ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 juli 2010
om det statliga stöd C 38/09 (f.d. NN 58/09) som Spanien planerar att genomföra till förmån för Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[delgivet med nr K(2010) 4925]
(Endast den spanska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/1/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av protokoll nr 29 om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som bifogas fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1),
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Den 22 juni 2009 mottog kommissionen ett klagomål gällande den spanska regeringens planer på att ändra systemet för finansieringen av det nationella allmännyttiga radio- och tv-programföretaget Corporación de Radio y Televisión Española (nedan kallat RTVE). Den 5 augusti 2009 begärde kommissionen upplysningar från Spanien om denna ändring, särskilt om sambandet mellan de nya avgifterna och finansieringen av RTVE. Den 1 september 2009 trädde den nya lagen 8/2009 av den 28 augusti 2009 om finansiering av Corporación de Radio y Televisión Española (3) som ändrar lag 17/2006 av den 5 juni 2006 om statligt ägd radio och tv (4) i kraft. Den 21 september samt den 22 och 26 oktober 2009 lämnade Spanien de begärda upplysningarna om stödordningen till kommissionen.
(2)
Genom en skrivelse av den 2 december 2009 underrättade kommissionen Spanien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende denna åtgärd. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödåtgärden i fråga.
(3)
Genom en skrivelse av den 21 december 2009 besvarade Spanien kommissionens skrivelse om beslutet att inleda förfarandet. Kommissionen har mottagit synpunkter från berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till Spanien som givits tillfälle att bemöta dem. Dess kommentarer mottogs i en skrivelse av den 23 mars 2010.
(4)
Genom skrivelser av den 19 februari och den 19 maj 2010 ställde kommissionen kompletterande frågor. De spanska myndigheterna besvarade dessa frågor genom skrivelser av den 22 mars och den 31 maj 2010.
(5)
Genom en formell underrättelse av den 18 mars 2010 inledde kommissionen i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget ett överträdelseförfarande angående den spanska skatten på elektroniska kommunikationer, med motiveringen att den strider mot artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktoriseringsdirektivet) (6), där exakta regler anges för de administrativa avgifter som medlemsstaterna kan ta ut av företag som tillhandahåller en telekommunikationstjänst eller ett nätverk. Undersökningen om statligt stöd påverkar inte överträdelseförfarandet.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(6)
Det gällande systemet för finansiering av RTVE:s sändningar av radio och tv i allmänhetens tjänst i Spanien, som fastställs i lag 17/2006, har godkänts av kommissionen i beslut från 2005 och 2007 (7). Enligt lag 17/2006 anförtros RTVE ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. I avsnitt I av lagen (särskilt artiklarna 2 och 3) fastställs omfattningen av RTVE:s allmännyttiga uppdrag och det fastställs att uppdraget för tv- respektive radiosändningar ska utföras av företagen RTVE (Radio Televisión Española) och RNE (Radio Nacional de España). I kapitel IV i avsnitt II fastställs de finansiella och ekonomiska ramvillkor enligt vilka RTVE ska fullgöra sina allmännyttiga uppgifter. Särskilt i artikel 33 fastställs att RTVE ska motta årliga budgetbetalningar som kompensation för fullgörandet av dessa allmännyttiga uppgifter. Denna kompensation får inte överstiga nettokostnaden för de allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av RTVE respektive RNE. I kapitel VI i avsnitt II regleras den externa kontroll som utövas av det spanska parlamentet, den spanska audiovisuella myndigheten och den spanska revisionsrätten.
(7)
De årliga budgetutgifterna för att driva RTVE uppgick till 1 177 miljoner euro år 2007, 1 222 miljoner euro år 2008 och 1 146 miljoner euro år 2009. Under dessa år mottog RTVE en kompensation för tillhandahållandet av en allmännyttig tjänst på cirka 500 miljoner euro per år (2006: 575 miljoner euro, 2007: 433 miljoner euro, 2008: 500 miljoner euro, och 2009, då reklamkostnaderna dock redan hade minskat, 726 miljoner euro).
(8)
Genom lag 8/2009 ändras lag 17/2006 med avseende på definitionen av det allmännyttiga uppdraget och RTVE:s tänkbara kommersiella verksamheter. Dessutom kompletteras det allmännyttiga uppdrag som godkändes av kommissionen 2005 med ytterligare aspekter. I synnerhet begränsas förvärvandet av sändningsrättigheter för idrottsevenemang av allmänt intresse eller stort intresse för samhället, med undantag av Olympiska spelen och Paraolympiska spelen, till 10 % av den totala årsbudgeten för extern anskaffning, inköp och tjänster (artikel 9.1 i). Lagen anger också skyldigheter när det gäller barnprogram (artikel 9.1 d) och begränsar premiärsändningar av filmer som producerats av de stora internationella producenterna på bästa sändningstid till 52 filmer per år (artikel 9.1 m).
(9)
I den nya lagen föreskrivs särskilt att reklam-, teleshopping-, sponsorskaps- och pay-per-view-tjänster som intäktskälla ska upphöra vid årsslutet 2009. Dessa kommersiella intäkter ska kompenseras genom medel som genereras av befintliga eller nya avgifter för kommersiella tv-programföretag och telekomoperatörer. Spanien förväntar sig att åtgärden kommer att leda till minskad press från kommersiella operatörer, att deras reklamintäkter kommer att öka och att det blir möjligt att undanröja en eventuell källa till snedvridning av marknaden. Som kommersiell inkomst kommer RTVE att behålla tillhandahållandet av tjänster till tredje man och försäljningen av sina egna produktioner (sammantaget cirka 25 miljoner euro).
(10)
Hittills har de årliga reklamintäkterna uppgått till omkring 600 miljoner euro (667 miljoner euro 2007, 565 miljoner euro 2008). I och med att denna kommersiella inkomst försvinner kommer nettokostnaderna för RTVE:s public service-uppdrag nästan helt att överensstämma med de årliga budgeterade utgifterna för att driva företaget. Därför avser Spanien att kompensera slopandet av dessa intäkter genom att höja det egna bidraget från de statliga medlen så att de motsvarar de årliga budgeterade utgifterna för driften av RTVE. Detta belopp kommer endast att minskas med de mindre återstående kommersiella intäkter på 25 miljoner euro som nämns i föregående punkt.
(11)
Enligt artikel 3.2 i den nya lagen ska RTVE:s totala årsinkomst för åren 2010 och 2011 uppgå till ett maximalt belopp på 1 200 miljoner euro. För åren 2012-2014 får detta belopp högst ökas med 1 % och för de följande åren kommer ökningen att göras på grundval av det årliga konsumentprisindexet. När Spanien fastställde dessa belopp uppskattade man, i jämförelse med de årliga budgeterade utgifterna för RTVE under föregående år, att det krävdes utgifter på ytterligare 104 miljoner euro om året för att fylla den sändningstid som tidigare reserverats för reklam med andra audiovisuella produktioner.
(12)
Enligt Spaniens budgetplanering kommer detta totala belopp av årsinkomsten att bestå av ett anslag på cirka 500 miljoner euro från den allmänna statsbudgeten i enlighet med det system som anges i lag 17/2006, vilket överensstämmer med det belopp som skjutits till under föregående år, och av ny inkomst som genereras från följande tre skatteåtgärder som införs eller omarbetas genom artiklarna 4, 5 och 6 i den nya lagen:
a)
En skatt på 3 % av de intäkter som genereras av fritt tillgängliga kommersiella programföretag och på 1,5 % av de intäkter som genereras av betal-tv-företag. Dessa bidrag får inte överstiga 15 % (för fritt tillgänglig tv) och 20 % (för betal-tv) av det totala årliga stödet till RTVE. Alla överskottsskatteintäkter utöver dessa procentsatser kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten. Skatten är endast tillämplig på företag som är etablerade i Spanien. Tjänster som importeras från andra medlemsstater omfattas följaktligen inte av skatten.
b)
En skatt på 0,9 % av bruttodriftsintäkter (förutom intäkter som erhålls på grossistreferensmarknaden) för telekomoperatörer som är registrerade i registret över operatörer hos den spanska tillsynsmyndigheten för telekomtjänster, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, för följande tjänster: fast telefoni, mobiltelefoni och Internetåtkomsttjänster. De operatörer som är föremål för skatten måste bedriva verksamhet i hela landet eller i fler än en autonom region, och måste tillhandahålla audiovisuella tjänster som omfattar reklam. Detta bidrag får inte överstiga 25 % av det totala årliga stödet till RTVE. Alla överskottsskatteintäkter utöver denna procentsats kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten. Skatten är endast tillämplig på företag som är etablerade i Spanien. Tjänster som importeras från andra medlemsstater omfattas följaktligen inte av skatten.
c)
En andel på 80 %, upp till ett högsta belopp på 330 miljoner euro, av den redan befintliga avgiften för radiospektrumanvändning i enlighet med lag 32/2003 av den 3 november 2003. Återstoden kommer att överföras till den allmänna budgeten. Denna procentsats kan ändras enligt lagarna om den allmänna statsbudgeten.
(13)
I artiklarna 5 och 6 i lag 17/2006 anges uttryckligen att skatter för operatörer av kommersiell tv och telekommunikationer uppbärs ”i syfte att bidra till finansieringen av RTVE”. Denna koppling mellan de nya skatterna och den finansiella kompensationen för att dra tillbaka RTVE från reklammarknaden fastställs dessutom uttryckligen i ingressen till denna lag.
(14)
Om skatteintäkterna från de tre nya inkomstkällorna inte skulle räcka till för att täcka skillnaden på 700 miljoner euro mellan den traditionella public service-kompensationen (500 miljoner euro) och de totala kostnaderna för att driva RTVE, som hittills har täckts genom kommersiella intäkter, fastställs det i artikel 2.2 i lag 8/2009 att de medel som saknas ska tas från den allmänna budgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006, enligt vilken regeringen är skyldig att täcka nettokostnaderna för RTVE:s public service-skyldigheter. Detta innebär att finansieringen av nettokostnaderna för de public service-tjänster som tillhandahålls av RTVE kommer att säkras upp till ett belopp på högst 1 200 miljoner euro, oberoende av de intäkter som genereras av skatterna.
(15)
Spanien bekräftade att bidraget från skatterna för tv-programföretag och telekomoperatörer inte nödvändigtvis bara kommer att användas för att finansiera RTVE. Spanien har fastställt de maxbelopp som kan skjutas till genom skatterna. Alla överskottsintäkter kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten och kan därför användas för att täcka andra utgifter. Upp till dessa maxbelopp kan Spanien dessutom bestämma vilket belopp från dessa skatter som man verkligen avser att anslå för RTVE. I budgetplaneringen för 2010 anges t.ex. att mindre än hälften av det möjliga maxbidraget ska anslås till RTVE.
(16)
För att undvika överkompensation föreskrivs i artikel 8 i den nya lagen en reservfond för den del av de intäkter som beviljas av staten som överstiger de faktiska nettokostnaderna för public service-skyldigheten. Reserven är begränsad till 10 % av de årliga budgeterade utgifterna för RTVE. Eventuella intäkter utöver dessa 10 % kommer att återgå till statskassan. Reserven kommer att utnyttjas för att täcka eventuella förluster under föregående år. I det fall den inte förbrukas inom fyra år kommer den att användas för att minska public service-kompensationen för det påföljande året.
(17)
I enlighet med artikel 37 och artiklarna 39-41 i lag 17/2006 ska externa revisorer, det statliga revisionskontoret, parlamentet, den audiovisuella myndigheten och revisionsrätten garantera att RTVE inte mottar någon kompensation som överstiger de verkliga nettokostnaderna plus reserven på 10 %. Eventuella intäkter från de få återstående kommersiella verksamheterna kommer att minska public service-kompensationen (artikel 7.1 i lag 8/2009).
(18)
De frågor som analyseras i detta beslut är de inslag i ändringarna av det befintliga finansieringssystemet för RTVE som kommissionen uttryckte tvivel om i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
(19)
Som kommissionen uppgav är det viktigaste inslaget i ändringarna av finansieringen av RTVE och RTVE:s nästan fullständiga upphörande av kommersiella verksamheter att den del av RTVE:s intäkter som hittills genererats av dessa kommersiella verksamheter kommer att ersättas med intäkter från skatter som särskilt införts eller ändrats för just det ändamålet. Den tydliga hänvisningen i lag 8/2009 visar att skattebeloppet har fastställts för att bidra med en viss förutbestämd del till finansieringen av RTVE. Denna koppling mellan finansieringen och intäkterna från de nya skatterna tyder på skatterna är öronmärkta för det stöd som har beviljats RTVE, i den bemärkelsen att intäkterna från skatterna måste anslås för finansieringen av detta stöd till RTVE, och inverkar direkt på stödbeloppet.
(20)
EU-domstolen har upprepade gånger förklarat att när finansieringsmetoden utgör en integrerad del av åtgärden i fråga är kommissionen tvungen att även beakta denna metod i sin bedömning av stödåtgärden (8). När en avgift som är särskilt avsedd att finansiera stöd visar sig strida mot andra bestämmelser i fördraget kan kommissionen inte förklara den stödordning som avgiften ingår i som förenlig med den inre marknaden. Den metod som en stödåtgärd finansieras genom kan följaktligen göra att hela stödordningen förklaras oförenlig med den inre marknaden.
(21)
Kommissionen uttryckte därför tvivel om huruvida de nya skatterna utgör en integrerad del av åtgärden. Om så är fallet måste kommissionen bedöma deras förenlighet med fördraget, vilket skulle inverka på stödordningens allmänna laglighet. Dessa farhågor föreföll motiverade, särskilt med tanke på att kommissionen hyste tvivel om huruvida de nya skatter som införts för företag som tillhandahåller fast telefoni, mobiltelefoni och Internetåtkomsttjänster är förenliga med direktiv 2002/20/EG (9).
(22)
En annan fråga som kommissionen hyste tvivel om var om Spanien efter reformen av finansieringssystemet hade infört tillräckliga garantier mot en eventuell överkompensation. Upphörandet av reklam kan påverka tv-programföretagets kostnader genom att dess programutbud blir mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden.
(23)
Systemet för att finansiera RTVE måste dessutom omfatta ett lämpligt förfarande för en förhandsbedömning av om public service-företaget RTVE:s nya tjänster uppfyller de relevanta villkoren i Amsterdamprotokollet (10). De upplysningar som Spanien lämnade var inte tillräckliga för att kommissionen skulle kunna bedöma om Spanien redan har en sådan mekanism.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(24)
Kommissionen mottog synpunkter från 15 berörda parter. De kom från kommersiella tv-programföretag (TF1 och ACT - Association of Commercial TV in Europe), betal-tv-operatörer (DTS, Canal Satélite), telefoni- och Internettjänstleverantörer (redtel, ONO, AETIC), kabeloperatörer (Cable Europe) och annonsörer. Några av dem begärde att deras identitet skulle hållas hemlig.
(25)
De flesta klagande hade invändningar mot lagligheten av de nya skatterna, som enligt deras åsikt skulle snedvrida konkurrensen mellan offentlig och privat tv, mellan fri tv och betal-tv, eller mellan operatörer som endast erbjuder telekomtjänster och andra telekomtjänsteoperatörer som även erbjuder audiovisuella tjänster. De hyste även tvivel om huruvida skatten på elektroniska kommunikationer är förenlig med artikel 12 i auktoriseringsdirektivet 2002/20/EG (11).
(26)
Tv-programföretag och Internettjänstleverantörer ifrågasatte också förenligheten i definitionen av RTVE:s uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. Enligt dem var definitionen inte tillräckligt exakt och alltför generöst tilltagen när det gällde förvärv av sändningsrättigheter för särskilda idrottsevenemang eller filmer producerade av stora internationella producenter. Särskilt TF1 hävdade att det inte finns någon förhandskontroll av införandet av viktiga nya allmännyttiga tjänster för RTVE.
(27)
När det gäller den eventuella öronmärkningen av skatterna till stödet hävdade tv-programföretag och Internettjänstleverantörer att intäkterna från de nya skatterna skulle ha en direkt inverkan på stödet. De var särskilt oroade över att de ökade skatteintäkterna skulle kunna leda till att RTVE kompenseras till ett högre belopp än nettokostnaderna för att tillhandahålla den allmännyttiga tjänsten.
(28)
I fråga om stödets proportionalitet såg flera tv- och Internetoperatörer en risk för överkompensation. Budgetplaneringen för RTVE på 1 200 miljoner euro, som fastställts genom lag 8/2009, grundades enligt deras åsikt inte på en korrekt beräkning av nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten. RTVE:s nuvarande årliga budgeterade kostnader var enligt dem en godtycklig beräkningsgrund eftersom det inte gjordes någon åtskillnad mellan kommersiell tv-verksamhet och public service-verksamhet. En särskild aspekt var att man i planeringen inte tog hänsyn till de kostnadsbesparingar som skulle göras till följd av att reklamen skulle upphöra, eftersom programmen inte längre måste locka en stor publik. Produktion av t.ex. konstprogram skulle därför bli billigare. Andra klagande var däremot oroliga över att RTVE skulle lägga mer pengar på program av högt värde.
(29)
Man framhöll även en tänkbar överkompensation på grund av att RTVE:s förlust av reklamintäkter helt skulle täckas av statliga medel. Kompensationen ska beräknas på grundval av föregående år, men den ekonomiska krisen har lett till lägre kommersiella intäkter under 2010, och följaktligen till lägre totala intäkter för RTVE. Det skulle inte vara rättvist om RTVE i och med upphörandet av den dubbla finansieringen skulle få en garanterad inkomst, oberoende av den varierande kommersiella inkomsten.
(30)
Tv-programföretagen ifrågasatte även om det finns ett effektivt budgetkontrollsystem för att garantera att endast nettokostnaderna för tillhandahållandet av radio och tv i allmänhetens tjänst täcks av statliga medel.
IV. KOMMENTARER FRÅN SPANIEN
(31)
Spanien bestrider inledningsvis att kommissionen i det pågående förfarandet utvärderar proportionalitetsfrågor och förhandskontrollen av viktiga nya tjänster. Enligt Spanien omfattas dessa frågor av den befintliga finansieringsordningen för RTVE som godkänts av kommissionen 2005 och 2007. Beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet i föreliggande ärende grundas emellertid på definitionen av reformen av finansieringssystemet som nytt stöd enligt artikel 1 c i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (12). Den ”nya stödkomponenten” begränsas enligt Spaniens åsikt till reformen av finansieringen genom införande av nya skatter, och ändrar eller påverkar inte de andra komponenterna i den befintliga ordningen. Dessa andra komponenter utgör därför fortfarande befintligt stöd och bör inte bedömas av kommissionen inom ramen för detta förfarande.
(32)
När det gäller frågan om öronmärkning av skatterna hävdar Spanien att de nya skatterna inte utgör en integrerad del av stödet och att de därför inte har en direkt inverkan på stödbeloppet. Spanien betonade att enligt artikel 2.2 i lag 8/2009 jämförd med artikel 33 i lag 17/2006, är nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten i fråga den enda faktorn för att fastställa beloppet av statlig finansiering av RTVE, oavsett hur stora intäkter som genereras av skatterna. De planerade kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten tar inte hänsyn till de intäkter som genereras av skatterna, utan grundas på kostnaderna för denna tjänst under föregående år.
(33)
Spanien bekräftade att bidraget från skatterna för tv-programföretag och telekomoperatörer inte bara kanaliseras till RTVE. Dessa skatteintäkter kommer i stället att överföras till den allmänna statsbudgeten (statskassan), och alla betalningar till RTVE kommer att göras därifrån. Spanien har fastställt ett maxbelopp för den del av bidraget som ska komma från de nya skatterna. Alla överskottsintäkter kommer att överföras till den allmänna statsbudgeten och kan således anslås för andra ändamål. Under dessa maxbelopp kan Spanien dessutom besluta om hur hög den procentandel som verkligen anslås till RTVE bör vara. Enligt budgetplaneringen för 2010 kommer t.ex. mindre än hälften av det högsta möjliga bidraget att anslås för RTVE.
(34)
Spanien hävdar att högre eller lägre intäkter än väntat från de nya skatterna inte kommer att leda till ändringar av de planerade beloppen för public service-kompensationen. Om inkomsterna från de nya skatteintäkterna inte skulle räcka till för att täcka den finansiering som faller bort genom upphörandet av reklam kommer de felande medlen att tas från den allmänna statsbudgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Eventuellt överskott kommer att överföras till den allmänna budgeten. Slutligen kommer eventuella överskottsinkomster utöver den gräns på 1 200 miljoner euro som fastställs i artikel 3.2 i lag 8/2009 att överföras till statskassan. Den planerade totala finansieringen av RTVE:s public service-uppdrag kommer därför inte att vara beroende av beloppet för de särskilda skatteintäkterna, men kommer i alla händelser att garanteras av den allmänna statsbudgeten.
(35)
När det gäller stödets proportionalitet hävdade Spanien att principen om nettokostnadstäckning kommer att garanteras. I enlighet med artikel 33.1 i lag 17/2006, ändrad genom lag 8/2009, är nettokostnaderna det enda kriterium som avgör det faktiska stödbeloppet. I enlighet med artiklarna 2.2 och 8.2 i lag 8/2009 ska eventuella otillräckliga skatteintäkter kompenseras av den allmänna statsbudgeten och eventuella överskottsintäkter överföras till budgeten, förutom en eventuell överkompensation på 10 % av den årliga budgeterade kostnad som fastställs i artikel 8.1 och 8.2.
(36)
När det gäller lämpligheten av den årliga budgetplaneringen på 1 200 miljoner euro för de kommande åren anser inte Spanien att man har agerat godtyckligt. Detta belopp grundas på de årliga budgetkostnader som RTVE ådragit sig i fullgörandet av sin public service-skyldighet. Dessa skyldigheter har inte ändrats på ett sätt som skulle föranleda Spanien att förvänta sig lägre utgifter. Tvärtom förbiser de klagande att RTVE har investerat 104 miljoner euro i ytterligare produktioner för att fylla den sändningstid som frigjorts till följd av att reklamen försvunnit.
(37)
Det skulle vidare inte vara rätt att förutsätta att RTVE efter det att reklamen har försvunnit inte längre behöver locka en stor publik och att företaget därför kan sänka produktionskostnaderna och erbjuda mindre attraktiva sändningar. Enligt sitt public service-uppdrag är RTVE skyldigt att upprätthålla en framträdande och stark närvaro och publik bland tv-kanalerna för att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt.
(38)
I enlighet med artikel 37 i lag 17/2006 kommer en effektiv budgetkontroll i efterhand avslutningsvis att garanteras genom internrevision, granskning av det statliga revisionskontoret och extern revision av en privat revisionsbyrå (KPMG). I enlighet med artiklarna 39 och 40 i lagen kontrollerar dessutom parlamentet och den audiovisuella myndigheten att RTVE fullgör sin public service-skyldighet, samt dess årsredovisning. RTVE granskas dessutom av den spanska revisionsrätten.
(39)
När det gäller frågan om förhandskontroll av införandet av viktiga nya tjänster meddelade Spanien att ett sådant förfarande fastställs i artikel 41.3 i den allmänna lagen 7/2010 av den 31 mars 2010 om audiovisuella kommunikationer (13). Den oberoende spanska tillsynsmyndigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) har anförtrotts denna förhandskontroll, som består av offentliga samråd med intressenter, offentliggörande av resultaten av samråden och utvärderingar av den övergripande inverkan av varje ny tjänst på marknaden. Spanien uppgav vidare att man har för avsikt att ingå ett programavtal (”contrato-programa”) med RTVE senast den 1 november 2010 för att fastställa vad som utgör en viktig ny tjänst. Enligt förslaget till programavtal ska en ”viktig ny tjänst” tolkas som ett nytt tjänsteutbud som tydligt skiljer sig från de tjänster som redan finns, som kan klassificeras som referensproduktmarknaden, och som kan påverka marknaden, särskilt efterfrågan.
V. BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDEN
(40)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget om stöd som beviljas av medlemsstaterna, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(41)
De finansiella medel som ingår i det spanska systemet för att finansiera RTVE går till den allmänna statsbudgeten och betalas därefter ut därifrån. De utgör en direkt överföring av statliga medel till ett visst företag, som inte finns tillgängliga för företagets konkurrenter. RTVE åtnjuter därför en selektiv fördel.
(42)
I de kommentarer som Spanien lämnade innan förfarandet inleddes hävdar Spanien emellertid att reformen inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna, eftersom RTVE inte är verksamt utanför Spanien. Men när ett statligt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom unionen, anses de sistnämnda påverkade av stödet även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten (14). Inte heller när en medlemsstat beviljar stöd till företag som är verksamma inom tjänste- och distributionssektorerna är det nödvändigt att de stödmottagande företagen själva utövar sin verksamhet utanför denna medlemsstat för att stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna (15).
(43)
I sina meddelanden om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001 och 2009 förklarar kommissionen följande mot bakgrund av denna princip: ”Statlig finansiering av public service-företag kan också rent allmänt anses påverka handeln mellan medlemsstater. […]. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. […]. Dessutom kan kommersiella radio- och tv-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat” (16).
(44)
RTVE är i sig självt aktigt på internationella marknader (försäljning av program och förvärv av programrättigheter). Genom Europeiska radio och tv-unionen (European Broadcasting Union, EBU) utbyter RTVE tv-program och deltar i Eurovisionssystemet (17). I förvärv och försäljning av programrättigheter konkurrerar RTVE dessutom direkt med kommersiella tv-programföretag som är aktiva på den nationella och internationella tv-marknaden och som har en internationell ägarstruktur. Även utan de kommersiella verksamheter som RTVE genomförde fram till augusti 2009 riskerar följaktligen konkurrensen på den spanska marknaden att snedvridas genom det stöd som har beviljats RTVE på ett sätt som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen har redan förklarat detta i sina beslut E 8/2005 och NN 8/07.
(45)
Kommissionen övervägde även möjligheten att finansieringsåtgärderna endast skulle kunna betraktas som en kompensation för public service-skyldigheter som inte skulle gynna RTVE ekonomiskt enligt dåvarande EG-domstolens beslut i Altmarkmålet (18). RTVE är ett företag som har anförtrotts uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen public service-tv. Statliga åtgärder för att kompensera de ytterligare nettokostnaderna för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utgör inte statligt stöd om alla villkor som fastställs i nämnda dom är uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de medel som är lämpliga för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter.
(46)
När offentligt stöd som lämnats till företag som uttryckligen har ålagts skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i syfte att ersätta dem för kostnader som uppkommer vid fullgörandet av dessa skyldigheter inte uppfyller alla dessa villkor, omfattas sådant statligt stöd av artikel 107.1 i EUF-fördraget och ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse (19).
(47)
Det offentliga företaget RTVE anförtroddes uppdraget att tillhandahålla public service-tv i enlighet med bestämmelserna i lagarna 17/2006 och 8/2009. RTVE utsågs emellertid som statligt public service-tv-företag enligt lag och inte genom ett öppet anbudsförfarande. Dessutom fastställde inte de spanska myndigheterna den ersättning som behövdes på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de medel som är lämpliga för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter. Storleken på ersättningen fastställs årligen på grundval av gällande nettokostnader, utan att använda riktmärket ett välskött företag. De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas hade inte fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Följaktligen är inte alla de villkor som domstolen har fastställt uppfyllda, och de undersökta åtgärderna utgör därför statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget (20).
(48)
De spanska myndigheterna har inte anmält den nya stödåtgärden. De hävdar att åtgärderna i fråga inte utgör en väsentlig ändring av den ändrade befintliga stödordningen enligt kommissionens beslut i ärende E 8/2005 i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget, och att åtgärderna därför inte utgör nytt stöd som kräver anmälan.
(49)
I enlighet med artikel 1 c i förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget avses med ”nytt stöd” allt stöd som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd. I enlighet med artikel 4 i förordning (EG) nr 794/2004 om genomförande av förordning (EG) nr 659/1999 ska varken ändringar av befintligt stöd av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden eller en ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % betraktas som en ändring av befintligt stöd.
(50)
För att en ändring av en befintlig stödordning ska anses utgöra ”nytt stöd” måste stödordningens innehåll ändras i substans, dvs. de grundläggande inslagen i ordningen måste ändras, vilket skulle vara fallet om det t.ex. hade gjorts ändringar i det eftersträvade syftet, den grundval som avgiften togs ut på, de berörda personerna eller organen, eller dess finansieringskälla i allmänhet (21). I föreliggande fall har källorna till RTVE:s finansiering ändrats väsentligt. De nya finansieringskällorna innebär även att finansieringen i samband med reklam (som inte utgjorde stöd) nu ges av staten (och därför utgör stöd). Denna skarpa ökning av stödbeloppet och övergången från ett dubbelt till ett enkelt finansieringssystem är ett tydligt tecken på att stödet utgör nytt stöd.
(51)
I artikel 1 c i förordningen om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget anges att ändringar av befintligt stöd ska anses utgöra nytt stöd. Denna bestämmelse innebär att det alltså inte är allt ändrat befintligt stöd som skall anses vara nytt stöd, utan bara ändringen i sig, vilket förstainstansrätten betonade i domen i Gibraltarmålet (22). Den fortsatte med att konstatera att ”det är således endast när ändringen påverkar själva det materiella innehållet i de ursprungliga bestämmelserna som dessa skall anses omvandlas till nytt stöd. En sådan ändring skall emellertid inte anses föreligga när det som utgör det nya klart kan särskiljas från de ursprungliga bestämmelserna” (23).
(52)
Av rättspraxis och gällande lagstiftning följer att justeringar som inte påverkar utvärderingen av stödåtgärdens förenlighet inte heller kan påverka stödets innehåll, och därför inte ändrar bedömningen att åtgärden anses utgöra befintligt stöd. Om en ändring däremot påverkar en stödordnings innehåll, men inte i en sådan utsträckning att det krävs en ny bedömning av de andra stödkomponenterna, kan denna ändring bedömas enskilt, utan hänvisning till de andra komponenterna i stödordningen. I det här fallet är det endast ändringen som måste anmälas till kommissionen, och kommissionen granskar endast denna ändring.
(53)
De tre skatteåtgärder som införs eller ändras genom artiklarna 4, 5 och 6 i lag 8/2009 kan särskiljas från den befintliga stödordningen för RTVE. Även om de nya finansieringskällorna kan påverka ordningens laglighet som sådan, påverkar de inte bedömningen av de andra komponenterna i stödet till RTVE, eller den inverkan som stödet kan ha på marknaden.
(54)
De nya stödkomponenterna, nämligen de nya skatterna, kan utgöra nytt stöd eftersom de inte omfattas av några av de situationer som avses i artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999. De har i själva verket inrättats genom lagar som antagits efter fördragets ikraftträdande, och de utgör inte en individuell stödåtgärd som beviljats inom ramen för en godkänd stödordning, de godkändes inte i enlighet med artikel 4.6 i förordning (EG) nr 659/1999, de beviljades inte tio år före kommissionens första åtgärd, och de gäller slutligen för sektorer som var öppna för konkurrens när de trädde i kraft. Även om vi rent hypotetiskt skulle godkänna Spaniens argument att de nya stödkomponenterna ska betraktas som en ändring av den befintliga stödordningen, tycks det sätt som den kompletterande finansieringen av RTVE finansieras på dessutom utgöra en väsentlig ändring av den befintliga stödordningen när det gäller finansieringskällan. Den befintliga ordningen innehöll inte de särskilda avgifter som ska uppbäras till förmån för RTVE, vars laglighet kan påverka hela stödets förenlighet.
(55)
Såsom anges i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet hyste kommissionen tvivel om ändringarna i finansieringen av RTVE när det gäller deras inverkan på förenligheten av finansieringen av RTVE med fördraget i allmänhet, och kommissionen ansåg därför att det krävdes en kompletterande granskning. Ändringarna skulle alltså ha anmälts formellt till kommissionen. Såsom anges ovan kan endast ändringen anses utgöra nytt stöd. Kommissionen har följaktligen inlett förfarandet endast för att utvärdera egenskaperna hos dessa ändringar och deras följder för stödets förenlighet.
(56)
Kommissionen bedömer stöd till offentliga tv-företag i form av kompensation för fullgörandet av ett uppdrag att tillhandahålla en allmännyttig tjänst i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget, på grundval av de kriterier som fastställs i meddelandet om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001 (nedan kallat meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001) (24). I enlighet med kommissionens tillkännagivande om vilka regler som är tillämpliga för att avgöra om ett statligt stöd är olagligt och med punkt 100 i meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2009, gäller det senare för oanmält nytt stöd endast om det nya stödet beviljades efter det att meddelandet offentliggjordes den 27 oktober 2009. I föreliggande fall infördes den nya stödordningen emellertid i och med lagens ikraftträdande den 1 september 2009. Det nya finansieringssystemet kommer följaktligen att bedömas på grundval av meddelandet från 2001 och kommissionens senare beslutspraxis (25).
(57)
För att en åtgärd ska omfattas av undantaget i artikel 106.2 måste samtliga följande villkor vara uppfyllda:
a)
Tjänsten i fråga måste vara av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt definieras som en sådan tjänst av medlemsstaten (definition).
b)
Medlemsstaten måste uttryckligen ha anförtrott företaget i fråga att tillhandahålla den aktuella tjänsten (tilldelning).
c)
Tillämpningen av fördragets konkurrensregler (i detta fall förbudet mot statligt stöd) måste förhindra att den särskilda uppgift som företaget har tilldelats utförs av företaget. Undantaget från sådana regler får inte påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse (proportionalitetstestet) (26).
(58)
Särskilt när det gäller public service-sändningar måste det ovan beskrivna tillvägagångssättet anpassas mot bakgrund av tolkningsbestämmelserna i Amsterdamprotokollet. I detta protokoll hänvisas till ”det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som har tilldelats, utformats och organiserats av varje medlemsstat” (definition och tilldelning) och ett undantag från fördragets regler för finansiering av public service-sändningar föreskrivs ”i den utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas” (proportionalitet) (27).
(59)
I sitt beslut om finansieringen av RTVE i ärendena E8/2005 och NN 8/07 konstaterade kommissionen att definitionen av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst i lag 17/2006 var förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget. Artikel 9 i lag 8/2009 påverkar denna definition eftersom ytterligare skyldigheter och begränsningar av innehållet i RTVE:s sändningar läggs till. Kriteriet för en lämplig definition av det allmännyttiga uppdraget är därför fortfarande uppfyllt. Att dra tillbaka RTVE från tv-reklammarknaden kan dessutom bidra till att stärka det allmännyttiga uppdraget genom att RTVE producerar program som är mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden och variationerna i de kommersiella intäkterna.
(60)
Av detta skäl uttryckte kommissionen inga tvivel om dessa aspekter av finansieringen av RTVE i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
(61)
En central aspekt i ändringarna av finansieringen av RTVE är det nästan fullständiga upphörandet av företagets kommersiella verksamheter och ändringen från ett ”dubbelt finansieringssystem”, som kombinerar bidrag från offentliga medel och intäkter från kommersiella verksamheter, till en ”enkel finansiering”, där sändningarna uteslutande, eller nästan uteslutande, finansieras genom statliga medel enligt den åtskillnad som görs i punkt 45 i meddelandet om radio och tv i allmänhetens tjänst från 2001. Medlemsstaterna är fria att välja om och hur de ska kombinera olika finansieringskällor. Den del av RTVE:s inkomster som hittills har härrört från kommersiella verksamheter kommer emellertid inte bara att ersättas av finansiering från Spaniens allmänna statsbudget i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Ersättningen av finansieringskällan kommer även att åtföljas av att vissa skatter införs eller ändras med det uttryckliga syftet att generera de nödvändiga intäkterna.
(62)
Den koppling som skapats mellan finansieringen och intäkterna från de nya skatterna tyder på att skatteintäkterna kommer att öronmärkas för att finansiera stödet till RTVE och att de kommer att ha en direkt inverkan på stödbeloppet. När en avgift som är särskilt avsedd att finansiera stöd visar sig strida mot andra bestämmelser i fördraget, kan kommissionen inte förklara den stödordning som avgiften ingår i som förenlig med den inre marknaden. Den metod som används för att finansiera en stödordning kan följaktligen leda till att hela stödordningen blir oförenlig med den inre marknaden. Såsom anges i punkterna 21, 22 och 23 ovan, är det därför nödvändigt att bedöma huruvida Spanien genom det nya finansieringssystemet i själva verket öronmärker stödet till skatterna och om kommissionen därför även bör låta följderna av de nya skatterna ingå i analysen av det statliga stödet.
(63)
För att en skatt ska anses utgöra en integrerad del av en stödåtgärd måste den emellertid öronmärkas för finansieringen av stödet, i den meningen att intäkterna från avgiften måste användas för att finansiera stödet och direkt inverka på stödbeloppet (28).
(64)
I föreliggande ärende är dessa villkor inte uppfyllda. Spanien har bekräftat att stödbeloppet för RTVE endast fastställs med avseende på RTVE:s finansieringsbehov och de beräknade nettokostnaderna för att tillhandahålla public service-sändningarna. Den finansiering som RTVE mottar är i själva verket, och enligt lag, oberoende av de intäkter som genereras av skatterna, eftersom RTVE:s finansiering endast kommer att bero på nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. Å ena sidan får de intäkter som genereras av skatterna och som kommer att anslås för att finansiera RTVE inte överskrida nettokostnaderna för public service-skyldigheten (eventuellt överskott utöver nettokostnaden för den allmännyttiga tjänsten kommer att återbetalas till den allmänna statsbudgeten). När nettokostnaderna för public service-skyldigheten överskrider de intäkter som genereras av skatterna i fråga kommer skillnaden å andra sidan att täckas av bidrag från den allmänna statsbudgeten. Högre eller lägre förväntade intäkter från de nya skatterna kommer inte att leda till ändringar av de planerade beloppen. Om intäkten från de nya skattekällorna inte skulle räcka till för att täcka skillnaden i finansiering till följd av att reklamintäkterna upphör, ska de medel som saknas tas från den allmänna statsbudgeten, i enlighet med artikel 33 i lag 17/2006. Eventuellt överskott kommer att återgå till den allmänna budgeten. Den planerade totala finansieringen av RTVE:s public service-uppdrag kommer därför inte att vara beroende av beloppet för de specifika skatteintäkterna, utan kommer i alla händelser att garanteras av den allmänna budgeten.
(65)
Det faktum att kopplingen mellan skatterna och det syfte de införs för nämns i motiveringen i lagen och i själva lagtexten ändrar inte denna slutsats. Av ordalydelsen i lagen (i syfte att bidra till finansieringen av RTVE) framgår inte hur stark kopplingen mellan skatterna och stödet är.
(66)
Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att de tre skatteåtgärder som beskrivs i punkt 14 inte utgör en integrerad del av stödet. Deras laglighet har inget samband med förenligheten av stödet till RTVE. De berörda parternas synpunkter om deras laglighet är inte heller relevant för bedömningen av statligt stöd. Det överträdelseförfarande som för närvarande pågår om skatten på elektroniska kommunikationer och en påstådd överträdelse av artikel 12 i auktoriseringsdirektivet 2002/20/EG påverkar därför inte detta beslut.
(67)
När det gäller kompensationens proportionalitet, dvs. att den inte täcker mer än RTVE:s nettokostnader för att fullgöra sina public service-skyldigheter, föreskriver den nya lagen att alla intäkter från RTVE utöver nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten plus en ytterligare reserv på 10 % ska återgå till den allmänna statsbudgeten. Lagen föreskriver en reservfond på 10 % för att täcka en eventuell underkompensation under föregående år eller exceptionella kostnader i upp till fyra år. Denna mekanism för att undvika otillbörlig överkompensering är förenlig med kommissionens beslutspraxis (29).
(68)
För att garantera att stödet är proportionerligt måste medlemsstaterna även inrätta ett lämpligt system för att garantera en regelbunden och effektiv kontroll av användningen av statliga medel för public service-uppdraget (30) och en garanti för att den årliga statliga finansieringen begränsas till nettokostnaderna för public service-skyldigheten (31). Spanien har kvar det system för extern kontroll som infördes genom lag 17/2006, som beskrivs ovan. Detta system har godkänts av kommissionen i beslut E 8/2005, som gör det möjligt att fastställa nettokostnaderna för public service-sändningar.
(69)
Med tanke på att upphörandet av reklam kan påverka RTVE:s kostnader genom att dess programutbud blir mindre beroende av kommersiella hänsynstaganden uppmanade kommissionen, för att utesluta möjligheten till överkompensation, i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet Spanien och andra berörda parter att inlämna synpunkter om finansieringssystemet.
(70)
De berörda parter som inkom med synpunkter var oroliga över att det sannolikt skulle uppstå en överkompensation av RTVE. Budgetplaneringen för RTVE på 1 200 miljoner euro per år skulle enligt dem inte grundas på en lämplig beräkning av nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten. Det skulle inte göras någon åtskillnad mellan kommersiella verksamheter och allmännyttiga verksamheter, och man beaktade inte de kostnadsbesparingar som skulle göras till följd av upphörandet av reklam eftersom programmen inte längre behöver locka en stor publik och kan produceras billigare. Dessutom skulle den totala kompensationen för de förlorade reklamintäkterna beräknas på grundval av tidigare år, trots att den ekonomiska krisen ledde till lägre kommersiella intäkter 2010 och följaktligen till lägre totala intäkter för RTVE. Det skulle inte vara rättvist om RTVE, i och med att den dubbla finansieringen upphör, skulle få en garanterad inkomst, oberoende av den varierande kommersiella inkomsten. Dessutom var de berörda parterna oroade över budgetkontrollen.
(71)
Spanien kunde emellertid visa att budgetplaneringen fortfarande ligger i linje med RTVE:s årliga budgeterade kostnader under tidigare år, och att det inte finns någon anledning till att tro att det nu eller inom den närmaste framtiden skulle ske betydande kostnadsbesparingar bara för att reklamen har upphört. RTVE kommer att vara tvunget att locka stor publik även i framtiden, och upphörandet av reklamen kommer att skapa ett behov av ytterligare produktioner som måste finansieras. Jämfört med siffrorna för föregående år (1 177 miljoner euro år 2007, 1 222 miljoner euro år 2008 och 1 146 miljoner euro år 2009), och med hänsyn till den ytterligare kostnad (104 miljoner euro) för de produktioner som måste ersätta den sändningstid som upptagits av reklaminslag, förefaller den återstående kommersiella inkomsten (som endast uppskattas till 25 miljoner euro) och taket på 1 200 miljoner euro för budgetkostnadsplaneringen vara ett försiktigt räknat och rimligt belopp för de årliga budgeterade kostnaderna för public service-kompensationen. Dessutom innebär principen om kompensation av ett public service-företags faktiska nettokostnader nödvändigtvis att företaget måste skyddas från variationer i intäkterna på reklammarknaden.
(72)
I fråga om budgetkontrollen hänvisade Spanien till de befintliga kontrollmekanismer som redan inrättats enligt lag 17/2006 och som beskrivs i punkt 38 ovan. För att garantera att det statliga stödet inte överskrider nettokostnaderna för det allmännyttiga uppdraget garanteras en effektiv budgetkontroll i efterhand i enlighet med artikel 37 i lag 17/2006, genom internrevision, en offentlig revision som görs av det statliga revisionskontoret och extern revision av en privat revisionsbyrå. I enlighet med artiklarna 39 och 40 i lagen utövar parlamentet och den audiovisuella myndigheten dessutom tillsyn över att RTVE fullgör sitt public service-uppdrag, samt över företagets årsredovisningar. Dessutom granskas RTVE av den spanska revisionsrätten. De kommentarer som mottagits av berörda parter föranleder inga skäl att anta att detta system inte tillämpas på lämpligt sätt.
(73)
Kommissionen anser att det inte finns något som tyder på att den beräknade årliga kompensationen för RTVE:s public service-skyldighet kommer att överskrida de kostnader som rimligen kan förväntas uppstå i samband med fullgörandet av den allmännyttiga tjänsten eller att kompensationen eventuellt skulle överskrida nettokostnaderna för den allmännyttiga tjänsten.
(74)
I beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet frågade kommissionen dessutom Spanien om det fanns lämpliga förfaranden för att göra en förhandsutvärdering av om det offentliga programföretaget RTVE:s nya audiovisuella tjänster uppfyller de materiella villkoren i Amsterdamprotokollet (den så kallade förhandskontrollen) (32). På grundval av de upplysningar som Spanien hittills har lämnat kan kommissionen inte bedöma om Spanien redan har ett sådant system. Kommissionen instämmer i Spaniens åsikt att denna komponent i finansieringen av RTVE i princip omfattades av besluten från 2005 och 2007, som rörde hela finansieringssystemet för RTVE. Kommissionen instämmer vidare i att systemet inte har påverkats av införandet av de nya avgifter som gav upphov till detta förfarande.
(75)
Enligt de upplysningar som Spanien har lämnat inrättas emellertid ett sådant förfarande genom artikel 41.3 i lag 7/2010 (33), och den oberoende spanska tillsynsmyndigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) har anförtrotts denna förhandskontroll, som består av offentliga samråd med intressenter, offentliggörande av resultaten av samråden och utvärderingar av den övergripande inverkan av varje ny tjänst på marknaden. Lagen innehåller dock ingen definition av vad en viktig ny tjänst utgör. Det är medlemsstaterna som ska fastställa de relevanta kriterierna (34). Spanien uppgav emellertid att man har för avsikt att ingå ett programavtal (”contrato-programa”) med RTVE senast den 1 november 2010 som kommer att innehålla en sådan definition. Enligt förslaget till programavtal ska en ”viktig ny tjänst” tolkas som ett nytt tjänsteutbud som tydligt skiljer sig från de tjänster som redan finns, som kan klassificeras som den relevanta produktmarknaden, och som kan inverka på marknaden, särskilt på efterfrågan.
(76)
Spanien har följaktligen uppfyllt sin skyldighet att införa en förhandskontroll, och kommissionen konstaterar att man senast i november 2010 även har för avsikt att införa en definition av vad en viktig ny tjänst utgör. Kommissionen konstaterar även att detta system inte hade inrättats före 2010.
VI. SLUTSATS
(77)
Kommissionen anser att Spanien olagligt har genomfört reformen av finansieringen av public service-företaget RTVE i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget. Kommissionen drar emellertid slutsatsen att de skatter som har uppburits inte är öronmärkta för finansieringen av stödet till RTVE och att de inte inverkar på stödets förenlighet med fördraget. Spanien har dessutom infört garantier för att undvika en överkompensation av RTVE. Avslutningsvis konstaterar kommissionen att Spanien har infört ett system för förhandskontroll för införandet av viktiga nya tjänster inom ramen för det allmännyttiga uppdraget. Stödet till det offentliga tv-programföretaget RTVE förblir följaktligen förenligt med fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Finansieringen av public service-företaget Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ändrad av Spanien genom lag 8/2009 om finansiering av RTVE, är förenlig med den inre marknaden i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 20 juli 2010.