PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. června 2011
o vynětí průzkumu ropy a plynu a těžby ropy v Itálii z uplatňování směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2011) 4253)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/372/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 23. března 2011 předalo Italské sdružení ropného a těžebního průmyslu Assomineraria Komisi elektronickou poštou žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. V souladu s čl. 30 odst. 5 prvním pododstavcem o tom Komise informovala italské orgány dopisem ze dne 1. dubna 2011, na který uvedené orgány odpověděly dne 19. dubna 2011. Žádost předložená sdružením Assomineraria se týká průzkumu ropy a plynu a těžby ropy v Itálii. V souladu s předchozími rozhodnutími Komise o spojení podniků (2) byly v žádosti popsány dvě různé činnosti:
a)
průzkum ropy a zemního plynu a
b)
těžba ropy.
(2)
V souladu s výše uvedenými rozhodnutími Komise se „těžbou“ rozumí pro účely tohoto rozhodnutí také „příprava nalezišť“, tj. zřizování vhodné infrastruktury pro budoucí těžbu (ropné plošiny, potrubí, terminály apod.). Podle zavedené praxe Komise „příprava nalezišť, těžba a prodej surové ropy „tvoří“ jeden relevantní trh s produkty“ (3). Pro účely tohoto rozhodnutí proto bude platit, že „těžba“ zahrnuje jak „přípravu nalezišť“, tak i (první) prodej ropy.
(3)
Sdružení Assomineraria je obchodní sdružení, které v této souvislosti jedná jménem hlavních podniků působících v Itálii v odvětví průzkumu a těžby uhlovodíků. Čtyřmi hlavními společnostmi patřícími do sdružení jsou ENI S.p.A., Edison S.p.A, Shell Italia E&P S.p.A a Total E&P Italia S.p.A.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky, které mají umožnit výkon jedné z činností, na něž se směrnice 2004/17/ES vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, v němž je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotyčného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy EU k otevření daného odvětví nebo jeho části.
(5)
Protože Itálie provedla a uplatňuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků (4), přístup na trh by v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem směrnice 2004/17/ES měl být považován za neomezený. Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není nutně a samo o sobě rozhodující.
(6)
Pro účely posouzení, zda je příslušný subjekt vystaven přímé hospodářské soutěži na trzích, jichž se toto rozhodnutí týká, se přihlíží k tržnímu podílu rozhodujících subjektů a stupni koncentrace těchto trhů. Vzhledem k tomu, že pro různé činnosti, jichž se toto rozhodnutí týká, se podmínky liší, provede se pro každou činnost a trh samostatné posouzení.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Předchozí rozhodnutí Komise uvedená výše v 1. a 2. bodě odůvodnění určila, že obě dvě činnosti, na které se vztahuje tato žádost (průzkum ropy a zemního plynu a těžba ropy), se týkají samostatných trhů s produkty. Je proto třeba je zkoumat odděleně.
(9)
Podle praxe Komise (5) tvoří průzkum ropy a zemního plynu jeden relevantní trh s produkty, protože na začátku není možné určit, zda průzkum skončí nálezem ropy či zemního plynu. Na trhu průzkumu získávají společnosti zabývající se průzkumem povolení k průzkumu udělované „hostitelskými zeměmi“ obvykle v nabídkových řízeních (6). Na základě dlouhodobé praxe Komise bylo dále stanoveno, že uvedený trh má celosvětový zeměpisný rozsah. Jelikož se nezdá, že by se definice trhu v tomto případě lišila, bude zachována i pro účely tohoto rozhodnutí.
(10)
Tržní podíly subjektů zabývajících se průzkumem lze stanovit pomocí tří proměnných: kapitálových výdajů, prokázaných zásob a předpokládané těžby. Použití kapitálových výdajů se však pro stanovení tržních podílů subjektů na trzích průzkumu uhlovodíků ukázalo jako nevhodné, mj. vzhledem k velkým rozdílům mezi požadovanými výšemi investic, které jsou v různých zeměpisných oblastech nezbytné. Průzkum ropy a zemního plynu v Severním moři tak například vyžaduje vyšší investice než průzkum na Středním východě.
(11)
Pro posouzení tržního podílu hospodářských subjektů v tomto odvětví byly běžně používány dva další parametry, konkrétně jejich podíl na prokázaných zásobách a na předpokládané těžbě (7).
(12)
Podle dostupných informací (8) dosáhly k 31. prosinci 2009 celkové prokázané celosvětové zásoby ropy a zemního plynu 385,58 miliardy normálních krychlových metrů ekvivalentu ropy (dále jen „Sm3 oe“). K 1. lednu 2010 dosáhly celkové prokázané zásoby ropy a zemního plynu v Itálii něco přes 0,205 miliardy Sm3 oe (9), tedy o něco více než 0,05 %. Podíl jednotlivých zadavatelů působících v Itálii je proto nutně ještě menší. Podle dostupných informací existuje přímá úměra mezi prokázanými zásobami ropy a plynu a předpokládanou budoucí těžbou. Podle dostupných informací nic nenasvědčuje tomu, že by se podíl jednotlivých zadavatelů působících v Itálii na trhu podstatně lišil, pokud by byl stanoven na základě předpokládané těžby místo prokázaných rezerv. Vzhledem k závislosti mezi prokázanými zásobami a skutečnou těžbou lze tyto skutečnosti rovněž považovat za měřítko stavu hospodářské soutěže na uvedených trzích.
(13)
Trh průzkumu není vysoce koncentrovaný. Kromě státních společností trh charakterizuje přítomnost mezinárodních vertikálně integrovaných soukromých společností, tzv. „velmi významných“ společností (BP, ExxonMobil a Shell), a určitý počet tzv. „významných“ společností. Tyto prvky jsou známkou přímého vystavení hospodářské soutěži.
(14)
Podle zavedené praxe Komise (10) tvoří příprava nalezišť, těžba a prodej (surové) ropy samostatný trh, jehož zeměpisný rozsah je celosvětový. Protože se nezdá, že by se definice trhu v tomto případě lišila, bude zachována i pro účely tohoto rozhodnutí.
(15)
Podle dostupných informací (11) dosáhla v roce 2009 celková celosvětová denní těžba ropy 79,948 milionu barelů. Ve stejném roce se v Itálii vytěžilo celkem 0,095 milionu barelů denně, a její podíl na trhu tak činil 0,11 %. Podíl jednotlivých zadavatelů působících v Itálii za rok 2009 vypadá takto: při celosvětové těžbě 1 007 tisíc (12) barelů denně má ENI na celosvětové těžbě ropy podíl 1,26 %; Shell má díky celosvětové těžbě 1 581 tisíc barelů ropy denně (13) podíl na trhu ve výši 1,98 % celosvětové těžby ropy; Total denně na celém světě vytěží 1 381 tisíc barelů ropy (14), což dává podíl na trhu ve výši 1,73 % celosvětové těžby ropy, a Edison má při celosvětové těžbě 5 tisíc barelů ropy denně (15) podíl na trhu ve výši 0,006 % celosvětové těžby ropy.
(16)
Pro účely této analýzy je důležité zohlednit celkový stupeň koncentrace na příslušném trhu. Z tohoto pohledu Komise konstatuje, že trh těžby surové ropy charakterizuje přítomnost velkých státních společností a tří mezinárodních vertikálně integrovaných soukromých společností (tzv. „velmi významných“ společností: BP, ExxonMobil a Shell, jejichž podíly na těžbě ropy v roce 2009 dosáhly popořadě 3,2 %, 3,0 % a 2,0 % (16)) a určitý počet tzv. „významných“ společností (17). Z uvedených údajů vyplývá, že se trh skládá z řady subjektů, mezi nimiž lze předpokládat účinnou hospodářskou soutěž.
IV. ZÁVĚRY
(17)
Vzhledem k faktorům zkoumaným v 8. až 16. bodě odůvodnění lze mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je v Itálii splněna, pokud jde o tyto služby:
a)
průzkum ropy a zemního plynu a
b)
těžbu ropy.
(18)
Protože se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, že zadavatelé zadávají zakázky, jež mají v Itálii umožnit vykonávání služeb uvedených v 17. bodě odůvodnění písm. a) a b), ani v případě, že se v uvedených zeměpisných oblastech pořádají na vykonávání takové činnosti veřejné soutěže.
(19)
Z žádosti vyplývá, že ve většině těžebních oblastí v Itálii se těží v různých podílech jak ropa, tak zemní plyn (18). Na těžbu plynu se tato žádost o vynětí nevztahuje a pro toto odvětví nadále platí ustanovení směrnice 2004/17/ES. V této souvislosti je třeba upozornit na to, že zakázky zahrnující více činností se řídí ustanoveními článku 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, je třeba dbát na to, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena. V případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora těžby plynu, se uplatňují ustanovení směrnice 2004/17/ES. Není-li objektivně možné určit, pro kterou činnost je zakázka především zamýšlena, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES.
(20)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z března 2011 až dubna 2011, jak se jeví na základě informací předložených sdružením Assomineraria a italskými orgány a na základě statistického přehledu BP týkajícího se světové energie z roku 2010. Rozhodnutí lze revidovat, pokud by v případě zásadních změn právního či skutkového stavu došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
(21)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadávané zadavateli, které mají v Itálii umožnit poskytování těchto služeb:
a)
průzkum ropy a zemního plynu a
b)
těžbu ropy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 24. června 2011.
KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEBESLUT
av den 24 juni 2011
om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster när det gäller prospektering och exploatering av olje- och gasfyndigheter i Italien
[delgivet med nr K(2011) 4253]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/372/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (1), särskilt artikel 30.5 och 30.6, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
(1)
Den 23 mars 2011 lämnade den italienska mineralprospekteringssammanslutningen Assomineraria en ansökan per e-post till kommissionen i enlighet med artikel 30.5 i direktiv 2004/17/EG. I enlighet med artikel 30.5 första stycket upplyste kommissionen de italienska myndigheterna om denna ansökan i en skrivelse av den 1 april 2011, som de italienska myndigheterna besvarade den 19 april 2011. Den ansökan som Assomineraria lämnat in gäller prospektering och exploatering av olje- och gasfyndigheter i Italien. I enlighet med tidigare beslut som kommissionen fattat i fråga om företagssammanslagningar (2) beskrivs i ansökan följande två verksamheter:
a)
Olje- och gasprospektering.
b)
Oljeproduktion.
(2)
Vid tillämpningen av detta beslut menas med produktion även utveckling, dvs. uppbyggnad av erforderlig infrastruktur för framtida produktion (oljeplattformar, pipelines, terminaler osv.), vilket är i enlighet med ovan nämnda kommissionsbeslut. Enligt kommissionens etablerade praxis utgör även ”utveckling, produktion och försäljning av råolja””en relevant produktmarknad” (3). Vid tillämpningen av detta beslut omfattar produktion således både utveckling och den (första) försäljningen av olja.
(3)
Assomineraria är en branschorganisation som i detta sammanhang agerar på vägnarna av de största företagen i sektorn för prospektering och utvinning av kolväten i Italien. De fyra största av de företag som är anslutna till organisationen är ENI SpA, Edison SpA, Shell Italia E&P SpA och Total E&P Italia SpA.
II. RÄTTSLIG RAM
(4)
Enligt artikel 30 i direktiv 2004/17/EG ska kontrakt som syftar till att medge utförandet av en verksamhet som direktivet är tillämpligt på, inte omfattas av direktivet om den aktuella verksamheten i den medlemsstat där den utövas är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Bedömningen av om en verksamhet är direkt konkurrensutsatt grundas på objektiva kriterier som tar hänsyn till den berörda sektorns särskilda egenskaper. Tillträdet till marknaden betraktas som fritt om medlemsstaten har genomfört och tillämpar de relevanta bestämmelser i unionslagstiftningen genom vilka en viss sektor eller en del av en sådan konkurrensutsätts.
(5)
Eftersom Italien har genomfört och tillämpar Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (4), bör tillträdet till marknaden inte anses vara begränsat i enlighet med artikel 30.3 första stycket i direktiv 2004/17/EG. Den direkta konkurrensutsättningen på en specifik marknad bör bedömas på grundval av olika indikatorer varav ingen i sig nödvändigtvis är utslagsgivande.
(6)
Vid bedömningen av huruvida berörda aktörer är direkt konkurrensutsatta på de marknader som berörs av detta beslut måste man beakta de viktigaste aktörernas marknadsandelar och koncentrationsgraden på dessa marknader. Eftersom villkoren varierar för de verksamheter som omfattas av detta beslut ska en separat bedömning göras för varje enskild verksamhet/marknad.
(7)
Detta beslut påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna.
III. BEDÖMNING
(8)
Vart och ett av de två verksamhetsområden som är föremål för denna ansökan (prospektering av olje- och gasfyndigheter och produktion av olja) ansågs i de tidigare kommissionsbeslut som avses i skälen 1 och 2 utgöra separata produktmarknader. De bör därför prövas separat.
(9)
Enligt kommissionens praxis (5) utgör prospektering av olje- och gasfyndigheter en enda produktmarknad eftersom det är omöjligt att initialt fastställa huruvida prospekteringen kommer att resultera i en olje- eller gasfyndighet. På prospekteringsmarknaden förvärvar prospekteringsföretagen prospekteringslicenser som beviljas av ”värdländer”, vanligen via ett anbudsförfarande (6). Det har vidare fastställts enligt samma sedan länge tillämpade kommissionspraxis att den geografiska omfattningen av denna marknad är global. Eftersom det inte finns något som indikerar att marknaden bör definieras på ett annat sätt i förevarande ärende, tillämpas denna definition i detta beslut.
(10)
De marknadsandelar som innehas av de aktörer som bedriver prospekteringsverksamhet kan mätas enligt tre parametrar: investeringar, bevisade och sannolika reserver och förväntad produktion. Det har dock visat sig olämpligt att använda investeringar för att beräkna aktörers marknadsandelar på prospekteringsmarknaden. Anledningen är bland annat de betydande skillnaderna i storleken på de investeringar som är nödvändiga i olika geografiska områden. Det krävs exempelvis större investeringar för att prospektera olja och gas i Nordsjön än för prospektering i bland annat Mellanöstern.
(11)
Två andra parametrar har vanligtvis använts för att fastställa ekonomiska aktörers marknadsandelar inom denna sektor, nämligen deras andel i bevisade och sannolika reserver och förväntad produktion (7).
(12)
Enligt uppgift uppgick de globala bevisade olje- och gasreserverna den 31 december 2009 till totalt 385,58 miljarder kubikmeter oljeekvivalenter (nedan Sm3 oljeekvivalenter) (8). Den 1 januari 2010 uppgick den sammanlagda bevisade olje- och gasreserven i Italien till strax över 0,205 miljarder Sm3 oljeekvivalenter (9), vilket motsvarar något mer än 0,05 %. Den marknadsandel som de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien innehar är alltså ännu mindre. Enligt tillgängliga uppgifter finns det ett direkt samband mellan bevisade och sannolika reserver av olja och gas och förväntad framtida produktion. Det finns inget i de tillgängliga uppgifterna som tyder på att den marknadsandel som innehas av de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien skulle förändras avsevärt om den skulle mätas i förväntad produktion i stället för i andel av bevisade och sannolika reserver. Med hänsyn till det samband som finns mellan bevisade och sannolika reserver och den faktiska produktionen kan dessa siffror även ses som en indikation på konkurrensläget på den berörda marknaden.
(13)
Prospekteringsmarknaden är inte starkt koncentrerad. Utöver de statligt ägda företagen är det huvudsakligen ett antal internationella vertikalt integrerade privata aktörer kallade de ”superstora” (BP, ExxonMobil och Shell) samt ett visst antal ”stora” som präglar marknaden. Dessa faktorer utgör en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(14)
Enligt etablerad kommissionspraxis (10) utgör utveckling, produktion och försäljning av (rå)olja en separat produktmarknad med global geografisk spännvidd. Eftersom det inte finns något som indikerar att marknaden bör definieras på ett annat sätt i förevarande ärende, tillämpas denna definition i detta beslut.
(15)
Enligt uppgift (11) uppgick den totala globala oljeproduktionen 2009 till 79,948 miljoner fat olja per dag. Samma år producerades totalt 0,095 miljoner fat olja per dag i Italien, vilket motsvarar en marknadsandel på 0,11 %. Andelen för de enskilda upphandlande enheterna med verksamhet i Italien var 2009 följande: med en produktion på 1 007 000 fat per dag (12) hade ENI en andel på 1,26 % av den globala oljeproduktionen. Shells oljeproduktion på 1 581 000 fat per dag (13) gav företaget en marknadsandel på 1,98 % av den globala oljeproduktionen. Total hade en produktion på 1 381 000 fat per dag (14), vilket gav företaget en marknadsandel på 1,73 % av den globala oljeproduktionen, och Edison, slutligen, hade en produktion på 5 000 fat per dag (15), vilket gav företaget en marknadsandel på 0,006 % av den globala oljeproduktionen.
(16)
För att analysen ska bli korrekt är det viktigt att beakta koncentrationsgraden och den relevanta marknaden i dess helhet. Kommissionen konstaterar härvidlag att marknaden för råoljeproduktion kännetecknas av stora statsägda företag och tre andra internationella vertikalt integrerade privata aktörer (”de superstora”: BP, ExxonMobil och Shell vars andelar av oljeproduktion 2009 uppgick till: 3,2 %, 3,0 % respektive 2,0 % (16)), samt ett visst antal ”stora” (17). Dessa faktorer ger vid handen att det finns ett flertal aktörer på marknaden som sannolikt på ett effektivt sätt konkurrerar med varandra.
IV. SLUTSATSER
(17)
Med hänvisning till de omständigheter som granskats i skälen 8-16 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller följande tjänster i Italien:
a)
Olje- och gasprospektering.
b)
Oljeproduktion.
(18)
Eftersom obegränsat tillträde till marknaden anses föreligga bör direktiv 2004/17/EG inte gälla när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för tjänster enligt a och b i skäl 17 som utförs i Italien och inte heller om projekttävlingar organiseras för sådan verksamhet i detta geografiska område.
(19)
Enligt ansökan produceras både olja och gas på de flesta exploateringsplatserna i Italien, i olika procentandelar (18). Gasproduktionen omfattas inte av denna ansökan om undantag, och för den sektorn ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas även i fortsättningen. I detta sammanhang bör det erinras om att upphandlingskontrakt som omfattar flera olika verksamheter ska behandlas i enlighet med artikel 9 i direktiv 2004/17/EG. Det innebär att då en upphandlande enhet deltar i ”blandad” upphandling, dvs. upphandling som omfattar både verksamhet som undantas från tillämpningen av direktiv 2004/17/EG och verksamhet som inte undantas, ska man beakta den verksamhet som kontrakten huvudsakligen avser. Vid sådan blandad upphandling, vars huvudsyfte är att stödja gasproduktion, ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas. Om det på objektiva grunder är omöjligt att avgöra vilken verksamhet som kontraktet huvudsakligen är avsett för, ska kontraktet tilldelas i enlighet med de bestämmelser som avses i artikel 9.2 och 9.3 i direktiv 2004/17/EG.
(20)
Detta beslut grundar sig på den rättsliga och faktiska situationen i mars 2010 till april 2011 sådan den ter sig i ljuset av de uppgifter som lämnats av Assomineraria samt BP:s statistik 2010 och de italienska myndigheterna. Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar i den rättsliga och faktiska situationen skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG inte längre är uppfyllda.
(21)
De åtgärder som föreskrivs i detta beslut är förenliga med yttrandet från rådgivande kommittén för offentlig upphandling.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EG ska inte omfatta avtal som tilldelas av upphandlande enheter och avser genomförandet av följande tjänster i Italien:
c)
Olje- och gasprospektering.
d)
Oljeproduktion.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 24 juni 2011.