ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 september 2011
om åtgärd C 35/10 (f.d. 302/10) som Danmark avser att genomföra i form av beskattning av onlinespel enligt den danska lagen om spelskatter
[delgivet med nr C(2011) 6499]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/140/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Av rättssäkerhetsskäl anmälde de danska myndigheterna den 6 juli 2010 i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) lagförslag L 203 om spelskatter (nedan kallad lagen om spelskatter (2)), antaget den 25 juni 2010. Kommissionen begärde ytterligare information genom skrivelser av den 11 augusti 2010 och den 22 september 2010. De danska myndigheterna lämnade in den begärda informationen genom en skrivelse av den 20 oktober 2010.
(2)
Kommissionen mottog också två separata klagomål rörande förslaget till lagen om spelskatter. Det första lämnades av det danska industriförbundet för nöjesspel (”DAB”) den 23 juli 2010. Det andra lämnades av en landbaserad kasinoaktör (”the Royal Casino”) den 6 augusti 2010. Båda klagomålen översändes till de danska myndigheterna den 23 september 2010 för synpunkter. De danska myndigheterna lämnade sina synpunkter genom en skrivelse av den 20 oktober 2010.
(3)
Den 10 november 2010 hölls ett möte med de danska myndigheterna i Bryssel för att diskutera anmälan och de två ovan nämnda klagomålen. Under mötet lade de danska myndigheterna fram en not med rubriken The dilemma created by the pending State aid case (dilemma som uppstått genom det pågående ärendet om statligt stöd) i vilken de också anmälde sin avsikt att fördröja den anmälda lagens ikraftträdande fram till det att kommissionen hade antagit ett beslut (3).
(4)
Genom ett beslut av den 14 december 2010 underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget beträffande den anmälda åtgärden. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet (nedan kallat förfarandebeslutet) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att lämna sina synpunkter.
(5)
De danska myndigheterna lämnade sina synpunkter på förfarandebeslutet genom en skrivelse av den 14 januari 2011.
(6)
Totalt lämnade 17 berörda parter sina synpunkter mellan den 11 februari och den 22 februari 2011 (5). Den 16 mars 2011 översändes synpunkterna till Danmark, som gavs tillfälle att svara. Kommissionen mottog Danmarks synpunkter genom en skrivelse av den 14 april 2011.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(7)
Efter att överträdelseförfarandet hade inletts och ett motiverat yttrande sänts den 23 mars 2007 rörande hinder för fri rörlighet för sportvadhållningstjänster i Danmark (6) beslöt den danska regeringen att reformera den nationella lagstiftningen om spel- och vadhållningstjänster och ersätta det existerande monopolsystemet med ett reglerat och delvis liberaliserat system. Liberaliseringen ansågs vara nödvändig, bland annat med tanke på att efterleva EU-lagstiftningen och svara mot hotet från olagliga onlinebaserade speltjänster som tillhandahålls av aktörer belägna i andra jurisdiktioner.
(8)
Den anmälda lagen om spelskatter ingår i ett lagpaket avsett att liberalisera spelsektorn (7). Enligt artikel 1 i lagen om spel är det övergripande målet med denna nya lagreform för speltjänster att
-
hålla spelandet om pengar på en moderat nivå,
-
skydda unga personer och andra sårbara personer från att utnyttjas eller bli spelberoende,
-
skydda spelarna genom att se till att spelen tillhandahålls på ett skäligt, tillförlitligt och öppet sätt,
-
säkerställa den allmänna ordningen och förhindra att spel används för kriminella ändamål.
(9)
Enligt lagen om spel krävs licens för att tillhandahålla eller anordna spel utom om det i den lagen eller annan lagstiftning bestäms annorlunda. Dessutom måste skatt betalas när spel tillhandahålls eller anordnas (artikel l i lagen om spelskatt).
(10)
Enligt artikel 5 i lagen om spel omfattar definitionen på spel i) lotterier, ii) kombinationsspel och iii) vadhållning.
(11)
Med kombinationsspel avses aktiviteter där en deltagare har chans att vinna ett pris och sannolikheten att vinna beror på en kombination av färdighet och tur. Kombinationsspel omfattar således spel som ofta erbjuds på kasinon, såsom roulett, poker, baccarat, blackjack och spelmaskiner där man kan vinna kontanter.
(12)
Enligt artikel 5 i lagen om spel definieras onlinespel som spel som spelas på distans mellan en spelare och en spelaktör. Enligt samma artikel definieras landbaserade spel som spel som spelas genom fysiskt möte mellan en spelare och en spelaktör eller dennes agent. Vadhållningstjänster definieras som verksamhet där en deltagare kan vinna ett pris och där ett vad placeras på resultatet från en framtida händelse eller på det huruvida en framtida händelse inträffar.
(13)
Enligt artiklarna 2-17 i lagen om spel tas skatt ut på i) lotterier, inklusive klasslotterier och icke-vinstsökande lotterier, ii) vadhållning, inklusive lokal pool, ii) landbaserade kasinon, iv) onlinekasinon, v) spelmaskiner där man kan vinna kontanter i underhållningshallar eller utskänkningsställen osv. och vi) spel utan insatser.
(14)
I lagen om spelskatt fastställs olika skattesatser, beroende på om spelen tillhandahålls via onlinekasinon eller via landbaserade kasinon.
(15)
Enligt artikel 10 i lagen om spelskatt beskattas licensinnehavare för spel i landbaserade kasinon med en grundsats på 45 procent av bruttointäkterna från spelen (Gross Gaming Revenue, GGR, insatserna minus vinsterna), minus värdet på marker i potten), och en tilläggsavgift på 30 procent för GGR (minus värdet på marker i potten) som överskrider 4 miljoner danska kronor (beräknat på månatlig grund) (8).
(16)
Enligt artikel 11 i lagen om spelskatt beskattas en innehavare av licens för onlinekasino med en sats på 20 procent av GGR.
(17)
En aktör som har licens för vinstgivande spelmaskiner (enarmade banditer) i nöjeshallar, restauranger, barer osv. beskattas med en sats på 41 procent av GGR. Därutöver betalas 30 procent på spelmaskiner i restauranger, barer osv. för GGR som överskrider 30 000 danska kronor, och på spelmaskiner i nöjeshallar för GGR som överskrider 250 000 danska kronor (9).
(18)
Vad gäller licensavgifter bestäms i lagen om spel att alla som ansöker om licens för vadhållning eller onlinekasinon måste betala en avgift på 250 000 danska kronor (350 000 danska kronor för både vadhållning och onlinekasino) och en årlig licensavgift som varierar mellan 50 000 och 1 500 000 danska kronor beroende på spelintäkterna.
(19)
Enligt lagen om spel måste tillhandahållare av onlinespel antingen vara etablerade i Danmark eller, om de har hemvist i en annan EU- eller EES-medlemsstat, utse en godkänd företrädare (artikel 27).
3. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(20)
Kommissionen inledde det formella undersökningsförfarandet enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget beträffande den aktuella åtgärden med hänvisning till att den kan innebära statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(21)
Kommissionen ansåg att åtgärden eventuellt kan anses vara selektiv, med tanke på rättspraxis. Kommissionen påminde om att alla bedömningar av en skatteåtgärds selektivitet bör omfatta en bedömning av huruvida en viss åtgärd gynnar vissa företag i jämförelse med andra företag vars rättsliga och faktiska situation är jämförbar med tanke på det mål som gäller för ordningen i fråga (10).
(22)
Med tanke på karaktären hos spel som erbjuds online och i landbaserade lokaler, hyste kommissionen tvivel om huruvida skillnaderna mellan den sociala upplevelsen genom de två typerna av spel och konsumenternas socioekonomiska profiler är tillräckligt betydande för att de inte ska vara jämförbara enligt lagen och när det gäller hur de beskattas enligt lagen om spelskatt
(23)
I det skedet av förfarandet ansåg kommissionen dessutom att om åtgärden kan anses vara uppenbart selektiv, har de danska myndigheterna inte kunnat fastställa att åtgärden kan motiveras genom skattesystemets logik.
(24)
I detta hänseende hävdade de danska myndigheterna att skattesatsen för onlinespel återspeglar balansgången mellan att å ena sidan uppfylla den danska spellagens mål om att skydda spelarna och å andra sidan kunna bemöta konkurrensen från onlineaktörer som är etablerade i andra länder med lägre skattesatser.
(25)
Dessutom, rörande den hänvisning som de danska myndigheterna gjorde till de överordnade målen för lagen om spel (se punkt 7), ansåg kommissionen att dessa mål verkar vara av allmän natur och ligger utanför skattesystemets område. I rättspraxis fastställs att endast mål som är inneboende i skattesystemet kan gälla, och därför ansåg kommissionen att de danska myndigheterna inte i tillräcklig grad hade underbyggt sitt påstående om att skatteåtgärdens selektivitet är något som krävs på grund av skattesystemets logik.
(26)
Dessutom ansåg kommissionen att den anmälda lagen innebar en skattefördel som beviljas genom statliga medel eftersom de ovan nämnda skatteintäkterna gav onlineaktörerna en fördel i form av väsentligt lägre skattesatser. Dessutom gäller att åtgärden, i den utsträckning som den ger en selektiv ekonomisk fördel till onlineaktörer som verkar i Danmark, kan påverka handeln på den inre marknaden och snedvrida konkurrensen.
(27)
Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida den anmälda åtgärden kan omfattas av något av de undantag som anges i artiklarna 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.
4. SYNPUNKTER FRÅN DE DANSKA MYNDIGHETERNA
(28)
Genom en skrivelse av den 14 januari 2011 lämnade de danska myndigheterna sina synpunkter på kommissionens beslut om att inleda ett förfarande.
(29)
De danska myndigheterna höll fast vid den förteckning över faktiska och ekonomiska skillnader mellan online- och landbaserade spel som de införlivat i sin anmälan om åtgärden, och upprepade sin ståndpunkt att onlinespel bör ses som en verksamhet som avviker från landbaserat spel.
(30)
Enligt de danska myndigheterna är programvaran som används i vissa elektroniska spel i landbaserade kasinon inte identisk med programvaran i de spel som används i onlinekasinon. De hävdade också att det inte bara skiljer mellan plattformar och aktörer, utan att det finns betydande skillnader mellan dessa elektroniska spel, eftersom det i landbaserade kasinon krävs att spelarna är fysiskt närvarande för att kunna spela. Den fysiska närvaron medför olika slags kostnader (t.ex. transport, inträde, garderob, mat eller dryck) som inte uppstår med onlinespel.
(31)
Enligt de danska myndigheterna återspeglar det faktum att ett antal medlemsstater förbjuder onlinespel medan de tillåter landbaserade speltjänster, att det finns skillnader mellan hur de två typerna av spel erbjuds.
(32)
Dessutom hävdade de danska myndigheterna att kommissionen inte hade beaktat slutsatserna i sin undersökning av speltjänster på Europeiska unionens inre marknad från 2006, ”Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union” (11), enligt vilken online- och landbaserade kasinon bör ses som separata och särskiljbara marknader.
(33)
De danska myndigheterna betonade också att kommissionens bedömning endast fokuserade på landbaserade kasinon och inte beaktade spelmaskiner (dvs. enarmade banditer, till skillnad från roulett, blackjack, poker osv.) som finns i landbaserade utskänkningsställen eller i nöjes- och spelhallar.
(34)
I fråga om att åtgärden motiveras med hänvisning till skattesystemets logik, hävdar de danska myndigheterna att kommissionen kanske har missförstått den anmälda åtgärdens mål. Åtgärden har inte som mål att skydda den danska spelindustrins internationella konkurrenskraft utan att driva på de mål som anges i lagstiftningen (hålla spelandet på en moderat nivå; skydda unga personer eller andra känsliga personer från att utnyttjas genom spel eller från att utveckla spelberoende; skydda spelarna genom att se till att spelen erbjuds på ett skäligt, ansvarsfullt och öppet sätt; säkerställa den allmänna ordningen och förhindra att spel används för kriminella ändamål).
(35)
När det gäller de olika skattesatserna för online- och landbaserade spel konstaterade de danska myndigheterna att de står inför ett dilemma rörande lagstiftning och tillsyn. De kunde å ena sidan inte längre upprätthålla den aktuella monopolsituationen och fördröja liberaliseringen av marknaden för onlinespel. Å andra sidan, om samma skattenivå skulle gälla för online- och landbaserad spelverksamhet, undermineras de politiska mål som regeringen driver inom detta område.
(36)
De danska myndigheterna hävdade särskilt att en enhetlig skattenivå för all sorts spelverksamhet skulle leda till inkonsekventa lösningar, oavsett vilken beskattningsmodell man väljer. En modell baserad på en lägre och enhetlig skattesats på 20 procent skulle ge ett starkt incitament till att spela i landbaserade kasinon, vilket strider mot konsumentskyddets allmänna mål.
(37)
Å andra sidan skulle en modell baserad på en högre och enhetlig skattesats liknande den som tillämpas på landbaserat spelande avhålla onlineaktörerna från att ansöka om licens för att erbjuda tjänster med Danmark som bas, vilket strider mot lagens mål rörande liberalisering. Detta skulle också stå i strid med konsumentskyddets allmänna mål eftersom det inte skulle vara möjligt att genomföra effektiv kontroll av onlinespelande.
(38)
Som stöd för sin ståndpunkt överlämnade de danska myndigheterna ett memorandum av den 6 mars 2010 från skatteministern till de politiska språkrören för det danska parlamentets politiska partier rörande den skattenivå som bör fastställas (12). Enligt detta memorandum ska den aktuella differentierade skattemässiga behandlingen ses som resultatet av en balansgång vars syfte är att å ena sidan se till att lagen upprätthålls och å andra sidan maximera skatteintäkterna och hålla spelandet på en moderat nivå.
(39)
I detta sammanhang ansåg de danska myndigheterna att man även bör beakta den internationella konkurrensen och onlinespelbranschens globala karaktär. I detta hänseende hänvisade de danska myndigheterna till undersökningen om speltjänster på Europeiska unionens inre marknad, enligt vilken leverantörernas kostnader för att erbjuda spel i ett visst land inte bör överstiga kostnaderna för att erbjuda spel från utlandet, så att det för konsumenter och leverantörer blir mer attraktivt att spela och erbjuda spel inom det aktuella landets jurisdiktion (13).
(40)
Vidare hävdade de danska myndigheterna att domstolens princip i målet Salzgitter, enligt vilken kommissionen inte bör jämföra den anmälda skattenivån med skattenivåer som tillämpas i andra medlemsstater vid bedömningen av huruvida en anmäld åtgärd utgör statligt stöd (14), inte är relevant i fråga om den anmälda lagen, eftersom den differentierade skattemässiga behandlingen mellan land- och onlinebaserad spelverksamhet enbart baserar sig på nationella skattemässiga faktorer. Särskilt gäller att den danska regeringen inte beaktade skattesatser som tillämpas i andra länder i syfte att förbättra den danska spelindustrins konkurrenskraft, utan den försökte enbart hitta den rätta balansen mellan de fyra ovan nämnda politiska målen för den anmälda lagen.
(41)
Dessutom hävdade de danska myndigheterna att kommissionen hade misstolkat målet Salzgitter, eftersom kommissionen inte åberopade detta mål i syfte att bedöma den anmälda åtgärdens selektiva karaktär utan för att granska huruvida den anmälda åtgärdens selektivitet kunde anses vara motiverad.
(42)
Med hänvisning till de skäl som anförs ovan anser de danska myndigheterna att den anmälda skatteåtgärden, även om den konstateras vara selektiv, bör anses vara motiverad med stöd av skattesystemets logik.
5. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PARTER
(43)
Kommissionen mottog synpunkter från sjutton berörda tredje parter, inbegripet de klagande, av vilka sju var sammanslutningar (15), sju var företag (16) och tre var medlemsstater (17).
(44)
Vad gäller åtgärdens selektivitet hävdar en del av de berörda parterna att online- och landbaserade kasinon inte befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation eftersom de inte verkar på samma marknad, och att skatteåtgärden därför inte bygger på det allmänt tillämpliga skattesystemet. Därför bör skatteåtgärden inte anses vara selektiv.
(45)
Som stöd för denna ståndpunkt hävdar de berörda tredje parterna att de produkter som erbjuds av online- och landbaserade kasinon skiljer sig åt betydligt sinsemellan. De aktiviteter som erbjuds av landbaserade kasinon ger en social upplevelse där - till skillnad från vid spel online - umgänget personer emellan och den fysiska omgivningen utgör en central del av spelupplevelsen. Vidare bör landbaserat spelande betraktas som en del av en övergripande nöjesupplevelse som kompletteras av andra aktiviteter av den typ som erbjuds i restauranger, barer, konventionslokaler och hotell.
(46)
Dessa berörda parter hävdar vidare att de online- och landbaserade spelaktiviteterna inte representerar samma risker för beroende. Stöd för denna ståndpunkt finns i domstolens rättspraxis, enligt vilken utbudet av hasardspel online kan visa sig vara en källa till risker av ett annat slag och ha en större storleksordning när det gäller konsumentskydd (18). Likaså hänvisas till den studie om spelande som publicerats av Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), enligt vilken onlinespel representerar en faktisk beroenderisk som behöver bemötas genom en reglerad marknad för onlinespel.
(47)
Dessutom hävdar en del av de berörda parterna att det finns en segmentering av spelmarknaden baserad på olika distributionskanaler, och att detta kunde ses som en grund för att skilja mellan olika relevanta marknader. I detta hänseende hänvisar dessa parter till den franska konkurrensmyndighetens yttrande av den 20 januari 2011, i vilket noteras att onlinespel kan differentieras från spelande i klubbar eller lokaler (20).
(48)
En del av de berörda parterna påpekade också att landbaserade speloperatörer är utsatta för ett begränsat konkurrenstryck inom det specifika geografiska område där de erbjuder sina spel. Däremot har onlinebaserade aktörer skarp konkurrens från andra motsvarande aktörer. Särskilt gäller att spelprodukterna i de landbaserade kasinona är bundna till en fysisk plats och att kunderna därför måste förflytta sig fysiskt för att komma dit. Exempelvis finns det i Danmark endast sex platser där landbaserade kasinon kan bedriva verksamhet. Onlinespelen ger däremot spelarna tillgång till ett stort urval spelmöjligheter som erbjuds av olika internationella aktörer. Dessutom betonas den skarpa konkurrensen mellan onlinekasinon ytterligare genom förekomsten av specialiserade webbplatser som visar jämförelser av utbudet hos olika onlineaktörer, och ett stort antal bloggar och forum där spelarna kan jämföra produkter, priser och tjänster som onlineaktörerna erbjuder.
(49)
Samtidigt påpekar dessa berörda parter att vinstmarginalerna förknippade med onlinespel är betydligt lägre än vinstmarginalerna för landbaserade spel, på grund av den skarpa konkurrensen mellan onlineaktörerna och avsaknaden av sådan konkurrens mellan landbaserade kasinon. Onlinekasinonas vinstmarginaler mätta i förhållande till tillbakabetalningsprocenten, dvs. den procentandel av insatserna som betalas tillbaka till kunderna, är därför markant lägre. Dessutom kan landbaserade kasinon också erbjuda andra produkter som inte finns i en onlinemiljö och på så sätt få sidoinkomster t.ex. från kasinohotell, barer eller restauranger. Eftersom landbaserade spelaktörer kan generera högre spelvinster jämfört med onlineaktörer kunde skillnaden i skattesatser motiveras genom principen om ”ekonomisk kapacitet att betala” enligt vilken den som klarar en högre skattebörda bör betala mera skatt.
(50)
Utöver de ovan nämnda argumenten hävdade vissa berörda parter också att även om den danska åtgärden skulle konstateras vara selektiv, kan selektiviteten motiveras med hänvisning till skattesystemets karaktär och allmänna egenskaper. Syftet med den danska differentierade skattesatsen var att se till att onlineaktörerna ansöker om dansk licens och därmed betalar danska skatter i fortsättningen, samtidigt som hänsyn till konsumentskyddet garanteras enligt den danska spellagstiftningen.
(51)
I detta sammanhang hänvisade vissa berörda parter till kommissionens meddelande från 1998 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (21), enligt vilket ett skattesystems berättigande är att uppbära skatteintäkter avsedda att finansiera statens utgifter. På denna grund anser de att målet att optimera skatteintäkterna från utbudet av onlinespel som erbjuds personer med hemvist i Danmark inte uppfylls om skattesatsen är högre än den som fastställs för onlinespel enligt den anmälda lagen.
(52)
Till skillnad från de ovan nämnda argumenten var synpunkterna från de övriga tredje parterna - i huvudsak landbaserade aktörer - kritiska mot de danska myndigheternas ståndpunkt.
(53)
Dessa berörda parter hävdade i sak att det danska skattesystemet bör anses vara selektivt eftersom det innebär en skillnad mellan den skattemässiga behandlingen av två grupper av företag vars rättsliga och faktiska situation är jämförbar med tanke på åtgärdens mål. Dessa parter hävdar att online- och landbaserade kasinon bedriver konkurrerande verksamheter på en och samma marknad och att de därför befinner sig i jämförbara situationer.
(54)
Som stöd för denna ståndpunkt hävdar de berörda parterna att de spel som erbjuds i online- och landbaserade kasinon är liknande. Kasinospelreglerna bör anses vara de samma och den virtuella växelverkan med croupierer eller andra spelare online kan jämföras med den fysiska växelverkan i landbaserade kasinon. Tillverkarna av landbaserade spelmaskiner tillverkar samma modeller för användning online som för landbaserad användning. Tekniskt sett skulle därför kasinospel som erbjuds online och på fysiska platser vara identiska när det gäller teknisk plattform, beskrivning, egenskaper, format och parametrar.
(55)
De berörda parterna hävdar vidare att användarna av online- och landbaserade kasinon har jämförbara profiler. Användaraspekten bör således inte användas som ett viktigt argument för att skilja onlinespelande från landbaserat spelande.
(56)
Vissa berörda parter ansåg att onlinespelande inte ska ses som en aktivitet som skiljer sig från landbaserat spelande, utan helt enkelt som en annan kanal för att erbjuda spel till spelarna.
(57)
Utöver de ovan anförda argumenten hävdade de berörda parterna att den aktuella spelmarknaden bör ses som en enda marknad som genomgår en markant förändring som kännetecknas av att en betydande mängd spelare övergår från landbaserade till onlinebaserade kasinon. Det finns flera tänkbara orsaker till denna nya utveckling, inbegripet den ständigt ökande användningen av internet, de låga driftskostnaderna för onlinekasinon på alla nivåer (lokaler, personal och fasta kostnader), det faktum att onlinekasinon kan ge obegränsat tillträde till onlinespelande dygnet runt och var som helst tack vare den kontinuerliga utvecklingen av nya tekniker.
(58)
De berörda parterna förutspår att denna förskjutning av marknadsandelen från landbaserat till onlinebaserat spelande kommer att öka i framtiden, med tanke på den snabba tekniska utvecklingen, nya affärsidéer och den marknadspenetration som är typisk för e-handel, som har gjort denna sektor av spelindustrin extremt dynamisk och flexibel. I detta hänseende hänvisar de också till yttrandet från generaladvokat Bot i målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) enligt vilket de nya kommunikationsmedlen gör att hasardspel och penningspel, som tidigare endast fanns att tillgå på bestämda platser, numera kan spelas när som helst och var som helst, tack vare nya tekniker via telefoner, interaktiv television och Internet.
(59)
Likaså hänvisas till kommissionens undersökning från 2006 om speltjänster på den inre marknaden (23). Enligt den kommer kasinospelandet att i framtiden i allt högre grad bli serverbaserat eftersom spelmaskinerna i allt högre grad ersätts med nedladdningsbara spelprogram (24). Denna utveckling markeras av uppkomsten av nya hybridspel.
(60)
Med stöd av detta argument hävdar de berörda parterna att åtgärden är selektiv eftersom verksamheten i online- och landbaserade kasinon kan anses vara rättsligt och faktiskt jämförbar. En sådan selektivitet kan inte motiveras med skattesystemets logik. Dessutom anser de att en högre skatt inte avhåller onlineaktörer från att ansöka om licens i Danmark.
(61)
Danmarks hänvisning till andra medlemsstaters nationella skattesystem som motivering för behovet att kunna locka aktörer som erbjuder onlinekasinotjänster är dessutom inte relevant, eftersom det enligt fast rättspraxis gäller att alla motiveringar enbart bör basera sig på det nationella skattesystemet (25). De danska myndigheternas argument om att det är nödvändigt att sänka skattesatsen för vissa företag för att öka konkurrensen på marknaden är dessutom ett argument som konsekvent har förkastats i rättspraxis.
6. DANMARKS SYNPUNKTER RÖRANDE SYNPUNKTERNA FRÅN TREDJE PARTER
(62)
Samtidigt som de danska myndigheterna upprepade sin ståndpunkt om att den anmälda åtgärden inte är selektiv och att den inte utgör statligt stöd, påpekade de danska myndigheterna att alla intervenerande regeringar ger sitt stöd för ståndpunkten att det i lagstiftningshänseende finns ett behov att skilja mellan onlinekasinon och landbaserade kasinon.
(63)
De påpekar också att den metod som används för att definiera relevant marknad enligt artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget är avsedd för privata företag och grundar sig på en bedömning av hur efterfråge- och utbudssidan bedömer utbytbarheten hos en produkt, och att den därför inte bör tillämpas vid en bedömning rörande statligt stöd. Att använda den metoden skulle innebära att man överskrider gränserna för de regler rörande statligt stöd som för närvarande tillämpas på en medlemsstats oberoende beskattningsrätt.
(64)
De anser att onlinespelande bör skiljas åt från landbaserat spelande. I detta hänseende hänvisar de också till kommissionens ståndpunkt i koncentrationsförfaranden, enligt vilken spelmaskiner (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad (26). De nämner också bl.a. ett beslut från den franska konkurrensmyndigheten, enligt vilket landbaserad poker inte utgör del av samma marknad som onlinepoker, eftersom landbaserad poker kräver personlig självkontroll, observation av andra spelare, ofta har högre kostnader och påverkas av geografiska begränsningar (27). Likaså hänvisar de till ett koncentrationsbeslut från den brittiska konkurrensmyndigheten (British Office of Fair Trading) enligt vilket det finns en skillnad mellan å ena sidan licensierade vadslagningskontor och å andra sidan vadslagning per telefon och Internet (28).
(65)
När det gäller skillnaderna rörande produktmarknader påpekar de danska myndigheterna att många av intervenienterna anser att det i spellokaler erbjuds tilläggstjänster och betydligt dyrare sådana. De danska myndigheterna upprepade med hänvisning till sociologiska faktorer att onlinespelare och landbaserade spelare är olika typer av konsumenter, vilket också indikeras i kommissionens nyligen utkomna grönbok om onlinespel på den inre marknaden (24 mars 2011), där det konstateras att onlinespelarnas profil ser ut att avvika från profilen för traditionella kunder vid kasinon eller vadslagningsställen (29).
(66)
De danska myndigheterna upprepar också att onlineaktörernas tillbakabetalningsprocent är betydligt högre eftersom de har lägre driftskostnader. De påpekar också att skillnaderna mellan online- och landbaserade kasinon tar sig uttryck i form av tekniska aspekter hos den programvara som används, de olika bestämmelserna för hur licenser beviljas och de landbaserade kasinonas lokala dominans.
(67)
De danska myndigheterna bestrider också den tolkning som framförts av vissa berörda parter rörande det ovan nämna yttrandet från generaladvokat Bot i målet Liga Portuguesa. De påpekar att detta yttrande, som lämnades i ett sammanhang som gällde friheten att tillhandahålla tjänster, stämmer överens med tanken om att onlineaktörer bör anses befinna sig i en rättslig och faktisk situation som inte kan jämföras med situationen för landbaserade spelaktörer.
(68)
De danska myndigheterna erkänner dock att vissa typer av onlinespeltjänster fortsättningsvis kan ses som en annan form av försäljning, vilket är fallet med vadhållningstjänster.
(69)
När det gäller den anmälda lagens mål förkastar de danska myndigheterna argumentet från vissa berörda parter om att den anmälda lagen har som syfte att locka utländska spelaktörer. De anser att de mål som regeringen eftersträvar är de mål som anges i lagen om spel. Dessutom skulle det allmänna målet med den nya lagen förbli oförändrat, dvs. att generera intäkter på spelande i likhet med de övriga ordningarna för att få intäkter för finansiering av den allmänna budgeten.
(70)
De danska myndigheterna instämmer i den synpunkt som vissa berörda parter har uttryckt, att skattesubjektets betalningsförmåga kan betraktas som en giltig motivering. I det aktuella fallet skulle onlineaktörernas betalningsförmåga vara betydligt lägre.
(71).
De danska myndigheterna påpekar slutligen att deras skattesystem för onlinespel är utformat för att säkerställa största möjliga intäkter. En lägre skattesats för onlinespel skulle svara mot behovet att nå jämvikt mellan de fyra mål som anges i den anmälda lagen och behovet att maximera skatteintäkterna.
7. BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDEN
7.1 Förekomsten av statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(72)
Enligt artikel 107 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”.
7.1.1 Statliga medel
(73)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget bör det handla om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. En förlust av skatteintäkter motsvarar användning av statliga medel i form av skatteutgifter.
(74)
I det aktuella ärendet har ingen av parterna, varken de danska myndigheterna, de klagande eller tredje parter, hävdat att det handlar om statliga medel.
(75)
Genom att låta onlineaktörerna betala skatt enligt en relativt låg sats på 20 procent av deras GGR (30) går de danska myndigheterna miste om intäkter som utgör statliga medel. Kommissionen anser därför att den berörda åtgärden innebär förlust av statliga medel och därför genomförs med statliga medel.
7.1.2 Fördelar
(76)
Åtgärden bör också ge mottagaren en ekonomisk fördel. Begreppet fördel omfattar inte bara positiva fördelar utan också insatser som på olika sätt lindrar de element som normalt belastar ett företags budget (31).
(77)
I det aktuella ärendet har ingen av parterna - varken de danska myndigheterna, de klagande eller tredje parter, bestridigt att det handlar om en fördel.
(78)
Enligt lagen om spelskatt är onlinespelföretag skyldiga att betala skatt på sin GGR enligt en sats på 20 procent. Denna skattesats är betydligt lägre än den som tillämpas på landbaserade spelaktörer. Onlinespelföretagen åtnjuter därför en fördel i form av en lägre skattebörda. Den berörda åtgärden ger därför en fördel till företag som erbjuder onlinespeltjänster.
7.1.3 Snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln
(79)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ska åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. I det aktuella fallet kommer onlineaktörer som vill etablera sig i Danmark att utsättas för konkurrens och delta i handeln mellan medlemsstaterna. Av det följer att lagen om spelskatt, enligt vilken danska företag som erbjuder onlinespeltjänster får en gynnsam skattebehandling, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
7.1.4 Selektivitet
(80)
För att åtgärden ska betraktas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget måste den konstateras vara selektiv, dvs. gynna vissa företag eller viss produktion.
(81)
Den etablerade tolkningen av selektivitet i rättspraxis är att en åtgärd är selektiv om den är avsedd att delvis undanta vissa företag från de ekonomiska belastningar som uppstår vid normal tillämpning av det allmänna systemet med obligatoriska bidrag som åläggs enligt lag (32). Av detta följer att åtgärden är selektiv om den innebär en avvikelse från tillämpningen av det allmänna skattesystemet. I gällande rättspraxis fastslås att det ska undersökas om en given åtgärd gynnar vissa företag i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation med tanke på det mål som gäller för åtgärden i fråga (33).
(82)
Om bedömningen tyder på att åtgärden avviker från det allmänna skattesystemet bör man undersöka om avvikelsen följer av arten eller strukturen hos det skattesystem som åtgärden utgör del av (34). Det ska med andra ord undersökas om den aktuella åtgärden, som a priori verkar vara selektiv, kan motiveras med tanke på skattesystemets logik (35).
(83)
I det aktuella fallet bör skattesystemet för dansk spelverksamhet definieras som referenssystem. Syftet med lagen om spelskatt är att reglera betalningen av skatt på all spelverksamhet som erbjuds eller ordnas i Danmark, oavsett om verksamheten är online- eller landbaserad. Den berörda åtgärden (dvs. differentierad skattemässig behandling till förmån för onlinespel) bör därför bedömas mot detta referensskattesystem.
(84)
Eftersom det i den anmälda lagen föreskrivs att innehavare av licens för att erbjuda spel i onlinekasinon beskattas med 20 procent av GGR, medan innehavare av licens för att erbjuda spel i landbaserade kasinon beskattas med en grundskatt på 45 procent av GGR och en tilläggskatt på upp till 30 procent av GGR, uppstår frågan om huruvida online- och landbaserade spelaktörer som beskattas på olika sätt kan anses vara i en rättsligt och faktiskt jämförbar situation.
(85)
I detta hänseende har de danska myndigheterna vidhållit att online- och landbaserade spelaktiviteter inte är rättsligt och faktiskt jämförbara när det gäller plattform, kostnader, ekonomiska marginaler, sociala upplevelser, leverantörer eller produkter.
(86)
De har även, i likhet med andra berörda parter, betonat den väsentliga skillnaden mellan de två kategorierna av aktörer med hänvisning till den skarpa konkurrens som gäller för onlinekasinon jämfört med den avsaknad av konkurrens som gäller för landbaserade aktörer.
(87)
Trots ett antal objektiva skillnader mellan online- och landbaserade spelaktörer (såsom närvaro online och fysisk närvaro), anser kommissionen att de ovan nämnda skillnaderna mellan online- och landbaserade kasinon inte är tillräckliga för att man ska kunna fastslå en väsentlig och avgörande rättslig och faktisk skillnad mellan de två typerna av företag.
(88)
I detta hänseende noterar kommissionen att de spel som erbjuds av landbaserade och onlinebaserade spelaktörer motsvarar varandra. De spel som erbjuds både av online- och landbaserade aktörer - roulett, baccarat, punto banco, blackjack, poker och spel på vinstgivande spelmaskiner - utgör delar av samma spelaktiviteter, oavsett om spelen erbjuds online eller på landbaserade platser. Dessutom verkar kasinospel som erbjuds online och på landbaserade platser att vara tekniskt sett jämförbara när det gäller teknisk plattform, format och parametrar.
(89)
I detta hänseende anser kommissionen att man i beskattningshänseende bör se onlinespelen som en ny distributionskanal för samma typ av spelverksamhet. Som stöd för denna ståndpunkt noterar kommissionen att man i onlinekasinon har gjort betydande insatser för att simulera upplevelsen i landbaserade kasinon, så att spelaren upplever sig spela i ett landbaserat kasino i stället för i en virtuell miljö.
(90)
De danska myndigheterna har, i syfte att underbygga sin syn på att online- och landbaserat spelande inte kan jämföras rättsligt och faktiskt, hänvisat bland annat till ett beslut från British Office of Fair Trading enligt vilket åtskillnad görs mellan licensierade vadslagningskiosker å enda sidan och vadslagning per telefon eller Internet å andra sidan (36). Denna hänvisning är dock inte förenlig med de danska myndigheternas ståndpunkt om att online- och landbaserad vadslagning är identiska tjänster (37). I detta hänseende är det också motsägelsefullt att de danska myndigheterna anser att landbaserade och onlinebaserade vadslagningstjänster är liknande verksamheter och beskattar dem på samma sätt, medan de anser att andra typer av online- och landbaserade speltjänster är distinkta verksamheter som skiljer sig åt sinsemellan och som beskattas med olika skattesatser.
(91)
De danska myndigheterna hänvisade också till kommissionens beslut i ärendet Candover-Cinven-Gala (38) enligt vilket spelmaskiner (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad (39). Bortsett från att det beslutet varken berör tillämpning av reglerna om statligt stöd eller frågan om selektivitet, framgår det dock av beslutet att spelautomater (jackpotautomater, enarmade banditer och all-cash-spelmaskiner eller nöjesspel med priser) utgör en separat produktmarknad, även om de också kan betraktas som en del av spelutbudet på de platser där de finns, dvs. i kasinon, bingoklubbar, spelhallar, barer, vadslagningskiosker osv. (40)
(92)
De påstådda skillnaderna rörande användarnas socioekonomiska profiler, risken för att utveckla spelberoende och marknadens utveckling är inte tillräckliga för att slå fast att online- och landbaserat spelande är två olika typer av aktiviteter som inte är rättsligt och faktiskt jämförbara. Vissa av de undersökningar som de danska myndigheterna och de klagande hänvisar till ser ut att innehålla tillräckliga uppgifter för att ge stöd för motsatta slutsatser. De danska myndigheterna hävdar således att kommissionens undersökning från 2006 om speltjänster på den inre marknaden (41) tyder på att online- och landbaserade marknaderna är separata (42). Vissa av de berörda parterna hänvisade till samma rapport (43) men då för att påpeka att marknaden för onlinespel inte ska ses som en ny marknad utan som en utvidgning av samma spelmarknad kännetecknad av utvecklingen av nya hybridspel (44).
(93)
Motstridiga uttalanden finns också i den undersökning som genomfördes av det danska socialforskningsinstitutet (45) och som såväl de danska myndigheterna som de klagande hänvisade till. Där som de danska myndigheterna hävdar att spelare i landbaserade kasinon skiljer sig från spelare i onlinekasinon när det gäller ålder, kön och utbildningsnivå, hänvisar de klagande till samma undersökning men kommer till motsatta slutsatser och hävdar att undersökningen visar att det inte finns väsentliga skillnader mellan användarprofilerna i online- och landbaserade kasinon. De anser att undersökningen visar att spelare som spelar i online- och landbaserade kasinon typiskt tillhör samma grupp av unga män mellan 18 och 24 års ålder (46).
(94)
På grundval av det ovanstående sluter kommissionen sig till att online- och landbaserade kasinon ska ses såsom rättsligt och faktiskt jämförbara. Eftersom både online- och landbaserat spelande är förknippat med samma risker, gäller den anmälda åtgärden både online- och landbaserat spelande. Den berörda åtgärden medför differentierad skattemässig behandling som gynnar onlineaktörer och missgynnar landbaserade kasinon. Av detta följer att den åtgärd som granskas a priori bör anses vara selektiv i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget, eftersom den utgör en avvikelse från det allmänna skattesystemet.
(95)
Huruvida en åtgärd som a priori verkar vara selektiv kan berättigas med hänvisning till skattesystemets art eller struktur måste bedömas mot bakgrund av gällande rättspraxis. Skattesystemets grundprinciper eller huvudlinjer kan användas som grund för att berättiga åtgärdens selektivitet.
(96)
I detta hänseende hävdade de danska myndigheterna, med hänvisning till den berörda sektorns särdrag, att den differentierade skattemässiga behandlingen till förmån för onlinespelaktörerna är det enda sättet att säkerställa ett effektivt skattesystem. En högre skattesats skulle avhålla onlineaktörerna från att anhålla om en dansk licens, medan en lägre skattesats för alla aktörer skulle motarbeta det allmänna målet att hålla spelandet på en skälig nivå.
(97)
De danska myndigheterna har också hävdat att onlineaktörernas betalningsförmåga, som enligt uppgift är lägre än de landbaserade kasinoaktörernas, motiverade de olika skattesatserna mellan de två kategorierna av aktörer.
(98)
Mot bakgrund av de ovan nämnda argumenten påminner kommissionen om att en medlemsstat, enligt rättspraxis (47) och enligt kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (48) måste fastställa om den berörda åtgärden bygger på systemets grundprinciper. Ett berättigande som baserar sig på det berörda skattesystemets art eller allmänna struktur utgör ett undantag från förbudet mot statligt stöd. Det måste därför vara föremål för en strikt tolkning (49).
(99)
Följaktligen måste de danska myndigheterna bevisa att den berörda skatteåtgärden kan motiveras med skattesystemets logik. De danska myndigheterna framförde dock inte tillräckliga och övertygande bevis som stöd för sitt påstående om att lägre skattesats för ett visst segment (onlineaktörer) som utgör del av en större kategori (spelaktörer) som ett medel för att säkerställa att de förstnämnda ansöker om licens skulle bygga på de principer och den logik som gäller för det danska skattesystemet. Särskilt gäller att målet att locka utländska onlineaktörer till Danmark och få dem att omfattas av de danska reglerna bör betraktas som ett mål för allmän ordning som faller utanför skattesystemets logik.
(100)
När det gäller onlineaktörernas påstådda sämre betalningsförmåga kunde de danska myndigheterna inte heller fastställa att det skulle finnas en lönsamhetsskillnad mellan online- och landbaserade kasinoaktiviteter som skulle motivera den differentierade skattemässiga behandlingen. Inte heller har de danska myndigheterna påvisat att den finansiella betalningsförmågan är en princip som ingår i deras system för direkt företagsbeskattning och som kan åberopas i det aktuella fallet som motivering för den differentierade skattemässiga behandlingen av online- och landbaserade kasinon.
(101)
Av det ovan anförda följer att kommissionen anser att den anmälda lagens selektivitet inte kan motiveras med hänvisning till skattesystemets logik.
7.1.5 Slutsatser
(102)
Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommissionen att kriterierna enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget uppfylls och att åtgärden genom vilken onlinespel beläggs med en lägre skattesats utgör statligt stöd till de onlineaktörer som är etablerade i Danmark.
7.2 Åtgärdens förenlighet med artikel 107.3 i EUF-fördraget
(103)
I artikel 107.2 och 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges regler för när vissa stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden och vilka typer av stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden.
(104)
Kommissionen anser att den aktuella åtgärden kan konstateras vara förenlig med den inre marknaden med hänvisning till det undantag som anges i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, enligt vilket det är tillåtet med ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(105)
Kommissionen noterar att åtgärden inte faller inom räckvidden för existerande riktlinjer för tillämpning av artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Åtgärden måste därför bedömas direkt mot bakgrund av denna bestämmelse i fördraget. För att en stödåtgärd ska vara förenlig enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget måste den ha ett mål av allmänt intresse på ett nödvändigt och proportionerligt sätt. Vid bedömning av en åtgärds förenlighet med den inre marknaden väger kommissionen de positiva verkningarna när det gäller att nå ett mål av allmänt intresse mot de potentiellt negativa verkningarna, såsom snedvridning av handeln och av konkurrensen. Bedömningen görs i tre steg. De två första stegen gäller de positiva verkningarna av det statliga stödet och det tredje steget gäller de negativa verkningarna och den resulterande jämvikten mellan positiva och negativa verkningar (50). Bedömningen är upplagd enligt följande:
1)
Har stödåtgärden ett väldefinierat mål av allmänt intresse?
2)
Är stödåtgärden väl anpassad för att nå ett mål av allmänt intresse, dvs. är det föreslagna stödet avsett för ett marknadsmisslyckande eller riktat på något annat mål? Här frågas särskilt följande:
a)
Är stödåtgärden ett lämpligt instrument, dvs. finns det andra, bättre ägnade instrument?
b)
Finns det en stimulanseffekt, dvs. leder stödet till ändrat beteende hos potentiella mottagare?
c)
Är stödåtgärden proportionerlig, dvs. kunde samma ändring av agerande nås med mindre mängd stöd?
3)
Är snedvridningen av konkurrensen och effekterna på handeln begränsade, så att den totala balansen är positiv?
7.2.1 Mål av allmänt intresse
(106)
De danska myndigheterna förklarade att de hade beslutat att genomföra en reform av existerande lagstiftning om spel- och vadhållningstjänster i syfte att ersätta det existerande monopolsystemet med ett reglerat och delvis liberaliserat system. Liberalisering ansågs vara nödvändig bland annat för att efterleva EU-lagstiftningen efter att kommissionen inlett ett överträdelseförfarande och efter att ett motiverat yttrande lämnats den 23 mars 2007 (51), och för att svara mot hotet från olagliga speltjänster som erbjuds av spelaktörer i andra länder.
(107)
Hittills har den danska spelsektorn i grunden varit ett statligt monopol, eftersom endast en licens har utfärdats till ett statskontrollerat företag, Danske Spil A/S. Trots att det enligt den rättsliga ramen är förbjudet för utländska onlineaktörer att marknadsföra sina speltjänster till konsumenter med hemvist i Danmark, har många onlineaktörer som är etablerade i andra medlemsstater och även i tredjeländer erbjudit sina tjänster via kanaler som inte finns i Danmark, t.ex. satellittevekanaler som sänder från Storbritannien. De danska myndigheterna konstaterade i sin anmälan att de i praktiken inte kan verkställa förbudet mot att andra speltjänstleverantörer marknadsför sina tjänster i Danmark, eftersom det vid ett danskt domstolsförfarande fastslogs att det danska spelmonopolet utgjorde en begränsning av den fria rörligheten för tjänster. Till följd av detta fortsatte en otillfredsställande situation där det existerande monopolets laglighet ifrågasattes, inte bara genom administrativa och rättsliga förfaranden utan också genom det direkta utbudet av onlinespeltjänster från olicensierade aktörer i andra jurisdiktioner.
(108)
Enligt motiveringen som åtföljer lagen om spel motiverades liberaliseringsprocessen med hänvisning till den senaste tekniska utvecklingen genom vilken Danmark blivit del av ett globalt kommunikationssamhälle där konsumenterna har tillgång till ett brett utbud tjänster från leverantörer i olika jurisdiktioner. Under de tio senaste åren har onlinespel utvecklats till en viktig försäljningsprodukt på internet, särskilt efter att onlinepoker infördes. Internet har gett de danska medborgarna möjlighet att jämföra produkterna och produkturvalet från Danske Spil med produkter som erbjuds av onlineaktörer i Storbritannien, Malta, Gibraltar och andra länder. Under de senaste åren har ett snabbt ökande antal danskar börjat spela hos de internationella spelaktörerna. De danska myndigheterna har förklarat att regeringen var orolig för att spelutbud som inte regleras och kontrolleras effektivt kan kopplas till negativa följder för samhället i form av brottslighet och nedmontering av den allmänna ordningen, och leda till att sårbara individer blir spelberoende. Samtidigt har Danske Spil haft stadigt sjunkande intäkter. De danska myndigheterna behövde därför kunna reglera och kontrollera de speltjänster som erbjuds till danska medborgare för att kunna kanalisera spelandet till en kontrollerad ram och på så sätt förebygga negativa följder för samhället.
(109)
I anslutning till detta påminner kommissionen om att spelsektorn aldrig har varit föremål för harmonisering inom Europeiska unionen. Enligt artikel 2 i tjänstedirektivet är spel t.o.m. uttryckligen undantagna från direktivets räckvidd (52). Trots att det inte finns någon sekundärlagstiftning inom området, kan gränsöverskridande spelverksamhet falla inom räckvidden för de grundläggande friheterna i fördraget, nämligen etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget).
(110)
I princip krävs det enligt artikel 56 i EUF-fördraget att alla begränsningar för friheten att tillhandahålla tjänster avskaffas, även om begränsningarna gäller utan åtskillnad mellan nationella tjänsteleverantörer och leverantörer från andra medlemsstater, om begränsningarna kan medföra förbud, hinder eller sämre lönsamhet för tjänsteleverantörer etablerade i andra medlemsstater där de lagligen tillhandahåller liknande tjänster (53). Enligt rättspraxis gäller också att om en medlemsstat har lagstiftning enligt vilken leverantörer i en annan medlemsstat inte får erbjuda tjänster i den första medlemsstaten via internet utgör en begränsning av friheten att erbjuda tjänster enligt artikel 56 i EUF-fördraget (54) Dessutom är friheten att tillhandahålla tjänster en fördel både för leverantörerna och för mottagarna av tjänster (55).
(111)
I det aktuella fallet och trots att erbjudandet av speltjänster primärt faller inom räckkvidden för den grundläggande frihet som anges i artikel 56 i EUF-fördraget, påverkas etableringsfriheten också av den danska lagstiftningen. Enligt lagen artikel 27 om spel måste tillhandahållare av onlinespel antingen vara etablerade i Danmark eller, om de har sin hemvist i en annan EU- eller EES-medlemsstat, utse en godkänd företrädare. Motiveringen för begränsningar av etableringsfriheten gäller också som motivering för begränsningarna av friheten att tillhandahålla tjänster.
(112)
Begränsningar av dessa grundläggande friheter godtas endast i form av de undantagsåtgärder som uttryckligen anges i artikel 52 i EUF-fördraget eller om de kan motiveras enligt rättspraxis på grund av tvingande hänsyn till det allmänna intresset. Enligt artikel 52.1 i EUF-fördraget tillåts begränsningar som motiveras med allmän ordning (ordre public), allmän säkerhet eller allmänhetens hälsa.
(113)
I fråga om spelverksamhet har domstolen i sina utslag erkänt ett antal motiveringar av tvingande allmänt intresse, såsom konsumentskydd, förebyggande av bedrägeri och begränsningar av incitament till överdrivna utgifter på spelande samt det allmänna behovet att bevara den allmänna ordningen. I det sammanhanget kan moraliska, religiösa och kulturella faktorer och de moraliskt och finansiellt skadliga följderna för individen och samhället förknippade med spelande och vadhållning tjäna som motivering för att ge de nationella myndigheterna en tillräcklig bedömningsmarginal, så att de kan avgöra vad som krävs för konsumentskyddet och skyddet av allmän ordning. Det betyder att begränsningarna under alla omständigheter måste motiveras med tvingande krav med tanke på det allmänna intresset, vara lämpliga för att det eftersträvade målet ska nås och inte gå längre än vad som är nödvändigt för att nå målet. Begränsningarna måste också tillämpas utan diskriminering (56).
(114)
Här bör dock noteras att förlorade skatteintäkter inte finns bland de motiveringar som förtecknas i artikel 52 i EUF-fördraget eller godkänns enligt rättspraxis (57), och därför kan de inte betraktas som tvingande skäl med hänvisning till det allmänna intresset som kan användas för att motivera en åtgärd som i princip står i strid med grundläggande rättigheter.
(115)
När det gäller just motiveringen för begränsning av utbudet av gränsöverskridande spel har domstolen fastslagit följande (58):
”57.
I detta sammanhang ska det framhållas (…) att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon gemenskapsharmonisering om hasardspel ankommer det på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena.
58.
Den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annorlunda skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat påverkar inte i sig bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna ska endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa.
59.
Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån. De inskränkningar som föreskrivs ska likväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis (domen i det ovannämnda målet Placanica m.fl., punkt 48).
(…)
69.
Området för hasardspel som tillhandahålls via Internet har inte blivit föremål för någon harmonisering på gemenskapsnivå. En medlemsstat har således rätt att anse att endast den omständigheten att en operatör (…) via Internet lagligen erbjuder tjänster på detta område i en annan medlemsstat, där denne är etablerad och i princip redan är föremål för i lag föreskrivna krav och kontroller utförda av de behöriga myndigheterna i den sistnämnda medlemsstaten, inte utgör en tillräcklig garanti för att de inhemska konsumenterna skyddas mot riskerna för bedrägeri och brottslighet, mot bakgrund av de svårigheter som myndigheterna i etableringsmedlemsstaten i ett sådant sammanhang kan ha att bedöma operatörernas yrkesmässiga förtjänster och redbarhet.
70.
Avsaknaden av direktkontakt mellan konsumenten och operatören gör dessutom att hasardspel som är åtkomliga via Internet medför andra typer av och större risker jämfört med vad som var fallet på de traditionella marknaderna för sådana spel vad gäller bedrägerier som operatörerna eventuellt kan göra sig skyldiga till gentemot konsumenterna.”
(116)
Domstolen har även i en nyligen utfärdad dom hänvisat i detalj till riskerna med onlinespel (59):
”103.
Det ska dessutom påpekas att de omständigheter som kännetecknar utbudet av hasardspel via Internet på samma sätt kan medföra andra och större risker vad gäller konsumentskyddet, särskilt för unga och för personer som har ett stort spelbegär eller hos vilka ett sådant begär kan uppstå, än vad som är fallet på de traditionella marknaderna för sådana spel. Utöver den ovannämnda bristen på direkt kontakt mellan konsumenten och aktören, utgör den omständigheten att spel via Internet är särskilt lättillgängligt och ständigt pågående, liksom den potentiellt stora omfattningen och förekomsten av ett sådant utbud på en internationell marknad i en miljö som dessutom kännetecknas av att spelaren är isolerad, anonym och fri från social kontroll, faktorer som är ägnade att främja utvecklingen av spelberoende och överdrivna utgifter för spel och därför öka de därmed förbundna negativa sociala och moraliska konsekvenserna, såsom har betonats i fast rättspraxis.
104.
Det ska vidare anmärkas att det - med hänsyn till medlemsstaternas utrymme för eget skön avseende på vilken nivå skyddet för konsumenter och för ordningen i samhället ska ligga vad gäller hasardspel - inte krävs, för att kravet på proportionalitet ska vara uppfyllt, att en inskränkande bestämmelse som en medlemsstats myndigheter har antagit överensstämmer med en uppfattning som delas av samtliga medlemsstater, vad avser det sätt på vilket det aktuella legitima intresset ska skyddas (se, analogt, dom av den 28 april 2009 i mål C-518/06, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I-3491, punkterna 83 och 84).
105.
Mot denna bakgrund ska det medges att en åtgärd som syftar till att förbjuda alla hasardspel via Internet i princip kan anses vara ägnad att uppnå de legitima målen att motverka att allmänheten lockas till överdrivna utgifter för spel, att bekämpa spelberoende och att skydda minderåriga, trots att sådana spel fortfarande är tillåtna via traditionella kanaler.”
(117)
Avsaknaden av harmonisering inom spelområdet och medlemsstaternas olika principer rörande de spel som godkänns och de aktörer som har tillstånd att erbjuda dem ger en bild av en mycket fragmenterad inre marknad för tillhandahållandet av gränsöverskridande speltjänster. Medan en del medlemsstater begränsar eller t.o.m. förbjuder erbjudandet av vissa hasardspel har andra gått in för öppnare marknader. Många medlemsstater har även nyligen sett över sin spellagstiftning eller håller på att göra det, med tanke på det växande utbudet av onlinespel.
(118)
De danska myndigheterna lämnade inga detaljerade uppgifter om i hur stor utsträckning danska medborgare spelar olagliga spel, men påpekade i stället att den oreglerade onlinespelsektorns utveckling var en oroande aspekt socialt sett.
(119)
Denna trend bekräftas i Europeiska kommissionens grönbok från mars 2011 (60). I det åtföljande dokumentet från kommissionens avdelningar anges att de totala bruttointäkterna från onlinespel i Danmark var 250 miljoner euro år 2008, av vilka 14 procent (34 miljoner euro) kom från kasinospel och 22 procent (56 miljoner euro) från poker (61). Både onlinekasinospel och onlinepoker är förbjudna aktiviteter.
(120)
Dessa siffror förväntas öka. Enligt grönboken är onlinespel det snabbast ökande segmentet av spelmarknaden, och stod år 2008 för 7,5 procent av de årliga totalintäkterna på denna marknad (EU-27), och förväntas öka till det dubbla fram till (62). För det andra gäller att andelen nationell spelkonsumtion som kan tillskrivas onlinespel uppskattas till 21,9 procent i Danmark, vilket är den näst högsta andelen i EU, där genomsnittet är 7,5 procent. (63)
(121)
Med beaktande av ovan nämnda rättspraxis och de allmänna egenskaperna hos spelmarknaden i EU anser kommissionen att de argument som de danska myndigheterna har lagt fram för att motivera antagandet av den anmälda åtgärden är välgrundade. Särskilt gäller att kommissionen är medveten om de aktuella aktiviteternas särdrag: onlinespel via Internet har omvandlat sektorn och lett till en global marknadsplats där de fysiska gränserna suddas ut. I detta sammanhang, såsom konstateras i grönboken från 2011 (64), noterar kommissionen också att det finns ett behov att kontrollera onlinespelsektorn för att förebygga de skadliga följder som onlinespel kan ha för konsumenterna. Utöver att man bör beakta den betydande risk för beroende i samband med onlinespel som har fastställts i flera sociala undersökningar (65) bör speciell uppmärksamhet fästas vid minderåriga och andra känsliga personer, bland dem låginkomsttagare, spelare med tidigare spelberoende och unga som inte är medvetna om riskerna förknippade med spelproblem. För att skydda dessa kategorier av potentiella spelare bör medlemsstaterna kunna kontrollera onlinespelsektorn, bland annat genom att fastställa åldersgränser eller licensvillkor, kontrollera systemen för betalningshantering och begränsa marknadsföringen av onlinespel.
(122)
Reformen i Danmark som ledde till att den anmälda lagen antogs, är därför överensstämmande med målet enligt Europeiska kommissionens grönbok av den 24 mars 2011 om onlinespel på den inre marknaden, dvs. att bidra till att det i medlemsstaterna kan inrättas en rättslig ram för onlinespel och därmed bättre rättssäkerhet för alla parter (66). Grönboken är ett svar på rådets slutsatser från december 2010 som välkomnade ett brett samråd som Europeiska kommissionen genomför om onlinespel på den inre marknaden och som skulle ge möjlighet till en djupgående diskussion om de frågor som särskilt har lyfts fram från onlinespeltjänsternas sida (67) och på Europaparlamentets resolution av den 10 mars 2009 i vilken kommissionen uppmanas att i nära samarbete med de nationella regeringarna undersöka de ekonomiska verkningarna och övriga verkningarna av att gränsöverskridande speltjänster erbjuds (68). Det måste betonas att den lagstiftningsreform som genomfördes genom den anmälda lagen är i överensstämmelse med de mål som kommissionen förespråkar och som ledde till att överträdelseförfarandet inleddes och att ett motiverat yttrande översändes till de danska myndigheterna i mars 2007 (69).
(123)
Av dessa skäl anser kommissionen att den anmälda lagen om spel, i den utsträckning den är avsedd att liberalisera marknaden och tillåta danska och utländska onlinespelaktörer att erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark samtidigt som de ser till att de uppfyller de nödvändiga villkoren för att beviljas licens från de danska myndigheterna, tjänar som ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse.
7.2.2 Stöd som lämpar sig väl för det önskade målet
(124)
En stödåtgärd anses vara nödvändig och proportionell när den utgör ett lämpligt instrument för att nå det identifierade målet i allmänhetens intresse, när det har en incitamentsverkan på mottagarna och när det inte medför onödig snedvridning av konkurrensen.
(125)
Den danska regeringen beslöt att liberalisera den danska marknaden för onlinespel och tillåta att ett obegränsat antal onlinelicenser utfärdas. Utfärdandet av en sådan licens är dock föremål för ett antal villkor som bland annat hör samman med redbarheten hos de personer som leder företaget som anhåller om en licens. För att liberaliseringen ska vara framgångsrik har den danska regeringen också beslutat att sänka skattesatsen för onlineaktörer och hålla kvar de skattesatser som har använts för landbaserade spelaktörer. De klagande hävdade i detta hänseende att lägre skattesats för onlineaktörer inte är den lämpligaste lösningen. Exempelvis blockering av betalningar och kommunikation (instrument för avgränsning, s.k. ring-fencing) kunde fortfarande användas för att nå liberaliseringsprocessens mål utan att man behöver sänka skattesatserna för onlineaktörer. De klagande anser att Danmark därför kunde ha valt att verkställa förbudet mot olagligt onlinespelande genom att införa blockering av betalning och kommunikation (system för filtrering av domännamn, blockering av IP-adresser och blockering av betalningar) eller genom att begränsa antalet licenser som utfärdas.
(126)
I fråga om blockeringssystem anges i kommissionens grönbok att systemens effektivitet bygger på en förhandsdefinierad och uppdaterad förteckning över de element som ska blockeras och på effektiv programvara. Som de danska myndigheterna påpekade är det dock tvivelaktigt om dessa blockeringssystem kan ge de förväntade resultaten, eftersom onlinespelare kan kringgå internetblockningen genom att byta de portar som används, och förbud mot vissa betalningar kan ge blockering av helt lagliga handelstransaktioner som inte har att göra med betalning av insatser och vinster.
(127)
När det gäller möjligheten att utfärda ett begränsat antal onlinelicenser beror effekterna på det antal licenser som ska utfärdas. Om antalet begränsas till endast ett fåtal licenser kommer det att finnas ett fåtal konkurrenter och begränsad konkurrens som påverkar utbudet, vilket betyder dyrare tjänster för konsumenterna på grund av lägre återbetalningsprocent, jämfört med en situation med obegränsat antal licenser. Med endast ett fåtal licenser begränsas också variationen och kvaliteten på det utbud som är tillgängligt för konsumenterna på marknaden och leverantörerna lockas till sämre uppmärksamhet när det gäller att svara mot konsumenternas önskemål och behov (70). Begränsning av antalet licenser ger också upphov till frågor rörande kriterierna för bestämning av antalet licenser på ett opartiskt sätt, hur och av vilka institutioner licenskraven övervakas och hur olagliga tjänster hanteras, dvs. vem som vidtar vilka åtgärder mot olagligt erbjudna speltjänster (71).
(128)
Med tanke på dessa aspekter anser kommissionen att den lägre skattesatsen för onlinespel är ett lämpligt instrument för att nå de liberaliseringsmål som gäller för den nya lagen om spel. Genom stödåtgärden kan man se till att onlineaktörer som vill erbjuda speltjänster för personer med hemvist i Danmark ansöker om licens och uppfyller tillämpliga nationella bestämmelser.
(129)
Kommissionen anser att stödåtgärden ger möjlighet att modifiera agerandet hos utländska aktörer som erbjuder speltjänster online, eftersom den lägre skattesatsen utgör ett incitament för sådana aktörer att få en licens i Danmark och således kunna börja erbjuda onlinespeltjänster på ett lagligt sätt.
(130)
Ett stöd bedöms vara proportionerligt endast om samma ändring av agerande inte kan nås med mindre stöd och mindre snedvridning. Stödets belopp måste begränsas till det minimum som krävs för att den åtgärd som får stöd kan genomföras. I det aktuella fallet anser kommissionen att de danska myndigheterna har utformat åtgärden på sådant sätt att den tänkbara mängden statligt stöd minimeras, liksom även de snedvridningar av konkurrensen som kan uppstå till följd av åtgärden.
(131)
I ett memorandum från det danska skatteministeriet av den 6 mars 2010 till de politiska språkrören för de politiska partierna i det danska parlamentet rörande nivån för den skattesats som ska fastställas (72) motiverades valet av den lägre skattesatsen på 20 procent av GGR för onlinespel med hänvisning till följande kriterier:
a)
Spel under danska licenser bör anpassas till det nuvarande utbudet av onlinespel från utlandet, dvs. skattesatsen måste justeras till att motsvara de höga återbetalningsprocenter som erbjuds av dessa utländska leverantörer och locka dem till att faktiskt ansöka om en licens.
b)
Det totala antalet spel som erbjuds bör öka, och leda till en allmän ökning av omsättningen.
c)
Spelprodukterna bör vara så lockande att spelarna inte vill spela på de sajter som erbjuds av utländska (olagliga) aktörer.
d)
Blockeringsinstrument bör användas för att i kombination med punkterna a) till c) säkerställa att spelandet på olagliga sajter reduceras till ett minimum.
(132)
I detta memorandum noterar de danska myndigheterna att det i lagstiftningen i Storbritannien, som bör anses ligga mycket nära den danska lagstiftningen om spel, fastställs en skattesats på 15 procent för onlinespel. De danska myndigheterna ansåg att skattesatsen för onlinespel kan sättas högre än i Storbritannien, eftersom Danmark i motsats till Storbritannien också kommer att införa kompletterande blockeringsåtgärder för att göra det svårare för spelarna att använda utländska sajter som inte har dansk licens.
(133)
De danska myndigheterna hänvisar också till Frankrike och Italien som har liberaliserat sina marknader och ålägger högre skattesatser än i Storbritannien. De danska myndigheterna noterar att dessa marknader är betydligt större än den danska marknaden. Marknadens storlek kan ha en påtaglig inverkan på aktörernas vilja att komma in på en marknad även om skattesatsen är högre, eftersom de kostnader som av tvång är förknippade med att lägga upp verksamhet på en ny marknad tenderar att vara jämförelsevis högre när det gäller mindre marknader.
(134)
De danska myndigheternas memorandum innehåller en simulering av de tänkbara intäktsverkningarna av skattesatser på 15, 20 och 25 procent, även med beaktande av eventuella ändringar i spelarnas och aktörernas agerandemönster. Slutsatserna från simuleringen är att en skattesats på 20 procent antagligen även i fortsättningen gör det tillräckligt attraktivt för spelaktörerna att ansöka om en dansk licens och för spelarna att anse att tjänsterna är lockande. Om skattesatsen sätts högre (t.ex. 25 procent) kan detta leda till ökat tryck på återbetalningsprocenterna, med det resultatet att den positiva intäktseffekten av en skattesats på 25 procent kan bli lägre än med en skattesats på 20 procent.
(135)
De danska lagstiftarna slöt sig således till att en högre skattesats för onlinespel högst sannolikt skulle leda till en spelprodukt som inte är tillräckligt lockande för spelarna, vilket i sin tur leder till lägre omsättning och därmed tar ut förhoppningarna om omedelbart högre skatteintäkter.
(136)
De slutsatser som nåtts av de danska lagstiftarna vad gäller lämplig beskattningsnivå för onlinespel bekräftas också av en rapport från ett konsultföretag för industrin som konstaterade att en skattesats på 20 procent inte betyder att staten går miste om intäkter som den annars skulle ha fått (73). Enligt den rapporten var denna den högsta genomförbara skattesatsen - en högre skattesats skulle betyda utebliven avkastning, dvs. att skattesatsen helt enkelt är för hög för att de aktörer som vill in på marknaden skulle se affärsutsikterna som lönande. Skattesatser högre än denna skulle medföra sjunkande skatteintäkter.
(137)
Mot bakgrund av det ovanstående anser kommissionen att en skattesats på 20 procent av GGR som tillämpas på onlineaktörer inte är lägre än nödvändigt för att säkerställa att man når målen med lagen om spel. Åtgärden uppfyller därför de proportionalitetskrav som fastställs i domstolens rättspraxis.
7.2.3 Inverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna
(138)
När det gäller stödåtgärdens inverkan på konkurrensen och handeln måste man skilja mellan eventuella snedvridningar av handeln mellan medlemsstaterna och snedvridningar av konkurrensen inom Danmark, särskilt i fråga om existerande landbaserade spelaktörer.
(139)
I fråga om handeln mellan medlemsstaterna kan inga negativa verkningar förväntas. Lagen om spel gör det möjligt för personer med hemvist i Danmark att spela lagligt på sajter som tillhör licensierade onlinespelaktörer. Dessa är inte begränsade till personer med hemvist i Danmark utan kan nås av alla personer med hemvist i en EU-medlemsstat, med de begränsningar som eventuellt gäller enligt nationell lagstiftning. Genom en skattesats där onlineaktörer betalar 20 procent av GGR är den danska åtgärden i stor utsträckning överensstämmande med motsvarande skattesatser som tillämpas i andra medlemsstater som redan har sett över sin lagstiftning rörande onlinespel. Som exempel kan nämnas att både Belgien och Storbritannien tillämpar en skattesats på 15 procent av GGR för onlinespel, medan vissa andra medlemsstater tillämpar ännu lägre skattesatser (t.ex. Estland 5 procent av GGR, Lettland 10 procent av GGR, Finland 8,25 procent av GGR). Endast Slovakien har satt en högre skattesats, 27 procent av GGR.
(140)
I fråga om snedvridning av konkurrensen inom Danmark kommer åtgärden potentiellt att gynna ett betydande antal olika danska och utländska onlineaktörer som fram till nu inte har kunnat erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark. Danmark översände en förteckning med onlineaktörer som redan har uttryckt sin vilja att ansöka om licens. Eftersom endast statskontrollerade företag hittills har fått erbjuda onlinespeltjänster kommer liberaliseringen att öka den totala konkurrensen på marknaden.
(141)
Trots att åtgärden utgör statligt stöd och genomförandet av den inte nödvändigtvis saknar följder för existerande landbaserade spelaktörer, som beskattas med upp till 75 procent av GGR, anser kommissionen att det totala resultatet av att åtgärden genomförs är positivt.
(142)
Som det visas ovan skulle en skattesats för onlinespel som sätts på samma eller liknande nivå som för landbaserade spel leda till en situation där industrin och spelarna inte skulle ha reagerat på möjligheten att erbjuda onlinespeltjänster lagligt på den danska marknaden, vilket skulle motverka de mål rörande allmänt intresse som eftersträvas genom lagen om spel.
(143)
Kommissionen sluter sig således till att åtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
8. SLUTSATSER
(144)
Kommissionen anser att den anmälda lagen ger onlinespelaktörerna en skattefördel som beviljas genom statliga medel. Åtgärden anses a priori vara selektiv, eftersom den skiljer mellan onlinespelaktörer och landbaserade kasinoaktörer som med tanke på det mål som eftersträvas genom åtgärden befinner sig i en jämförbar faktisk och rättslig situation. De danska myndigheterna har inte kunnat påvisa att den anmälda åtgärdens selektivitet kan motiveras genom skattesystemets logik. Den anmälda lagen betraktas därför som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(145)
Kommissionen anser dock att stödet uppfyller villkoren för att kunna betraktas som förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den åtgärd C 35/10 som Danmark avser att genomföra i form av skattesatser för onlinespel enligt den danska lagen om spel är förenlig med den inre marknaden enligt det som avses i artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Genomförandet av åtgärden godkänns följaktligen.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 20 september 2011.