ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
o opatření C 48/2007 (ex NN 60/07) provedeném Polskem ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis
(oznámeno pod číslem K(2010) 4476)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/612/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 k smlouvě o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise byla upozorněna na nesrovnalosti na trhu s ocelovými trubkami v Polsku, které byly zjištěny během kontroly restrukturalizace polského ocelářského průmyslu. Po přistoupení Polska do EU byly z moci úřední provedeny kontroly týkající se podpory podniku Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ“) a podniku WRJ-Serwis Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ-Serwis“). Prostřednictvím dopisů ze dne 6. dubna 2005, 4. srpna 2005, 3. listopadu 2005, 4. května 2006, 17. listopadu 2006 a 11. července 2007 požádala Komise polské orgány o informace. Polské orgány odpověděly dopisy ze dne 7. června 2005, 29. září 2005, 2. prosince 2005, 18. května 2006, 31. května 2006, 10. ledna 2007 a 3. srpna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 23. října 2007 informovala Komise Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“) (3) ohledně několika opatření poskytnutých podnikům WRJ a WRJ-Serwis.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno dne 24. listopadu 2007 v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí k dotčeným opatřením podaly případné připomínky.
(4)
Komise obdržela připomínky od jedné zúčastněné strany. Postoupila je Polsku, aby na ně mohlo reagovat. Připomínky Polska obdržela Komise dopisem ze dne 16. února 2009. K zahájení formálního vyšetřovacího řízení se Polsko vyjádřilo dopisy ze dne 21. ledna 2008 a ze dne 1. února 2008.
(5)
Dne 16. února 2009 si Komise vyžádala další informace, které jí Polsko poskytlo dopisem ze dne 4. června 2009.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Příjemci
2.1.1 Podnik WRJ
(6)
Podnik WRJ sídlí v Katovicích a pro správní účely zaměstnává 12 osob. 40,736 % podílu v podniku vlastní podnik Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (dále jen „TFS“), který je z 99,6 % ve vlastnictví státu. Dalších 7,235 % akcií vlastní podnik Walcownia Rur Silesia S.A. (dále jen „Walcownia Rur Silesia“), dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS.
(7)
Dalšími akcionáři jsou:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % obchodních podílů),
-
Polskie Górnictwo Naftowe a Gazownictwo S.A. (8,3 % akcií),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % akcií),
-
Huta Jedność (0,817 % akcií),
-
a řada dalších menšinových akcionářů, kteří vlastní akcie v řádu od 0,004 % do 3,4 %.
(8)
Podnik WRJ byl založen v roce 1995 s cílem vystavět novou válcovnu bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 160 tisíc tun ročně (dále jen „projekt WRJ“).
(9)
Výstavbu válcovny bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 400 tisíc tun zahájil v roce 1978 původně podnik Huta Jedność. Výstavba byla přerušena v roce 1980 v souvislosti s pozastavením státních dotací. Po několika pokusech o obnovení projektu podal podnik Huta Jedność návrh na vyhlášení konkurzu včetně likvidace majetku, tento návrh zamítl soud. V současnosti je podnik Huta Jedność společností v likvidaci, která jiným subjektům pronajímá svůj výrobní majetek a poskytuje zásobovací služby.
(10)
Projekt WRJ představoval části infrastruktury i část strojů a vybavení, které pro účely původního projektu shromáždil podnik Huta Jedność, a měl být realizován na pozemku, který předtím vlastnil podnik Huta Jedność. K účasti na projektu, který byl zahájen v roce 1997, byli přizváni noví investoři. Realizace projektu byla přerušena v roce 2001 a od té doby se z něj investoři stáhli. Zdá se, že přestože bylo vykonáno 86 % prací, podnik WRJ nikdy nezahájil výrobu.
(11)
Dne 4. září 2007 podal podnik Walcownia Rur Silesia, dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS, která byla založena s cílem konsolidovat polské odvětví výroby ocelových trubek (viz níže uvedený 15. až 17. bod odůvodnění), insolvenční návrh vztahující se na podnik WRJ včetně likvidace majetkové podstaty. Dne 23. ledna 2008 prohlásil okresní soud v Katovicích úpadek podniku WRJ, nařídil likvidaci majetkové podstaty a jmenoval správce konkurzní podstaty. Zdá se, že v rámci insolvenčního řízení dosud nebyl prodán žádný majetek podniku.
2.1.2 Podnik WRJ-Serwis
(12)
Podnik WRJ-Serwis byl založen v roce 2001 prostřednictvím přeměny podniku Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A. založeného v roce 1999. Jeho akcionáři jsou podniky TFS (54,66 % akcií), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % akcií), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % akcií) a Huta Jedność (0,28 % akcií).
(13)
Původním účelem podniku WRJ-Serwis byla realizace části projektu WRJ a také lepší podmínky pro přijetí úvěru. Avšak podnik WRJ-Serwis investovat nezačal, naopak, poté co podnik Huta Jedność ukončil na začátku roku 2004 výrobu v tažírně, vyrábí od května roku 2004 ocelové bezešvé trubky tažené za studena. Při této činnosti využívá podnik majetek, který si původně pronajal od podniku Huta Jedność. Zmíněný majetek poté převzal podnik ING Bank Śląski S.A. a nakonec podnik Walcownia Rur Silesia. Kromě toho získal podnik WRJ-Serwis 9/10 práv na trvalé užívání pozemku, na kterém je projekt WRJ umístěn, a také 9/10 vlastnického práva k budovám postaveným na tomto pozemku.
(14)
Poté co podnik Walcownia Rur Silesia převzal výrobu ocelových trubek v tažírně, ukončil podnik WRJ-Serwis v dubnu 2008 provoz.
2.1.3 Konsolidace podniků WRJ a WRJ-Serwis a pokusy o jejich privatizaci
(15)
V roce 2004 začal podnik TFS hledat pro podniky WRJ a WRJ-Serwis strategického investora. V roce 2005 byly zúčastněné strany vyzvány k předložení nabídek, dvě z nich tak učinily. Nakonec byla s jedním z předkladatelů nabídky uzavřena rámcová dohoda o nabytí majetku podniků WRJ a WRJ-Serwis nezatíženého břemenem, která však byla v říjnu roku 2006 vypovězena z důvodu nesplnění podmínek dohody. V prosinci 2006 zahájil podnik TFS nové nabídkové řízení, žádná závazná nabídka však nebyla předložena.
(16)
Po dalším nabídkovém řízení vypsaném v roce 2007 se podnik TFS rozhodl podniky WRJ a WRJ-Serwis konsolidovat, a usnadnit tak jejich privatizaci. Za tímto účelem vytvořila dva nové podniky, a to podnik FEREX Sp. z o.o. (dále jen „FEREX“) a podnik Walcownia Rur Silesia. Podnik TES vlastní 100 % akcií obou podniků. Prostřednictvím podniku Walcownia Rur Silesia a podniku FEREX získal podnik TFS potřebný majetek k realizaci projektu WRJ a rovněž převzal dluhy podniků WRJ a WRJ-Serwis:
a)
Podnik Walcownia Rur Silesia se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bankovního konsorcia získal jeho pohledávky ve výši 168 940 469 PLN, resp. od podniku Staleexport jeho pohledávky ve výši 95 595 057 PLN. Kromě toho zakoupil podnik Walcownia Rur Silesia od bankovního konsorcia, v jehož čele stojí banka ING Bank Śląski, movitý majetek tažírny.
b)
Také podnik FEREX se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bank získal jeho pohledávky ve výši 142 941 270,43 PLN zajištěné hypotékou na pozemek patřící podnikům WRJ i WRJ-Serwis.
(17)
V srpnu 2008 se polské orgány znovu pokusily prodat podniky WRJ, WRJ-Serwis, FEREX a Walcownia Rur Silesia. Podniky TFS a Walcownia Rur Silesia vyzvaly zúčastněné strany k účasti na jednání za účelem společné koupě majetku podniku Walcownia Rur Silesia, základního kapitálu podniku FEREX, pohledávek podniku TFS vůči podniku FEREX a podílů podniku TFS v kapitálu podniku WRJ-Serwis. Toto řízení skončilo 15. ledna 2009 a nevedlo ke koupi žádného nabízeného majetku.
2.2 Posuzovaná opatření
(18)
Podporu udělenou podniku WRJ představují kapitálové investice ze strany podniku TFS (2.2.1), záruky poskytnuté podnikem TFS (2.2.2) a jistoty poskytnuté ze státní pokladny (2.2.3). Finanční pomoc udělenou podniku WRJ-Serwis představují kapitálové investice podniku TFS (2.2.4).
2.2.1 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ
(19)
K první kapitálové investici podniku TFS do podniku WRJ došlo dne 26. června 2002, kdy se akcionáři podniku WRJ rozhodli navýšit základní kapitál podniku. Výměnou za pohledávky obdržel podnik TFS akcie v nominální hodnotě 15 milionů PLN. Dotčené pohledávky ve výši 15 milionů PLN dlužily podniku TFS podniky Huta Andrzej a Huta Katowice. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 22. listopadu 2002.
(20)
Podruhé byl základní kapitál navýšen dne 17. ledna 2003, kdy se ho akcionáři podniku WRJ rozhodli opětovně navýšit. Výměnou za pohledávky, které podniku TFS dlužil podnik WRJ získal podnik TFS akcie v nominální hodnotě 40 milionů PLN (přeměna dluhu na kmenové akcie). Pohledávky v nominální hodnotě 40 milionů PLN převzal podnik TFS od podniku ING Bank Śląski S.A. dříve, v prosinci 2002. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 25. srpna 2003.
2.2.2 Záruky poskytnuté podnikem TFS ve prospěch podniku WRJ
(21)
V roce 2001 poskytl podnik TFS záruky, které do částky 5 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 20 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1999 Vojvodský fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
V roce 2001 poskytl podnik TFS také záruky, které do částky 50 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 115 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1996 Státní fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3 Státní záruky poskytnuté ve prospěch podniku WRJ
(23)
Dne 14. října 1997 byly poskytnuty státní záruky, které pokrývaly 45 % celkové částky a úroky ze dvou půjček v celkové výši 262,5 milionů PLN. Tyto půjčky tvořily úvěr v cizí měně i úvěr ve zlotých a v roce 1997 je poskytlo bankovní konsorcium.
(24)
Podpisem příslušných dokumentů navýšila vláda dne 2. ledna 2003 státní záruky až do 55 %. K navýšení záruk nedošlo.
2.2.4 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis
(25)
V prosinci 2003 uskutečnil podnik TFS kapitálovou investici do podniku WRJ-Serwis s cílem získat zde většinový podíl, který by mu umožnil převzít kontrolu nad projektem WRJ. Rozhodnutím z prosince 2003 souhlasili akcionáři podniku WRJ-Serwis s tím, že podnik TFS akcie získá. Akcie měly nominální hodnotu 7 910 000 PLN. Podnik TFS získal akcie především výměnou za pohledávky, které měl u podniku Huta Jedność. Tyto pohledávky byly přeneseny na podnik WRJ-Serwis. Výměnou za akcie zaplatil podnik v hotovosti 890 000 PLN a přispěl formou věcného plnění (kovové piliny z podniku Huta Jedność určené k dalšímu zpracování v převodní hodnotě 450 000 PLN). Dohoda o získání akcií byla podepsána dne 8. června 2004. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno až dne 17. srpna 2007.
(26)
Současně s podnikem TFS získal akcie v navýšeném základním kapitálu jeden z dosavadních akcionářů, podnik PIW Enpol Sp. z o.o., a nový akcionář podnik Commplex Sp. z o.o. (v obou případech se jedná o soukromé společnosti). Podniky získaly akcie tím, že převedly pohledávky podniku Huta Jedność na podnik WRJ-Serwis.
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(27)
Jak uvádí bod odůvodnění č. 3, dne 23. října 2007 přijala Komise rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise předběžně názor, že je orgánem, kterému přísluší o věci rozhodnout, a že dotčené opatření představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem.
3.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(28)
V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že se články 107 a 108 SFEU (tehdy články 87 a 88 Smlouvy o ES) obvykle nevztahují na podporu, která byla poskytnuta ještě před přistoupením a která se po přistoupení již neuplatňuje. Avšak ustanovení protokolu č. 8 o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) smlouvy o přistoupení lze považovat za lex specialis podle článků 107 a 108 SFEU, kterou se kontrola státní podpory podle SFEU rozšiřuje na veškerou podporu poskytnutou na restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu v letech 1997 až 2006. V souladu s tím by Komise v zásadě byla k posouzení takové podpory oprávněna.
(29)
Pokud jde o otázku, zda jsou výrobci trubek, jako jsou podniky WRJ a WRJ-Serwis, součástí „ocelářského průmyslu“ pro účely protokolu č. 8, vzala Komise v úvahu následující: protokol č. 8 vycházel z vnitrostátního programu restrukturalizace (program „Restrukturalizace a rozvoj ocelářského průmyslu v Polsku“, dále jen „VPR“). Oblast působnosti VPR a protokolu č. 8 nebyla omezena na oblast působnosti přílohy 1 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „Smlouva o ESUO“), ale vztahovala se rovněž na některá odvětví ocelářského průmyslu, jako jsou odvětví výroby bezešvých trubek a velkých svařovaných trubek.
(30)
Podle rozhodnutí o zahájení řízení byl zmíněný výklad v souladu s: za prvé s definicí odvětví ocelářského průmyslu v rámci pravidel EU o státní podpoře, konkrétně definicí v příloze B o víceodvětvovém rámci (5). za druhé vycházel z VPR, jehož příjemci byli z poloviny výrobci trubek. Podnik Huta Jedność, předchůdce podniků WRJ a WRJ-Serwis, se skutečně účastnil zmíněného programu restrukturalizace a několikrát byl v návrhu VPR také přímo zmíněn. Protože se v té době v důsledku konkurzu v roce 2002 očekávala jeho likvidace, nebyl nakonec za možného příjemce uznán.
(31)
V důsledku toho došla Komise k závěru, že zákaz poskytnutí podpory, na kterou se nevztahuje ani VPR, ani protokol č. 8, platí pro podnik Huta Jedność i podniky WRJ a WRJ-Serwis.
3.2 Existence státní podpory
(32)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ a jistoty, které podnik TFS poskytl, vyjádřila Komise silné pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky na zásadu investora v tržním hospodářství. V době přijetí opatření se podnik WRJ potýkal s těžkostmi, a sám by nebyl schopen shromáždit na kapitálovém trhu finanční prostředky. Kromě toho vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by došlo k dostatečné návratnosti investic. Podle názoru Komise by také bylo stěží možné odůvodnit investice skutečností, že podnik TFS hodlal v budoucnu zprivatizovat podnik WRJ.
(33)
Pokud jde o státní záruky pro podnik WRJ, upozornila Komise na to, že není jasné, zda v době jejich poskytnutí, tj. v roce 1997, byl podnik WRJ v obtížné situaci. Na druhou stranu, pokud jde o navýšení záruk v roce 2003, bylo možné se domnívat, že podnik WRJ byl v obtížích. V té souvislosti vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda bylo navýšení záruk v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(34)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky zásady investora v tržním hospodářství. Komise upozornila na skutečnost, že byl podnik v roce 2003 nacházel v obtížích, a je proto nejisté, zda by návratnost investic byla přiměřená.
3.3 Slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem
(35)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat případnou státní podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť investice do ocelářského průmyslu i restrukturalizační podpora v letech 1997-2006 byly podle protokolu č. 8 zakázány - v souladu s pravidly EU pro státní podporu.
4. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Dopisy ze dne 21. ledna 2008 a 1. února 2008 předložilo Polsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. V dopisech vyjádřilo Polsko svůj nesouhlas s tím, jak Komise vyložila protokol č. 8, a trvalo na tom, že dotčená opatření nepředstavovala státní podporu.
4.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(37)
Polsko se domnívá, že protokol č. 8 představuje výjimku od pravidla nevměšování se týkající se poskytování státní podpory před přistoupením, a není tedy možné ho vykládat zobecňujícím způsobem.
(38)
Zaprvé zdůrazňuje, že se příloha 1 protokolu 2 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé (6) (dále jen „protokol 2 Evropské dohody“) nevztahovala ani na výrobce trubek, ani na jejich výrobky, a že tedy nespadaly do oblasti její působnosti.
(39)
Zadruhé zdůrazňuje, že zákaz poskytování státní podpory výrobcům trubek byl v členských státech zaveden dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost příloha B k víceodvětvovému rámci, která vymezuje oblast působnosti termínu „ocelářského průmyslu“. V souladu s touto definicí bylo odvětví trhu s bezešvými trubkami a velkými svařovanými trubkami součástí „ocelářského průmyslu“. V souladu s tím se VPR, který v roce 2003 schválila Komise, a protokol č. 8 vztahovaly také na výrobce trubek. Dříve, kdy platila Smlouva o ESUO, nebylo odvětví trhu s ocelovými trubkami zohledněno.
(40)
Polsko je toho názoru, že protokol č. 8 má být vykládán v tom smyslu, že před 24. červencem 2002 nepodléhalo poskytnutí podpory výrobcům trubek kontrole Komise. To se týká rovněž veškerých intervencí, které byly uskutečněny předtím, než v platnost vstoupila smlouva o přistoupení. Od té doby se na výrobce trubek zmíněná omezení vztahovala.
(41)
Pokud jde o příjemce podpory, lze podnik WRJ-Serwis označit za výrobce oceli až od roku 2004, kdy začal využívat vybavení tažírny. Do té doby nemohly být státní intervence považovány za státní podporu ve prospěch ocelářského průmyslu.
(42)
Kromě toho Polsko upozorňuje na skutečnost, že projekt WRJ není pokračovatelem dřívějšího projektu Huta Jedność.
4.2 Existence státní podpory
(43)
Polsko navíc tvrdí, že třebaže je podnik TFS kontrolovaný státem, funguje v souladu s tržními principy s cílem přinést zisk. Opatření, které Polsko učinilo ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, nebylo výsledkem žádné zvláštní kontroly či dozoru ze strany státu. V této souvislosti nebylo nutné, aby stát provedl kontrolu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (7).
(44)
Pokud jde o navýšení kapitálu podniku WRJ a záruk poskytnutých podnikem TFS, Polsko se domnívá, že podnik TFS do projektu WRJ neinvestoval žádné významné částky. Výměna pohledávek za podíly v podniku WRJ byla tedy z ekonomického hlediska rozumnější než jejich vymáhání. Mimo to v době, kdy podnik TFS investoval do podniku WRJ, vlastnil obchodní plány, které dokládaly rentabilitu projektu WRJ. Také bankovní konsorcium bylo ochotné poskytnout podniku WRJ další finanční prostředky. Podnik TFS tedy postupoval jako investor jednající podle zásad tržního hospodářství.
(45)
Polsko se domnívá, že navýšení státních záruk ve prospěch podniku WRJ bylo slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství, neboť bylo zajištěno hodnotnou zástavou a podnik WRJ za navýšení záruk zaplatil do státní pokladny částku odpovídající tržní sazbě. Podmínkou poskytnutí záruk navíc bylo, že banky opět začnou financovat projekt WRJ, k čemuž nedošlo. V důsledku toho nebyly záruky nikdy navýšeny a Polsko má za to, že podnik WRJ z nich neměl žádný prospěch.
(46)
Kapitálovou investici v podniku WRJ-Serwis považuje Polsko za slučitelnou se zásadou investora v tržním hospodářství. Zaprvé, s výjimkou podniku TFS získali akcie soukromí akcionáři. Zadruhé, nebyl podnik WRJ-Serwis nebyl podnik ve finančních obtížích a podnik TFS učinil rozhodnutí v očekávání zisku, který mu měl podnik WRJ-Serwis v budoucnu přinést. Mimo to byl podnik TFS schopen převzít kontrolu nad podnikem WRJ-Serwis, tak i nad nemovitostmi, na kterých byl projekt WRJ stavěn.
(47)
Pokud jde o konsolidaci podniků WRJ a WRJ-Serwis, je Polsko pevně přesvědčeno o tom, že to byl jediný způsob, jak umožnit rychlé převzetí a ukončení projektu WRJ ze strany soukromého investora a zároveň zajistit maximální návratnost kapitálu, který do té doby investoval stát.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(48)
Komise obdržela připomínky od jedné třetí zúčastněné strany, která se důrazně postavila proti dotacím poskytnutým Polskem. Dotčená strana připomíná, že na výrobu trubek se Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala a že průmysl s trubkami měl provést restrukturalizaci na vlastní náklady, bez státní podpory. Schválení podpory v tomto případě by ohrozilo evropský průmysl s trubkami. Zúčastněná strana rovněž tvrdí, že schválení podpory by mohlo ohrozit její snahy prokázat, že některé země dovážející trubky je dováží do EU za dumpingové a dotované ceny. A konečně zúčastněná strana tvrdí, že se evropský průmysl s bezešvými ocelovými trubkami tehdy nacházel ve zvláštní hospodářské situaci, neboť v Evropě existovala nadbytečná kapacita a potřeba trubky ve velkém množství vyvážet za situace, kdy v roce 2007 vzrostl jejich dovoz z Číny.
6. PŘIPOMÍNKY POLSKA K POSTŘEHŮM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(49)
Polsko obdrželo připomínky zúčastněné strany a dne 16. února 2009 na ně odpovědělo. Polsko podporuje názor, že na trhu s trubkami je potřeba transparentní zásady pro spravedlivou hospodářskou soutěž.
(50)
Polsko souhlasí s míněním třetí strany, že se na výrobu trubek Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala, a znovu opakuje, že se výrobci trubek stali součástí „odvětví ocelářského průmyslu“ až poté, co dne 24. července 2002 vstoupil v platnost víceodvětvový rámec. V souladu s tím platí zákaz státní podpory ve prospěch odvětví výroby trubek až ode dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost „rozšířená“ definice odvětví ocelářského průmyslu.
(51)
Mimo to Polsko opakuje, že podnik WRJ nikdy nezačal vyrábět a podnik WRJ-Serwis ukončil výrobu v roce 2008. Polsko opět zdůrazňuje, že podniku WRJ nikdy neposkytlo státní dotace.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(52)
Dotčené opatření bylo poskytnuto před přistoupením Polska k Evropské unii, tj. před 1. květnem 2004. Články 107 a 108 SFEU se v podstatě nevztahují na podporu, která byla poskytnuta před přistoupením a která se po přistoupení neuplatňovala (8). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Polskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací polského ocelářského průmyslu.
7.1.1 Protokol č. 8 jako lex specialis
(53)
Protokol č. 8 obsahuje ustanovení, které dovoluje Polsku dokončit restrukturalizaci ocelářského průmyslu zahájené ještě před přistoupením. Restrukturalizace polského ocelářského průmyslu byla zahájena před přistoupením na základě protokolu č. 2 Evropské dohody a pokračovala v souladu s rozhodnutím Rady přidružení EU-Polsko (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení“) (9).
(54)
Protokol č. 2 Evropské dohody poskytl Polsku pětiletou dobu odkladu, od roku 1992 až do konce roku 1996, během kterého smělo Polsko pro účely restrukturalizace svého ocelářského průmyslu využít veřejnou pomoc.
(55)
Rozhodnutím Rady přidružení byla tato doba odkladu prodloužena na dalších osm let, počínaje 1. lednem 1997, nebo do přístupu Polska k EU. V tomto období mohlo Polsko - výjimečně -, pokud šlo o „výrobky z oceli“, poskytovat pro účely restrukturalizace státní podporu za podmínek uvedených v protokolu č. 2 Evropské dohody (jejich uplatňování bylo prodlouženo rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR, který Polsko předložilo Komisi v dubnu 2003. Poté co Komise VPR posoudila, schválily polský návrh v červenci 2003 členské státy (10).
(56)
Protokol 8 umožňuje Komisi sledovat po přistoupení Polska k EU státní podporu, kterou Polsko poskytuje ocelářského průmyslu na základě protokolu 2 Evropské dohody (a dále v souladu s rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR. Protokol 8 navíc opravňuje Komisi požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem 2 Evropské dohody a VPR. V důsledku toho je protokol č. 8 lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté polskému ocelářského průmyslu před přistoupením Polska k EU. To potvrdil soud, který shledal, že protokol č. 8 představuje lex specialis ve vztahu k článkům 87 ES a 88 ES, které rozšiřuje kontrolu státních podpor prováděnou Komisí na základě Smlouvy ES na podpory poskytnuté ve prospěch reorganizace polského ocelářského průmyslu v období od roku 1997 do roku 2003 (11).
7.1.2 Oblast působnosti pravomoci Komise v souvislosti s kontrolou se zpětnou působností podle protokolu č. 8
(57)
V souvislosti s aktuálním řízením musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 53. až 56. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Polsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tj. protokol č. 8 v souvislosti s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(58)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají v úzkém slova smyslu. Z přísného výkladu výše zmíněných právních základů (viz níže uvedený 59. až 65. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na opatření poskytnutá výrobcům trubek.
7.1.3 Výklad právních základů
(59)
Body 12 a 18 protokolu č. 8 stanoví pravomoc Komise týkající se kontroly a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou polskému ocelářského průmyslu před přistoupením. Podle bodu 12 byly Komise i Rada až do roku 2006 oprávněny podrobně dohlížet na provádění VPR v období před přistoupením a po něm. Podle bodu 18 je Komise oprávněna požadovat při porušení podmínek stanovených v tomto protokolu vrácení jakékoli poskytnuté podpory.
(60)
Bod 1 protokolu č. 8 stanoví, že státní podpora, která byla Polskem poskytnuta za účelem restrukturalizace „vymezených částí polského ocelářského průmyslu“ se považuje za slučitelnou se společným trhem za těchto podmínek: „období stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (…) bylo prodlouženo do dne přistoupení“; podmínky uvedené v VPR jsou zohledněny; podmínky uvedené v protokolu č. 8 jsou splněny a „žádná podpora nemá být polskému ocelářskému průmyslu vyplacena po přistoupení“.
(61)
Bod 2 protokolu č. 8 stanoví, že restrukturalizace polského ocelářského průmyslu, tak jak je popsána v jednotlivých obchodních plánech podniků uvedených v příloze 1, bude zakončena nejpozději do 31. prosince 2006. Bod 3 protokolu č. 8 stanoví, že pouze společnostem uvedeným v příloze 1 tohoto protokolu lze poskytovat státní podporu v rámci restrukturalizačního programu pro ocelářský průmysl.
(62)
Bod 1 protokolu č. 8 výslovně odkazuje na čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (platnost článku byla prodloužena rozhodnutím Rady přidružení). Protokol č. 2 Evropské dohody se vztahoval výhradně na „výrobky z oceli ESUO“ (čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2) a seznam těchto výrobků z oceli obsahuje příloha. Obsahem přílohy je opět seznam „výrobků z oceli ESUO“, jak jsou stanoveny v příloze 1 Smlouvy o ESUO, přičemž trubky jsou přímo zmíněny („ocelové trubky (bezešvé či svařované) […] tažené ocelové pruty, broušené či leštěné, a odlitky (trubky, litinové trubky a další těžké odlitky)“).
(63)
Platnost smlouvy o ESUO uplynula dne 23. července 2002. Od tohoto dne spadá státní pomoc poskytovaná ocelářského průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto, že definice evropského odvětví ocelářského průmyslu se bude vztahovat i na výrobce trubek. Změněná definice byla kodifikována v článku 27 a příloze B víceodvětvového rámce, podle jehož definice zahrnuje odvětví ocelářského průmyslu také „bezešvé roury, trubky a duté profily“jakož i „svařované železné a ocelové roury a trubky“. (67) Tuto rozšířenou definici ocelářského průmyslu následně převzala i příloha 1 pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) a článek 2 bod 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (13).
(64)
Avšak ani protokol č. 2 k Evropské dohodě, ani rozhodnutí Rady přidružení nebyly výslovně pozměněny za účelem včlenit do nich tuto rozšířenou definici odvětví ocelářského průmyslu, která se vztahuje i na výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 k Evropské dohodě uplynula dne 31. prosince 1996. Rozhodnutí Rady přidružení prodloužilo jeho platnost počínaje 1. lednem 1997 na dalších osm let či do okamžiku přistoupení Polska k EU (v závislosti na tom, co nastane dříve). Článek 1 rozhodnutí Rady přidružení se týká „výrobků z oceli“ obecně, avšak oblast působnosti jeho uplatňování je také výslovně spjata s čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě, který se vztahuje pouze na výrobky z oceli ESUO. Prodloužení platnosti protokolu č. 2 k Evropské dohodě pak bylo zejména podmíněno tím, že Polsko předloží Komisi VPR a obchodní plány příjemců a obojí „bude splňovat požadavky čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě a budou posouzeny a schváleny vnitrostátním orgánem pro dohled nad státními kontrolami (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů)“ (článek 2 rozhodnutí Rady přidružení).
(65)
Z výše uvedených důvodů došla Komise k závěru, že bod 18 protokolu č. 8, vykládaný s ohledem na body 1 až 3 protokolu č. 8 společně s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutím Rady přidružení, neopravňuje Komisi ke kontrole podpory, která byla polským výrobcům trubek poskytnuta před přistoupením.
7.1.4 Prováděcí pravidla Evropské dohody jako nástroj pro výklad
(66)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení - viz výše uvedený 59. až 65. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v Evropské dohodě a protokolu č. 2, tak jak je přijala Rada přidružení EU-Polsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“) (14), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o opatření, která byla poskytnuta polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(67)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státní podpory obsaženými v Evropské dohodě a protokolu č. 2 k Evropské dohodě. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s Evropskou dohodou a s protokolem č. 2 k Evropské dohodě.
(68)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: že „posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s Evropskou dohodou podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s Evropskou dohodou jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(69)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty prováděcích pravidel odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz výše uvedený 68. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(70)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Polsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Polsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Polská republika během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Polská republika takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví Evropská dohoda, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(71)
I když Polsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice slučitelnosti na úrovni Společenství ohledně odvětví ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, v rámci právních předpisů Společenství nebylo možné takové změny uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti Evropské dohody, tj. taková opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimo to je protokol č. 8 lex specialis, a Komise se proto po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO nemůže dovolávat rozšíření definice unijního odvětví ocelářského průmyslu za účelem určení jeho oblasti působnosti. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Polsku a nutně přísným výkladem oblasti působnosti Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a z rozhodnutí Rady přidružení.
8. ZÁVĚR
(72)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise nucena dojít k závěru, že na základě protokolu č. 8 není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch polských výrobců trubek učiněna před přistoupením, a to zejména v letech 1997-2003. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Polskem v letech 2001, 2002 a 2003 ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Polsku ze dne 23. října 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 6. července 2010.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 6 juli 2010
om stödåtgärd C 48/07 (f.d. NN 60/07) som genomförts av Polen till förmån för WRJ och WRJ-Serwis
[delgivet med nr K(2010) 4476]
(Endast den polska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2010/612/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av protokoll nr 8 till anslutningsfördraget om omstruktureringen av den polska stålindustrin (1),
efter att i enlighet med ovan nämnda bestämmelser ha gett berörda parter tillfälle att inkomma med synpunkter (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
I samband med övervakningen av omstruktureringen av den polska stålindustrin underrättades kommissionen om förekomsten av oriktigheter i den polska stålrörssektorn. Efter Polens anslutning till EU genomfördes en kontroll å tjänstens vägnar av stödet till förmån för företagen Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o., (nedan kallat WRJ) och WRJ-Serwis Sp. z o.o., (nedan kallat WRJ-Serwis). Kommissionen bad de polska myndigheterna om upplysningar genom skrivelser av den 6 april 2005, den 4 augusti 2005, den 3 november 2005, den 4 maj 2006, den 17 november 2006 och den 11 juli 2007. De polska myndigheterna svarade genom skrivelser av den 7 juni 2005, den 29 september 2005, den 2 december 2005, den 18 maj 2006, den 31 maj 2006, den 10 januari 2007 och den 3 augusti 2007.
(2)
Genom en skrivelse av den 23 oktober 2007 underrättade kommissionen Polen om sitt beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) (3) med anledning av en rad stödåtgärder som genomförts till förmån för företagen WRJ och WRJ-Serwis.
(3)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2007 (4), och kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på de berörda stödåtgärderna.
(4)
Kommissionen mottog synpunkter från en berörd part. Kommissionen översände dem till de polska myndigheterna och gav dem möjlighet att lägga fram sina synpunkter. De polska myndigheterna gjorde detta i en skrivelse av den 16 februari 2009. De tog ställning till det formella granskningsförfarandet i skrivelser av den 21 januari 2008 och den 1 februari 2008.
(5)
Den 16 februari 2009 bad kommissionen om ytterligare upplysningar, som de polska myndigheterna lämnade i en skrivelse av den 4 juni 2009.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
2.1 Stödmottagare
2.1.1 WRJ
(6)
Företaget WRJ har sitt säte i Katowice och har 12 anställda inom administrationen. 40,736 % av företagets aktier innehas av Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o., (nedan kallat TFS), ett företag som till 99,6 % ägs av staten. 7,235 % av aktierna innehas av Walcownia Rur Silesia SA (nedan kallat Walcownia Rur Silesia), ett helägt dotterbolag till TFS.
(7)
De återstående aktieägarna är följande:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % av aktierna),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 % av aktierna),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % av aktierna),
-
Huta Jedność (0,817 % av aktierna),
-
en rad andra minoritetsaktieägare med aktieandelar på mellan 0,004 % och 3,4 %.
(8)
Företaget WRJ grundades 1995 i syfte att bygga ett nytt valsverk för sömlösa rör med en årlig produktionskapacitet på 160 000 ton (nedan kallat WRJ-projektet).
(9)
Ursprungligen började ett annat företag, Huta Jedność, år 1978 bygga ett valsverk för sömlösa rör med en planerad produktionskapacitet på 400 000 ton. Byggarbetena upphörde 1980, eftersom företaget inte längre fick statligt stöd. Efter flera försök att sätta igång projektet på nytt lämnade Huta Jedność in en konkursansökan som inbegrep likvidering av tillgångar. Ansökan avslogs dock av domstolen. För närvarande är Huta Jedność ett företag i likvidation vars verksamhet består i att hyra ut sina produktionstillgångar till andra företag och tillhandahålla tjänster.
(10)
WRJ-projektet omfattade delar av infrastruktur, maskiner och anläggningar som Huta Jedność tidigare hade införskaffat för sitt ursprungliga projekt, och tanken var att valsverket skulle byggas på den tomt som tidigare ägdes av Huta Jedność. Nya investerare inbjöds att delta i WRJ-projektet, som inleddes 1997. Genomförandet av WRJ-projektet avbröts 2001, och sedan dess har investerarna dragit sig ur. Även om det förefaller som om 86 % av arbetena har genomförts har WRJ inte inlett någon produktionsverksamhet.
(11)
Walcownia Rur Silesia, ett helägt dotterbolag till TFS som grundades i samband med planerna på att konsolidera den polska stålrörssektorn (se skälen 15-17), ansökte den 4 september 2007 om att WRJ skulle försättas i konkurs och att dess tillgångar skulle likvideras. Den 23 januari 2008 försatte distriktsdomstolen i Katowice WRJ i konkurs och meddelade att dess tillgångar skulle likvideras, för vilket den utsåg en konkursförvaltare. Det förefaller dock som om inga av WRJ:s tillgångar har sålts inom ramen för konkursförfarandet.
2.1.2 WRJ-Serwis
(12)
Företaget WRJ-Serwis grundades 2001 genom ombildning av företaget Zakład Usług Energomechanicznych ”Jedność” SA, som grundats 1999. Aktierna i företaget ägs av TFS (54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (8,29 %) och Huta Jedność (0,28 %).
(13)
WRJ-Serwis ursprungliga syfte var att genomföra en del av WRJ:s projekt och även att ge WRJ bättre möjligheter till kredit. WRJ-Serwis inledde dock aldrig någon investeringsverksamhet. Efter det att Huta Jedność avslutade sin tillverkning i drageriet i början av 2004 har WRJ-Serwis däremot tillverkat kalldragna sömlösa stålrör sedan maj 2004. Denna verksamhet skedde till en början med hjälp av tillgångar som hyrdes ut av Huta Jedność. Dessa tillgångar togs därefter över av ING Bank Śląski SA, och slutligen av Walcownia Rur Silesia. WRJ-Serwis förvärvade dessutom 9/10 av den permanenta nyttjanderätten till den tomt där WRJ:s projekt är beläget och 9/10 av äganderätten till de byggnader som har uppförts på tomten.
(14)
WSJ-Serwis upphörde med sin operativa verksamhet i april 2008, då Walcownia Rur Silesia tog över produktionen av stålrör i drageriet.
2.1.3 Konsolidering av företagen WRJ och WRJ-Serwis och försök att privatisera dem
(15)
År 2004 började TFS söka en strategisk investerare till WRJ och WRJ-Serwis. År 2005 uppmanades berörda parter lämna in anbud, och anbud mottogs av två av dessa. Med den ena av anbudsgivarna upprättades slutligen ett ramavtal, enligt vilket denna skulle förvärva WRJ:s och WRJ-Serwis tillgångar inteckningsfritt. Avtalet upplöstes dock i oktober 2006 till följd av att villkoren i avtalet inte hade uppfyllts. I december 2006 inledde TFS ett nytt anbudsförfarande, men något bindande anbud inkom inte.
(16)
Efter följande anbudsinfordran som offentliggjordes 2007 beslöt TFS att konsolidera WRJ och WRJ-Serwis, för att underlätta en privatisering av dem. I detta syfte grundades två nya företag, nämligen FEREX Sp. z o.o. (nedan kallat FEREX) och Walcownia Rur Silesia. TFS äger 100 % av aktierna i båda företagen. Genom Walcownia Rur Silesia och FEREX förvärvade TFS de tillgångar som behövdes för att genomföra WRJ-projektet och tog över WRJ:s och WRJ-Serwis skulder.
a)
Walcownia Rur Silesia blev fordringsägare till WRJ i och med att företaget av bankkonsortiet köpte fordringar på WRJ till ett belopp av 168 940 469 zloty, och av företaget Stalexport fordringar på WRJ till ett belopp av 95 595 057 zloty. Walcownia Rur Silesia köpte dessutom drageriets lösa egendom av det bankkonsortium som leddes av ING Bank Śląski.
b)
Även FEREX blev fordringsägare till WRJ i och med att det företaget av bankerna köpte fordringar på WRJ på sammanlagt 142 941 270,43 zloty, för vilka säkerhet hade ställts i form av den tomt som tillhörde WRJ och WRJ-Serwis.
(17)
I augusti 2008 gjorde de polska myndigheterna ett nytt försök att sälja företagen WRJ, WRJ-Serwis, FEREX och Walcowni Rur Silesia. TFS och Walcownia Rur Silesia bjöd in berörda parter till förhandlingar om ett gemensamt inköp av Walcownia Rur Silesias egendom, aktiekapitalet i FEREX, TFS fordringar på FEREX och TFS andel av WRJ-Serwis aktiekapital. Förfarandet avslutades den 15 januari 2009. Det ledde dock inte till försäljning av någon av de tillgångar som erbjudits.
2.2 Åtgärder som ska bedömas
(18)
De åtgärder som beviljats till förmån för WRJ består av kapitalinvesteringar av TFS (2.2.1), garantier som beviljats av TFS (2.2.2.) och säkerhet som beviljats av statskontoret (2.2.3). Åtgärderna till förmån för WRJ-Serwis omfattar de kapitalinvesteringar som genomförts av TFS.
2.2.1 TFS kapitalinvesteringar i WRJ
(19)
TFS första kapitalinvestering i WRJ genomfördes den 26 juni 2002, då WRJ:s aktieägare beslutade höja aktiekapitalet. TFS erhöll i utbyte mot fordringar aktier till ett nominalt värde av 15 miljoner zloty. Det rörde sig om TFS fordringar på Huta Andrzej och Huta Katowice, som uppgick till 15 miljoner zloty. Höjningen av aktiekapitalet registrerades och trädde i kraft den 22 november 2002.
(20)
Den 17 januari 2003 beslutade WRJ:s aktieägare att höja aktiekapitalet en andra gång. TFS erhöll i utbyte mot sina fordringar på WRJ aktier till ett nominellt värde av 40 miljoner zloty (omvandling av skulder till aktiekapital). Det nominella värdet av fordringarna uppgick till 40 miljoner zloty. TFS hade övertagit dem redan i december 2002 av ING Bank Śląski SA Höjningen av kapitalet registrerades och trädde i kraft den 25 augusti 2003.
2.2.2 Garantier som WRJ beviljats av TFS
(21)
År 2001 beviljade TFS WRJ en garanti på 5 miljoner zloty som avsåg ett lån på 20 miljoner zloty. WRJ hade beviljats detta lån 1999 av Wojewódzki Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (vojvodskapets fond för miljöskydd och vattenförvaltning).
(22)
Även 2001 beviljade TFS WRJ en garanti på 50 miljoner zloty som avsåg ett lån på 115 miljoner zloty. WRJ hade beviljats detta lån 1996 av Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (den nationella fonden för miljöskydd och vattenförvaltning).
2.2.3 Säkerhet som statskontoret ställt för WRJ
(23)
Den 14 oktober beviljade statskontoret en garanti som täckte 45 % av kapitalet och räntorna för två lån till ett sammanlagt belopp av 262,5 miljoner zloty. Dessa lån - det ena i utländsk valuta och det andra i zloty - hade beviljats av ett bankkonsortium 1997.
(24)
Den 2 januari 2003 höjde regeringen den statliga garantin till 55 % genom att underteckna de relevanta handlingarna. Garantihöjningen har dock inte genomförts.
2.2.4 TFS kapitalinvesteringar i WRJ-Serwis
(25)
I december 2003 gick TFS in med kapital i WRJ-Serwis i syfte att få aktiemajoritet i företaget och därmed kontroll över WRJ-projektet. Genom ett beslut i december 2003 gav aktieägarna i WRJ-Serwis sitt samtycke till att TFS kunde ta över deras aktier. Aktiernas nominella värde uppgick till 7 910 000 zloty. TFS förvärvade största delen av aktierna i utbyte mot de fordringar TFS hade i Huta Jedność. Dessa fordringar överfördes till WRJ-Serwis. Dessutom erlade TFS betalning i kontanter (890 000 zloty) och in natura (metallspån från Huta Jedność som råmaterial för vidare bearbetning, med ett överföringsvärde på 450 000 zloty.) En överenskommelse om förvärvet av aktierna undertecknades den 8 juni 2004. Höjningen av kapitalet registrerades dock först den 17 augusti 2007.
(26)
En annan befintlig aktieägare, PIW Enpol Sp. z o.o., och en ny aktieägare, Commplex Sp. z o.o. (båda privatföretag) förvärvade samtidigt som TFS aktier som ingick i det höjda aktiekapitalet. Företagen förvärvade aktierna genom att överföra sina fordringar från Huta Jedność till WRJ-Serwis.
3. SKÄL FÖR INLEDANDET AV DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(27)
Såsom anges i skäl 3 fattade kommissionen den 23 oktober 2007 beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). I beslutet om att inleda förfarandet meddelade kommissionen inledningsvis att den ansåg sig vara behörig att fatta ett avgörande i fallet och att de berörda åtgärderna utgör statligt stöd som inte är förenligt med den inre marknaden.
3.1 Tillämplig lagstiftning och kommissionens behörighet
(28)
I sitt beslut om att inleda förfarandet ansåg kommissionen att artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget, dvs. de dåvarande artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget, vanligen inte är tillämpliga på stöd som beviljats före EU-anslutningen och som inte längre tillämpas efter anslutningen. Bestämmelserna i protokoll nr 8 till anslutningsfördraget om omstruktureringen av den polska stålindustrin (nedan kallat protokoll nr 8) kan anses som en lex specialis i förhållande till artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget. Enligt dessa bestämmelser utvidgades kontrollen av statligt stöd på grundval av EUF-fördraget till att omfatta allt stöd som beviljats för omstrukturering av den polska stålindustrin mellan 1997 och 2006. Kommissionen skulle således i princip vara behörig att bedöma sådant stöd.
(29)
När det gäller frågan om tillverkare av stålrör såsom WRJ och WRJ-Serwis utgör en del av ”stålindustrin” i den mening som avses i protokoll nr 8 beaktade kommissionen följande: Protokoll nr 8 byggde på det nationella omstruktureringsprogrammet (program för omstrukturering och utvecklingsplanen för den polska järn- och stålindustrin, nedan kallat det nationella omstruktureringsprogrammet). Räckvidden för både det nationella omstruktureringsprogrammet och protokoll nr 8 var inte begränsad till räckvidden för bilaga I till fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (nedan kallat EKSG-fördraget), utan omfattade också vissa järn- och stålindustrisektorer, såsom sömlösa rör och stora svetsade rör.
(30)
Enligt beslutet om att inleda förfarandet var, för det första, denna tolkning förenlig med definitionen av stålindustrin i EU:s regler om statligt stöd, dvs. definitionen i bilaga B till de sektorsöverskridande rambestämmelserna (5). För det andra framgick detta av det nationella omstruktureringsprogrammet, vars stödmottagare till hälften utgjordes av tillverkare av rör. Huta Jedność deltog i själva verket i den process som fastställdes i omstruktureringsprogrammet och nämndes flera gånger i utkastet till det nationella omstruktureringsprogrammet, men företaget betraktades slutligen inte som en potentiell stödmottagare, eftersom företaget hade gått i konkurs 2002 och avsikten var att det skulle likvideras.
(31)
Kommissionen ansåg därför att förbudet att bevilja stöd utanför ramen för det nationella omstruktureringsprogrammet och protokoll nr 8 var tillämpligt på Huta Jedność, WRJ och WRJ-Serwis.
3.2 Förekomst av statligt stöd
(32)
När det gäller de investeringar i WRJ som gjordes av TFS och den säkerhet som ställts av TFS uttryckte kommissionen allvarliga farhågor för att detta inte skett i enlighet med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. När åtgärderna genomfördes befann sig WRJ i svårigheter och kunde inte få finansiering på kapitalmarknaden. Kommissionen uttryckte också tvivel i fråga om företagets möjligheter att få tillräcklig avkastning på investeringarna. Kommissionen ansåg också att det skulle vara svårt att motivera investeringen med det faktum att TFS hade för avsikt att privatisera WRJ i framtiden.
(33)
När det gäller den garanti som statskontoret beviljat WRJ ansåg kommissionen att det inte är klart om WRJ år 1997, vid tiden för beviljandet av garantin, befann sig i svårigheter. När det gäller höjningen av garantin 2003 kan man dock betrakta WRJ som ett företag i svårigheter och kommissionen uttryckte därför tvivel på att höjningen av garantin var förenlig med principen om en privat investerare.
(34)
När det gäller de investeringar i WRJ som gjordes av TFS uttryckte kommissionen sina farhågor om att de inte skett i enlighet med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Kommissionen konstaterade att företaget 2003 befann sig i svårigheter och att det därför var tvivelaktigt om investeringarna skulle kunna ge en tillfredsställande avkastning.
3.3 Det statliga stödets förenlighet med den inre marknaden
(35)
Kommissionen kunde inte konstatera några skäl till varför det eventuella statliga stödet skulle ha kunnat betraktas som förenligt med den inre marknaden, eftersom investeringar i eller omstruktureringsstöd till stålindustrin mellan 1997 och 2006 var förbjudet enligt protokoll nr 8 och därmed enligt EU:s regler om statligt stöd.
4. DE POLSKA MYNDIGHETERNAS SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(36)
I skrivelser av den 21 januari 2008 och den 1 februari 2008 lämnade de polska myndigheterna sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet. Sammanfattningsvis håller de inte med om kommissionens tolkning av protokoll nr 8 och vidhåller att de berörda åtgärderna inte utgör statligt stöd.
4.1 Tillämplig lagstiftning och kommissionens behörighet
(37)
De polska myndigheterna anser att protokoll nr 8, som utgör ett undantag från principen om att inte ingripa när det gäller statligt stöd före anslutningen, inte ska ges en vid tolkning.
(38)
De påpekar för det första att rörtillverkarna och deras produkter inte omfattades av bilaga I till protokoll 2 till Europaavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Polen, å andra sidan (6) (nedan kallat protokoll 2 till Europaavtalet) och att de därför inte faller inom dess tillämpningsområde.
(39)
För det andra infördes förbjudet mot att bevilja statligt stöd till rörtillverkare i medlemsstaterna den 24 juli 2002 genom ikraftträdandet av bilaga B till de sektorsövergripande rambestämmelserna, där räckvidden för begreppet ”stålindustrin” fastställs. Enligt den definitionen ingick sömlösa rör och stora svetsade rör i stålindustrin. Av denna anledning omfattas rörtillverkarna även av det nationella omstruktureringsprogram som godkändes av kommissionen 2003 och av protokoll nr 8. Tidigare, när EKSG-fördraget var tillämpligt, ingick inte rörindustrin.
(40)
De polska myndigheterna hävdar att protokoll 8 ska tolkas så, att stöd till rörtillverkare som beviljats före den 24 juli 2002 inte ska vara underkastat kommissionens kontroll, på samma sätt som andra åtgärder som genomfördes innan anslutningsfördraget trädde i kraft. Efter detta datum har rörtillverkarna omfattats av de nämnda begränsningarna.
(41)
När det gäller stödmottagarnas medvetenhet anser de polska myndigheterna att WRJ-Serwis kan betraktas som en tillverkare av stålprodukter först från och med 2004, då företaget inledde sin verksamhet i drageriet, och eventuella statliga åtgärder fram till detta datum inte kan anses som statligt stöd till förmån för stålindustrin.
(42)
De polska myndigheterna understryker vidare att WRJ-projektet inte utgör en fortsättning på det tidigare Huta Jedność-projektet.
4.2 Förekomst av statligt stöd
(43)
De polska myndigheterna hävdar dessutom att TFS, även om det kontrolleras av statskontoret, handlar i enlighet med marknadsekonomiska principer för att generera vinst. Dess handlande med avseende på WRJ och WRJ-Serwis hängde inte samman med någon särskild kontroll eller övervakning från statens sida. Av denna anledning utövade statskontoret inte nödvändigtvis kontroll i den mening som avses i målet Stardust Marine (7).
(44)
När det gäller kapitalhöjningen i WRJ och de garantier som TRJ lämnat anser de polska myndigheterna att TFS inte gav WRJ något betydande tillskott av medel för WRJ-projektet. Bytet av fordringar till aktier i WRJ var dessutom ekonomiskt sett mer rationellt än att driva in fordringarna direkt. Vid tidpunkten för TFS investering i WRJ förfogade TFS dessutom över affärsplaner av vilka WRJ-projektets lönsamhet framgick. Även bankkonsortiet var redo att trygga ytterligare finansiering för WRJ. TFS agerade därför på samma sätt som en privat investerare i en marknadsekonomi.
(45)
De polska myndigheterna anser att höjningen av den statliga garantin till förmån för WRJ var förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom värdet av säkerheten var betydande och WRJ för höjningen av garantin hade betalat en garantiavgift till statskontoret i enlighet med marknadsräntan. Dessutom hade det ställs som villkor för garantin att bankerna skulle bevilja ytterligare finansiering för WRJ-projektet, vilket dock inte skedde. Höjningen av garantin ägde därför aldrig rum och de polska myndigheterna anser att WRJ inte kunde dra några fördelar.
(46)
De polska myndigheterna anser att kapitalinvesteringen till förmån för WRJ-Serwis är förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. För det första förvärvades aktier inte bara av TFS utan också av privata aktieägare. För det andra befann sig WRJ-Serwis inte i finansiella svårigheter och TFS fattade sitt beslut för att i framtiden få del av den vinst som WRJ-Serwis skulle generera. Vidare lyckades TFS få kontrollen över WRJ-serwis och de fastigheter där WRJ-projektet byggdes.
(47)
De polska myndigheterna hävdar att konsolideringen av WRJ och WRJ-Serwis var den enda möjligheten att överföra WRJ-projektet på en privat investerare som skulle slutföra projektet och samtidigt se till att en så stor del som möjligt av statens investeringar skulle återvinnas.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(48)
Kommissionen mottog synpunkter från en berörd tredje part, som bestämt motsatte sig det stöd som beviljats av Polen. Denna part påpekade att rören aldrig ingick bland de produkter som omfattades av EKSG-fördraget och att rörindustrin måste genomföra omstruktureringen på egen bekostnad, utan statligt stöd. Om stödet i det aktuella fallet godkändes skulle detta skada den europeiska rörindustrin. Den berörda parten hävdade också att ett godkännande av stödet kan hota dess försök att påvisa att vissa rörimporterande länder bedriver import till EU till dumpade eller subventionerade priser. Parten hävdade dessutom att en särskild ekonomisk situation rådde i den europeiska sektorn för sömlösa stålrör med tanke på den överkapacitet som rådde i Europa, vilket krävde att en stor del av produktionen exporterades, eftersom importen från Kina ökade 2007.
6. POLENS SYNPUNKTER PÅ DEN BERÖRDA PARTENS SYNPUNKTER
(49)
Den berörda partens synpunkter framfördes för de polska myndigheterna som lade fram sina synpunkter den 16 februari 2009. De polska myndigheterna håller med om att det behövs klara regler för att åstadkomma en rättvis konkurrens på rörmarknaden.
(50)
De polska myndigheterna håller med den tredje parten om att rören aldrig hade omfattats av EKSG-fördraget och vidhåller att det var först i och med de sektorsövergripande rambestämmelserna, som trädde i kraft den 24 juli 2002, som rörtillverkarna inbegreps i stålindustrin. Förbudet mot statligt stöd till förmån för rörindustrin gäller därför först från och med den 24 juli 2002, då denna utvidgade definition av rörindustrin trädde i kraft.
(51)
De polska myndigheterna påpekar ånyo att WRJ aldrig inledde någon produktionsverksamhet och att WRJ-Serwis upphörde med sin produktion 2008. De betonar att Polen aldrig har beviljat statligt stöd till WRJ.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
7.1 Tillämplig lagstiftning och kommissionens behörighet
(52)
De berörda åtgärderna beviljades före Polens anslutning till EU den 1 maj 2004. I princip är artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget inte tillämpliga på stöd som beviljats före anslutningen och som inte tillämpas efter anslutningen (8). Genom avvikelse från denna allmänna princip och undantagsvis har kommissionen, på grundval av protokoll nr 8 till anslutningsfördraget, behörighet att granska det statliga stöd som Polen har beviljat i samband med omstruktureringen av landets stålindustri före anslutningen till EU.
7.1.1 Protokoll nr 8 som en lex specialis
(53)
Protokoll nr 8 innehåller en bestämmelse som tillåter att Polen slutför den omstrukturering av stålindustrin som påbörjades före anslutningen. Omstruktureringen av den polska stålindustrin före anslutningen genomfördes på grundval av protokoll 2 till Europaavtalet och förlängdes genom ett beslut av associeringsrådet EU-Polen (nedan kallat associeringsrådets beslut) (9).
(54)
I protokoll 2 till Europaavtalet beviljades Polen en femårig period med amorteringsfrihet, från 1992 till 1996, under vilken landet fick använda statligt stöd för att omstrukturera sin stålindustri enligt definitionen i EKSG-fördraget.
(55)
Den amorteringsfria perioden förlängdes genom ett beslut av associeringsrådet med ytterligare åtta år från och med den 1 januari 1997 eller till och med Polens anslutning till EU. Under denna period hade Polen undantagsvis rätt att bevilja statligt stöd för omstrukturering i fråga om ”stålprodukter” enligt de villkor som anges i protokoll nr 2 till Europaavtalet (och vilkas tillämpning förlängdes genom associeringsrådets beslut) och på grundval av det nationella omstruktureringsprogram som Polen hade lagt fram för kommissionen i april 2003. Efter kommissionens bedömning av det nationella omstruktureringsprogrammet godkände medlemsstaterna den polska ansökan i juli 2003 (10).
(56)
Enligt protokoll nr 8 har kommissionen efter Polens anslutning till EU behörighet att övervaka det statliga stöd som Polen beviljar på grundval av protokoll 2 till Europaavtalet (och senare på grundval av associeringsrådets beslut) och det nationella omstruktureringsprogrammet. Dessutom fastställs i protokoll nr 8 att kommissionen har rätt att återkräva stöd som beviljats i strid med protokoll 2 till Europaavtalet och det nationella omstruktureringsprogrammet. Protokoll nr 8 har därför karaktären av lex specialis, som undantagsvis och med avvikelse från de allmänna principerna medger retroaktiv övervakning och granskning av statligt stöd som Polen beviljat den polska stålindustrin före anslutningen. Detta bekräftades av tribunalen, som konstaterade att protokoll nr 8 utgör lex specialis i förhållande till artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget, genom vilken kommissionens granskning av statligt stöd på grundval av EUF-fördraget utvidgas till stöd som beviljats till förmån för omstruktureringen av den polska stålindustrin 1997-2003 (11).
7.1.2 Räckvidden för kommissionens retroaktiva kontrollbehörighet på grundval av protokoll nr 8
(57)
I föreliggande förfarande måste kommissionen bedöma om den exceptionella retroaktiva kontrollbehörighet som behandlas i skälen 53-56 även omfattar åtgärder som Polen genomfört till förmån för rörtillverkare före EU-anslutningen. I detta syfte måste de rättsliga grunder som är tillämpliga i detta fall, dvs. protokoll nr 8 jämfört med protokoll nr 2 till Europaavtalet och associeringsrådets beslut, tolkas för att fastställa om dessa bestämmelser omfattar åtgärder till förmån för polska rörtillverkare före EU-anslutningen.
(58)
Det är en allmänt omfattad rättslig princip att bestämmelserna i en lex specialis, som avviker från allmänna bestämmelser, måste tolkas restriktivt. En restriktiv tolkning av de ovan nämnda rättsliga grunderna (se skälen 59-65) leder till slutsatsen att kommissionens exceptionella retroaktiva kontrollbehörighet är begränsad till åtgärder som beviljats till förmån för tillverkare av EKSG-produkter före EU-anslutningen. Denna behörighet omfattar således inte åtgärder till förmån för rörtillverkare.
7.1.3 Tolkning av de rättsliga grunderna
(59)
Kommissionens retroaktiva behörighet att kontrollera och övervaka stödet till den polska stålindustrin före anslutningen anges i punkterna 12 och 18 i protokoll nr 8. Genom punkt 12 bemyndigas kommissionen och rådet att övervaka hur omstruktureringen genomförs före och efter anslutningen fram till 2006. Genom punkt 18 bemyndigas kommissionen att återkräva det statliga stöd som har beviljats i strid med villkoren i protokoll nr 8.
(60)
I punkt 1 i protokoll nr 8 anges att det statliga stöd som Polen beviljat för ”bestämda delar av den polska stålindustrin” anses vara förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att ”den period som anges i artikel 8.4 i protokoll 2 om EKSG-produkter till Europaavtalet […] har förlängts så att det gäller fram till anslutningen”, de villkor som anges i omstruktureringsplanen uppfylls, de villkor som anges i protokoll nr 8 är uppfyllda, och ”inget statligt stöd för omstrukturering betalas till den polska stålindustrin efter anslutningsdagen”.
(61)
Dessutom anges i punkt 2 i protokoll nr 8 att omstruktureringen av den polska stålindustrin, som den beskrivs i de individuella verksamhetsplanerna för de företag som förtecknas i bilaga 1, ska vara avslutad senast den 31 december 2006. Enligt punkt 3 i protokoll nr 8 ska endast företag som förtecknas i bilaga 1 till det protokollet vara berättigade till statligt stöd inom ramen för omstruktureringsprogrammet för den polska stålindustrin.
(62)
I punkt 1 i protokoll nr 8 hänvisas uttryckligen till artikel 8.4 i protokoll 2 till Europaavtalet (vars tillämpning förlängdes genom associeringsrådets beslut). Protokoll 2 till Europaavtalet var tillämpligt endast på EKSG-stålprodukter (artikel 8.4 i protokoll 2) och de berörda stålprodukterna förtecknas i bilagan. I bilagan återgavs förteckningen av EKSG-produkter enligt bilaga 1 till EKSG-fördraget, där definitionen av EKSG-stålprodukter uttryckligen utesluter rör (”stålrör (sömlösa eller svetsade) […] dragen tråd, blankglödgat stål och järngjutgods (rör, rörledningar och tillhörande anordningar samt annat järngjutgods)”).
(63)
EKSG-fördraget upphörde att gälla den 23 juli 2002. Från och med den dagen omfattas statligt stöd till stålindustrin av EU:s allmänna rättsliga ram. Det beslutades vid detta tillfälle att definitionen av den europeiska stålindustrin skulle utvidgas till att även omfatta rörtillverkare. Den ändrade definitionen infördes i artikel 27 i bilaga B till de sektorsövergripande rambestämmelserna, enligt vilken EU:s stålindustri omfattar ”sömlösa rör och ihåliga profiler” […] ”svetsade rör av järn eller stål”. Denna utvidgade definition av stålindustrin övertogs senare i bilaga I till riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007-2013 (12) och i artikel 2.29 i den allmänna gruppundantagsförordningen (13).
(64)
Det har dock inte gjorts någon motsvarande uttrycklig ändring av protokoll 2 till Europaavtalet eller av associeringsrådets beslut, som skulle beakta den nya definitionen av EU:s stålindustri, som inbegriper rörtillverkare. Protokoll 2 till Europaavtalet upphörde att gälla den 31 december 1996. Associeringsrådets beslut förlängde giltigheten av protokoll 2 till Europaavtalet med åtta år från och med den 1 januari 1997 eller fram till dagen för Polens anslutning till EU (beroende på vilken dag som infaller först). Artikel 1 i associeringsrådets beslut rör ”stålprodukter” i allmänhet, och dess tillämpningsområde är också uttryckligen knutet till artikel 8.4 i protokoll 2 till Europaavtalet, som uteslutande gäller EKSG-stålprodukter. Som villkor för förlängningen av giltighetstiden för protokoll 2 till Europaavtalet angavs särskilt att Polen skulle förelägga kommissionen ett nationellt omstruktureringsprogram och företagsplaner för stödmottagarna som ”uppfyller kraven i artikel 8.4 i protokoll 2 och har utvärderats och godkänts av landets nationella tillsynsmyndighet för statligt stöd (byrån för konkurrens och konsumentskydd)”.
(65)
Med anledning av ovanstående konstaterar kommissionen att punkt 18 i protokoll nr 8, tolkad i ljuset av punkterna 1-3 i protokoll nr 8, protokoll 2 till Europaavtalet och associeringsrådets beslut, inte ger kommissionen behörighet att kontrollera stöd som beviljats polska rörtillverkare före anslutningen.
7.1.4 Genomförandereglerna för Europaavtalet som tolkningsverktyg
(66)
Utöver den rättsliga tolkningen av tillämpningsområdet för de relevanta rättsliga grunderna (dvs. protokoll nr 8, protokoll 2 till Europaavtalet och associeringsrådets beslut - se skälen 59-65 ovan) undersökte kommissionen också om genomförandereglerna för tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd i Europaavtalet och protokoll 2, såsom de antagits av associeringsrådet EG-Polen 2001 (nedan kallade genomförandereglerna) (14) är relevanta för fastställandet av räckvidden för kommissionens retroaktiva kontrollbehörighet när det gäller åtgärder som genomförts till förmån för polska rörtillverkare före anslutningen.
(67)
Genomförandereglerna utgör i princip procedurregler, som bör särskiljas från de materiella bestämmelserna för statligt stöd i Europaavtalet och protokoll 2 till Europaavtalet. Det bör dock noteras att genomförandereglerna även innehåller detaljerade bestämmelser om bedömningskriterierna för ett stöds förenlighet med Europaavtalet och protokoll 2 till Europaavtalet.
(68)
I artikel 2.1 första meningen i genomförandereglerna anges följande: ”Bedömningen av huruvida individuella stöd och stödprogram är förenliga med Europaavtalet i enlighet med artikel 1 i dessa regler skall göras på grundval av de kriterier som följer av tillämpningen av bestämmelserna i artikel 87 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, inbegripet gällande och framtida sekundärlagstiftning, ramar, riktlinjer och andra relevanta förvaltningsåtgärder som gäller i gemenskapen samt rättspraxis i Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt och domstol och varje beslut som fattas av associeringsrådet enligt artikel 4.3.” Enligt denna allmänna princip har de materiella kriterierna för förenligheten av statligt stöd med Europaavtalet i allmänhet en ”dynamisk” karaktär, dvs. de beaktar löpande ändringar i EU-lagstiftningen och domstolens rättspraxis.
(69)
Artikel 2.1 andra meningen av genomförandereglerna hänvisar särskilt till de kriterier för förenlighet som tillämpas i enlighet med protokoll 2: ”Om stöd och stödprogram avser produkter som omfattas av protokoll 2 till Europaavtalet, skall den första meningen i denna punkt tillämpas fullt ut med det undantaget att bedömningen inte skall göras på grundval av de kriterier som följer av tillämpningen av reglerna i artikel 87 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen utan på grundval av de kriterier som följer av tillämpningen av reglerna om statligt stöd i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen”. Det framgår klart av denna formulering att i motsats till när det gäller allmänt stöd, som det rör sig om i artikel 2.1 första meningen (se skäl 68), är den dynamiska utvecklingen av kriterierna för det stöd som omfattas av protokoll 2 till Europaavtalet knuten till EKSG-fördraget. Det anges dock inte klart hur kriterierna ska utvecklas efter det att EKSG-fördraget upphörde att gälla 2002.
(70)
I artikel 2.2 och 2.3 i genomförandereglerna fastställs mekanismen för hur ändringar av EU:s kriterier för förenlighet ska beaktas av de polska myndigheterna. De polska myndigheterna ska särskilt underrättas om eventuella ändringar i gemenskapens kriterier för förenlighet som inte har offentliggjorts, men ”om Republiken Polen inte invänder mot sådana förändringar inom tre månader efter mottagandet av den officiella underrättelsen om dem, ska dessa förändringar utgöra kriterier för förenlighet i enlighet med punkt 1. Om Republiken Polen invänder mot sådana förändringar och med beaktande av den tillnärmning av lagstiftning som avses i Europaavtalet ska samråd ske i enlighet med artiklarna 7 och 8.”
(71)
Även om Polen inte inom tidsfristen på tre månader motsatte sig ändringen av gemenskapens definition av stålindustri, genom vilken den utvidgades till att även omfatta rörtillverkare, kunde dessa ändringar i gemenskapslagstiftningen inte bli tillämpliga på åtgärder som föll utanför Europaavtalets tillämpningsområde, dvs. de som inte omfattades av EKSG-fördraget. Dessutom har protokoll nr 8 karaktären av lex specialis, vilket innebär att när kommissionen fastställer dess tillämpningsområde får den inte stödja sig på den utvidgning av EU:s definition av stålindustrin som skedde efter det att EKSG-fördraget upphörde att gälla. Slutsatsen måste därför dras att det måste göras en klar åtskillnad mellan å ena sidan den ”dynamiska” karaktären hos den lag som tillämpas på statligt stöd för stålindustrin i Polen som beviljats på grundval av EKSG-fördraget före anslutningen och å andra sidan den med nödvändighet restriktiva tolkningen av räckvidden för kommissionens retroaktiva kontrollbehörighet enligt protokoll nr 8, protokoll 2 till Europaavtalet och associeringsrådets beslut.
8. SLUTSATS
(72)
Med anledning av ovanstående konstaterar kommissionen att den inte har behörighet att granska de stödåtgärder som på grundval av protokoll nr 8 beviljats till förmån för polska rörtillverkare före anslutningen, särskilt under perioden 1997-2003. Detta förfarande avslutas därför att det konstaterats att kommissionen saknar behörighet att bedöma de åtgärder som omfattas av förfarandet.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det formella granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget som inletts genom en skrivelse riktad till Polen av den 23 oktober 2007 avslutas härmed eftersom kommissionen inte har den behörighet som avses i protokoll nr 8 till fördraget om Polens anslutning till EU att granska de stöd som av Polen under åren 2001, 2002 och 2003 beviljats till förmån för företagen WRJ och WRJ-Serwis.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Polen.
Utfärdat i Bryssel den 6 juli 2010.