ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 januari 2012
om den åtgärd C 36/07 (f.d. NN 25/07) som Tyskland har genomfört till förmån för Deutsche Post AG
[delgivet med nr C(2012) 184]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2012/636/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2), och med beaktande av dessa synpunkter,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
I.1 Stödförfarande
I.1.1 1999 års beslut att inleda förfarandet och 2002 års negativa beslut
(1)
År 1994 ingav United Parcel Service (nedan kallat UPS) ett klagomål i vilket företaget gjorde gällande att Deutsche Bundespost POSTDIENST (nedan kallad POSTDIENST) hade beviljats olagligt statligt stöd.
(2)
Efter ett beslut av den 23 oktober 1999 om att inleda ett formellt granskningsförfarande (nedan kallat 1999 års beslut att inleda förfarandet), meddelade Tyskland den 16 september 1999 sina synpunkter. Efter offentliggörandet av 1999 års beslut att inleda förfarandet mottog kommissionen synpunkter från 14 berörda parter, som i en skrivelse av den 15 december 1999 vidarebefordrades till den tyska regeringen för att ge denna tillfälle att lägga fram sina synpunkter. Tyskland svarade genom en skrivelse av den 1 februari 2000, som registrerades hos kommissionen den 2 februari 2000.
(3)
Kommissionen fattade den 19 juni 2002 ett negativt beslut (3) (nedan kallat 2002 års negativa beslut) i vilket den slog fast att de priser som POSTDIENST och dess efterföljare Deutsche Post AG (nedan kallat DPAG, medan POSTDIENST och DPAG tillsammans nedan kallas Deutsche Post) tog ut för sina pakettjänster från dörr till dörr låg under de tjänstespecifika tilläggskostnaderna och att denna aggressiva prispolitik inte ingick i Deutsche Posts åtagande att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Den därav resulterande förlusten på 572 miljoner euro täcktes i strid med artiklarna 106 och 107 i EUF-fördraget genom utbetalning av olika former av statliga medel till Deutsche Post (t.ex. offentliga överföringar från Deutsche Bundesposts dotterbolag TELEKOM (nedan kallat DB-TELEKOM), offentliga kreditgarantier och statligt stöd för att finansiera de postanställdas pensioner (nedan kallat pensionssubventionerna).
(4)
På uppmaning av kommissionen krävde Tyskland att DPAG skulle betala tillbaka det statliga stöd på 572 miljoner euro som hade förklarats oförenligt med den inre marknaden. Deutsche Post överklagade detta beslut till EU-domstolen.
(5)
I en dom från 2008 (4) ogiltigförklarade Europeiska unionens tribunal (nedan kallad tribunalen) 2002 års negativa beslut, eftersom kommissionen för att fastställa huruvida Deutsche Post hade under- eller överkompenserats inte hade gjort någon ingående analys av alla intäkter och kostnader till följd av tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.
(6)
Tyskland betalade därför tillbaka det återkrävda statliga stödet på 572 miljoner euro plus ränta till Deutsche Post.
(7)
Den 2 september 2010 avvisade Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) kommissionens överklagande av tribunalens dom (5).
I.1.2 Ytterligare klagomål efter 2002 års negativa beslut
(8)
Den 13 maj 2004 ingav UPS ytterligare ett klagomål, i vilket företaget gjorde gällande att Deutsche Post hade beviljats olagligt stöd efter 2002 års negativa beslut. UPS ansåg inte att alla de åtgärder som anfördes i det ursprungliga klagomålet från 1994 hade prövats i 2002 års negativa beslut och att Deutsche Post hade beviljats ekonomiska fördelar som klart översteg det stöd på 572 miljoner euro som hade förklarats oförenligt med den inre marknaden. Deutsche Post har använt statliga medel för att bygga upp sin paketverksamhet (t.ex. genom att förvärva andra företag) och till orimligt låga internpriser sålt tjänster till sina dotterbolag Postbank AG och Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (nedan kallat DPEED), som bedrev verksamhet på banktjänsteområdet respektive under varumärket DHL tillhandahöll pakettjänster till företagskunder.
(9)
Den 9 november 2004 och den 1 april 2005 skickade kommissionen begäranden om upplysningar till Tyskland. Tyskland inkom med sina svar den 2 december 2004 och den 3 juni 2005.
(10)
Den 16 juli 2004 ingav TNT Post AG & Co KG (nedan kallat TNT) ett klagomål i vilket även detta företag hävdade att Deutsche Post hade sålt tjänster till Postbank AG till orimligt låga internpriser. TNT gjorde gällande att Postbank AG enbart hade betalat de olika kostnaderna för de tjänster som tillhandahölls medan Deutsche Post hade stått för alla gemensamma fasta kostnader för distributionsnätet med hjälp av intäkterna från sitt brevmonopol.
(11)
Den 11 november 2004 och den 25 april 2005 skickade kommissionen begäranden om upplysningar till Tyskland. Tyskland inkom med sina svar den 17 december 2004 och den 23 juni 2005.
I.1.3 2007 års beslut att utvidga förfarandet
(12)
Efter att ytterligare klagomål hade inkommit till kommissionen underrättade kommissionen genom en skrivelse av den 12 september 2007 (6) (nedan kallat 2007 års beslut att utvidga förfarandet) Tyskland om att den hade beslutat att utvidga det förfarande som hade inletts 1999. Syftet med 2007 års beslut att utvidga förfarandet var att ta upp all ny information i förfarandet och ingående pröva alla eventuella snedvridningar av konkurrensen till följd av de statliga åtgärderna till förmån för Deutsche Post (se avsnitt I.1.14 för en närmare redogörelse för de offentliga överföringarna, offentliga garantier, pensionssubventioner och ensamrätten att tillhandahålla brevtjänster).
(13)
Enligt kommissionen måste man i detalj rekonstruera Deutsche Posts bokföring för perioden 1990-2007 för att få klarhet i hur de statliga åtgärderna påverkade intäkterna från och kostnaderna för de olika tjänster som Deutsche Post tillhandahöll.
I.1.4 Tysklands synpunkter på 2007 års beslut att utvidga förfarandet
(14)
Tyskland inkom med sina synpunkter den 14 december 2007, och Deutsche Post överklagade 2007 års beslut att utvidga förfarandet (se även avsnitt I.3.1).
I.1.5 Berörda parters synpunkter på 2007 års beslut att utvidga förfarandet och Tysklands synpunkter på dessa synpunkter
(15)
Den 16 november 2007 inkom UPS och TNT med sina synpunkter.
(16)
Efter att Tyskland den 20 december 2007 hade begärt en förlängning av fristen att inkomma med synpunkter inkom den tyska regeringen den 12 mars 2008 med synpunkter på synpunkterna från UPS och TNT.
I.1.6 Utnämning av en extern expert
(17)
Den 23 januari 2008 utlyste kommissionen en anbudsinfordran för utarbetandet av en expertrapport som skulle hjälpa kommissionen att fastställa huruvida Deutsche Post under perioden 1990-2007 eventuellt hade överkompenserats för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (7).
(18)
Den 18 juni 2008 ingick kommissionen ett avtal med WIK Consult GmbH, som är specialiserat på att göra kostnadskalkyler inom postsektorn.
I.1.7 Tysklands synpunkter på undersökningsperiodens längd
(19)
Genom skrivelser av den 10 juni 2008 och den 18 juni 2008 invände Tyskland mot den period som kommissionen hade valt som undersökningsperiod (1990-2007) och hävdade att undersökningen kunde begränsas till perioden 1990-1994, eftersom det var då den de offentliga överföringarna beviljades. Under denna period översteg förlusterna de offentliga överföringarna, och Deutsche Post har följaktligen inte överkompenserats. Enligt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (8) (nedan kallade 2005 års rambestämmelser) hade det varit oproportionellt att kräva in bokföringsuppgifter för perioden efter 1994, eftersom perioden för att beräkna överkompensation i rambestämmelserna begränsas till fyra år.
(20)
Den 27 juni 2008 överlämnade Tyskland ett rättsligt utlåtande om kommissionens skyldighet att göra en enskild prövning av de offentliga överföringarna, de offentliga garantierna och pensionssubventionerna (9). Tyskland hävdade dessutom att det inte var nödvändigt att undersöka bokföringsuppgifterna för att bedöma de offentliga garantierna och pensionssubventionerna.
(21)
Tyskland intog samma ståndpunkt vid de möten med kommissionens enheter som ägde rum den 29 maj 2008 och den 15 juli 2008.
I.1.8 Begäran om upplysningar av den 17 juli 2008
(22)
Den 17 juli 2008 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till Tyskland som rörde samtliga de statliga åtgärder som var föremål för prövning och som omfattade ett frågeformulär om Deutsche Posts intäkter och kostnader under perioden 1990-2007. Denna begäran om upplysningar utarbetades i samarbete med WIK Consult. Den 5 augusti 2008 begärde Tyskland en förlängning på obestämd tid av fristen för att inkomma med upplysningar, eftersom man var tvungen att kontrollera om man hade tillgång till vissa uppgifter.
I.1.9 Påminnelseskrivelser av den 12 och 22 augusti 2008
(23)
Den 12 augusti 2008 förklarade kommissionen varför prövningen av Deutsche Posts intäkter och kostnader måste omfatta perioden 1990-2007, och vidhöll att Tyskland var tvunget att överlämna den begärda informationen.
(24)
I sitt meddelande av den 14 augusti 2008 hävdade Tyskland på nytt att det inte fanns något skäl till att prövningen av Deutsche Posts intäkter och kostnader skulle omfatta perioden efter 1994. Den 22 augusti 2008 förbehöll sig kommissionen, om Tyskland inte överlämnade den begärda information, rätten att enligt artikel 10.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (10) utfärda ett föreläggande om att lämna upplysningar.
(25)
I sitt meddelande av den 29 september 2008 överlämnade Tyskland resultatet av ytterligare ett rättsligt utlåtande (som slutligen delgavs den 2 oktober 2008) till stöd för sin ståndpunkt att det inte var nödvändigt att granska bokföringen efter 1994 och att perioden 1990-1994 var en lämplig undersökningsperiod (11).
(26)
Den 28 oktober 2008 överlämnade Tyskland upplysningar om den offentliga garantin och pensionssubventionerna.
I.1.10 Föreläggande om att lämna upplysningar av den 30 oktober 2008
(27)
Kommissionen godtog inte Tysklands argument och vidhöll att det var nödvändigt med en analys som sträckte sig fram till 2007 för att kunna göra en fullständig bedömning av hur de beviljade statliga åtgärderna har påverkat konkurrensen. I anslutning till de båda påminnelseskrivelserna av den 12 augusti 2008 och den 22 augusti 2008 utfärdade kommissionen den 30 oktober 2008 ett föreläggande om att lämna upplysningar, genom vilket Tyskland formellt uppmanades att redovisa alla nödvändiga bokföringsuppgifter för hela perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland och Deutsche Post bestred giltigheten i föreläggandet om att lämna upplysningar (se avsnitt I.3.2).
(29)
Den 27 november 2008 överlämnade Tyskland de begärda bokföringsuppgifterna för perioden 1990-1994. Den 5 och 16 december 2008 uppdaterade Tyskland de bokföringsuppgifter som man hade lämnat den 27 november 2008.
I.1.11 Överlämnande av bokföringsuppgifter för perioden 1990-2007
(30)
Efter ett möte den 6 februari 2009 mellan den tyske statssekreteraren Pfaffenbach, DPAG:s styrelseordförande Appel och kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens förklarade Tyskland och Deutsche Post sig villiga att ställa bokföringsuppgifter för perioden efter 1994 till kommissionens förfogande.
(31)
Den 3 mars 2009 överlämnade Tyskland en första uppsättning bokföringsuppgifter för hela undersökningsperioden 1990-2007.
(32)
Möten mellan Deutsche Post och kommissionens enheter ägde rum den 3 mars 2009 i Bryssel och den 12 mars 2009, den 2 april 2009, den 28 maj 2009, den 23 juni 2009 och den 18 september 2009 i Bonn. Tyskland överlämnade Deutsche Posts redogörelser den 26 mars 2009, den 7 maj 2009 och den 22 juni 2009.
(33)
Efter dessa möten och ett antal frågor som kommissionens enheter den 4 juni 2009 och den 30 juli 2009 riktade till Deutsche Post, överlämnade Tyskland den 9 juli 2009, den 31 juli 2009, den 17 augusti 2009, den 8 september 2009, den 10 september 2009 och den 15 oktober 2009 uppdaterade bokföringsuppgifter och ytterligare förtydliganden.
(34)
Den 16 och 24 september 2009 översände kommissionens enheter ytterligare frågor. Tyskland besvarade dessa den 14 oktober 2009.
I.1.12 Överlämnande av WIK-rapporten
(35)
På grund av förseningar i samband med insamlingen av bokföringsuppgifterna var det nödvändigt att flera gånger förlänga avtalet med WIK Consult. Den 9 november 2009 överlämnade WIK slutligen sin konsultrapport (nedan kallad WIK-rapporten).
(36)
Den 14 och 21 januari 2010 överlämnade Tyskland sina kommentarer till WIK-rapporten. Den 11 februari 2010 överlämnade Tyskland en konsultrapport från KPMG (nedan kallad KPMG-rapporten) om den koncessionsliknande årliga avgift i form av s.k. Ablieferungen (nedan kallad den särskilda avgiften) (12) som Deutsche Post fram till 1995 hade varit tvunget att betala till staten och dess rättsliga karaktär, samt en konsultrapport från Deloitte (13) (nedan kallad Deloitte I-rapporten) om det riktmärke för ”rimlig” vinst som WIK-rapporten grundades på.
(37)
Den 23 april 2010 överlämnade Tyskland ytterligare en Deloitte-rapport (nedan kallad Deloitte II-rapporten) om vad som ska betraktas som rimlig vinst för Deutsche Posts tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster.
(38)
Den 9 augusti 2010 överlämnade Tyskland ytterligare kommentarer om beräkningen av överkompensation och om användning av principen om hur en privat investerare i en marknadsekonomi skulle handla vid bedömningen av de offentliga överföringarna.
I.1.13 Yttrande i anslutning till ogiltigförklaringen av 2002 års negativa beslut
(39)
Den 5 november 2010 överlämnade Tyskland ytterligare ett rättsligt utlåtande, om hur domstolens dom i mål C-399/08, kommissionen mot Deutsche Post (se avsnitt I.3.5), påverkade det pågående stödförfarandet (14).
I.1.14 2011 års beslut att utvidga förfarandet
(40)
Genom en skrivelse av den 10 maj 2011 delgav kommissionen Tyskland sitt beslut att i enlighet med artikel 108.2 i EUF-fördraget utvidga det förfarande som inleddes 1999 och utvidgades 2007, för att ingående pröva de pensionssubventioner som Deutsche Post har mottagit sedan 1995 (nedan kallat 2011 års beslut att utvidga förfarandet).
(41)
Efter att Tyskland den 23 maj 2011 hade begärt en förlängning av fristen för att inkomma med synpunkter överlämnade Tyskland den 29 juli 2011 sina synpunkter och ytterligare utlåtanden om nödvändigheten av en överkompensationskalkyl för att styrka påstådd korssubventionering (15), om en jämförelse mellan de sociala avgifter som Deutsche Post betalar och marknadsmässiga sociala kostnader (16) samt om hur mycket över marknadsnivån DPAG:s sociala kostnader ligger (17).
(42)
Den 4 oktober 2011 överlämnade UPS sina synpunkter. Free and Fair Postal Initiative (nedan kallat FFPI) överlämnade sina synpunkter den 5 oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (nedan kallat BIEK) överlämnade sina synpunkter den 7 oktober 2011. Kommissionen vidarebefordrade de berörda parternas synpunkter till Tyskland den 13 oktober 2011.
(43)
Den 14 november 2011 tog Tyskland ställning till de berörda parternas synpunkter.
(44)
Den 18 november 2011 överlämnade kommissionen ytterligare en begäran om upplysningar, som rörde enskilda delar av finansieringen av pensionsrättigheter efter 2007. Tyskland besvarade denna begäran genom skrivelser av den 2 och 19 januari 2012. Den 16 december 2011 överlämnade kommissionen en konsultrapport från Charles River Associates om fastställandet av ett riktmärke för rimlig vinst (18) (nedan kallat CRA-rapporten) till Tyskland, som Tyskland tog ställning till den 16 januari 2012.
I.2 Förfarandet enligt artikel 102 i EUF-fördraget
(45)
Grundat på de klagomål som UPS ingav 1994 konstaterade kommissionen att Deutsche Post under perioden 1990-1995 genom sin diskriminerande prissättning för pakettjänster i det s.k. Business-to-Consumer-segmentet (pakettjänster som erbjuds postorderföretag) hade brutit mot artikel 102 i EUF-fördraget. För detta ådömdes Deutsche Post ett bötesbelopp på 24 miljoner euro (19).
(46)
Den 22 april 2004 ingav UPS med stöd av artikel 102 i EUF-fördraget ytterligare ett klagomål om missbruk av dominerande ställning från Deutsche Posts sida. Enligt UPS hade Deutsche Post tagit ut ett överpris för sina reglerade brevtjänster.
(47)
Under sin prövning mottog kommissionen den 5 november 2004 handlingar om beslutet från den tyska posttillsynsmyndigheten (nedan kallad posttillsynsmyndigheten) om ett pristak för Deutsche Posts reglerade brevtjänster från och med den 1 januari 2003 (nedan kallat 2002 års pristaksbeslut). I en skrivelse av den 13 juni 2007 förklarade Tyskland att man godtog att dessa handlingar användes i stödförfarandet.
(48)
Den 25 mars 2008 beslutade kommissionen att avbryta kartellutredningen eftersom en sådan överträdelse av artikel 102 i EUF-fördraget knappast skulle gå att styrka (20).
I.3 Domstolsförfaranden
I.3.1 Mål T-421/07 Deutsche Post AG mot kommissionen
(49)
Deutsche Post väckte talan om ogiltigförklaring av 2007 års beslut att utvidga förfarandet eftersom det genom 2002 års negativa beslut fanns rättmätiga förväntningar om att kommissionen inte skulle återuppta sin prövning.
(50)
Den 8 december 2011 avvisade tribunalen denna talan (21).
I.3.2 Mål T-570/08 Deutsche Post AG mot kommissionen och mål T-571/08 Tyskland mot kommissionen
(51)
Tyskland och Deutsche Post väckte talan om ogiltigförklaring av kommissionens föreläggande att lämna upplysningar av den 30 oktober 2008 eftersom de ansåg att de ålades att inkomma med irrelevanta uppgifter och att föreläggandet för Deutsche Posts del var förbundet med en oproportionerligt stor arbetsinsats.
(52)
Den 16 juli 2010 avvisade tribunalen både Tysklands och Deutsche Posts talan, eftersom varken Deutsche Posts eller Tysklands processuella rättigheter kunde ha åsidosatts av föreläggandet att lämna upplysningar.
I.3.3 Mål C-463/10 P Deutsche Post AG mot kommissionen och mål C-475/10 P Tyskland mot kommissionen
(53)
Den 27 september 2010 överklagade Deutsche Post och Tyskland tribunalens dom och vidhöll sin uppfattning att föreläggandet att lämna upplysningar hade åsidosatt deras rättigheter. Den 13 oktober 2011 upphävde domstolen tribunalens dom av den 16 juli 2010 (22). Målet återförvisades till tribunalen och har ännu inte avgjorts.
I.3.4 Mål T-344/10 UPS mot kommissionen
(54)
Den 20 augusti 2010 väckte UPS talan vid tribunalen och gjorde gällande att kommissionen i samband med 2007 års bedömning av stödet hade gjort sig skyldig till en olaglig underlåtelse. Eftersom det hade gått nästan tre år sedan 2007 års beslut att utvidga förfarandet hade kommissionen haft tillräckligt med tid att pröva de aktuella åtgärderna och bedöma de faktiska och rättsliga omständigheterna, och därmed kunnat fatta ett slutligt beslut och avsluta granskningsförfarandet. Målet har ännu inte avgjorts.
I.3.5 Mål T-388/11 Deutsche Post AG mot kommissionen
(55)
Den 22 juli 2011 väckte Deutsche Post talan om ogiltigförklaring av 2011 års beslut att utvidga förfarandet med motiveringen att kommissionen uppenbart hade misstagit sig när den i sin preliminära bedömning betraktade pensionssubventionerna som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget och som nytt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget. Målet har ännu inte avgjorts.
II. UTFÖRLIG BESKRIVNING AV DE STATLIGA ÅTGÄRDERNA
(56)
Deutsche Post har sedan 1989 mottagit statligt stöd i form av olika åtgärder.
-
Statliga pensionssubventioner med stöd av
-
1994 års personalrättslag (23) (Personalrechtsgesetz 1994, nedan kallad PostPersRG 1994)
-
Offentliga överföringar och garantier med stöd av
-
1989 års postlag (24) (Postverfassungsgesetz 1989, nedan kallad PostVerfG 1989)
-
1994 års lag om omvandling av posten (25) (Postumwandlungsgesetz 1994, nedan kallad PostUmwG 1994)
-
Ensamrätt och prisreglering med stöd av
-
1989 års lag om postväsendet (26) (Gesetz über das Postwesen 1989, nedan kallad PostG 1989)
-
1997 års postlag (Postgesetze 1997, nedan kallad PostG 1997)
II.1 Pensionssubventioner mot bakgrund av sociala förmåner och system för sociala avgifter för offentliganställda och privatanställda
(57)
Pensionssubventionerna täcker sedan 1995 en stor del av pensionsutbetalningarna till Deutsche Posts pensionerade offentliganställda. För att till fullo förstå hur pensionssubventionerna påverkar bedömningen följer i nedanstående avsnitt en närmare beskrivning av de offentliganställdas sociala förmåner och sociala avgifter, och dessa jämförs med de obligatoriska sociala avgifterna för privaträttsligt anställda (nedan kallade privatanställda).
II.1.1 Sociala förmåner för offentliganställda
(58)
Offentliganställda har rätt till ålderspension och ersättning vid sjukdom och olycksfall. Förmånerna för offentliganställda vid Deutsche Post motsvarar förmånerna för andra offentliganställda.
-
Enligt § 14 BeamtVG (27) är pensionen på förhand fastställd till en viss procentsats av den offentliganställdes sista lön. Offentliganställda som gick i pension 2010 och har arbetat det antal år som krävs kan t.ex. få en pension som motsvarar 71-75 % av deras sista lön.
-
Offentliganställda har rätt till ersättning på 50-70 % av kostnaderna för hälso- och sjukvård och behöver själva bara stå för de kostnader som överstiger detta. Den exakta uppdelningen av hälso- och sjukvårdskostnaderna beror på olika kriterier som antalet barn. Offentliganställda kan antingen teckna en frivillig tilläggsförsäkring eller själva betala sin andel av hälso- och sjukvårdskostnaderna.
II.1.2 Finansiering av de sociala förmånerna för offentliganställda vid POSTDIENST under perioden 1989-1994
(59)
Efter den första postreformen 1989 blev POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 skyldiga att till fullo finansiera pensionsutbetalningarna till och hälso- och sjukvårdskostnaderna för de pensionerade offentliganställda som hade tilldelats respektive företag på grundval av deras tidigare verksamhet. Enligt denna bestämmelse är det precis som tidigare staten som står för de offentliganställdas pensioner, men staten kan dock kräva in hela beloppet från POSTDIENST, TELEKOM respektive POSTBANK.
II.1.3 Finansiering av sociala förmåner för offentliganställda vid DPAG sedan 1995
(60)
Inom ramen för den andra postreformen 1994 överfördes offentliganställda som hade arbetat vid POSTDIENST, enligt § 2.1 i PostPersRG 1994, till DPAG. Enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 behöll de sin rättsliga ställning. DPAG övertog enligt § 1.1 i PostPersRG 1994 från staten alla rättigheter och skyldigheter som åligger en arbetsgivare och enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 alla de offentliganställdas kapitalfordringar.
(61)
Enligt § 15 i PostPersRG 1994 övertogs utbetalningen av pensioner och hälso- och sjukvårdsförmåner till pensionerade offentliganställda av en nyinrättad pensionsfond för offentliganställda vid Deutsche Post. Den 1 juli 2001 slogs pensionsfonderna för Deutsche Post, Deutsche Telekom AG och Postbank AG ihop till kontantavräkningskontoret för posttjänstemän (för hela perioden efter den 1 januari 1995 nedan kallad pensionsfonden).
(62)
Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post under perioden 1995-1999 tvunget att betala en årlig avgift på 2,045 miljarder euro, dvs. totalt 10,225 miljarder euro, till pensionsfonden. Sedan 2000 är Deutsche Post enligt § 16.2 i PostPersRG 1994 tvunget betala en årlig avgift på 33 % av den offentliganställdes upplupna lön (en avgift som minskade från 735 miljoner euro 2000 till 540 miljoner euro 2010) till pensionsfonden.
(63)
Pensionssubventionerna täcker enligt § 16.2 PostPersRG 1994 det resterande underskottet (dvs. skillnaden mellan pensionsbetalningarna till de pensionerade offentliganställda och Deutsche Posts avgift till pensionsfonden). Pensionssubventionerna ökade från 151 miljoner euro (1995) till 3,203 miljarder EUR (2010) och uppgick under perioden 1995-2010 till totalt 37,121 miljarder euro.
Bild 1
Finansiering av pensionsfonden (i miljoner euro)
II.1.4 Obligatoriska socialförsäkringar för privatanställda och tilläggsförsäkring för privatanställda vid Deutsche Post
(64)
Privatanställda är socialförsäkringspliktiga och måste teckna följande fyra försäkringar: pensions-, arbetslöshets-, sjuk- och vårdförsäkring (28). Pensions- och sjukförsäkring i det obligatoriska socialförsäkringssystemet för privatanställda ger ett annat försäkringsskydd än det system som gäller för offentliganställda.
-
Pensionens storlek beräknas inte som procentandel av den sista månadslönen, utan som den genomsnittliga lönen under hela yrkeslivet.
-
Utgifterna för sjuk- och vårdförsäkringen täcks fullt ut.
(65)
Även vid finansieringen av sociala förmåner finns stora skillnader jämfört med systemet för offentliganställda. De obligatoriska socialförsäkringarna för privatanställda finansieras med hjälp av de arbetstagar- och arbetsgivaravgifter som betalats in för den anställde under hela dennes yrkesliv (nedan kallade obligatoriska sociala avgifter). Den sammanlagda avgiftssatsen delas formellt upp i en arbetstagarandel och en arbetsgivarandel, som var och en utgör ungefär hälften av totalbeloppet. Arbetsgivaren har emellertid en formell skyldighet att betala in hela avgiften till socialförsäkringssystemet.
Bild 2
Avgiftssatser för de obligatoriska sociala avgifterna i procent av en privatanställds bruttolön (se även bilagan)
(66)
Bild 2 visar att avgiftssatserna för de obligatoriska sociala avgifterna sedan 1995 legat på 38-42 % av bruttolön (= nettolön + arbetsgivarandel). Arbetsgivar- och arbetstagarandelen av de sociala avgifterna låg på 19-21 % av bruttoinkomsten (se bilagan för en mer utförlig beskrivning över tid).
(67)
De privatanställda vid Deutsche Post omfattades inte bara av obligatoriska socialförsäkringar utan har även haft förmånen av att ha en tilläggspensionsförsäkring. Privatanställda som anställdes före 1997 erbjöds att teckna en tilläggspensionsförsäkring för att komma upp i en pension som var jämförbar med de offentliganställdas pension. Tilläggspensionsförsäkringen täckte således skillnaden mellan de privatanställdas pension grundat på inbetalda obligatoriska sociala avgifter, som motsvarar en viss procentsats av den genomsnittliga lönen under hela yrkeslivet, och de offentliganställdas pension, som motsvarar en viss procentsats av den sista lönen. Närmare bestämmelser har fastställts i stadgan för Deutsche Bundesposts pensionskassa (nedan kallad VAP) (29).
(68)
Fram till 1997 finansierade Deutsche Post tilläggspensionen till sina pensionerade privatanställda genom en avgift på cirka [5-10 %] (30) av de aktiva privatanställdas bruttolön. Från 1997 har Deutsche Post gjort avsättningar för utestående VAP-förpliktelser (se även beskrivningen av merkostnad # 4 i avsnitt II.3.1.3).
(69)
Från och med 1997 erbjöds nyanställda privatanställda en kraftigt reducerad tilläggspensionsförsäkring, för vilken Deutsche Post under perioden 1997-2007 betalade en avgift på [0-5 %] av bruttolönen.
II.2 Offentliga överföringar och garantier mot bakgrund av Deutsche Posts ensamrätt och skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster
II.2.1 Ensamrätt fram till 2007
(70)
Före 1998 var det enligt § 2 i PostG 1989 uteslutande Deutsche Post som hade rätt att inrätta och driva organ för att mot betalning befordra brevförsändelser. Rätten att utföra andra posttjänster som befordran av paket, tidningar och tidskrifter förbehölls inte Deutsche Post, utan dessa tjänster var konkurrensutsatta. Enligt § 37 i PostVerfG 1989 skulle vinsten från de monopoliserade brevtjänsterna användas för att täcka förlusterna från de konkurrensutsatta samhällsomfattande tjänster som erbjöds. Enligt § 4 i PTRegG 1994 (31) var förbundsministern för post och telekommunikation behörig att godkänna priset på de monopoliserade brevtjänsterna.
(71)
Efter att PostG 1997 trädde i kraft 1998 började antalet tjänster som var förbehållna Deutsche Post successivt att minska. Enligt § 51 i PostG 1997 inskränkte sig Deutsche Posts ensamrätt 1997 till befordran av brevförsändelser och adresserade kataloger med en vikt som understeg 200 g. Denna viktgräns minskade sedan successivt och fastställdes 2006 till 50 g. Ensamrätten löpte ut den 31 december 2007.
II.2.2 Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fram till 2007
(72)
Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster överfördes formellt till Deutsche Post genom två rättsakter.
-
Genom förordningen om obligatoriska posttjänster (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung, nedan kallad PPflLV) blev Deutsche Post tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster för brevförsändelser och paket med en vikt på upp till 20 kg och anförtroddes att leverera dessa tjänster i hela Tyskland till ett enhetligt pris.
-
Genom PostG 1997 och åtföljande tillämpningsförordning från 1999 (33) (nedan kallad 1999 års förordning om samhällsomfattande tjänster) förlängdes DPAG:s mandat att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(73)
I § 11 i PostG 1997 definieras samhällsomfattande tjänster som ett minimiutbud av posttjänster som ska tillhandahållas i hela landet till rimliga priser. Dessa tjänster omfattar befordran av brevförsändelser, adresserade paket (vars vikt inte överstiger 20 kg) samt böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter (nedan kallade samhällsomfattande tjänster).
(74)
I 1999 års förordning om samhällsomfattande tjänster fastställdes följande minimikvalitetskrav för den samhällsomfattande tjänsten:
-
Det ska finnas minst 12 000 fasta postkontor i Tyskland.
-
Årligen ska i genomsnitt 80 % av brevförsändelserna och paketen levereras inom en viss tidsfrist (en arbetsdag för brevförsändelser och två arbetsdagar för paket). Dessutom ska utdelning av brev och paket ske minst en gång varje arbetsdag.
-
Även om priserna på samhällsomfattande tjänster i allmänhet ska vara överkomliga är DPAG emellertid tvunget att fastställa enhetliga priser för brevtjänster som tillhandahålls inom ramen för den ensamrätt som löper ut 2007. DPAG har dock viss flexibilitet vid prissättningen av de monopoliserade tjänsterna eftersom företaget kan ingå enskilda prisavtal med kunder som lämnar in minst 50 försändelser åt gången.
(75)
Genom § 52 i PostG 1997 förlängdes DPAG:s uppdrag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till den 31 december 2007 - dvs. fram till dess att ensamrätten för brevtjänster löpte ut. Sedan ensamrätten löpte ut har inget postföretag i Tyskland anförtrotts uppdraget att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, vilket innebär att samtliga leverantörer av posttjänster ska tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (”marknadskrafter”). Om det kan slås fast eller antas att en samhällsomfattande tjänst inte tillhandahålls i tillräcklig omfattning eller på lämpligt sätt så erbjuder PostG 1997 möjligheter att på rättslig väg garantera att denna tjänst tillhandahålls.
(76)
Som framgår av WIK-rapporten (se bild 3) kom ca 88 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007 från samhällsomfattande tjänster. Merparten av de samhällsomfattande brevtjänsterna var på grund av Deutsche Posts dominerande ställning på marknaden föremål för en prisreglering (se avsnitt II.2.1). Utöver dessa reglerade tjänster, som stod för ca 62 % av de totala intäkterna, tillhandahöll Deutsche Post i konkurrens med andra leverantörer samhällsomfattande pakettjänster (ca 15 % av de totala intäkterna) och andra icke prisreglerade samhällsomfattande brevtjänster (ca 11 % av de totala intäkterna).
(77)
Deutsche Post har dessutom tillhandahållit kommersiella tjänster (t.ex. privatkundstjänster för Postbank, företagstjänster för Telekom, utdelning av postorderförsändelser). Under perioden 1990-2007 stod de kommersiella tjänsterna för ca 12 % av Deutsche Posts totala intäkter.
II.2.3 Offentliga överföringar
(78)
Ända sedan Deutsche Bundespost bildades 1950 har det varit ett affärsdrivande verk (Sondervermögen). Enligt tysk förvaltningsrätt är ett sådant verk inte en separat juridisk person (skild från staten), även om det har sin egen budget och inte ansvarar för statens allmänna skulder.
(79)
Genom den första postreformen 1989 delades det affärsdrivande verket upp i tre delområden - POSTDIENST, POSTBANK och TELEKOM. Dessa betecknades som ”offentliga bolag”, men var inte separata juridiska personer (skilda från staten).
(80)
Enligt § 37.2 och 37.3 i PostVerfG 1989 skulle de tre bolagen i regel bära hela kostnaden för de enskilda tjänsterna. Det var emellertid tillåtet med korsfinansiering mellan de tre bolagen om det uppstod förluster till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Mot denna bakgrund mottog POSTDIENST totalt 2,844 miljarder euro från TELEKOM under perioden 1990-1993 för att täcka sina förluster.
(81)
Genom den andra postreformen omvandlades det affärsdrivande verkets tre affärsområden den 1 januari 1995 till aktiebolag. POSTDIENST blev DPAG, POSTBANK blev Postbank AG och TELEKOM blev Telekom AG. Enligt § 2.2 i PostUmwG 1994 övertog Telekom AG alla skuldåtaganden som hänförde sig till den särskilda investeringsfonden som helhet, men behöll rätten att återkräva medel från DPAG och Postbank AG i den mån dessa låneåtaganden kunde hänföras till dess rättsliga föregångare.
(82)
Genom § 7 i PostUmwG 1994 försvann emellertid Telekom AG:s rätt att kräva tillbaka medel från DPAG (som grundades på § 2.2 i PostUmwG 1994) upp till POSTDIENST:s upplupna förlust per den 31 december 1994. Detta innebar att tillgångar på 2,822 miljarder euro överfördes från Telekom AG till DPAG. Enligt Tyskland var denna överföring från Telekom AG - liksom de tidigare överföringarna på grundval av § 37.3 i PostVerfG 1989 - nödvändig för att DPAG skulle kunna uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(83)
Under perioden 1990-1995 erhöll POSTDIENST totalt 5,666 miljarder euro som ersättning för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
II.2.4 Offentliga garantier för skuldebrev emitterade före 1995
(84)
Sedan 1953 likställs enligt § 22.4 i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts skuldebrev med Förbundsrepubliken Tysklands skuldebrev. När PostVwG 1953 upphävdes och ersattes av PostVerfG 1989 överfördes denna bestämmelse till § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Efter att de tre delområdena hade bildats 1989 emitterade POSTDIENST inte själv skuldebreven, utan POSTBANK administrerade på egen hand dessa transaktioner för alla företag inom Deutsche Bundespost. Skuldebreven fördelades sedan mellan POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK beroende på deras behov av finansiering.
(86)
Efter 1995 ansvarade Tyskland enligt § 2.4 i PostUmwG 1994 på nytt för fullgörandet av alla skyldigheter som Deutsche Bundespost hade ingått före 1995 och som sedan hade fördelats mellan POSTDIENST, TELEKOM och POSTBANK. Tyskland ansvarade emellertid inte för de skuldebrev som DPAG hade emitterat vid en senare tidpunkt.
II.3 Intäkter från reglerade tjänster som tilläggsersättning för pensionskostnader och nettokostnader för samhällsomfattande tjänster
(87)
Genom PostG 1997 bildades även Bundesnetzagentur (nedan kallad posttillsynsmyndigheten) som gavs i uppdrag att utöva tillsyn över de monopoliserade och avreglerade brevmarknaderna. Enligt § 19 i PostG 1997 ansvarar posttillsynssmyndigheten för regleringen av det pris Deutsche Post tar ut på brevmarknaderna, där företaget har en dominerande ställning på marknaden. Deutsche Post har inte bara en dominerande ställning på marknaden för monopoliserade tjänster (enligt § 51 i PostG 1997), utan även på marknaden för nästan alla av de övriga brevtjänster som redan har öppnats för konkurrens. Prisregleringen kan antingen ske i förväg genom ett fastställt pristak eller i efterhand genom priskontroller.
(88)
Av posttillsynsmyndighetens marknadsundersökningar framgår att Deutsche Post i genomsnitt hade en marknadsandel på 90-97 % av marknaderna för prisreglerade brevtjänster. I sin senaste rapport beklagade posttillsynsmyndigheten att den gradvisa avreglering av marknaden som hade inletts 1997 inte hade lyckats skapa en fungerande konkurrens på den tyska marknaden för brevtjänster (35).
(89)
Merparten av Deutsche Posts totala intäkter kom från prisreglerade brevtjänster (t.ex. cirka 62 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007 (se bild 3) och cirka 56 % av de totala intäkterna under perioden 2008-2010).
(90)
Alla övriga samhällsomfattande tjänster och kommersiella tjänster, som inte omfattas av §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om avreglering, kallas nedan för ”icke prisreglerade tjänster”.
(91)
För de prisreglerade brevtjänsterna fastslås i § 20.1 och 20.2 i PostG 1997 att priset ska spegla kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av tjänsterna. När det är sakligt motiverat kan posttillsynsmyndigheterna emellertid bland annat beakta följande:
-
Kostnaderna för tillhandahållande av posttjänster till alla.
-
Pensions- och sjukförsäkringskostnaderna för de anställda som övertagits från POSTDIENST.
(92)
Genom § 57 i PostG 1997 och de allmänna instruktionerna från det tyska ministeriet för ekonomi och teknik av den 27 mars 2000 frystes de reglerade priserna fram till den 31 december 2002 på 1997 års nivå.
II.3.1 2002 års pristaksbeslut
(93)
Det var först 2002 som posttillsynsmyndigheten fattade sitt första beslut om en övre gräns för reglerade brevpriser för perioden 1 januari 2003-31 december 2007 (nedan kallat 2002 års pristaksbeslut). Den s.k. pristaksregleringen är ett sätt att reglera priserna på en rad olika tjänster, där man i stället för att kontrollera priset för varje enskild tjänst fastställer en övre gräns för det viktade genomsnittet av alla priser för ett paket av tjänster. Enligt § 19 i PostG 1997 omfattades alla posttjänster där Deutsche Post hade en dominerande ställning av ett i förväg fastställt pristak.
(94)
För att uppfylla villkoren i 2002 års pristaksbeslut överlämnade Deutsche Post för första gången en föreskriven redovisning av intäkter och kostnader (nedan kallad 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning) för perioden 1998-2006. Den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen grundades på de faktiska resultaten fram till 2001 och på prognoser för de efterföljande åren.
(95)
Deutsche Post hävdar att det under 2002 hade haft så kallade ”merkostnader” till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, dels för de offentliganställda som övertagits från POSTDIENST, dels för sina privatanställda. Det rörde sig om sådana kostnader som enligt Deutsche Post inte hade uppstått utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller övertagandet av POSTDIENST:s anställda och infrastruktur (se den utförliga förteckningen i tabell 1).
Tabell 1
Godkända merkostnader inom ramen för 2002 års pristaksbeslut (i miljoner euro, nominellt värde)
#
Merkostnader till följd av 2002 års pristaksbeslut
Genomsnittliga kostnader (1998-2006) i miljoner euro
%
1
Lönemerkostnader
(…)
(…)
2
Merkostnader för sociala avgifter
(…)
(…)
3
Infrastrukturmerkostnader för filialer
(…)
(…)
4
Tilläggspensionsförsäkring för anställda (VAP)
(…)
(…)
5
Transportinfrastrukturmerkostnader
(…)
(…)
6
Sociala kostnader och kostnader för hälso- och sjukvård (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personalomstrukturering
(…)
(…)
8
Täckning av underskott i de offentliganställdas sjukvårdförsäkring
(…)
(…)
Summa genomsnittlig merkostnad
(…)
100 %
(96)
Posttillsynsmyndigheten godtog till sist Deutsche Posts argument att dessa merkostnader inte hade uppstått utan Deutsche Posts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (merkostnaderna # 3 och 5, kostnader för samhällsomfattande tjänster) respektive utan Deutsche Posts skyldighet att överta kostnaderna för offentliganställda och privatanställda från POSTDIENST (merkostnaderna # 1, 2, 4, 6, 7 och 8). Posttillsynsmyndigheten godkände därför högre reglerade brevpriser för att finansiera de påstådda merkostnaderna på i genomsnitt […] miljarder euro om året under perioden 2002-2006 med intäkterna från de prisreglerade brevtjänsterna. Enligt 2002 års pristaksbeslut finansieras 100 % av merkostnaderna med hjälp av de priser som omfattas av det i förväg fastställda pristaket.
II.3.1.1 Lönemerkostnader (merkostnad # 1)
(97)
Merkostnad # 1 utgörs av den del av postmedarbetarnas grundlön som överstiger branschgenomsnittet. Som ett ”konkurrensmässigt” riktmärke för lönen utgick Deutsche Post från de löner som hade fastställts i ett kollektivavtal för medarbetare som anställts efter 2002 (nedan kallat kollektivavtalet). Vid beräkningen av merkostnad # 1 används detta riktmärke för samtliga medarbetare. Det tillämpas dessutom retroaktivt i den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som har överlämnats och som sträcker sig tillbaka till 1998.
II.3.1.2 Merkostnader för sociala avgifter (merkostnad # 2)
(98)
Posttillsynsmyndigheten godtog även Deutsche Posts argument att det var tvunget att betala högre sociala avgifter för sina privatanställda och offentliganställda än vad dess konkurrenter inom den privata sektorn var tvungna att betala för sina privatanställda.
(99)
Vid sina beräkningar utgår Deutsche Post från en nivå på de sociala avgifterna som företaget betraktar som ”konkurrensmässig” för både sina offentliganställda och privatanställda (nedan kallad föreskriven avgiftssats). Den föreskrivna avgiftssatsen definieras som summan av
-
arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna för en privatanställd (cirka 19-21 %, vilket - som bilden visar - motsvarar ungefär hälften av de totala sociala avgifterna),
-
avgiften för olycksfallsförsäkringen ([0-5 %], hos Deutsche Post ingår denna kostnad sedan 2001 i den föreskrivna avgiftssatsen), och
-
avgiften för tilläggsförsäkringen ([0-5 %], hos Deutsche Post ingår sedan 1997 denna kostnad i den föreskrivna avgiftssatsen eftersom en avgift för tilläggsförsäkring i den storleksordning som det här rör sig om betraktas som ”konkurrensmässig”. Avgiftssatsen baseras på den tilläggspensionsförsäkring som Deutsche Post sedan 1997 har erbjudit nya privatanställda).
(100)
De reglerade intäkterna finansierar alla sociala avgifter som överstiger den föreskrivna avgiftssatsen (nedan kallade merkostnader för sociala avgifter). Tabell 2 visar till exempel när det gäller beräkningen av merkostnader för sociala avgifter för tjänstemän under 2001 att de faktiska sociala avgifterna för offentliganställda var nästan dubbelt så höga som de sociala avgifter som bygger på den föreskrivna avgiftssatsen och som klassificeras som ”konkurrensmässiga”.
Tabell 2
Beräkning av merkostnader för sociala avgifter för offentliganställda 2001 enligt 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning (i miljoner euro)
% av den upplupna lönen
(1)
Avgiftssats till pensionsfonden
33 %
(2)
Summa offentliganställdas löner
(…)
(3)
=(1)*(2)
Avgift till pensionsfonden
(…)
(4)
Kostnader för hälso- och sjukvård
(…)
(5)
=(3)+(4)
Upplupna sociala avgifter
(…)
[40-45 %]
(6)
Arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna
20,43 %
(7)
Olycksfallsförsäkring
(…)
(8)
Tilläggspensionsförsäkring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Föreskriven avgiftssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Referenssats för sociala avgifter
(…)
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Merkostnader för sociala avgifter
(…)
[15-20 %]
(101)
De upplupna sociala avgifterna omfattar Deutsche Posts avgift på 33 % av de aktiva offentliganställdas upplupna lön (respektive en årlig engångsbetalning på 2,045 miljarder euro under perioden 1995-1999) till pensionsfonden plus avgifterna för offentliganställdas hälso- och sjukvårdskostnader. År 2001 uppgick de upplupna sociala avgifterna totalt till [40-45 %] av offentliganställdas upplupna lön.
(102)
Även om nivån på de sociala avgifterna definieras som en procentandel av de privatanställdas bruttolön (nettolön + arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna) multiplicerar Deutsche Post avgiftssatsen [på 20-25 %] med de offentliganställdas upplupna lön för att beräkna den föreskrivna avgiftssatsen.
II.3.1.3 Tilläggspensionsförsäkring för privatanställda (merkostnad # 4)
(103)
Merkostnad # 4 ska kompensera avsättningarna för de växande åtaganden som tilläggspensionsförsäkringen VAP innebär för de av Deutsche Posts privatanställda som anställdes före 1997.
(104)
Som förklarades i avsnitt II.1.4 erbjöds de av Deutsche Posts privatanställda som anställdes före 1997 en tilläggspensionsförsäkring för att se till att deras pension skulle motsvara en offentliganställds pension. POSTDIENST har emellertid inte gjort några avsättningar för framtida pensionsutbetalningar. Först efter bildandet av DPAG gjordes avsättningar på 8,153 miljarder euro i balansräkningen.
II.3.1.4 Andra sociala merkostnader (merkostnad # 6, 7 och 8)
(105)
Merkostnad # 6 omfattar Deutsche Posts avgift till Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (nedan kallad BanstPT), som tillhandahåller särskilda sociala tjänster (t.ex. subventionerade lägenheter) till förmån för de offentliganställda och privatanställda som övertagits från POSTDIENST. Merkostnad # 7 rör Deutsche Posts avgifter för att täcka underskottet i de offentliganställdas sjukvårdsförsäkring. Merkostnad # 8 (personalomstrukturering) rör både offentliganställda och privatanställda.
II.3.1.5 Merkostnader till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (# 3 och 5)
(106)
Dessa merkostnader speglar de kostnadsbesparingar som Deutsche Post hade kunnat göra om dess kontors- och paketnät hade varit utsatt för konkurrensmässiga överväganden. Kostnadsbesparingarna beräknas exempelvis utifrån det kontrafaktiska antal filialer som Deutsche Post skulle ha drivit utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
II.3.2 2007 och 2011 års pristaksbeslut
(107)
Den 7 november 2007 godkände posttillsynsmyndigheten pristaket för perioden 1 januari 2008-31 december 2011 (nedan kallat 2007 års pristaksbeslut). Den 14 november 2011 godkände myndigheten pristaket för perioden 1 januari 2012-31 december 2013 (nedan kallat 2011 års pristaksbeslut).
(108)
Sedan 2007 års pristaksbeslut kontrollerades priset för försändelse av fler än 50 brev inte längre i förväg, utan det gjordes i stället en priskontroll i efterhand enligt § 25 i PostG 1997 (37). Priset för alla andra posttjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden var även i fortsättningen föremål för ett förhandsgodkännande enligt § 19 i PostG 1997.
(109)
Inom ramen för detta beslut kallar kommissionen alla tjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden, och som antingen är föremål för en förhandspriskontroll enligt § 19 i PostG 1997 eller en priskontroll i efterhand enligt § 25 i PostG 1997, för ”prisreglerade tjänster”. Alla övriga tjänster, där Deutsche Post inte har någon dominerande ställning på marknaden och som inte är föremål för någon priskontroll, kallas ”icke prisreglerade tjänster”.
(110)
Deutsche Post fortsätter att hävda de lönemerkostnader och merkostnader för sociala avgifter som har uppstått till följd av övertagandet av POSTDIENST-medarbetare (t.ex. i genomsnitt […] miljoner euro sedan 2008 för merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter), samt merkostnader på grund av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Precis som vid 2002 års pristaksbeslut godkände posttillsynsmyndigheten att dessa merkostnader skulle finansieras av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, och fastställde därför ett högre pristak. Posttillsynsmyndighetens erkännande av dessa merkostnader i 2002, 2007 och 2009 års pristaksbeslut ändras därför inte i fråga om de icke prisreglerade tjänsterna.
II.4 DPAG:s ekonomiska resultat
(111)
DPAG:s ekonomiska resultat för perioden 1995-2006 anges i avsnitt 2 i 2007 års beslut att utvidga förfarandet. Medan resultatet varierade under perioden 1995-1999 (vissa år gick DPAG med förlust, andra med vinst) uppvisade DPAG under perioden 2000-2006 konstant en vinst på 1-2 miljarder euro före skatt.
(112)
Under perioden 2007-2010 gjorde DPAG följande nettovinster: 1,8 miljarder euro (2007), -2,0 miljarder euro (2008), 0,7 miljarder euro (2009) och 2,6 miljarder euro (2010).
(113)
Det går inte att med hjälp av DPAG:s offentliggjorda årsredovisning dela upp vinsten mellan de olika tjänsterna. Följaktligen går det inte att med hjälp av den offentliggjorda årsredovisningen fastställa huruvida de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna totalt sett medförde förluster eller vinster.
III. MOTIVERING TILL ATT INLEDA FÖRFARANDENA
(114)
Som tribunalen slog fast i sin dom i mål T-421/07 (38) är alla åtgärder som har undersökts sedan 1999 års beslut att inleda förfarandet föremål för det förfarande som fortsattes genom 2007 års beslut att utvidga förfarandet.
III.1 Pensionssubventioner
(115)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet fastställdes att pensionssubventionerna utgör ett nytt stöd, eftersom Deutsche Post före pensionsreformen 1995 var skyldigt att helt finansiera pensionskostnaderna med egna medel. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet avvisades dessutom de argument som Tyskland med stöd av domen i Combusmålet (39) anförde till stöd för att pensionssubventionerna inte utgjorde något stöd.
(116)
Vid prövningen av huruvida pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden som kompensation för pensionsmerkostnader (t.ex. i linje med kommissionens beslut om franska La Poste (40) (nedan kallat La Poste-beslutet)), beaktades i 2011 års beslut att utvidga förfarandet att de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter inte bara kompenserades genom pensionssubventioner utan även av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna (t.ex. merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter).
(117)
Av beräkningarna i 2011 års beslut att utvidga förfarandet, där båda kompensationsinslagen beaktades, framgår att Deutsche Post i praktiken drog fördel av sociala avgifter som låg 10-14 procentandelar under vad de privata konkurrenterna totalt betalade i obligatoriska sociala avgifter (arbetstagarnas + arbetsgivarnas andel).
(118)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uttrycktes därför tvivel om huruvida pensionssubventionerna var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget som kompensation för pensionsmerkostnader.
III.2 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(119)
Tyskland har anfört artikel 106.2 i EUF-fördraget till stöd för sitt argument att de offentliga överföringar och den offentliga garanti som har beviljats som ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är förenliga med den inre marknaden.
(120)
På grundval av domen i Altmarkmålet (41) ansåg kommissionen i 2007 års beslut att inleda förfarandet att de offentliga överföringarna och den offentliga garantin utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(121)
I 2007 års beslut att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel om huruvida de offentliga överföringarna och garantierna för att uppfylla skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster var nödvändiga och stod i proportion till ändamålet. Enligt kommissionen måste särskilt kostnadsfördelningen mellan de samhällsomfattande och kommersiella tjänsterna bedömas enligt grundprinciperna i 2005 års rambestämmelser. Dessutom hyste kommissionen tvivel beträffande möjligheterna att göra rimliga vinster, där den genomsnittliga lönsamheten i branschen och Deutsche Posts riskposition beaktades.
IV. WIK-RAPPORTEN
(122)
WIK-rapporten beställdes för att underlätta kommissionens granskning av Deutsche Posts räkenskaper för perioden 1990-2007. Syftet var att fastställa huruvida Deutsche Post hade överkompenserats för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. WIK Consult GmbH överlämnade bland annat följande uppgifter:
-
Ett riktmärke för rimlig vinst.
-
En granskning av intern kostnadsfördelning och avräkningsprisöverenskommelser.
-
En beräkning av överkompensation för nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
IV.1 Beskrivning av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(123)
Efter kommissionens uppmaning att inkomma med upplysningar av den 30 oktober 2008 överlämnade Tyskland 2009 till sist en fullständig intäkts- och kostnadsredovisning för perioden 1990-2007 (nedan kallad 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning).
IV.1.1 Intäkter
(124)
Deutsche Posts intäkter kan delas upp i följande tre huvudkategorier:
-
Reglerade samhällsomfattande brevtjänster (62 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
De reglerade brevtjänsterna omfattar alla samhällsomfattande tjänster som tillhandahålls på marknader där Deutsche Poste har en dominerande ställning, inklusive tjänster där företaget drar fördel av att ha ensamrätt. Dessa tjänster stod under perioden 1990-2007 för 62 % av Deutsche Posts totala intäkter (42).
-
Icke reglerade samhällsomfattande tjänster (26 % de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
Samhällsomfattande pakettjänster tillhandahålls fortfarande på de konkurrensutsatta marknader där Deutsche Post i genomsnitt bara hade en marknadsandel på 30 %. Under perioden 1990-2007 stod de samhällsomfattande pakettjänsterna för 15 % av Deutsche Posts totala intäkter.
De samhällsomfattande brevtjänster som inte var föremål för prisreglering (t.ex. kataloger, gränsöverskridande post) stod för cirka 11 % av Deutsche Posts totala intäkter.
-
Icke reglerade kommersiella tjänster (12 % av de totala intäkterna under perioden 1990-2007)
Deutsche Post utnyttjade inte enbart sitt nät av filialer för att distribuera posttjänster utan även för att sälja produkter och tjänster för Postbank AG och - i mindre omfattning - Deutsche Telekom. Dessa kommersiella distributionstjänster stod för cirka 6 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Kommersiella paket- och brevtjänster (t.ex. adresserade försändelser) stod slutligen för cirka 4 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Deutsche Post tillhandahöll dessutom en rad olika tjänster, exempelvis i sin funktion som holdingbolag för internationella dotterbolag verksamma på andra områden (t.ex. DANZAS, DHL). Dessa övriga kommersiella distributionstjänster stod för cirka 2 % av Deutsche Posts totala intäkter.
Bild 3
Genomsnittlig andel av intäkterna under perioden 1990-2007 (grundat på nominellt värde)
(125)
WIK-rapporten omfattade enbart kommersiella tjänster som den juridiska personen DPAG och dess föregångare POSTDIENST tillhandahöll i förbindelse med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Kommersiella tjänster (t.ex. DHL:s världsomspännande expressfraktverksamhet) som tillhandahölls av andra juridiska personer inom Deutsche Post World Net (nedan kallat DPWN) omfattades inte av undersökningen.
IV.1.2 Beräkning av merkostnaderna i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(126)
Till skillnad från den redovisning av intäkter och kostnader som Deutsche Post lade fram för den tyska posttillsynsmyndigheten inför 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut har Deutsche Post i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning, som inte överlämnades till posttillsynsmyndigheten, låtit ett väsentligt högre merkostnadsbelopp finansieras av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
(127)
Med stöd av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning hävdar Deutsche Post att det under perioden 1990-2006 i genomsnitt har haft merkostnader på […] miljarder euro. I 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppgavs att merkostnaderna uppgick till […] miljarder euro.
Bild 4
Jämförelse mellan merkostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och de merkostnader som godkändes inom ramen för 2002 års pristaksbeslut (årsgenomsnitt, nominellt värde i miljoner euro)
(…)
(128)
Medan det vid merkostnad # 2 (merkostnader för sociala kostnader) och merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) inte finns någon väsentlig skillnad mellan 2002 och 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppgår merkostnad # 1 (lönemerkostnader) till nästan […]. Till skillnad från 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning använder Deutsche Post nu inte längre den kollektivavtalsbaserade lönen som riktmärke för ”konkurrensmässiga” löner. I stället används minimilönen för postsektorn, som grundar sig på en förordning från det tyska arbetsministeriet från 2007 (nedan kallat 2007 års minimilön). Tysklands federala förvaltningsdomstol förklarade emellertid denna förordning för rättsstridig, och den fick därför aldrig någon rättsverkan.
(129)
Dessutom anför Deutsche Post i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning ”infrastruktur för brev” som en ny merkostnad, vilken omfattar inkrementella kostnader i samband med postutdelning sex dagar i veckan, som i genomsnitt uppgår till […] miljarder euro om året). Beräkningen grundas på det kontrafaktiska antagandet att Deutsche Post utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster bara skulle ha delat ut post fem dagar i veckan, i stället för sex dagar i veckan.
(130)
Merkostnad # 3 - infrastrukturmerkostnader för filialer - beräknas på ett annat sätt än i 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Den omfattar nu de kostnadsbesparingar som hade kunnat göras om alla postkontor från och med 1990 hade drivits som servicekontor. Merkostnad # 3 beräknas utifrån den ersättning som Deutsche Post 2007 betalade till tredjemän för utförandet av distributionstjänster.
IV.1.3 Vinstmarginalen i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(131)
Att merkostnaderna fördelades på de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna befriade i hög grad de icke prisreglerade tjänsterna från kostnader som t.ex. lönekostnader och sociala kostnader. Fördelningen medför klart positiva vinstmarginaler på cirka [15-25 %] för de kommersiella tjänsterna och förluster på [0-10 %] för de prisreglerade brevtjänsterna.
(132)
I sin årsredovisning uppvisar Deutsche Post mycket höga vinster för sin brevdivision (se även avsnitt V.3). Vinsterna äts dock helt upp av de merkostnader som överförs från de icke prisreglerade tjänsterna till de prisreglerade tjänsterna.
Bild 5
Genomsnittlig avkastning på försäljning grundat på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(…)
IV.2 Fastställande av ett riktmärke för rimlig vinst
IV.2.1 Deutsche Posts värdekedja: lågteknologisk verksamhet och låg affärsrisk
(133)
Före fastställandet av ett riktmärke för ”rimlig” vinst och bedömningen av kostnadsfördelningen måste värdekedjan och affärsriskerna analyseras. Det är bara när man känner till verksamhetens funktioner och egenskaper som man kan söka efter en grupp av ”jämförbara” företag och ta fram ett riktmärke för vad som ska anses utgöra en rimlig vinst för Deutsche Post.
IV.2.1.1 En lågteknologisk verksamhets värdekedja
(134)
Deutsche Posts värdekedja kan delas upp i två huvudfunktioner:
-
Ett rikstäckande distributionsnät för distribution av brevförsändelser och paket i hela Tyskland.
-
Ett rikstäckande nät av postfilialer i hela Tyskland.
(135)
Logistiken för ett brev- och paketnät är ett lågteknologiskt affärsområde som inte kräver några stora forsknings- eller utvecklingsinsatser. Därför arbetar alla andra företag i branschen på ett liknande och standardiserat sätt. Denna typ av verksamhet kallas ofta ”rutinfunktioner”. Verksamheternas rutinkaraktär framgår även av att Deutsche Post i stor utsträckning lägger ut dem på entreprenad. Detta gäller även de distributionstjänster som tillhandahålls via det rikstäckande nätet av filialer och som också i allt högre grad läggs ut på entreprenad.
(136)
Vid sidan av dessa rutinfunktioner är Deutsche Posts viktigaste immateriella tillgångar dess kundbas, varumärke och starka ställning på marknaden, framför allt på brevmarknaderna. I WIK-rapporten uppgavs emellertid att dessa immateriella tillgångar i allt väsentligt inte kan tillskrivas Deutsche Posts insatser eller investeringar, utan i betydligt högre grad dess tidigare ensamrätt. Deutsche Post har inte behövt göra några stora marknadsföringsinvesteringar utan har sedan 2007 kunnat förlita sig på sin rättsligt garanterade marknadsställning. Därför borde Deutsche Post inte ersättas för dessa immateriella tillgångar.
IV.2.1.2 Lägre risk tack vare statligt stöd
(137)
Av flera skäl var Deutsche Post utsatt för en lägre risk än sina konkurrenter, såväl på området för reglerade tjänster som på området för icke-reglerade tjänster:
(138)
För det första skyddades Deutsche Post fram till 2007 genom ett lagstadgat brevmonopol. Dessutom gynnades Deutsche Post vid alla reglerade brevtjänster av en marknadsandel på 90 % och en obefintlig eller mycket liten konkurrens. De prisreglerade tjänsterna stod för nästan två tredjedelar av Deutsche Posts intäkter.
(139)
För det andra godkände posttillsynsmyndigheten ett pristak för reglerade brevtjänster. Pristaket sattes på en nivå som låg över kostnaderna för en effektiv verksamhet, bland annat för att kompensera påstådda merkostnader i samband med icke prisreglerade tjänster. Ingen av DPAG:s konkurrenter förfogade över en sådan ensamrätt eller dominerande ställning på marknaden som hade gjort det möjligt att använda sig av korsfinansiering av sociala kostnader. Därför ledde ensamrätten till att affärsriskerna blev avsevärt lägre, inte bara på området för prisreglerade tjänster utan även på området för icke prisreglerade samhällsomfattande tjänster.
(140)
För det tredje har andra statliga åtgärder på såväl området för samhällsomfattande tjänster som på området för kommersiella tjänster också lett till klart lägre risker. De offentliga överföringarna täckte t.ex. förlusterna i början på 1990-talet, och den offentliga garantin har gjort det möjligt för Deutsche Post att låna pengar till samma räntesats som staten, trots Deutsche Posts svåra finansiella situation från början av 1990-talet och fram till 1995.
(141)
Sammantaget utsattes Deutsche Post för betydligt lägre marknads- och kostnadsrisker än sina konkurrenter, eftersom det inte självt behövde bygga upp sin kundbas och kunde vältra över ökade kostnader genom att höja de reglerade priserna. Mod denna bakgrund är slutsatsen i WIK-rapporten att postföretag som enbart utför rutinfunktioner (t.ex. inte i någon större utsträckning investerar i marknadsföring och varumärke) och inte utsätts för några större affärsrisker (t.ex. via långfristiga avtal) bör användas som jämförbara konkurrenter.
IV.2.2 Kvantifiering av riktmärke för rimlig vinst
(142)
På grundval av resultatet av funktions- och riskanalysen sökte man inom ramen för WIK-rapporten igenom finansdatabaser (t.ex. ORBIS-databasen som omfattar omkring 10 miljoner företag i hela världen) efter jämförbara postföretag. Med hjälp av kontrollerade kvantitativa och kvalitativa urvalssteg identifierades den uppsättning företag som tillhandahåller posttjänster på konkurrensutsatta marknader.
(143)
För WIK-rapporten valdes en grupp på 26 jämförelseföretag ut som i huvudsak är verksamma på pakettjänstområdet och som utövar de typiska rutinfunktioner som utmärker leverantörer av posttjänster. Alla jämförbara konkurrenter kom från näringsgrensindelningen ”post- och kurirtjänster” (Nace-kod (43) 641).
(144)
I detta sammanhang bör det påpekas att antalet jämförbara företag är begränsat, eftersom privata företag på grund av de etablerade företagens ensamrätt, som gällde en stor del av brevtjänsterna, hittills inte har tillhandahållit brevtjänster i någon större omfattning. I WIK-rapporten uteslöts trots det leverantörer av posttjänster från andra länder som jämförelseföretag eftersom de - i likhet med Deutsche Post - skyddades av ensamrätt och inte i första hand var verksamma på konkurrensutsatta marknader.
(145)
För att beräkna rimlig vinst används i WIK-rapporten avkastning på försäljning (ROS), som motsvarar det bokförda värdet (resultat före räntenetto och skatter (EBIT)) delat med omsättningen. Dessutom innehåller WIK-rapporten en beräkning av avkastningen på kapital (ROA), t.ex. resultatet före räntenetto och skatter som procentsats av det totala kapitalet, som ett kapitalbaserat riktmärke för att avgöra vad som ska anses utgöra rimlig vinst.
Tabell 3
Riktmärken för avkastning på försäljning och avkastning på totalt kapital i WIK-rapporten
Avkastning på försäljning
(ROS)
Avkastning på totalt kapital
(ROA)
Medelvärde
3,48 %
7,33 %
Övre gräns (75:e percentilen)
6,77 %
13,41 %
(146)
Av stickprovsundersökningen framgår att medianvärdet för avkastning på försäljning i den konkurrensutsatta delen av postsektorn under perioden 1998-2007 låg på 3,48 %. WIK-rapporten innehåller emellertid inte bara avkastningens medianvärde utan även en övre gräns för vad som ska anses utgöra rimlig vinst, i detta fall den tredje kvartilen av den jämförbara konkurrentens vinst, eller en avkastning på försäljning på 6,77 %. Detta betyder med andra ord att 75 % av de jämförbara konkurrenterna gjorde en vinst som låg under en avkastning på försäljning på 6,77 % (44).
(147)
I fråga om avkastning på totalt kapital visar WIK-rapporten ett medianvärde på 7,33 % och en övre gräns på 13,41 %.
(148)
Eftersom Deutsche Post utsätts för en betydligt mindre risk än jämförelseföretagen, som är verksamma på konkurrensintensiva marknader (t.ex. marknaden för expresspaket) framhålls i WIK-rapporten att medianvärdet för avkastning på försäljning på 3,48 % är ett försiktigt och konservativt riktmärke för en rimlig vinst för Deutsche Post, och att användningen av ett högre värde på området upp till den tredje ROS-kvartilen på 6,77 % inte är att rekommendera. Ett lägre riktmärke kan till och med motiveras eftersom medianvärdet för avkastningen på försäljning på 3,48 % ger en avkastning på totalt kapital på 7,33 % som fortfarande ligger klart över den riskfria räntesatsen.
IV.3 Prövning av kostnadsfördelningen
(149)
I WIK-rapporten kritiseras fördelningen av merkostnaderna i 2009 års intäkts- och kostnadsredovisning eftersom de kommersiella tjänsternas marginaler för avkastning på försäljning på cirka [15-25 %] ligger klart över branschgenomsnittet (45). Eftersom privata konkurrenter är lönsamma trots betydligt mindre vinstmarginaler är slutsatsen i WIK-rapporten att Deutsche Posts kommersiella tjänster bör stå för en större del av kostnaderna och att de prisreglerade tjänsternas merkostnader i motsvarande grad bör minskas.
(150)
Slutresultatet av WIK-rapporten är att alla kommersiella tjänster trots sina kostnader gör en vinst som motsvarar konkurrenternas medianvärde för avkastning på försäljning på 3,48 %. De prisreglerade tjänsternas genomsnittliga årliga merkostnad minskas därför med […] miljoner euro under hela perioden 1990-2007.
(151)
Eftersom en stor del av de kommersiella distributionstjänsterna utförs för de närstående företagen Postbank och Telekom undersöks i WIK-rapporten även om de båda företagens slutpris var marknadsmässigt och således ett lämpligt riktmärke för de kostnader de kommersiella distributionstjänsterna ska stå för. Mot bakgrund av tillgängliga upplysningar framhålls i WIK-rapporten att avtalen mellan Deutsche Post och de båda närstående företagen speglar villkor som även oberoende tredjeparter hade godkänt. Eftersom varken POSTBANK eller TELEKOM i början av 1990-talet i princip hade möjlighet att utnyttja externa distributionsnät enades de om att dela de uppkomna kostnaderna. När det några år senare blev lättare för Postbank och Telekom att hitta andra distributionsnät och kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna sjönk ändrades avtalet och man kom överens om en intäktsbunden provisionsavgift, som i högre grad liknande ett typiskt avtal för att tillhandahålla distributionstjänster (46).
IV.4 Justering av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
(152)
I WIK-rapporten gjordes med hjälp av följande metod flera justeringar av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning:
Tabell 4
WIK-rapportens beräkningsmetod för den årliga övervinsten grundat på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
Intäkter från samhällsomfattande tjänster
-
Kostnader för samhällsomfattande tjänster
-
Rimlig vinst
+
Offentliga överföringar
Övervinst
IV.4.1 Justering av intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna
(153)
Deutsche Post sålde en stor av sitt fastighetsbestånd (t.ex. fastigheter som på grund av omstruktureringen av postverksamheten inte längre behövdes). Intäkterna från denna försäljning borde ha bokförts på de samhällsomfattande tjänsterna eftersom det i huvudsak var dessa som utnyttjade tillgångarna och som hade hyrt ut dem till de kommersiella tjänsterna.
(154)
Justeringen resulterar i att de årliga intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna i genomsnitt stiger till […] miljoner euro för hela perioden 1990-2007.
IV.4.2 Justering av kostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
IV.4.2.1 Upprättandet av kostnadsredovisningen
(155)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning har avräkningen av de interna tjänsterna inte upprättats på ett korrekt sätt. För de samhällsomfattande tjänsterna anges inte den totala vinsten, eftersom vinster från särskilda funktioner (t.ex. filialer) inte delas upp mellan samhällsomfattande eller kommersiella tjänster (t.ex. baserat på kostnaderna för de enskilda tjänsterna) utan slås ihop och anges som kommersiella vinster. Deutsche Post har därför inte kunnat göra någon särredovisning, vilket föreskrivs i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (47).
(156)
Deutsche Post har upprättat en ungefärlig redovisning av de interna kostnaderna under perioden fram till 1997. I WIK-rapporten var man emellertid tvungen att justera kostnadsredovisningen för perioden efter 1997 och överföra kostnader som felaktigt hade ”parkerats” som samhällsomfattande tjänster till kommersiella tjänster.
(157)
Justeringarna resulterar i att de årliga kostnaderna för samhällsomfattande tjänster i genomsnitt sjunker till […] miljoner euro under perioden 1998-2007.
IV.4.2.2 Justering av fördelningen av merkostnader mellan prisreglerade och icke prisreglerade tjänster
(158)
Som redan påpekats görs ingen separat justering av varje merkostnad i WIK-rapporten. I stället grundas den nya beräkningen på de kommersiella tjänsternas slutpris, som betraktas som stabila riktmärken för de genomsnittliga kostnaderna inom branschen. Följaktligen används alla övervinster från de kommersiella tjänsterna (48) för att finansiera de ursprungligen anförda merkostnaderna. Under hela perioden 1990-2007 minskar de årliga merkostnaderna därför med i genomsnitt […] miljoner euro.
IV.4.2.3 Resultatneutrala kostnader för tilläggspensionsförsäkringen (merkostnad # 4)
(159)
Genom merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) har Deutsche Post påtagit sig kostnader som inte har tagits upp i årsredovisningen. Eftersom riktmärket för avkastning på försäljning beräknas på grundval av en ”jämförbar konkurrents” intäkts- och kostnadsredovisning kan endast de kostnader beaktas som är tillåtna enligt nationella redovisningsstandarder eller den internationella redovisningsstandarden (IAS). Extrakostnader, som vanligtvis inte tas upp i IAS-redovisningar, kan därför inte godtas som kostnadsposter utan måste finansieras med hjälp av den fastställda vinstmarginalen (riktmärket).
(160)
Genom denna justering minskar de årliga kostnaderna för merkostnad # 4 (tilläggspensionsförsäkring) under hela perioden 1990-2007 med i genomsnitt […] miljoner euro.
IV.4.3 Justering av kapitalkostnader i förhållande till rimlig vinst
(161)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning tog Deutsche Post upp kapitalkostnader som ursprungligen inte ingick i intäkts- och kostnadsredovisningen, t.ex. kostnader för […] och […]. I WIK-rapporten ströks såväl kostnaderna för […] som […] och ersattes av riktmärket för rimlig vinst.
IV.4.3.1 Perioden 1996-2007
(162)
Den rimliga vinsten beräknas på grundval av de justerade intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna och riktmärket för avkastning på försäljning på 3,48 %, vilket resulterar i en rimlig årlig vinst på i genomsnitt […] miljoner euro. De genomsnittliga årliga kapitalkostnaderna på […] miljoner euro (räntekostnader på […] miljoner euro och högre obligatoriska värdenedskrivningar på […] miljoner euro) har strukits ur 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning.
(163)
Särskilt anmärkningsvärt är att den rimliga vinsten, som grundat på riktmärket för avkastning på försäljning beräknas till 3,48 %, i jämförelse med 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning i absoluta tal är högre än de kapitalkostnader som Deutsche Post har anfört (t.ex. räntekostnader baserade på en intern avkastning på försäljning på cirka […] av det egna insatta kapitalet och på högre nedskrivningskostnader till följd av marknadsvärdet).
IV.4.3.2 Perioden 1990-1995
(164)
Enligt § 63.1 i PostVerfG var Deutsche Post fram 1995 tvunget att betala en särskild avgift (49) till den tyska staten på 5,838 miljarder euro eller 8 % av omsättningen. I gengäld befriades Deutsche Post enligt § 63.4 i PostVerfG från skyldigheten att betala någon annan utdelning än denna särskilda avgift.
(165)
I WIK-rapporten avstod man därför uttryckligen från att beakta en ”rimlig vinst” för perioden fram till 1995, eftersom den särskilda avgiften redan täckte Deutsche Posts hela egenkapitalkostnader. Följaktligen har Deutsche Posts genomsnittliga årliga kapitalkostnader på […] miljoner euro (räntekostnader på […] miljoner euro och ökade obligatoriska nedskrivningar på […] miljoner euro) strukits ur 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och kostnaderna för samhällsomfattande tjänster minskat i motsvarande grad.
IV.4.4 Slutsatser
(166)
Både av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och av WIK-rapporten framgår att fram till 1996 räckte intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna inte till för att täcka kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. Medan Deutsche Post enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning uppvisar ett kumulerat underskott under hela perioden fram till 2007, även om man tar hänsyn till de offentliga överföringarna, är slutsatsen i WIK-rapporten dock att de offentliga överföringarna var så pass stora att Deutsche Post kunde ha gjort ett nollresultat 1997.
(167)
Enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning ökade de samhällsomfattande tjänsternas lönsamhet nästan inte alls fram till 1999, och det är först från 2000 som det går att slå fast att intäkterna från de samhällsomfattande tjänsterna i genomsnitt täckte kostnaderna. Enligt WIK-rapporten gick de samhällsomfattande tjänsterna från och med 2000 med stor vinst, som låg klart över medianvärdet för avkastning på försäljning på 3,48 %, även om avkastningen på försäljning av samhällsomfattande pakettjänster på […] låg under genomsnittet (se bild 6).
Bild 6
Jämförelse mellan den årliga övervinsten för de samhällsomfattande tjänsterna under perioden 1990-2007 (i miljoner euro, nominellt värde)
V. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(168)
De berörda parterna har inkommit med synpunkter på 1999 års beslut att inleda förfarandet, 2007 års beslut att utvidga förfarandet och 2011 års beslut att utvidga förfarandet. I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste kommentarerna till dessa tre beslut.
V.1 Ensamrätt på användningen av de frimärken som ges ut av det tyska finansministeriet
(169)
TNT betvivlar att Deutsch Post har betalat en avgift för sin ensamrätt att använda de frimärken som ges ut av det tyska finansministeriet. Enligt § 43 i PostG 1997 är rätten att ge ut frimärken med texten ”Deutschland” förbehållen det tyska finansministeriet. En leverantör av posttjänster som vill använda sådana frimärken måste betala en avgift och stå för tillkommande kostnader. Enligt § 54 i PostG 1997 hade Deutsche Post AG fram till den 31 december 2007 ensamrätt på användningen av frimärken utgivna av det tyska finansministeriet.
(170)
Om Deutsche Post faktiskt har använt de frimärken som det tyska finansministeriet har gett ut utan att betala någon avgift för detta utgör detta enligt TNT ett olagligt statligt stöd.
(171)
Kommissionen konstaterar att denna åtgärd inte togs upp i 1999 års beslut att inleda förfarandet, 2007 års beslut att utvidga förfarandet eller 2011 års beslut att utvidga förfarandet. Därför faller åtgärden utanför räckvidden för detta beslut.
V.2 Pensionssubventioner
(172)
Enligt UPS har Deutsche Post dragit fördel av att delvis ha befriats från de betalningsförpliktelser företaget hade före 1995. Eftersom en normal verksamhet själv måste stå för sina pensionskostnader har Deutsche Post befunnit sig i en bättre position än sina konkurrenter. Dessutom delar UPS kommissionens uppfattning att det aktuella stödet inte kan betraktas som befintligt stöd, eftersom det i grunden har ändrat Deutsche Posts ställning och infört nya lagbestämmelser som befriar Deutsche Post från en del av dess skyldighet att stå för kostnaderna för sina offentliganställdas pensioner. Enligt UPS kan sådana grundläggande ändringar av ett system inte betraktas som enkla ändringar av rent formell eller administrativ art.
(173)
UPS välkomnar kommissionens preliminära slutsats att pensionssubventionerna inte kan anses vara förenliga med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Med beaktande av såväl den långsiktiga lönsamheten som Deutsche Posts ensamrätt tvivlar UPS på att en befrielse från nedärvda kostnader verkligen är nödvändigt. Dessutom står de beviljade subventionerna inte i proportion till det av Tyskland anförda målet om gemensamt intresse, särskilt eftersom de nedärvda kostnaderna kompenseras av såväl högre brevpriser som pensionssubventioner. UPS hävdar att bevisbördan för åtgärdens proportionalitet ligger hos den tyska regeringen. Tyskland har än så länge inte närmare redogjort för varför den fördel som Deutsche Post så småningom fick tack vare åtgärden ska betraktas som proportionell.
(174)
Enligt UPS kan Deutsche Post på grund av stödet skapa sig en bättre position, inte bara i Tyskland utan även på andra europeiska marknader där företaget konkurrerar med andra leverantörer av posttjänster som UPS. Eftersom Deutsche Post har kunnat bygga upp sin position på det kommersiella området med hjälp av pensionssubventioner på ett sätt som har missgynnat andra berörda parter har konkurrensen snedvridits till nackdel för Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS kräver att kommissionen även prövar om alla pensionssubventioner som nämns i 2011 års beslut att utvidga förfarandet till att omfatta perioden 2007-2011 är nödvändiga och proportionella, och att kommissionen dessutom undersöker huruvida Deutsche Post fortfarande mottar statligt olagligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(176)
UPS uppmanar vidare kommissionen att utförligt redogöra för hur den har kommit fram till slutsatsen att det stöd som beviljats Deutsche Post inte är förenligt med den inre marknaden. UPS ber framför allt kommissionen att översända en kopia av WIK-rapporten så att UPS självt kan bilda sig en uppfattning i frågan eftersom resultatet av WIK-rapporten används för bedömningen av pensionssubventionerna i 2011 års beslut att utvidga förfarandet.
V.3 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(177)
UPS stöder helt och fullt kommissionens undersökning och ställer sig till fullo bakom den bedömning i 2007 års beslut att utvidga förfarandet som görs av ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Dessutom överlämnade UPS en uppdaterad version (50) av NERA:s expertrapport från oktober 2006 (51), som kommissionen hänvisar till i skäl 58 i 2007 års beslut att utvidga förfarandet.
(178)
Medan NERA:s expertrapport från 2006 för perioden efter 1999 uppskattar den genomsnittliga avkastningen på kapital för DPWN:s brevdivision till över 20 % (52), anges det i den uppdaterade versionen att avkastningen på kapital under perioden 2000-2005 till och med har legat över 50 %. För perioden 2003-2005 uppskattas avkastningen på kapital till och med till över 100 %. UPS’ slutsats är att vinsterna från den extremt lönsamma reglerade brevsektorn borde ha varit mer än tillräckliga för att täcka förlusterna till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(179)
Enligt UPS är Deutsche Posts kostnadsredovisning dessutom ingen bra grund för en analys och uppskattning av lönsamheten och merkostnaderna på det monopoliserade området. Därför måste det göras en ingående analys av fördelningen av kostnaderna mellan reglerade tjänster, samhällsomfattande tjänster och kommersiella tjänster. Alla fördelar som Deutsche Post beviljats för att täcka sina nedärvda kostnader, t.ex. Tysklands kapitaltillskott till Deutsche Post 1995 och övertagande av tillgångar i form av fastigheter och infrastruktur, måste beaktas vid bedömningen av stödbeloppet och överkompensationens omfattning.
(180)
För de avtal om interna avräkningspriser som ingåtts med de närstående företagen anser UPS att armlängdsprincipen (arm’s length principle) i linje med domen i Chronopostmålet (53) fortfarande ska tillämpas. Därför måste kommissionen granska avtalet mellan Deutsche Post och DPEED, särskilt prisöverenskommelserna i detta avtal.
V.4 Överpriser för brevtjänster
(181)
2011 års beslut att utvidga förfarandet stöds helt och hållet av FFPI. Enligt FFPI hör lagstadgade och administrativa ändringar, som medför högre pensionskostnader, till normala affärsrisker som kan påverka ett företags lönsamhet. Eftersom företag som arbetar under normala marknadsvillkor måste finansiera sådana merkostnader med egna medel borde inte heller Deutsche Post ha beviljats några pensionssubventioner från den tyska staten.
(182)
FFPI påpekar vidare att Deutsche Post i sin verksamhetsberättelse för 2000 särskilt framhöll betydelsen av pensionsreformen och hävdade att de lägre avgifterna till pensionsfonden för offentliganställda var den främsta orsaken till företagspostdivisionens ökning av EBITA (resultat före skatt, räntor och goodwillavskrivningar) med 98,6 %. Pensionsreformen kan följaktligen inte anses vara av underordnad betydelse eller av övervägande administrativ natur.
(183)
Av en studie som FFPI lät genomföra för perioden 2001-2008 framgår att det tyska portot för standardbrev upp till 20 gram 2009 var bland de högsta i EU. Däremot var portot för befordran av paket på upp till 500 gram bland de lägsta i EU, vilket tyder på korssubventionering.
(184)
FFPI är övertygat om att stödet till Deutsche Post inte syftade till att stimulera tillväxten på den tyska postmarknaden eller för vissa posttjänster. Under undersökningsperioden var Deutsche Post ett lönsamt företag som kunde förstärka sin ledande ställning på den tyska marknaden, sina möjligheter att tillhandahålla tjänster och sin verksamhet. Därför bör pensionssubventionerna inte anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
V.5 Vinstmarginaler
(185)
Deutsche Posts praxis att utnyttja sin dominerande ställning på vissa brevmarknader för att korsfinansiera kostnaderna för brev- och pakettjänster som tillhandahölls på marknader med intensiv konkurrens har enligt BIEK missgynnat andra leverantörer av posttjänster. Eftersom Deutsche Post har kunnat höja sina priser på de marknader där företaget hade ensamrätt, och där det fortfarande har en marknadsandel på över 90 %, har Deutsche Post kunnat korsfinansiera kostnaderna på marknader med större konkurrens.
(186)
BIEK påpekar dessutom att Deutsche Post trots sina påstådda nedärvda kostnader har haft betydligt högre vinster än jämförbara konkurrenter i andra europeiska länder. För detta talar även marginalerna på 10-20 % i avkastning på försäljning vid inrikes försändelser. Eventuellt kan vinstmarginalerna till och med vara snedvridna nedåt, eftersom de nationella försändelserna även omfattar pakettjänster som i genomsnitt har lägre vinstmarginaler än brevtjänster.
(187)
När det gäller Deutsche Posts påstående att det tyngs av högre lönekostnader har BIEK har använt genomsnittslönen för anställda inom transportsektorn som riktmärke för beräkningen av skillnaden mellan Deutsche Posts och dess konkurrenters lönekostnader. Även om kommissionen grundade riktmärket för sina beräkningar i 2011 års beslut att utvidga förfarandet på dessa siffror hävdar BIEK emellertid att Deutsche Posts konkurrenter betalar löner som ligger minst 15 % över dessa genomsnittslöner. De extra lönekostnader som Deutsche Post påstår sig ha är således betydligt mindre än vad som påståtts. Enligt BIEK beror den kvarvarande skillnaden i lönekostnader inte så mycket på nedärvda kostnader som på Deutsche Posts storlek och dominerande ställning.
(188)
Enligt BIEK har Deutsche Posts nedärvda kostnader, inklusive pensionskostnader, dessutom mer än väl kompenserats av de höjda reglerade brevpriserna. De stödåtgärder som kommissionen ska bedöma har medfört att det i princip inte har blivit någon konkurrens på området för brevtjänster och att konkurrensen på området för pakettjänster är kraftigt snedvriden.
VI. TYSKLANDS SYNPUNKTER
VI.1 Synpunkter på pensionssubventionerna
VI.1.1 Ingen ekonomisk fördel från kompensationen för merkostnader för sociala avgifter
(189)
Med stöd av domen i Combusmålet (54) hävdar Tyskland att inom ramen för en privatisering av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som tidigare var i statlig ägo utgör statlig kompensation för pensionskostnader - som överstiger de kostnader privata konkurrenter vanligtvis har - inte statligt stöd.
(190)
Tyskland håller med kommissionen att Deutsche Posts sociala kostnader bör jämföras med konkurrenternas sociala kostnader. Denna jämförelse bör emellertid göras redan enligt artikel 107.1 i EU-fördraget och inte först senare under prövningen av huruvida åtgärderna är förenliga med artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
VI.1.2 Ingen ekonomisk fördel jämfört med situationen 1995
(191)
Enligt Tyskland befriades Deutsche Post genom pensionssubventionen inte från några kostnader som företaget i normala fall hade varit tvunget att stå för med egna medel. Tyskland fick därför ingen fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt Tyskland hade Deutsche Post varken någon rättslig skyldighet eller ekonomisk möjlighet att betala sina offentliganställdas pensioner före och efter 1995.
(192)
Tyskland hävdar för det första att enligt § 46 i PostVerfG 1989 fortsätter de offentliganställda som Deutsche Post övertog 1989 att vara anställda av staten. Även efter den andra postreformen 1995 fortsätter Deutsche Posts offentliganställda enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 och grundlagens nya artikel 143b att vara anställda av staten.
(193)
Eftersom den tyska förbundsregeringen således har fortsatt att vara den enda gäldenären beträffande de offentliganställdas pensionsanspråk har det följaktligen aldrig funnits någon rättslig skyldighet för Deutsche Post att använda sina egna medel.
(194)
Även om Deutsche Post enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 var skyldigt att finansiera sina offentliganställdas pensionskostnader vidhåller Tyskland att denna bestämmelse (i likhet med skyldigheten enligt § 63 i PostVerfG 1989 om att betala den särskilda avgiften) endast var ett ”internt” arrangemang och fungerade som alternativ inkomstkälla för den tyska statsbudgeten. Den utgör ingen skyldighet för Deutsche Post gentemot de offentliganställda.
(195)
Även efter den andra postreformen 1995 var staten enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 och §§ 14 och 16 i PostPersRG 1994 fortsatt den enda gäldenären gentemot de offentliganställda. Deutsche Posts skyldighet enligt § 16.1 i PostPersRG att stå för avgifterna till de offentliganställda posttjänstemännens sjukkassa har därför, i likhet med skyldigheten enligt § 54.2 i PostVerfG 1989, endast avlastat statsbudgeten. Denna skyldighet ändrar inte det faktum att staten är ensamt ansvarig för pensionerna.
(196)
Den tyska regeringen hade inte heller någon civilrättslig möjlighet att överföra sin skyldighet att finansiera de offentliganställdas pensioner på DPAG när detta bolag bildades 1995. Vid överföring av befintliga pensionsåtaganden till ett självständigt dotterbolag som är en separat juridisk person har moderbolaget enligt civilrättens principer fortfarande betalningsansvar för tredje parts kapitalfordringar.
(197)
Tyskland hävdar dessutom att Deutsche Post inte vid någon tidpunkt förfogade över tillräckliga egna medel för att kunna finansiera pensionsförpliktelserna. Dels har POSTDIENST före 1995 alltid uppvisat en förlust, som staten var tvungen att kvitta med hjälp av överföringar på 5,6 miljarder euro, dels uppgick de upplupna pensionsförpliktelserna när POSTDIENST 1995 omvandlades till DPAG till cirka […] miljarder euro. Med sådana åtaganden på skuldsidan i balansräkningen var det inte möjligt att bilda DPAG som ett privaträttsligt bolag, eftersom den tyska regeringen inte tillhandahöll det kapital som hade behövts för att göra DPAG ekonomiskt livskraftigt.
VI.1.3 Pensionssubventionerna utgör inte befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget
(198)
Ska pensionssubventionerna klassificeras som statligt stöd anser Tyskland att de enligt artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999 ska betraktas som befintligt stöd, eftersom staten sedan 1953, dvs. sedan ikraftträdandet av den relevanta bestämmelsen i den tyska grundlagen, är ensam gäldenär och skyldig att finansiera de offentliganställdas pensioner. Tyskland vidhåller att varken den första postreformen 1989 eller den andra postreformen 1995 har ändrat statens skyldighet att stå för pensionskostnaderna. Enligt Tyskland har Deutsche Post varken före eller efter 1995 haft någon juridisk skyldighet eller ekonomisk möjlighet att betala de offentliganställdas pensioner.
(199)
Tyskland hänvisar även till kommissionens förklaring till tribunalen i domen i mål T-266/02. Enligt Tyskland framgår det tydligt av punkt 54 i den domen att kommissionen ”i det angripna beslutet ansåg att det endast var överföringarna från DB-Telekom som hade gett sökandebolaget en fördel” (55).
(200)
Av denna förklaring drar Tyskland slutsatsen att kommissionen inte heller anser att de aktuella pensionssubventionerna utgör en ekonomisk fördel. Enligt Tyskland har kommissionen därmed beslutat att inte göra invändningar i den mening som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 659/1999. Enligt artikel 1 b ii i förordning (EG) nr 659/1999 betyder ett sådant positivt beslut dessutom att pensionssubventionerna ska anses utgöra befintligt stöd.
VI.1.4 Pensionssubventionerna utgör ersättning för nedärvda kostnader som är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget
(201)
Mot bakgrund av kommissionens argument i La Post-beslutet anser Tyskland att pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och motiverar detta på följande sätt:
-
Deutsche Post har betalat sociala avgifter som genomgående har legat över arbetsgivarens avgifter till pensions-, sjuk- och vårdförsäkringen.
-
Den jämförbara fördel som kommissionen har hävdat finns saknas därför, eftersom beräkningen grundas på antagandet att de prisreglerade tjänsterna täcker den påstådda merkostnaden # 2 (merkostnader för sociala avgifter). La Poste har - i likhet med andra etablerade postföretag - även refinansierat sina sociala kostnader genom höjda brevpriser, vilket kommissionen dock inte har beaktat i La Poste-beslutet.
-
Fastän Tyskland i princip håller med om att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna bör täcka de påstådda merkostnaderna har kommissionen varken bevisat att tillsynsmyndigheten har beviljat Deutsche Posts ansökan att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter med hjälp av de reglerade intäkterna eller att de reglerade intäkterna verkligen var tillräckligt höga för att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter.
(202)
Dessutom påpekar Tyskland att kommissionen i sitt beslut att inleda förfarandet i ärendet Royal Mail (56) har betonat hur viktigt det är att tidigare statliga företags pensionskostnader bedöms på ett enhetligt sätt så att en enhetlig beslutspraxis skapas. Följaktligen måste kommissionen även beakta Las Poste-beslutet och sin preliminära bedömning i fallet Royal Mail. När det gäller Royal Mail har kommissionen inte gjort några invändningar mot att ett pensionsunderskott har kompenserats, trots att det av Hooper-rapporten från 2008 framgick att Royal Mails pensionskostnader delvis täcktes med hjälp av höjda reglerade brevpriser.
VI.1.4.1 Riktmärket bör grundas på merkostnaderna för sociala avgifter
(203)
Med stöd av professor Ehlermanns utlåtande av den 19 juli 2011 (57) hävdar Tyskland att kommissionen vid beräkningen av riktmärket för Deutsche Posts sociala kostnader har begått två misstag.
(204)
Enligt Tyskland bör arbetsgivarens andel inte ingå i riktmärket, eftersom en arbetsgivare inom den privata sektorn inte har någon lagstadgad skyldighet att överta arbetstagarens andel. Det är endast av administrativa skäl som en arbetsgivare betalar in samtliga sociala avgifter. Arbetsgivaren är dock inte enligt lag skyldig att göra detta. Att beakta arbetsgivarens andel vid beräkningen av riktmärket strider även mot tidigare beslutspraxis (se La Poste-beslutet).
(205)
Riktmärket för de sociala kostnaderna bör grundas på marknadsmässiga löner (58), eftersom de offentliganställdas löner har legat klart över genomsnittet på marknaden.
VI.1.4.2 Intäkterna från reglerade tjänster räcker inte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter
(206)
Tyskland framhåller för det första att tanken på att helt täcka merkostnad # 2 med hjälp av de prisreglerade intäkterna är rent hypotetisk eftersom det inte går att fastställa om det reglerade priset faktiskt höjdes som kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter. Å ena sidan framgår det inte av 2002 års pristaksbeslut om och i vilken omfattning posttillsynsmyndigheten har beaktat de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter. Å andra sidan behölls priserna fram till 2002 på 1997 års nivå. Det går inte att fastställa om detta pris innehöll en kompensation för de icke prisreglerade tjänsternas merkostnader för sociala avgifter
(207)
Tyskland hävdar att det inte räcker att visa att de sociala avgifterna på området för icke prisreglerade tjänster var lägre än konkurrenternas avgifter. Det måste även göras en bedömning av huruvida intäkterna från de prisreglerade tjänsterna faktiskt har kunnat finansiera merkostnaderna för sociala avgifter.
(208)
Deutsche Post drog bara en ekonomisk fördel av ersättningen för merkostnaderna för sociala avgifter om den ersättning som betalades ut till Deutsche Post var högre än Deutsche Posts totala sociala kostnader för sina offentliganställda.
(209)
Tyskland beklagar att det saknas en omfattande undersökning för att fastställa huruvida Deutsche Post har över- eller underkompenserats för sina merkostnader för sociala avgifter för sina offentliganställda. Tyskland understryker att en sådan undersökning krävs för att fastställa förekomsten av en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
a) Enligt expertutlåtandena har merkostnaderna för sociala avgifter underkompenserats
(210)
För att åtgärda denna brist överlämnade Tyskland ett utlåtande från professor Weber (59) för att visa att de sociala kostnaderna i samband med anställningen av offentliganställda innebar en ekonomisk nackdel för Deutsche Post. I utlåtandet visas dessutom hur mycket Deutsche Posts faktiska sociala kostnader för sina offentliganställda överstiger konkurrenternas sociala kostnader för deras anställda (i utlåtandet betecknat som ”DPAG:s sociala kostnader över marknadsnivån” respektive ”strukturell nackdel”). I utlåtandet jämförs dessa kostnader över marknadsnivån med merkostnad # 2.
(211)
Som framgår av tabell 5 inkluderar utlåtandet Deutsche Posts betalningar till de offentliganställdas pensionsfond och övriga sociala kostnader, t.ex. avgifter för sjukvårdskostnader och olycksfallsförsäkring och övriga försäkringar inom ramen för de ökade sociala kostnader som anställningen av offentliganställda har lett till.
(212)
Sociala kostnader kopplade till anställningen av privatanställda definierades på följande sätt i utlåtandet: arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna till de obligatoriska pensions-, arbetslöshets-, sjuk- och vårdförsäkringarna multiplicerad med ”konkurrensmässig” lön (t.ex. minimilönen 2007 för merparten av de offentliganställda).
(213)
Merkostnaderna för sociala avgifter motsvarar den del av Deutsche Posts sociala kostnader för sina offentliganställda som överstiger det riktmärke för sociala kostnader som har fastställts på grundval av arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna.
Tabell 5
Beräkning av nettoresultat enligt det expertutlåtande som Tyskland har överlämnat
-
Betalningar till pensionsfonden
-
Andra sociala kostnader
+
”konkurrensmässiga” sociala kostnader (grundat på arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna och ”konkurrensmässig” lön (t.ex. minimilönen 2007))
Merkostnader för sociala avgifter
+
Ersättning från de reglerade intäkterna (merkostnad # 2 - merkostnader för sociala avgifter)
Nettoresultat (under- eller överkompensation)
(214)
För perioden 1995-2007 framgår det av beräkningen att merkostnad # 2 inte räckte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter. I utlåtandet hävdades till och med att Deutsche Post underkompenserades med […] miljarder euro. Expertens slutsats var att även om de prisreglerade intäkterna skulle innefatta merkostnad # 2 skulle Deutsche Post inte ha fått tillräcklig kompensation för sina merkostnader för sociala avgifter.
b) Enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning var intäkterna från det prisreglerade området inte tillräckligt stora för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter.
(215)
Tyskland hävdar att så länge de prisreglerade tjänsterna ger en förlust som inte överstiger merkostnaderna för sociala avgifter kan det inte fastställas att de reglerade intäkterna faktiskt utgör kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter. Därför överlämnade Tyskland ett expertutlåtande som grundade sig på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning (60) för att visa att den förlust som de prisreglerade tjänsterna gav upphov till genomgående var högre än merkostnaderna för sociala avgifter.
(216)
Beräkningarna grundades på 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och antog (med beaktande av Deloitte II-rapporten, som beskrivs närmare i avsnitt VI.3.2) en avkastning på försäljning på 7 % som rimlig vinst för de prisreglerade tjänsterna. Efter avdrag för rimlig vinst uppvisar de prisreglerade tjänsterna en förlust på […] miljarder euro, vilket överstiger de merkostnader för sociala avgifter som anförts för perioden 1995-2007. Intäkterna från de prisreglerade tjänsterna är följaktligen inte tillräckligt stora för att täcka ifrågavarande merkostnader för sociala avgifter.
VI.2 Synpunkter på ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster
VI.2.1 Offentliga överföringar
(217)
Tyskland har hävdat att de offentliga överföringarna inte har inneburit någon ekonomisk fördel för Deutsche Post, eftersom överföringarna på 5,666 miljarder euro uteslutande avsåg kompensation för de särskilda avgifter till staten på 5,838 miljarder euro som Deutsche Post hade varit tvunget att betala fram till 1995.
(218)
Som framgår av 2007 års beslut att utvidga förfarandet har dessa särskilda avgifter sitt ursprung i den tidigare postförvaltningen som varje år var tvungen att överföra cirka 10 % av sina inkomster till staten. Under perioden 1989-1995 avskaffades denna avgift successivt i enlighet med § 63.1 i PostVerfG. Fram till 1994 var Deutsche Post tvunget att överföra 10 % av sina inkomster. Från och med 1993 minskade avgiften gradvis, t.ex. till 10 % av inkomsterna minus 153 miljoner euro. År 1994 uppgick avgiften till 70 % av 1993 års nivå. År 1995 betalade Deutsche Post 50 % av 1993 års belopp. Deutsche Post betalade under perioden 1990-1995 särskilda avgifter till staten på totalt 5,838 miljarder euro.
(219)
Enligt § 63.4 i PostVerfG ska utdelningar dras av från den särskilda avgiften till staten. Mot bakgrund av denna bestämmelse och befrielsen från direkta och indirekta skatter har kommissionen i 2007 års beslut att utvidga förfarandet konstaterat att de särskilda avgifterna ska betraktas som ersättning för befrielsen från indirekta och direkta skatter och som kompensation till staten för att denna som andelsägare har beviljat finansiering.
(220)
Som svar på detta konstaterande överlämnade Tyskland KPMG-rapporten. Enligt denna rapport finns det flera skäl till varför den särskilda avgiften till staten inte kan betraktas som ersättning för skatter eller utdelningar.
(221)
Mot att klassificera den särskilda avgiften som bolagsskatt talar enligt KPMG-rapporten att den särskilda avgiften sedan 1931 beräknas på rörelseintäkterna. Därför har Deutsche Post även varit tvunget att betala avgifterna de år då företaget har gått med förlust. Storleken på bolagsskatten beräknas däremot på det faktiska ekonomiska årsöverskottet. Att klassificera den särskilda avgiften som skatt skulle därför strida mot det grundlagsstadfästa kravet på beskattning efter betalningsförmåga.
(222)
Enligt rapporten kan den särskilda avgiften inte heller klassificeras som en omsättningsskatt. Eftersom omsättningsskatten inte kunde dras av från det belopp som betalades i särskild avgift avviker beräkningen av den särskilda avgiften kraftigt från beräkningen av den normala omsättningsskatteskulden.
(223)
Tyskland hävdar dessutom att den särskilda avgiften inte kan klassificeras som utdelning. Utbetalningen av utdelning grundas på resultatet under föregående verksamhetsår respektive året innan. Deutsche Post gjorde dock inte någon vinst under perioden 1990-1995 men betalade trots det den särskilda avgiften. Därför kan den särskilda avgiften inte betraktas som utdelning.
(224)
Enligt KPMG-rapporten kan den särskilda avgiften inte klassificeras som skatt eller utdelning. Det rör sig snarare om en sui generis-utgift, som endast Deutsche Post och dess efterföljare är skyldiga att betala.
(225)
Mot bakgrund av KPMG-rapporten tillbakavisar Tyskland kommissionens påstående att den särskilda avgiften kan betraktas som ersättning för skatter och utdelningar. Tyskland vidhåller att den särskilda avgiften innebar en skyldighet för Deutsche Post som inte kräver någon saklig eller ekonomisk motivering. Eftersom de offentliga överföringarna endast befriade Deutsche Post från den särskilda avgiften fick företaget därför inte någon ekonomisk fördel. Överföringarna utgör följaktligen inte statligt stöd.
(226)
Till stöd för sitt resonemang anför Tyskland även ytterligare två skäl till varför de offentliga överföringarna inte ska anses utgöra statligt stöd. För det första är de offentliga överföringarna, med beaktande av den betydande avkastning på investeringar som gjorts under senare år och Deutsche Posts ökade intäkter till följd av börsintroduktionen, förenliga med principen om en investerare i en marknadsekonomi. För det andra utgör de offentliga överföringarna inte statligt stöd eftersom det såväl av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som av WIK-rapporten framgår att de samhällsomfattande tjänsternas kumulerade förluster under perioden 1990-1994 var högre än de offentliga överföringarna. Deutsche Post har därför inte fått tillräcklig ersättning för tillhandhållandet av dessa tjänster inom ramen för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
VI.2.2 Den offentliga garantin
(227)
Tyskland har gjort gällande att det finns flera skäl till varför statens garanti enligt § 2.4 i PostUmwG 1994 för skuldebrev som ingåtts före 1995 inte utgjorde någon fördel för Deutsche Post efter 1995.
(228)
Även efter avknoppning av ett dotterbolag ansvarar ett privaträttsligt företag för de åtaganden som detta dotterbolag har ingått. Även efter att ha sålt dessa åtaganden till en tredje part är ett privat företag ansvarigt för sina utestående åtaganden. Det bör även beaktas att den ursprungliga offentliga garantin för skuldebreven endast var nödvändig eftersom POSTDIENST inte var en separat juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, i vilken det föreskrivs att Deutsche Bundesposts skuldebrev ska likställas med den tyska statens skuldebrev, har följaktligen en rent deklaratorisk karaktär.
(229)
För det andra fick DPAG ingen fördel av att överta POSTDIENST:s skuldebrev eftersom DPAG 1995 hade kunnat göra en refinansiering till lägre ränta. POSTDIENST:s skuldebrev hade den 1 januari 1995 ett värde på totalt 931 miljoner euro till en genomsnittlig räntesats på 7,17 % med en återstående löptid på 8,8 år. Eftersom den kortfristiga räntan den 1 januari 1995 låg på 5-5,5 % fick DPAG en kostnadsnackdel på 1,7 %, vilket resulterade i ökade årliga räntekostnader på 15,3 miljoner euro.
(230)
Till följd av en jämförelse mellan den genomsnittliga marknadsmässiga räntesatsen för skuldebrev som tecknats av privata företag och räntesatserna för POSTDIENST:s skuldebrev den dag detta skuldebrev ursprungligen emitterades, har POSTDIENST enligt Tyskland för det tredje lånat upp kapital till en ränta som i genomsnitt låg över marknadsgenomsnittet. Tyskland har inte gjort någon omfattande undersökning utan bara jämfört räntesatser för vissa POSTDIENST-skuldebrev med det sammanlagda marknadsgenomsnittet.
(231)
Alternativt hävdar Tyskland att den statliga garantin utgör befintligt stöd enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999. Eftersom Deutsche Bundespost fram till slutet av 1994 var en del av den offentliga förvaltningen gällde skuldebrevet sedan bildandet 1950 som statens skuld. När Deutsche Bundespost tack vare den offentliga garantin gavs fördelaktiga räntesatser måste dessa betraktas som befintligt stöd. Tyskland hänvisar i detta avseende även till kommissionens beslut i ärendet EDF (61), i vilket en liknande garanti bedömdes utgöra befintligt stöd.
VI.2.3 Ensamrätt
(232)
Tyskland hävdar att användningen av intäkterna från den reglerade brevsektorn enligt domen i målet PreussenElektra (62) inte utgör statligt stöd.
(233)
Eftersom det vid användningen av intäkterna från den reglerade brevsektorn inte rör sig om statliga medel kan bara ett förfarande enligt artikel 102 i EUF-fördraget tillämpas på överpriset för brevtjänsterna.
VI.3 Den tyska regeringens synpunkter på WIK-rapporten
VI.3.1 I WIK-rapporten bekräftas att de offentliga överföringarna var nödvändiga som ersättning för nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fram till 1995
(234)
Oaktat alla invändningar mot metoden anser Tyskland att WIK-rapporten bekräftar Tysklands syn att de offentliga överföringarna var nödvändiga som ersättning för de förluster som Deutsche Post gjorde under perioden 1990-1995 till följd av sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(235)
Inga övervinster efter 1995 ska beaktas eftersom de offentliga överföringarna åts upp av de nettokostnader för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som Tyskland hade till 1995. Domstolens ogiltigförklaring av 2002 års negativa beslut har också bekräftat att något som har ”uttömts” inte kan uttömmas en andra gång. Eftersom de offentliga överföringarna hade ätits upp av förlusterna från tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna fram till 1995 hade senare övervinster inte kunnat finansieras med hjälp av de offentliga överföringarna.
VI.3.2 Brister i fastställandet av rimlig vinst
(236)
Med hänvisning till Deloitte-rapporten är Tysklands huvudinvändning att WIK-rapporten vid fastställandet av ett riktmärke för rimlig vinst har utgått från för få företag. Som jämförelseföretag borde framför allt stora pakettjänstföretag och logistikleverantörer ha använts, vars nät har en storlek och komplexitet som kan jämföras med Deutsche Posts (63).
(237)
I Deloitte II-rapporten utgick man ifrån att företag inom paketdistributions- och postsektorn, som förfogar över ett stort insamlings- och distributionsnät, är lämpliga att jämföra med Deutsche Post. Mot bakgrund av de stora mängd-, storleks- och koncentrationsfördelar som är typiska för postnät är storföretag mer relevanta som jämförelseföretag än små företag. Speditions- och logistikföretag är - i begränsad omfattning - också lämpliga jämförelseföretag eftersom de använder jämförbara fasta tillgångar.
(238)
I Deloitte II-rapporten tilläts endast postföretag med en omsättning på mer än 100 miljoner euro som jämförelseföretag. Därför lyckades man bara ta fram en liten grupp på sex jämförelseföretag, däribland de stora multinationella expresspakettjänsterna (UPS, FedEX och TNT Express) och andra posttjänstleverantörer (till största delen från Förenta staterna och Storbritannien).
(239)
Denna jämförelsegrupp hade under perioden 1998-2007 ett medianvärde för avkastning på försäljning på 7,4 % och en tredje ROS-kvartil på 12 % som övre gräns för rimlig vinst. En större jämförelsegrupp med 18 logistik- och 19 speditionsföretag hade ett medianvärde för avkastning på försäljning på 4,6 % respektive 5,7 %. I Deloitte II-rapporten framfördes därför tvivel beträffande huruvida dessa företag verkligen kunde jämföras med Deutsche Post.
(240)
Grundat på uppgifterna för båda jämförelsegrupperna rekommenderas enligt Deloitte II-rapporten ett intervall på 6,1-11,7 % i avkastning på försäljning som riktmärke för rimlig vinst.
(241)
Vad gäller fastställandet av rimlig vinstmarginal med hjälp av jämförelsegrupper påpekas i Deloitte II-rapporten att ett riktmärke för rimlig vinst som bara grundas på en flerårig avkastning på försäljning fastställer en för låg rimlig vinst eftersom det för det första förekommer kraftig och systematisk spridning mellan två på varandra följande år och det för det andra finns stora skillnader i lönsamhet mellan olika företag inom samma bransch. Genom att använda ett alltför lågt riktmärke för rimlig vinst riskerar man att inga effektiva investeringar görs.
(242)
Som framhålls i Deloitte I-rapporten bortser WIK-rapportens användning av jämförelseföretags medianvinster som riktmärke helt från de effektivitetsvinster som Deutsche Post till största delen uppnådde efter 1990. I linje med punkterna 14 och 18 i 2005 års rambestämmelser bör dock rimlig vinst även omfattas av kriterier ”som bland annat är relaterade till kvaliteten på den tjänst som tillhandahållits och produktivitetsökningar”.
(243)
På motsvarande sätt bör riktmärket för rimlig vinst grundas på en årlig marginal. Vinster som ligger i övre området eller som till och med överstiger marginalen kan tyda på att genomsnittsföretaget överträffade riktmärket på grund av bättre drift eller kommersiellt resultat. Tillsynsmyndigheten ska tillåta sådana vinster för att stimulera ännu högre effektivitet.
(244)
Tyskland påpekar dessutom att storleken på den rimliga vinsten måste ligga i linje med tidigare beslut, som godkände en avkastning på försäljning på 7-8 % för järnvägs- och bussbolag (64).
VI.3.3 Olämplig fördelning och bedömning av kostnader
(245)
Tyskland vidhåller att en omfördelning av skyldigheter som härrör från skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster varken är sakligt eller rättsligt motiverad. Enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (65) ska alla nettomerkostnader till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster finansieras via intäkterna från brevmonopolet och inte via intäkterna från de kommersiella tjänsterna.
(246)
Tyskland anser dessutom att vissa av Deutsche Posts kostnader har satts för lågt i WIK-rapporten:
-
Den särskilda avgift som Deutsche Post fram till 1995 var tvunget att betala skulle ha dragits av som kostnader och inte fått lov att användas som ersättning för kapitalkostnad eller rimlig vinst. Med hänvisning till KPMG-rapporten tillbakavisar Tyskland WIK-rapportens slutsats att den särskilda avgiften kan ses som ersättning för betalning av inkomstskatt och utdelningar. Tyskland vidhåller att den särskilda avgiften innebar en skyldighet för Deutsche Post som inte kräver någon saklig eller ekonomisk motivering. Den särskilda avgiften borde därför ha betraktats som en kostnad för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som gick utöver en rimlig vinst som ersättning för satsat kapital.
-
Nedskrivningskostnaderna borde ha grundats på de fasta tillgångarnas realistiska marknadsvärde i den officiella skatteredovisningen och inte på det lägre bokförda värdet i årsredovisningen.
-
Kostnaderna för de privatanställdas tilläggspensionsförsäkringar borde ha beaktats fullt ut.
VI.4 Synpunkter på berörda parters kommentarer
VI.4.1 Pensionssubventioner
(247)
Tyskland påminner om att Deutsche Post 1995 varken hade någon juridisk skyldighet eller ekonomisk möjlighet att överta pensionskostnaderna. Följaktligen fortsatte staten att stå för pensionskostnaderna i enlighet med kommissionens beslut om Poste Italiane (66). Pensionssubventionerna gav inte Tyskland någon ekonomisk fördel.
(248)
Medan UPS framhåller att en normal aktör själv måste bära sina pensionskostnader hävdar Tyskland att det i samband med de offentliganställdas pensionskostnader rör sig om merkostnader för sociala avgifter, som inte kan jämföras med de sociala avgifter som Deutsche Posts konkurrenter betalar för sina anställda. De sistnämnda betalar bara in arbetsgivarens andel till socialförsäkringssystemet och har inga nedärvda kostnader till följd av pensionsrättigheter.
(249)
Tyskland betonar att en överkompensationsberäkning måste göras, eftersom UPS och FFPI i sina synpunkter utgick från att kommissionen gjorde en sådan beräkning, för att bevisa att Deutsche Post skulle ha överkompenserats.
VI.4.2 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster
(250)
Med hänvisning till NERA-rapporten från 2006 hävdar Tyskland att kommissionen i samband med stödärende COMP/37.821 själv har utgått från att avkastningen på kapital - som i NERA-rapporten avsåg avkastning på kapital för DPWN:s brevdivision - inte räckte för att styrka överpriser enligt artikel 102 i EUF-fördraget.
(251)
Rent allmänt anser Tyskland att avkastningen på kapital inte är lämpligt för att beräkna om vinsten är för stor. Vid låg kapitalintensitet kan en hög avkastning på kapital kopplas till en liten avkastning på försäljning. Eftersom de flesta riskerna härrör från intäkter och kostnader är avkastning på försäljning ett lämpligt mått för att fastställa förekomsten av övervinster, framför allt för företag med låg kapitalintensitet. När avkastning på försäljning, som i NERA-rapporten, används som ett mått på vinsten visar det sig att Deutsche Post hade en högre avkastning på försäljning än Royal Mail, men en avsevärt lägre avkastning på försäljning än TNT. Avkastningen på försäljning för DPWN:s brevdivision ligger, enligt uppskattningen i NERA-rapporten, således långt under riktmärket för övervinst.
(252)
Tyskland anser därför att varken NERA-rapporten från 2006 eller den uppdaterade versionen av rapporten är av betydelse för undersökningen av huruvida det förekommit statligt stöd och att tillräckliga bevis för övervinster inte har lagts fram.
(253)
På UPS påstående att Deutsche Posts egen kostnadsredovisning inte är någon bra grund för en analys av intäkter och merkostnader i samband med samhällsomfattande tjänster invänder Tyskland att kostnadsredovisningen har kontrollerats och godkänts av såväl revisorer som tillsynsmyndigheten. Dessutom är den förenlig med bestämmelserna i direktiv 97/67/EG.
(254)
Vad gäller avräkningsavtalen mellan Deutsche Post och DPEED framhåller Tyskland att dessa avtal uppfyller villkoren i 2001 års kartellbeslut. Deutsche Post lämnar regelbundna rapporter till kommissionen om hur avtalen efterlevs. Än så länge har kommissionen inte haft några invändningar.
(255)
Tyskland invänder dessutom mot att de tillgångar som Tyskland 1995 överförde till Deutsche Post (t.ex. tillgångar i form av fastigheter och infrastruktur) har inkluderats i beräkningen av överkompensation. Tyskland har redan i sina synpunkter på 1999 års beslut att inleda förfarandet överlämnat relevant information om detta. Eftersom kommissionen varken gjorde några invändningar mot denna åtgärd i 2002 års negativa beslut eller nämnde åtgärden i 2007 års beslut att utvidga förfarandet kan överföringen av tillgångar inte omfattas av den aktuella undersökningen.
VI.4.3 Lönenivå
(256)
Tyskland håller med om att marknadsmässig lön bör användas som riktmärke för storleken på de sociala avgifter som Deutsche Post betalar. Ett sådant riktmärke strider emellertid mot 2011 års beslut att utvidga förfarandet eftersom kommissionen använder de offentliganställdas justerade bruttolön och inte den marknadsmässiga lönen för att beräkna de sociala avgifter som Deutsche Posts konkurrenter har betalat. Enligt professor Webers utlåtande motsvarar den marknadsmässiga lönen cirka […] % av de offentliganställdas bruttolön. Därför är det inte rimligt att använda de offentliganställdas justerade bruttolön som riktmärke för att beräkna nivån på de sociala avgifterna.
(257)
Enligt Tyskland stämmer inte BIEK:s antagande att Deutsche Post har använt avtalsmässiga löner inom transportsektorn som riktmärke för att beräkna vilken lön företaget ska betala jämfört med sina konkurrenter. Av professor Webers utlåtande framgår att Deutsche Post har beräknat den marknadsmässiga lönen på grundval av den faktiska lön som dess konkurrenter har betalat.
VII. STÖDRÄTTSLIG BEDÖMNING AV PENSIONSSUBVENTIONERNA
VII.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(258)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. För att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste kommissionen pröva om följande villkor uppfylls: Stödet måste ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, det måste gynna vissa företag eller viss produktion, snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(259)
Pensionssubventionerna har införts med stöd av § 16 i PostPersG 1994 och finansieras ur statsbudgeten. Staten står med andra ord för subventionerna, och de betalas med statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Pensionssubventionerna är selektiva eftersom de betalas till pensionsfonden uteslutande för att befria Deutsche Post från kostnaderna för offentliganställdas pension, och därför endast gynnar Deutsche Post.
VII.1.1 Ekonomisk fördel tack vare pensionsreformen 1995
(260)
Med stöd av domen i Combusmålet anser Tyskland att pensionssubventionerna inte har medfört någon ekonomisk fördel eftersom subventionerna har befriat Deutsche Post från merkostnaderna för sociala avgifter.
(261)
För att fastställa om pensionssubventionerna utgjorde en selektiv ekonomisk fördel är det nödvändigt att pröva om subventionerna har gjort det möjligt för Deutsche Post att slippa undan kostnader som under normala förhållanden skulle ha belastat ett företag och således förhindrat marknadskrafterna från att verka fullt ut (67).
(262)
Kommissionen kan inte godta det argument som Tysklands anför med stöd av domen i Combusmålet. Kommissionen påpekar att domen i Combusmålet inte har bekräftats av domstolen. Flera av domstolens domar motsäger teorin att åtgärder som utjämnar en strukturell nackdel inte ska betraktas som statligt stöd. Enligt domstolens fasta rättspraxis ska förekomsten av stöd bedömas med hänsyn till statliga ingripandens verkningar och inte deras orsaker eller syfte (68). Enligt domstolens rättspraxis omfattas även sådana fördelar som staten ger och som på olika sätt minskar de kostnader som ett företag under normala förhållanden skulle ha haft av begreppet stöd (69). Enligt domstolen belastar kostnader hänförliga till löner till företagens anställda emellertid till sin natur företagens budget oberoende av frågan huruvida dessa kostnader följer av lagliga skyldigheter eller av kollektivavtal (70). I detta avseende har domstolen funnit att det faktum att syftet med statliga åtgärder är att kompensera merkostnader inte är tillräckligt för att på förhand utesluta att de utgör statligt stöd (71).
(263)
Enligt kommissionen är de kostnader som hänför sig till skyldigheter som ett företag har enligt arbetslagstiftning eller kollektivavtal med fackföreningar, t.ex. pensionskostnader, en del av de normala kostnader som ett företag ska finansiera med egna medel (72). Dessa kostnader ska betraktas som en del av företagets ekonomiska verksamhet (73). Det saknar i detta avseende betydelse om företaget står för pensionskostnaderna genom direkt finansiering av sina tidigare medarbetares pensioner (som är fallet för de offentliganställda vid Deutsche Post) eller genom att det betalar en avgift till en privat pensionsförsäkring för privatanställda, som i sin tur använder de inbetalda avgifterna för att finansiera samtliga privatanställdas pensioner. Det avgörande är snarare att företagen på ett eller annat sätt står för samtliga pensionskostnader.
(264)
Kommissionen konstaterar dessutom att Deutsche Bundespost sedan det bildades 1950 har haft formen av ett affärsdrivande verk. Ett affärsdrivande verk är inte en separat juridisk person. Det har dock sin egen budget och bokföring (§ 3 i PostVwG 1953 och § 48 i HGrG (74)). Enligt förvaltningsföreskrifterna för statliga institutioner måste budgeten omfatta personalkostnader, till vilka även hör kostnader för pensioner till pensionerade tidigare offentliganställda vid den statliga institutionen (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har följaktligen sedan 1950 finansierat dessa kostnader med hjälp av sina intäkter. Enligt § 15 i PostVwG 1953 är det uttryckligen förbjudet att skjuta till medel ur statsbudgeten till Deutsche Post. Denna bestämmelse övertogs i § 37.1 i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekräftas denna skyldighet i avsnittet om personal- och socialfrågor. Enligt § 54.2 i PostVerfG 1989 var Deutsche Post skyldigt att finansiera alla kostnader, inklusive pensioner, för sina offentliganställda med egna medel.
(266)
Efter den andra postreformen 1995 kvarstod Deutsche Posts skyldighet att stå för kostnaderna för offentliganställdas rätt till ekonomisk ersättning enligt § 2.3 i PostPersRG 1994. Deutsche Post befriades dock delvis från skyldigheten att betala de offentliganställdas pensioner. Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 betalade Deutsche Post för åren 1995-1999 varje år ett engångsbelopp på 2,045 miljarder euro till pensionsfonden. Genom § 16.2 i PostPersRG 1994 ersattes det årliga engångsbeloppet från och med 2000 med ett belopp motsvarade 33 % av den totala lönekostnaden för de offentliganställda. I § 16.2 i PostPersRG 1994 föreskrivs dessutom att de kvarvarande pensionskostnaderna från och med 1995 övertas av staten. I bild 1 visas statens årliga utbetalningar varje år från 1995 och framåt, med början med 151 miljoner euro 1995.
(267)
Av detta följer att Tysklands argument att DPAG har haft högre pensionskostnader än sina privata konkurrenter saknar relevans för frågan huruvida pensionssubventionerna uppfyller stödvillkoren. Argumenten ska dock beaktas inom ramen för prövningen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden.
(268)
Tyskland har hävdat att vid prövningen av huruvida pensionssubventionerna har medfört en fördel för Deutsche Post ska det belopp som Deutsche Post har betalat till pensionsfonden jämföras med den andel av avgifterna en privat arbetsgivare betalar till en pensionsförsäkring, minus arbetstagarens andel. Detta argument rör huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden, men för fullständighetens skull bör det emellertid påpekas att arbetsgivaren är skyldig att dra av arbetstagarens andel av de sociala avgifterna från arbetstagarens bruttolön och betala in denna till socialförsäkringssystemet. Av ännu större principiell betydelse är att när en medlemsstat låter medarbetare vid ett visst företag slippa en kostnad som dessa annars hade haft skapas en fördel för den berörda arbetsgivaren, eftersom en sådan åtgärd medför att skillnaden mellan brutto- och nettolön minskar. Arbetsgivaren kan på så sätt införa eller behålla en lägre bruttolön. Fördelar som avser arbetstagarnas andel av de sociala avgifterna innebär följaktligen samtidigt en fördel för arbetsgivaren.
(269)
Tyskland hävdar dessutom att det bara skulle ha dragit ekonomisk fördel av kompensationen för merkostnaderna för sociala avgifter om den kompensation som betalades ut till Deutsche Post hade varit högre än de totala merkostnader för sociala avgifter som Deutsche Post har haft för sina offentliganställda på det prisreglerade och icke prisreglerade området. Kommissionen påminner om att det faktum att en åtgärd utgör kompensation inte på förhand utesluter att den utgör statligt stöd och hänvisar i detta avseende till skäl 260 i detta beslut.
(270)
Tyskland vidhåller dessutom att staten egentligen var den som var skyldig att finansiera de offentliganställdas pensionsrättigheter. Eftersom 1995 års pensionsreform inte hade ändrat statens ansvar gentemot de offentliganställda medförde pensionssubventionerna inte någon ekonomisk fördel för Deutsche Post.
(271)
Det är ostridigt att det såväl före som efter 1995 i slutändan var staten som ansvarade för finansieringen av de offentliganställdas pensionsrättigheter, även om kommissionen noterar att det i § 3 i PostVwG 1953 och § 2 i PostVerfG 1989 entydigt slås fast att det endast är den särskilda investeringsfonden och inte staten som bär ansvaret för investeringsfondens åtaganden. Enligt den gällande postlagen och allmänna rättsföreskrifter ingick dock pensionsutbetalningarna fram till 1995 i budgeten för det affärsdrivande verket Deutsche Bundespost. Utbetalningarna skulle helt och hållet täckas med hjälp av investeringsfondens intäkter. För bedömningen av stödet är det inte avgörande vem som i slutändan bär ansvaret för finansieringen av de offentliganställdas pensionsrättigheter. Det avgörande är snarare vem som enligt gällande rättspraxis under normala förhållanden var skyldig att finansiera dessa rättigheter. Enligt PostVwG 1953, HGrG och PostVerfG 1989 låg denna skyldighet entydigt helt och hållet hos Deutsche Post.
(272)
Dessutom utgör pensionskostnader normala driftskostnader för ett företag, oavsett om det är ett offentligt eller privat företag och oavsett om det är en separat juridisk person eller inte. Såväl mellan medlemsstater som inom medlemsstaterna har det utvecklats många olika mekanismer för att finansiera pensioner. Ofta tillämpas olika system beroende på när den berörda personen har anställts. Följaktligen måste Deutsche Post på samma sätt som alla andra företag stå för pensionskostnaderna för sina anställda, inklusive sina offentliganställda. Att finansieringen av offentliganställdas pensioner skiljer sig från finansiering av privatanställdas pensioner påverkar inte Deutsche Posts skyldighet att föra upp finansieringen av sina pensionskostnader som normala driftskostnader. Att godta Tysklands argument skulle innebära att staten lät offentliga bolag slippa en viktig kostnadsfaktor som hör ihop med den normala driften av ett företag.
(273)
När Tyskland avslutningsvis hävdar att Deutsche Post aldrig har haft tillräckligt ned egna medel för att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter bortser Tyskland från att bedömningen av förekomsten av en ekonomisk fördel sker oberoende av ett företags ekonomiska förmåga.
(274)
Eftersom 1995 års pensionsreform delvis lät Deutsche Post slippa skyldigheten att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter har pensionssubventionerna inneburit en ekonomisk fördel för Deutsche Post.
VII.1.2 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln
(275)
Statligt stöd från en medlemsstat påverkar handeln inom unionen när det stärker ett företags ställning på den inre marknaden i förhållande till konkurrerande företag. Enligt fast rättspraxis (75) snedvrider en åtgärd konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna redan när stödmottagaren börjar konkurrera med andra företag på konkurrensutsatta marknader.
(276)
I Tyskland har marknaderna för paket, tidningar och tidskrifter alltid varit konkurrensutsatta. På dessa marknader konkurrerade POSTDIENST alltid med andra företag från andra medlemsstater (som t.ex. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Mellan 1998 och 2007 förlorade DPAG gradvis sin ensamrätt på befordran av brev. När marknaden öppnades för konkurrens trädde nya företag in på marknaden. Därför påverkar stödet handeln mellan medlemsstaterna och syftar till att snedvrida konkurrensen.
(277)
Kommissionen konstaterar dessutom att Deutsche Post och dess holdingbolag DPWN från och med 1997 började förvärva pakettjänster på de europeiska och internationella marknaderna. År 1999 hade DPWN med årliga intäkter på 4,6 miljarder euro redan blivit marknadsledande på de europeiska marknaderna för paket- och expresstjänster. Genom förvärvet av DHL 1998 utvidgade DPWN sitt verksamhetsområde till Asien och Nordamerika. Genom ytterligare förvärv av logistikföretag (t.ex. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en av de största leverantörerna av luft- och sjötransporttjänster och globala logistiktjänster. Utöver detta har DPWN under tiden tagit sig in på postmarknader utanför Tyskland (t.ex. genom att ta över Unipost i Spanien och Williams Lee i Storbritannien). Under perioden 1998-2007 förvärvade DPWN företag till ett värde av totalt 21 miljarder euro (76).
(278)
Kommissionen anser därför att pensionssubventionerna utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VII.2 Stödrättslig bedömning av befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget
(279)
Enligt Tyskland ska pensionssubventionerna, om de över huvud taget ska anses utgöra statligt stöd, betraktas som befintligt stöd enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999. Tyskland hävdar att staten sedan ikraftträdandet av den relevanta bestämmelsen i den tyska grundlagen 1953 är huvudgäldenär och skyldig att finansiera de offentliganställdas pensionsrättigheter. Tyskland vidhåller sin uppfattning att inrättandet av pensionsfonden inte har ändrat denna skyldighet.
(280)
Enligt artikel 1 b i i förordning (EG) nr 659/1999 omfattar begreppet befintligt stöd allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före fördragets ikraftträdande och som fortfarande är tillämpliga efter det att fördraget har trätt i kraft.
(281)
Fram till 1995 ingick pensionsutbetalningarna enligt gällande postlagar och allmänna rättsföreskrifter i budgeten för det affärsdrivande verket Deutsche Bundespost och skulle helt täckas med hjälp av investeringsfondens intäkter (se skälen 262 och 263 i detta beslut för en utförligare bedömning av dessa bestämmelser). Före den andra pensionsreformen 1995 var Deutsche Post följaktligen skyldigt att finansiera sina offentliganställdas pensionsrättigheter och mottog inget stöd i syfte att befria Deutsche Post från pensionskostnaderna.
(282)
Bildandet av DPAG och inrättandet av pensionsfonden 1995 medförde en fullständig nyordning beträffande finansieringen av de offentliganställdas pensioner. Enligt den andra postreformen 1995 övertog Deutsche Post enligt § 2.3 i PostPersRG 1994 i princip skyldigheten att stå för kostnaderna för de offentliganställdas kapitalfordringar. Deutsche Post befriades dock delvis ifrån skyldigheten att stå för de offentliganställdas pensionskostnader. Enligt § 16.1 och 16.2 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post inte längre skyldigt att finansiera de pensionskostnader som översteg engångsbeloppet (perioden 1995-1999) eller de fasta avgifterna (från 2000). Återstående underskott täcks sedan dess av pensionssubventionerna.
(283)
Eftersom pensionssubventionerna infördes 1995 utgör de följaktligen ett nytt stöd.
(284)
Beträffande Tysklands hänvisning till kommissionens förklaring i domen i målet T-266/02 påpekar kommissionen att tribunalen i punkt 54 i domen återger Tysklands ståndpunkt (och inte, som Tyskland har påstått, kommissionens ståndpunkt). Punkt 54 i domen visar att till och med Tyskland ansåg att pensionssubventionerna inte prövades i 2002 års negativa beslut. I punkt 61 i domen återges däremot kommissionens ståndpunkt:
”Kommissionen har genmält att … den ansåg att det endast var överföringarna från DB-Telekom som var relevanta med avseende på det angripna beslutet, …”
(285)
Domen stöder följaktligen inte Tysklands uppfattning att förklaringen från kommissionens ombud implicit har godkänt pensionssubventionerna. I alla händelser är det uppenbart att en sådan förklaring inte kan få en sådan verkan.
(286)
Dessutom har förstainstansrätten i domen i mål T-421/07 (77) konstaterat att 1999 års beslut att inleda förfarandet även omfattade pensionssubventionerna och att förfarandet vad gäller denna åtgärd inte avslutades genom 2002 års negativa beslut.
(287)
Eftersom kommissionen inte vid något tillfälle har fattat något beslut om att pensionssubventionerna inte utgör statligt stöd respektive utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden anser kommissionen att pensionssubventionerna utgör en ny stödåtgärd.
VII.3 Stödrättslig bedömning av förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget
(288)
Undantagsbestämmelserna i artikel 107.2 i EUF-fördraget och artikel 107.3 c i EUF-fördraget är uppenbart inte tillämpliga.
(289)
I 2007 års beslut att utvidga förfarandet konstaterade kommissionen att det var möjligt att pensionssubventionerna åtminstone till viss del kunde vara förenliga med den inre marknaden som kompensation för tillhandhållandet av offentliga tjänster enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. I sitt svar på 2007 års beslut att utvidga förfarandet framhöll Tyskland att pensionssubventionerna, om de ansågs utgöra ett stöd, skulle prövas på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget och inte artikel 106.2 i EUF-fördraget. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet beskrev kommissionen en metod för att pröva pensionssystemets förenlighet på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget, och Tyskland tog ställning till detta.
(290)
Enligt domstolens rättspraxis (78) är det upp till medlemsstaterna att anföra eventuella skäl till varför ett stöd är förenligt med den inre marknaden och styrka att så är fallet. Av nämnda dom följer således att kommissionen i det aktuella ärendet inte är skyldig att pröva huruvida pensionssubventionerna är förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom medlemsstaten och mottagaren av subventionerna uttryckligen avvisar möjligheten att pröva förenligheten på denna grund.
(291)
Kommissionen kommer därför att pröva om pensionssubventionerna utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan stöd för att utveckla vissa näringsverksamheter eller regioner anses vara förenligt med den inre marknaden, när det inte påverkar handeln i en negativ riktning som strider mot det gemensamma intresset.
(292)
Enligt rättspraxis kan kommissionen förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden om det bidrar till att uppfylla ett mål av gemensamt intresse (79), är nödvändigt för att uppfylla detta mål (80) och inte påverkar handeln i en negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (proportionalitet).
VII.3.1 Liberalisering av marknaden för posttjänster som mål av gemensamt intresse
(293)
Posttjänsterna bidrar till EU:s sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållning. Den liberalisering av marknaden för posttjänster som inleddes på EU-nivå 1998 har lett till förbättrad kvalitet, ökad effektivitet och en mer användarinriktad service (81). Liberaliseringen har gjort det möjligt att skapa en inre marknad för posttjänster. Liberaliseringen bidrar således till de mål för inrättandet av den inre marknaden som anges i artikel 3.3 i EUF-fördraget.
(294)
Sedan Deutsche Post 1995 omvandlades till ett aktiebolag har det inte anställt några offentliganställda. Skyldigheterna beträffande sociala förmåner för offentliganställda går därför tillbaka till tidpunkten före liberaliseringen av postmarknaden. De kan jämföras med så kallade stranded costs (icke-återvinningsbara kostnader). Sådana kostnader grundas på förpliktelser som ingåtts innan liberaliseringen inleddes och som inte längre kan tillhandahållas under samma villkor på en konkurrensutsatt marknad, eftersom den etablerade operatören inte längre kan vältra över kostnaderna i fråga på användaren. Hade Deutsche Post inte åtminstone till viss del befriats från dessa ”nedärvda kostnader” hade det varit tvunget att lämna marknaden.
(295)
Kommissionen har medgett att den gradvisa övergången från en starkt begränsad konkurrenssituation till äkta konkurrens på unionsnivå måste ske under godtagbara ekonomiska villkor (82). Därför har den i en rad beslut godkänt att medlemsstater beviljat statligt stöd för att befria den etablerade operatören från en del av dess nedärvda kostnader på pensionsområdet (83).
VII.3.2 Pensionssubventionernas nödvändighet och proportionalitet
(296)
Kommissionen har i sin beslutspraxis framhållit att möjligheterna att befrias från pensionskostnaderna måste begränsas till den omfattning som krävs för att anpassa de etablerade operatörernas kostnader i form av sociala avgifter till konkurrenternas sociala avgifter (84).
(297)
I det aktuella ärendet medger kommissionen att Deutsche Post utan ett statligt ingripande, som befriade det från en del av sina pensionskostnader för sina offentliganställda, inte hade kunnat hävda sig gentemot sina konkurrenter. På grund av sina nedärvda sociala kostnader, vilka konkurrenterna saknar, skulle de ha trängts ut från de konkurrensutsatta delarna av marknaden för posttjänster.
(298)
I La Poste-beslutet har kommissionen för första gången bedömt huruvida ett stöd som syftar till att befria ett företag från pensionskostnader för offentliganställda som anställdes före liberaliseringen av marknaden är nödvändigt och proportionellt. I nämnda beslut har kommissionen prövat huruvida pensionskostnaderna gör att nivåerna på de obligatoriska sociala avgifterna utjämnas mellan de etablerade operatörerna och andra företag som är verksamma inom brev- och paketsektorn (85).
(299)
Kommissionen kommer att använda sig av samma strategi i föreliggande beslut. Prövningen kommer att ske i tre steg:
1.
Först fastställs hur stora sociala avgifter andra företag som är verksamma inom brev- och paketsektorn betalar.
2.
Därefter fastställs hur stora sociala avgifter Deutsche Post betalar för sina offentliganställda.
3.
Avslutningsvis prövas om ovannämnda avgiftsnivåer är lika höga.
VII.3.2.1 Nivån på de sociala avgifter som betalas av andra företag inom brev- och paketsektorn
(300)
Nivån på de sociala avgifterna avgörs av två faktorer: avgiftssatsen och den lön som avgifterna grundas på.
a) Beräkning av referenssatsen
(301)
De privata konkurrenterna måste finansiera såväl arbetsgivarandelen som arbetstagarandelen med hjälp av sina intäkter. Som framgår av bild 2 har nivån på den totala avgiften sedan 1995 legat på mellan 38 % och 42 % av en privatanställds bruttolön (bruttolön = nettolön + arbetstagarandel). Arbetsgivarnas och arbetstagarnas andel av de sociala avgifterna har legat på mellan 19 % och 21 % av bruttolönen (se bilagan för närmare uppgifter om de olika åren).
(302)
Till skillnad från de privatanställdas andel av de sociala avgifterna omfattar de offentliganställdas andel bara 30-50 % av hälso- och sjukvårdskostnaderna, men inga ytterligare avgifter för pensions-, hälso- och vårdkostnader. Deutsche Posts andel omfattar därför mer än de privata arbetsgivarnas andel och omfattar samtliga pensionskostnader plus resterande hälso- och vårdkostnader.
(303)
Vid beräkningen av en motsvarande referenssats för Deutsche Post är det därför nödvändigt att ta hänsyn till att avgiften för offentliganställda är lägre än avgiften för privatanställda.
(304)
Man kan utgå från att den avgift på 30-50 % som offentliganställda betalar för sina hälso- och vårdkostnader i sort sett har samma ekonomiska inverkan som de privatanställdas avgift till de obligatoriska sjuk- och vårdförsäkringarna (som 2006 t.ex. låg på 8,50 % av de privatanställdas lön).
(305)
Eftersom offentliganställda inte behöver betala några avgifter till obligatoriska pensions- och arbetslöshetsförsäkringar måste ett motsvarande belopp beräknas för Deutsche Post så att de sociala avgifterna har samma faktiska nivå som de obligatoriska sociala avgifter som ett privat företag måste finansiera med hjälp av sina intäkter.
(306)
Som framgår av nedanstående tabell måste referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter (nedan kallad referenssatsen) därför omfatta de totala avgifterna (= arbetsgivar- + arbetstagarandel) till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna samt arbetsgivarandelen till sjuk- och vårdförsäkringarna.
Bild 7
Beräkning av referenssats för Deutsche Posts sociala avgifter
(307)
Som framgår av bild 8 låg referenssatsen under perioden 2003-2010 på mellan 30 % och 34,1 % av de privatanställdas bruttolön (86).
(308)
Tyskland har invänt att en referenssats som överstiger storleken på arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna skulle missgynna Deutsche Post i förhållande till dess konkurrenter, som bara behöver betala arbetsgivarandelen. Som följande förenklade exempel (baserat på 2006 års avgiftssats) visar skulle Deutsche Post emellertid ha fått en klar fördel jämfört med privata konkurrenter om referenssatsen bara skulle motsvara arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna:
1.
Deutsche Post och en privat konkurrent betalar en offentliganställd respektive privatanställd samma nettolön på 79,5 euro.
2.
Arbetsgivar- och arbetstagarandelen av de sociala avgifterna uppgår till 20,5 % av den privatanställdes bruttolön. Lägger man ihop nettolönen på 79,5 euro och arbetstagarens andel på 20,5 euro får man en bruttolön på 100 euro. De totala sociala avgifterna uppgår således till 41 euro (= 41 % av den privatanställdes bruttolön).
3.
Tyskland anser att Deutsche Post endast borde betala arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna plus de offentliganställdas bidrag till hälsovårdskostnaderna (som antas motsvara den privatanställdes avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna på 7,5 euro).
4.
Tyskland beräknar arbetsgivarens andel grundat på den offentliganställdes upplupna lön på 87 euro (summan av nettolönen på 79,5 euro plus den offentliganställdes bidrag till hälsovårdskostnaderna på 7,5 euro). De sociala kostnaderna blir då summan av 17,8 euro (arbetsgivarandelen på 20,5 % av den offentliganställdes upplupna lön på 87 euro) plus den offentliganställdes bidrag till hälsovårdskostnaderna på 7,5 euro.
5.
Enligt Tysklands beräkningar skulle en offentliganställds sociala kostnader endast uppgå till 25,3 euro, jämfört med 41 euro för en privatanställd.
(309)
Även om Deutsche Post och de privata konkurrenterna betalar samma nettolön skulle Deutsche Post bara vara tvungen att betala sociala kostnader motsvarande 62 % av en privatanställds obligatoriska sociala avgifter om arbetstagens andel av de sociala avgifterna inkluderas i riktmärket.
(310)
Dessutom måste det konstateras att arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna (sedan 1995 mellan 19 % och 21 %) även låg klart under den avgiftssats på 33 % av de offentliganställdas upplupna löner som fastställdes som referenssats för Deutsche Posts avgift till pensionsfonden i 1995 års pensionslag. Den tyska lagstiftaren ansåg således inte att Deutsche Post bara borde finansiera arbetsgivarandelen, utan ålade Deutsche Post att stå för en väsentligt större andel av pensionskostnaderna för sina offentliganställda och överta alla återstående sociala kostnader (t.ex. avgifter för de offentliganställdas hälsovårdskostnader). Därför avvisar kommissionen användningen av arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna som referenssats.
(311)
Till skillnad från privatanställda är offentliganställda nämligen inte skyldiga att betala någon avgift till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. För att garantera att såväl Deutsche Post som den privata konkurrenten, direkt eller indirekt, betalar lika stora avgifter måste dessa avgifter därför ingå i referenssatsen.
b) Beräkning av den lön som avgiften ska grundas på
(312)
Nivån på de sociala avgifter som Deutsche Post ska betala för sina offentliganställda bör anpassas till nivån på de obligatoriska sociala avgifter som de privata konkurrenterna ska betala. Därför är det viktigt att Deutsche Post inte bara är tvungen att betala en avgift som ligger på samma nivå som konkurrenternas avgift utan även att den lön som avgiften ska grundas på beräknas på samma sätt. Som framgår av ovanstående exempel leder en beräkning grundat på en arbetsgivarandel på 20,5 % av den offentliganställdes upplupna lön till ett belopp på 17,8 euro, medan den privata konkurrenten måste betala 20,5 euro (20,5 % av bruttolönen på 100 euro).
(313)
Därför måste man fastställa en bruttolön för offentliganställda (nedan kallad offentliganställdas bruttolön) som motsvarar den lönebas som de privatanställdas bruttolön grundas på. Det antas att offentliganställdas bidrag till hälsovårdskostnaderna motsvarar de privatanställdas avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna. Den skillnad mellan bruttolönen och den upplupna lönen som återstår är därför lika med arbetstagarens andel av avgifterna till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. Med hjälp av följande formel räknas den upplupna lönen om till en bruttolön som motsvarar de privatanställdas bruttolön:
Tabell 6
Beräkning av offentliganställdas bruttolön (grundat på 2006 års avgiftssats)
Offentliganställdas bruttolön =
(314)
Sett till 2006 års avgiftssatser ligger de offentliganställdas bruttolön 15 % högre än deras upplupna lön. Denna procentsats kvantifierar följaktligen det fel som uppstår om man i stället för bruttolönen använder den upplupna lönen som grund för beräkningen av Deutsche Posts sociala avgifter jämfört med de privata konkurrenternas obligatoriska sociala avgifter. Detta förtydligas i exemplet i skäl 308 i detta beslut eftersom arbetsgivarandelen på 20,5 euro, som helt korrekt grundas på bruttolönen, ligger 15 % högre än den arbetsgivarandel på 17,8 euro som en felaktig användning av de offentliganställdas upplupna lön som grund skulle resultera i.
(315)
Kommissionen anser därför att referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter måste grundas på arbetsgivarens och arbetstagarens avgift till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna och arbetsgivarens avgift till sjuk- och vårdförsäkringarna. Referenssatsen ska tillämpas på de offentliganställdas bruttolön (som framgår av tabell 6).
VII.3.2.2 De sociala avgifter som Deutsche Post har betalat för sina offentliganställda
(316)
Enligt § 16.1 i PostPersRG 1994 var Deutsche Post under perioden 1995-1999 tvunget att betala en årlig avgift på 2,045 miljarder euro, dvs. totalt 10,225 miljarder euro, till pensionsfonden. Enligt § 16.2 i PostPersRG 1994 betalar Deutsche Post sedan 2000 en sats på 33 %. Denna sats tillämpas på de offentliganställdas upplupna löner.
(317)
Vid prövningen av huruvida stödet är proportionellt och nödvändigt måste man emellertid ta hänsyn till att Deutsche Post ur ett rent ekonomiskt perspektiv inte var tvunget att betala hela beloppet på 2,045 miljarder euro, vilket motsvarar 33 % av den upplupna lönen, till pensionsfonden. Kommissionen anser att man i detta avseende måste skilja mellan perioden 1995-2002 och perioden från 2003 och framåt.
a) Deutsche Posts avgift under perioden 1995-2002
(318)
Tyskland hävdar att Deutsche Post, särskilt med tanke på att företaget under perioden 1995-1999 varje år betalade ett engångsbelopp på 2,045 miljarder euro till pensionsfonden, har betalat sociala avgifter som överstiger de obligatoriska sociala avgifter som konkurrenterna var tvungna att betala. Fram till 1999, men även under hela undersökningsperioden, har Deutsche Post därför betalat lika höga om inte högre avgifter än de privata företagen. Därför går det inte att fastställa att Deutsche Post tack vare pensionssubventionerna har fått en fördelaktigare position än sina konkurrenter. Kommissionen är tvungen att avvisa detta argument eftersom det inte tar hänsyn till de relevanta bestämmelser om täckning av kostnader för icke prisreglerade tjänster som de tyska myndigheterna omfattas av.
(319)
I föreliggande beslut slår kommissionen fast att Deutsche Post har haft en fördelaktigare position än sina konkurrenter på de icke prisreglerade marknaderna, eftersom en del av de sociala kostnaderna för offentliganställda verksamma inom dessa tjänster inte betalas av tjänsterna själva. I stället förs denna del av de sociala kostnaderna över till de prisreglerade tjänsterna, vars intäkter hölls på en tillräckligt hög nivå för att intäkterna även skulle kunna finansiera andra kostnader än bara de upplupna kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna.
(320)
Deutsche Posts internrevisioner har nämligen visat att Deutsche Post sedan 1995 endast har låtit de icke prisreglerade tjänsterna omfattas av sociala avgifter upp till en nivå som grundas på den föreskrivna avgiftssatsen. I 2002 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning och efterföljande intäkts- och kostnadsredovisningar bekräftas denna praxis. Därför har de icke prisreglerade tjänsterna både före och efter 1999 haft en ekonomisk fördel genom att de uppenbart varit befriade från upplupna kostnader.
(321)
Tysklands argument att Deutsche Post hade en komparativ nackdel på de prisreglerade marknaderna, eftersom det genom betalningen av engångsbelopp under perioden 1995-1999 har varit tvunget att betala högre sociala kostnader, stämmer inte med verkligheten. För det första hade Tyskland för det mesta precis som tidigare ensamrätt på sina reglerade tjänster. För det andra, och ännu viktigare, sattes priset på de tjänster som omfattas av ensamrätten tillräckligt högt för att kostnaderna skulle kunna vältras över på de användare som var beroende av tjänsterna.
(322)
För perioden fram till 1995 grundades avgiftssystemet på posttjänstförordningen (87) av den 24 juni 1991, enligt vilken avgifterna för monopolet måste vara balanserade. Enligt förvaltningspraxis innefattade detta pensionskostnaderna. Under perioden 1995-1997 grundades avgiftssystemet på lagen om reglering av telekommunikationer och postväsendet av den 14 september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Enligt § 4, i kombination med § 2 och § 7, i nämnda lag fick intäkterna från det prisreglerade området inte bara användas för att täcka de kostnader som uppkommit inom ramen för de prisreglerade tjänsterna, inklusive avgifter till pensionsfonden, utan även för att finansiera kostnader för icke prisreglerade tjänster.
(323)
Som framgår av Deutsche Posts årsredovisningar behölls de reglerade priserna vid 1995 års pensionsreform på samma nivå som tidigare, när Deutsche Post fortfarande var tvungen att stå för samtliga pensionskostnader. Medan pensionskostnaderna senare (för perioden 1995-1999) antingen begränsades till engångsbeloppets storlek eller (från 2000) fastställdes till 33 % av den totala lönekostnaden för de offentliganställda, vilken minskade år från år, sänktes de reglerade priserna inte i motsvarande grad så att de enbart täckte sociala avgifter motsvarande de obligatoriska sociala avgifter som konkurrenterna betalar. Eftersom de fastställda avgifterna till pensionsfonden fram till 1999 (2,045 miljarder euro om året) ungefär motsvarade pensionskostnaderna 1994 ändrades Deutsche Posts ekonomiska situation inte i fråga om täckningen av pensionskostnader från de prisreglerade tjänsterna. Både storleken på Deutsche Posts intäkter och dess avgift till pensionsfonden förblev balanserad.
(324)
I PostG 1997 framgår det tydligt att de reglerade priserna inte bara ska täcka kostnaderna för att ”effektivt” tillhandahålla tjänsterna utan även andra kostnader som t.ex. offentliganställdas sociala kostnader. I PostG 1997 anges därför uttryckligen att intäkterna från det prisreglerade området ska fastställas på ett sådant sätt att täckningen av samtliga engångsbelopp garanterades. Eftersom den tyska lagstiftaren verkade vara av uppfattningen att den dåvarande nivån på de reglerade priserna uppfyllde villkoren i PostG 1997 beslutades att priset fram till 1999 skulle behållas på 1997 års nivå. Den dåvarande ministern för ekonomi och teknik beslutade följaktligen den 27 mars 2000 att de priser som hade godkänts den 1 september 1997 skulle fortsätta att gälla fram till den 31 december 2002.
(325)
De reglerade priserna behölls därför på sin historiskt höga nivå och sänktes inte till en nivå som skulle ha medfört en nackdel för Deutsch Post i förhållande till andra företag.
(326)
Efter 2000 hade Deutsche Post en ännu fördelaktigare position på marknaden än sina konkurrenter eftersom avgifterna till pensionsfonden sänktes till 33 % av offentliganställdas upplupna löner. Denna nivå innebar att kostnaderna i absoluta tal minskade med 2,045 miljarder euro till 735 miljoner euro (och ännu mer de följande åren eftersom antalet offentliganställda sjönk och denna utveckling endast delvis uppvägdes av högre löner). Eftersom de reglerade priserna behölls på sin historiskt höga nivå gjorde Deutsche Post sedan 2000 stora vinster på de prisreglerade tjänsterna.
(327)
Vid prövningen av Deutsche Posts lönsamhet på området för prisreglerade tjänster under hela perioden 1995-2002 anges i WIK-rapporten att Deutsche Post t.ex. fram till 1999 trots att det hade varit tvunget att betala ett engångsbelopp till pensionsfonden inte hade gjort några förluster på de prisreglerade tjänsterna. Sedan 2000 visar WIK-rapporten till och med ett tydligt positivt resultat.
(328)
Därför måste kommissionen tillbakavisa Tysklands påstående att Deutsche Post missgynnades i förhållande till konkurrenterna i fråga om täckningen av sociala avgifter på området för prisreglerade tjänster och att Tysklands påstående att de pensionssubventioner som betalades ut före 2002 var nödvändiga och proportionella.
(329)
Trots ovanstående måste kommissionen erkänna att den inte har tillgång till tillräckligt bevismaterial för att fastställa den exakta nivån på de sociala avgifter som Deutsche Post betalade under perioden 1995-2002. Kommissionen anser att en sådan kvantifiering inte kan grundas på ett i efterhand gjort fastställande av att en viss andel av de sociala kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna finansierades av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, och att Deutsche Post totalt sett inte har missgynnats inom ramen för pensionssystemet eftersom intäkterna från det prisreglerade området i praktiken var tillräckligt höga för att täcka avgifterna till pensionsfonden, inklusive de nedärvda kostnaderna. Det går inte heller att ange en metod med hjälp av vilken medlemsstaten kan beräkna nivån på avgifterna under denna period. Kommissionen konstaterar efter prövningen av den rättsliga grund för reglerade priser som gällde under perioden 1995-2002 att det av lagbestämmelserna inte entydigt framgår hur de ansvariga myndigheterna på förhand fastställde de reglerade prisernas sammansättning. Framför allt går det i det här fallet inte att med säkerhet visa att de ansvariga myndigheterna, när de fastställde de reglerade priserna på en nivå som täckte de nedärvda kostnaderna, i sina beslut tydligt öronmärkte en del av de reglerade priserna för att just täcka de påstådda merkostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna.
(330)
Till skillnad från 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut, där dessa merkostnader uttryckligen bekräftades och godkändes av posttillsynsmyndigheten, kan denna tidigare faktiska täckning bero på överväganden som de myndigheter som ansvarade för fastställandet av priserna har gjort beträffande utvecklingen av andra kostnadskomponenter eller utvecklingen av andra företagsvariabler. Att kostnaderna tidigare täcktes räcker alltså inte för att exakt och med säkerhet fastslå i vilken grad de ansvariga myndigheterna har höjt de reglerade priserna för att täcka påstådda merkostnader för de icke prisreglerade tjänsterna.
(331)
För perioden efter den 1 januari 2003 framgår däremot av 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut tydligt hur posttillsynsmyndigheten har fastställt de reglerade prisernas sammansättning. De reglerade priserna fastställdes utan tvekan högre för att kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna skulle kunna täckas med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
b) Deutsche Posts avgift sedan 2003
(332)
Enligt PostG 1997 kan Deutsche Post kräva att tillsynsmyndigheten, när denna fastställer hur höga intäkterna från ensamrätten och de prisreglerade tjänsterna får vara, i de kostnader som kan vältras över på användaren bland annat inkluderar ”merkostnader för sociala avgifter” och kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av den samhällsomfattande tjänsten. Posttillsynsmyndigheten använde denna metod första gången i 2002 års pristaksbeslut. Även i 2007 års och 2011 års pristaksbeslut godkände posttillsynsmyndigheten kostnader hänförliga till merkostnaderna för sociala avgifter. Det faktum att endast en del av de prisreglerade tjänsterna är föremål för en priskontroll i efterhand ändrar inte kommissionens bedömning. Deutsche Post hade precis som tidigare rätt att vältra över alla sina nedärvda kostnader genom att utnyttja sin dominerande ställning. I detta avseende spelar det ingen roll om tillsynsmyndigheten utövar sin kontroll i förväg eller i efterhand.
(333)
Posttillsynsmyndigheten har konsekvent beviljat Tysklands ansökningar om att merkostnad # 2 (de upplupna sociala kostnader som överstiger den föreskrivna avgiftssatsen) ska refinansieras via intäkterna från det prisreglerade området. Vid beräkningen av merkostnaderna för sociala avgifter (merkostnad # 2) för 2001 jämfördes därför Deutsche Posts upplupna sociala avgifter för sina offentliganställda på [40-45 %] av de upplupna lönerna (88) med den föreskrivna referenssatsen. Referenssatsen består av arbetsgivarens andel av avgifterna för socialförsäkring, olycksfallsförsäkring och tilläggspensionsförsäkring, som tillsammans utgör [20-25 %] av de upplupna lönerna.
(334)
Skillnaden mellan de båda procentsatserna [15-20 %] av den offentliganställdes upplupna lön inkluderades i merkostnad # 2 och täcktes av intäkterna från det prisreglerade området (se tabell 2).
(335)
Från ett ekonomiskt perspektiv betalar Tyskland därför inte en avgift på 33 % av de upplupna lönerna i sociala avgifter utan endast en avgift på [20-25 %]. Sedan 2003 har den resterande delen vältrats över på de användare som är beroende av tjänsten. Dessa tvingas således betala priser som har fastställts för att täcka Deutsche Posts sociala kostnader för en tjänst som Deutsche Post fram till 2007 hade ensamrätt på, respektive för de samhällsomfattande tjänster där Deutsche Post har en dominerande ställning.
(336)
För att kunna jämföra den avgiftssats som tillämpas på de upplupna lönerna med nivån på en konkurrents sociala avgifter måste en offentliganställds upplupna lön därför omvandlas till en bruttolön.
(337)
Den upplupna lönen uppgår till [85-90 %] av den offentliganställdes bruttolön (89). Därför motsvarar [20-25 %] av de upplupna lönerna [17,5-22,5 %] av den offentliganställdes bruttolön.
(338)
Till följd av att Deutsche Posts avgift till pensionsfonden har begränsats till 33 %, och posttillsynsmyndighetens godkännande av merkostnad # 2, betalar Deutsche Post därför sociala avgifter på [17,5-22,5 %] av en offentliganställds bruttolön.
VII.3.2.3 Jämförelse
a) Perioden 1995-2002
(339)
Under perioden 1995-2002 ledde intäkterna från Deutsche Posts priser på det monopoliserade området till att Deutsche Posts faktiska sociala kostnader kraftigt minskade. Eftersom priserna inte öronmärktes just för detta ändamål kan kommissionen dock endast slå fast att nivån på Tysklands avgift låg under referenssatsen. Kommissionen kan varken beräkna den exakta skillnaden mellan dessa båda nivåer eller ange en metod med hjälp av vilken medlemsstaten skulle kunna göra detta.
b) Perioden efter 2003
(340)
Beträffande jämförelsen av den föreskrivna avgiftssatsen med referenssatsen kan det konstateras att den föreskrivna avgiftssatsen grundas på de offentliganställdas upplupna löner, som är en för låg lönebas jämfört med de privatanställdas bruttolön. Den föreskrivna avgiftssatsen måste därför räknas om till en procentandel av den offentliganställdes bruttolön.
(341)
Av jämförelsen för 2006 framgår att de icke prisreglerade tjänsterna har stått för faktiska sociala avgifter motsvarande [17,5-22,5] % av de offentliganställdas bruttolöner (respektive [20-25] % av de offentliganställdas upplupna löner) - jämfört med referenssatsen på 33,5 %. När det gäller nivån på de sociala avgifterna gynnades Deutsche Post 2006 därför av en komparativ fördel på [10-15] % av de offentliganställdas bruttolöner.
Tabell 7
Jämförelse mellan den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen för Deutsche Posts sociala avgifter 2006
Avgiftssats för obligatoriska sociala avgifter
Föreskriven avgiftssats
Referenssats för Deutsche Posts sociala avgifter
som procentandel av
den privatanställdes bruttolön
den offentliganställdes bruttolön
den offentliganställdes bruttolön
Arbetsgivarandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sjukförsäkring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Vårdförsäkring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbetslöshetsförsäkring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsförsäkring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbetstagarandel
20,50 %
Sjukförsäkring
6,65 %
Vårdförsäkring
0,85 %
Arbetslöshetsförsäkring
3,25 %
3,25 %
Pensionsförsäkring
9,75 %
9,75 %
Tilläggspensionsförsäkring
[0-5 %]
Olycksfallsförsäkring
[0-5 %]
Avgiftssats
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Enligt tabell 7 är referenssatsen för Deutsche Post 33,5 % av en tjänstemans bruttolön, vilket ligger [10-15] procentenheter över Deutsche Posts faktiska avgifter.
(343)
Skillnaden på [10-15] procentenheter för 2006 ligger över den nominella skillnaden på [8-13] % mellan referenssatsen på 33,5 % och den föreskrivna avgiftssatsen på [20-25] %. Skillnaden omfattar en extrabetalning på [2-3] procentenheter som tar hänsyn till att den nominella föreskrivna avgiftssatsen på [20-25] % felaktigt har grundats på de offentliganställdas upplupna lön och inte på deras bruttolön, som motsvarar de privatanställdas bruttolön.
VII.3.2.4 Preliminära slutsatser beträffande nödvändighet och proportionalitet
(344)
Pensionssubventionerna, som täcker den finansiering av pensionsfonden som överstiger de sociala avgifterna på 33 % av de upplupna lönerna för Deutsche Posts offentliganställda, är av följande skäl varken nödvändiga eller proportionella:
1.
Mellan 1995 och 2002 låg Deutsche Posts faktiska kostnader under riktmärket. Den exakta skillnaden går dock inte att fastställa.
2.
Sedan 2003 stod Deutsche Post i genomsnitt för kostnader på ca [17,5-22,5 %] av sina offentliganställdas bruttolön, medan det genomsnittliga riktmärket låg på 32 % av de offentliganställdas bruttolön. De resterande kostnaderna stod användarna för eftersom de intäkter som godkändes genom pristaksregleringen inkluderar merkostnaderna för sociala avgifter, som täcker resterande [10-15] % av de offentliganställdas bruttolön.
(345)
Det finns två förklaringar till att satserna skiljer sig åt.
1.
De obligatoriska sociala avgifter som betalas av företag inom brev- och paketbranschen ligger på 41 % av bruttolönen. För att kunna göra en jämförelse med de sociala avgifter som Deutsche Post betalar för sina offentliganställda krävs en justering som tar hänsyn till att offentliganställda själva står för 30-50 % av sina hälsovårdskostnader. Den andel som offentliganställda själva står för kan likställas med arbetstagarandelen till sjuk- och vårdförsäkringen på 7,5 % av bruttolönen.
2.
Deutsche Posts avgift beräknas utifrån de offentliganställdas upplupna lön, inte deras bruttolön. Riktmärket för Deutsche Posts offentliganställda låg därför på 33,5 % av bruttolönen. Den avlastning som överstiger denna nivå är i princip varken nödvändig eller proportionell.
(346)
För perioden 1995-2002 går det inte att exakt fastställa hur stor del av avlastningen som översteg vad som kan betraktas som nödvändigt och proportionellt. Från 2003 uppgick denna andel till [10-15] % av bruttolönen.
VII.3.2.5 Det speciella konkurrens- och regelområdets inverkan på kriterierna för nödvändighet och proportionalitet
(347)
Vid bedömningen av huruvida pensionssubventionerna är nödvändiga och proportionella måste man dock ta hänsyn till att det handlar om ett väldigt speciellt konkurrens- och regelområde.
(348)
Som framgår av avsnitt II.2.1 hade Deutsche Post fram till den 31 december 2007 ensamrätt på befordran av vissa brevförsändelser. Fram till och med detta datum hade företaget enligt § 52 i PostG 1997 anförtrotts uppgiften att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med kapitel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG (90) och § 11 i PostG 1997. Sedan den 1 januari 2008 tillhandahåller Deutsche Post samhällsomfattande tjänster på frivillig basis.
(349)
Så länge som Deutsche Post hade ensamrätt på visa brevtjänster kunde dess konkurrenter inte erbjuda sina tjänster på denna del av postmarknaden. Det faktum att posttillsynsmyndigheterna tillät Deutsche Post att med hjälp av högre priser på de prisreglerade tjänsterna finansiera de upplupna kostnaderna för de av dess offentliganställda som tillhandahöll de tjänster som omfattades av ensamrätten, och detta till en nivå som översteg de sociala avgifter som konkurrenterna betalade, borde inte ha påverkat handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(350)
Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster grundas på att en postoperatör på en konkurrensutsatt marknad inte alls, eller enbart till skyhöga priser, skulle tillhandahålla vissa tjänster på landsbygden eller i avlägsna områden. Därför måste enligt artikel 4 i direktiv 97/67/EG varje medlemsstat säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.
(351)
Därför åläggs alla postoperatörer som har en dominerande ställning på en marknad som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster en särskild skyldighet enligt den tyska lagstiftningen. Enligt § 2 i PDLV (91) måste sådana leverantörer av posttjänster ge alla användare tillgång till dessa tjänster på samma villkor. Hittills har endast Deutsche Post haft en sådan dominerande ställning på marknaden och omfattats av denna skyldighet.
(352)
Sedan Deutsche Post privatiserades har företaget inte mottagit något statligt stöd som ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Genom intäkterna från de prisreglerade tjänsterna, ett område på vilket det hade en dominerande ställning på marknaden, kompenserades Deutsche Post dock för de kostnader som uppkom till följd av garanterandet av samhällsomfattande tjänster. Enligt kommissionen måste detta beaktas vid bedömningen av huruvida pensionssubventionerna är nödvändiga och proportionerliga.
(353)
Kommissionens slutsats är därför att när det gäller de sociala kostnader för Deutsche Posts offentliganställda som har uppkommit till följd av tillhandahållandet av prisreglerade tjänster, som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattade tjänster och där Deutsche Post har en dominerande ställning på marknaden, innebär posttillsynsmyndighetens godkännande av att dessa kostnader helt och hållet finansieras med hjälp av högre reglerade priser - även när kostnaderna överstiger den nivå som konkurrenterna i regel betalar - inte att handeln påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Slutsatsen grundas på det speciella konkurrens- och regelområde som dessa tjänster tillhandahålls på och kan följaktligen inte överföras på andra områden.
VII.3.3 Slutsatser
(354)
För de av sina offentliganställda som inte var verksamma på det prisreglerade området betalade Deutsche Post från och med 2003 således sociala avgifter som låg 11-14 procentenheter under de avgifter som konkurrenterna betalade.
Bild 8
Komparativ fördel i fråga om avgiftssatsen för betalning av sociala avgifter jämfört med icke prisreglerade tjänster (avgiftssatser som procentandel av offentliganställdas bruttolön)
(…)
(355)
De lägre sociala avgifterna är varken nödvändiga eller proportionella för att uppfylla målet om en gradvis liberalisering av posttjänstmarknaden. På de berörda marknaderna är Deutsche Post utsatt för hård konkurrens från andra företag. Kommissionen anser därför att de lägre sociala avgifterna påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset och därför inte kan förklaras förenliga med den inre marknaden.
(356)
Den del av pensionssubventionerna som inte är förenliga med den inre marknaden efter den 1 januari 2003 beräknas enligt nedanstående formel som skillnaden mellan referenssatsen och den föreskrivna avgiftssatsen multiplicerat med summan av bruttolönen för de offentliganställda som är verksamma inom de icke prisreglerade tjänsterna.
Tabell 8
Formel för att fastställa det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden efter den 1 januari 2003
Stöd som inte är förenligt med den inre marknaden =
=
(referenssats - föreskriven avgiftssats)
×
summa av bruttolönen för offentliganställda inom icke prisreglerade tjänster
(357)
Av uppgifter som finns tillhands framgår att den komparativa fördelen under perioden 2003-2010 uppgick till [500-1 000] miljoner euro (se bilagan). Det årliga belopp som inte är förenligt med den inre marknaden sjönk under denna period från […] miljoner euro (2003) till […] miljoner euro (2010) på grund av att antalet offentliganställda minskade.
VII.3.4 Motargument mot Tysklands påståenden
(358)
I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uppgav kommissionen att man hyste tvivel beträffande pensionssubventionernas nödvändighet och proportionaliteten eftersom de icke prisreglerade tjänsterna gynnades av sociala avgifter som låg 11-14 procentenheter under de avgifter som de privata konkurrenterna var tvungna att betala. I 2011 års beslut att utvidga förfarandet uppgavs att den årliga komparativa fördelen uppgick till 100-200 miljoner euro.
(359)
I sina synpunkter på 2011 års beslut att utvidga förfarandet anförde Tyskland följande två huvudinvändningar:
1.
Tyskland vidhöll att referenssatsen bara kunde grundas på arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna, eftersom privata företag inte enligt lag var skyldiga att betala arbetstagarandelen. Referenssatsen borde dessutom ta hänsyn till att Deutsche Posts lönenivå alltid har legat över den ”konkurrensmässiga” nivån.
2.
Tyskland påstod att kommissionen inte har lyckats visa att intäkterna från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna var tillräckliga för att finansiera de påstådda merkostnaderna till följd av merkostnaderna för sociala avgifter.
VII.3.4.1 Kommissionen har gjort rätt som har inkluderat arbetstagarandelen av avgifterna i referenssatsen och avstått från att justera lönenivån till en ”konkurrensmässig lön”.
(360)
Tyskland hävdar att en referenssats som överstiger arbetsgivarandelen av de sociala avgifterna missgynnar Deutsche Post i förhållande till konkurrenterna, som enbart behöver betala arbetsgivarandelen.
(361)
När det gäller detta första argument vidhåller kommissionen att offentliganställda till skillnad från privatanställda inte är skyldiga att betala avgifter till pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna. För att garantera att Deutsche Post och privata konkurrenter betalar samma direkta respektive indirekta avgifter måste sådana avgifter därför inkluderas i referenssatsen.
(362)
Tyskland vidhåller dessutom att referenssatsen varken tillämpas på de offentliganställdas bruttolön eller deras upplupna lön, utan enbart på de ”konkurrensmässiga” lönerna. I 2002, 2007 och 2011 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning anser Deutsche Post att den ”konkurrensmässiga” lönen skulle ha grundats på den kollektivavtalsbaserade lönen eller 2003 års kollektivavtal för postsektorn.
(363)
I 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning fastställs 2007 års minimilön, som fortfarande låg under den kollektivavtalsbaserade lönen, som ”konkurrensmässig” lön.
(364)
Enligt Tyskland måste beräkningen grundas på sådana ”konkurrensmässiga” löner för att Deutsche Posts sociala utgifter ska ligga på samma nivå som konkurrenternas.
(365)
Kommissionen kan inte godta detta argument, eftersom stödet måste begränsas till minsta möjliga för att garantera att den successiva övergången från en starkt begränsad konkurrenssituation till verklig konkurrens på unionsnivå sker under förutsägbara ekonomiska villkor.
(366)
Därför skulle det vara oproportionerligt att höja stödet så mycket att Deutsche Post sedan 1995 endast skulle ha varit tvunget att finansiera sociala utgifter på grundval av ”konkurrensmässiga” löner, som inte speglar de tidigare villkoren på marknaden. I affärsvärlden är det normalt att de löner som etablerade företag och nya företag på marknaden ger sina anställda vid olika tidpunkter skiljer sig åt.
(367)
Även i stödärendet France Telecom (92) har kommissionen tillbakavisat Frankrikes argument att nivån på de sociala avgifterna även måste ta hänsyn till att offentliganställda får högre lön än konkurrenters personal. Kommissionen framhöll i detta avseende att när marknaden öppnas för konkurrens förfogar den etablerade operatören över kvalificerade och kompetenta medarbetare, utan vilka den inte hade kunnat hävda sin ställning på marknaden. I alla händelser hade det varit konstigt om man enbart hade tagit upp nackdelarna för det etablerade postföretaget och bortsett från de stora fördelarna, t.ex. i fråga om marknadsandel, igenkänning och kundbas.
(368)
Dessutom kan det med hjälp av Deutsche Posts beräkningar inte trovärdigt slås fast att Deutsche Post utan skyldigheten att ha offentliganställd personal hade nått de beräknade lönebesparingarna. Även om de offentliganställda 1995 i praktiken hade övergått till att vara vanligt anställda fastställs det varken hur många offentliganställda som 1995 ersattes av privatanställda eller i vilket lönesteg detta skedde. Enbart det stora antal offentliganställda som arbetade vid Deutsche Post 1995 (93) gör det osannolikt att det från och med 1995 var rättsligt och ekonomiskt möjligt att ersätta samtliga offentliganställda med en lika produktiv privatanställd personal med lägre löner.
(369)
Kommissionen avvisar därför Tysklands båda invändningar beträffande referenssatsen och lönerna.
VII.3.4.2 Tysklands påstående att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna inte räckte för att finansiera de påstådda merkostnaderna
(370)
Tyskland hävdar att kommissionen endast bedömde nivån på de sociala avgifterna för de icke prisreglerade tjänsterna och inte prövade om vinsten från de reglerade samhällsomfattande tjänsterna räckte för att finansiera de påstådda merkostnaderna.
(371)
Tyskland använder sig av två typer av argument. För det första hävdar Tyskland att kommissionen inte har bevisat att den tyska tillsynsmyndigheten faktiskt godkände Deutsche Posts påstådda merkostnader. För det andra hävdar Tyskland att även om tillsynsmyndigheten skulle ha godkänt dessa merkostnader skulle vinsten från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna inte ha varit tillräckligt hög för att kunna finansiera dessa merkostnader. Tyskland överlämnade två expertundersökningar i form av professor Webers expertutlåtande och CTcons konsultrapport för att visa att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna inte räckte för att täcka de påstådda merkostnaderna för sociala avgifter och att Deutsche Post följaktligen hade underkompenserats för merkostnaderna för sociala avgifter.
a) 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut grundas på den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning som Deutsche Post har lagt fram och godkänner alla påstådda merkostnader
(372)
Av handlingarna i ärendet är det belagt att posttillsynsmyndigheten sedan 2002 års pristaksbeslut har godkänt Deutsche Posts påstådda merkostnader och fastställt de reglerade priserna för att täcka dessa merkostnader. I 2007 och 2011 års pristaksbeslut bekräftas dessutom att posttillsynsmyndigheten beviljade Deutsche Posts begäran om att de merkostnader som inte avsåg merkostnader för sociala kostnader skulle finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
b) Professor Webers expertutlåtande stöder inte argumentet att intäkterna från de prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna inte räckte för att täcka Deutsche Posts påstådda merkostnader
(373)
Professor Webers expertutlåtande avser perioden 1995-2010, och i utlåtandet vidhålls att Deutsche Post inte bara har gynnats av pensionssubventioner utan även av att merkostnad # 2 helt och hållet täcks av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna (se avsnitt VI.1.4.2 a för en utförlig beskrivning av utlåtandet).
(374)
För att bedöma utlåtandet är det lämpligt att först påminna om bestämmelserna i § 20.2 i PostG 1997 om fastställande av priser. Enligt dessa bestämmelser ska priserna fastställas på en nivå som gör att de täcker de faktiska kostnaderna för tillhandahållandet av posttjänster i hela Tyskland och kostnaderna för övertagandet av de anställdas socialförsäkringskostnader, som är nedärvda kostnader för efterföljaren till Deutsche Bundespost.
Tabell 9
Fastställande av priser enligt § 20.2 i PostG 1997
Pristak för de reglerade tjänsterna =
=
kostnaden för ett effektivt tillhandahållande av reglerade tjänster + merkostnader
=
totalkostnad för de prisreglerade tjänsterna + merkostnader från de icke prisreglerade tjänsterna
(375)
Posttillsynsmyndigheten måste fastställa de reglerade priserna på en nivå som gör att intäkterna täcker kostnaden för ett ”effektivt tillhandahållande” av prisreglerade tjänster och de godkända merkostnaderna. Detta innebär med andra ord att de reglerade priserna inte bara helt och hållet ska täcka totalkostnaden för de prisreglerade tjänsterna, och detta oberoende av om dessa klassificeras som ”merkostnad” eller ”kostnad för effektivt tillhandahållande”, utan även den del av merkostnaderna som uppkommer till följd av de icke prisreglerade tjänsterna. Genom § 20.2 i PostG 1997 säkerställs att de godkända merkostnaderna helt och hållet täcks av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna. Till skillnad från vad Tyskland har hävdat ger alltså lagstiftningen garantier för att de prisreglerade tjänsterna inte underkompenseras till följd av övertagandet av merkostnader för sociala avgifter för anställda verksamma inom icke prisreglerade tjänster.
(376)
I expertutlåtandet definieras merkostnaderna för sociala avgifter för offentliganställda som skillnaden mellan Deutsche Posts samtliga sociala kostnader för sina offentliganställda (betalningar till pensionsfonden, hälso- och sjukvårdskostnader, olycksfallsförsäkring och andra försäkringar) och arbetsgivarnas avgifter för pensions-, sjuk- och vårdförsäkring med 2007 års minimilön som grund. I ett andra steg jämförs denna skillnad sedan med merkostnad # 2.
(377)
Professor Webers expertutlåtande kan framför allt kritiseras på två punkter. För det första har merkostnaderna för sociala avgifter satts alltför högt. För det andra bortser utlåtandet från att merkostnaderna för sociala avgifter därför även innehåller kostnader som Deutsche Post har kompenserats för enligt andra rubriker än merkostnad # 2. Kommissionen vill särskilt uppmärksamma följande brister:
(378)
I utlåtandet fastställs för det första merkostnaderna på grundval av arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna. Merkostnad # 2 fastställs emellertid på grundval av den föreskrivna avgiftssatsen. Eftersom den föreskrivna avgiftssatsen är högre än arbetsgivarnas andel av de sociala avgifterna är de merkostnader för sociala avgifter som fastställs i utlåtandet högre än merkostnad # 2. I utlåtandet ingår följaktligen merkostnader som posttillsynsmyndigheten har betraktat som kostnader för ett ”effektivt tillhandahållande”.
(379)
För det andra tas det i utlåtandet inte hänsyn till att merkostnad # 1 (lönemerkostnader) även innehåller en del av merkostnaderna för sociala avgifter (t.ex. på grund av skillnaden mellan den upplupna lönen och riktmärket för ”konkurrensmässig” lön) och att dessa därmed finansieras genom merkostnad # 1. Ytterligare sociala kostnader, som beaktas i utlåtandet, täcks av andra merkostnader (betalningen till BAnstPT faller t.ex. under merkostnad # 6) och kompenseras i överensstämmelse med dessa. Även om summan av alla de offentliganställdas upplupna sociala kostnader anges sägs inget om att merkostnaderna för sociala avgifter även omfattas av andra merkostnader än merkostnad # 2.
(380)
För det tredje bör det beaktas att merkostnad # 2 även innehåller merkostnader för sociala avgifter för både offentliganställda och privatanställda. Före 2003 var de privatanställdas sociala avgifter högre än den föreskrivna avgiftssatsen eftersom dessa kostnader även inkluderade räntekostnader på cirka […] miljoner euro för de privatanställdas tilläggspensionsförsäkring. Sedan 2003 ingår dessa räntekostnader i de finansiella kostnaderna, och de upplupna sociala kostnaderna för privatanställda ligger sedan dess under den föreskrivna referenssatsen.
(381)
Eftersom hela merkostnad # 2 i utlåtandet anges som kompensation för merkostnaderna för sociala avgifter har de sociala kostnader för offentliganställda som Deutsche Post har befriats från varit för stora före 2003 och för små efter 2003. För att kunna fastställa den korrekta kompensation som merkostnad # 2 har inneburit när det gäller de offentliganställdas merkostnader för sociala avgifter måste merkostnad # 2 delas upp mellan offentliganställda och privatanställda.
(382)
Den underkompensation som fastställs i utlåtandet är följaktligen felaktig. Ingen hänsyn togs nämligen till att merkostnaderna för sociala avgifter inte enbart täcks av merkostnad # 2 eller till att posttillsynsmyndigheten har betraktat en högre andel av de sociala kostnaderna som kostnader för ett ”effektivt tillhandahållande”. Genom en lämplig justering av utlåtandets felaktiga kompensationsberäkning blir de olika merkostnaderna och merkostnaderna för sociala avgifter lika stora, vilket krävs enligt § 20.2 i PostG 1997.
(383)
Tysklands invändning att kommissionen i 2011 års beslut att utvidga förfarandet felaktigt enbart har fastställt den komparativa fördelen för de icke prisreglerade tjänsterna måste därför avvisas, eftersom posttillsynsmyndigheten enligt § 20.2 i PostG 1997 ska fastställa pristaket på ett sådant sätt att intäkterna från de prisreglerade tjänsterna täcker kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av prisreglerade tjänster och de godkända merkostnaderna.
c) Inget i WIK-rapporten tyder på en underkompensation av merkostnaderna för sociala avgifter
(384)
Med stöd av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning vidhåller Tyskland att Deutsche Post sedan 1990 uppvisade ett kraftigt underskott för sina prisreglerade tjänster, eftersom intäkterna från det reglerade området åts upp av såväl kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna som nettokostnaderna för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (94). Även av detta skäl tillbakavisar alltså Tyskland kommissionens argument att vinsten från de prisreglerade tjänsterna hade räckt för att finansiera merkostnaderna för sociala avgifter för de icke prisreglerade tjänsterna.
(385)
Kommissionen vidhåller dock för det första att det av posttillsynsmyndighetens beslut sedan 2003 klart framgår att den har öronmärkt en del av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna som kompensation för merkostnad # 2. Att detta bidrag kommer från intäkterna från de prisreglerade tjänsterna framgår följaktligen klart och tydligt av posttillsynsmyndighetens beslut.
(386)
Till skillnad från 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning framgår det för det andra av WIK-rapporten att de prisreglerade tjänsterna sedan 2000 stod för mycket stora vinstmarginaler på mer än [6,5-8,5] % av omsättningen.
Bild 9
Beräkning av avkastning på försäljning för de prisreglerade tjänsterna på grundval av WIK-rapporten
(…)
Förklaring:
Beräkningarna bygger på WIK-rapportens justeringar av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Dessutom utgår man från att de prisreglerade tjänsterna täcker alla förluster från de icke prisreglerade samhällsomfattande tjänsterna. Den lägre vinsten 2007 tillskrivs framför allt en osedvanligt hög nedskrivning av fastighetsportföljen.
(387)
De högre vinster som gjorts sedan 2000 kan direkt hänföras till sänkningen av pensionsavgifterna i 1995 års pensionslag. Medan Deutsche Post 1999 betalade ett årligt engångsbelopp på 2,045 miljarder euro var motsvarande avgift 2000 endast cirka 735 miljarder euro (33 % av de offentliganställdas upplupna löner). Eftersom posttillsynsmyndigheten 2000 inte justerade ned de reglerade priserna i överensstämmelse med de lägre pensionsavgifterna ökade Deutsche Post kraftigt sin vinst. Även efter 2002 års pristaksbeslut låg den ekonomiska vinsten kvar på en hög nivå eftersom de reglerade priserna inte sänktes tillräckligt mycket för att detta skulle motsvara kostnaderna för de prisreglerade tjänsterna.
(388)
När det gäller Tysklands kritik av WIK-rapporten anser kommissionen att konsultrapporten ger en bättre bild av Deutsche Posts ekonomiska situation i allmänhet, och vinsterna från de prisreglerade tjänsterna i synnerhet, än 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning. Skälet till detta är följande:
i) Rimligare fördelning av kostnaderna på de kommersiella tjänsterna
(389)
Enligt domen i Chronopostmålet måste kommersiella tjänster själv bära sina direkta kostnader och tillhandahålla ett rimligt bidrag till de gemensamma kostnaderna. Den lämpliga fördelningen av kostnaderna mellan de olika tjänsterna kan ske antingen på grundval av externa riktmärken (t.ex. marknadspris) eller interna kostnadsuppgifter (95).
(390)
2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning bygger på grundprincipen i § 20.2 i PostG 1997, enligt vilken de icke prisreglerade tjänsterna endast får tilldelas kostnader för ett effektivt tillhandahållande, medan alla merkostnader (t.ex. extrakostnader som härrör från övertagandet av POSTDIENST-anställdas socialförsäkringskostnader och nettokostnader hänförliga till skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster) måste finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna. I WIK-rapportens granskning av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning konstateras emellertid att Deutsche Post jämfört med sina privata konkurrenter fördelar för stora merkostnader på de prisreglerade tjänsterna och för små kostnader på de kommersiella tjänsterna.
(391)
WIK-rapportens resultat bekräftas av en granskning av de påstått ”konkurrensmässiga” riktmärken, som Deutsche Post har använt för att beräkna de enskilda merkostnaderna. Som redan har visats är den föreskrivna avgiftssatsen ett för lågt riktmärke för att beräkna merkostnad # 2 (merkostnader för sociala avgifter) jämfört med de obligatoriska sociala avgifter som en privat konkurrent måste betala. Dessutom rör det sig t.ex. vid infrastrukturkostnaderna för filialerna om ett rent hypotetiskt riktmärke, eftersom det inte kan styrkas att Deutsche Post utan skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade haft några egna postfilialer efter 1990. Det kan inte heller styrkas att Deutsche Post från och med 1990 enbart hade kunnat fungera om det hade betalat sina medarbetare löner motsvarande 2007 års minimilön.
(392)
Kommissionens slutsats är därför att WIK-rapporten är bättre lämpad som grund för att fastställa de kostnader som ska fördelas på de kommersiella tjänsterna.
(393)
Kostnadsberäkningen måste dessutom uppfylla de allmänna redovisningsprinciperna enligt direktiv 97/67/EG och direktiv 2006/111/EG. Varken de högre nedskrivningskostnaderna eller de högre pensionskostnaderna har inkluderats i Deutsche Posts årsredovisningar. Sådana kostnader - och det gäller både för Deutsche Post och för dess konkurrenter - finansieras i normala fall från ett företags balanserade vinst. En uppvärdering enligt ovan skulle därför gynna Deutsche Post i förhållande till dess konkurrenter.
ii) Användning av ett riktmärke för att fastställa rimlig vinst med beaktande av Deutsche Posts riskposition
(394)
Sedan 2000 ligger Deutsche Posts vinst klart över det medianvärde på 3,48 % för avkastning på försäljning som anges i WIK-rapporten och den avkastning på försäljning på 6,1 % som anges i Deloitte II-rapporten. Tysklands påstående att Deutsche Post har lidit så stora förluster att företaget inte har kunnat täcka merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna måste därför avvisas.
(395)
Dessutom måste Deloitte II-rapporten, som bygger på en liten jämförelsegrupp av tillhandahållare av i huvudsak multinationella expresspakettjänster (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express) betraktas med kritiska ögon. I Deloitte II-rapportens rekommendation om att en lämplig vinstmarginal ska grundas på ett undre värde för avkastning på försäljning på 6,1 % och ett medianvärde för avkastning på försäljning på 7,4 % tas ingen hänsyn till att Deutsche Posts affärsverksamhet inte bara är mindre kapitalintensiv utan dessutom mindre riskfylld.
1.
Internationella expresspakettjänster tillhandahålls inte av Deutsche Post självt utan av dess dotterbolag DHL.
2.
Brevtjänsterna, som står för 75 % av intäkterna, kräver avsevärt mindre kapitalinvesteringar än multinationella pakettjänster eftersom brevbärarnas löner utgör den största kostnadsposten. Operatörer som tillhandahåller expresspakettjänster måste göra betydligt större investeringar i kapitalintensiv utrustning (96).
3.
Deutsche Posts dominerande ställning på brevmarknaden uppstod och befästes tack vare den ensamrätt som gav Deutsche Post en tryggad kundbas, utan att det behövde göra några stora marknadsförings- eller varumärkesinvesteringar. De multinationella tillhandahållarna av pakettjänster måste däremot bygga upp sin position på varje nationell marknad från grunden och har på egen risk och med egna medel skapat några av världens mest kända varumärken (97).
4.
Deutsche Posts marknads- och kostnadsrisker säkrades av statliga garantier (98). Framför allt har prisregleringen bidragit till att täcka alla merkostnader från de icke prisreglerade tjänsterna (99).
(396)
I WIK-rapporten används därför helt korrekt ett vinstriktmärke som ligger under vinstmarginalen i Deloitte II-rapporten, för att ta hänsyn till att Deutsche Post bedriver en mindre kapitalintensiv verksamhet och har lägre affärsrisker än multinationella expresskurirtjänster. Det går dock inte att fastställa ett exakt vinstriktmärke eftersom den genomsnittliga avkastningen på försäljning på 8,3 % redan överstiger det undre värde på 6,1 % för avkastning på försäljning som angavs i Deloitte II-rapporten. Inte ens av Tysklands egna expertrapporter går det att fastställa att Deutsche Post har underkompenserats sedan 2000.
(397)
I vilket fall som helst är det svårt att förstå Tysklands kritik mot WIK-rapporten eftersom medianvärdet på avkastningen på försäljning på 3,48 % inte ligger över den vinstnivå som posttillsynsmyndigheten och Deutsche Post självt har angett som rimlig. Som förklarades i avsnitt IV.4.3 ger riktmärket för avkastning på försäljning på 3,48 % å ena sidan i absoluta tal en högre vinst än de kapitalkostnader (t.ex. kostnader för […] och […]) som Deutsche Post har gjort gällande i den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen och som posttillsynsmyndigheten har godkänt. Å andra sidan påminner WIK-rapportens medianvärde för avkastning på kapital på 7,66 % om Deutsche Posts kapitalavkastning […].
(398)
Slutsatserna om vinstriktmärket påverkas inte av Tysklands hänvisning till rimliga vinstmarginaler för järnvägs- och busstransportsektorn (en avkastning på försäljning på 7-8 %). Dessa ekonomiska sektorer är kapitalintensivare och kräver därför större avkastning på försäljning för att täcka sina kapitalkostnader. Tvärtom visar dessa siffror tydligt att riktmärket för rimlig vinst i Deloitte II-rapporten snarare motsvarar en genomsnittlig avkastning på försäljning för en kapitalintensiv ekonomisk sektor än för en arbetsintensiv sektor.
c) Slutsatser
(399)
Kommissionen förkastar Tysklands påstående att intäkterna från det prisreglerade området inte räckte för att täcka merkostnaderna för sociala avgifter. Varken Tysklands egen expertrapport eller 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning stöder Tysklands påstående.
(400)
Tvärtom framgår det tydligt av 2002, 2007 och 2011 års pristaksbeslut att posttillsynsmyndigheten konsekvent har godkänt att de påstådda merkostnaderna kompenseras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna.
VII.3.5 Upphörande av det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden från och med den 1 januari 2003
(401)
När kommissionen har fastställt att ett stöd inte är förenligt med den inre marknaden är kommissionen enligt domstolens fasta rättspraxis behörig att besluta att den berörda staten ska upphöra med eller ändra stödet (100). Enligt rättspraxis är syftet med en sådan förpliktelse att återställa den ursprungliga situationen (101). I detta avseende konstaterar domstolen att målet har uppnåtts när stödmottagaren har återbetalat det olagliga stödet och förlorat de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd.
(402)
I linje med denna rättspraxis föreskrivs följande i artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999: ”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren […]. Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.”
(403)
Kommissionen konstaterar vidare att 2007 och 2011 års beslut att utvidga förfarandet avser perioden 1990-2007. Pensionssubventionerna är emellertid en pågående stödordning som inte slutade 2007. Systemet att kompensera merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna upphörde inte heller 2007. Tysklands meddelande av den 2 januari 2012 innehåller i själva verket uppgifter om pensionssubventionerna och intäkter från det prisreglerade området som sträcker sig fram till 2010. Kommissionens slutsats är därför att återkravet av den andel av pensionssubventionerna som inte är förenlig med den inre marknaden inte bör avslutas 2007 utan fortsätta fram till offentliggörandet av detta beslut.
(404)
När det gäller den beräkning av stödinslaget som Tyskland har lagt fram framgår det av domstolens rättspraxis att det inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse föreskrivs att kommissionen ska fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den gemensamma marknaden ska återbetalas. Det är tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (102).
(405)
Det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden måste enligt formeln i tabell 8 beräknas på grundval av den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen (se definitionen i bilagan och i tabell 7) samt på grundval av de offentliganställdas bruttolön (se definitionen i tabell 6). Fram till återbetalningen ska ränta påföras det belopp som varje år olagligt beviljats i statligt stöd. Räntan ska beräknas enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (103).
(406)
De beräkningar i bilagan som har använts för att fastställa det olagliga stödet för perioden 2003-2010 (exklusive ränta) bygger på antagandet att offentliganställda i lika hög grad arbetar med prisreglerade som med icke prisreglerade tjänster. Av de tillgängliga uppgifterna framgår inte exakt hur många offentliganställda som har arbetat med prisreglerade respektive icke prisreglerade tjänster. Kommissionen har därför utgått från att intäkterna från de prisreglerade och icke prisreglerade tjänsterna är en tillförlitlig första indikation på uppdelningen av lönekostnaderna.
(407)
Mer detaljerade uppgifter kan leda till exaktare beräkningar och förändra resultatet. Tyskland har nyligen presenterat nya uppgifter om summan av lönerna för offentliganställda inom de prisreglerade tjänsterna under perioden 1995-2007. Dessa uppgifter tyder på att summan av de offentliganställdas löner ska beräknas med hjälp av en uppdelning utifrån Deutsche Posts personalkostnader enligt den föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisningen. En sådan strategi kan leda till att summan av de offentliganställdas löner blir lägre än vid en uppdelning grundad på en andel av intäkterna. Den 2 januari och 19 januari 2012 överlämnade Tyskland synpunkter som tyder på en ändring av den relativa uppdelningen av merkostnaderna inom de prisreglerade tjänsterna och mellan de prisreglerade och icke prisreglerade tjänsterna - åtminstone när det gäller 2011 års pristaksbeslut. Enligt dessa uppgifter har en del av merkostnaderna från 2008 och framåt uppenbarligen fördelats på de icke prisreglerade tjänsterna. När detta beslut verkställs kommer det exakta beloppet olagligt stöd att beräknas tillsammans med Tyskland med beaktande av dessa överväganden.
(408)
Trots att kommissionen har försökt har den inte kunnat fastställa några tillförlitliga siffror för hur mycket olagligt stöd som har beviljats under perioden 1995-2002. Inte heller i detta beslut verkar det gå att ange beräkningskriterier som är så exakta att medlemsstaten vid verkställandet av beslutet (ensam eller tillsammans med kommissionen) kan utföra en slutlig beräkning. Under dessa särskilda omständigheter utgör en medlemsstats rätt till försvar och rättssäkerhetsprincipen enligt artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ett hinder för återkrav, eftersom kommissionen ”inte [ska] återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten”.
(409)
Därför bör återkravet inledas den 1 januari 2003 och avslutas när den komparativa fördelen för de icke prisreglerade tjänsterna inte längre föreligger.
(410)
Från och med dagen för offentliggörandet av detta beslut ska det säkerställas att nivån på de lönebaserade sociala avgifter som Deutsche Post betalar för sina offentliganställda inte ligger under de nivåer som deras konkurrenter betalar för sina privatanställda. Vid jämförelsen ska hänsyn tas till varje kompensation som Deutsche Post får till följd av prisregleringen enligt § 20 i PostG.
VIII. STÖDRÄTTSLIG BEDÖMNING AV DE OFFENTLIGA ÖVERFÖRINGARNA
VIII.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(411)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. För att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste kommissionen pröva om följande villkor uppfylls: Stödet måste ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, det måste gynna vissa företag eller viss produktion, snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(412)
De offentliga överföringarna utgör statliga medel eftersom de beviljades enligt § 37 och § 40 i PostVerfG 1989 och § 2 i PostUmwG 1994 och finansierades med medel från det statliga bolaget TELEKOM.
VIII.1.1 Ekonomiska fördelar till följd av de offentliga överföringarna
VIII.1.1.1 Tysklands påstående att den särskilda avgiften till staten ska betraktas som en särskild merkostnad
(413)
Tyskland hävdar att de offentliga överföringarna bara utgör kompensation för den särskilda avgiften till staten eftersom detta är en kostnad som privata konkurrenter normalt inte hade varit tvungna att stå för. Enligt Tyskland är avgiften till staten en sui generis-utgift som varken kan betraktas som skatt eller utdelning.
(414)
Under perioden 1924-1995 betalade Deutsche Post 6,6-10 % av omsättningen i särskild avgift till staten. Enligt KPMG-rapporten har den tyska författningsdomstolen i sin dom av den 22 mars 1984 inte fattat något slutligt beslut om den särskilda avgiftens rättsliga natur utan betraktade avgifterna som ”inkomster till statsbudgeten”. Avgifterna klassificeras dessutom som ”tjänstekostnader” som Deutsche Post måste betala för tillhandahållandet av sina tjänster.
(415)
Även om den tyska författningsdomstolen inte exakt har definierat i vilken mån den särskilda avgiften ska betraktas som en ersättning för skatt eller utdelning står det klart att avgiften ger staten inkomster.
(416)
För det första har många medlemsstater tidigare använt intäkterna från post- och telekommunikationsmonopol som inkomstkälla för statsbudgeten. Eftersom BUNDESPOST och dess föregångare var statliga bolag omfattades de fram till 1995 inte av den allmänna skattskyldigheten. Därför användes en sui generis-avgift för att generera inkomster till staten även från detta område. Dessutom var det även ur ekonomisk synvinkel meningsfullt ta ut avgifter på detta monopol. Användarna var beredda att acceptera högre avgifter utan att i någon större utsträckning minska sin användning av tjänsterna, vilket gjorde att stora inkomster genererades till statsbudgeten.
(417)
För det andra var Deutsche Post till skillnad från privata företag varken indirekt eller direkt skattskyldigt eller tvunget att betala utdelning på sitt investerade kapital. Därför var den särskilda avgiften den enda möjligheten för staten - som skattemyndighet eller andelsägare - att få in inkomster från Deutsche Post. Att den särskilda avgiften exakt motsvarar definitionen av vissa skatte- eller utdelningssystem saknar i detta avseende betydelse. I alla händelser hade den särskilda avgiften ända sedan 1924 utgjort en kostnad som Deutsche Post har varit tvunget att betala och som har gett staten inkomster.
(418)
Avslutningsvis kan det konstateras att skyldigheten att betala den särskilda avgiften är förenlig med det offentliga syftet att med hjälp av ett statligt monopol generera inkomster till staten, oavsett om detta sker i form av skatter eller utdelningar. Den särskilda avgiften utgjorde därför en normal kostnad som Deutsche Post var skyldig att finansiera med egna medel.
VIII.1.1.2 Tysklands påstående att de offentliga överföringarna är förenliga med en privat investerares beteende
(419)
Tyskland påstår att det vid beviljandet av de offentliga överföringarna till viss del har handlat som en privat investerare eftersom överföringarna finansierade lönsamma investeringar i Deutsche Posts nät.
(420)
Eftersom de offentliga överföringarna emellertid inte grundades på investeringsplaner utan på de upplupna förlusterna är det uppenbart att ingen privat investerare hade följt en sådan investeringsstrategi.
(421)
De offentliga överföringarna har följaktligen gett Deutsche Post en ekonomisk fördel.
VIII.1.1.3 Tysklands påstående att det rör sig om en kompensation för nettokostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
(422)
Tyskland påstår att de offentliga överföringarna inte utgjorde statligt stöd eftersom de utgjorde en kompensation för nettokostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
(423)
I domen i Altmarkmålet (104) har domstolen konstaterat att överföringar som vederlag för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte utgör något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget om följande fyra villkor är uppfyllda: För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten.
(424)
Eftersom Deutsche Post inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, och Tyskland inte kan visa att det i Deutsche Posts fall rörde sig om ett välskött företag, är det fjärde villkoret i domen i Altmarkmålet inte uppfyllt.
VIII.1.2 Slutsatser om förekomsten av stöd
(425)
De offentliga överföringarna beviljades med hjälp av statliga medel och befriade Deutsche Post från kostnader som ett privat företag normalt hade varit tvunget att stå för. Tyskland har inte kunnat visa att de offentliga överföringarna uppfyller Altmarkkriterierna och därför inte ska klassificeras som statligt stöd.
(426)
Av de skäl som anges i avsnitt VII.1.2 riskerar de offentliga överföringarna att snedvrida konkurrensen och påverka handeln.
(427)
Kommissionens slutsats är därför att de offentliga överföringarna utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VIII.2 Stödrättslig bedömning av befintligt stöd enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget
(428)
De offentliga överföringarna har införts med stöd av § 37.2 och 37.3 i PostVerfG 1989 och utgör därför en ny stödåtgärd.
VIII.3 Stödrättslig bedömning av förenligheten med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget
(429)
Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget vara underkastade reglerna i det fördraget, särskilt konkurrensreglerna. Enligt fördraget är det emellertid tillåtet att göra undantag från fördragsbestämmelserna om följande villkor är uppfyllda: För det första måste staten officiellt anförtro ett företag skyldigheten att fullgöra ett visst uppdrag. För det andra måste uppdraget vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För det tredje måste undantag från skyldigheten att fullgöra det anförtrodda uppdraget vara nödvändiga och ändamålsenliga. Avslutningsvis får handeln inte påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot unionens intressen.
(430)
I sina meddelanden från 1996 och 2001 (105), (106) och i 2005 års är rambestämmelser har kommissionen förklarat hur kriterierna om nödvändighet och proportionalitet ska tillämpas i samband med ett undantag enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. Bestämmelserna om dessa kriteriers betydelse och räckvidd kodifierades senast i avsnitt 2.4 i 2005 års rambestämmelser efter att tidigare konsekvent ha tillämpats av domstolen, tribunalen och kommissionen.
(431)
Enligt avsnitt 2.4 i 2005 års rambestämmelser ska vid bedömningen av huruvida en ersättning är nödvändig och proportionell följande villkor beaktas:
1.
Ersättningen får inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig vinst för att fullgöra dessa skyldigheter.
2.
Ersättningsbeloppet omfattar alla fördelar som har beviljats av staten eller genom statliga medel i någon form, oberoende av deras klassificering för de syften som anges i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
3.
Ersättningen får endast användas för att tillhandahålla den berörda tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Ersättning för offentliga tjänster som ges för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse men som i verkligheten används för verksamhet på en annan marknad är inte berättigad och utgör således oförenligt statligt stöd.
(432)
Kommissionen har i sin beslutspraxis betraktat offentliga överföringar som kompensation för kostnader för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som stöd som är förenligt med den inre marknaden (respektive inte alls betraktat överföringarna som stöd), så länge som de offentliga överföringarna är lägre än de nettokostnader som uppkommit i samband med tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten (107).
VIII.3.1 Anförtrodd en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(433)
Såväl i de successiva postdirektiven som i domstolens rättspraxis (108) har tillhandahållandet av posttjänster inom hela territoriet alltid betraktats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(434)
Fram till den 31 december 2007 anförtroddes Deutsche Post genom de olika successiva postlagarna uppdraget att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster.
VIII.3.2 De offentliga överföringarnas nödvändighet och proportionalitet
(435)
Tyskland vidhåller sin uppfattning att de offentliga överföringarna är en rimlig kompensation eftersom överföringarna enligt 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning under perioden 1990-1995 klart understeg nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Av 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning framgår att Deutsche Post trots de offentliga överföringarna 1995 underkompenserades med […] miljarder euro (diskonterat värde 1995) av de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster för perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringen av kostnadsfördelningen och bedömningen av kostnaderna i 2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning var WIK-rapportens slutsats att de offentliga överföringarna kompenserade de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under perioden 1990-1995.
(437)
Av WIK-rapporten framgår att kompensationen översteg de kumulerade nettokostnaderna med [0-20] miljoner euro 1995. Kommissionen medger dock att det finns brister i redovisningsuppgifterna för dessa år. I WIK-rapporten tas dessutom den särskilda avgiften enbart upp som kapitalkostnad, utan att hänsyn tas till ytterligare rimlig vinst.
(438)
Av dessa två skäl konstaterar kommissionen att WIK-rapporten inte kan användas för att tillbakavisa Tysklands påstående att de offentliga överföringarna utgjorde en rimlig kompensation för Deutsche Posts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Tabell 10
Beräkning av de kumulerade nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och de offentliga överföringarna (diskonterat värde 1995)
2009 års föreskrivna intäkts- och kostnadsredovisning
WIK-rapporten
Kumulerade nettokostnader
- […] miljoner euro
- […] miljoner euro
Offentliga överföringar
+6 707 miljoner euro
+6 707 miljoner euro
Över- eller underkompensation
- […] miljoner euro
+ [0-20] miljoner euro
(439)
De offentliga överföringarna utgör följaktligen ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom de inte överstiger Deutsche Posts nettokostnader i samband med skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
IX. DEN OFFENTLIGA GARANTIN FÖR SKULDEBREV SOM EMITTERATS FÖRE 1995 UTGÖR ETT BEFINTLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 108.3 I EUF-FÖRDRAGET
(440)
Kommissionen vidhåller att bestämmelserna om den statliga garantin för skuldebrev infördes 1953 genom § 22.4 i PostVwG 1953. När PostVwG 1953 upphävdes och ersattes av PostVerfG 1989 överfördes dessa bestämmelser i oförändrat skick till § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Eftersom den offentliga garantin för skuldebrev infördes 1953, och således före ikraftträdandet av EEG-fördraget 1958, utgör den befintligt stöd enligt artikel 1 b i i rådets förordning (EG) nr 659/1999.
(442)
Genom § 2.4 i PostUmwG 1995 avslutades detta befintliga stöd. Att staten fortfarande garanterar skuldebrev som utgavs före privatiseringen av Deutsche Post innebär inte att det rör sig om ett nytt stöd, eftersom fördelen för Deutsche Post beviljades när skuldebreven gavs ut.
X. SLUTSATSER
(443)
Kommissionen konstaterar att pensionssubventionerna och de offentliga överföringarna utgör stödåtgärder i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom åtgärderna har befriat Deutsche Post från kostnader som företag i normala fall har.
(444)
Kommissionen konstaterar dessutom att Tyskland olagligt har genomfört pensionssubventionerna och de offentliga överföringarna i strid med artikel 108.2 i EUF-fördraget. Den statliga garantin för skuldebrev som utgetts av Deutsche Post för privatiseringen utgör ett befintligt stöd som avskaffades 1995.
(445)
Pensionssubventionerna är inte förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, eftersom posttillsynsmyndighetens godkännande av att merkostnaderna kan finansieras med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna har gett de icke prisreglerade tjänsterna en komparativ fördel. Tyskland har på ett oproportionellt sätt befriat Deutsche Post AG från sociala avgifter, eftersom det inom ramen för pensionsavlastningsåtgärderna inte bara har beviljat pensionssubventioner utan även har tillåtit Deutsche Post AG att vältra över en del av de sociala kostnaderna för de icke prisreglerade tjänsterna på användarna av de prisreglerade tjänsterna, trots att Deutsche Post i likhet med privata konkurrenter självt borde ha stått för dessa kostnader.
(446)
Resultatet blir att Deutsche Post AG till följd av pensionsavlastningsåtgärderna har gynnats i förhållande till privata konkurrenter, eftersom Deutsche Post har betalat lägre sociala avgifter för sina icke prisreglerade tjänster än de obligatoriska kostnader som privata konkurrenter är skyldiga att betala.
(447)
Det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden ska därför fastställas som skillnaden mellan referenssatsen, som anpassar Deutsche Post AG:s sociala avgifter för de icke prisreglerade tjänsterna till konkurrenternas avgifter, och den föreskrivna avgiftssats som Deutsche Post faktiskt ska betala för sina icke reglerade tjänster, multiplicerat med bruttolönen för de offentliganställda som inte är verksamma på det prisreglerade området. Framför allt bör det stöd som inte anses förenligt med den inre marknaden beräknas enligt formeln i tabell 7 och grundas på definitionerna av den föreskrivna avgiftssatsen och referenssatsen i tabell 6 och i bilagan samt de offentliganställdas bruttolön i tabell 8.
(448)
Det med den inre marknaden oförenliga stöd som har ställts till Deutsche Posts förfogande sedan den 1 januari 2003 bör återkrävas från det datumet och fram till dess att den komparativa fördelen har upphört. Tyskland bör dessutom vidta alla åtgärder som krävs för att för att ändra den befrielse från vissa pensionskostnader som grundas på pensionssubventionerna och avgiftsregleringen så att den komparativa fördel som detta innebär upphör.
(449)
Kommissionen konstaterar att de offentliga överföringarna utgör ett stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom Deutsche Post genom överföringarna kompenserades för de kumulerade nettokostnader som uppkommit till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Pensionssubventionerna till förmån för Deutsche Post AG utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och Tyskland har olagligen genomfört pensionssubventionerna i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
2. Pensionssubventionerna är inte förenliga med den inre marknaden, eftersom Tyskland i orimligt hög grad har bidragit till finansieringen av Deutsche Post AG:s pensionerade offentliganställda.
Artikel 2
De offentliga överföringarna, som utgör statligt stöd till förmån för Deutsche Post AG enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och som Tyskland olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, är förenliga med den inre marknaden.
Artikel 3
Den statliga garantin utgör statligt stöd till förmån för Deutsche Post AG enligt artikel 107.1 och artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 4
1. Tyskland ska från Deutsche Post AG återkräva det oförenliga stöd i artikel 1 som Deutsche Post AG har beviljats, eller beviljas, från den 1 januari 2003 fram till dess att den komparativa fördelen till fullo hade byggts upp.
2. Det stöd som ska återkrävas enligt punkt 1 innefattar ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag då det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004 och kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 (109) om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
4. Tyskland ska från och med dagen för offentliggörandet av detta beslut säkerställa att Deutsche Post AG inte gynnas av en komparativ fördel för de icke prisreglerade tjänsterna till följd av den finansiering av merkostnaderna med hjälp av intäkterna från de prisreglerade tjänsterna som posttillsynsmyndigheten har godkänt.
Artikel 5
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt på det sätt som anges i artikel 4.
2. Tyskland ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Tyskland lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det totala belopp som ska återkrävas från Deutsche Post AG (kapital plus räntor).
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att detta beslut ska kunna genomföras.
c)
Dokument som visar att Deutsche Post AG har anmodats att betala tillbaka det stöd som inte är förenligt med den inre marknaden.
2. Tyskland ska regelbundet hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Tyskland ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Tyskland ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från Deutsche Post AG.
Artikel 7
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 25 januari 2012.