ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 9 juni 2010
om det statliga stöd C 1/09 (f.d. NN 69/08) som Ungern har genomfört till förmån för MOL Nyrt.
[delgivet med nr K(2010) 3553]
(Endast den ungerska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/88/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av kommissionens beslut att inleda ett förfarande enligt fördragets artikel 108.2 (1) angående stöd nr C 1/09 (f.d. NN 69/08) (2),
efter att i enlighet med nämnda artiklar givit berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Med anledning av ett klagomål som inkom den 14 november 2007 inledde kommissionen den 13 januari 2009 ett formellt granskningsförfarande av om de åtgärder som Ungern vidtagit har utgjort statligt stöd till förmån för Ungerska Olje- och Gasindustri AB (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.) (nedan kallat MOL).
(2)
Ungern ingav den 8 april 2009 sina synpunkter på kommissionens beslut om att inleda ett förfarande.
(3)
Beslutet om att inleda ett förfarande offentliggjordes den 28 mars 2009 i Europeiska unionens officiella tidning (3). Synpunkter inkom den 27 april 2009 samtidigt från två berörda parter: från MOL och från det Ungerska Gruvindustriförbundet (Magyar Bányászati Szövetség).
(4)
Kommissionen vidarebefordrade synpunkterna till Ungern i en skrivelse av den 2 juni 2009. Genom en skrivelse av den 3 juli 2009 meddelade Ungern att man inte önskade kommentera de berörda parternas synpunkter.
(5)
Kommissionen begärde den 21 september 2009 och den 12 januari 2010 ytterligare upplysningar från de ungerska myndigheterna. Ungern svarade genom skrivelser av den 19 oktober 2009 och den 9 februari 2010.
II. STÖDMOTTAGAREN
(6)
MOL är ett integrerat olje- och gasindustribolag med säte i Budapest, Ungern. Till dess huvudverksamheter på den ungerska marknaden hör följande: prospektering och utvinning av råolja och naturgas, tillverkning av gasindustriprodukter, förädling, transport, lagring och omsättning av råoljeprodukter både inom detaljhandel och grosshandel, naturgastransporter samt framställning och försäljning av alkener och polyolefin. Vidare omfattar MOL-gruppen (dit MOL hör) flera andra ungerska och utländska dotterbolag (4).
(7)
MOL-gruppen är marknadsledande i Ungern och Slovakien vad gäller samtliga huvudverksamheter. Under 2008 (5) uppgick MOL:s (MOL-gruppens) nettoförsäljning till cirka 6,8 miljarder EUR (13 miljarder EUR). Under samma år uppnådde MOL (MOL-gruppen) omkring 400 miljoner EUR (732 miljoner EUR) i rörelsevinst.
III. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(8)
De allmänna reglerna för den ungerska gruvdriften regleras i 1993 års gruvdriftslag (6) (nedan kallad gruvdriftslagen), och som bland annat också reglerar gruvdriftsverksamheterna (forskning, prospektering och utvinning) beträffande kolväten (dvs. råolja och naturgas).
(9)
Lagen skiljer mellan två olika rättsmedel, nämligen mellan i) koncession (7) respektive ii) gruvdriftsverksamhet som bedrivs med tillstånd (8)
-
Vid koncession sluter den för gruvdriftsfrågor ansvarige ministern (nedan kallad ministern) avtal (9) om utvinning inom ett ”stängt område” med vinnaren i ett offentligt anbudsförfarande (10).
-
Detta skiljer sig från fallet med ”öppet område” (11), där gruvdriftsmyndigheten inte kan vägra tillstånd till gruvdriftsrätt, om den sökande uppfyller de i lag fastställda villkoren (12).
(10)
Enligt gruvdriftslagens definition (13) är ett stängt område förbehållet gruvdriftsverksamhet på grundval av koncession. Följaktligen räknas alla områden utanför stängt område som öppna. Enligt den förklaring som getts av Ungern ville man ursprungligen beteckna alla fält som koncessionsutvalda, stängda områden. De öppna områdena, som antogs vara mindre rika på mineralämnen, skulle utgöra undantag. I dessa fall ansågs fälten vara mindre värdefulla och man antog att det för dessa inte skulle komma in anbud vid öppna anbudsförfaranden.
(11)
Vidare föreskriver gruvdriftslagen (14) att gruvdriftsavgift ska betalas till staten vid utvinning av mineralråvaror, vars storlek ska uppgå till en bestämd procent av mängden utvunnen mineralråvara. Gruvdriftsavgiftens storlek varierar beroende på tillämpligt system:
-
Vid koncession fastställs storleken på gruvdriftsavgiften i koncessionsavtalet (15).
-
Vid utvinning av mineralråvara med tillstånd, regleras gruvdriftsavgiften i gruvdriftslagen (16). Fram till januari 2008 uppgick gruvdriftsavgiften (17) som skulle erläggas till 12 % för kolväten som utvunnits med tillstånd på de fält som satts i drift efter den 1 januari 1998 och till J % på de fält som satts i drift före den 1 januari 1998. Faktorn ”J” skulle beräknas med stöd av en sådan formel, som grundar sig på tidigare gaspriser samt på utvunnen mängd och värde; minimalvärdet bestämdes till 12 %.
(12)
Gruvdriftslagen § 26/A (5) (18) innehåller föreskrifter för den situationen när det av tillståndssystemet bundna gruvbolaget inom fem år från gruvinspektionens tillstånd ännu inte har påbörjat utvinning. Om utvinning inte har inletts inom denna tid, upphör gruvdriftsrätten.
(13)
Detta stycke förordnar även att giltighetstiden kan förlängas (19) genom avtal, som den behörige ministern och gruvbolaget upprättar. Om gruvdriftsrätten förlängs föreskrivs om betalning av tre olika avgifter:
a)
För det första måste en förlängningsavgift betalas beträffande fält där ingen utvinning sker, fram till den tidpunkt då utvinningen faktiskt inleds. Denna ersättning uppgår till högst 1,2 gånger den ursprungliga gruvdriftsavgiften vilken uträknas på en skönsmässigt bestämd mängd mineralråvara, eftersom denna ersättning måste betalas vid en tidpunkt när någon faktisk produktion på fältet ännu inte har förekommit.
b)
För det andra måste förlängningsavgiften (som förhöjd gruvdriftsavgift), om förlängningsansökan gäller fler än två fält, utsträckas till gruvbolagets samtliga gruvfält.
c)
För det tredje kan också därutöver, om förlängningen avser fler än fem fält, ytterligare engångsavgifter (20) fastställas.
(14)
MOL anhöll enligt ansökan av den 19 september 2005 för tolv av sina kolvätefält - där utvinning inom giltighetstiden ännu ej påbörjats - om förlängning av den gruvdriftsrätt som förvärvats enligt tidigare tillstånd. Den 22 december 2005 slöt MOL och ministern enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) ett avtal om förlängning (nedan kallat förlängningsavtal) med följande villkor.
a) Förlängningsavgift: De tolv gruvdriftstillstånden enligt ansökan förlängdes med fem år (dvs. MOL fick ytterligare fem år till sitt förfogande för att inleda utvinning på dessa fält). Avgiften för förlängningen bestämdes för varje år av förlängningsperioden med då gällande gruvavgift om 12 % samt med tillämpning av en multiplikator mellan 1,020 och 1,050 (”c”) och de i nedanstående tabell 1 uppräknade fastställda (21) avgifterna. Förlängningsavgiften fastställdes för en tid om fem år. Om fälten ställs i faktisk drift ska den fastställda ersättningen tillämpas som gruvdriftsavgift för de fält som berörs av förlängningen under den tid som återstår av 15-årsperioden. (22)
b) Den förhöjda ersättningens utsträckning till samtliga gruvfält: Eftersom man anhöll om förlängning av gruvdriftsrätten för mer än två gruvområden ska MOL tillämpa den förhöjda gruvdriftsavgiften (som man kan konstatera i tabell 1 motsvarade ersättning för förlängning) under de följande 15 åren, nämligen till år 2020, för samtliga efter den 1 januari 1998 i drift satta gruvfält som ingår i tillståndssystemet. För de före den 1 januari 1998 i drift satta gruvfälten är faktor ”J” och multiplikator ”c” tillämpliga (23).
c) Fast gruvdriftsavgift: Parterna har vidare uttryckligen överenskommit att den i avtalet fastställda gruvdriftsavgiften oberoende av eventuella ändringar av gruvdriftslagen ska förbli tillämplig under hela avtalsperioden (dvs. till 2020) (24).
d) Engångsersättning: Eftersom man anhållit om gruvdriftsförlängning för fler än fem gruvfält, har i avtalet även en engångsersättning om 20 miljarder HUF (25) föreskrivits (26).
e) Uppsägningsklausul: Enligt avtalet kan det inte ändras ensidigt (endast efter båda parters samtycke). Den ena parten kan säga upp avtalet endast vid personförändringar hos MOL:s ägare (och om de berör minst 25 % av aktierna).
(15)
I beslut av den 23 december 2005 förlängde gruvinspektionen MOL:s gruvdriftsrätt beträffande de begärda tolv oljefälten och utsträckte den förhöjda gruvdriftsavgiften till bolagets samtliga oljefält.
(16)
Genom en av de ändringar (27) i gruvdriftslagen som trädde i kraft den 8 januari 2008 (28) (nedan kallad 2008 års lagändring) höjdes gruvdriftsavgiften betydligt för vissa kategorier av kolväten. Den gruvdriftsavgift som erläggs för andra typer av mineralråvaror berördes inte av denna ändring. Enligt lagändringens § 5 har gruvdriftsavgiftens storlek utformats på olika sätt beroende på i) tidpunkten för gruvfältets driftsstart, ii) mängden utvunna kolväten och iii) råoljans aktuella pris.
-
Gruvdriftsavgift om 30 % skulle betalas för varje fält, som under tiden 1 januari 1998 och 1 januari 2008 satts i drift.
-
För fält som tagits i drift efter den 1 januari 2008 ska gruvdriftsavgift betalas beroende på utvunnen kolvätemängd (12, 20 eller 30 %).
-
För fält som tagits i drift före den 1 januari 1998 ska faktor ”J” tillämpas, vars minimivärde har bestämts till 30 %.
Härutöver tillämpas ett pristillägg på den beslutade gruvdriftsavgiften beroende på råoljans pris (+ 3 % resp. + 6 %, om råoljepriset överstiger 80 resp. 90 USD/bbl, nedan kallat Brent-tillägget). Specialvärden ska tillämpas t.ex. vid svåra utvinningsförhållanden (12 %) samt vid högt inert gasinnehåll (8 %).
(17)
Dessa värden gällde mellan den 8 januari 2008 och den 23 januari 2009 och de nya värdena tillämpades från ikraftträdandet av gruvdriftslagens ändringar för varje gruvbolag som bedrev tillståndsverksamhet på gruvfält, inräknat även dem som förfogade över tillstånd från tiden före januari 2008. Den 23 januari 2009 (efter kommissionens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande) trädde gruvdriftslagens nya ändring i kraft (29), som för de fält, som under tiden 1 januari 1998 och 1 januari 2008 sattes i drift på nytt, minskade gruvdriftsavgiften till 12 % (med upprätthållande av Brent-tillägget). För övriga fälttyper förändrades inte gruvdriftsavgiften i förhållande till den gruvdriftslagändring som trädde i kraft år 2008.
(18)
Tabell 2 sammanfattar med stöd av gruvdriftslagens olika versioner de gruvdriftsavgifter som ska tillämpas inom ramen för tillståndssystemet.
Tabell 2
Sammanfattning av de gruvavgifter som inom tillståndssystemet ska tillämpas enligt gruvdriftslagen
Gruvdriftsavgift som tillämpas fram till 2008
Gruvdriftsavgift som tillämpas under 2008
Gruvdriftsavgift som tillämpas från 23 januari 2009
Satt i drift före 1 januari 1998
J %
(minst: 12 %)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Satt i drift under tiden 1 januari 1998-1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Satt i drift efter 1 januari 2008
Naturgasfält där den utvunna naturgasmängden årligen understiger 300 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen understiger 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält där den utvunna naturgasen årligen uppgår till mellan 300 och 500 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen uppgår till mellan 50 och 200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält där den utvunna naturgasen årligen överstiger 500 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen överstiger 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Kolväten med särskilda gruvdriftsvillkor
12 %
12 %
Naturgas med hög inert gas
8 %
8 %
Faktorn ”J” är beräknad enligt en formel som grundar sig på tidigare gaspriser samt utvunnen mängd och värde, se skäl 11.
IV. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(19)
Det granskade påstådda statliga stödet uppkom i ett mellan MOL och den ungerska staten den 22 december 2005 upprättat förlängningsavtal, vilket gjorde det möjligt för MOL att till en viss grad undgå att betala kommande gruvavgiftshöjning för kolväteutvinning i senare gruvdriftslagändring Med beaktande av avtalets och den senare ändringens utformning betraktar kommissionen dessa som delar av samma åtgärd (nedan kallad åtgärden) och har i sitt beslut om att inleda ett förfarande utvärderat deras sammantagna effekt.
(20)
Kommissionen kom i sitt beslut om att inleda ett förfarande till den preliminära slutsatsen att MOL som följd av förlängningsavtalet undgått framtida förändringar av gruvdriftsavgiften och i synnerhet gruvdriftslagens efter år 2008 fastställda ändringar. Bolaget har således fått en fördel framför sina konkurrenter, verksamma inom det nuvarande tillståndssystemet (vilka inte slutit liknande förlängningsavtal tidigare och därför måste betala den nya, höjda gruvdriftsavgiften). Kommissionen har i sin preliminära utvärdering bedömt att stödåtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har inte funnit någon grund för att den skulle vara förenlig med den inre marknaden, eftersom något undantag inte synes vara tillämpligt.
(21)
Beslutet om att inleda ett förfarande innehåller övriga faktauppgifter och är att betrakta som en organisk del av detta beslut.
V. REPUBLIKEN UNGERNS SYNPUNKTER
(22)
Ungerns huvudargument beträffande de kumulativa kriterier som avgör om det är fråga om statligt stöd omfattar följande: i) avsaknaden av selektivitet och ii) avsaknaden av en fördel för den påstådda stödmottagaren.
(23)
Vad selektiviteten beträffar är de ungerska myndigheternas huvudsakliga argument att åtgärden inte är selektiv, eftersom MOL till följd av det upprättade förlängningsavtalet hamnat inom ett annat system som avviker från tillståndssystemet.
(24)
Ungern bekräftar först att det är skillnad mellan koncessions- och tillståndssystemen och framhäver att gruvbolaget vid koncession i sin offert kan erbjuda högre gruvdriftsavgift än den som föreligger i det utlysta anbudsförfarandet, medan det vid tillståndsfall är gruvdriftslagen som bestämmer gruvdriftsavgiftens storlek. Ungern anför vidare att det vid sidan av de två systemen förelåg behov av en ny s.k. kvasi-koncessionslösning inom ramen för vilken gruvdriftsavgiftens storlek skulle kunna fastställas i ett särskilt avtal utanför koncessionssystemet. Enligt Ungern kan gruvdriftslagens § 26/A 5 anses som en lämplig rättslig grund för förlängningsavtal för en sådan ”kvasi-koncessions”-lösning, eftersom stadgandet faktiskt undantar gruvdriftsrätten från tillståndssystemets giltighetsområde och placerar den på avtalsmässig grund.
(25)
Ungern tillägger att förlängningsavtalet är en direkt följd av gruvdriftslagens logik. Ungern anser att fastställandet av en gruvdriftsavgift för förlängningsavtalets hela giltighetstid är en naturlig beståndsdel av det avtal som grundar sig på gruvdriftslagens § 26/A 5 och att man inte hade kunnat avtala om tidsförlängning på andra villkor. Detta kan dessutom alla övriga gruvbolag också räkna med och följaktligen har inte MOL åtnjutit någon fördel.
(26)
I gruvdriftslagens § 2011 sägs nämligen att gruvdriftsavgiftens storlek är en summa som bestämts i) i koncessionsavtalet, ii) i gruvdriftslagen eller iii) i förlängningsavtalet. Enligt de ungerska myndigheternas argumentation föreskriver sålunda lagen uttryckligen att den i förlängningsavtalet fastställda gruvdriftsavgiften inte ändras ens vid lagändring. De ungerska myndigheterna anser att gruvdriftslagen, närmare bestämt § 26/A 5, klart uttalar detta när den förordnar att den förhöjda avgiften kan uppgå till högst 1,2 gånger (30) det ursprungliga beloppet. Enligt Ungern är det alltså uteslutet enligt ungersk lag att högre gruvdriftsavgift tillämpas.
(27)
Beträffande den påstådda avsaknaden av en fördel förklarar Ungern att mineraltillgångar utgör statens egendom och att dessa övergår i privat ägo, när gruvbolag som betalt gruvdriftstillstånd påbörjar driften. Analogt refererar Ungern till domen i Ryanair-målet (31) och hävdar att statens verksamhet kan jämföras med en marknadsaktörs verksamhet, även om staten också uppträder som myndighet.
(28)
Ungern förnekar att gruvdriftsavgiften skulle vara av skattekaraktär och definierar den som ersättning för utvinning av mineralråvaror eller som statens andel. Ungern betonar att det faktum att gruvdriftsavgiften bestäms i lag inte är en avgörande faktor när det gäller att bestämma huruvida den är av skattekaraktär eller inte.
(29)
Ungern förklarar dessutom att de tre olika betalningsförpliktelser som föreligger enligt förlängningsavtalet (nämligen förlängningsersättningen, den förhöjda och till samtliga gruvfält utsträckta gruvdriftsavgiften och engångsersättningen) och vilka ingår i gruvdriftslagens föreskrifter, inte ska betraktas som kompensation för inkomster som staten avstått ifrån, utan som inkomster som staten under alla förhållanden är berättigad till. Ungern anser att dessa betalningar ur statlig synpunkt ska betraktas som extrainkomster för vilka staten i gengäld avstår från rätten att utlysa ett anbudsförfarande för de berörda fälten inom ramen för koncessionssystemet, med beaktande av de risker och möjliga inkomster som är förbundna därmed.
(30)
Ungern betonar att inte heller någon annan marknadsaktör i praktiken behövt betala högre gruvdriftsavgift än MOL efter den omdiskuterade lagändringen, eftersom det under den aktuella tidsperioden inte fanns några konkurrenter som omfattades av kategorierna med högre gruvdriftsavgifter.
Tabell 3
Årliga gruvdriftsavgifter som ska betalas av MOL (faktiska och teoretiska summor)
(i miljoner HUF)
Betalningens rättsgrund
Faktiska: enligt förlängningsavtal
Teoretiska: enligt gällande gruvdriftslag
Skillnad
Skillnadens netto nuvärde under 2009
2005
Engångsersättning (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Förlängningsavgift (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Gruvdriftsavgift (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Sammanlagt
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Förlängningsavgift
(…)
(…)
769,7
926,5
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Sammanlagt
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Förlängningsavgift
(…)
(…)
345,8
382,9
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Sammanlagt
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Förlängningsavgift
(…)
(…)
211,2
211,2
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Sammanlagt
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
SLUTSUMMA
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Sifferuppgifterna grundar sig på information som de ungerska myndigheterna tillhandahållit.
(31)
Ungern påstår vidare att MOL, som följd av förlängningsavtalet (även om samliga delar i avtalet beaktas, dvs. förlängningsersättning och engångsersättning) faktiskt under årens lopp betalat mer i absolut värde till staten än vad man skulle ha gjort om avtalet inte funnits eller skulle ha betalat enligt gällande gruvdriftslag. De av MOL fullgjorda faktiska betalningarna i förhållande till de teoretiska summorna visas i tabell 3 ovan. Uppgifterna har tillhandahållits av de ungerska myndigheterna.
(32)
Ungern anser att gruvbolagen med rätta har förväntningar på att gruvdriftsavgiften ska vara förutsägbar och att den därför måste vara oförändrad under tidens gång. Lagstiftaren följde under lagändringens gång denna logik eftersom det trots att gruvdriftsavgiften förändrades faktiskt inte fanns ett gruvbolag vars gruvdriftsavgift skulle ha förändrats efter lagändringen. Enligt Ungern tyder gruvdriftslagens ändringar på att staten kan ändra gruvdriftsavgiften för redan i drift satta fält. 2008 års lagändring var samtidigt resultatet av den kompromiss som uppnåtts vid de förlikningsförhandlingar som föregick lagens godkännande. Lagstiftaren kunde på så sätt underförstått acceptera att det förelåg berättigade förväntningar. Följaktligen kan ett gruvbolag med rätta förvänta sig att staten ensidigt inte ändrar dessa avgifter. Ungern fastslår att man av gruvdriftslagens system och vissa föreskrifter kan dra den slutsatsen att gruvdriftsavgiften under hela avtalstiden ska förbli oförändrad.
(33)
Slutligen förklarar de ungerska myndigheterna att ”uppsägningsklausulen” baserar sig på nationella säkerhetshänsyn.
VI. DE BERÖRDA PARTERNAS SYNPUNKTER
(34)
Till kommissionen har inkommit synpunkter från följande berörda parter: den påstådda stödåtgärdens mottagare, MOL, och från det Ungerska gruvförbundet i vilket även MOL är medlem. Båda intressenterna har argumenterat på liknande sätt och deras och Republiken Ungerns iakttagelser har visat sig överlappa varandra till stor del.
(35)
MOL, som anses vara mottagare av det aktuella stödet, hävdar att man i motsats till kommissionens påståenden i beslutet om att inleda ett förfarande inte har gynnats på den ungerska marknaden för kolväteutvinning. En stor del av de genom MOL till ungerska staten erlagda gruvdriftsavgifterna härstammar från gruvfält under J % (dvs. från fält som satts i drift före den 1 januari 1998), vilket i praktiken betyder att MOL betalar 64-75 %, under det att dess konkurrenter (som påbörjat sin produktion senare och driver mindre fält) endast måste betala 12 % i gruvdriftsavgift.
(36)
Dessutom har förlängningsavtalet resulterat i att MOL betalar mer till staten (med hänsynstagande till samtliga delar av förlängningsavtalet) än vad det utan avtal skulle ha betalat enbart enligt gruvdriftslagen.
(37)
Beträffande kommissionens argument att förlängningsavtalet inte kan prövas analogt med koncessionen, eftersom den ingick i tillståndssystemet, anmärker MOL att gruvdriftsrättens förlängning inte innebär rätt till tillstånd grundat på statens ensidiga beslut, utan är en följd av ett avtal som slutits med gruvbolaget. Om lagstiftaren skulle ha velat att detta skulle ingå i statens handlingsbefogenheter, skulle den ha utformat föreskrifterna därom på ett annat sätt. Lagens skrivning tillåter slutsatsen att lagstiftaren hellre önskade reglera förlängningsavtalet analogt med koncessionen.
(38)
I sitt beslut om att inleda ett förfarande hävdar kommissionen att det föreligger en motsägelse mellan de ungerska myndigheternas påstående att behov av lagändringen förelegat för att öka de statliga inkomsterna och det faktum att MOL i praktiken sluppit undan de höjda gruvdriftsavgifterna.
(39)
MOL anser att detta påstående inte är motsägande. Bolaget har å ena sidan betalat mer till staten enligt förlängningsavtalet än vad det skulle ha gjort enligt gruvdriftslagen. MOL betalar dessutom en mycket hög gruvdriftsavgift för gruvfält tillhörande faktor ”J”. Dessutom kan lagändringen ha verkan på fält som sätts i framtida drift.
(40)
Enligt MOL är ersättningen för förlängning, i motsats till vad kommissionen gör gällande, inte i någon del att anse som böter. I gruvdriftslagen förordnas också om sanktioner/böter i fall då gruvdriften bedrivs på lagstridigt sätt. De i förlängningsavtal fastställda ersättningarna innebär resultatet av förhandlingar mellan gruvbolaget och staten. Att sluta avtal är inte obligatoriskt och gruvbolaget kan besluta att inte sluta avtal, förlora sin gruvdriftsrätt och därefter inge ett anbud i ett öppet anbudsförfarande, varefter det slutligen kan bli möjligt att förvärva gruvdriftsrätten billigare.
(41)
Det är vilseledande att jämföra MOL, som slutit sådant förlängningsavtal, med konkurrenter verksamma inom tillståndssystemet. MOL betonar vidare att man uppfyllt samtliga krav och följt de rättsliga föreskrifterna.
(42)
MOL tillägger att kommissionen bedömt multiplikator ”c” som låg (eftersom den inte uppnår den tillämpliga rättsregelns övre gräns som motsvarar 1,2 gånger multiplikatorn). Det bör även framhållas att tillämpningen av höjd gruvdriftsavgift berör nära 150 fält och att gruvdriftsavgiftens höjning resulterat i en betydande ökning av intäkterna från gruvdrift för staten.
(43)
Slutligen anmärker bolaget beträffande kommissionens argument att MOL tack vare undantaget från Brent-tillägget fått en fördel, att även faktor ”J” är priskänslig.
(44)
Det ungerska gruvförbundet Magyar Bányászati Szövetség (nedan kallat gruvförbundet) representerar gruvbolagen eller företag med anknytning till den verksamheten. Dess huvudsyfte är att förbättra de operativa förutsättningarna för gruvdrift i Ungern, uppmärksamt följa lagstiftningsarbetet och agera i medlemmarnas intresse. Förbundet har för närvarande 66 medlemmar, bl.a. MOL. Ordförande för gruvförbundet är en av MOL:s direktörer (36).
(45)
Enligt gruvförbundet går gruvbolagens berättigade förväntningar ut på att gruvdriftsavgiften för de fält som redan är satta i drift ska förbli oförändrade. Staten kan således inte ensidigt ”retroaktivt” höja gruvdriftsavgiften (dvs. beträffande de fält som redan satts i drift). Gruvförbundet har också uttryckt sin åsikt beträffande det lagförslag som föregick gruvdriftslagändringen och denna princip har enligt gruvförbundet lagstiftaren också hela tiden respekterat under lagändringens gång. Man motsatte sig inte den slutliga textversionen, eftersom dess verkan inte leder till höjning av gruvdriftsavgiften vid redan påbörjade transaktioner.
(46)
Beträffande gruvmarknadens allmänna kännetecken och de ekonomiska villkoren förklarar gruvförbundet att tidsperspektivet för gruvdriftsprojekt är relativt långt. Det kan gå 10-15 år mellan påbörjad undersökning och den faktiska utvinningen. Under denna period har gruvbolaget enbart utgifter och, först efter det att utvinningen påbörjats, inkomster. Dessutom föreligger även inneboende geologiska risker för verksamheten, eftersom det inte är säkert att undersökningen blir framgångsrik. Projekten måste därför planeras med största möjliga omsorg. Hur stor vinsten blir av ett projekt beror på talrika faktorer. Med hänsyn till de många olika riskerna förväntar sig näringsgrenen att åtminstone de faktorer som står under statens inflytande ska förbli stabila under projektets livstid, nämligen lagreglernas ramar och gruvdriftsavgiften. På grund av näringens karaktär spelar finansieringsstrukturerna en viktig roll i projekten. Långivarna undersöker kontinuerligt projekten och vid betydande ändringar i villkoren kan de t.o.m. dra tillbaka sin finansiering.
(47)
I politiskt högt instabila länder sluter därför gruvbolagen och staten privaträttsliga avtal med varandra. I stabila regioner, t.ex. i Västeuropa, föreligger inget behov av sådana överenskommelser, eftersom det kan förutsättas att staten inte ändrar på de lagliga ramarna från tid till annan. Vad den statliga andelen beträffar förväntar sig både gruvbolaget och kreditorerna stabilitet. Utan denna stabilitet skulle den till projektet knutna risken öka och ett land med stabil näringspolitik kan inte tillåta sig att ofta förändra sin politik, eftersom detta skulle skrämma bort gruvbolagen.
(48)
Gruvförbundet påminner vidare om att principerna om skydd för rättssäkerhet och förvärvade rättigheter säkerställs till lika delar av europeisk domstolspraxis och den ungerska konstitutionen. Den ungerske lagstiftaren har alltså inte rätt att höja gruvdriftsavgiften beträffande de redan i drift satta fälten och lagstiftningen måste vara förutsebar. Dessutom anser gruvförbundet att gruvdriftsavgiftens ”stabilitet” är en förvärvad rätt.
(49)
Gruvförbundet hänvisar även till förbudet mot diskriminering. Framför allt får det inte förekomma någon diskriminering mellan marknadsaktörer som bedriver sin verksamhet på grundval av en koncession och marknadsaktörer som omfattas av tillståndssystemet. Den ungerska lagstiftaren är därför inte berättigad att ”retroaktivt” höja gruvdriftsavgiften för de fält som redan satts i drift. EU-domstolen har i talrika domar entydigt fastslagit att rättssäkerheten är ett av de grundläggande elementen i gemenskapsrätten. På så sätt måste rättsreglerna vara entydiga, precisa och förutsebara, särskilt om de utövar en negativ verkan på individer eller företag (citerad rättspraxis). Gruvförbundet argumenterar vidare att även den ungerska konstitutionen fastslår principen om rättssäkerhet och förvärvade rättigheter och drar den slutsatsen att rättsreglerna måste vara förutsägbara enligt gemenskapsrätten och de konstitutionella principerna.
(50)
Gruvförbundet anmärker slutligen att försvaret av principen om förvärvade rättigheter bygger på rättssäkerhetsprincipen. Principen om förvärvade rättigheter respekterades till lika delar under de nationella och internationella lagstiftningsprocesserna beträffande gruvdriftsrätten. Andra EU-medlemsstater har också en stabil gruvlagstiftning som sällan ändras.
VII. STATLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(51)
För att avgöra om en åtgärd kan betecknas som statligt stöd, måste kommissionen utvärdera om den omdiskuterade åtgärden uppfyller villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Denna artikel föreskriver följande: ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag den än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. I det följande utvärderar kommissionen i ljuset av denna bestämmelse huruvida den aktuella åtgärden utgör statligt stöd.
(52)
Inledningsvis måste det påminnas om att en åtgärd oberoende av dess rättsliga form, kan betecknas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. Även om förlängningsavtalet slutits i samklang med gruvdriftslagens föreskrifter, och Ungern fastställt gruvdriftsavgiften i lag, innebär inte detta i sig att tidigare åtgärder eller deras verkningar är förenliga med EU-reglerna om statligt stöd. Det faktum att en åtgärd är förenlig med nationell lagstiftning har ingen betydelse för om den är förenlig eller ej med EUF-fördragets regler om statligt stöd.
(53)
Dessutom anser inte kommissionen, vilket vi redan förklarat i beslutet om att inleda ett förfarande, att vissa delar av ärendet, nämligen de gällande lagreglerna, förlängningsavtalet eller lagändringen i sig, strider mot reglerna om statligt stöd. Istället betraktar kommissionen i det förevarande ärendet hela serien statliga handlingar som delar av samma ”åtgärd” och bedömer effekterna av förlängningsavtalet kombinerat med de påföljande ändringarna i gruvdriftslagen.
(54)
Beträffande Ungerns argument att man inte anser gruvdriftsavgiften utgöra skatt utan statens andel, anmärker kommissionen att detta argument inte är relevant när man ska utvärdera den statliga stödåtgärden. De statliga stödreglerna är tillämpliga på alla slags kostnader som åläggs företagen och som de genom statliga åtgärder undantas från. Under alla förhållanden måste det dock påpekas att beviljande av statligt förvaltningstillstånd för utvinning av mineral- och kolväteråvaror förefaller vara ett typiskt myndighetsförfarande. De betalningar som skett som kompensation för ett sådant tillstånd liknar skatt eller förvaltningsavgift.
(55)
Beträffande uppsägningsklausulen anser kommissionen slutligen att detta inte är en fråga som hänger ihop med förekomsten av statligt stöd. Det faktum att det i avtalet föreskrivs att avtalet ska upphöra om en tredje part förvärvar mer än 25 % av MOL:s aktier är en åtgärd som inte omfattar statliga medel.
(56)
En åtgärd betraktas som statligt stöd om den är individuell eller selektiv, dvs. som ger endast vissa företag eller viss produktion fördelar.
(57)
Enligt domstolens rättspraxis (37) ska vid bedömningen av selektivitetsvillkoret - som utgör en förutsättning för begreppet statlig stödåtgärd - genom tillämpning av artikel 107.1 i EUF-fördraget bestämmas om en nationell åtgärd inom ramen för en given rättsregel är ägnad att tilldela ”vissa företag eller viss produktion” fördelar gentemot sådana företag och varor som med tanke på åtgärdens syfte rättsligt och de facto kan vara jämförbara.
(58)
Domstolen har vidare vid flera tillfällen (38) konstaterat att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte skiljer mellan det statliga stödets orsaker eller syften, utan bedömer dess effekter.
(59)
Begreppet statligt stöd kan dock inte tillämpas på sådana statliga åtgärder som gör skillnad mellan företag, om denna åtskillnad följer av att de utgör del av en systemtyp eller av deras allmänna uppbyggnad.
(60)
Kommissionen håller inte med de ungerska myndigheternas och de berörda parternas argumentering vad gäller bristen på selektivitet.
(61)
För bedömning av huruvida en given åtgärd är selektiv eller inte, måste den tillämpliga referensramen (39) bestämmas.
(62)
I förevarande ärende bedömer kommissionen att den tillämpliga referensramen för utvärdering är systemet för beviljande av tillstånd. MOL var nämligen inte tvunget att i konkurrens lämna bud i ett anbudsförfarande för att förvärva koncession för det stängda området. Istället förvärvade bolaget gruvdriftsrätten för fältet inom ramen för tillståndssystemet och i detta system konkurrerar det med andra marknadsaktörer som hör till detta system. Förlängningsavtalet utgör del av tillståndssystemet. Enbart det faktum att MOL inte kunde påbörja utvinning inom den fastställda tiden och måste ansöka om förlängning, leder inte till att referensramen förändras. Att godkänna argument i denna riktning skulle leda till en situation där man gynnar ett visst företag, vilket är typiskt för koncessionssystemet, men utan konkurrens i ett offentligt anbudsförfarande.
(63)
I verkligheten beror det på de ungerska myndigheternas skönsmässiga beslut om ett fält ska höra till området för koncession eller tillstånd. Om de ungerska myndigheterna skulle vilja tilldela gruvdriftsrätt genom avtal, kan de välja ett överskådligt koncessionsförfarande som innefattar ett öppet anbudsförfarande. Kommissionen kan inte acceptera att ett icke transparent s.k. kvasi-koncessionssystem, som för närvarande bara berör ett enda företag (MOL), ska betraktas som en särskild referensram.
(64)
Ungern har dessutom haft breda befogenheter att bedöma tillståndsförlängningen och senare även lagändringarna för gruvdrift (trots att man kände till dess gynnsamma verkan på MOL eftersom detta företag var den enda aktören på kolvätemarknaden som slöt förlängningsavtal). Ungern kunde hela tiden fritt bestämma gruvdriftsavgiftens storlek, dvs. man skulle också ha kunnat bestämma att inte ändra lagen. Effekterna av åtgärderna har entydigt visat att ett visst företag tilldelats en fördel.
(65)
Med stöd av ovanstående konstaterar kommissionen att tillståndssystemet ska anses utgöra referensramen.
(66)
Inom ramen för tillståndssystemet är förlängningsavtalet uppenbart av selektiv karaktär. Som de ungerska myndigheterna också har bekräftat förfogar parterna under villkorsförhandlingarna över vissa valmöjligheter vad gäller att fastställa de olika delarna av ersättningen och dessutom, vilket är ännu viktigare, kan de bestämma att över huvud taget inte sluta avtalet. De ungerska myndigheterna kunde således överväga om de skulle sluta ett sådant avtal med MOL eller ej (eller med någon som helst annan marknadsaktör) (40).
(67)
Ett sådant förfarande kan enligt systemets logik och karaktär inte styrkas. Syftet med uttagande av gruvdriftsavgift är ena sidan att för statens räkning garantera inkomst på utvinningsvärdet. Å andra sidan betalar man de i förlängningsavtalet fastställda betalningarna som extraersättning innebärande kompensation för förlängningen. I förevarande ärende har dock upprättandet av förlängningsavtalet och den påföljande höjningen av gruvdriftsavgifterna för MOL:s del lett till den paradoxala situationen att MOL, eftersom man inte inledde produktionen i tid, i praktiken fram till år 2020 betalar lägre gruvdriftsavgift för samtliga fält som ingår i tillståndet, under det att konkurrenterna, vilka ingår i samma tillståndssystem och i tid påbörjade sin produktion och därför inte slöt förlängningsavtal, måste betala den i lagen fastställda högre gruvdriftsavgiften.
(68)
Beträffande kolväten var detta det enda förlängningsavtal som slöts. MOL har anmärkt att det beträffande fasta mineralråvaror finns ytterligare gällande förlängningsavtal. Kommissionen konstaterar dock att detta berör andra slags mineralråvaror för vilka det i gruvdriftslagen fastställs andra gruvdriftsavgifter än för kolväten. Det kan vidare anmärkas att lagändringen inte har förändrat gruvdriftsavgiften vad gäller fasta mineralråvaror (dvs. de marknadsaktörer som slutit sådant avtal berördes inte av ”samma åtgärdsserie” och har följaktligen inte tilldelats någon fördel).
(69)
Med stöd av ovanstående anser kommissionen trots de argument som Ungern anfört att serien av åtgärder, nämligen det enligt lydelsen i gruvdriftslagen § 26/A 5 ingångna förlängningsavtalet och den påföljande ändringen i gruvdriftslagen, har varit av selektiv karaktär vad gäller MOL.
(70)
Åtgärdsseriens kombinerade verkan är att det bland dem som förfogat över gruvdriftstillstånd som utfärdats enligt gruvdriftslagen § 5 endast är MOL som tillhört ett sådant särskilt system som skyddat från all sådan höjning av gruvdriftsavgiften för kolväteutvinning som under normala förhållanden skulle ha betalats.
(71)
Följaktligen fastslås att selektivitetskriteriet är uppfyllt med beaktande av omfattande rättsliga valmöjligheter beträffande upprättande av förlängningsavtal och med hänsyn till det faktum att undantaget de facto riktar sig till ett företag.
(72)
I motsats till de ungerska myndigheternas argumentation anser kommissionen att staten inte bedriver näringsverksamhet när den ger tillstånd för gruvdrift. Att bevilja tillstånd för förvaltningskoncessioner eller gruvdrift hör snarare ihop med myndighetsutövning inom typiska rättsområden, eftersom en privatperson primärt inte kan utöva (41) denna verksamhet i Ungern. I Ungern, liksom i andra EU-medlemsstater, kan en privatperson inte vara ursprunglig ägare till mineralråvara. Medlemsstaternas lagstiftning tillförsäkrar i allmänhet myndigheterna kontrollen över mineralråvarorna (42). Därför är det för samtliga företag tillåtet att mot en bestämd avgift utvinna mineralråvaror och det tillkommer myndigheterna att i en av medlemsstaterna vald form för typ och regler besluta om tillstånd, vilket anses som myndighetsutövning. Ungerns ingripande för att lägga gruvdriften under förvaltningskontroll tjänar det allmänna intresset och inte kommersiella syften. Detta agerande måste därför betraktas som en form av statligt ingripande från en myndighets sida olikt en marknadsekonomisk investerares agerande (43).
(73)
Även om man i förevarande ärende skulle bedöma tillståndsgivning för utvinning av mineralråvaror som näringsverksamhet där staten följer kommersiella syften - vilket dock inte är fallet - anmärker kommissionen att det ur finansiell synpunkt inte finns någon klar och direkt anknytning mellan den av Ungern för MOL fastställda gruvdriftsavgiftsnivån och gruvdriftstillståndets värde. Ungerns argumentering, enligt vilken man förfarit som marknadsaktörer när man slöt förlängningsavtalet, kan inte bekräftas. Det finns framför allt ingen indikation på att utlysande av koncessionsansökan om gruvdriftstillstånd för de 12 fälten (vilka man ej skulle ha förlängt), inte skulle ha lett till att en konkurrent hade ingett högre bud. Ungern har inte heller bevisat att man, när man slöt förlängningsavtalet, skulle ha beaktat samtliga ur handelssynpunkt relevanta faktorer och risker, dvs. förlängningsavtalets samtliga ersättningsmoment, den i lagen fram till år 2020 fastställda, eventuellt högre gruvdriftsavgiften, avtalets löptid och eventuella konkurrenter.
(74)
Ungern har vidare hävdat att det efter den ifrågasatta lagändringen i praktiken inte fanns någon annan marknadsaktör som skulle ha varit tvungen att betala högre gruvdriftsavgift än MOL, eftersom det under den aktuella tidsperioden inte fanns sådana konkurrenter som skulle ha tillhört kategorier med högre gruvdriftsavgift.
Tabell 4
Sammanfattning av gruvdriftsavgifter att betala före och efter gruvdriftslagens ändring
Gruvdrifts-avgift tillämpad fram till år 2008
Gruvdrifts-avgift tillämpad under år 2008
Gruvdrifts-avgift tillämpad från 23 januari 2009
Gruvdriftsavgift att betala enligt MOL:s avtal
att tillämpa fram till år 2020
Satt i drift före 1 januari 1998
J % (46)
(minst: 12 %)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J % × c (47)
(minst: 12 %)
Satt i drift under tiden 1 januari 1998-1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 % × c
(~ 12.24 % (45))
Satt i drift efter 1 januari 2008 (44)
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen understiger 300 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen understiger 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 % ×c
(~ 12.24 % (45))
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen uppgår till mellan 300 och 500 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen uppgår till mellan 50 och 200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen överstiger 500 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen överstiger 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Kolväten med speciella gruvdriftsvillkor
12 %
12 %
Naturgas med högt inert gasinnehåll
8 %
8 %
(75)
Detta argument måste avvisas.
(76)
Ovanstående tabell 4 sammanfattar i hur stor utsträckning förlängningsavtalet och gruvdriftslagens senare ändring lett till lägre gruvdriftsavgift för MOL än den som föreskrivs i lag.
(77)
För det första visar uppgifterna från de ungerska myndigheterna att det faktiskt fanns marknadsaktörer som bedrev verksamhet på fält inom tillståndssystemet och som var ålagda att betala högre gruvdriftsavgift än MOL, efter gruvdriftslagens första ändring för tiden mellan den 8 januari 2008 och den 23 januari 2009 respektive efter gruvdriftslagens andra ändring för tiden från den 23 januari 2009 fram till denna dag. Av de ungerska myndigheternas skrivelser framgår att det under år 2008 fanns sådana tillståndsdrivna gruvdriftsfält som drevs av från MOL skilda gruvbolag (48) och för vilka gruvdriftsavgift betalades med över 12 % (mellan 14,24-18 %) som följd av Brent-tilläggets tillämpning.
(78)
För det andra, även om de ungerska myndigheterna påstår att det endast finns konkurrenter som driver mindre fält (dvs. utvinner mindre mängd än 500 m3 eller 200 kt) eller förväntas att sätta i drift sådana, anmärker kommissionen att även om dessa mindre fält skulle tillhöra 12 % kategorin, skulle de dessutom i det givna fallet också betala Brent-tillägget. Detta kan medföra en gruvdriftsavgift på upp till 18 %. Kommissionen påminner åter om att MOL, som en effekt av åtgärden, inte faller under Brent-tillägget, vilket lagen föreskriver för samtliga övriga marknadsaktörer.
(79)
För det tredje, när man betraktar den nuvarande ungerska marknadssituationen är det fler gruvbolag som bedriver kolväteutvinning. Dessutom bedriver många bolag prospektion och kan senare inleda utvinning på fälten och bli MOL:s konkurrenter. Inom ramen för tillståndssystemet måste alla nya aktörer som träder in på marknaden betala den i lag fastställda gruvdriftsavgiften och kommer att konkurrera med MOL, dvs. med det enda bolag vars gruvfält undantagits från den i det allmänna tillståndssystemet tillämpade gruvdriftsavgiften och som ingår under en lägre gruvdriftsavgift.
(80)
För det fjärde anmärker kommissionen att det är ett faktum att MOL betalat cirka 12,24 % i gruvdriftsavgift inte enbart för de tillståndsförlängda 12 fälten, utan för samtliga gruvfält som satts i drift efter den 1 januari 1998, och som vid 2005 års förlängningsavtal varit i drift enligt tillstånd och J % för de fält, som satts i drift före den första januari 1998. MOL:s gruvdriftsavgift bestäms vidare av förlängningsavtalet fram till år 2020 till 12,24 %. På så sätt kommer MOL att ges fördel under en betydande tidsperiod beträffande flertalet av sina med tillstånd verksamma fält.
(81)
För det femte, förutsatt att gruvinspektionen inte skulle ha gått med på förlängningen för de tolv fälten, skulle man för samtliga övriga MOL- fält (49) som tillhör tillståndsgruppen också ha varit tvungen att betala en betydligt högre gruvdriftsavgift, vilket även skulle ha inneburit större statliga inkomster. Dessutom kunde staten, såsom nämns i skäl 73, ha utlyst ett koncessionsförfarande för de 12 ännu ej förlängda fälten och på så sätt eventuellt kunnat få ett högre erbjudande av någon konkurrent.
(82)
När det gäller Ungerns argument att MOL under 2006 och 2007 betalat högre gruvdriftsavgift, nämligen 12,24 %, konstaterar kommissionen att det inte har någon betydelse.
(83)
För det första beror detta på att MOL, i likhet med alla andra bolag som skulle ha velat förlänga sina gruvdriftstillstånd, var tvungna att betala den fastställda höjningen av gruvdriftsavgiften (från 12 % till 12,24 %). I detta hänseende har MOL behandlats utan undantag och inte diskriminerats. Då hade ännu inte MOL getts någon fördel: det var ju först vid den första lagändringen, nämligen efter den 8 januari 2008, som det skedde.
(84)
Dessutom betalade MOL under 2008 28,4 miljarder HUF och under 2009 1,9 miljarder HUF mindre i gruvdriftsavgift för sina verksamma fält än vad man skulle ha betalat om det skett enligt då gällande gruvdriftslag.
(85)
Vad övriga betalningsfaktorer enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) beträffar (förlängningsersättning och engångsersättning), betalades dessa som kompensation för förlängningen och inte för rätten till lägre gruvdriftsavgift än den konkurrenterna betalade. Inte någon av dessa betalningsfaktorer kan betraktas som ”förskottsutbetalningar” för eventuella gruvdriftsavgifter avseende senare tidsperioder. Skrivningen i gruvdriftslagen § 26/A (5) är i detta hänseende entydig. I stycket fastställs för övrigt att ”vid förlängning är gruvbolaget skyldigt att utge ersättning”. De två andra faktorerna hör ihop med antalet fält berörda av förlängningen. Sålunda skapar gruvdriftslagen § 26/A (5) ett otvetydigt samband mellan förlängning och betalningsskyldighet.
(86)
Enligt rättspraxis (50) kan stöd som getts ett visst företag inte uppvägas av att det företaget påförs en avgift som utgör en konkret och särskild avgift som inte har något samband med den åtgärd som utgör stöd. I förevarande ärende utgör, enligt vad som beskrivs i skäl 85, övriga betalningsfaktorer enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) en ersättning för förlängning som kan betraktas som en konkret och särskild avgift som inte har något samband med en senare ändring av de lagstadgade avgifterna inom tillståndssystemet.
(87)
Slutligen påminner kommissionen om att förlängningsavtalet och den påföljande höjningen av gruvdriftsavgiften för MOL:s del ledde till den paradoxala situationen att MOL, eftersom man inte inlett produktionen i tid, fram till år 2020 för så gott som alla sina fält som omfattas av tillståndsskyldighet betalar lägre gruvdriftsavgift; dess konkurrenter däremot, som inledde produktionen i tid och som ingår i samma tillståndssystem, måste betala den högre lagstadgade gruvdriftsavgiften.
(88)
Med stöd av ovanstående fastställer kommissionen att MOL genom åtgärden tillförsäkrats förmån. Åtgärden undantar MOL från sådana kostnader som annars skulle åvila företaget. Den kombinerade effekten av förlängningsavtalet och gruvdriftslagens påföljande ändring har medfört att företaget tilldelats en förmån.
(89)
Åtgärden leder till bortfall av inkomster som skulle tillkomma staten och den tas alltså från statliga medel.
(90)
MOL är ett integrerat olje- och gasindustribolag och utgör ett företag. Det konkurrerar med andra företag vilka inte har tilldelats samma fördel. Åtgärden snedvrider således konkurrensen. Dessutom är MOL verksamt inom en näringsgren där handel förekommer mellan medlemsstaterna. Villkoret angående påverkan på handeln inom gemenskapen är således uppfyllt.
(91)
På grundval av de argument som utvecklas ovan bedömer kommissionen att åtgärden uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Under sådana omständigheter måste den ifrågasatta åtgärden betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VIII. STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN INRE MARKNADEN
(92)
Artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget möjliggör undantag från den allmänna regeln i artikel 107.1 om att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden.
(93)
Kommissionen utvärderar i det följande åtgärdens förenlighet enligt dessa undantag. Det bör noteras att Ungern inte har framfört några argument beträffande förenligheten med den inre marknaden.
(94)
Det kan vidare anmärkas, att den ifrågasatta åtgärden minskar de kostnader som under normala omständigheter skulle bäras av MOL och de ska därför betraktas som verksamhetsstöd.
(95)
Undantagen i artikel 107.2 i EUF-fördraget är inte tillämpliga i förevarande fall, eftersom denna åtgärd inte utgör stöd av social karaktär, inte getts enskild konsument, inte getts för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser eller som getts till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats av Tysklands delning.
(96)
Artikel 107.3 i EUF-fördraget möjliggör ytterligare undantag.
(97)
Enligt artikel 107.3 a kan ”stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning” anses som förenligt med den inre marknaden. Vid tiden för anslutningen kunde Ungerns hela territorium betraktas som ett sådant område och de flesta av landets regioner kan även i fortsättningen få del av sådant stöd (51).
(98)
Statligt stöd till stödområden regleras i kommissionens riktlinjer för nationellt regionalstöd för perioden 2007-2013 (52) (nedan kallade riktlinjerna). Enligt riktlinjerna kan statligt stöd i princip tillåtas enbart för täckande av investeringskostnader (53). Som vi redan nämnt ovan kan det aktuella stödet inte anses som investeringsstöd. Vad driftstödet beträffar främjar åtgärden inte alls någon verksamhet eller regional näringsutveckling och är inte tidsbegränsad, minskar inte och står inte i något hänseende i proportion till att avhjälpa någon ekonomisk störning (54).
(99)
Mot denna bakgrund fastslår kommissionen att stödet inte omfattas av undantaget i artikel 107.3 a i EUF-fördraget
(100)
Enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget kan ”stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi” anses förenligt med den inre marknaden.
(101)
Kommissionen anmärker att det aktuella stödet inte är tänkt att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse och kommissionen har inte heller funnit bevis för att det varit avsett att avhjälpa en allvarlig störning i den ungerska ekonomin.
(102)
Kommissionen fastslår mot denna bakgrund att stödet inte uppfyller villkoren för undantag i artikel 107.3 b i EUF-fördraget.
(103)
Enligt artikel 107.3 d i EUF-fördraget är stöd för att bevara kultur och bevara kulturarvet förenligt med EUF-fördraget om det inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Denna bestämmelse är uppenbarligen inte tillämplig i förevarande ärende.
(104)
Artikel 107.3 c i EUF-fördraget anger att stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner kan anses förenliga med fördraget när de inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har utarbetat talrika riktlinjer och meddelanden som förklarar hur den tillämpar undantaget enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(105)
Kommissionen anser dock att de undantag som tagits in i dessa riktlinjer och meddelanden inte kan tillämpas i förevarande ärende på grund av stödets natur och karaktär. Ungern har dessutom inte hänvisat till att stödet skulle kunna vara förenligt med den inre marknaden enligt dessa regler.
(106)
Stödet i fråga utgör således statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.
IX. BERÄTTIGADE FÖRVÄNTNINGAR, FÖRVÄRVADE RÄTTIGHETER OCH DISKRIMINERING
(107)
Fastän kommissionen inte bestrider argumentet att förutsägbarhet i allmänhet är en investeringsfrämjande faktor, måste det dock anmärkas att de bolag som fått stöd, med beaktande av att kommissionens kontroll av statligt stöd enligt artikel 108 i EUF-fördraget är tvingande, i princip inte kan ha berättigade förväntningar på stödets laglighet såvida det inte beviljats i enlighet med det statliga stödförfarandet (55). I detta hänseende kan stödmottagarna inte åberopa god tro för att skydda de förvärvade rättigheterna och undvika återkrav (56).
(108)
Det är visserligen sant att domstolen flera gånger har uttalat att varje rättssubjekt har rätt att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar (det vill säga skydd av sådana förväntningar som är väl grundade) om någon som helst institution inom unionen väcker grundade förväntningar. Men ingen kan åberopa denna princip om det allmänna inte har gett exakta försäkringar till nämnda personer. (57) I förevarande ärende har ingen EU-institution gett MOL några försäkringar som ger någon grund för sådana förväntningar.
(109)
Det är också sant att stödmottagaren till ett rättsstridigt statligt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter enligt vilken han välgrundat kunnat anta att stödet varit lagligt och att han därför kan vägra återbetala. I förevarande ärende förekommer inga sådana exceptionella omständigheter. Tvärtom visar 2008 års lagändring av gruvdriftslagen att gruvbolag i princip inte kan förlita sig på att inga lagändringar görs.
(110)
Kommissionen påminner om att lagstiftaren nyligen har ändrat gruvdriftsavgiften två gånger för de i drift satta gruvfälten, nämligen från och med den 8 januari 2008 och från och med den 23 januari 2009. För det första måste också betonas att gruvdriftslagens ändring år 2008 utformades så att den skulle tillämpas också på de gällande gruvdriftstillstånden. Detta visar klart det faktum att texten i 2008 års gruvdriftslag berör även villkoren för de före 2008 utgivna tillstånden. För dessa tillstånd anpassades gruvdriftsavgiften från den tidpunkt gruvdriftslagens ändringar trädde i kraft. Detta tjänar som bevis för att gruvbolag som har tillstånd inte med rätta kan ha förväntningar på eller inneha förvärvad rättighet beträffande oförändrad gruvdriftsavgift under hela tillståndstiden.
(111)
I motsats till vad Ungern och andra berörda parter föredragit bekräftar unionsdomstolarnas rättspraxis (58) att privatpersoner inte kan lita på att någon lagändring inte kommer att äga rum. På samma sätt kräver inte rättssäkerhetsprincipen att lagändringar inte kommer att kunna äga rum.
(112)
Argumentet om diskriminering måste också avvisas. Att höja gruvdriftsavgiften innebär inte diskriminering om detta tillämpas på alla, särskilt som det inom systemet inte görs någon skillnad (dvs. man gör ingen skillnad mellan de bolag som verkar med tillstånd).
X. ÅTERKRAV
(113)
Enligt EUF-fördraget och domstolens fasta rättspraxis har kommissionen - när den är övertygad om att stödet är oförenligt med den inre marknaden - rätt att besluta att den berörda staten måste upphöra med eller ändra sitt stöd (59). Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen slagit fast att syftet med den skyldighet som ställts på staten att inställa stöd, som av kommissionen betraktats som oförenliga med den inre marknaden, är att återställa den tidigare rådande situationen (60). Domstolen har i detta hänseende förklarat att målet nås när stödmottagaren återbetalat det lagstridigt erhållna stödet och sålunda förlorat den fördel den getts på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och när den situation som rådde före stödets utbetalande återställts (61).
(114)
Som följd av nämnda rättspraxis föreskriver artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/99 (62), att ”[v]id negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren”.
(115)
Med beaktande således av att den undersökta åtgärden visat sig utgöra ett rättsstridigt och oförenligt stöd måste detta återkrävas för att marknaden ska återgå till den situation som rådde vid tiden före stödåtgärden. Återbetalningskravet ska därför fullgöras från tidpunkten när stödmottagaren tillhandahållits fördelen, dvs. när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande, och fram till den dag den faktiska återbetalningen sker löper återkravsränta.
(116)
I förevarande ärende måste hela raden av statliga åtgärder beaktas. Förlängningsavtalet skyddade MOL mot framtida lagstadgade gruvdriftsavgifter. MOL:s fördel förverkligades när den första lagändringen trädde i kraft, dvs. den 8 januari 2008. Detta är den tidpunkt när MOL i praktiken undantogs från höjningen av gruvdriftsavgiften och följaktligen gavs en fördel i förhållande till sina konkurrenter.
(117)
Såsom förklaras i skäl 61-65 omfattar den tillämpliga referensramen andra marknadsaktörer som är verksamma inom ramen för tillståndssystemet. Fördelen består således av skillnaden mellan den av MOL efter lagändringen betalda faktiska gruvdriftsavgiften för de tillståndsdrivna fälten och gruvdriftsavgiften enligt gruvdriftslagen.
(118)
Som redan nämnts i skäl 85 bedömer kommissionen att de i avtalet reglerade övriga ersättningarna (förlängningsavgiften och engångsavgiften) har betalats som kompensation för tidsförlängning och inte för rätten till lägre gruvdriftsavgift än den som konkurrenterna betalar. Därför kan dessa vid uträkningen av fördelen inte tas i beaktande.
Tabell 5
Summan under den aktuella tiden av MOL:s verkliga och ”teoretiska” betalningsskyldighet avseende gruvdriftsavgift
Gruvdriftsavgifts- betalning
Faktisk (63)
(enligt förlängningsavtalet) i miljoner HUF
Teoretisk
(enligt gällande gruvdriftslag) i miljoner HUF
Skillnad (i miljoner HUF)
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Den skillnad som framgår av tabell 5 uppgick år 2008 till 28,4 miljarder HUF och år 2009 till 1,9 miljarder HUF, dvs. till totalt 30,3 miljarder HUF. Denna summa måste Ungern således återkräva från MOL tillsammans med återkravsränta. Återkravet ska utsträckas även till 2010 års summor, dock står beträffande dessa ännu inga uppgifter till förfogande.
(120)
Storleksskillnaden mellan de under år 2008 och 2009 bortfallna gruvdriftsavgifterna beror på att lagstiftaren i och med att den andra ändringen av gruvdriftslagen trädde i kraft den 23 januari 2009 (efter kommissionens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande) beträffande vissa fält (de som satts i drift mellan 1998 och 2008) åtminstone delvis, återställt den situation som rått före 2008 års lagändring.
XI. SLUTSATS
(121)
Enligt ovanstående fastställer kommissionen att stödåtgärden till förmån för MOL, dvs. kombinationen av förlängningsavtalet och 2008 års lagändring av gruvdriftslagen, utgör statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(122)
Med hänsyn till att åtgärden sålunda är att betrakta som ett lagstridigt och oförenligt stöd, ska detta återkrävas av MOL för att återställa den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades.
(123)
Återkravet uppgår för år 2008 till 28 444,7 miljoner HUF och för år 2009 till 1 942,1 miljoner HUF. Beträffande år 2010 och de gruvdriftsavgifter som redan betalats ska Ungern beräkna det belopp som ska återbetalas på samma sätt som för åren 2008 och 2009 fram till dess att stödåtgärden har upphört.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Den fasta gruvdriftsavgift som definieras i det förlängningsavtal som ingicks mellan ungerska staten och MOL Nyrt. den 22 december 2005 utgör, i kombination med de senare ändringarna av 1993 års lag XLVIII om gruvdrift, statligt stöd till MOL Nyrt. i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
2. Det i punkt 1 nämnda statliga stöd som Ungern olagligen och i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget beviljat MOL Nyrt. är oförenligt med den inre marknaden.
3. Ungern ska inom två månader från delgivningen av detta beslut upphöra med det stöd som avses i punkt 1.
Artikel 2
1. Ungern ska från stödmottagaren återkräva det stöd som avses i artikel 1.
2. Summan av det statliga stödet uppgår för år 2008 till 28 444,7 miljoner HUF och för år 2009 till 1 942,1 miljoner HUF. Beträffande det statliga stödbeloppet för år 2010 ska Ungern beräkna detta fram till den dag åtgärden upphört.
3. De belopp som ska återkrävas omfattar ränta som löper från den tidpunkt när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande fram till den dag det faktiskt återbetalas.
4. Räntorna ska beräknas som kapitaliserad ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004, ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008.
Artikel 3
1. Återkravet av det i artikel 1 nämnda stödet ska ske omedelbart och effektivt.
2. Ungern ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader från den dag det har delgivits.
Artikel 4
1. Inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut ska Ungern lämna följande upplysningar till kommissionen:
a)
Det totala belopp (kapital och ränta) som ska återkrävas från stödmottagaren inklusive det beräknade stödet för år 2010.
b)
Detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan vidtagits eller som planeras för att följa detta beslut.
c)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Ungern ska hålla kommissionen underrättad om de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut fram till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. På kommissionens begäran ska Ungern omgående lämna information om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att fullfölja detta beslut. Informationen ska också innehålla detaljerade upplysningar angående de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Ungern.
Utfärdat i Bryssel den 9 juni 2010.