ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 april 2012
om det statliga stöd SA.25051 (nr C 19/10) (f.d. NN 23/10) som Tyskland har genomfört till förmån för Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg
[delgivet med nr C(2012) 2557]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/485/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom ett klagomål som ingavs den 23 februari 2008 av Saria Bio-Industries AG & Co KG (nedan kallat den klagande) underrättades kommissionen om de årliga bidrag som Tyskland hade beviljat Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg (nedan kallat ZT).
(2)
Genom en skrivelse av den 20 juli 2010 underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat beslutet om att inleda ett förfarande) avseende detta stöd. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 26 oktober 2010. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet i fråga (3).
(3)
Kommissionen mottog den klagandes synpunkter den 25 november 2010. I enlighet med de godkända ansökningarna om förlängning av tidsfristen av den 20 augusti 2010 och den 18 november 2010 inkom Tyskland med sina synpunkter på beslutet om att inleda ett förfarande samt den klagandes synpunkter i flera olika delar den 3 mars 2011, 1 april 2011, 4 april 2011, 16 maj 2011, 15 juli 2011 och 9 november 2011.
(4)
ZT översände skriftliga synpunkter till kommissionen den 4 april 2011. I artikel 20.1 jämförd med artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (4) uppmanas de berörda parterna att inkomma med sina synpunkter senast en månad efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning. Trots detta dröjde det fyra månader innan ZT överlämnade sina synpunkter. Kommissionen kan endast beakta synpunkter som parterna har inkommit med för sent i vissa särskilda, välgrundade fall (5). Kommissionen kan varken finna någon sådan grund i skrivelsen från ZT eller bedöma att övriga omständigheter skulle motivera till detta. Genom sin skrivelse av den 18 april 2011 meddelade kommissionen därför ZT att det skulle strida mot förfarandebestämmelserna och leda till en omotiverad åtskillnad i behandlingen av parterna om ZT:s synpunkter beaktades i det formella granskningsförfarandet. Kommissionen har emellertid grundat detta beslut på samtliga uppgifter som har lagts fram i synpunkterna.
(5)
Parallellt med kommissionens formella granskningsförfarande drev den klagande ett nationellt domstolsförfarande i Tyskland och väckte talan vid förvaltningsdomstolen (Verwaltungsgericht Trier) mot ZT. Förvaltningsdomstolen meddelade den 2 december 2008 att de årliga bidragen utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Med avseende på återkravet av det olagliga stödet slog förvaltningsdomstolen fast att ZT inte behövde återbetala det belopp som erhållits mellan 2005 och 2008 på grund av extraordinära omständigheter som gjorde att det framstod som orimligt med en återbetalning.
(6)
Såväl den klagande som ZT överklagade domen från Triers förvaltningsdomstol till högre förvaltningsdomstol (Oberverwaltungsgericht Koblenz). Genom dom av den 24 november 2009 bekräftade den högre förvaltningsdomstolen domen från Triers förvaltningsdomstol.
(7)
Den klagande och ZT begärde därefter att den högsta förvaltningsdomstolen (Bundesverwaltungsgericht, nedan kallad BVerwG) skulle pröva den högre förvaltningsdomstolens dom. Genom dom av den 16 december 2010 (6) avslog BVerwG den klagandes prövningstillstånd, ändrade den högre domstolens dom och ogillade talan i dess helhet, eftersom BVerwG ansåg att talan inte kunde upptas till sakprövning för perioden 2005-2009 och att de årliga bidrag som var aktuella för 2010 inte utgjorde något stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 Rättslig ram
2.1.1 Unionsrätten
(8)
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (7) regleras avhämtning, transport, lagring, behandling, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter för att förhindra att dessa produkter utgör en risk för människors och djurs hälsa. Dessa bestämmelser ska bland annat förhindra utbrott av bovin spongiform encefalopati (TSE) och andra överförbara djursjukdomar som klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka.
(9)
I avsnitt 4 i förordning (EG) nr 1069/2009 delas animaliska biprodukter in i tre olika kategorier med hänsyn till de särskilda risker som föreligger för människors och djurs hälsa:
a)
Kategori 1-material medför betydande risker som framför allt hänger samman med TSE och förekomsten av vissa förbjudna substanser och miljögifter. Kategori 1-material omfattar bland annat såväl delar av djur som misstänks vara infekterade med TSE eller djur som har bekräftats vara infekterade med TSE som blandningar av kategori 1-material med kategori 2- eller kategori 3-material. Sådant material måste bortskaffas genom förbränning eller bearbetning och får inte ingå i foder för produktionsdjur eller i tekniska produkter.
b)
Kategori 2-material medför också avsevärda risker eftersom det består av avlivade eller självdöda djur och annat material som innehåller vissa förbjudna substanser eller kontaminat. Kategori 2-material måste bortskaffas genom förbränning eller bearbetning och får inte ingå i foder för produktionsdjur. I vissa fall kan det emellertid användas som gödningsmedel eller för tekniska ändamål.
c)
Kategori 3-material omfattar bland annat delar av slaktkroppar som förklarats otjänliga som livsmedel, men som inte visat några tecken på sjukdomar som kan överföras till människor och djur samt material av djur som är avsedda att användas som livsmedel, men som används i ekonomiskt syfte för andra ändamål, t.ex. som foder för produktionsdjur.
(10)
I förordning (EG) nr 1069/2009, som till stor del motsvarar sin föregående, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 (8), föreskrivs bland annat att kategori 1-material och kategori 2-material inte får importeras och exporteras samt att inrättningar som utför bortskaffning måste vara förhandsgodkända av den ansvariga myndighet som ska tillämpa förordningens bestämmelser. I förordning (EG) nr 1069/2009 föreskrivs följaktligen särskilda kontrollbestämmelser för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material. I förordningen anges emellertid inga riktlinjer för den ekonomiska organisation som ska bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Förordning (EG) nr 1069/2009 föreskriver alltså inte att bortskaffandet endast får ske inom ett visst område och endast av ett enda företag, såsom är fallet i Tyskland.
2.1.2 Nationell rätt
(11)
Enligt § 3 i lagen om genomförande av gemenskapsrättsbestämmelser om bearbetning och bortskaffande av animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten) (9) (nedan kallad TierNebG) är distrikt (Landkreise) och städer i Tyskland skyldiga att bortskaffa och bearbeta kategori 1- och kategori 2-material - så kallade obligatoriska varor. De kan antingen utföra detta på egen hand eller också ge det i uppdrag åt tredje part.
(12)
Bortskaffande av kategori 3-material - så kallade fria varor - får utföras av vilket bearbetningsföretag som helst, så länge som bestämmelserna i förordning (EG) nr 1069/2009 följs.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ZT)
(13)
ZT är ett offentligt företag, som grundades 1979 med stöd av § 1 och § 2 i Rheinland-Pfalz delstatslag om tillämpning av TierNebG (Landesgesetzes von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG) (10) (nedan kallad TierNebGAG RP). Alla distrikt (Landkreise) och större städer i Rheinland-Pfalz och Saarland samt två distrikt i Hessen - Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg - är nu medlemmar i ZT (se § 1 i Verbandsordnung, de stadgar som reglerar ZT:s verksamhet).
(14)
Enligt § 2 i Verbandsordnung ska ZT av sina medlemmar anförtros att överta samtliga rättigheter och skyldigheter som åligger distrikt och städer med bortskaffningsskyldighet enligt § 3 i TierNebG i samband med de respektive delstatslagarna.
(15)
Enligt tysk rätt kan en sammanslutning som har bildats för ett särskilt ändamål (Zweckverband) inte bli föremål för ett insolvensförfarande på grund av sin rättsliga ställning som offentligt företag. Medlemmarna kan emellertid besluta om att sammanslutningen ska upplösas.
2.3 Bortskaffande av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall
2.3.1 ZT:s verksamhet
(16)
ZT utför inte enbart det uppdrag som sammanslutningen tilldelats genom sina stadgar, nämligen att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material från sammanslutningens område (nedan kallat internt material), utan bortskaffar även kategori 1- och kategori 2-material från de angränsande delstaterna Baden-Württemberg och Hessen (se skäl 20 ff. för en detaljerad beskrivning) samt också kategori 3-material (nedan kallat externt material).
(17)
Som framgår av tabellen har ZT tidigare bearbetat stora mängder externt material. Under de senaste åren utgjordes i genomsnitt nästan hälften av den bearbetade mängden av externt material.
Tabell 1
Mängder som bearbetats av ZT under perioden 1998-2009
Internt material
Externt material
Baden-Württemberg
Nord- och Mittelhessen
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Fria varor i kategori 3
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Obligatoriska varor i kategori 1 och 2
Summa
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
(…)
%
(…)
(…)
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
(…)
0
0
(…)
%
(…)
(…)
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
(…)
1 114
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
(…)
14 079
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
(…)
14 803
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
(…)
16 067
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
(…)
13 228
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
(…)
11 658
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
(…)
11 389
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
(…)
6 797
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
(…)
7 046
0
(…)
%
(…)
(…)
(…)
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
(…)
8 569
23 312
(…)
%
(…)
(…)
(…)
(…)
100 %
Genomsnitt
Ton
47 046
(…)
8 729
1 943
(…)
Från 1998 till 2009
%
(…)
(…)
(…)
(…)
100 %
(18)
Det interna materialet består av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall. Inom detta område utför ZT såväl insamling som bearbetning (nedan används ”bortskaffande” som gemensamt begrepp för insamling och bearbetning). För att täcka de kostnader som uppstår tar ZT ut avgifter. För avlivade eller självdöda djur och slaktavfall fastställs olika avgiftsnivåer.
(19)
Eftersom det är fri handel med kategori 3-material på marknaden, avtalar ZT om privaträttsliga avgifter för att bortskaffa detta material. Medan de flesta privata bortskaffningsföretag bortskaffar kategori 3-material separat för att kunna uppnå högre försäljningsintäkter för de produkter som bearbetningen genererar - t.ex. foder för sällskapsdjur -, bearbetar ZT kategori 3-material gemensamt med de obligatoriska varorna, eftersom ZT inte har någon separat anläggning för detta. Bearbetningen av obligatoriska varor kan därför endast generera slutprodukter av lägre värde - t.ex. olja och fetter - som ger lägre intäkter.
(20)
Sedan 2000 bearbetar ZT även kategori 1- och kategori 2-material från Baden-Württemberg. För detta ändamål ingicks ett särskilt offentligrättsligt avtal mellan ZT och Zweckverband Neckar-Franken. Här utförs insamlingen på plats av Zweckverband Neckar-Franken, och materialet levereras sedan till ZT för bearbetning.
(21)
År 2007 deltog ZT också i ett anbudsförfarande som gällde bortskaffande av obligatoriska varor i distrikten Nord- och Mittelhessen och tilldelades kontraktet. Innan ZT började med bortskaffningsverksamheten den 1 april 2009 utfördes bortskaffandet av ett av den klagandes koncernbolag.
(22)
För att uppnå kapacitetstäckning på sina anläggningar bearbetade ZT alltså inte enbart internt kategori 1- och kategori 2-material, utan gick också betydligt längre än vad som fastställdes i sammanslutningens stadgar genom att åta sig bearbetning av kategori 3-material, som kan handlas fritt, samt kategori 1- och kategori 2-material som inte kommer från sammanslutningens område. Under perioden 2002-2008 var endast mellan 54 % och 58 % av de mängder som bearbetats av ZT kategori 1- och kategori 2-material. Under 2009 sjönk denna andel betydligt - vilket också berodde på att man tagit in material från Nord- och Mittelhessen - och uppgick till 39 %, alltså inte ens hälften av de mängder som bearbetats av ZT.
2.3.2 ZT:s anläggningskapacitet
(23)
ZT har två olika bortskaffningsanläggningar i Rivenich och Sandersmühle. Vid normal drift körs båda anläggningarna i genomsnitt i tvåskift fem dagar i veckan. Under denna period kan maximalt upp till 2 160 ton bearbetas per vecka. Den tillgängliga normaldriftskapaciteten var i genomsnitt tillräcklig för att bearbeta de senaste årens genererade mängd på 88 000 årston per år, vilket motsvarar 1 700 veckoton.
(24)
Liksom andra bortskaffningsföretag har ZT fri driftskapacitet, som uppstår under de skift under den normala arbetsveckan och helgen som inte utnyttjas vid normal drift. Denna fria driftskapacitet kan utnyttjas om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom, för att bearbeta de ytterligare djurkroppar som har tillkommit.
2.3.2.1 Fri driftskapacitet på kort sikt
(25)
Enligt ZT:s uppgifter kan anläggningarna drivas i treskift sju dagar i veckan under en kortare period på 6-12 veckor (7-dagars 3-skift). På kort sikt har företaget därför tillgång till en veckokapacitet på upp till 4 536 ton. På grund av slitage och personaltrötthet är det emellertid inte möjligt med kontinuerlig treskiftsdrift sju dagar i veckan någon längre tid.
(26)
En kortare tid - motsvarande en period på upp till 12 veckor - har ZT därför tillgång till en fri driftskapacitet på 2 376 ton per vecka, som kan utnyttjas utöver normalmängden om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom (se även tabell 3 i avsnitt 9.3.1).
2.3.2.2 Fri driftskapacitet på lång sikt
(27)
På längre sikt skulle anläggningarna maximalt kunna utnyttjas genom treskift fem dagar i veckan (5-dagars 3-skift) för att bearbeta ytterligare material om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom, eftersom det behöver utföras underhållsarbeten under helgerna vid ett högre kapacitetsutnyttjande under en längre tid. Därmed kan upp till 3 240 ton bearbetas varje vecka.
(28)
En längre tid - motsvarande en period på mer än 12 veckor - har ZT därför tillgång till en fri driftskapacitet på 1 080 ton per vecka, som kan utnyttjas utöver normalmängden om det har förekommit fall/utbrott av sjukdom (se även tabell 3 i avsnitt 9.3.1).
2.4 Årliga bidrag och offentlig uppgift
(29)
De årliga bidrag som ZT erhåller från sina medlemmar (distrikt och städer) har sin rättsliga grund i Verbandsordnung, de stadgar som reglerar ZT:s verksamhet. De årliga bidragen har till syfte att kompensera för de kostnader som inte täcks genom intäkter (se § 9 första stycket i Verbandsordnung).
(30)
Exakt hur mycket de årliga bidragen ska uppgå till fastställs utifrån det årliga budgetreglementet, som ska förhandsgodkännas av medlemsförsamlingen. Så snart budgetreglementet har antagits har ZT rätt att kräva in de årliga bidragen genom en administrativ rättsakt.
(31)
I februari 2010 ändrades Verbandsordnung för ZT retroaktivt till den 1 januari 2009. Fram till denna tidpunkt hade det utöver § 9 första stycket inte funnits några bestämmelser i Verbandsordnung om hur de årliga bidragen skulle användas och beräknas, men i februari 2010 infördes följande bestämmelser i Verbandsordnung.
(32)
Enligt § 9 andra stycket i Verbandsordnung ska det årliga bidraget fastställas i förväg genom stadgarna. Vidare slås det fast att uttag av årliga bidrag endast får ske som kompensation för kostnader som har uppstått till följd av den överförda bortskaffningsskyldigheten för kategori 1- och kategori 2-material samt för tillhandahållandet av reservkapacitet.
(33)
Genom § 10 andra stycket i Verbandsordnung fastställs reservkapaciteten för sjukdomsutbrott från och med 2009 till 7 110 ton var. Dessa mängder ska bearbetas inom en sexveckorsperiod (eller omräknat sex gånger 1 185 ton per vecka). När reservkapaciteten har fastställts har hänsyn tagits till att ZT utöver sin kapacitet också har tillgång till en alternativ bortskaffningskapacitet på ytterligare 5 000 ton per år, som kan utnyttjas om det förekommer fall/utbrott av sjukdom. Kostnaderna för denna reservkapacitet ska i förväg fastställas i respektive driftsplan. Som kostnader för reservkapaciteten avses här uteslutande andelen av de fasta kostnaderna (avskrivningar, skatter, försäkringar, räntekostnader), kostnaderna för externa underhållsuppdrag samt andelen av personalkostnaderna för att upprätthålla den ständiga driftsberedskapen. Kostnaderna för reservkapaciteten ska bokföras på separata konton, skilt från företagets övriga kostnader. Kostnadsfördelningen sker i förhållande till respektive kapacitetsandelar.
(34)
Sedan ZT grundades 1979 och fram till 2011 har ZT erhållit årliga bidrag motsvarande 66 493 680 euro. Från och med 1998 uppgår de årliga beloppen till följande:
1998
:
2 114 192 euro (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 euro (4 575 000 DM)
2000 och 2001
:
2 249 684 euro (4 400 000 DM) per år
2002-2008
:
2 250 000 euro per år
2009
:
1 961 515 euro
2010
:
2 212 392 euro
2011
:
1 962 515 euro
(35)
Sammanlagt uppgår de årliga bidragen under perioden 1998-2011 till 30 932 198 euro.
(36)
Enligt de resultaträkningar som presenterats har ZT under åren 1998-2009 gått med en samlad förlust på 4 562 795 euro, medräknat de årliga bidragen. Om inte de årliga bidragen på 26 757 292 euro räknas med, ger det en samlad förlust på 31 320 678 euro för åren 1998-2009. De årliga bidragen räckte alltså inte för att fullt ut kompensera för de samlade förlusterna.
2.5 Tillåtet statligt stöd i samband med TSE-test, avlivade eller självdöda djur och slaktavfall
(37)
Enligt artikel 191.2 i EUF-fördraget gäller generellt principen om att förorenaren ska betala för bortskaffande av animaliska biprodukter. Det är därför jordbrukare och slakterier som har ett primärt ansvar för att på ett korrekt sätt sköta om bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur och att svara för kostnaderna för detta (12).
(38)
På grund av TSE-krisen blev det emellertid nödvändigt att säkerställa att avlivade eller självdöda djur och slaktavfall, bestående av kategori 1- och kategori 2-material, behandlades korrekt och att stödja jordbrukarna genom statligt stöd. Kommissionen införde ett sådant regelverk genom gemenskapens riktlinjer av den 24 december 2002 för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (nedan kallade TSE-riktlinjerna) (13). Dessa riktlinjer har utvecklats och skärpts i avsnitt V.B.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (nedan kallade jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013) (14).
(39)
Enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 krävs som allmän regel att förorenaren ska stå för kostnaderna för att bortskaffa animaliska biprodukter (15), men under vissa, strikt begränsade villkor är det tillåtet med stöd för TSE-test samt för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur (16). När det gäller bortskaffande av slaktavfall får generellt sett inga stöd beviljas (17). Stöden är dessutom bara förenliga med den inre marknaden om det kan styrkas att de enbart gynnar jordbrukare och inte produktionsenheter i senare led (t.ex. slakterier eller anläggningar som arbetar med bortskaffning av djur) (18).
2.5.1 Kommissionens beslut av den 29 januari 2004 i stödärende NN 33/03
(40)
År 2004 godkände kommissionen stödåtgärder för att begränsa TSE-risken i Rheinland-Pfalz. Dessa åtgärder anmäldes av Tyskland med stöd av artikel 107.3 c i EUF-fördraget, TSE-riktlinjerna och gemenskapens riktlinjer av den 12 augusti 2000 för statligt stöd till jordbrukssektorn (19). Genom dessa stödåtgärder skulle man förhindra en spridning av BSE. Bland annat skulle jordbrukarna få ersättning för de extrakostnader för bortskaffande av riskmaterial som uppstått till följd av förbudet mot att utfodra nötboskap med kött- och benmjöl.
(41)
Vid sidan av andra åtgärder godkände kommissionen ett engångsstöd på 100 % för de kostnader för bortskaffande av specificerat riskfyllt slaktavfall som hade uppstått inom sammanslutningens område till följd av förbudet mot utfodring med djurmjöl under perioden oktober 2000-september 2001. Här ansågs emellertid inte ZT vara stödmottagare, utan slakterierna.
2.5.2 Kommissionens beslut av den 6 juli 2004 i stödärende N 15/04
(42)
Genom det andra stödet, som även detta godkändes 2004, ska jordbrukarna i Rheinland-Pfalz kompenseras för sina kostnader för att samla in och bearbeta avlivade eller självdöda djur, för vilka jordbrukarna har betalat avgifter till djursjukdomskassan (Tierseuchenkasse) (20). De avgifter som ZT fakturerar för insamling och bearbetning av avlivade eller självdöda djur fördelas jämnt mellan delstaterna (Rheinland-Pfalz, Hessen och Saarland), sammanslutningens medlemmar och djursjukdomskassan i respektive delstat. När det gäller bearbetningskostnader måste emellertid djurhållningsproducenter betala en egen avgift på 25 %.
(43)
Kommissionen har godkänt stödet, som utbetalas direkt till ZT, för perioden 1 januari 1999-31 december 2013. Stödet får tilldelas på villkor att det enbart gynnar jordbrukare och inte beviljas i kombination med andra stöd.
(44)
Eftersom stödet kompenserar för en proportionell andel av de förutbestämda avgifterna (100 % för insamling och 75 % för bearbetning), har kommissionen dragit slutsatsen att denna stödordning enbart gynnar jordbrukarna och inte genererar någon ekonomisk förmån för ZT.
2.5.3 Förhållandet mellan de tillåtna stöden NN 33/03 och N 15/04 respektive de årliga bidragen
(45)
De båda tillåtna stöden (nedan kallade jordbruks- och skogsbruksstöden) bokförs som intäkter i ZT:s räkenskaper. När det gäller de förluster som föreligger innan de årliga bidragen har erhållits enligt skäl 36 har det därför redan beaktats att ZT har mottagit jordbruks- och skogsbruksstöd som intäkter.
(46)
ZT får alltså de årliga bidragen utöver jordbruks- och skogsbruksstödet för att finansiera resterande förluster.
3. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(47)
Den klagande anser att ZT inte skulle kunna överleva ekonomiskt om inte sammanslutningens medlemmar betalade ett årligt bidrag för de årliga förluster som uppstår till följd av bortskaffandet av internt och externt material. ZT, som enligt den klagande har monopol på bortskaffande av internt material och därmed inte bedriver någon konkurrensutsatt verksamhet, erbjuder priser som ligger under marknadspriserna på de öppna marknaderna för externt material. ZT:s prispolitik anses bara vara inriktad på att utnyttja kapaciteten i sammanslutningens anläggningar som har mycket fri kapacitet.
(48)
Den klagande menar att de årliga bidragen resulterar i att marknaden snedvrids på många olika sätt. Framför allt kritiserar den klagande ZT:s prissättning för kategori 3-material och i samband med anbudet inom ramen för anbudsförfarandet avseende bortskaffningsuppdraget i Nord- och Mittelhessen:
a)
ZT erbjuder sig inte att bortskaffa slaktavfall till en avgift som motsvarar den bearbetade mängden, utan ett fast pris per djur. För mindre slakterier blir det mer kostsamt att separera kategori 3-material från kategori 1- och kategori 2-material än för större och mer välutrustade slakterier, och det blir därför också mer attraktivt för dem att avstå från separering och lämna kategori 3-material tillsammans med slaktavfall från kategori 1 och 2 till ZT. Den klagande anser därför att ZT erbjuder bortskaffande av slaktavfall till priser som inte täcker kostnaderna, eftersom sammanslutningen inte räknar in de extrakostnader som uppstår för den gemensamma bearbetningen av kategori 3-material i sina avgifter.
b)
Endast ZT anses ha kunnat vinna anbudsförfarandet för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material i Nord- och Mittelhessen, eftersom sammanslutningen redan har täckt sina fasta kostnader för att tillhandahålla kapacitet genom det årliga bidraget och därmed har kunnat erbjuda lägre avgiftsnivåer.
(49)
Tyskland menar däremot att det årliga bidraget är nödvändigt för att täcka de kostnader som uppstår för ZT till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. För detta syfte inkom Tyskland också med ett utlåtande från Fraunhofer-Institut (21) från mars 2007 (nedan kallat Fraunhoferutlåtandet) för att visa att kostnaderna för reservkapaciteten uppgår till ca 50 % av de totala kapacitetskostnaderna. Det årliga bidraget ansågs också vara nödvändigt för att täcka saneringskostnaderna för gamla anläggningar.
(50)
Vid sin preliminära prövning konstaterade kommissionen inledningsvis att de årliga bidragen till ZT i princip medförde en ekonomisk förmån, eftersom de reducerade ZT:s löpande utgifter, och att även de andra kriterierna för stöd förelåg.
(51)
Kommissionen påpekade att sådana driftsstöd i regel är förbjudna. Därefter uttryckte kommissionen sina tvivel om i vilken omfattning det kan motiveras att det årliga bidraget kan utgöra kompensation för tillhandahållandet av reservkapacitet. Här grundade sig kommissionen på de fyra kriterierna i Altmarkdomen (22):
a)
Det företag som får stöd ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
b)
De parametrar som används vid beräkning av ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
c)
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka alla eller en del av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst.
d)
När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska den ersättningsnivå som behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(52)
När det gäller frågan om förekomsten av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse uttryckte kommissionen tvivel om det kan ligga i allmänhetens intresse att reservkapacitet tillhandahålls, eftersom jordbrukarna är skyldiga att bortskaffa avlivade eller självdöda djur och slaktavfall enligt principen om att förorenaren ska betala och dessa gynnas av ovannämnda stöd som har godkänts av kommissionen. Dessutom kan man fråga sig om det årliga bidraget är nödvändigt. Praxis i de andra tyska delstaterna visar nämligen att de privata aktörernas anläggningar har tillräcklig reservkapacitet vid eventuella djursjukdomar, utan att de behöver få någon extra kompensation för att de tillhandahåller denna kapacitet.
(53)
Kommissionen tvivlade också på om ZT:s Verbandsordnung uppfyllde kraven för ett öppet beslut om tilldelning, eftersom det före 2010 varken hade definierats att ZT skulle tillhandahålla reservkapacitet i enlighet med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster eller hade angetts några nödvändiga parametrar för kostnadsberäkning.
(54)
När det gäller frågan om en sådan kompensation var nödvändig undrade kommissionen om de årliga bidragen inte i själva verket finansierade de förluster som uppstår till följd av olönsam fri kapacitet. Man kan undra om det verkligen krävs ett extra årligt bidrag när förorenarna täcker alla sina kostnader genom avgifter i de andra delstaterna.
(55)
Eftersom ZT inte hade valts på grundval av ett offentligt anbudsförfarande är det tveksamt om ZT är ett genomsnittligt och välskött företag.
(56)
Kommissionen drar följaktligen den preliminära slutsatsen att det måste prövas specifikt om det årliga bidraget till ZT för tillhandahållandet av reservkapacitet faktiskt är nödvändigt eller om marknaden själv inte har tillräckligt med fri anläggningskapacitet vid eventuella fall/utbrott av sjukdom.
(57)
Slutligen ifrågasattes Tysklands argumentation om att de årliga bidragen kunde motiveras med att de utgjorde kompensation för saneringskostnaderna för gamla anläggningar. Enligt punkt 132 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd av den 1 april 2008 (nedan kallade riktlinjerna för stöd till miljöskydd) (23) kan ett sådant stöd principiellt sett endast anses vara förenligt med den inre marknaden om stödmottagaren inte är ansvarig enligt den tillämpliga lagstiftningen i de enskilda medlemsstaterna, vilket inte förefaller vara aktuellt i detta fall.
4. FÖRFARANDEN VID NATIONELLA DOMSTOLAR
(58)
I sin dom av den 16 december 2010 slår BVerwG fast att det årliga bidraget för 2010 inte utgör något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, eftersom Altmarkkriterierna är uppfyllda. BVerwG yttrade sig inte om tidigare årliga bidrag, eftersom domstolen ansåg att talan inte kunde upptas till sakprövning i fråga om de årliga bidrag som utbetalats före 2010.
4.1 Det första Altmarkkriteriet
(59)
Enligt BVerwG utgör bortskaffandet av animaliska biprodukter en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med förordningen om animaliska biprodukter och § 3 första stycket TierNebG och omfattar även tillhandahållande av reservkapacitet.
(60)
BVerwG skiljer mellan kapacitet som utnyttjas för normal drift, inklusive fri driftskapacitet, och kapacitet som normalt inte utnyttjas. Om de årliga bidragen täcker kostnaderna för den normala kapaciteten, inklusive den fria driftskapaciteten, skulle BVerwG godta synsättet att det årliga bidraget utgör ett statligt stöd med stöd av principen om att förorenaren ska betala.
(61)
Om däremot de årliga bidragen täckte kostnaderna för den fria kapacitet som enbart reserverats för eventuella sjukdomsfall, skulle det årliga bidraget inte utgöra något statligt stöd. I samband med detta ansågs det vara ovidkommande att den fria kapaciteten kan vara större än vad som krävs med hänsyn till driften, eftersom det ligger i sakens natur att den normalt inte utnyttjas. En annan slutsats skulle endast kunna dras om det fanns indikationer på att den fria kapaciteten utnyttjades även vid normal drift (t.ex. för bortskaffande av kategori 3-material). Eftersom detta uppenbarligen inte var aktuellt här, utgjorde det årliga bidraget endast kompensation för de kostnader som uppstått till följd av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i form av reservkapacitet.
4.2 Det andra Altmarkkriteriet
(62)
Vad gäller kriteriet om öppenhet konstaterar BVerwG att Verbandsordnung ändrades den 2 februari 2010, direkt innan besluten om de årliga bidragen för 2010 utfärdades. BVerwG anser att det genom § 9 i 2010 års Verbandsordnung har klargjorts att det årliga bidraget enbart syftar till att kompensera för kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet.
4.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(63)
Genom den ändrade § 9 i Verbandsordnung ska det säkerställas att det årliga bidraget endast syftar till att kompensera för kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet.
(64)
När det gäller beslutet om reservkapacitetens omfattning anses det inte utgöra något affärsmässigt beslut som måste fattas med hänsyn till den ekonomiska lönsamheten. Det anses ligga i sakens natur att det är ekonomiskt olönsamt att tillhandahålla reservkapacitet, eftersom kostnaderna för denna fria kapacitet inte står i relation till sannolikheten för ett omfattande utbrott av en djursjukdom.
4.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(65)
Enligt BVerwG kan det fjärde Altmarkkriteriet inte tillämpas på detta fall, eftersom kategori 1- och kategori 2-material bortskaffas separat från kategori 3-material. Det förekommer ingen överlappning mellan de offentliga och kommersiella tjänster som ZT tillhandahåller. I fallet Altmark hade däremot ett privat bussföretag ålagts skyldigheten att tillhandahålla ett stort antal allmännyttiga tjänster (t.ex. när det gäller antalet stopp och tidtabell), vilket i hög grad påverkade det sätt som den grundläggande transporttjänsten tillhandahölls på. De årliga bidragen till ZT syftade sålunda till att kompensera för kostnaderna för en offentlig tjänst som tillhandahålls utanför marknaden.
(66)
Vidare anser BVerwG att en myndighet får utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger dem, utan att behöva vända sig till privata tjänsteleverantörer. Med hänvisning till domstolens rättspraxis uttalade BVerwG att det står en myndighet fritt att besluta om den ska utföra en uppgift med egna medel eller om den ska införskaffa dessa medel på marknaden (24).
5. DEN KLAGANDES SYNPUNKTER
5.1 Det första Altmarkkriteriet
(67)
Den klagande hävdar att tillhandahållandet av reservkapacitet på grund av principen om att förorenaren ska betala inte utgör någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(68)
Här var det enkelt att identifiera jordbrukare och slakterier som förorenare: Jordbrukarna gynnas av en effektiv bekämpning av djursjukdomar, eftersom de kan utgöra en risk för deras djurbesättningar och därmed också för deras tillgångar. Om djursjukdomar bekämpas snabbt och effektivt kan slakterierna fortsätta att bedriva sin verksamhet under normal drift.
(69)
Principen om att förorenaren ska betala erkänns även i relevant tysk lagstiftning, där jordbrukare och slakterier normalt anges vara de förorenare som ska stå för bortskaffningskostnaderna (25).
5.2 Det andra Altmarkkriteriet
(70)
Den klagande hävdar att ZT gjorde gällande att tillhandahållandet av reservkapacitet alltid hade ingått i sammanslutningens uppgifter först efter det att Tysklands respektive kommissionens undersökningar hade inletts. Innan Verbandsordnung ändrades 2010 hade det inte funnits något uttryckligt uppdrag om att ZT skulle tillhandahålla reservkapacitet, och dessförinnan hade det inte heller fastställts några parametrar för hur kompensationen skulle beräknas.
5.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(71)
Den klagande hävdar att uppdraget att tillhandahålla reservkapacitet inte genererar några nettokostnader för anläggningar för bortskaffning av djurkroppar.
5.3.1 Reservkapaciteten täcks av fri driftskapacitet
(72)
I Tyskland drivs anläggningar för bortskaffning av djurkroppar normalt i tvåskift under fem eller sex dagar i veckan, med variationer på ± 5 % mätt i drifttimmar. Beroende på säsongsvariationer tillämpas treskift när efterfrågan är hög, men vid svag efterfrågan går man återigen ner till tvåskift fem dagar i veckan. Genom Böckenhoffutlåtandet (26) har det styrkts att införandet av treskift under arbetsveckan samt ytterligare helgskift kan ge tillräcklig reservkapacitet för att hantera de materialökningar som uppstår vid fall/utbrott av sjukdom.
(73)
Nödvändig reservkapacitet skulle därför kunna täckas genom den fria driftskapacitet som bortskaffningsanläggningarna har vid normal drift. Den klagande såg sig därför aldrig tvungen att göra några extra investeringar för att tillhandahålla tillräckligt med reservkapacitet.
(74)
Vidare påpekar den klagande att de angränsande delstaternas kapacitet måste beaktas i samband med kapacitetsplaneringen för en bortskaffningsanläggning. Vid ett omfattande sjukdomsutbrott kan man utnyttja kapaciteten i andra delstater för att hantera en kortsiktig ökning av kapacitetsbehovet. Enligt den klagande finns det inga lagbestämmelser som förbjuder transport av kategori 1- och kategori 2-material. Enligt relevanta tyska bestämmelser (27) ansågs det tvärtom ligga nära tillhands att utnyttja kapaciteten i angränsande områden för att hantera flaskhalsar i bearbetningskapaciteten i samband med fall/utbrott av sjukdom.
5.3.2 De totala kostnaderna ska finansieras med vanliga avgiftsintäkter
(75)
Enligt den klagande skulle kostnaderna för all kapacitet normalt finansieras med avgiftsintäkter från den normala verksamhet som utförs av det företag som anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Eftersom kostnaderna för fri driftskapacitet utgör en fast del av driftsanläggningens kostnader, skulle de kunna beaktas i samband med avgiftsberäkningen. Den klagande hänvisar bland annat till en dom från BVerwG (28), där det klargörs att kostnaderna för rimligt motiverade kapacitetsreserver får räknas in i avgifterna.
(76)
I 10 av 16 delstater har uteslutande privatägda företag anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein och Thüringen). I vissa av dessa delstater finns det regioner med särskilt stora boskapsbesättningar, t.ex. i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen och Schleswig-Holstein. I Bayern och Hessen utförs bortskaffandet av djurkroppar till viss del av privatägda företag.
(77)
I de delstater där den klagande eller anknutna företag har anförtrotts med bortskaffandet av animaliska biprodukter - dvs. i Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt och Thüringen - har myndigheten och det anförtrodda företaget tillsammans fastställt den årliga maxkapacitet som bortskaffningsanläggningen måste kunna tillhandahålla. Denna kapacitet skulle anses vara tillräcklig för att hantera en högre efterfrågan vid fall/utbrott av sjukdom. I vissa anbudsförfaranden i Nordrhein-Westfalen skulle man enligt den klagande ange vilken reservkapacitet som kunde tillhandahållas Som exempel angavs anbudsförfarandet i Steinfurt-distriktet, där reservkapaciteten hade fastställts till 5 % av föregående års boskapsbesättning. Bortskaffningsavgifterna beräknades genom att bortskaffningsanläggningarnas samtliga fasta kostnader helt och hållet finansierades genom de bortskaffningsavgifter som fakturerats från jordbrukare och slakterier.
(78)
Praxis i övriga delstater visar följaktligen att bortskaffningsanläggningens totala kostnader - inklusive kostnader för reservkapaciteten - helt och hållet finansierades genom avgiftsintäkter, så att myndigheterna inte behövde betala ut någon extra kompensation.
5.3.3 ZT:s faktiska användning av det årliga bidraget
(79)
Den klagande hävdar att ZT inte använder det årliga bidraget enbart till att finansiera förluster från den normala driften, utan även till att finansiera de förluster som uppstår till följd av att sammanslutningen tillhandahåller överkapacitet som senare utnyttjas för externa ändamål.
5.3.3.1 Utnyttjande av den angivna reservkapaciteten för att fullgöra det allmännyttiga uppdraget för Nord- och Mittelhessens räkning
(80)
Om man jämför den fria kapacitet som anges i Fraunhoferutlåtandet (29) och den fria kapacitet som ZT har angett i sitt anbud till anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen 2009, framgår det att ZT:s fria kapacitet tydligt har minskat med tiden: Enligt Fraunhoferutlåtandet uppgick den fria kapaciteten och den reservkapacitet som angavs vara nödvändig fortfarande till ca 50 % av den totala kapaciteten 2005 för att sedan minska till endast 35 % 2009, vilket framgår av ZT:s anbud för Nord- och Mittelhessen.
(81)
Om man antar att ZT faktiskt hade anförtrotts uppgiften att tillhandahålla reservkapacitet och att 50 % av ZT:s genomsnittliga kapacitet utgör en lämplig reservkapacitet (enligt vad som anges i Fraunhoferutlåtandet), skulle ZT varken ha haft förutsättningar att delta i det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen eller att åta sig ytterligare bortskaffningsskyldigheter i Baden-Württemberg.
(82)
Men eftersom ZT faktiskt vann anbudet i det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen och hade åtagit sig att utföra ytterligare bortskaffningstjänster, hade ZT därmed utnyttjat en del av den nödvändiga reservkapaciteten för sin normala drift. Följaktligen ansågs det vara uppenbart att de årliga bidragen finansierade kostnaderna för fri kapacitet som inte krävdes som reservkapacitet.
5.3.3.2 Finansiering av fri kapacitet som inte är nödvändig
(83)
Den klagande jämför den fria kapacitet som ZT har tillgång till med den fria kapacitet som finns tillgänglig i andra delstater och drar - med hänsyn till boskapsbesättningarnas olika storlek - slutsatsen att ZT har fyra till fem gånger så mycket fri kapacitet som de andra delstaterna har tillgänglig för att tillhandahålla reservkapacitet. Därmed skulle det årliga bidraget användas för att finansiera fri kapacitet som var av en helt annan omfattning än den nödvändiga reservkapacitet som tillämpades i andra delstater. ZT:s överskjutande fria kapacitet fanns därför tillgänglig för att kunna användas för externa ändamål längre fram - som att delta i anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen.
5.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(84)
Den klagande hävdar att ZT inte har tilldelats anbudet på grundval av ett offentligt anbudsförfarande, medan man i de flesta andra delstater har valt ut den leverantör som anses kunna tillhandahålla bäst tjänster genom ett offentligt anbudsförfarande. Det har inte heller utförts någon kostnadsanalys, där ZT:s kostnader har jämförts med kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag.
(85)
Enligt den klagande skulle det inte ha förelegat några rättsliga hinder för ett offentligt anbudsförfarande i Rheinland-Pfalz.
5.5 Snedvridning av konkurrensen på externa marknader
5.5.1 ZT:s anbud vid det offentliga anbudsförfarandet för Nord- och Mittelhessen saknade kostnadstäckning
(86)
Enligt den klagande är det offentliga anbudsförfarandet för Nordhessen ett tydligt exempel på de årliga bidragens konkurrensbegränsande verkan.
(87)
Före anbudsförfarandet var Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (nedan kallat TBA Schäfer) ett anknutet företag till den klagande som hade anförtrotts bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Vid anbudsförfarandet 2009 kunde emellertid TBA Schäfer inte konkurrera mot ZT. Medan TBA Schäfer måste lämna ett anbud som baserades på de fullständiga kostnaderna, kunde ZT erbjuda avgifter som understeg kostnaderna eftersom en del av sammanslutningens kapacitetskostnader redan finansierades genom de årliga bidragen.
(88)
Också om man jämför de avgifter som ZT tar ut i sammanslutningens eget område, stärker det misstankarna om att ZT hade lämnat ett anbud som saknade kostnadstäckning i anbudsförfarandet för Nordhessen. I det egna området tog ZT ut en avgift på 328 euro per ton, medan ZT endast hade angett 208 euro per ton i sitt anbud till anbudsförfarandet för Nordhessen. Eftersom det inte var någon större skillnad mellan insamlingskostnaderna i de båda områdena, föreföll det obegripligt att ZT kunde erbjuda avgifter i Nordhessen som låg ca en tredjedel under de avgifter som erbjöds för exakt samma tjänst i sammanslutningens eget område.
(89)
Eftersom TBA Schäfers kostnadsbas var känd från tidigare anbudsförfaranden, var det enkelt för ZT att lägga ett anbud på 208 euro per ton, som alltså låg endast 4 euro under TBA Schäfers anbud på 212 euro per ton och på så vis kunna avgöra anbudsförfarandet till sin fördel.
5.5.2 ZT:s avgifter utan kostnadstäckning för att bortskaffa kategori 3-material
(90)
Den klagande bekräftar att den prispolicy med schablonpriser som ZT tillämpade i Rheinland-Pfalz inte utgjorde något incitament för slakterierna att separera kategori 3-material från kategori 1- och kategori 2-material. Detta ledde till att en betydande mängd kategori 3-material, som annars hade kunnat vidarebearbetas till foder för sällskapsdjur, bortskaffades tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material av mindre värde (30).
(91)
Till följd av ZT:s prispolicy togs också en större mängd kategori 3-material från marknaden än vad kommissionen hade utgått från i sin preliminära marknadsbedömning. I skäl 33 i beslutet om att inleda förfarandet anges att kategori 3-materialet separeras vid 72 % av alla slaktningar i Rheinland-Pfalz. Denna uppgift baseras emellertid enbart på antalet slaktningar. Skulle man beakta att slakt av nötboskap ger en betydligt större mängd kategori 3-material än slakt av svin, skulle resultatet bli att endast 45 % av kategori 3-materialet separeras. Den snedvridning av marknaden som har uppstått till följd av ZT:s prispolicy är därför betydligt mer omfattande än man tidigare har utgått från.
6. ZT:S SYNPUNKTER
(92)
För de punkter som är relevanta följer ZT:s synpunkter Tysklands synpunkter, som behandlas i följande avsnitt. För att undvika onödiga upprepningar behandlas därför ZT:s synpunkter inte separat.
7. TYSKLANDS SYNPUNKTER
(93)
Tyskland bestrider att det årliga bidraget enligt ZT:s Verbandsordnung utgör ett olagligt stöd, eftersom kriterierna i Altmarkdomen är uppfyllda. Vidare hävdar Tyskland att detta stöd är förenligt med den inre marknaden eftersom det årliga bidraget inte överstiger kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet samt saneringskostnaderna för de gamla anläggningarna.
7.1 Det första Altmarkkriteriet
(94)
Tyskland anser först och främst att tillhandahållandet av reservkapacitet utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Som argument för detta anför Tyskland att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material utgör en obligatorisk kommunal uppgift.
(95)
Myndigheterna hade anförtrott ZT att i egenskap av offentligt företag fullgöra denna obligatoriska uppgift. Det allmänna ekonomiska intresset bestod i att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material syftade till att skydda människors hälsa. Detta gäller framför allt vid fall/utbrott av sjukdom.
(96)
Det ska här beaktas att ZT inte ska kunna klandras för att finansiering har kunnat ske även enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013. Genom dessa riktlinjer reglerades endast finansieringen av kostnader för att bortskaffa de djurkroppar som faktiskt har förekommit (avlivade eller självdöda djur), däremot inte kostnader för att tillhandahålla reservkapacitet. Det årliga bidraget beviljades därför inte heller tillsammans med de godkända TSE-stöden.
(97)
Dessutom framhölls det att jordbrukarna kunde identifieras som förorenare i fråga om bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur, men att det inte var lika lätt att fastställa förorenaren när det gäller kostnaderna för reservkapaciteten.
7.2 Det andra Altmarkkriteriet
(98)
Genom TierNebGAG RP ska ZT ha anförtrotts bortskaffandet av animaliska biprodukter sedan 1979.
(99)
Genom Verbandsordnung i dess ändrade lydelse av den 1 februari 2010 anses den nödvändiga reservkapaciteten samt parametrarna för att beräkna nettokostnaderna ha fastställts. Grunden för detta fastställs genom Fraunhoferutlåtandet.
(100)
Tyskland understryker att de årliga bidragen från medlemmarna har fastställts på ett objektivt och öppet sätt redan innan ZT ändrade sin Verbandsordnung 2010. Driftsplanen för det aktuella året beslutas i form av stadgar av ZT:s stämma genom ett offentligt förfarande för att sedan godkännas av tillsynsmyndigheten och offentliggöras i de officiella tidningarna för Rheinland-Pfalz och Hessen samt i Saarlands officiella tidning.
7.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(101)
Enligt Tyskland måste reservkapaciteten tillhandahållas för att säkerställa skyddet av människors hälsa vid fall/utbrott av sjukdom.
7.3.1 Utlåtande om reservkapacitetens nivå
(102)
I Verbandsordnung i dess lydelse av den 2 februari 2010 fastställdes reservkapacitetens nivå med stöd av Fraunhoferutlåtandet. Efter det att förfarandet hade inletts begärde Tyskland in ytterligare ett utlåtande (31) från Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (nedan kallat Ispa-RP-utlåtandet).
(103)
I Fraunhoferutlåtandet bedömer man hur mycket material som förväntas uppstå med olika scenarier där man också väger in sannolikheten för att dessa scenarier ska uppstå. I Ispa-RP-utlåtandet har man använt sig av en metodisk och ingående strategi för att modellera olika sjukdomsscenarier vid ett utbrott av mul- och klövsjuka eller klassisk svinpest.
(104)
I båda studierna kom man fram till att ZT:s totala tillgängliga kapacitet var tillräcklig för att sammanslutningen skulle kunna bearbeta mängder som uppstått till följd av såväl ett kortvarigt som ett långvarigare sjukdomsutbrott utöver de normala mängder internt och externt material som i genomsnitt uppgick till 1 700 ton i veckan.
7.3.1.1 Kortvarigt sjukdomsutbrott
(105)
Enligt Ispa-RP-utlåtandet skulle det inte vara några problem att bearbeta det ytterligare material som uppstår vid ett kortvarigt sjukdomsutbrott tillsammans med normalmängderna, om materialet ökar med i storleksordningen upp till 200 ton per dag under två till fem dagar, med den fria kapacitet på upp till 1 523 ton som finns tillgänglig varje vecka när man tillämpar treskift under fem dagar. Det skulle då inte behöva införas några ytterligare helgskift.
(106)
Även om sjukdomsutbrottet drabbar större delen av sammanslutningens område, skulle ytterligare mängder på 1 300-1 800 ton per vecka kunna bearbetas under åtta veckor om man införde helgskift. Detta skulle på kort sikt ge tillgång till en fri kapacitet på upp till 2 819 ton i veckan (se även tabell 3 under punkt 9.3.1).
7.3.1.2 Långvarigt sjukdomsutbrott
(107)
Utgångspunkten här är ett scenario där mul- och klövsjuka bryter ut i hela sammanslutningens område med en slaktkvot på 10 %, på samma sätt som i Storbritannien 2001. Här har man räknat med en ökning av i genomsnitt 1 300 ton per vecka under en 18-veckorsperiod. Enligt Ispa-RP-utlåtandet skulle ZT:s anläggningar kunna klara att bearbeta även dessa mängder utöver normalmängderna under en längre period om man använde sig av treskift under fem dagar i veckan (se även tabell 3 under punkt 9.3.1).
7.3.1.3 Slutsatserna av de presenterade studierna
(108)
Enligt Tyskland visar de presenterade studierna att den totala kapacitet som är tillgänglig vid treskift fem dagar i veckan är tillräcklig för att utöver normalmängderna kunna bearbeta de ytterligare mängder som uppstår till följd av ett kortvarigt och långvarigt sjukdomsutbrott. För de flesta scenarier behöver man inte ens utnyttja de extraskift som är tillgängliga under helgerna om kapaciteten utnyttjas för fullt under 6-12 veckor.
(109)
Studiernas slutsats är att med treskift fem dagar i veckan har ZT totalt sett tillräcklig kapacitet för att bearbeta såväl normalmängderna som det förväntade materialet från ett mer långvarigt sjukdomsutbrott. Den nu tillgängliga totalkapaciteten ska därför inte anses vara överdimensionerad utan behovsanpassad.
7.3.2 Kostnader för reservkapaciteten
(110)
De beräkningar som Tyskland har presenterat i fråga om kostnaderna för reservkapaciteten följer upplägget i Fraunhoferutlåtandet. Kapacitetskostnaderna fördelas på normaldrift och reservkapacitet med utgångspunkt i det genomsnittliga utnyttjandet av den totala kapacitet som finns tillgänglig med treskift fem dagar i veckan. Vid normaldrift utnyttjar ZT i genomsnitt ca 50 % av den totala kapacitet som finns tillgänglig med treskift fem dagar i veckan.
(111)
På basis av detta kapacitetsutnyttjande fördelas ca 50 % av kapacitetskostnaderna för insamling och bearbetning på normaldrift och reservkapacitet (32). Kostnader för att tillhandahålla reservkapacitet blir därmed som följer:
Tabell 2
Kostnader för reservkapaciteten under perioden 2000-2009 enligt Tyskland
(i euro)
Kostnader för reservkapaciteten
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Genomsnitt
2 784 282
(112)
Observera att när det gäller reservkapaciteten för 2000 och 2001 har endast ca 45 procent av kapacitetskostnaderna fördelats, och för 2009 har reservkapaciteten reducerats med ca en femtedel till följd av det uppdrag som togs in från Nord- och Mittelhessen. För 1998 och 1999 har det inte gjorts någon kostnadsberäkning för reservkapaciteten.
7.3.3 Finansiering av kostnaderna för reservkapaciteten genom de årliga bidragen
(113)
Med undantag för 2009 var de årliga bidrag som sammanslutningens medlemmar betalade till ZT lägre än de kostnader som har angetts för reservkapaciteten i tabell 2. År 2009 låg det slutgiltiga årliga bidraget på samma nivå som kostnaderna.
(114)
Tyskland förklarar att kostnaderna för att tillhandahålla reservkapacitet inte är medräknade i användaravgiften, eftersom detta inte är möjligt med hänsyn till lagstiftningen. Enligt § 7 i Rheinland-Pfalz kommunalskattelag (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, nedan kallad KAG RP) skulle myndigheterna visserligen kunna ta ut användaravgifter som vederlag för användningen av offentliga inrättningar och anläggningar så att det täcker kostnaderna, men i samband med detta får det inte uppstå något uppenbart missförhållande mellan den tjänst som inrättningen eller anläggningen tillhandahåller och själva avgiften. Enligt § 8 i KAG RP ska de kostnader som ligger till grund för användaravgifterna fastställas utifrån de affärsmässiga grunderna vid kostnadsberäkning. Tyskland anser emellertid att endast bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material är avgiftsgrundande, däremot inte tillhandahållande av reservkapacitet. Det sistnämnda alternativet tillhandahålls inte som en form av vederlag för den enskilde avgiftsskyldige, utan syftar till att hantera framtida risker för allmänheten.
7.3.4 Finansieringen i andra delstater
(115)
På begäran av kommissionen har Tyskland genomfört en landsomfattande undersökning om praxis när det gäller fastställande och finansiering av reservkapaciteten.
(116)
I samtliga tyska delstater - med undantag för det område där ZT bedriver sin verksamhet - täcks reservkapaciteten genom den fria driftskapaciteten som är tillgänglig under arbetsveckan och helgen. Enligt Böckenhoffutlåtandet görs det av tradition inga ytterligare kapacitetsinvesteringar i sjukdomsbekämpande syfte. Den fria kapacitet som finns tillgänglig genom treskiftet under arbetsveckan och de olika helgskiften ger tillräcklig reservkapacitet. Det har nu framkommit alternativa beräkningsmetoder genom olika utlåtanden - t.ex. Ispa-utlåtandet för Niedersachsen (nedan kallat Ispa-NS-utlåtandet) (33) - eller genom avstämning med de berörda intressegrupperna. Den grundläggande slutsatsen i Böckenhoffutlåtandet kvarstår emellertid, dvs. att det inte behöver göras några ytterligare investeringar i fri kapacitet.
(117)
Kostnaderna för fri driftskapacitet finansieras via avgifter eller vederlag (beroende på aktörernas juridiska form). I samband med detta finns det olika regler för hur man ska fördela kostnaderna för fri driftskapacitet mellan bortskaffande av avlivade eller självdöda djur respektive slaktavfall.
(118)
När det gäller det stöd som ges till jordbrukare i samband med bortskaffande av avlivade eller självdöda djur enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 tillämpar merparten av delstaterna statliga stöd på 67-75 % av avgifterna för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur:
a)
Baden-Württemberg och Nordrhein-Westfalen: Djurägarna betalar 25 % av bearbetningskostnaderna. 100 % av insamlingskostnaderna samt de resterande 75 % av bearbetningskostnaderna finansieras av myndigheterna (distrikt och delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen och Brandenburg: Djurägarna betalar 25 % respektive 33 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna. Myndigheterna står för den resterande andelen av insamlings- och bearbetningskostnaderna (75 respektive 67 %).
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz och Saarland: Distrikten, djursjukdomskassan och delstaten betalar vardera en tredjedel av insamlingskostnaderna. Bearbetningskostnaderna finansieras till 66 % av myndigheterna, till 25 % av djurägaren och till 8 % av djursjukdomskassan.
d)
I Sachsen finansieras insamlings- och bearbetningskostnaderna till 25 % av djurägarna, till 8 % av djursjukdomskassan och till 66 % av myndigheterna.
e)
I Niedersachsen finansieras insamlings- och bearbetningskostnaderna till 60 % av djursjukdomskassan och till 40 % av myndigheterna. Djursjukdomskassan fakturerar djurägarna för 25 % av bearbetningskostnaderna.
f)
I Schleswig-Holstein står djursjukdomskassan för 100 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern står djurägarna för 100 % av insamlings- och bearbetningskostnaderna.
(119)
Denna översikt visar enligt Tyskland att det är av underordnad betydelse om kostnaderna för reservkapaciteten är medräknade i vederlag och avgifter eller om de finansieras via ett årligt bidrag som i Rheinland-Pfalz. Det avgörande är vem som faktiskt står för kostnaderna. Det visar sig att stora delar av kostnaderna för reservkapaciteten är offentligt finansierade genom stödet enligt TSE-riktlinjerna eller jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013.
7.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(120)
Tyskland anser att det inte föreligger någon unionsrättslig skyldighet att öppna marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material genom anbudsförfaranden. Detta skulle också ha bekräftats av domstolen (34).
7.5 Ingen snedvridning av konkurrensen på de externa marknaderna
(121)
I förevarande fall anser Tyskland att det inte heller uppstår någon snedvridning av konkurrensen på marknaderna.
7.5.1 ZT:s bortskaffande av fria varor utan korssubventionering
(122)
Tyskland anser att det inte har uppstått någon snedvridning av konkurrensen till följd av det årliga bidrag som ZT har mottagit när det gäller kategori 3-material, eftersom det inte förekommer någon korssubventionering:
a)
Av ZT:s årsbokslut framgår det också klart och tydligt att ZT har haft betydande bruttomarginaler på bearbetning av separerat kategori 3-material i många år, vilket utesluter korssubventionering.
b)
Om kategori 3-material levereras tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material, ska blandningar (efter vikt) ha räknats med i avgifterna redan från början. Det innebär att den avgiftsnivå som anges i avgiftsreglementet redan inbegriper de mängder blandat material som redan beräknats för denna kategori.
(123)
Det finns ingen grund för den klagandes påstående om att endast 45 % av materialet i denna kategori separerades till följd av ZT:s prispolicy. ZT hade aldrig bearbetat så stora mängder kategori 3-material, vilket också framgick av relevant statistik. För 2009 kunde man bekräfta den separeringsandel på 72 % som kommissionen hade angett när förfarandet inleddes.
(124)
Vidare skulle det påpekas att inom sammanslutningens eget område har 85 % av slaktningarna genomförts av sex olika företag, som separerar materialet i största möjliga utsträckning. Den klagande är verksam inom dessa företag och får separerat kategori 3-material därifrån. Den klagande har alltså tillgång till marknaderna för kategori 3 och även en mycket stor andel av dessa marknader.
7.5.2 Anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen
(125)
Det faktum att ZT tar ut andra avgifter i Nord- och Mittelhessen än i sammanslutningens eget område utgör inget stöd för att konkurrensen skulle ha snedvridits. Finansieringsskillnaderna kan förklaras med att det förekommer olika lagstadgade beräkningsriktlinjer. I Tyskland åligger det generellt de myndigheter som är ansvariga enligt delstatens lagstiftning att ansvara för bortskaffandet av animaliska biprodukter i kategori 1 och 2, vilket fastställs i § 3 första stycket i TierNebG. Finansieringen har därför ha reglerats på olika sätt i de tillämpliga bestämmelserna på delstats- och kommunnivå.
(126)
Om det inte är de bortskaffningsskyldiga aktörerna som utför uppgiften att bortskaffa animaliska biprodukter, utan denna uppgift i stället har överförts till tredje part - som i Nord- och Mittelhessen - följer beräkningsriktlinjerna inte gällande kommunalskattelag, utan principerna för fastställande av självkostnadspriset (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, nedan kallade LSP) (35).
(127)
Framför allt när det gäller de räntekostnader som kan räknas in i avgifter respektive vederlag förekom det stora skillnader mellan KAG RP och LSP. Detta var av betydelse för ZT, som till stor del hade finansierat sina investeringar genom lån och därför måste betala stora räntebelopp varje år.
(128)
Enligt § 8 i KAG RP kunde ZT ta med de faktiska räntekostnaderna i sin avgiftsberäkning. När det gäller avgifterna i Nord- och Mittelhessen får man enligt LSP däremot endast ange den beräknade räntan på det genomsnittliga värdet av de driftsnödvändiga tillgångarna och därmed inte göra någon ytterligare avräkning av samtliga räntebetalningar.
(129)
Det finns heller ingen grund för den klagandes påstående om att TBA Schäfer inte hade kunnat konkurrera vid anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen på grund av den korssubventionering som hade uppstått till följd av det årliga bidraget. TBA Schäfers högre anbud kunde förklaras med att TBA Schäfer hade angett en alltför låg avkastning på sina produkter och dessutom måste betala högre administrativa kostnader och koncernavgifter. ZT hade däremot fastställt en korrekt avkastningsnivå för sina produkter och behövde inte heller betala några koncernavgifter eftersom sammanslutningen inte ingick i någon koncern.
7.6 Sanering av gamla anläggningar
(130)
Tyskland hävdar att en del av de årliga bidrag som ZT tar emot används till att finansiera saneringskostnaderna för två gamla anläggningar, Sprendlingen-Gensingen och Sohrschied.
(131)
Tidigare ägare respektive operatörer till dessa båda gamla anläggningar hade använt kolväte, vilket hade resulterat i mark- och grundvattenföroreningar. Båda tomterna hade övergått i ZT:s ägo när sammanslutningen bildades 1979.
(132)
Genom saneringsbeslut från regionstyrelsen för Koblenz (Bezirksregierung Koblenz) av den 21 april 1997 och av den 31 mars 1998 ålades ZT att bortskaffa dessa föroreningar. Vad gäller saneringsskyldigheten för anläggningen Sprendlingen-Gensingen hade ytterligare ålägganden utfärdats genom det efterföljande beslutet av den 13 juli 2001. För båda dessa gamla anläggningar uppgick saneringskostnaderna för den relevanta perioden 1998-2010 till sammanlagt 2 413 049 euro.
7.6.1 Den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen
(133)
Tyskland medger att ZT genom saneringsbeslutet av den 31 mars 1998 i sak ålades att stå för saneringskostnaderna för den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen. Ur stödrättslig synvinkel kan det emellertid inte anses motiverat att ZT ska stå för samtliga saneringskostnader, eftersom det skulle leda till en särbehandling i förhållande till privata företag om man tillämpade obegränsat ansvar med stöd av senare tysk rättspraxis.
(134)
Efter Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 (36) ska ett privat företag, enligt den nationella lagstiftningen, endast vara ansvarigt inom det rimligas gräns. Enligt Bundesverfassungsgericht kunde denna gräns ha uppnåtts om ansvaret översteg tomtens värde. Ovanför denna gräns kan ansvaret inte anses utgöra mer än en relativ innehålls- och gränsvärdesbestämmelse i den mening som avses i artikel 14.2 andra meningen i den tyska grundlagen för det egendomsskydd som garanteras där. Eftersom ZT i egenskap av offentligrättslig juridisk person inte kan åberopa de rättigheter som tillkommer privatpersoner enligt den tyska grundlagen, är denna ansvarsbegränsning inte tillämplig på ZT.
(135)
Tyskland hävdar att den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen uppvisar ett negativt marknadsvärde, eftersom balansräkningen av den 31 december 2009 baseras på ett beräknat bokfört värde på 128 500 euro, men att saneringskostnaderna, som vid det här laget uppgår till sammanlagt 1 542 316 euro, skulle överstiga detta värde. Därmed skulle ansvarsgränsen enligt ovan ha överskridits.
(136)
Att de saneringskostnader som överstiger ansvarsgränsen finansieras genom det årliga bidraget ska anses utgöra ett förenligt stöd i den mening som avses i punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, eftersom privatpersoner endast är skyldiga att betala saneringskostnaderna upp till tomtens marknadsvärde.
7.6.2 Den gamla anläggningen Sohrschied
(137)
Även om ZT:s förorenaransvar har fastställts genom saneringsbeslutet av den 21 april 1997 ifrågasätter Tyskland om ZT enligt tysk lagstiftning faktiskt skulle ha varit skyldig att överta saneringskostnaderna för de skador som har orsakats av den tidigare ägaren respektive operatören. Med tanke på att dessa händelser ligger mer än 30 år tillbaka i tiden, anses det inte längre finnas något entydigt svar på ansvarsfrågan.
(138)
Tyskland anser att det årliga bidraget utgör ett förenligt stöd enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd i den mån som det används till saneringskostnaderna för den gamla anläggningen Sohrschied, eftersom ZT inte skulle ha varit skyldig att utföra saneringen.
(139)
Tyskland hävdar vidare att den gamla anläggningen Sohrschied också uppvisar ett negativt marknadsvärde och att ansvarsgränsen enligt ovan skulle ha överskridits även i detta fall.
8. BEDÖMNING AV DE GENERELLA FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR FÖREKOMSTEN AV STÖD I DEN MENING SOM AVSES I ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET (MED UNDANTAG FÖR ALTMARKVILLKOREN)
(140)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
8.1 Årligt bidrag som finansieras genom statliga medel
(141)
Tyskland bestrider inte att de årliga bidragen från ZT:s medlemmar utgörs av statliga medel. Medlemmar i ZT är distrikt (Landkreise) och städer i Rheinland-Pfalz, Saarland och Hessen. Eftersom ZT har fått ett årligt bidrag från sina medlemmar sedan 1979 i enlighet med administrativa rättsakter, omfattar åtgärden en direkt överföring av statliga medel. Med tanke på att det rör sig om administrativa rättsakter, kan de årliga bidragen hänföras till staten.
8.2 Ekonomisk förmån för ZT
(142)
Först och främst måste stödmottagaren vara ett företag. Företagsbegreppet omfattar alla enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och hur den finansieras. Detta gäller inte enbart för privata, utan även för offentliga företag (37). Ekonomisk verksamhet utgörs av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad, i regel mot ersättning (38). Eftersom ZT erbjuder tjänster för bortskaffande av vissa animaliska biprodukter mot ersättning, är ZT ett företag.
(143)
Principiellt sett utgör de årliga bidragen en ekonomisk förmån för ZT, eftersom de minskar de löpande utgifterna och inte ställs i förhållande till en tillräcklig motprestation. Tyskland hävdar emellertid att de årliga bidragen endast har kompenserat för de kostnader som har uppstått till följd av ZT:s skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet och därför inte har inneburit någon ekonomisk förmån för sammanslutningen.
(144)
I Altmarkdomen slog EU-domstolen fast att ersättning för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster inte ska anses utgöra statligt stöd, dvs. inte utgör någon förmån för stödmottagaren, under förutsättning att vissa kumulativa kriterier ska vara uppfyllda (39).
(145)
På grund av Altmarkdomens betydelse i förevarande fall behandlas Tysklands påstående om att Altmarkkriterierna är uppfyllda separat och mer detaljerat i avsnitt 9.
8.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln mellan medlemsstaterna
(146)
Tyskland anser att marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från sammanslutningens eget område inte är öppen för konkurrens, och därmed skulle man både kunna utesluta att konkurrensen har snedvridits och att handeln mellan medlemsstaterna har påverkats.
(147)
Kommissionen noterar för det första att det visserligen förekommer regionala monopol i fråga om bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Merparten av de ansvariga myndigheterna ger emellertid ifrån sig dessa monopol genom anbudsförfaranden. Det förekommer sålunda konkurrens på marknaden. I förevarande fall bekräftas detta genom anbudsförfarandet för Nord- och Mittelhessen.
(148)
I överensstämmelse med sitt beslut av den 23 februari 2011 om det statliga stöd C 58/06 (f.d. NN 98/05) som Tyskland har genomfört till förmån för Bahnen der Stadt Monheim (BSM) och Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser kommissionen därför att marknaden för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material är öppen för konkurrens. Inom såväl unionsrätten som den nationella lagstiftningen kan den myndighet som har tilldelats uppdraget att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material välja att antingen finna en leverantör på marknaden genom ett anbudsförfarande och anförtro uppgiften till denna leverantör eller också själv utföra bortskaffandet inom ramen för en in-house-lösning (41). Oberoende av Tysklands påstående om att ZT uppfyller kriterierna för en in-house-upphandling (42), stärker de årliga bidragen därför ZT:s finansiella position i förhållande till andra potentiella leverantörer. Eftersom leverantörer från samtliga medlemsstater får delta i anbudsförfaranden, kan det årliga bidraget också påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(149)
De ekonomiska förmåner som de årliga bidragen medför lämpar sig också för att stärka ZT:s position på de marknader där sammanslutningen står i direkt konkurrens med andra leverantörer (bortskaffande av kategori 3-material, anbudsförfarandet för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material i Nord- och Mittelhessen).
8.4 Preliminär slutsats om förekomsten av stöd
(150)
De årliga bidragen uppfyller förutsättningarna för förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. I följande avsnitt ska Tysklands påstående om att de fyra förutsättningarna i Altmarkdomen är uppfyllda analyseras i detalj.
9. BEDÖMNING AV ALTMARKKRITERIERNA INOM RAMEN FÖR ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
9.1 Det första Altmarkkriteriet
(151)
Enligt det första Altmarkkriteriet ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
(152)
Först och främst ska det klargöras att man måste skilja mellan perioden 1979-2008 och 2009-2011 vid denna bedömning.
(153)
Innan Verbandsordnung ändrades den 2 februari 2010 med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009 hade ZT endast anförtrotts bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material. Enligt den tidigare Verbandsordnung föreskrevs ingen skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet. Det förelåg därför ingen klart definierad skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet i den mening som avses i det första Altmarkkriteriet.
(154)
Genom den ändrade Verbandsordnung föreligger nu inte bara skyldigheten att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material, utan ZT är även uttryckligen skyldigt att tillhandahålla reservkapacitet.
(155)
Kommissionen kommer här nedan att visa att varken ZT:s skyldighet att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material eller ZT:s skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet kan motivera att de årliga bidragen utbetalas som statliga kompensationsbetalningar i den mening som avses i det första Altmarkkriteriet.
9.1.1 Skyldighet att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material
9.1.1.1 Ingen tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(156)
Enligt BVerwG utgör bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material med stöd av förordning (EG) nr 1069/2009 och § 3 första stycket i TierNebG en skyldighet att utföra uppdrag i allmänhetens tjänst och utgör därför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. BVerwG lägger särskild vikt vid att bortskaffandet av material enligt tysk lagstiftning utgör en obligatorisk offentlig uppgift och utgår från att ZT bedriver myndighetsutövning i detta avseende. BVerwG anser att uppdraget i allmänhetens tjänst även omfattar tillhandahållande av reservkapacitet (43).
(157)
Tyskland delar denna uppfattning och hävdar dessutom att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material samt tillhandahållandet av reservkapacitet syftar till att skydda människors hälsa.
(158)
Eftersom bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material utgör en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, anser BVerwG och Tyskland att detta motiverar att de årliga bidragen utbetalas som statlig kompensation för de kostnader som uppstår för ZT till följd av dessa skyldigheter.
(159)
Som anges i punkt 13 i Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (nedan kallade unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) (44), har medlemsstaterna enligt domstolens fasta rättspraxis ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dock med undantag för sektorer där det finns unionsregler som reglerar detta.
(160)
Domstolen har i sin rättspraxis understrukit att ett allmänt ekonomiskt intresse endast föreligger om det utmärker sig i förhållande till det intresse som är förenat med andra ekonomiska verksamheter (45).
(161)
I målet GEMO prövade domstolen frågan om jordbrukare och slakterier ska betala samtliga kostnader för bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall eller om staten får stå för en del av kostnaden med motiveringen att det rör sig om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I domen i detta mål slog domstolen fast att samtliga kostnader ska betalas av jordbrukarna och slakterierna (46).
(162)
Domstolen slog fast att kostnaden för destruktion av avlivade eller självdöda djur och slaktavfall ska anses som en kostnad som sammanhänger med den ekonomiska verksamhet som jordbrukare och slakterier bedriver. Den verksamhet som utvecklats av dessa företag ger upphov till oanvändbara produkter och rester som dessutom är skadliga för miljön. Destruktion av dessa produkter och rester ankommer på de produktionsansvariga.
(163)
Åtgärden från offentliga myndigheters sida i syfte att befria jordbrukare och slakterier från denna ekonomiska börda framstår som en ekonomisk förmån som kan snedvrida konkurrensen. Även om staten övertar bortskaffningskostnaderna i syfte att främja folkhälsan, förändrar det inget i fråga om förekomsten av en ekonomisk förmån för jordbrukare och slakterier. Enligt fast rättspraxis görs det i artikel 107.1 i EUF-fördraget nämligen ingen åtskillnad mellan orsakerna till eller målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet (47).
(164)
Skälen 27 och 37 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (2002/C324/02) (fram till 2006) och avsnitt V.B.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (2006/C319/01) bekräftar också att det är ägarna respektive producenterna av animaliska biprodukter som ska handha bortskaffandet och svara för kostnaderna för detta enligt principen om att förorenaren ska betala. Undantag till denna regel får enligt dessa texter göras för statligt stöd som endast är tillåtet i vissa situationer (framför allt i fråga om avlivade eller självdöda djur).
(165)
Att principen om att förorenaren ska betala ska gälla generellt bekräftas också i Rheinland-Pfalz delstatslagstiftning. Enligt § 4 första stycket i TierNebGAG ska ägarna stå för kostnaderna för bortskaffande och åtgärder i samband med detta.
(166)
När det gäller det konkreta fallet kan följande slutsatser dras med stöd av domstolens rättspraxis, förordning (EG) nr 1069/2009, TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013:
(167)
För att det ska förekomma en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är det först och främst inte avgörande om medlemsstaten definierar tjänsten i fråga som en obligatorisk kommunal uppgift. Att en tjänst definieras som obligatorisk kommunal uppgift motsvarar beviljandet av en exklusiv rättighet. Om BVerwG:s rättsbedömning skulle få råda, kunde medlemsstaten definiera varje tjänst som obligatorisk kommunal uppgift och på så vis göra den till en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Med en sådan tolkning skulle artikel 106 i EUF-fördraget inte ha någon som helst ändamålsenlig verkan: syftet är ju just att kompensationsbetalningar endast får beviljas i de fall där detta är motiverat med hänsyn till en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(168)
Kommissionen anser att man måste skilja mellan å ena sidan beviljandet av en exklusiv rättighet och å andra sidan kvalificeringen av en tjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(169)
Att bevilja en exklusiv rättighet för bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 i EUF-fördraget. I överensstämmelse med artikel 52 jämförd med artikel 62 i EUF-fördraget kan en sådan inskränkning vara motiverad med hänsyn till skyddet av folkhälsan. Genom att slå fast att endast ett företag ska ansvara för bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material i en viss region vill Tyskland och Rheinland-Pfalz se till att detta företag ska utöva en särskilt intensiv kontroll och på så vis säkerställa skyddet av folkhälsan.
(170)
Men - tvärtemot vad Tyskland och BVerwG hävdar - utgör inte en åtgärd som syftar till att skydda folkhälsan per automatik en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(171)
Vad gäller bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material betvivlar kommissionen alltså inte att det rör sig om avfall som utgör en särskild hälsofara på grund av sin beskaffenhet. I förordning (EG) nr 1069/2009 föreskrivs det därför också ett strikt kontrollsystem för inrättningar som bortskaffar sådant avfall. Till följd av dessa bestämmelser uppstår säkert också ökade kostnader för bortskaffningsföretagen, men avgifter och vederlag måste beräknas med hänsyn till dessa kostnader.
(172)
Bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material skiljer sig inte i detta avseende från bortskaffande av annat avfall som på grund av sin beskaffenhet utgör en särskild hälsorisk. Det är normalt förorenarna och inte allmänheten som ska stå för kostnaderna för att bortskaffa sådant avfall.
(173)
I förevarande fall består tjänstens innehåll i att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Här måste kommissionen därför undersöka om denna tjänst företer vissa särdrag i förhållande till de allmänna ekonomiska intressen som andra ekonomiska verksamheter uppvisar, och inte enbart utförs för de ekonomiska aktörer som detta gynnar.
(174)
Kommissionen anser inte att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material genom sitt innehåll företer vissa särdrag i förhållande till andra ekonomiska verksamheter. Mot denna bakgrund kan de inte kvalificera som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(175)
Tvärtemot vad BVerwG har angett leder alltså inte den stränga kontroll som föreskrivs i förordning (EG) nr 1069/2009 till att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material ska anses utgöra någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(176)
Till detta kommer att den berörda sektorn regleras genom unionsrättsliga bestämmelser. Här föreskrivs det framför allt att förorenarna ska stå för kostnaderna för att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material. Av detta följer att det i princip inte finns någon möjlighet för allmänheten att överta en del av kostnaderna, vilket domstolen också har slagit fast i GEMO-domen (48). På grund av dessa särskilda unionsrättsliga bestämmelser finns det inte längre utrymme för nationella bestämmelser som i strid med unionsrätten anger att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material ska kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Mot denna bakgrund kan de inte kvalificera som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(177)
Vad gäller Tysklands påstående om att syftet med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material är att skydda människors hälsa, ska det återigen hänvisas till GEMO-domen där domstolen slog fast att det i artikel 107.1 i EUF-fördraget inte görs någon åtskillnad mellan orsakerna till eller målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet.
(178)
Av detta följer att en ekonomisk aktör generellt sett ska stå för de kostnader som uppstår till följd av regelverket för den utövade verksamheten, t.ex. i förevarande fall de strikta bestämmelser som gäller för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material. Syftet att skydda människors hälsa är relevant för att motivera att en exklusiv rättighet beviljas med avseende på friheten att tillhandahålla tjänster och i fråga om jordbrukarstödens förenlighet med den inre marknaden.
(179)
Mot denna bakgrund anser kommissionen att bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från Tyskland inte kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
9.1.1.2 I andra hand: Kompensationsbetalningar är inte nödvändiga
(180)
I andra hand påpekar kommissionen att det med avseende på det första Altmarkkriteriet även ska bedömas om det är nödvändigt att utbetala kompensation för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även om alltså bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material skulle utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, måste det prövas om kompensationsbetalningen är nödvändig.
(181)
I sin argumentation bortser Tyskland och BVerwG från att domstolen i GEMO-domen slog fast att de skyldigheter som har överförts till företag som har anförtrotts med bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material inte utgör någon grund för några statliga kompensationsbetalningar för de kostnader som uppstår till följd av dessa skyldigheter. Förorenarna ska stå för samtliga kostnader som uppstår till följd av bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material, eftersom det rör sig om kostnader som nödvändigtvis är knutna till jordbrukares och slakteriers ekonomiska verksamhet.
(182)
EU-domstolen har slagit fast att en statlig kompensationsbetalning inte kan motiveras för de kostnader som uppstår till följd av denna skyldighet, eftersom dessa kostnader ska bäras av förorenarna.
(183)
I motsats till vad BVerwG anser kan det inte härledas från den strikta kontroll som föreskrivs i förordning (EG) nr 1069/2009 att kostnaderna för att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material får täckas genom statliga kompensationsbetalningar.
(184)
Detta innebär att enbart för att det föreligger skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster kan man inte dra slutsatsen att detta motiverar en statlig kompensationsbetalning för de kostnader som uppstår till följd av denna skyldighet.
(185)
Enligt kommissionen kan Tyskland inte motivera att de årliga bidragen utbetalas som statlig kompensation för de kostnader som uppstår för ZT till följd av skyldigheten att bortskaffa kategori 1- och kategori 2-material, eftersom samtliga kostnader ska täckas genom de avgifter som ZT tar ut från förorenarna i enlighet med principen om att förorenaren ska betala.
9.1.2 Tillhandahållande av reservkapacitet
(186)
Vad gäller frågan om tillhandahållandet av reservkapacitet i sig kan kvalificera som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska följande påpekas. Enligt tysk lagstiftning ska ett företag som har områdesmonopol för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material säkerställa att det även kan hantera större materialmängder vid fall/utbrott av sjukdom. Som framgår av den jämförande översikt av de sexton delstaterna som Tyskland har lämnat hanteras detta, med undantag för ZT, överallt så att företagen kör sina anläggningar i treskift, att anläggningarna kan vara i gång även under helgen och materialet eventuellt även kan transporteras till andra delstater. Detta innebär att skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet inte genererar några merkostnader, eftersom reservkapaciteten kan täckas genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig.
(187)
Även om detta skulle leda till att det uppstod merkostnader, måste dessa överföras till jordbrukare och slakterier. Att hantera högre materialmängder under sjukdomsperioder ska nämligen räknas med i de normala kostnaderna för att driva en anläggning för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material.
(188)
Här spelar det ingen roll att ägarna, dvs. myndigheterna, genom sin myndighetsutövning har ålagt det företag som de har i sin ägo att tillhandahålla reservkapacitet. Tillhandahållandet av reservkapacitet kan inte kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse av två olika skäl.
(189)
Om den tillgängliga fria driftskapaciteten - som inte genererar några merkostnader - inte skulle vara tillräcklig för att täcka den föreskrivna reservkapaciteten och det skulle krävas ytterligare investeringskostnader för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet, ska dessa kostnader täckas genom avgifter i överensstämmelse med principen om att förorenaren ska betala. Här gäller samma argument som med avseende på bortskaffande av annat avfall (för en utförlig redogörelse, se skälen 156-185).
(190)
Om den fria kapacitet som tillhandahålls överstiger det som faktiskt krävs vid fall/utbrott av sjukdom, har allmänheten inget intresse av att tillhandahålla någon sådan överflödig fri kapacitet.
(191)
BVerwG anser att frågan om tillhandahållandet av reservkapacitet kan kvalificera som en sådan tjänst kan avgöras oberoende av om ZT tillhandahåller alltför stor kapacitet, som faktiskt inte alls krävs. Det var myndigheternas sak att avgöra om de skulle finansiera överkapacitet eller kräva att denna överkapacitet reducerades. Detta var en fråga som hänförde sig till myndigheternas politiska ansvar och hade inget med stödlagstiftningen att göra (49). Detta argument kan inte beaktas, eftersom det inte ligger i allmänhetens intresse att tillhandahålla kapacitet som inte alls krävs.
(192)
Som beskrivs mer ingående i avsnitt 9.3 kan den föreskrivna reservkapaciteten för ZT:s del täckas genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig, och det kan därför inte motivera till någon kompensationsbetalning.
(193)
Mot denna bakgrund anser kommissionen att inte heller skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I andra hand anser kommissionen att denna skyldighet hur som helst inte kan motivera till att de årliga bidragen betalas som statlig kompensation.
9.1.3 Bortskaffande av kategori 3-material
(194)
Eftersom ZT inte har anförtrotts bortskaffande av kategori 3-material, innebär redan detta skäl att det inte kan kvalificera som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan kvalificering är inte heller möjlig av de skäl som anges i avsnitt 9.1.1.
9.1.4 Sammanfattning
(195)
Det första Altmarkkriteriet är därmed inte uppfyllt i förevarande fall.
(196)
Följande redogörelse om det andra till och med det fjärde Altmarkkriteriet framförs därför endast i andra hand.
9.2 Det andra Altmarkkriteriet
(197)
Enligt det andra Altmarkkriteriet ska de parametrar som används vid beräkning av ersättningen vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Om en medlemsstat kompenserar för ett företags förluster utan att några parametrar har fastställts för detta i förväg, utgör detta en förmån i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(198)
I förevarande fall måste man skilja mellan perioderna 1979-2008 och 2009-2012 vid denna bedömning.
9.2.1 Perioden 1979-2008
(199)
Enligt Verbandsordnung, som godkändes den 28 oktober 1994, kunde ZT använda det årliga bidraget för att täcka samtliga ackumulerade förluster efter räkenskapsårets utgång. Men som Tyskland påpekar ska de årliga bidragen finansiera de kostnader som har uppstått för ZT till följd av tillhandahållandet av reservkapacitet.
(200)
I Verbandsordnung från 1994 finns det emellertid varken några uppgifter om hur stor reservkapacitet som ZT ska tillhandahålla eller om vilka parametrar som krävs för att beräkna kostnaderna för denna reservkapacitet. Den ackumulerade förlusten är inget objektivt kriterium när det gäller kostnaderna för reservkapaciteten, eftersom förlustnivån är beroende av många olika faktorer som inte står i relation till kostnaderna för reservkapaciteten.
(201)
Det har alltså inte i förväg fastställts någon objektiv och öppen metod, som gör det möjligt att beräkna kostnaderna för reservkapaciteten. Detta innebär att det andra Altmarkkriteriet inte är uppfyllt för perioden 1979-2008.
9.2.2 Perioden 2009-2012
(202)
Den 2 februari 2010 ändrades Verbandsordnung med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009. I § 10 andra stycket fastställs nu uttryckligen nivån för den reservkapacitet som ska tillhandahållas. Enligt § 9 andra stycket och § 10 fjärde stycket ska kostnaderna för reservkapaciteten och därmed nivån på det årliga bidraget fastställas före räkenskapsårets början genom budgetreglementet.
(203)
Genom § 10 femte stycket i den nya Verbandsordnung införs bestämmelser för att beräkna kostnaderna för reservkapaciteten. I enlighet med Fraunhoferutlåtandet ska den föreskrivna reservkapaciteten utgöra en proportionell andel av de totala kapacitetskostnaderna. I Verbandsordnung och de årliga budgetreglementena anges de parametrar som krävs för kostnadsberäkningen. Kommissionen har kontrollerat att dessa parametrar utgörs av objektivt mätbara uppgifter och att beräkningssättet fastställs på ett entydigt och öppet sätt. För åren från och med 2010 ska de årliga bidragen därför fastställas i förväg på grundval av objektiva och öppna parametrar.
(204)
Detta innebär att öppenhetskraven enligt det andra Altmarkkriteriet är uppfyllda för perioden 2010-2012. Det ska samtidigt påpekas att kommissionen visserligen erkänner att beräkningarna genomförs i förväg och med motsvarande öppenhet, men anser att den beräkningsmetod som används inte lämpar sig för att förhindra överkompensation i den mening som avses i det tredje Altmarkkriteriet.
(205)
För år 2009 har däremot bestämmelserna om kostnadsberäkning, budgetreglementet och nivån på det årliga bidraget fastställts retroaktivt och inte i förväg. Det andra Altmarkkriteriet har därför hur som helst inte uppfyllts för 2009.
9.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(206)
Enligt det tredje Altmarkkriteriet får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka alla eller en del av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst.
(207)
Vid beräkningen av kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster använder sig kommissionen av nettokostnadsmetoden (50). Enligt denna metod beräknas den nettokostnad som är nödvändig, eller förväntas vara nödvändig, för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten som skillnaden mellan nettokostnaden för tjänsteleverantören för att fullgöra skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. Vederbörlig uppmärksamhet bör ägnas åt att korrekt bedöma de kostnader som tjänsteleverantören väntas undvika och de intäkter som väntas utebli i avsaknad av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Vid nettokostnadsberäkningen bör fördelarna, även immateriella värden i den mån det är möjligt, bedömas för den som tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (51).
(208)
När det gäller reservkapacitetens omfattning anges i § 10 andra stycket i Verbandsordnung av den 2 februari 2010 att det från och med 2009 ska tillhandahållas en reservkapacitet på 7 110 ton, som ska bearbetas inom en sexveckorsperiod. Omräknat till ton per vecka ska alltså ZT vidta åtgärder för att under en sexveckorsperiod kunna bearbeta ytterligare 1 185 ton per vecka om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom (52).
(209)
Tyskland hävdar att de årliga bidragen utgjorde kompensation för ZT:s nettokostnader för att tillhandahålla reservkapaciteten. Även om den uttryckliga skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet fastställdes först i den ändrade lydelsen av Verbandsordnung av den 2 februari 2010, tillhandahöll ZT samma reservkapacitet redan dessförinnan och måste bära kostnaderna för detta. Men framför allt avgiftsbestämmelserna i Rheinland-Pfalz gjorde att ZT inte kunde räkna in dessa kostnader i avgifterna för bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material.
(210)
Med stöd av Fraunhoferutlåtandet beräknar Tyskland att nettokostnaderna för reservkapaciteten uppgår till ungefär hälften av de totala anläggningskostnaderna för perioden 2002-2009, eftersom anläggningarnas tekniska kapacitet - dvs. drift med treskift under fem dagar - utnyttjades till mindre än 50 % under arbetsveckan.
(211)
Kommissionen kommer här nedan att visa att Tysklands beräkningar inte stämmer, eftersom tillhandahållandet av den föreskrivna reservkapaciteten inte medförde några nettokostnader för ZT. De kostnader som Tyskland anger omfattar dels kostnader för tillgänglig fri driftskapacitet, som ska täckas genom avgifter och vederlag, dels kostnader för fri kapacitet, som uppstår till följd av att anläggningarna underutnyttjas.
9.3.1 Föreskriven reservkapacitet som täcks genom ZT:s tillgängliga fria driftskapacitet
(212)
I Böckenhoffutlåtandet från 1991 behandlades för första gången frågan om det är nödvändigt att bygga en större bortskaffningsanläggning än vad som krävs för normal drift för att ha tillräcklig kapacitet om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom. Här kommer man fram till en motsatt slutsats, eftersom bortskaffningsanläggningen vid normal drift endast körs i tvåskift under fem dagar och den fria driftskapacitet som det tredje skiftet utgör bedöms utgöra tillräcklig reservkapacitet.
(213)
Efterhand har många bortskaffningsföretag övergått till att använda sig av treskift även vid normal drift eller att köra ett eller två skift på lördagen om det skulle uppstå belastningstoppar. Detta innebär att man har ett högre kapacitetsutnyttjande vid normal drift och i ökad utsträckning måste använda sig av den fria kapacitet som finns tillgänglig under helgerna om det skulle förekomma fall/utbrott av sjukdom.
(214)
I senare facklitteratur (53) bekräftas också grundtesen i Böckenhoffutlåtandet genom detaljerade beräkningar: att man inte behöver göra några ytterligare investeringar i fri kapacitet med avseende på sjukdomsbekämpning, utan att den fria kapacitet som blir tillgänglig genom det tredje skiftet under arbetsveckan samt under helgskiften är tillräcklig för att bortskaffa de djurkroppar som skulle tillkomma vid fall/utbrott av sjukdom. I samband med detta beaktas det högre kapacitetsutnyttjandet vid normal drift. De sjukdomsutbrott som har undersökts här är till största delen lokalt begränsade och kortvariga utbrott av klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka.
(215)
Även den reservkapacitet på 1 185 ton per vecka som föreskrivs enligt Verbandsordnung av den 2 februari 2010 och som ZT ska tillhandahålla under en sexveckorsperiod vid fall/utbrott av sjukdom är dimensionerad för lokalt begränsade utbrott av klassisk svinpest eller mul- och klövsjuka. Reservkapacitetens nivå baseras på Ispa-RP-utlåtandet, som anger att den mängd djurkroppar som tillkommer vid ett kortvarigt sjukdomsutbrott i sammanslutningens område ligger ungefär i denna storleksordning.
(216)
Som framgår av följande tabell kan även ZT - liksom de andra delstaterna - täcka den föreskrivna reservkapaciteten genom den fria driftskapacitet som finns tillgänglig kortare perioder under nätter och helger. Den fria driftskapacitet på 2 376 ton i veckan som är tillgänglig vid treskiftsdrift sju dagar i veckan under en sexveckorsperiod utgör ungefär dubbelt så mycket som den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton i veckan.
(217)
Även om man utgår från att anläggningarna inte utnyttjas maximalt vid treskiftsdrift sju dagar i veckan eller inte körs kontinuerligt sju dagar i rad, finns det ändå tillräckligt med fri driftskapacitet för att täcka den föreskrivna reservkapaciteten. Som framgår av jämförelsen mellan den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton per vecka och den fria kapacitet som finns tillgänglig i ZT:s anläggningar enligt Ispa-RP-utlåtandet (54), har ZT tillräcklig fri driftskapacitet under nätter och helger:
Tabell 3
ZT:s tillgängliga fria kapacitet jämfört med den föreskrivna reservkapaciteten (på grund av det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet under perioden 1998-2009)
Driftsätt
Totalkapacitet
Tillgänglig fri kapacitet
Reservkapacitet enligt Verbandsordnung
Fri kapacitet efter avdrag för reservkapacitet
till följd av utnyttjande
till följd av drift
totalt
totalt
2-skift 5 dagar maxkapacitet
2 160
443
443
3-skift 5 dagar maxkapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3-skift 7 dagar normalkapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
3-skift 7 dagar maxkapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det bekräftas alltså att ZT - liksom företagen i de andra delstaterna - har tillgång till tillräcklig fri driftskapacitet för att täcka reservkapaciteten. Skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet för eventuella sjukdomar ledde aldrig till att ZT behövde införa ytterligare kapacitet. Denna skyldighet medförde alltså inga nettokostnader för ZT.
(219)
Vidare hävdar Tyskland att ZT av juridiska skäl inte kunde räkna in kostnaderna för fri kapacitet som endast skulle utnyttjas i händelse av sjukdom i bortskaffningsavgifterna, eftersom denna reservkapacitet skulle komma allmänheten till godo.
(220)
Resultaten från delstatsenkäten och de avtal som den klagande har lämnat in visar emellertid att samtliga kapacitetskostnader utan några undantag finansieras via driftsintäkterna, oberoende av bortskaffningsföretagets juridiska form eller vilka beräkningsmetoder som tillämpas. Detta framgår också klart och tydligt av § 8 i KAG RP där det fastställs att ”de kostnader som ligger till grund för användaravgifter och återkommande ersättningar ska fastställas enligt affärsmässiga grunder för kostnadsberäkningar”. Detta innebär att kostnaderna för den fria driftskapaciteten ska inkluderas i avgifterna på proportionell basis, eftersom det finns ett orsakssamband med bortskaffandet av internt och externt material vid normal drift.
(221)
Även BVerwG slår i sin dom i sak fast att kostnaderna för fri driftskapacitet ska finansieras genom intäkter från bortskaffande av internt och externt material (55). Om den föreskrivna reservkapaciteten kan täckas genom fri driftskapacitet - som i ZT:s fall - behövs det följaktligen inte något årligt bidrag.
(222)
För att rättfärdiga det årliga bidraget hävdar Tyskland slutligen att samtliga kostnader för den fria driftskapacitet som avser det tredje skiftet under veckan uppstår till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. Utan denna skyldighet skulle ZT kunna utnyttja sin tekniska maxkapacitet genom treskift fem dagar i veckan till 100 %.
(223)
Tyskland har emellertid inte lagt fram några bevis för att det inte skulle förekomma någon fri driftskapacitet under veckan om det inte förelåg en sådan skyldighet att tillhandahålla reservkapacitet. Av t.ex. Ispa-NS-utlåtandet att döma förefaller det snarare som att även företag som endast bortskaffar kategori 3-material och därför inte alls är skyldiga att tillhandahålla reservkapacitet har en betydande fri kapacitet och finansierar samtliga kapacitetskostnader genom sina avgifter.
9.3.2 Den tillgängliga fria kapaciteten överstiger den föreskrivna reservkapaciteten
(224)
Som framgår av Tabell 3 har ZT betydligt mer fri kapacitet än vad som krävs för att tillhandahålla den föreskrivna reservkapaciteten. Den tillgängliga fria kapaciteten är på kort sikt mer än dubbelt så hög än vad som skulle krävas vid fall/utbrott av sjukdomar. Som figur 2 visar var under vissa år upp till 25 % av normalkapaciteten outnyttjad vid tvåskiftsdrift under fem dagar. Kostnader för fri kapacitet som inte alls är nödvändiga för den reservkapacitet som föreskrivs kan alltså inte heller inkluderas i nettokostnaderna. De nettokostnadsberäkningar som Tyskland har lagt fram ska därför avvisas, eftersom man här felaktigt hänför kostnaderna för all fri kapacitet till reservkapaciteten.
(225)
Ispa-RP- och Fraunhoferutlåtandena visar att den fria kapacitet som ZT hade tillgänglig till och med skulle räcka för att hantera ett utbrott av mul- och klövsjuka som omfattade hela delstaten under tre månader. ZT har emellertid aldrig fått i uppdrag att tillhandahålla reservkapacitet under någon längre period än sex veckor. Detta innebär att sammanslutningens medlemmar aldrig har behövt tillhandahålla någon mer långvarig reservkapacitet i mer än sex veckor för att ZT på egen hand ska kunna hantera ett långvarigt sjukdomsutbrott som omfattar hela delstaten. Därför är det irrelevant att jämföra med den kapacitet som krävs för ett utbrott av mul- och klövsjuka som omfattar hela delstaten (56).
(226)
Det faktum att ZT:s anläggningskapacitet är betydligt mer omfattande än vad som krävs enligt Verbandsordnung framgår också av följande: Enligt Verbandsordnung är ZT skyldigt att bearbeta internt kategori 1- och kategori 2-material, som i genomsnitt uppgår till ca 900 ton i veckan (57). Räknar man dessutom in den föreskrivna reservkapaciteten på 1 185 ton i veckan, skulle ZT behöva en anläggning med en kapacitet på 2 085 ton i veckan med treskifts- och sjudagarsdrift för att fullgöra sina skyldigheter enligt Verbandsordnung.
(227)
ZT:s anläggningar har emellertid en maxkapacitet på 4 536 ton i veckan. ZT driver alltså anläggningar som har dubbelt så hög kapacitet som krävs för de uppgifter som fastställs i Verbandsordnung. Eftersom ZT har betydligt mer kapacitet än vad som krävs för att fullgöra sina offentliga uppdrag, kan det inte ha uppstått några nettokostnader för företaget till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet.
9.3.3 Sammanfattning
(228)
Avslutningsvis kan det därför konstateras att Tyskland inte har kunnat styrka att ZT:s nettokostnader har uppstått till följd av skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet. Undersökningen har visat att de årliga bidragen finansierar kostnader för fri kapacitet som dels finns tillgänglig med hänsyn till driften i samband med normal drift (och därför ska finansieras genom avgifter för dessa tjänster), dels beror på att kapacitetsutnyttjandet vid ZT:s driftsanläggningar är alltför lågt.
9.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(229)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet gäller att när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska den ersättningsnivå som behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(230)
De fyra Altmarkkriterierna anger under vilka förutsättningar som det är tillåtet att göra ett undantag från principen om att kompensationsbetalningar utgör en förmån. Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att dessa kriterier har följts.
(231)
ZT har inte valts ut på grundval av ett anbudsförfarande, och Tyskland har inte heller kunnat inkomma med bevis för att ZT utgör ett genomsnittligt och välskött företag. Tyskland har därmed inte kunnat styrka att det fjärde Altmarkkriteriet är uppfyllt. De höga avgifterna för bortskaffande av djurkroppar i Rheinland-Pfalz och behovet av finansiering genom ett årligt bidrag, vilket inte förekommer i någon annan delstat, tyder också på att ZT inte är något genomsnittligt och välskött företag.
(232)
Det fjärde Altmarkkriteriet är därmed inte uppfyllt.
(233)
Enligt BVerwG är det fjärde Altmarkkriteriet inte tillämpligt på ZT, eftersom det årliga bidraget inte syftade till att kompensera för de merkostnader som uppstått till följd av att sammanslutningen åtagit sig skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inom ramen för en i övrigt marknadsekonomisk verksamhet, utan till att finansiera ett myndighetsliknande fullgörande av en offentlig uppgift utanför marknaden. Att fullgörandet av uppgiften har en myndighetsliknande karaktär beror enligt BVerwG på det politiska beslut som hade fattats av de myndigheter som är medlemmar i detta Zweckverband om att bortskaffandet av kategori 1- och kategori 2-material skulle bli föremål för en in-house-upphandling. BVerwG stöder sin tolkning på EU-domstolens dom i målet Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Enligt BVerwG förutsätter det fjärde Altmarkkriteriet att skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska fullgöras av ett privat företag. Eftersom detta inte är fallet vid en in-house-upphandling, ska därför det fjärde Altmarkkriteriet inte vara tillämpligt på företag som skulle ha valts ut genom en in-house-upphandling (59).
(235)
Kommissionen gör inte samma rättsliga bedömning som BVerwG här. För det första finns det i det fjärde Altmarkkriteriet inget som anger att detta kriterium inte skulle vara tillämpligt på en in-house-upphandling. Tvärtom: Genom de båda alternativen (antingen ett anbudsförfarande eller också en analys av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha haft) visar domstolen att det fjärde Altmarkkriteriet skulle vara tillämpligt även om det inte hade genomförts något anbudsförfarande, alltså just i situationen med en in-house-upphandling.
(236)
Domen i målet Stadtreinigung Hamburg avsåg endast frågan om när det föreligger en upphandlingsskyldighet och när det inte gör det. Utifrån denna dom kan man inte dra några slutsatser om stödlagstiftningen. Tvärtom: det andra alternativet i det fjärde Altmarkkriteriet gäller just det fall när det inte föreligger någon upphandlingsskyldighet.
(237)
Vidare utgår BVerwG från att ZT:s områdesmonopol hade lett till att sammanslutningen inte konkurrerade med andra företag och att det kanske därför inte förelåg någon snedvridning av konkurrensen. Konkurrenssnedvridning utgör emellertid ett självständigt kriterium för stödbegreppet, som skiljer sig från kriteriet för den ekonomiska förmånen (som utgör ramen inom vilken de fyra Altmarkkriterierna har utvecklats). Kriteriet om snedvridning av konkurrensen är uppfyllt i förevarande fall (se avsnitt 8.3). I skäl 37 i sitt meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (nedan kallat meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) (60) har kommissionen också uttryckligen påpekat att en in-house-upphandling inte utesluter konkurrenssnedvridning.
(238)
BVerwG:s framhållande av att ZT:s verksamhet är av myndighetsliknande karaktär väcker slutligen också tanken om det kan vara så att BVerwG anser att det fjärde Altmarkkriteriet inte ska tillämpas eftersom man utgår från att ZT inte utövar någon ekonomisk verksamhet. Men inte heller detta stämmer: ZT tillhandahåller en tjänst mot vederlag och utövar därmed en ekonomisk verksamhet (se avsnitt 8.2). Detta har kommissionen också uttryckligen bekräftat i skäl 13 i meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
9.5 Slutsats med avseende på förekomsten av ekonomiska förmåner för ZT
(239)
Tvärtemot vad som anförs i BVerwG-domen och Tysklands argument är kriterierna i Altmarkdomen inte uppfyllda. För det första kan de årliga bidragen inte i sak rättfärdigas som statliga kompensationsbetalningar för de skyldigheter som ZT har åtagit sig, eftersom samtliga kostnader som är kopplade till dessa skyldigheter ska täckas genom avgiftsintäkter. För det andra visar det sig, tvärtemot vad Tyskland hävdar, att skyldigheten att tillhandahålla reservkapacitet inte har lett till några nettokostnader för ZT. De kostnader som Tyskland har angett avser antingen fri driftskapacitet, som ska täckas genom intäkter från avgifter och vederlag, eller också fri kapacitet som överstiger den föreskrivna reservkapaciteten. För det tredje har parametrarna för att beräkna de årliga bidragen fram till 2010 inte fastställts i förväg med den öppenhet som krävs. För det fjärde har Tyskland inte kunnat styrka att ZT utgör ett genomsnittligt och välskött företag.
(240)
De årliga bidragen har därför lett till ekonomiska förmåner för ZT.
(241)
Om man, med stöd av Tysklands felaktiga beräkningar, delar upp kostnaderna för reservkapaciteten utifrån orsak och de olika tjänster som tillhandahålls - bortskaffande av internt kategori 1- och kategori 2-material, bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material från Baden-Württemberg och Hessen samt bortskaffande av kategori 3-material - ger det en tydligare bild av de ekonomiska förmåner som de årliga bidragen har lett till för ZT på de olika marknaderna.
(242)
Följande avsnitt 9.5.1-9.5.3 visar att de årliga bidragen faktiskt kompenserar för förluster som beror på följande faktorer:
a)
Lågkvalitativ bearbetning av kategori 3-material.
b)
Underutnyttjad kapacitet.
c)
Avgifter utan kostnadstäckning för bortskaffandet i Nord- och Mittelhessen.
d)
Avgifter utan kostnadstäckning för bortskaffandet av internt material.
9.5.1 Förluster som uppstår till följd av bortskaffandet av internt och externt material när de felaktigt beräknade reservkapacitetskostnaderna fördelas efter orsak
(243)
På grundval av ZT:s resultaträkningar som har lämnats för åren 2002-2009 fördelas samtliga angivna reservkapacitetskostnader efter orsak enligt ett anläggningsutnyttjande med tvåskifts- och femdagarsdrift.
(244)
Här ska det först och främst noteras att en viktig orsak till att den fria kapaciteten genererar så höga kostnader är att ZT:s anläggningar underutnyttjas. Därför måste man först beräkna kostnaderna för den fria kapacitet som uppstår till följd av att kapaciteten underutnyttjas vid normal drift:
(245)
Som framgår av kapacitetsutnyttjandestatistiken i tabell 3 (se spalten ”fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande”), har ZT aldrig utnyttjat hela den tekniska kapacitet som finns tillgänglig vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Framför allt från 2002 har kapacitetsutnyttjandet sjunkit markant till följd av den starka tillbakagången av internt material. Som riktvärde för underutnyttjandet tillämpas här den fria kapaciteten vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Utgångspunkten när underutnyttjandet ska beräknas är det högsta kapacitetsutnyttjande som uppnåddes med tvåskifts- och femdagarsdrift under 2002 med 101 855 årston. Detta ger i genomsnitt ett underutnyttjande på 13 procent.
(246)
Som framgår av spalten ”fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande” i tabell 4 uppgår de genomsnittliga kostnaderna för underutnyttjande till 434 304 euro vid normal drift. ZT ska bära det affärsmässiga ansvaret för dessa kostnader, eftersom de har uppstått till följd av att ZT driver en anläggning som inte utnyttjas fullt ut vid normal drift.
(247)
Kostnaderna för den fria driftskapaciteten ska fördelas proportionerligt efter utnyttjandet vid tvåskifts- och femdagarsdrift. Såväl interna som externa tjänster har en proportionerlig andel av kostnaderna för den fria driftskapaciteten. I Tabell 4 skiljer man här mellan kostnader för fri driftskapacitet som avser insamling och bearbetning.
(248)
Sett till genomsnittet kunde ZT inte täcka kostnaderna för den fria driftskapaciteten genom omsättningen för interna eller externa tjänster under perioden 2002-2009. Motsvarande ”bruttomarginal II” visar att de externa tjänsterna uppvisar en genomsnittlig årlig förlust på 1 198 257 euro och de interna tjänsterna en genomsnittlig årlig förlust på 1 140 898 euro:
Tabell 4
Resultaträkning
(i euro)
Avlivade eller självdöda djur
Slaktavfall
Internt material
Kolumn 1 + 2
Material i kategori 3
BW och Hessen
Underutnyttjande
Externt material
Kolumn 4 + 5 + 6
Totalt
Kolumn 3 + 7
(1)
Omsättning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kostnader enl. ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsättning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerade kostnader
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Marginalkostnad I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Fri kapacitet till följd av utnyttjande
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Fri kapacitet till följd av driftinsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Fri kapacitet till följd av driftbearbetning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Marginalkostnad II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ej fördelade fasta kostnader
[…]
(11)
Marginalkostnad III
[…]
(12)
+
Årligt bidrag
[…]
(13)
Resultat
[…]
Rad 1-2: ZT:s uppgifter.
ZT anger inte intäkterna från bortskaffande av kategori 3-material separat i sin kostnadsberäkning, utan drar dem tillsammans med övriga produktintäkter (t.ex. för fetter och oljor) från de totala kostnaderna, som därefter fördelas mellan internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen. Eftersom kategori 3-materialet här nedan redovisas separat, ska intäkterna från bortskaffande av kategori 3-material räknas fram genom totalkostnaderna.
Rad 3-5: Beräkning av bruttomarginal I
För att få fram de korrigerade kostnaderna fördelas intäkterna från bearbetningen av kategori 3-material, som har dragits från kostnaderna, proportionerligt i förhållande till kostnaderna för internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen. Differensen i totala kostnader mellan rad 2 och rad 4 motsvarar därför intäkterna från bortskaffandet av kategori 3-material på rad 3.
Eftersom det saknades uppgifter kunde kommissionen inte kontrollera om ZT hade fördelat de totala kostnaderna på rad 2 respektive 3 korrekt mellan de olika tjänsterna. Det ska särskilt understrykas att bortskaffande av djurkroppar utgör en överproportionerligt stor andel av kapacitetskostnaderna. Bruttomarginal I för internt slaktavfall, kategori 3-material och material från Baden-Württemberg och Hessen skulle därför kunna vara alltför högt angiven.
Rad 6-9: Beräkning av bruttomarginal II
Först beräknas kostnaderna för reservkapaciteten vid underutnyttjande med tvåskifts- och femdagarsdrift (= fri kapacitet till följd av kapacitetsutnyttjande). Därefter fördelas de övriga kostnaderna för reservkapaciteten proportionerligt mellan de aktuella mängderna och det beräknade underutnyttjandet. Eftersom Baden-Württemberg inte utför någon insamling, behandlas insamlings- och bearbetningskostnaderna separat. Eftersom kostnaderna för den fria kapaciteten redan hade adderats direkt i anbudet för Nord- och Mittelhessen 2009, har inga ytterligare kostnader lagts till.
9.5.2 De årliga bidragen finansierar förluster som uppstår till följd av bortskaffande av externt material
(249)
På externa marknader ställs ZT inför konkurrenter som måste finansiera de totala anläggningskostnaderna helt och hållet genom sin egen omsättning. Varken ett företag som konkurrerar med ZT om kategori 3-materialet eller den tidigare aktören i Nord- och Mittelhessen kan utgå från att få någon extra statlig finansiering för sin fria driftskapacitet eller ett underutnyttjande som är efterfrågestyrt.
9.5.2.1 Förluster som uppstår till följd av bortskaffande av kategori 3-material
(250)
Liksom alla andra företag som bortskaffar kategori 3-material utan att ha tilldelats någon offentlig uppgift, måste ZT själv bära alla kostnader och risker i samband med detta.
(251)
ZT bortskaffar kategori 3-material tillsammans med kategori 1- och kategori 2-material och kan därför inte uppnå samma produktintäkter som om kategori 3-materialet hade bortskaffats separat från kategori 1- och kategori 2-materialet. Den ökade efterfrågan på rent kategori 3-material har emellertid lett till en markant minskning av de priser som ZT kan få från slakterierna. Som den klagande påpekar förekommer det till och med att bortskaffningsföretag betalar ut premier till slakterierna för vissa kategori 3-material.
(252)
Denna trend är tydlig när man ser till avkastningsutvecklingen för varje bearbetat ton kategori 3-material: Om ZT kunde få en avkastning per ton på […] euro 2002, uppgick avkastningen efter den konstanta minskning som förekommit endast till […] euro 2009. Detta motsvarar en intäktsminskning per ton på nästan 70 % under sju års tid.
Figur 1
Utveckling av bruttomarginalen för kategori 3-material från 2000 till 2009 (i euro)
(…)
(253)
Under de senaste åren har det därför blivit alltmer olönsamt för ZT att bearbeta kategori 3-material. Fram till 2004 kunde ZT fortfarande få täckning för sina direkta kostnader, men under de följande åren har bortskaffandet av kategori 3-material inte gett någon positiv marginal som täcker kostnaderna för den fria kapaciteten.
(254)
Tysklands beräkningar om att ZT kan erhålla intäkter som överstiger de direkta kostnaderna i samband med bortskaffandet av kategori 3-material stämmer inte. Tyskland grundar sina beräkningar på kostnader där intäkterna redan har dragits bort (se rad 2 i tabell 4) i stället för att använda sig av de faktiska kostnaderna, vilket vore korrekt (se korrigerade kostnader på rad 4 i tabell 4).
(255)
ZT är uppenbarligen redo att ta de kontinuerliga förluster som uppstår till följd av att bortskaffandet av kategori 3-material håller lägre kvalitet för att bibehålla utnyttjandegraden på sina anläggningar.
9.5.2.2 Förluster på grund av underutnyttjande
(256)
En annan viktig orsak till ZT:s förluster är att anläggningarna har varit dåligt utnyttjade de flesta år. Vissa år ökade underutnyttjandet vid tvåskifts- och femdagarsdrift till mer än 25 % mätt i förhållande till det bästa utnyttjandet 2001. Endast under åren 2001 och 2002 kunde en bättre utnyttjandegrad uppnås tack vare TSE-krisen. Men inte heller under dessa år behövde man utnyttja den fria driftskapaciteten under nätter och helger.
Figur 2
Underutnyttjande av ZT:s normala kapacitet vid tvåskifts- och femdagarsdrift under perioden 1998-2009
(257)
Orsaken till det markant låga underutnyttjandet efter 2002 är att djurbesättningarna har minskat och därmed också mängden internt material, som minskade med mer än 35 procent under perioden 2002-2009. ZT försökte använda den frigjorda kapaciteten genom att ta in en ökad mängd externt material. Men det var först när sammanslutningen vann ett anbudsförfarande för Nord- och Mittelhessen som utnyttjandegraden började närma sig 2002/2003 års nivå.
9.5.2.3 Förluster som uppstår till följd av anbudsförfarandet i Nord- och Mittelhessen
(258)
Eftersom ZT endast har utfört bortskaffningsverksamhet i Nord- och Mittelhessen sedan 2009, finns det inte så många uppgifter om resultaten av detta anbud. Av den kostnadsberäkning som lämnades in 2009 kan man utläsa att det nya anbudet ger en positiv bruttomarginal, efter avdrag av kostnaderna för den fria driftskapaciteten motsvarande ca 200 000 euro.
(259)
Av anbudshandlingarna framgår emellertid att ZT har lagt ett anbud som ligger under sammanslutningens faktiska kostnader. Som Tyskland självt har påpekat ligger de räntor som ZT betalar för sina banklån högre än den beräknade ränta som ZT har angett vid upphandlingen i enlighet med beräkningsriktlinjerna. ZT räknar med andra ord inte med att kunna få täckning för de totala räntekostnaderna på sina lån eller att få en rimlig avkastning på sitt eget kapital.
(260)
ZT:s totala räntekostnader för lån uppgår till 1,07 miljoner euro per år. Om man ska utgå från hur stor andel av bortskaffningsmängden som kommer från Nord- och Mittelhessen i förhållande till den totala kapaciteten, kan ungefär en fjärdedel av lånekostnaderna hänföras till uppdraget i Nord- och Mittelhessen, vilket ger en proportionerlig kostnad på 0,26 miljoner euro. Detta ska jämföras med 0,16 miljoner euro, vilket är vad ZT har angett i sin avgiftsberäkning för Nord- och Mittelhessen. Vid sidan av de lånräntekostnader på 0,10 miljoner euro som saknar täckning varje år tillkommer också kostnaderna för ränta på eget kapital.
(261)
En företagare som agerar affärsmässigt skulle därför inte ha lämnat något anbud som redan från början saknade täckning för de förväntade kapitalkostnaderna. Tysklands upprepade hänvisning till de påstådda avgiftsberäkningskraven, om att det inte var tillåtet att fakturera de fulla kostnaderna, påverkas inte heller av detta. Ingen privat företagare kan tvingas till eller skulle vara redo att erbjuda tjänster till priser som innebär att han eller hon inte får någon täckning för sina kostnader och ger en rimlig vinst.
(262)
Även om man utgår från den kostnadsberäkning som har lämnats för 2009, där det anges en positiv bruttomarginal på ca 200 000 euro, kan de förväntade marginalkostnaderna under uppdragstiden på tio år inte kompensera för de förluster som uppstår till följd av underutnyttjandet, motsvarande ca 700 000 euro per år från och med 2002. En företagare som agerar affärsmässigt skulle inte ha bibehållit underutnyttjad kapacitet under så lång tid.
(263)
När det gäller det externa materialet är det uppenbart att de årliga bidragen ledde till att ZT dels kunde saluföra sin kapacitet till priser som understeg kostnaderna, dels kunde tillhandahålla outnyttjad kapacitet under många år, där de framtida intäkterna inte kan kompensera för de förluster som uppstått till följd av underutnyttjandet under tidigare år. Det står alltså klart att ZT har bibehållit kapacitet på marknaden som ett affärsmässigt bortskaffningsföretag inte skulle ha haft råd med.
9.5.3 De årliga bidragen finansierar förluster som uppstår till följd av bortskaffande av internt material
(264)
Kostnader som avser fri driftskapacitet och som uppstår till följd av bortskaffande av internt material ska täckas genom avgiftsintäkter. Liksom alla andra företag som anförtrotts bortskaffandet av obligatoriskt material har ZT ett eget ansvar att se till att denna uppgift utförs affärsmässigt genom att verksamheten bedrivs på lämpligt sätt. Med en extra kompensationsbetalning skulle sammanslutningen fråntas detta ekonomiska ansvar.
(265)
Den fria driftskapaciteten ska därför fördelas mellan bortskaffande av avlivade eller självdöda djur respektive slaktavfall. I delstaterna tillämpar man olika metoder för att fördela kostnaderna för den fria driftskapaciteten mellan bortskaffande av slaktavfall respektive djurkroppar. I vissa delstater tilldelas avlivade eller självdöda djur en högre andel av kostnaderna för den fria driftskapaciteten än slaktavfall. Eftersom varken avgiftsordningen eller Verbandsordnung innehåller någon motsvarande fördelningsregel, fördelas kostnaderna för den fria driftskapaciteten proportionerligt.
9.5.3.1 Priser utan kostnadstäckning för bortskaffandet av slaktavfall
(266)
Som Tyskland självt påpekar konkurrerar ZT med andra bortskaffningsföretag när det gäller bortskaffande av slaktavfall. Avgiftsnivån för bortskaffande av internt slaktavfall påverkar slakteriernas separeringskvot och därmed också hur mycket separerat kategori 3-material som blir tillgängligt för andra bortskaffningsföretag.
(267)
Medan intäkterna i genomsnitt knappt täcker de direkta kostnaderna, har man kunnat se en liknande utveckling som för bruttomarginalerna när det gäller kategori 3-material: Fram till 2004 översteg intäkterna de direkta kostnaderna. Men med det nya avgiftsreglemente som började gälla 2005 minskade de genomsnittliga intäkterna per ton från 160 till 116 euro - dvs. med 27,5 procent. Under de följande åren kunde man inte ens täcka de direkta kostnaderna, och därför var det inte heller möjligt att bidra till att täcka kostnaderna för den fria driftskapaciteten. Först 2009 var bruttomarginal I positiv igen (se tabell 4).
(268)
Utan det årliga bidraget skulle ZT uppenbarligen inte ha kunnat bibehålla denna prispolicy. Liksom när det gäller slaktavfall i kategori 3 accepterade ZT från och med 2005 priser som inte ens täckte sammanslutningens direkta kostnader, bara för att kunna fortsätta utnyttja sina anläggningar. För det interna materialet föreligger totalt sett en tydlig negativ bruttomarginal II - sedan kostnaderna för den fria driftskapaciteten har dragits av - motsvarande ca 13 procent av omsättningen (se tabell 4).
9.5.3.2 Monopolsituationen i sammanslutningens område befästs genom direkta årliga bidrag
(269)
Tyskland anser att de årliga bidragen inte hade medfört någon ekonomisk förmån för ZT, eftersom det var irrelevant om staten beviljade sin ersättning för tillhandahållandet av reservkapacitet direkt till bortskaffningsföretaget eller om det finansierades indirekt via ett TSE-stöd till förorenaren. I det sistnämnda fallet skulle kostnaderna för reservkapaciteten visserligen inkluderas i avgiften, men samtidigt skulle förorenarna avlastas genom en motsvarande höjning av stödet. I båda fallen skulle statskassan faktiskt bära en stor del av bördan, vilket också är det som den konkurrensrättsliga prövningen gäller i första hand.
(270)
För det första ska det återigen påpekas (se avsnitt 2.5.3) att ZT får det årliga bidraget utöver TSE-stödet till jordbrukarna. Med TSE-stöden i Rheinland-Pfalz får ZT dessutom ett högre stöd än i Nord- och Mittelhessen, där tonpriset - som också utgör basen för TSE-stödet - ligger på 212 euro, vilket är betydligt lägre än tonpriset på 390 euro i Rheinland-Pfalz. Det är uppenbarligen inte så att de årliga bidragen kommer jordbrukarna i sammanslutningens område till del i form av lägre avgifter.
(271)
För det andra krävs det enligt TSE-riktlinjerna att det uttryckligen ska styrkas att stöden inte gynnar produktionsenheter i senare led (61). Som den tidigare prövningen i avsnitt 9.5.2 och 9.5.3 visar, använder ZT det årliga bidraget även till att finansiera förluster som har uppstått till följd av sammanslutningens prispolicy, outnyttjad kapacitet eller annan ineffektivitet i sin verksamhetsdrift.
(272)
Tyskland kan alltså uppenbarligen inte styrka att det årliga bidraget kommer jordbrukarna till del som kompensation för kostnaderna i samband med bortskaffandet av avlivade eller självdöda djur. Tvärtom kan man fråga sig om jordbrukarna inte skulle få lägre avgifter utan det årliga bidraget, eftersom ZT då skulle utsättas för ökad ekonomisk press att anpassa sin kapacitet och företagsledning till marknadsförhållandena vid en tidigare tidpunkt.
9.5.4 Sammanfattning
(273)
Tyskland kan inte styrka att det årliga bidraget till ZT rättfärdigas som statliga kompensationsbetalningar för de skyldigheter som framgår av Verbandsordnung. Kriterierna i Altmarkdomen är inte uppfyllda.
(274)
En detaljerad undersökning av ZT:s intäkts- och kostnadsberäkning visar snarare att de årliga bidragen ger ZT ekonomiska förmåner i samband med bortskaffandet av internt och externt material.
(275)
De årliga bidragen utgör därmed statliga stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
10. BEDÖMNING AV OLAGLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 108.3 I EUF-FÖRDRAGET
(276)
De årliga bidrag som ZT får sedan 1979 anmäldes inte till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. De årliga bidragen utgör därmed olagliga statliga stöd enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(277)
Befrielse från anmälningsskyldigheten i enlighet med kommissionens beslut 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (62) (nedan kallat 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) eller kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (63) (nedan kallat 2011 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) kan inte tillämpas här eftersom ZT inte har anförtrotts med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket beskrivs närmare i avsnitt 9. Bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material, tillhandahållande av reservkapacitet och bortskaffande av kategori 3-material utgör nämligen inga tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessutom är det andra Altmarkkriteriet inte uppfyllt för perioden 1979-2010 och det tredje Altmarkkriteriet inte uppfyllt för hela perioden från och med 1979. Därmed är de nödvändiga förutsättningarna i artiklarna 4 och 5 i 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse liksom artiklarna 4 och 5 i 2012 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte uppfyllda för att det ska vara möjligt att bevilja en befrielse från anmälningsplikten för de årliga bidragen.
11. BEDÖMNING AV FÖRENLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 106.2 I EUF-FÖRDRAGET
(278)
Företag som har anförtrotts med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol är enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget underkastade reglerna i EUF-fördraget. Artikel 106.2 i fördraget medger dock ett undantag från reglerna i fördraget, om en tillämpning av konkurrensreglerna rättsligt eller i praktiken skulle hindra utförandet av de anförtrodda uppgifterna. Detta undantag är endast tillämpligt när utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
(279)
Enligt punkt 69 i unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kommer kommissionen att tillämpa de principer som anges i dessa rambestämmelser på olagligt stöd om vilket den fattar beslut efter den 31 januari 2012, även om stödet beviljades före detta datum. Eftersom de årliga bidragen utgör ett olagligt statligt stöd, ska unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse tillämpas.
(280)
Som anges i punkt 8.1 har ZT inte anförtrotts någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom bortskaffande av kategori 1- och kategori 2-material, tillhandahållande av reservkapacitet och bortskaffande av kategori 3-material inte utgör någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Redan av detta skäl kan därför de årliga bidragen inte vara förenliga med stöd av artikel 106.2 i EUF-fördraget och unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(281)
I överensstämmelse med det andra och tredje Altmarkkriteriet ska ett stöd, enligt unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, endast anses vara förenligt med artikel 106.2 i EUF-fördraget om det föreligger ett beslut om tilldelning där beräkningsmetoderna för kompensationsbetalningar har fastställts (avsnitt 2.3) och stödet inte överskrider nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (avsnitt 2.8).
(282)
Som anges i avsnitt 9.2 är det andra Altmarkkriteriet inte uppfyllt för perioden 1979-2009 och det tredje Altmarkkriteriet inte uppfyllt för hela perioden. Därmed har inte heller kraven i avsnitt 2.3 (för perioden 1979-2009) och 2.8 (för hela perioden) i unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyllts.
(283)
Det årliga bidraget kan därför inte motiveras som stöd för att tillhandahålla reservkapacitet inom sammanslutningens område i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget och unionens rambestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
12. BEDÖMNING AV OM STÖDET FÖR ATT FINANSIERA BORTSKAFFNINGSKOSTNADERNA FÖR AVLIVADE ELLER SJÄLVDÖDA DJUR OCH SLAKTAVFALL ÄR FÖRENLIGT ENLIGT ARTIKEL 107.3 c I EUF-FÖRDRAGET
(284)
De årliga bidragen utgör ett företagsstöd, något som normalt är förbjudet (64). Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att ett sådant stöd är förenligt.
(285)
Enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 får det i princip inte beviljas något stöd till bortskaffningskostnaderna av slaktavfall. Stöd till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur får endast förekomma under förutsättning att de uteslutande gynnar jordbrukare. Företag i senare led - som slakterier eller bortskaffningsföretag - får hur som helst inte gynnas av stödet (65).
(286)
För att förenkla administrationen får stödet till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur visserligen utbetalas direkt till bortskaffningsföretagen, men det måste då kunna styrkas att hela stödet kommer jordbrukarna till del (66).
(287)
Som emellertid framgår av den prövning som har gjorts i avsnitt 9 ger de årliga bidragen ZT ekonomiska förmåner och gynnar inte jordbrukarna i ZT:s eget område, där jordbrukare till och med får betala högre avgifter för bortskaffande av avlivade eller självdöda djur än t.ex. i Nord- och Mittelhessen. Tyskland kan alltså inte styrka att de årliga bidragen helt och hållet kommer jordbrukarna till del.
(288)
I kommissionens beslut N 15/04 av den 6 juli 2004 - varigenom stödordningen om ersättning till jordbrukare inom ZT:s eget område i fråga om bortskaffningskostnader för avlivade eller självdöda djur under perioden 1998-2013 beviljades - fastställs dessutom att den godkända stödordningen inte fick kumuleras med andra stöd.
(289)
För stöd som olagligen har beviljats före den 1 januari 2003 gäller andra regler enligt avsnitt VI i TSE-riktlinjerna:
a)
Stöd kan godkännas på upp till 100 % av bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur, även om dessa stöd beviljas inom sektorerna uppfödning, bearbetning och saluföring.
b)
I undantagsfall kan även stöd till bortskaffande av slaktavfall vara förenligt med den inre marknaden, under hänsynstagande till den kortvariga karaktären hos dessa stöd och till behovet att på lång sikt respektera principen om att förorenaren ska betala.
(290)
Dessa undantagsbestämmelser är inte tillämpliga: De årliga bidragen begränsar sig inte enbart till bortskaffningskostnaderna för avlivade eller självdöda djur, vilka ändå till största delen finansieras genom stödordningen för jordbruk och skogsbruk, och utgör inte heller någon kortvarig och tidsbegränsad åtgärd för slaktavfall.
(291)
Slutligen ska det också framhållas att Tyskland inte självt har lagt fram några skäl till att de årliga bidragen skulle vara förenliga enligt TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013.
(292)
Eftersom de årliga bidragen gynnar ZT kan dessa bidrag inte anses utgöra ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i TSE-riktlinjerna och jordbruks- och skogsbruksriktlinjerna 2007-2013 enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
13. BEDÖMNING AV DET ÅRLIGA BIDRAGETS FÖRENLIGHET I EGENSKAP AV MILJÖSTÖD ENLIGT ARTIKEL 107.3 c I EUF-FÖRDRAGET
(293)
De årliga bidragen utgör ett företagsstöd, något som normalt är förbjudet (67). Det är därför upp till medlemsstaten att bevisa att ett sådant stöd är förenligt. Tyskland har hävdat att de årliga bidragen utgör ett miljöstöd.
(294)
Enligt punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd anses investeringsstöd till företag som reparerar miljöskador genom att sanera förorenade områden vara förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, under förutsättning att det leder till en förbättring av miljöskyddet. I samband med detta ska även principen om att förorenaren ska betala enligt artikel 191.2 i EUF-fördraget och i riktlinjerna för stöd till miljöskydd beaktas. Enligt punkt 132 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska förorenaren som har orsakat dessa miljöskador finansiera saneringen utan något statligt stöd. Med ”förorenare” avses här den person som är ansvarig enligt den nationella lagstiftningen.
(295)
Relevant tidpunkt för att bedöma det nationella ansvarsrättsliga läget fastställs enligt gällande lagstiftning utifrån den tidpunkt då myndighetsbeslut utfärdades.
(296)
Något som inte heller har bestritts av Tyskland är att ZT, genom saneringsbeslut av den 21 april 1997 för den gamla anläggningen Sohrschied och av den 31 mars 1998 för den gamla anläggningen Sprendlingen-Gensingen, har bedömts ha det fulla ansvaret som förorenare enligt den då gällande nationella lagstiftningen och har ålagts att sanera dessa båda gamla anläggningar. Enligt tysk lagstiftning har alltså ZT förorenaransvar för bortskaffningskostnaderna i fråga om markföroreningarna för de båda gamla anläggningarna. Tyskland hävdar att i enlighet med Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 (68) ska det årliga bidrag som används till att finansiera saneringskostnaderna över ansvarsgränsen anses utgöra ett förenligt stöd, eftersom privatpersoners ansvar enligt detta beslut ska begränsas till tomtens marknadsvärde.
(297)
Tysklands argumentation håller emellertid inte. För det första har Bundesverfassungsgerichts beslut endast verkan ”inter partes”, dvs. mellan parterna i förfarandet. Men framför allt motiverar en förändring av rättspraxis i högsta instans inte till något förändrat rättsläge och utgör därmed inte någon grund för återupptagande i den mening som avses i artikel 51 första stycket punkt 1 i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz) med avseende på administrativa rättsakter som redan har trätt i kraft.
(298)
Enligt tysk rättspraxis kan Bundesverfassungsgerichts beslut inte påverka det faktum att samtliga förorenare hade det fulla ansvaret för saneringskostnaderna vid den tidpunkt då saneringsbesluten utfärdades. Enligt Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 skulle alltså ingen förorenare ha kunnat undandra sig sitt fulla förorenaransvar med avseende på ett beslut som redan utfärdats och trätt i kraft.
(299)
Även med hänsyn till Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000, som nu åberopas av Tyskland, är det alltså ZT som ansvarar för de gamla anläggningarna Sprendlingen-Gensingen och Sohrschied.
(300)
Eftersom ZT inte har överklagat saneringsbesluten är besluten slutgiltiga och kan inte överklagas. Om Tyskland nu i efterhand i princip skulle bestrida ZT:s ansvar i fråga om Sohrschied-anläggningen, kan det inte anses finnas fog för detta argument. Det var upp till ZT att överklaga saneringsbeslutet av den 21 april 1997 så att detta beslut inte blev slutgiltigt. Det är inte heller kommissionens uppgift att ta upp nationella myndigheters beslut som redan har trätt i kraft till förnyad prövning när det gäller det nationella ansvarsrättsliga läget i enlighet med principen om att förorenaren ska betala.
(301)
Dessutom medger Tyskland själv att Bundesverfassungsgerichts beslut av den 16 februari 2000 endast gäller för privatpersoner och inte offentligrättsliga juridiska personer. Detta framgår av det faktum att egendomsrätten utgör den rättsliga grunden för ansvarsbegränsningen. Denna kan emellertid inte åberopas av offentligrättsliga juridiska personer. Det står således klart att ZT har det fulla ansvaret för sina gamla tillgångar enligt nationell lagstiftning.
(302)
Inom ramen för riktlinjerna för stöd till miljöskydd är det inte möjligt att hävda att privaträttsliga juridiska personer skulle behandlas på ett annat sätt än offentligrättsliga juridiska personer i medlemsstatens rättsordning. Den enda kopplingen mellan dessa riktlinjer och den nationella lagstiftningen är frågan om ansvaret för gamla tillgångar.
(303)
Eftersom ZT enligt tysk lagstiftning har det fulla ansvaret för saneringskostnaderna för sina båda gamla anläggningar, kan det årliga bidraget inte anses utgöra ett stöd som är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i riktlinjerna för stöd till miljöskydd enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
14. SLUTSATSER
(304)
De årliga bidrag som beviljats ZT sedan 1979 utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Tyskland har beviljat de årliga bidragen i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(305)
Varken enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eller enligt artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget kan de förklaras vara förenliga med den inre marknaden.
(306)
Enligt artikel 1 b iv i förordning (EG) nr 659/1999 jämförd med artikel 15.3 i denna förordning är stöd för vilka återkravsfristen har löpt ut att betrakta som befintliga stöd. Enligt artikel 15 i denna förordning ska en preskriptionstid på tio år gälla för kommissionens befogenheter att återkräva stöd. Preskriptionstiden ska börja den dag då det olagliga stödet beviljas mottagaren och ska avbrytas av varje åtgärd avseende det olagliga stödet som vidtas av kommissionen. Vid varje avbrott ska tiden börja räknas på nytt.
(307)
Unionsdomstolarna har slagit fast att återkravsfristen inte enbart kan avbrytas genom ett formellt förfarande, utan att även en begäran om upplysningar kan utgöra ett förfarande som leder till att återkravsfristen avbryts (69).
(308)
Den klagande ifrågasatte det årliga bidraget till ZT i januari 2008, och en begäran om upplysningar översändes till Tyskland den 26 maj 2008. Genom denna begäran om upplysningar avbröts återkravsfristen. Mot denna bakgrund klassificeras samtliga årliga bidrag som ZT har erhållit före den 26 maj 1998 som befintliga stöd. Alla årliga bidrag som ZT har erhållit efter den 26 maj 1998 utgör däremot nya stöd.
(309)
I enlighet med artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ska kommissionen inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten. I förevarande fall kan man fråga sig om BVerwG:s dom av den 16 december 2010 väckte berättigade förväntningar hos ZT om att de årliga bidragen inte skulle utgöra något statligt stöd.
(310)
Kommissionen konstaterar till att börja med att BVerwG:s dom endast avsåg de årliga bidragen under 2010. Om det över huvud taget kunde föreligga några berättigade förväntningar kunde dessa endast avse de årliga bidragen under 2010 (och de följande åren, om Verbandsverordnung skulle förbli oförändrad).
(311)
Men inte heller för 2010 (och i förekommande fall de följande åren) kunde Bundesverfassungsgerichts dom väcka några berättigade förväntningar hos ZT. Rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer enligt fast rättspraxis varje enskild som befinner sig i en situation av vilken det framgår att ett unionsorgan genom att ge tydliga försäkringar har väckt berättigade förväntningar (70). Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran (71).
(312)
I förevarande fall gav kommissionen emellertid inte ZT någon sådan försäkran, utan utfärdade tvärtom beslutet om att inleda ett förfarande den 20 juli 2010.
(313)
Bundesverfassungsgericht är inget unionsorgan. Enligt fast rättspraxis innehar de nationella domstolarna och kommissionen olika och kompletterande roller inom ramen för kontrollen av att medlemsstaterna fullgör de skyldigheter som åligger dem enligt artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget (72). Medan uppgiften att bedöma huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av den exklusiva behörighet som tillkommer kommissionen, vars beslut kan prövas av EU-domstolen, säkerställer de nationella domstolarna skyddet för enskildas rättigheter vid åsidosättande av den skyldighet att i förväg anmäla statligt stöd till kommissionen som föreskrivs i artikel 108.3 i EUF-fördraget (73).
(314)
I förevarande fall avsåg Bundesverfassungsgerichts dom en åtgärd för vilken kommissionen redan hade inlett ett formellt granskningsförfarande. Enligt fast rättspraxis måste beslutet om att inleda ett förfarande resultera i att medlemsstaten avbryter betalningarna (74). Vidare har Bundesverfassungsgericht avkunnat sin dom, som bland annat grundades på att det fjärde Altmarkkriteriet inte ansågs vara tillämpligt, utan att hänskjuta ärendet till EU-domstolen för förhandsavgörande.
(315)
Mot bakgrund av dessa omständigheter anser kommissionen att Bundesverfassungsgerichts dom inte utgör några tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter.
(316)
Återkravet av de årliga bidragen strider därför inte mot allmänna unionsrättsliga principer när det gäller skyddet för berättigade förväntningar.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De årliga bidrag som Tyskland sedan den 1 januari 1979 olagligen har beviljat i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget till förmån för Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis och Landkreis Limburg-Weilburg, nedan kallade stödmottagarna, utgör statligt stöd och är oförenliga med den inre marknaden.
Artikel 2
1. Tyskland ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som sedan den 26 maj 1998 har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas i enlighet med kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (75).
4. Tyskland ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i punkt 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
Tyskland ska säkerställa att det stöd som avses i artikel 2.1 återbetalas inom fyra månader från delgivningen av detta beslut.
Artikel 4
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Tyskland lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Information om det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras.
c)
Dokument som styrker att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Tyskland ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 2.1 är slutfört. Tyskland ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras. Tyskland ska även lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 25 april 2012.