jämförelser med företag som tillhandahåller liknande tjänster som DPLP och samtidigt måste driva sin verksamhet i en konkurrensutsatt miljö.
(250)
Graden av riskexponering som en etablerad postoperatör utsätts för beror dessutom i huvudsak på hur de offentliga myndigheternas tillsynsmekanism är utformad.
(251)
När det gäller postdistributionen, en sektor där DPLP:s skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst i huvudsak finansierades genom brevportot (64), anser kommissionen att risken blir en helt annan om portot anpassas förhållandevis ofta av tillsynsmyndigheten (till exempel i början av varje år eller helt enkelt när det behövs) för att täcka nettokostnaderna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten än om portot (65) har fastställts i förväg för en lång period (på till exempel fyra eller fem år) inom ramen för ett långsiktigt kontrakt (66). Den första modellen för prisreglering medför en ganska låg risk för det berörda företaget, om portot anpassas med en viss frekvens för att upprätthålla en konstant ekonomisk balans mellan intäkter och kostnader. Denna typ av reglering skyddar företagets vinst mot osäkerhet. Den andra modellen innebär en större risk eftersom operatören exponeras för variationer i kostnader och intäkter under en längre period.
(252)
När det gäller pressdistribution (skyldighet att utföra samhällsomfattande tjänst som finansieras genom ekonomisk kompensation) är det också stor skillnad beroende på om kompensationen bygger på verkliga nettokostnader (de nettokostnader som faktiskt har uppstått) eller på prognostiserade nettokostnader för en längre period. En kompensation som betalas ut i form av ett schablonbelopp som täcker förväntade nettokostnader under en lång kommande period innebär alltså att operatören exponeras för alla variationer i intäkter och kostnader. Operatören ställs därmed inför en högre risk än vid en fullständig kompensation som bygger på kostnader och intäkter som har fastställts i efterhand.
(253)
Om kontraktet mellan operatören och de offentliga myndigheterna är utformat på ett sådant sätt att den offentliga tjänsten medför en viss risk, till exempel genom att den etablerade operatören exponeras för stora variationer i intäkter och kostnader, bör den rimliga vinst som den etablerade operatören har rätt till stå i proportion till den motsvarande risken. Om kontraktet mellan den etablerade operatören och de offentliga myndigheterna å andra sidan är utformat på ett sådant sätt att den offentliga tjänsten inte medför någon större risk bör även den godkända rimliga vinsten vara låg.
(254)
Kommissionen noterar för övrigt att den risknivå som företaget utsätts för och nivån på den kompensation som företaget har rätt till för effektivitetsvinster hör nära ihop med varandra. De offentliga myndigheterna kan därför i förväg besluta om en fast kompensationsnivå som förutser och omfattar de effektivitetsvinster som företaget normalt bör göra under kontraktsperioden. Genom att företaget exponeras för alla variationer i kostnader och intäkter kommer kontraktet att stimulera företaget att höja sin effektivitet och bli mer kostnadseffektivt. Samtidigt leder det till att företaget får en ökad risk. I en viss grad hör alltså risk och effektiviseringsstimulans ihop. På samma sätt kan ett pristak som fastställs i förväg för en lång period normalt stimulera till ökad effektivitet, men det medför också högre risk för det berörda företaget.
(255)
För att fastställa hur stor den rimliga vinsten bör vara för DPLP utgår kommissionen från ett flertal expertundersökningar:
(256)
WIK-undersökningen: I samband med ärende nr C 36/07, ett statligt stödförfarande för den tyska postoperatören Deutsche Post AG, gav kommissionen WIK Consult i uppdrag att undersöka en lämplig nivå för rimlig vinst för etablerade postoperatörer (67) (nedan kallad WIK-undersökningen). Belgien informerades om de relevanta aspekterna i WIK-undersökningen den 25 mars 2010 och den 7 februari 2011. Kommissionen mottog Belgiens synpunkter på WIK-undersökningen den 23 april 2010 och den 1 mars 2011.
(257)
Deloitte-undersökningen: Den 23 april 2010 tog kommissionen emot en undersökning som hade utförts av Deloitte (68) (nedan kallad Deloitte-undersökningen) där Deloitte yttrade sig om nivån på en rimlig vinst för de samhällsomfattande tjänster som utfördes av Deutsche Post. Denna undersökning överlämnades till Belgien den 9 december 2011. Kommissionen mottog Belgiens synpunkter på Deloitte-undersökningen den 26 december 2011.
(258)
CRA-undersökningen: Den 1 mars 2011 lämnade Belgien in en undersökning av Charles Rivers Associates (69) som ifrågasatte WIK-undersökningen (nedan kallad CRA-undersökningen).
(259)
I denna undersökning fastställer WIK en referensnivå för rimlig vinst för Deutsche Post. Rent konkret gör WIK först en analys av Deutsche Posts egna uppdrag och risker och konstaterar att företaget främst säkerställer rutinuppdrag och har en begränsad företagsrisk (70). Sedan utgår WIK från denna analys för att välja jämförbara företag, det vill säga de beslutar om sammansättningen på referensgrupper som gör det möjligt att fastställa en referensnivå för rimlig vinst. Rent allmänt betonar WIK att den utvärderingsmetod som valts följer principerna för den typmetod som används för referensvärden på avkastning på internpriser (71). Denna metod används inte bara i nationella förordningar om internprissättning utan också i OECD:s riktlinjer för internprissättning (nedan kallade OECD:s riktlinjer) (72).
(260)
WIK har flera verktyg för att mäta lönsamheten och göra åtskillnad mellan internränta, som baseras på kassaflöden och betraktas som det teoretiskt korrekta måttet på en verksamhets avkastning, och andra indikatorer som hämtas ur bokföringen (avkastningen), som avkastning på sysselsatt kapital, avkastning på eget kapital, avkastning på tillgångar och avkastning på försäljning (73). Som förklaras i kapitel 5 i undersökningen föreslår WIK att avkastning på försäljning ska användas som indikator på lönsamheten i det berörda fallet. En av fördelarna med detta instrument är att det endast är beroende av bokföringsuppgifter om vinst (Ebit (74)) och försäljning, två poster som är lätta att identifiera i företagets bokföring. Genom att använda avkastning på försäljning slipper man dessutom uppskatta och fördela tillgångar mellan olika tjänster, vilket man skulle behöva för en kapitalbaserad referensindikator som avkastning på eget kapital och avkastning på sysselsatt kapital, något som normalt sett är svårt att göra. WIK påpekar vidare att en referensindikator som baseras på avkastning på försäljning också rekommenderas om de företag som används för jämförelsen eller det företag som är föremål för en jämförande undersökning tillhör samma bransch eller samma industriella sektor, då detta garanterar att strukturerna för Ebit och försäljning är likadana.
(261)
När det gäller referensgruppens sammansättning konstaterar WIK att man måste göra en kompromiss mellan jämförbarheten hos de företag som ingår i urvalet och storleken på detta urval. WIK vill inte att etablerade europeiska postoperatörer ska ingå i urvalet eftersom deras priser är reglerade på en marknad som har varit stängd för konkurrens i de flesta länder under den period som granskningen omfattar. Av samma anledning är antalet företag som konkurrerar direkt med etablerade postoperatörer ganska begränsat. Det handlar främst om mindre företag. För att få en väl avvägd grupp av jämförbara företag tar WIK med både direkta konkurrenter på de nationella marknaderna och stora multinationella aktörer, som internationella budföretag (UPS, FedEx och DHL) som bedriver verksamheter med högre risk och kapitalintensitet än en etablerad postoperatör på en skyddad nationell marknad.
(262)
När det gäller att göra en kompromiss mellan jämförbarhet och urvalets storlek använder WIK tre referensgrupper: i) Referensgrupp I, eller begränsad paketsektor, som omfattar företag som främst tillhandahåller pakettjänster (10 företag som bedöms vara mycket jämförbara med tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst), ii) referensgrupp II, eller utökad paketsektor, som omfattar företag som främst tillhandahåller andra tjänster, till exempel budtjänster (26 företag som är lite mindre jämförbara) och iii) referensgrupp III, som även omfattar företag inom landtransportsektorn (1 163 företag med lägre jämförbarhet) (75). Enligt WIK förbättrar denna metod den statistiska tillförlitligheten i den slutliga jämförande undersökningen.
(263)
Ett av de urvalskriterier som tillämpats på samtliga referensgrupper gäller företagets storlek. Endast företag med intäkter på minst 3 miljoner euro tas med (76). När det gäller den period som uppgifterna omfattar, fanns det endast tillförlitliga uppgifter att tillgå för perioden 1998-2007 och retroaktiva interpolationer gjordes för perioden 1990-1997 (77).
(264)
Dessutom återger WIK den analys som använts för internpriserna och som baseras på kvartilavståndet (78) för att jämna ut effekterna av extremvärden och fastställa en rimlig vinst.
(265)
WIK fick följande resultat för perioden 1998-2007:
a)
Referensgrupp I: 25:e percentilen = -0,42 %, 75:e percentilen = 6,72 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 3,86 %.
b)
Referensgrupp II: 25:e percentilen = 0,45 %, 75:e percentilen = 6,77 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 3,48 %.
c)
Referensgrupp III: 25:e percentilen = 0,64 %, 75:e percentilen = 5,57 % och medianvärdet (50:e percentilen) = 2,59 %.
(266)
WIK konstaterar att den utökade paketsektorn, eller referensgrupp II, är den lämpligaste referensgruppen eftersom de erhållna resultaten är relativt stabila över tid i förhållande till den ena referensgruppen (begränsad paketsektor) och denna sektor funktionsmässigt ligger närmare post- och paketverksamheterna än den andra referensgruppen (landtransportsektorn).
(267)
En annan justering gjordes för att få en övre gräns för en rimlig vinst för Deutsche Post baserad på en analys av företagets affärsrisk jämfört med referensgruppens. Utifrån detta föreslår WIK att den övre gränsen för en rimlig vinst för Deutsche Post ska vara 3,48 %, vilket motsvarar medianvärdet för avkastning på försäljning för referensgrupp II. Genom att välja medianvärdet i stället för den 75:e percentilen som övre gräns för en rimlig vinst, vill WIK återspegla det faktum att företagen i urvalet har en större risk än de etablerade postoperatörerna, eftersom de inte gynnas av några särskilda rättigheter.
(268)
De belgiska myndigheterna anser att den metod som används i WIK-rapporten är felaktig och de har lämnat in flera dokument (skrivelser, ståndpunkter och rapporter) den 23 april 2010, 1 mars 2011, 14 juni 2011, 5 augusti 2011, 10 augusti 2011, 14 december 2011 och den 19 december 2011 där de avvisar det tillvägagångssätt som används i WIK-rapporten och lägger fram en egen metod för att beräkna ett referensvärde på rimlig vinst.
(269)
I en ståndpunkt av den 5 augusti 2011 hävdar de belgiska myndigheterna i princip att det urval som användes i WIK-undersökningen inte var representativt för verksamheten, storleken, riskprofilen och referensperioden. Belgien anser alltså att det är mycket svårt att legitimera urvalet på grundval av de kriterier som anges i punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(270)
I samma ståndpunkt hävdar Belgien också att det vore logiskt att göra åtskillnad mellan vinstmarginaler för verksamheter med påtagligt olika risknivåer: om press- och postdistributionen är verksamheter med olika riskprofiler, anser de belgiska myndigheterna att man också bör tillämpa olika nivåer för rimlig vinst.
(271)
Vidare påpekar de belgiska myndigheterna att DPLP:s verksamheter har gjort produktivitetsökningar och att kommissionen bör ta hänsyn till detta när den fastställer den rimliga vinsten, precis som anges i punkt 18 i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De belgiska myndigheterna betonar att DPLP har blivit lönsamt efter en mängd reformer och efter att ha gått med förlust under mycket lång tid. DPLP:s kostnader har minskats, främst genom nedläggning av postkontor. Sedan 2006 ägs en andel på 50 % av privata investerare vilket har gett upphov till en ny effektivitetsinriktad företagskultur. Enligt de belgiska myndigheterna bör dessa produktivitetsökningar beaktas när man fastställer den rimliga vinsten för DPLP.
(272)
Den 1 mars 2011 översände de belgiska myndigheterna en rapport som utarbetats av Charles River Associates (CRA) till kommissionen. Rapporten är en kritisk granskning av WIK-undersökningen och där föreslås en annan metod för att bedöma DPLP:s rimliga vinst.
(273)
När det gäller urvalets sammansättning hävdar CRA att WIK:s tre urvalsgrupper omfattar en mängd små företag vars riskprofil inte går att jämföra med riskprofilen för en stor postoperatör. CRA ifrågasätter alltså WIK:s slutsats att den etablerade postoperatörens tillhandahållande av posttjänster innebär låg risk och att de företag som ingår i referensgrupperna möjliggör goda jämförelser.
(274)
CRA framhåller också sambandet mellan ett företags kostnadsstruktur (när det gäller förhållandet mellan fasta och rörliga kostnader) och dess affärsrisk. CRA hävdar att en postoperatör som tar på sig en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst ställs inför högre fasta kostnader och alltså är mer sårbart för en minskad efterfrågan än ett företag med lägre fasta kostnader. För övrigt betonar CRA skillnaden i avkastning på försäljning mellan små och stora företag i WIK:s grupper (79) som enligt CRE tyder på att det finns systematiska skillnader mellan de små paketföretagen och de största företagen, som UPS och FedEX, som kan förklaras av skillnaderna i kostnadsstruktur.
(275)
CRA gör också en mer ingående analys av egenskaperna hos vissa små paketföretag som ingår i WIK:s referensgrupp I och konstaterar att deras riskprofil inte går att jämföra med riskprofilen för en stor postoperatör. CRA menar också att det inte är lämpligt att utöka storleken på ett urval som det redan är svårt att göra jämförelser med genom att lägga till företag som är ännu mindre jämförbara.
(276)
CRA avvisar WIK:s argument att europeiska etablerade postoperatörer inte bör ingå i urvalet eftersom deras vinster inte avgörs genom konkurrens utan genom prisreglering, vilket skulle innebära en risk för att dessa etablerade postoperatörer har kunnat ta ut övervinster tack vare denna prisreglering. CRA hävdar att WIK genom att inte använda andra etablerade postoperatörer i jämförelsen utgår från hypotesen att dessa etablerade operatörer har kunnat ta ut överpriser, men inte lägger fram några empiriska belägg för detta. I detta avseende understryker CRA att när det gäller de prisregleringsmekanismer som tillämpats i flera medlemsstater, som pristaken (80), beror de stora vinster som observerats snarare på produktivitetsökningar än på höga priser.
(277)
CRA hävdar att den naturliga metoden för att beräkna en rimlig vinstnivå för DPLP för företagets skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster vore att utgå från tillgängliga uppgifter om vinsterna i andra västeuropeiska postoperatörers postverksamhet. Det är ännu mer naturligt eftersom dessa offentliga tjänster först och främst gäller brevtjänster och uppgifterna om vinsterna i andra västeuropeiska postoperatörers operationer i samband med brevförsändelser är direkt tillgängliga och inte gäller en alltför förmånlig prisreglering.
(278)
CRA hävdar framför allt att analysen bör utgå från Ebit-marginaler (avkastning på försäljning) för postverksamheten hos västeuropeiska postoperatörer som lämnar sektorsbaserad information om sina Ebit-marginaler för sina postverksamheter eller (om sektorsbaserad information om Ebit-marginalerna inte lämnas) på de totala Ebit-marginalerna för västeuropeiska postoperatörer vars intäkter till mer än 75 % kommer från posttjänster. CRA utesluter östeuropeiska operatörer från sitt urval eftersom de är förhållandevis ineffektiva jämfört med de västeuropeiska postoperatörerna.
(279)
Därför bygger CRA:s analys på ett urval av 11 västeuropeiska postoperatörer för perioden 2002-2009 (sammanlagt 73 observationer). Den genomsnittliga avkastningen på försäljning i detta urval är […] %, medianvärdet är […] % och den 75:e percentilen är […] % (81). CRA beräknar även det trunkerade medelvärdet ([…] %) och medelvärdet enligt Winsormetoden ([…] %) som i likhet med medianvärdet inte påverkas av extremvärdena (82).
(280)
När det gäller definitionen av ett referensvärde för en rimlig vinst anser CRA att användningen av medelvärden medför metodologiska problem. CRA förklarar att den kritiska tröskeln för övervinst måste vara högre än medelvärdet eller varje annat mått på centraltendens och till exempel kunde vara lika med den 75:e percentilen, på grund av de observerade variationerna i vinsterna i urvalet. Enligt CRA skulle en sådan metod vara förenlig med den metod som används i undersökningar av internpriser och som baseras på ett intervall (till exempel ett kvartilavstånd eller andra centiler).
(281)
Den 14 december 2011 lämnade de belgiska myndigheterna in ett dokument till kommissionen om DPLP:s ställning i fråga om de risker som postoperatörer exponeras för. Dokumentet innehöll ett förslag till metod för att mäta riskpremien som tillsammans med avkastningen på försäljning utan risk skulle ge en rimlig nivå på avkastningen på försäljning.
(282)
I dokumentet förklaras inte hur avkastning på försäljning utan risk (uttryckt som avkastning på försäljning) skulle kunna fastställas i detta fall och det anges inte klart vad en rimlig avkastning på försäljning skulle vara, baserat på den föreslagna metoden. I analysen krävs framför allt att olika risker ska bedömas och att en riskpremie ska beräknas som återspeglar alla typer av risk.
(283)
De belgiska myndigheterna prioriterar framför allt tre stora riskkategorier - sektorsrisk, risk i samband med tillhandahållande av tjänster och avtalsrisk - och de vanliga risktyperna för varje kategori, som postoperatörer är exponerade för. Metoden för att bedöma riskpremien omfattar följande: i) definition av en ”högsta möjliga riskpremie” (83), ii) uppdelning av den berörda perioden i kontraktsperioder för att avgränsa riskerna i samband med varje kontrakt, iii) användning av ett enkelt urval för att värdera varje risk för varje kontraktsperiod (låg, genomsnittlig eller hög), iv) omvandling av de betyg som tilldelats varje risk till ett övergripande betyg för var och en av de tre stora riskkategorierna, och v) omvandling av de övergripande betygen till riskpremier vars summa blir den totala riskpremien.
(284)
Dessutom ges exempel för att visa att DPLP har högre risker än genomsnittet. De belgiska myndigheterna menar alltså att DPLP utsätts för en större volymrelaterad risk eftersom företaget får en större andel av sina intäkter från sin postverksamhet och det har en mindre flexibel kostnadsstruktur eftersom företaget har en större andel fasta kostnader än genomsnittet. En annan typ av risk som anses vara högre för DPLP är säkerhetsrisken. Enligt analysen beror detta på att DPLP är en av ett fåtal europeiska postoperatörer som betalar ut pensioner kontant i hemmen.
(285)
På grundval av bedömningen av de olika riskerna konstaterar de belgiska myndigheterna att det fjärde managementkontraktet medför en hög risknivå för dessa tre risktyper, medan det första, andra och tredje kontraktet utmärks av en genomsnittlig risknivå (utom sektorsrisken som anses vara låg för det första kontraktet). De belgiska myndigheterna ger andra exempel på hur klassificeringen av olika risker kan omvandlas till en riskpremie med utgångspunkt i olika värden för den högsta möjliga riskpremien.
(286)
Deloitte-undersökningen (se skäl 257) liknar WIK-undersökningen i flera delar:
1.
Båda undersökningarna tillämpar samma metod för att hitta jämförbara företag i termer av funktion och risk på grundval av finansiella uppgifter.
2.
I båda undersökningarna föreslås att avkastning på försäljning ska användas som det mest relevanta måttet för att fastställa referensvinsten (på grund av brist på uppgifter och skillnader i behandlingen i redovisningen mellan olika företag).
3.
Slutligen utesluts leverantörer av samhällsomfattande posttjänster från gruppen av jämförbara företag eftersom de huvudsakligen är verksamma på reglerade marknader och har exklusiva rättigheter.
(287)
När det gäller gruppen av jämförbara företag ligger den största skillnaden mellan WIK-undersökningen och Deloitte-undersökningen i storleken på de företag som tas med i beräkningen. Deloitte tar endast med företag med årliga intäkter på minst 100 miljoner euro i sitt urval (84). Denna begränsning förklaras i Deloittes analys av särdragen hos de verksamheter som hör ihop med tillhandahållandet av en samhällsomfattande tjänst och tillhörande kommersiella risker och marknadsrisker (85).
(288)
Deloitte anser framför allt att det är rimligt att jämföra Deutsche Post med företag inom post- och paketsektorn som utnyttjar stora och komplexa nät för insamling och distribution. Med hänsyn till stordriftsfördelarna, postnätens omfattning och täthet och den höga andelen rörelsekostnader i förhållande till kapitalkostnader samt tillhörande risker (som volymrisk, risk för ersättning av e-post), är de stora företag som erbjuder ett flertal produkter inom post- och paketsektorn bättre lämpade för en jämförelse än små postföretag. Varutransport- och logistikföretag kan också - i mindre omfattning - bidra till jämförelsen eftersom de använder samma tillgångar.
(289)
För att illustrera betydelsen av företagens storlek jämför Deloitte sitt urval med WIK:s referensgrupp II. Deloitte påpekar ett den genomsnittliga avkastningen på försäljning i WIK:s urval skiljer sig märkbart mellan grupperna av företag av olika storlek (som fastställs med hjälp av antalet anställda) (86). Deloitte hävdar att det däremot inte finns någon nära koppling mellan skalan och avkastningen på försäljning i deras urval (baserat på större företag).
(290)
Efter urvalsförfarandet baserar Deloitte sin analys på 7 post- och paketföretag, 18 logistikföretag och 19 varutransportföretag. För post- och paketsektorn omfattar den lilla gruppen på sju jämförbara företag stora multinationella budföretag som UPS, FedEx och TNT Express samt några andra postoperatörer, främst från Förenta staterna och Förenade kungariket (87). I princip omfattar samtliga uppgifter perioden 1990-2007, men uppgifterna för de första åren är mycket begränsade och Deloitte anser därför att resultaten för dessa år är mindre tillförlitliga (88).
(291)
Deloitte granskar dessutom fördelarna och nackdelarna med flera andra instrument för att mäta lönsamhet. De anser inte att internränta bör användas i detta fall på grund av de praktiska svårigheterna att få fram användbara uppgifter om kassaflödena. De anser inte heller att avkastning på sysselsatt kapital eller avkastning på eget kapital bör användas, bland annat på grund av skillnaderna mellan företagen i kostnadsredovisning och kapitalstruktur (det senare är viktigt för avkastning på sysselsatt kapital). Avkastning på tillgångar är inte heller lämplig eftersom den baseras på de sammanlagda tillgångarna. Därför föreslår Deloitte att avkastning på försäljning ska väljas, men betonar att detta inte mäter avkastningen på kapital direkt och därför endast kan användas i den jämförande undersökningen när de jämförda företagen har liknande kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beräknar ändå avkastningen på sysselsatt kapital (samt avkastningen på sysselsatt kapital till marknadsvärde och avkastningen på tillgångar) för ett litet delurval på sex företag men konstaterar att spridningen och variationen i avkastningen på sysselsatt kapital kan avspegla olika faktorer, vilket betyder att det måste göras en försiktig tolkning och att urvalets användbarhet som referensindikator minskar. Bland dessa faktorer betonar Deloitte kapitalintensitetens betydelse. Deloitte hävdar att när det gäller kapitalintensitet ligger Deutsche Posts samhällsomfattande tjänst närmare den tjänst som erbjuds av till exempel UPS och FedEx än den som erbjuds av varutransportföretag som Kuehne&Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understryker också de stora skillnaderna i lönsamhet mellan företagen över tid samt inom och mellan olika sektorer. Dessa skillnader är enligt Deloitte anledningen till att man har använt intervall för rimlig vinst i stället för ett enda genomsnittsvärde. Denna metod är också lämplig med hänsyn till att resultat som är bättre än genomsnittet tack vare effektivitetshöjningar inte ska bestraffas.
(294)
Deloittes resultat per sektor och för samtliga sektorer sammanfattas i tabell 22 i Deloitte-undersökningen. Det betyder att
a)
för post- och paketsektorn för perioden 1998-2007 är genomsnittet av den årliga genomsnittliga avkastningen på försäljning 8,1 %, medelvärdet för det årliga medianvärdet av avkastningen på försäljning är 7,4 %, medelvärdet av de årliga 25:e percentilerna är 4,8 % och medelvärdet av de årliga 75:e percentilerna är 12 %,
b)
för samtliga sektorer för perioden 1990-2007 är genomsnittet av den årliga genomsnittliga avkastningen på försäljning 6 %, medelvärdet för det årliga medianvärdet av avkastningen på försäljning är 5,4 %, medelvärdet av de årliga 25:e percentilerna är 3,6 % och medelvärdet av de årliga 75:e percentilerna är 8,1 % (89).
(295)
Som referensindikator föreslår Deloitte ett värde baserat på medelvärdet av den genomsnittliga årliga avkastningen på försäljning 7,9 % (90). För att avspegla den observerade avvikelsen i avkastningarna på försäljning härleder Deloitte också ett intervall för rimlig avkastning på försäljning baserat på de årliga kvartilavstånden (91).
(296)
Att göra ett bra urval av jämförbara företag för etablerade postoperatörer är en komplicerad uppgift. Det behöver inte sägas att valet av en grupp av företag som kan användas som referens för den kommersiella verksamheten och risken måste göras med största omsorg.
(297)
Både WIK:s och Deloittes undersökningar är inriktade på kommersiella företag med verksamheter som är jämförbara med DPLP:s, samtidigt som etablerade postoperatörer utesluts ur jämförelseurvalet. CRA använder däremot ett jämförelseurval som uteslutande består av andra europeiska etablerade postoperatörer.
(298)
Kommissionen håller med WIK och Deloitte om att andra etablerade postoperatörers vinst (som CRA använder i sin jämförande undersökning) inte har gjorts på normala marknadsvillkor utan till stor del är ett resultat av andra medlemsstaters regleringsval. De är alltså inte lämpliga för att återspegla referensvinsten. Men eftersom CRA:s urval består av andra europeiska länders etablerade postoperatörer verkar det vara det urval av företag som liknar DPLP mest. Därför anser kommissionen att CRA:s urval bör beaktas i sin helhet, särskilt för att dubbelkontrollera de referensnivåer för rimlig vinst (avkastning på försäljning) som fastställts på grundval av WIK:s och Deloittes undersökningar.
(299)
I både WIK:s och Deloittes undersökningar medges att urvalet måste vara tillräckligt stort om det ska gå att dra giltiga slutsatser för den jämförande undersökningen. Därför utgår de från ett (relativt) begränsat urval av företag inom post- och paketsektorn och från större urval som omfattar företag inom logistik- och varutransportsektorn. Kommissionen förstår att det är viktigt att ha ett tillräckligt stort urval för statistikens skull. CRA ifrågasätter nyttan med att öka urvalets storlek genom att lägga till mindre jämförbara företag, men kommissionen anser att de större urval som WIK och i synnerhet Deloitte har gjort med de urvalsmetoder de har använt är tillräckligt jämförbara för att fungera som relevanta referensgrupper vid bedömningen av DPLP:s vinst.
(300)
I WIK-undersökningen försöker man definiera en referensavkastning på försäljning på grundval av tre jämförelsegrupper. Kommissionen håller dock med om att WIK-undersökningen kan ifrågasättas ur två separata, men sammanhängande synvinklar (92): i) WIK:s användning av urval som också omfattar ett stort antal mindre företag (93) som uppenbart inte är jämförbara med etablerade postoperatörer som DPLP, och ii) WIK:s antaganden om den risknivå som den undersökta postoperatören är utsatt för.
(301)
Kommissionen anser att urvalet av verksamheter och kostnadsstrukturen hos etablerade postoperatörer som DPLP (tillsammans med vilken typ av regleringsmekanism som används) är avgörande för bedömningen av den jämförande undersökningen av vinstnivåerna.
(302)
För det första: Om de fasta kostnaderna är höga (och till exempel gäller kapitalkostnader eller andra kostnader i samband med nätet), har de större företagen större stordrifts- och täthetsfördelar än de små. Genom att jämföra den genomsnittliga avkastningen på försäljning hos de stora och små företag som ingår i WIK:s urval, kan man i Deloitte-II-undersökningen visa att den genomsnittliga avkastningen på försäljning ökar i takt med företagets storlek (mätt i antal anställda) (94). Medelvärdet i första kvartilen (Q1) är i själva verket mycket lågt i WIK:s tre urval (till exempel endast 0,75 % för WIK II-gruppen för perioden 1998-2007) (95), vilket kan avspegla en viss överrepresentation av (mindre) företag som går med förlust och som kämpar för att stanna kvar på marknaden. Genom att ta med så många små företag i dessa urval (även i den viktigaste referensgruppen, urval II), kan WIK ha underskattat den referensavkastning på försäljning som bör tillämpas på större och mer etablerade företag som Deutsche Post eller DPLP.
(303)
För det andra: Även om WIK med rätta nämner den låga riskprofilen för operatören till följd av att verksamheterna bedrivs med monopol, verkar WIK inte ha tagit tillräcklig hänsyn till de höga fasta kostnaderna (i förhållande till de rörliga kostnaderna) i samband med skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten, eller till hur operatörens riskprofil kan ha utvecklats på grund av ändringar i regleringsordningen, särskilt mellan olika regleringsperioder (till exempel de olika managementkontrakten i DPLP:s fall).
(304)
Andelen rörliga kostnader kan öka, inte bara på grund av ett företags höga kapitalintensitet (en vanlig förklaring till de höga fasta kostnaderna) utan också för att företaget inte kan anpassa sina totala kostnader på grund av skyldigheten (knuten till skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten) att upprätthålla ett mycket omfattande distributionsnät och för att man inte kan minska arbetskostnaderna på grund av befintliga anställningskontrakt. Den stora andelen fasta kostnader (96) är ytterligare en anledning att ifrågasätta att små företag tas med i urvalet, eftersom deras kostnadsstruktur (kvoten mellan fasta och rörliga kostnader) verkar variera betydligt (97).
(305)
Som anges i inledningen anser kommissionen också att den grad av risk som en etablerad postoperatör utsätts för till stor del beror på egenskaperna i den regleringsmekanism som tillämpas av de offentliga myndigheterna för att finansiera skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Övergången till ett mer långsiktigt system med pristak för porto (vilket skedde för DPLP 2006) innebär framför allt en avsevärt större volymrisk. Att det finns en sådan risk undergräver WIK:s antagande att DPLP:s verksamheter i sig har en låg risk, i varje fall under den period som omfattats av ett system med pristak.
(306)
Mot bakgrund av de argument som redovisas i skälen 286-295 anser kommissionen att Deloittes urval är bättre än WIK:s för att bedöma DPLP:s vinst, eftersom Deloittes urval är begränsat till företag med en högre minsta storlek (årsomsättning på minst 100 miljoner euro).
(307)
Samtidigt måste det påpekas att Deloittes metod också har vissa potentiella svagheter i flera aspekter och att deras slutsatser måste tolkas med försiktighet.
(308)
Framför allt verkar Deloittes urval omfatta flera företag med en högre kapitalintensitet än vad postoperatörer har (98). Ur metodsynpunkt innebär användningen av avkastning på försäljning för att bedöma vinsten att det krävs ett jämförbart urval av företag med liknande kapitalintensitetsnivå (definieras här som kvoten mellan kapital och försäljning). Arbetshypotesen är att företag med samma avkastning på försäljning bör ha en avkastning på sysselsatt kapital (99) som står i motsatt proportion till kvoten mellan kapital och försäljning. Användning av avkastning på försäljning som referensindikator på lönsamhet kräver alltså att de företag som ingår i referensgruppen har samma kapitalintensitet. Även om det är svårt att få fram tillförlitliga uppskattningar av kapitalintensiteten (100), förefaller post- och pressdistributionsverksamheten ha en lägre kapitalintensitet än budverksamheten hos stora budföretag som UPS, TNT, FedEx och DHL (101). Därför är det möjligt att den indikator på rimlig vinst som definieras på grundval av Deloittes urval övervärderar den referensvinst som bör tillämpas på företag med samma kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Med tanke på mängden osäkra faktorer i denna utvärdering anser kommissionen att det är befogat att fastställa ett rimligt intervall för avkastning på försäljning på grundval av Deloittes uppskattningar av medianvärdet för avkastningen på försäljning hos det största urvalet med samtliga sektorer (5,4 %) samt medianvärdet för avkastningen på försäljning för urvalet av de företag som är verksamma inom post- och paketsektorn (7,4 %) (103). Detta intervall [5,4 %-7,4 %] utgör enligt kommissionen ett ”standardintervall” för den rimliga vinsten, åtminstone för de perioder då DPLP var utsatt för en betydande risk med hänsyn till det gällande managementkontraktet och kraftiga stimulansåtgärder för att höja effektiviteten (104).
(310)
Kommissionen anser att intervallet på [5,4 %-7,4 %] är lämpligt som standardvärde både för DPLP:s postdistributionsverksamhet och för företagets pressdistributionsverksamhet, eftersom det är fråga om verksamheter som är nära förknippade med varandra och har mycket likartade kommersiella egenskaper.
(311)
Det är sant att DPLP:s konkurrens har varit liten eller obefintlig inom de berörda verksamhetsområdena (distribution av brev och press). Därför måste man avgöra om företagets vinst ska utvärderas på grundval av medianvinsten i urvalet av företag som verkligen varit konkurrensutsatta eller om ett mer restriktivt (det vill säga lägre) referensvärde, som den första kvartilen (25:e percentilen), skulle vara tillräckligt för ett företag i DPLP:s ställning. Kommissionen menar dock att en sådan metod inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till den kraftiga variationen i vinsterna både mellan företag och över tid. Dessutom måste man undvika att bestraffa eventuella effektivitetsvinster genom att tillämpa ett så strikt tak på den avkastning på försäljning som företag har uppnått i efterhand.
(312)
I detta ärende anser kommissionen också att det inte är lämpligt att utgå från mått som går utöver medianvärdet, som den tredje kvartilen (105). Eftersom det redan fastställs ett intervall mellan olika urval i den metod som används, verkar mervärdet med att för statistiska ändamål ta med intervall av medianvärdet för olika delar av urvalen (kvartilavståndet som vanligtvis används i internprissättningen) vara något begränsat (106). Därför tar kommissionen hänsyn till medianvärdets variation i de olika referensgrupperna i stället för variationen kring medianvärdet i ett visst urval (107).
(313)
Men eftersom DPLP:s postsektor har en lägre kapitalintensitet än budföretagen (108) verkar användningen av medianvärdet för detta senare urval redan i sig ge ett visst utrymme för att avgränsa variationen i vinstnivåer kring medianvärdet för de företag som har en lägre kapitalintensitet, som DPLP, och i förekommande fall ge tillräcklig ersättning för effektivitetsvinster.
(314)
Flera dubbelkontroller av konsekvens kan göras genom en jämförelse av det standardintervall som anges i skäl 309 med andra tillgängliga beräkningar av rimlig vinst. Som anges i början av detta avsnitt är det lämpligt att göra en dubbelkontroll mot det medianvärde för avkastning på försäljning som anges i CRA-undersökningen, som är […] % (109). Det medianvärde för avkastning på försäljning som beräknas på grundval av urvalet i WIK:s referensgrupp II, som är begränsat till företag med en omsättning på minst 100 miljoner euro, ger en avkastning på försäljning på 7,1 %. Kommissionen konstaterar att dessa siffror ligger inom intervallet [5,4 %-7,4 %], vilket stöder påståendet att detta intervall kan anses vara rimligt.
(315)
Kommissionen drar alltså slutsatsen att en standardmarginal inom intervallet [5,4 %-7,4 %] verkar vara ett lämpligt referensvärde för vinsten, åtminstone för de perioder då DPLP var utsatt för en betydande risk och hade starka incitament för att effektivisera sin verksamhet.
(316)
Rent generellt anser kommissionen att om kontraktet mellan den etablerade operatören och de offentliga myndigheterna är sådant att den allmännyttiga tjänsten är förknippad med en betydande risk, bör den etablerade operatörens rimliga vinst stå i proportion till risken. Om kontraktet däremot medför en låg risk bör den rimliga vinsten också vara låg.
(317)
I föregående avsnitt förklarade kommissionen hur den gått till väga för att fastställa ett standardintervall för rimlig vinst på [5,4 %-7,4 %], som är lämpligt för kontrakt som medför en betydande risk. Det är svårt att kvantifiera ett lämpligt referensvärde för ett rimligt intervall för avkastning på försäljning när risken är låg, men det är uppenbart att ett sådant intervall för avkastning på försäljning bör ligga till vänster i fördelningen av de observerade vinsterna i urvalet. Kommissionen anser därför att det är befogat att använda ett intervall för rimlig vinst som baseras på den första kvartilen (25:e percentilen) i stället för på medianvärdet.
(318)
När den 25:e percentilen används som referensvärde för kontrakt med låg vinst får vi ett intervall för rimlig avkastning på försäljning på [3,6 %-4,8 %] på grundval av Deloittes olika urval.
(319)
Även här kan en jämförelse med CRA:s resultat för de etablerade postoperatörerna vara en lämplig dubbelkontroll. Det årliga medelvärdet för den 25:e percentilen beräknas av kommissionen till […] %. Kommissionen konstaterar att dessa siffror ligger inom intervallet [3,6 %-4,8 %], vilket stöder påståendet att detta intervall kan anses vara rimligt.
(320)
Kommissionen drar alltså slutsatsen att en standardmarginal inom intervallet [3,6 %-4,8 %] verkar vara ett lämpligt referensvärde för vinsten, för de perioder då DPLP var utsatt för en låg risk.
(321)
Som förklaras i inledningen till detta avsnitt beror DPLP:s risk på den kompensationsmekanism som Belgien tillämpar. Denna mekanism fastställs i de olika managementkontrakt som slutits mellan DPLP och den belgiska staten och varierar över tid. Det är alltså rimligt att använda olika intervall för rimlig avkastning på försäljning beroende på vilken kompensationsmekanism som tillämpas och som avgör vilken risk DPLP är utsatt för, men också vilka slags incitament DPLP har för att öka sin produktivitet.
(322)
I detta sammanhang vill kommissionen understryka att bedömningen av risk i kontrakten inte enbart baseras på förekomsten av risk i DPLP:s managementkontrakt, eller den absoluta risknivån, utan också på i vilken rad risken är högre eller lägre än vad företag i samma urvalsgrupper ställs inför. Detsamma gäller intensiteten i de åtgärder som ska stimulera DPLP att effektivisera sin verksamhet. Eftersom dessa urvalsgrupper består av företag som bedriver konkurrensutsatt verksamhet är de normalt exponerade för stor risk och har kraftiga incitament för att bli mer effektiva.
(323)
Kommissionen anser att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) innehåller tydliga föreskrifter om mekanismer som omfattar långsiktiga åtaganden i fråga priser och finansiering som baseras på i förväg fastställda parametrar. Detta gäller DPLP:s verksamheter i samband med distributionen av både post och press.
(324)
När det närmare bestämt gäller pressdistributionen anges i artikel 9 i det fjärde managementkontraktet att det viktade genomsnittet för priserna för tjänster inom ”korgen för små användare” under kontraktets giltighetstid (standardperiod på 5 år) inte får öka snabbare än vad som ryms inom en pristaksmekanism som baseras på det s.k. hälsoindexet (ett särskilt index i konsumentprisindex) och en kvalitetsbonus som återspeglar procentandelen utdelade enskilda brev under den tiden. Kommissionen menar att ett kontrakt där priserna fastställs för hela kontraktsperioden på detta sätt har alla egenskaper som krävs för ett incitamentskontrakt, vilket exponerar företaget för en betydande risk.
(325)
När det gäller pressdistributionen anges i artikel 2 i det fjärde managementkontraktet att priserna för pressdistributionen under kontraktsperioden inte får höjas snabbare än hälsoindex. I artikel 13.2 fastställs att DPLP har rätt till en årlig kompensation på 290 613 000 euro för att täcka nettokostnaderna för pressdistributionen, med hänsyn till planerad effektivisering (beloppet justerat för att ta hänsyn till inflationen) (110). Enligt artikel 13.5 ska parterna undersöka om kompensationen bör justeras för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen om innehållet i eller villkoren för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ändras eller om det sker en betydande förändring i kostnaderna som DPLP inte kan hantera. En sådan anpassning ska godkännas av ministerrådet. Kommissionen förstår att denna sista klausul kan uppfattas som ett kryphål för att återinföra vissa delar i efterhand i kontraktet (som skyddar DPLP mot risken), men anser ändå att de offentliga myndigheterna uttrycker sig så pass vagt att DPLP inte kan räkna med att klausulen ska gå att tillämpa. Rent generellt anser kommissionen att bestämmelserna för DPLP:s verksamheter i samband med pressdistributionen förutsätter ett långsiktigt åtagande om kompensationsnivån.
(326)
Därför anser kommissionen att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) inte kan anses medföra en låg risk utan snarare innebär en betydande risk. Rent generellt verkar standardintervallet på [5,4 %-7,4 %] passa för de båda verksamhetstyper som föreskrivs i det fjärde managementkontraktet.
(327)
Däremot verkar de föregående managementkontrakten (fram till 2005) till stor del bygga på pris- och kompensationsmekanismer som innebär låg risk för DPLP.
(328)
När det gäller fastställandet av portot noterar kommissionen att de tre första managementkontrakten inte innehåller något pristak av den typ som används i det fjärde managementkontraktet (där det föreskrivs ett långsiktigt prisåtagande). I dessa kontrakt hänvisas snarare i ganska generella ordalag till taxor som baseras på verkliga kostnader fastställda på grundval av lämpliga redovisningsprinciper (111).
(329)
På samma sätt noterar kommissionen i fråga om pressdistributionen att det inte föreskrivs någon schablonbudget för kontraktsperioden i de tre första managementkontrakten, vilket finns i det fjärde managementkontraktet (112). I stället hänvisas till kompensation på grundval av verkliga kostnader (113). Kommissionen konstaterar vidare att det fastställs ett övergripande tak för kompensationen i det andra managementkontraktet, men att de faktiska kompensationsbelopp som observeras under perioden väcker tvivel på om taket verkligen är begränsande (114). I det första managementkontraktet fastställs också ett årligt anslag (kompensation) men kommissionen noterar att det inte fastställs något långsiktigt tak för priserna för pressdistribution.
(330)
Kommissionen anser därför att det intervall på [3,6 %-4,8 %], som bedömts som rimligt när det inte finns någon betydande risk förknippad med kontraktet, bör tillämpas för både pressdistributionen och postdistributionen för den period som motsvara de tre första managementkontrakten.
(331)
Kommissionen konstaterar att även de belgiska myndigheterna föreslår en metod som utgår från kontrakten i det dokument som myndigheterna lämnade in den 14 december 2011. Även om den föreslagna metoden löser flera problem med riskfaktorerna och hur de viktas (115) är en analys per kontraktsperiod som i huvudsak klassificerar DPLP:s risker efter en skala med tre steg (låg, genomsnittlig och hög) i stort sett förenlig med kommissionens tillvägagångssätt. I sin helhet verkar DPLP:s klassificering av kontrakten efter risknivå stämma överens med kommissionens analys med hänsyn till att de belgiska myndigheterna också anser att det fjärde kontraktet i sin helhet medför större risk än de tre första.
(332)
Kommissionen har kommit fram till att ett standardintervall för avkastning på försäljning som ligger på [5,4 %-7,4 %] är ett lämpligt referensintervall för att fastställa den rimliga vinsten för de perioder då DPLP utsattes för betydande risk och med hänsyn till de kraftiga effektiviseringsincitamenten.
(333)
Kommissionen konstaterar också att ett intervall för avkastningen på försäljningen som ligger på [3,6 %-4,8 %] är ett lämpligt referensintervall för att fastställa den rimliga vinsten för de perioder då DPLP inte utsattes för betydande risk.
(334)
För att ta hänsyn till de effektiviseringsansträngningar som de belgiska myndigheterna hävdar att DPLP har gått med på att göra har kommissionen beslutat att vara försiktig med att använda de övre gränserna för de båda intervallen när den fastställer den rimliga vinst som ska räknas med i kostnaderna för de allmännyttiga tjänsterna. Denna metod används också i Deloitte-undersökningen (se skäl 293) för att inte bestraffa bättre resultat än genomsnittet tack vare effektivitetsvinster när intervallen tillämpas.
(335)
Kommissionen anser att de tre första managementkontrakten (1992-1996, 1997-2002 och 2003-2005) medför låg risk och att en rimlig vinst motsvarande en avkastning på försäljning på 4,8 % kan tillämpas på både post- och pressdistribution. Däremot anser kommissionen att det fjärde managementkontraktet (2006-2010) medför en uppenbart större risk och att en rimlig vinst motsvarande en avkastning på försäljning på 7,4 % därför kan tillämpas på både post- och pressdistribution.
(336)
I det första managementkontraktet anges att den årliga kompensation som staten ska betala avser samtliga uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(337)
För att beräkna en eventuell överkompensation måste därför alla kostnader och intäkter från samtliga uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster summeras.
(338)
Den årliga kompensation som staten betalar ut för dessa uppdrag måste räknas med bland intäkterna. Den årliga kompensation som DPLP har tagit emot enligt det första managementkontraktet motsvarar ett sammanlagt belopp på 1,5 miljarder euro.
(339)
Dessutom måste följande stödåtgärder beaktas:
Överföring av fastigheter
(340)
I det första managementkontraktet föreskrivs också en överföring av fastigheter till DPLP. Denna överföring av äganderätten till fastigheter till ett värde av 112,2 miljoner euro, utan att någon ersättning betalades, måste räknas med i DPLP:s intäkter när överkompensationen beräknas för den period som omfattas av det första managementkontraktet. DPLP betalade inte någon ersättning till staten för användningen av byggnaderna under perioden före överföringen.
(341)
År 1997 betalade staten ut ett belopp på 62 miljoner euro till DPLP som bokförde beloppet som ett kapitaltillskott. De belgiska myndigheterna har sedan meddelat att överföringen i själva verket var en uppskjuten betalning av återstoden av den årliga kompensation som fastställts för 1996 i det första managementkontraktet.
(342)
Det berörda beloppet hade inte betalats ut i tid till DPLP 1996 vilket ledde till att den statliga kompensationen var lägre än det årsbelopp som fastställts i managementkontraktet för det aktuella året.
(343)
Vid kontrollen av överkompensationen räknas utbetalningen på 62 miljoner euro in i kompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för den period som omfattas av det första managementkontraktet.
(344)
Beräkningen av överkompensationen för det första managementkontraktet kan sammanfattas enligt följande:
-
Nettokostnader (kostnader - intäkter) för samtliga allmännyttiga tjänster, inbegripet skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten (USO)
-
Godkänd rimlig vinst för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Årliga kompensationer för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Överföring av fastigheter
+
Kapitaltillskott 1997
=
Överkompensation
(345)
Vid beräkningen av överkompensationen för de tre följande managementkontrakten beaktas endast kostnader och intäkter för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som, enligt bestämmelserna i dessa kontrakt, kan bli föremål för en kompensation för allmännyttiga tjänster. De kostnader och intäkter som motsvarar andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som, enligt bestämmelserna i managementkontrakten, inte ger rätt till stöd beaktas inte. Den samhällsomfattande posttjänsten ingår inte i de verksamheter som får stöd, varför dess potentiella nettokostnader inte kommer att beaktas och ska finansieras i sin helhet av DPLP med företagets egna medel enligt det mandat att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som fastställs i managementkontrakten. De verksamheter som i enlighet med managementkontrakten omfattas av det kompensationsbelopp som anges i kontrakten utgörs bland annat av pressdistribution (dagstidningar och tidskrifter) och de andra allmännyttiga tjänster som anges i skäl (33).
(346)
På grund av de låga avgifter som tas ut för pressdistributionen går de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som får stöd totalt sett med förlust.
(347)
Om en eventuell överkompensation för en viss tjänst kan användas för att finansiera nettokostnaderna för andra allmännyttiga tjänster som underkompenseras, ska samtliga kostnader och intäkter för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan få stöd enligt managementkontrakten tas med i beräkningen.
(348)
Den årliga kompensation som DPLP har tagit emot enligt de tre managementkontrakten motsvarar ett sammanlagt belopp på 3,5 miljarder euro.
(349)
Utöver den kompensation som fastställs i managementkontrakten har DPLP under hela den period som omfattas av undersökningen haft exklusiva rättigheter som staten har beviljat företaget för att tillhandahålla monopoliserade posttjänster. Även om de eventuella nettoövervinsterna från den monopoliserade sektorn inte betraktas som statliga resurser vid granskningen av statligt stöd och alltså inte kan omfattas av ett återkrav vid överkompensation, kan och bör de beaktas i samband med tillämpningen av reglerna för statligt stöd vid bedömningen av huruvida allt annat offentligt stöd till den berörda operatören som ersättning för allmännyttiga tjänster varit nödvändigt och proportionerligt. Vid bedömningen av huruvida kompensationen till DPLP enligt de olika managementkontrakten är förenligt med artikel 106.2 i EUF-fördraget ska de övervinster som den belgiska postoperatören har gjort inom den monopoliserade sektorn dras av från de kostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ger rätt till kompensation för allmännyttiga tjänster enligt bestämmelserna i dessa kontrakt.
(350)
Det bör i detta sammanhang påpekas att det anges i rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att om ”det berörda företaget har exklusiva eller särskilda rättigheter som är förknippade med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som genererar en vinst som är större än den rimliga vinsten, eller om det har andra fördelar som staten beviljat, skall dessa beaktas oavsett hur de klassificeras mot bakgrund av artikel 87 i EG-fördraget, och de adderas till företagets intäkter” (116). Denna princip är förenlig med villkoret om nödvändighet och proportionalitet i artikel 106.2 EUF-fördraget. Det stöd som betalas ut för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utöver de övervinster som följer av en exklusiv eller särskild rättighet som beviljas en operatör och som i sig är tillräckliga för att täcka kostnaderna för en annan tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är inte nödvändigt för tillhandahållandet av den tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Den operatör som gör övervinster gynnas redan av en offentlig åtgärd som tillåter operatören att säkerställa att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tillhandahålls på ekonomiskt balanserade villkor så att det inte behövs någon ytterligare kompensation.
(351)
Följaktligen måste alla övervinster inom den monopoliserade sektorn till följd av den beviljade exklusiva rätten beaktas för att bedöma huruvida kompensationen till DPLP för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse var nödvändig.
(352)
Därför beaktas alla vinster från den monopoliserade sektorn (USO M) som överskrider nivån på den rimliga vinsten i analysen av överkompensationen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(353)
Eftersom den monopoliserade sektorn framför allt är avsedd att finansiera den samhällsomfattande tjänsten minskar emellertid alla förluster inom andra områden av den samhällsomfattande tjänsten den monopoliserade sektorns bidrag till kostnaderna för andra tillhörande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(354)
För att fastställa den övervinst som verkligen genererats av den monopoliserade sektorn måste man dessutom ta hänsyn till kostnader som uppstår till följd av skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten men som finansieras av verksamheter som går utöver gränserna för den samhällsomfattande tjänsten. Enligt rättspraxis från Chronopost-domen ska kostnaderna för återförsäljningsnätet fördelas i DPLP:s kostnadsbokföring på de verksamheter som gör det nödvändigt att använda nätet, vilket omfattar produkter som hör till den samhällsomfattande tjänsten, men inte enbart sådana. DPLP:s skyldighet att upprätthålla ett återförsäljningsnät av en viss storlek och täthet för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst med en tillfredsställande kvalitetsnivå som fastställts av de belgiska myndigheterna medför vissa förluster för de kommersiella verksamheter som inte ingår i den samhällsomfattande tjänsten eftersom en del av kostnaderna för återförsäljningsnätet enligt Chronopost-domen ska hänföras till kommersiella produkter som använder återförsäljningsnätet.
(355)
Krav på nätet till följd av managementkontrakten: De krav som staten har infört gäller tätheten och typen av postserviceställen (postkontor och/eller postställen) som ingår i återförsäljningsnätet. De fastställs i de på varandra följande managementkontrakten. I det fjärde managementkontraktet (2005-2010) föreskrivs följande:
a)
En övergripande skyldighet att upprätthålla ett nät som gör det möjligt att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten och andra allmännyttiga tjänster som DPLP har fått i uppdrag att utföra (117).
b)
En skyldighet att upprätthålla minst 1 300 postserviceställen (postkontor och/eller postställen (118)).
c)
En skyldighet att upprätthålla minst 589 postkontor.
d)
Dessutom får det längsta avståndet per väg mellan ett postserviceställe som erbjuder ett urval grundläggande tjänster och ett postkontor med ett fullständigt tjänsteutbud inte vara mer än 10 km.
(356)
De belgiska myndigheterna anser att de särskilda krav på antalet och typen av postserviceställen som ingår i DPLP:s återförsäljningsnät är en av staten ålagd skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro som går utöver kraven i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Därför anser Belgien att alla nettokostnader för denna specifika skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro bör kompenseras av staten.
(357)
Kvantifiering av kraven på nätet: för att fastställa vilka nettokostnader som skyldigheten att upprätthålla ett återförsäljningsnät med minst 1 300 postserviceställen - varav minst 589 postkontor - medför för DPLP, har de belgiska myndigheterna jämfört det verkliga återförsäljningsnätet - för vilket staten fastställer täthet och typ av postserviceställen - med ett hypotetiskt återförsäljningsnät som DPLP skulle upprätthålla om företaget inte måste ta hänsyn till dessa specifika krav. Det hypotetiska återförsäljningsnätet är alltså det nät som DPLP skulle ha valt under kommersiella förhållanden om staten inte hade ålagt företaget skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(358)
De belgiska myndigheterna antar att detta hypotetiska nät endast skulle bestå av postställen. Postkontoren skulle försvinna. För att fortsätta att ge service till samma antal kunder skulle DPLP dock behöva utöka antalet postställen betydligt.
Jämförelse mellan DPLP:s verkliga återförsäljningsnät och ett hypotetiskt nät utan statliga krav
Totalt antal postserviceställen
Postkontor (a) + postställen (b)
a)
Antal postkontor
(särskilda postserviceställen som förvaltas av DPLP)
b)
Antal postställen
(postserviceställen i tredje parts lokaler)
DPLP:s verkliga återförsäljningsnät (utgången av 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetiskt återförsäljningsnät utan statligt införda krav (enligt de belgiska myndigheterna)
[…] =
[…] +
[…]
Skyldighet att upprätthålla återförsäljningsnät som införts av staten
Minst 1 300
Minst 589
Ingen skyldighet
(359)
Av tabellen framgår att DPLP:s verkliga återförsäljningsnät uppfyller statens krav: både det totala antalet postserviceställen och antalet postkontor ligger över den nivå som krävs. Det hypotetiska nät som DPLP skulle ha om företaget fick utforma sitt återförsäljningsnät enbart utifrån kommersiella hänsyn skulle däremot vara helt annorlunda: det totala antalet postställen skulle öka, men de postkontor som drivs av DPLP skulle försvinna.
(360)
Verklig förekomst av krav på nätet: det bör påpekas att det inte är klart konstaterat att staten i praktiken ställer dessa krav på DPLP.
(361)
För det första upprätthåller DPLP ett större nät än vad staten kräver. Både det totala antalet postserviceställen och antalet postkontor är högre än vad staten kräver, vilket kan tyda på att DPLP även utan dessa skyldigheter självmant skulle upprätthålla ett nät av den aktuella storleken.
(362)
De belgiska myndigheterna förklarar överskottet på postkontor med avståndsvillkoret på 10 km, behovet av att ha en säkerhetsmarginal för oväntade stängningar av postställen och myndigheternas plan att höja kravet på antalet postkontor till 650 i nästa managementkontrakt vilket innebär att det vore kontraproduktivt att anpassa sig efter det nuvarande kravet på antalet postkontor genom att stänga kontor för att sedan öppna dem på nytt om ett litet tag. De belgiska myndigheterna hävdar att detta är anledningarna till att DPLP inte har kunnat dra ner ytterligare på antalet postkontor för att komma närmare minimikravet på 589. De menar att nätets nuvarande utformning, med 713 postkontor, därför verkligen styrs av statens krav, trots att det finns ett nominellt överskott av postserviceställen.
(363)
För det andra bygger de belgiska myndigheternas metod på en efterhandsberäkning av kostnaderna för återförsäljningsnätet från 2009 till 1992. En sådan beräkning i efterhand skapar med nödvändighet metodologiska problem. Det är inte säkert att det går att få fram postställenas affärsmodell sedan 1992. Dessutom hade DPLP tidigare huvudsakligen offentligt anställda med mycket oflexibla lönekostnader. Eftersom postställena inte förvaltas av DPLP, måste DPLP fortsätta att betala ut löner till offentligt anställda som inte längre är placerade vid postkontor. Det är alltså inte särskilt sannolikt att en eventuell nedläggning av postkontor i början av den period som omfattas av undersökningen skulle ha lett till en direkt minskning av lönekostnaderna. Däremot skulle en sådan besparing ha kunnat genomföras i viss omfattning 2009 när personalen främst utgjordes av kontraktsanställda. Med tanke på den gradvisa övergången till anställda med mer flexibla anställningsvillkor och de fortgående förbättringarna av kostnadsbokföringssystemet kan man anta att bokföringsuppgifterna från de senaste räkenskapsåren inte är utsatta för den här typen av snedvridning. Men eftersom mer än 20 000 tjänstemän fortfarande arbetar för bpost och de varken kan placeras vid postställen eller avskedas, är det än i dag inte möjligt eller realistiskt att ersätta samtliga postkontor med postställen.
(364)
De belgiska myndigheterna betonar dock att de potentiella uppsägningskostnaderna tidigare kunde ha kompenserats genom minskade rörelsekostnader och försäljning av byggnader som inte längre behövdes. När det gäller tillförlitligheten i uppgifterna om perioden 1992-2002 bekräftar de belgiska myndigheterna att kostnaderna för återförsäljningsverket sannolikt har underskattats eftersom vissa delar som borde ha betraktats som kostnader för nätet har förts till andra kostnadsställen. Bristerna i metoden med beräkning i efterhand ska alltså ha mildrats genom andra försiktiga antaganden som de belgiska myndigheterna har gjort för att beräkna kostnaderna för de tidigare räkenskapsåren.
(365)
Förekomst av en särskild skyldighet att upprätthålla territoriell närvaro: även om man godtar att det finns krav på nätet, verkar de belgiska myndigheternas påstående att detta krav åtföljs av ett särskilt uppdrag att upprätthålla en territoriell närvaro inte befogat. Managementkontrakten innehåller inga särskilda bestämmelser som medför en verklig skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro som är åtskild från och går utöver vad som krävs i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och andra skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Tvärtom anges i managementkontrakten mellan DPLP och den belgiska staten att det enda syftet med kraven på nätet är att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten och de andra tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse (distribution av dagstidning och tidskrifter, postgirokonton och postanvisningar osv.) och de kostnader som nätet leder till bokförs redan i förhand på kontona för dessa olika tjänster (119). Dessutom finns ingen mekanism i managementkontrakten för att kompensera kostnaderna för en skyldighet att upprätthålla en territoriell närvaro. Kommissionen påpekar att skyldigheten att i förväg fastställa parametrarna för beräkningen av kompensationen infördes i 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att det är för perioden efter 2005 som man har konstaterat en överkompensation av DPLP:s kostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [se skäl (386)].
(366)
Det bör påpekas att medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 i direktiv 97/67/EG ska ålägga sina etablerade postoperatörer att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst av tillfredsställande kvalitet, bland annat i fråga om den geografiska täckningen. Den territoriella täckning som tas upp i detta ärende i fråga om Belgien utgör dock endast en av ett flertal aspekter på skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. I de managementkontrakt där DPLP får i uppdrag att tillhandahålla den allmännyttiga tjänsten hittar kommissionen inga uppgifter om något ytterligare uppdrag som ålägger den etablerade postoperatören att upprätthålla ett större nät, med fler postkontor än vad som krävs för att upprätthålla den territoriella täckning som behövs för att uppfylla skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och andra tillhörande allmännyttiga tjänster och bidra till den territoriella sammanhållningen eller utvecklingen. Det råder inga tvivel om att varje postkontor som drivs av DPLP för att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten bidrar till den territoriella sammanhållningen (120), men ur rättslig synvinkel är skyldigheten att upprätthålla detta postkontor knuten till behovet av att säkerställa en samhällsomfattande posttjänst och andra tjänster av tillfredsställande kvalitet. Enligt tillgänglig rättspraxis måste DPLP ha fått ett tydligt och klart definierat uppdrag att driva fler postkontor än vad som anges för den samhällsomfattande tjänsten för att det ska gå att hänvisa till ett kompletterande territoriellt uppdrag. I detta mandat ska skyldigheter, kostnader för dessa skyldigheter och finansieringssystemet för nettokostnaderna fastställas för det kompletterande territoriella uppdraget.
(367)
Kommissionen hittar inte några sådana uppgifter i de managementkontrakt som har slutits mellan staten och DPLP. De belgiska myndigheterna och DPLP försöker rättfärdiga förekomsten av ett särskilt territoriellt uppdrag i efterhand och på ett artificiellt sätt genom att hävda att den territoriella täckning som fastställs i managementkontrakten har två syften: den är både en följd av den samhällsomfattande tjänsten och av ett påstått territoriellt uppdrag som går utöver skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Motsvarande kontrakt innehåller dock inga bestämmelser som visar att det finns ett separat territoriellt uppdrag som innebär en skyldighet för DPLP att upprätthålla ett större nät än vad som krävs för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten.
(368)
Det bör påpekas att det artificiella i de belgiska myndigheternas och DPLP:s påståenden även framgår av deras eget resonemang. För att minska nivån på en eventuell överkompensation vill de belgiska myndigheterna att kommissionen ska betrakta skillnaden mellan den verkliga kostnaden för ett postkontor i sin helhet och kostnaden för ett hypotetiskt postställe som ersätter kontoret som kostnader som genereras av ett kompletterande territoriellt uppdrag. Detta resonemang bygger inte på en hypotes att DPLP upprätthåller ett större nät för att uppnå territoriella mål. Det framhåller endast den merkostnad som orsakas av täckningen av den samhällsomfattande tjänsten, som i enlighet med managementkontrakten inte leder till något stöd. Denna avsaknad av territoriellt mål bekräftas av att de belgiska myndigheterna måste öka antalet postställen avsevärt för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten eftersom det inte går att säkerställa den med samma antal postställen.
(369)
Det går dock att konstatera att det visserligen inte verkar möjligt att godta de belgiska myndigheternas påstående om en faktisk och separat skyldighet att upprätthålla territoriell närvaro, men att de krav på nätet som införs av den belgiska staten och som innebär att ett nät måste upprätthållas för att säkerställa den samhällsomfattande tjänsten och de andra allmännyttiga tjänsterna inte enbart berör dessa tjänster utan även leder till extra kostnader för de kommersiella tjänsterna.
(370)
Enligt aktivitetsbaserad redovisning (ABC) och rättspraxis enligt Chronopost-domen bidrar alla verksamheter som utnyttjar återförsäljningsnätet till de gemensamma kostnaderna, precis som förklaras i skäl (354). Alla produkter, även de kommersiella, bidrar alltså till kostnaderna för nätet. Kostnaderna till följd av den statligt införda skyldigheten att upprätthålla postkontor belastar de kommersiella produkterna som ständigt verkar generera förluster, trots att de säljs till marknadspris. DPLP erbjuder kommersiella tjänster via sitt nät eftersom de finansierar en del av de fasta kostnaderna för nätet och på så sätt bidrar indirekt till den samhällsomfattande tjänsten.
(371)
Ur ekonomisk synvinkel verkar det rimligt att ta hänsyn till de bokförda förlusterna för de kommersiella produkterna vid bedömningen av överkompensationen till DPLP eftersom de orsakas av skyldigheterna att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten och de andra allmännyttiga tjänsterna. Om DPLP har ett ekonomiskt intresse av att använda återförsäljningsnätet för att sälja kommersiella produkter innebär detta att en del av kostnaderna för nätet som ur kostnadsbokföringssynpunkt ska hänföras till den allmännyttiga tjänsten i stället hänförs till kommersiella produkter som därför verkar gå med förlust.
(372)
Därför kan beräkningen av överkompensationen sammanfattas enligt följande:
-
Nettokostnad (kostnader - intäkter) för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
-
Godkänd rimlig vinst för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Årliga kompensationer för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
+
Överskott av övervinster från den monopoliserade sektorn för den samhällsomfattande tjänsten (efter finansiering av den samhällsomfattande tjänsten, inbegripet den merkostnad för nätet som uppstår för kommersiella tjänster)
=
Överkompensation
(373)
Bedömningen av huruvida kapitaltillskottet 1997 är förenligt med bestämmelserna måste göras inom ramen för bedömningen av förenligheten i de årliga kompensationerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom det inte är fråga om en separat rekapitalisering utan en utbetalning i samband med den kompensation som beviljats för uppdragen att utföra allmännyttiga tjänster under perioden 1992-1996.
(374)
Kapitaltillskottet 2003 är inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget, varför frågan om stödets förenlighet inte uppstår.
(375)
Kapitaltillskottet 2006 är inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget, varför frågan om stödets förenlighet inte uppstår.
(376)
Det bör påpekas att den statliga garantin inte ingår i managementkontraktet som kompensation för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten, varför dess förenlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget inte kan bedömas. De belgiska myndigheterna har inte angett någon annan grund för att fastställa förenligheten och kommissionen har inte heller hittat någon, varför åtgärden är ett driftsstöd som är oförenligt med den inre marknaden och måste återkrävas.
(377)
Som redan angivits innebär befrielsen från bolagsskatt inte någon fördel för DPLP och är alltså inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(378)
Befrielserna från fastighetsskatt och lokala skatter är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1, i EUF-fördraget, men måste betraktas som befintligt stöd eftersom de infördes innan fördraget trädde i kraft. Dessa skatteåtgärder ingår inte heller i managementkontrakten som kompensation för skyldigheterna att tillhandahålla samhällsnyttiga tjänster.
(379)
Skattebefrielserna påverkar alltså inte beräkningen av överkompensationen som baseras på de faktiska kostnader som DPLP har haft (och som redan omfattar effekterna av dessa skattebefrielser).
(380)
Skattebefrielserna kommer därför att behandlas inom ramen för ett särskilt förfarande för befintligt stöd i enlighet med artiklarna 17, 18 och 19 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (121).
6.3.3.3 Beräkning av beloppet för överkompensationen
(381)
Beloppen för överkompensationen kan beräknas på grundval av den bedömning som beskrivs i avsnitt 6.3.3.2. Enligt den mekanism för att finansiera de allmännyttiga tjänsterna som de belgiska myndigheterna har infört i managementkontrakten ska överkompensationen beräknas separat för varje kontraktsperiod.
Första managementkontraktet: 1992-1996
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Härledda nätkostnader
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
[…]
+
Kapitaltillskott (1997)
:
+
62 000
(uppskjuten kompensation för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse)
+
Överföring av fastigheter
:
+
112 209
=
Överkompensation
=
[…]
Andra managementkontraktet 1997-2002
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 4,8 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
[…]
(USO IM med förlust)
Rimlig vinst USO IM
:
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
=
Kostnader för samhällsomfattande tjänst som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
1 286 461
+
Överskott av övervinst USO M
+
[…]
=
Överkompensation
=
[…]
Tredje managementkontraktet: 2003-2005
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 4,8 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
-
[…]
(mottagande USO IM)
Rimlig vinst USO
:
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
=
Kostnader till följd av USO som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
(inga förluster att finansiera)
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 4,8 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
677 985
+
Överskott av övervinst USO M
:
+
[…]
=
Överkompensation
=
[…]
Fjärde managementkontraktet: 2006-2010
Beräkning av överskott av övervinst från den monopoliserade sektorn för samhällsomfattande tjänster (USO M)
(tusen euro)
+
Övervinst USO M
:
+
[…]
(vinst för USO M som överskrider en avkastning på försäljning på 7,4 %)
Härledda nätkostnader per USO
:
[…]
Nettokostnad USO IM
:
[…]
(mottagande USO IM)
Rimlig vinst USO
:
[…]
(avkastning på försäljning på 7,4 %)
=
Kostnader till följd av USO som måste finansieras av den monopoliserade sektorn
=
[…]
(inga förluster att finansiera)
Överskott av övervinst som genereras av den monopoliserade sektorn och minskar nettokostnaderna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
=
[…]
Beräkning av överkompensationen:
(tusen euro)
-
Nettokostnader för allmännyttiga tjänster
:
-
[…]
-
Godkänd rimlig vinst
:
-
[…]
(avkastning på försäljning på 7,4 %)
+
Kompensation utbetald av staten
:
+
1 568 787
+
Överskott av övervinst USO M
:
+
[…]
=
Overcompensation
=
[…]
Andra åtgärder
Statlig garanti
(tusen euro)
Garanti som beviljats av staten 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Enligt överenskommelse med de belgiska myndigheterna (122) är den mest objektiva och välavvägda metoden för att fastställa vilket tidsintervall som ska beaktas vid beräkningen av den totala överkompensationen att göra bedömningen kontrakt för kontrakt. Kommissionen gör inga invändningar mot att godkänna de belgiska myndigheternas begäran. Denna metod ger den största förutsägbarheten och rättssäkerheten för parterna och minskar också risken för överkompensation. Varje period ska alltså granskas för sig och eventuell under- eller överkompensation kommer inte att överföras från en period till en annan.
(383)
De belgiska myndigheterna begär dock att kommissionen ska tillämpa en övergripande metod för att beräkna under- eller överkompensation på ett enhetligt sätt för perioden före ikraftträdandet av 2005 års rambestämmelser för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De belgiska myndigheterna har på denna grund särskilt krävt att åren före 2005 (123) ska samlas i en grupp för en övergripande beräkning av under- eller överkompensation.
(384)
Kommissionen påpekar att eftersom det har konstaterats att det förekom underkompensation för de tre managementkontrakt som tillämpades för 2005 kommer en samlad grupp av alla år inte att påverka det belopp för överkompensation som ska återkrävas.
(385)
Dessutom påpekar kommissionen att sedan rambestämmelserna för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse antogs 2005 ska ”parametrar för att beräkna, övervaka och se över ersättningen” anges i förväg i den eller de handlingar där uppgiften fastställs (124). I det fjärde managementkontraktet föreskrivs ingen kompensation för de kostnader (oavsett vad de gäller) som uppstår utanför kontraktets giltighetstid (2006-2010), vilket innebär att den underkompensation som konstaterats för de perioder som inte omfattas av det kontraktet inte kan kompenseras genom en eventuell överkompensation till DPLP.
(386)
Kommissionen konstaterar att DPLP har tagit emot en överkompensation på 415 miljoner euro för att utföra sitt uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, främst under det fjärde managementkontraktets tillämpningsperiod. Överkompensationen är oförenligt stöd och ska återkrävas.
7. SLUTSATSER
(387)
Övertagandet av pensioner, de offentliga årliga överföringarna, överföringen av fastigheter, kapitaltillskottet 1997, skattebefrielserna och den statliga garantin är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom de har befriat DPLP från kostnader som privata företag normalt måste bära.
(388)
Kapitaltillskotten 2003 och 2006 är inte stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom staten agerade enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
(389)
Kommissionen konstaterar att Belgien olagligen har genomfört åtgärderna i fråga i strid med artikel 108.2 i EUF-fördraget, med undantag av kapitaltillskottet 2003 som anmäldes till kommissionen innan det genomfördes och skattebefrielserna som är befintligt stöd.
(390)
Övertagandet av pensioner har inte gett DPLP en mer gynnsam ställning än konkurrenterna i fråga om sociala avgifter. Åtgärden kan alltså anses vara förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(391)
Den årliga kompensation som beviljats inom ramen för det fjärde managementkontraktet är oförenligt stöd enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget i den mån som det har förekommit överkompensation för DPLP.
(392)
Den garanti som beviljats av staten är oförenligt stöd.
(393)
Befrielsen från fastighetsskatt och lokala skatter är befintligt stöd och ska behandlas separat inom ramen för ett förfarande för befintligt stöd enligt artiklarna 17, 18 och 19 i förordning (EG) nr 659/1999.
(394)
Enligt punkt 5 i rambestämmelserna om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse påverkar detta beslut inte tillämpningen av gällande EU-bestämmelser inom områdena offentlig upphandling och konkurrens.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd i form av övertagande av pensioner som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) som Belgien har genomfört är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Det statliga stöd i form av en kompensation för allmännyttiga tjänster som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) och som Belgien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 3
De kapitaltillskott till De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) som Belgien har genomfört 2003 och 2006 är inte stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 4
Det statliga stöd i form av en statlig garanti som beviljats De Post-La Poste (DPLP, numera kallat bpost) och som Belgien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 5
1. Belgien ska återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (125) och förordning (EG) nr 271/2008 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
4. Belgien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 6
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artiklarna 2 och 4 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Belgien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 7
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Belgien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
c)
Dokument som visar att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Belgien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artiklarna 2 och 4 har slutförts. Belgien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Belgien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 8
Detta beslut riktar sig till Konungariket Belgien.
Utfärdat i Bryssel den 25 januari 2012