ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 23 november 2011
om det statliga stöd C 28/10 som Portugal har genomfört till förmån för systemet för kortfristiga exportkreditförsäkringar
[delgivet med nr C(2011) 7756]
(Endast den portugisiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/532/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
(1)
Detta beslut avser statligt stöd som Portugal genomfört i form av ett system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (nedan kallad stödordningen).
1. FÖRFARANDE
(2)
Den 12 januari 2009 anmälde Portugal ett system för kortfristiga exportkreditförsäkringar enligt artikel 5.1 i kommissionens meddelande Tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (2) (nedan kallad den tillfälliga ramen).
(3)
Även om stödordningen ursprungligen anmäldes som en kortfristig exportkreditförsäkring för OECD-länder omfattar stödordningen även inhemska handelstransaktioner.
(4)
Eftersom de portugisiska myndigheterna bekräftade att stödordningen har genomförts från och med januari 2009 underrättade kommissionen i en skrivelse av den 19 april 2010 Portugal om att stödordningen hade överförts till registret över icke anmälda stöd.
(5)
I en skrivelse av den 27 oktober 2010 underrättade kommissionen Portugal om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende detta stöd.
(6)
Genom en skrivelse av den 29 november 2010 lämnande de portugisiska myndigheterna sina synpunkter på kommissionen skrivelse av den 27 oktober 2010. De bifogade två skrivelser från kreditförsäkringsföretag (CESCE och COSEC), daterade den 22 november 2010 respektive den 23 november 2010.
(7)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2011 (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga. Inga synpunkter har mottagits.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 STÖDETS SYFTE
(8)
De portugisiska myndigheterna har hävdat att den aktuella finansiella krisen har resulterat i ökade risker för kommersiella verksamheter. Detta har i sin tur lett till en alltmer konservativ inställning bland kreditförsäkringsföretag, vilket speglas i graden av försäkringsskydd mot inneboende risker i samband med kommersiell verksamhet.
(9)
Syftet med stödordningen är att åtgärda ett marknadsmisslyckande till följd av avsaknad av tillgång till kreditförsäkring och att hjälpa till att återuppbygga förtroendet för kreditförsäkringsmarknaden.
(10)
För att nå dessa mål tillhandahålls kreditförsäkringsskydd till exportörer och företag som tillfälligt saknar tillgång till privat exportförsäkringsskydd för transaktioner med köpare i OECD-länder eller för inhemska transaktioner.
(11)
Enligt de portugisiska myndigheterna har försäkringssektorn kraftigt minskat sedan 2008, vilket fick till följd att försäkringsskydd inte längre fanns att tillgå. Det sammanlagda värdet på försäkringsportföljen minskade med 32,84 % mellan den 31 december 2008 och den 31 december 2009 och med ytterligare 22,4 % från den 31 december 2009 till den 30 september 2010. Försäkringsportföljens sammanlagda värde minskade från 30,6 miljarder euro i slutet av 2008 till 15,9 miljarder euro den 30 september 2010. Antalet försäkrade bolag minskade från 3 709 i slutet av 2008 till 2 290 i september 2010. De portugisiska myndigheterna överlämnade även skrivelser från försäkringsföretag för att visa att stödordningen behövde fortsätta fram till utgången av 2010, trots att det i skrivelserna hävdades att den högsta stödnivån inte skulle nås. I skrivelserna förklarade försäkringsföretagen varför stödordningen behövdes genom att hänvisa till den ökade risken för exportkreditförsäkringar på grund av den allmänna ekonomiska situationen i en tid där man försöker hämta sig från krisen, vilket resulterar i stigande priser och minskat skydd från privata försäkringsgivare i vissa sektorer.
2.2 RÄTTSLIG GRUND
(12)
Den nationella rättsliga grunden för stödordningen är lagdekret nr 175/2008 om inrättandet av Finova av den 26 augusti 2008 och lagdekret nr 211/1998 av den 16 juli 1998 om bestämmelser för kreditgarantibolag (ändrad genom lagdekret nr 19/2001 av den 30 januari 2001 och nr 309-A/2007 av den 7 september 2007).
2.3 GENOMFÖRANDEORGAN
(13)
Stödordningen genomförs via följande privata kreditförsäkringsföretag som är aktiva på den portugisiska marknaden: COSEC, CESCE, COFACE och Credito y Caución.
2.4 STÖDMOTTAGARE
(14)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna lämnade den 26 november 2010 deltog 399 stödmottagare i stödordningen i oktober 2010.
(15)
Fördelningen av de kreditgränser som beviljades i oktober 2010 återges i följande tabeller:
(16)
Användning av försäkringsintermediärer:
Försäkringsbolag
Stödmottagare
Kreditgräns i euro
Antal
(%)
Värde
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Summa
399
100
211 630 292
100
(17)
Fördelning efter marknadsstorlek i euro mellan inhemska transaktioner och exporttransaktioner i oktober 2010:
Faktiskt utnyttjad kreditgräns (4)
Värde (EUR)
(%)
Inhemska handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Exporttransaktioner
50 221 841
26,80
Summa
187 397 383
100
(18)
Fördelning efter stödmottagarens storlek
Stödmottagarens storlek
Stödmottagare
Kreditgräns i euro
Antal
(%)
Värde (EUR)
(%)
Stora företag
126
31,58
101 135 009
47,79
Medelstora företag
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro-/småföretag
115
28,82
38 987 665
18,42
Summa
399
100
211 630 292
100
2.5 VILLKOR FÖR TILLÄMPNINGEN AV STÖDET
(19)
Stödordningen täcker kommersiella risker (som betalningsoförmåga och långvarigt försenade betalningar) kopplade till exporttransaktioner för perioder kortare än två år med OECD-länder, och risker kopplade till inhemska handelstransaktioner.
(20)
Den offentliga försäkringen fungerar som ett instrument för delning av riskerna (”top up”) med privata försäkringsgivare. Den beviljas enbart som ett komplement till det skydd som ett privat försäkringsbolag ger.
(21)
Enligt de portugisiska myndigheterna beviljas den offentliga försäkringen på exakt samma villkor som den privata försäkringen. Det belopp som täcks av den offentliga försäkringen får således aldrig överstiga det belopp som täcks av den privata försäkringsgivaren. Den försäkringspremie som tillämpas motsvarar emellertid 60 % av den premie som den privata försäkringsgivaren tar ut. Den genomsnittliga premie som tillämpades under stödordningen motsvarade 0,21 % av omsättningen, medan den marknadspremie som de privata försäkringsbolagen tog ut i genomsnitt motsvarade 0,36 % av omsättningen år 2009. Till och med de genomsnittliga marknadspremierna - som under 2007 och 2008 stod för 0,23 % respektive 0,24 % av omsättningen - var högre än den genomsnittliga premie som tillämpades enligt stödordningen från år 2009 och framåt.
(22)
Om försäkringshändelsen inträffar ska eventuellt återkrävda belopp delas mellan staten och den privata försäkringsgivare som tillhandahåller grundskyddet, i förhållande till den andel av det sammanlagda skydd som garanteras, dvs. kvoten av skydd. Återkravsförfarandet administreras av det privata försäkringsbolaget.
2.6 VARAKTIGHET
(23)
Stödordningen anmäldes den 12 januari 2009, med en giltighetstid från den 1 januari 2009 till den 31 december 2010. Kommissionen har inte underrättats om någon förlängning.
2.7 BUDGET
(24)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den maximala garantin 1,5 miljoner euro för varje enskild stödmottagare.
(25)
Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den sammanlagda budgeten för både inhemska transaktioner och exporttransaktioner 2 miljarder euro (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUT OM ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(26)
I sitt beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet meddelade kommissionen resultatet av sin preliminära bedömning och förklarade att den hyste tvivel rörande stödordningens förenlighet med den inre marknaden: De tvivel som uttrycktes i beslutet rörde följande områden:
-
Tillämpningen av stödordningen på kortfristig exportkreditförsäkring, där prissättningen på garantin låg under den nivå som normalt krävs enligt kommissionens meddelande om kortfristig exportkreditförsäkring (6) (nedan kallat meddelandet).s Kommissionen betvivlade att ersättningen var nödvändig och proportionell för att nå det eftersträvade syftet med tanke på den potentiella snedvridning av konkurrensen som stödordningen innebär.
-
Tillämpningen av stödordningen på inhemska transaktioner. Kommissionen hyste tvivel rörande åtgärdens förenlighet med den inre marknaden och ifrågasatte på nytt prissättningen på den garanti som tillhandhölls.
4. KOMMENTARER FRÅN PORTUGAL
(27)
I sina kommentarer till inledandet av det formella granskningsförfarandet hävdar de portugisiska myndigheterna att kommissionens påstående att de företag som deltar i stödordningen får en fördel som de annars inte skulle ha fått strider mot de mål som uttrycks i den tillfälliga ramen. För att bevisa marknadsmisslyckandet hänvisar de portugisiska myndigheterna till förlustkvoten, som 2008 hade stigit till rekordhöga 102 %, trots att antalet företag som täcktes av försäkring vid utgången av 2009 hade minskat med 29,41 % jämfört med 2008 och med ytterligare 12,53 % i slutet av september 2010. Värdet på försäkringsportföljen hade vid utgången av 2009 minskat med 32,84 % jämfört med situationen 2008 och med ytterligare 22,36 % i september 2010. Portugal gör också gällande att även andra medlemsstater har antagit denna typ av stödordningar.
(28)
När det gäller fördelens selektiva karaktär hävdar Portugal att stödordningen inte är selektiv, utan i stället utgör en allmän åtgärd som inte leder till diskriminering inom eller mellan sektorer. Portugal beklagar också att kommissionen inte har definierat vad som utgör en allmän åtgärd. Att det inte förekommer någon diskriminering bevisas enligt Portugal av i) att stödordningen även tillämpas på företag från andra medlemsstater som är verksamma i Portugal, ii) att tillämpningen av stödordningen accepteras av samtliga fyra försäkringsbolag som är verksamma i Portugal, vilka alla till viss del har utländska ägare, iii) att finansieringsbehoven inte har ändrats under krisen, iv) att stödordningens största stödmottagare i oktober 2010 var det affärssegment som rörde den nationella marknaden (73,2 %) och v) att alla bolag som är verksamma i Portugal kan använda stödordningen, oberoende av om deras verksamhet är kopplad till handel med varor (byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”övriga tjänster - med undantag av handel” har gynnats av stödordningen och tagit emot 2 155 000 euro, 471 500 euro respektive 4 580 000 euro), även om exportkrediter till sin natur främst är kopplade till varutransaktioner. Dessutom anser Portugal att modellen med en kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) inte är en källa till diskriminering, eftersom inget företag hindras från att förhandla om en sådan försäkring med en privat försäkringsgivare. De offentliga myndigheterna förlitar sig helt på de privata försäkringsbolagens riskbedömningar. Enligt de portugisiska myndigheterna hindrar dessutom den maxgräns som fastställts per försäkring inte stora företag från att få tillgång till försäkring, utan dessa har gynnats av stödordningen (upp till 47,79 % vad gäller verksamheternas värde, jämfört med 33,79 % för medelstora företag och 18,42 % för små företag, men endast upp till 31,58 % vad gäller antalet stödmottagare, jämfört med 39,60 % för medelstora företag och 28,82 % för små företag). Maxgränsen är utformad för att se till att alla inblandade statliga medel är proportionella i förhållande till de mål som eftersträvas, att riskerna är ordentligt spridda och att man samtidigt ser till att fler företag får tillgång till stödordningen. Det faktum att högsta tillåtna stödbelopp i stödordningen inte har utnyttjats är enligt de portugisiska myndigheterna ett bevis för att storföretag inte diskrimineras. Avslutningsvis ifrågasätter Portugal kopplingen mellan den rättspraxis som kommissionen anför i punkt 36 i sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet och diskrimineringen. Portugal beklagar att kommissionen inte har fastställt vilka kriterier en åtgärd måste uppfylla för att anses utgöra en allmän åtgärd.
(29)
Portugal har motiverat stödordningens lägre priser jämfört med privata försäkringar genom att hävda att ett negativt urval kan konstateras, eftersom bolagen väljer att försäkra de mindre riskfyllda transaktionerna med hjälp av stödordningen och låter privata försäkringar täcka de mer riskfyllda transaktionerna. Enligt de portugisiska myndigheterna är kommissionens argument inte relevanta för exportkreditsektorn, där risken till skillnad från bankkrediter inte ökar med kreditbeloppet. Den låga risken visas enligt de portugisiska myndigheterna även av att i oktober 2010 ökade volymen av kumulerade anspråk i stödordningen endast med 0,26 % av de utställda försäkringarnas sammanlagda värde. Enligt de portugisiska myndigheterna motsvarar den statliga garantins priser dessutom marknadspriserna före krisen och ger därför inte stödmottagarna någon fördel.
(30)
Enligt de portugisiska myndigheterna leder stödordningen dessutom inte till en snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstater eftersom i) den även omfattar nationella verksamheter, ii) försäkringskostnaderna skiljer sig åt i medlemsstaterna, vilket visas av hur olika försäkringen är prissatt, och iii) denna typ av tjänst inte finns att tillgå på marknaden.
5. SYNPUNKTER FRÅN ANDRA BERÖRDA PARTER
(31)
Efter att kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet hade offentliggjorts i EUT den 9 april 2011 mottog kommissionen inte några synpunkter från tredje man.
6. BEDÖMNING
6.1 BETECKNING AV ÅTGÄRDERNA SOM STATLIGT STÖD
(32)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget anges följande:
”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(33)
För att kunna tillämpa artikel 107.1 i EUF-fördraget måste det finnas en statlig stödåtgärd som beviljats med hjälp av statliga medel, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen på den inre marknaden genom att ge vissa företag en selektiv fördel.
Statliga medel
(34)
Som förklarades i kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahålls den aktuella försäkringen direkt av staten och alla förluster som stödordningen ger upphov till påverkar statsbudgeten. Därför innefattar stödordningen statliga medel. Att statliga medel är inblandade bestrids inte av Portugal.
Selektiv fördel för försäkringsgivare
(35)
Kommissionen har analyserat olika exportkreditförsäkringsmarknader i sina beslut om system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (7). Premierna på marknaden för kortfristiga exportkreditförsäkringar fastställs vanligtvis i kontrakt som löper på minst ett år. Eventuella ändringar av priset för försäkringsskyddet träder därför i kraft först efter en viss fördröjning. Dessutom är det vedertagen marknadspraxis att justera utbudet av kreditförsäkringar genom att öka eller minska de kreditbelopp som erbjuds och inte genom att ändra de premier som tas ut för skyddet. Denna praxis har även fortsatt efter det att finanskrisen inleddes, vilket visas av de skrivelser om avslag som Portugal har skickat och de skrivelser om avslag som skickats i samband med ärenden som har rört system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (8). I försäkringsgivarnas skrivelser om avslag erbjuds exportörerna i regel inte att som ett alternativ teckna en försäkring till ett högre pris för att täcka vissa köpare. Det har visat sig att privata försäkringsgivare till följd av finanskrisen kraftigt har minskat det skydd som de erbjuder, och ofta tagit bort det helt och hållet. Ovanstående bekräftas av andra uppgifter från marknadsaktörer (9). Konkurrensen mellan försäkringsföretag grundas följaktligen i första hand på volymer och inte på priser. Genom åtgärden reagerade staten på en efterfrågan som inte täcktes av befintliga privata aktörer. På en konkurrensutsatt marknad utan statligt ingripande skulle en ny aktör ha reagerat på efterfrågan genom att ge extra försäkringsskydd. Effekten av det statliga ingripandet var följaktligen att marknadsställningen skyddades för de privata aktörer som redan var aktiva på den portugisiska marknaden.
(36)
Kortfristig exportkreditförsäkring är en produkt där försäkringsgivaren tar över den kommersiella och politiska risken för att en köpare i en handelstransaktion tvingas ställa in betalningarna Banker erbjuder sig också att ta över riskerna för handelstransaktioner med hjälp av remburser och fakturering utan regressrätt. Kortfristig exportkreditförsäkring som erbjuds av exportkreditförsäkringsföretag och remburs som erbjuds av banker är efterfrågebaserade marknadssubstitut avsedda att skydda mot de kommersiella riskerna vid handelstransaktioner. Utan statligt ingripande skulle exportörer åtminstone i viss utsträckning ha använt remburser (kreditbrev) från banker (10). Eftersom kortfristiga exportförsäkringar från försäkringsföretag är utbytbara mot remburser från banker ger åtgärden sektorn för kortfristiga exportkreditförsäkringar en fördel eftersom den bidrar till att bevara exportkreditförsäkringsföretagens marknadsandel på marknaden för försäkringsskydd mot kommersiella och politiska risker vid handelstransaktioner. Eftersom banker inte får lov att ansöka om att delta i stödordningen, som innebär att en offentlig försäkring enbart erbjuds som ett komplement till det skydd som de privata försäkringsföretagen ger, är fördelen selektiv.
(37)
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att åtgärden ger försäkringsbolagen en selektiv fördel.
Selektiva fördelar för exportörer och inhemska handelsföretag
(38)
Exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen betalar en premie som är lägre än den marknadsmässiga premien. Detta leder till att de företag som gynnas av stödordningen får en starkare ställning än de företag vars potentiella försäkringsskydd ombesörjs av privata försäkringsföretag till marknadsmässiga priser. Att med hjälp av en stödordning stärka vissa marknadsaktörers ställning i förhållande till deras konkurrenter i en jämförbar situation har ansetts utgöra en fördel (11). I det aktuella ärendet skulle stödmottagarna inte ha kunnat stärka sin ställning lika mycket utan det statliga ingripandet.
(39)
Portugal har dessutom bekräftat att det i viss utsträckning inte finns något skydd på marknaden mot de risker som täcks av stödordningen. De företag som utnyttjar stödordningen får därför en dubbel fördel genom att de även får tillgång till ett försäkringsskydd som de annars inte skulle ha fått tillgång till. De gynnas inte bara av en lägre premie än marknadspriset utan även av extra skydd.
(40)
Det portugisiska stödet är därför i praktiken selektivt.
(41)
En första indikation på att stödet är selektivt är att de företag som gynnas av åtgärden nästan uteslutande är företag som handlar med varor, medan företag som levererar tjänster gynnas i mycket lägre grad. Inom ramen för det formella granskningsförfarandet uppger de portugisiska myndigheterna att det inte finns några rättsliga hinder som hindrar företag som inte bedriver kommersiell verksamhet från att gynnas av stödordningen och att byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”andra tjänster - med undantag av handel” har gynnats av stödordningen. Portugal medger emellertid också att exportkreditförsäkringar på grund av sin karaktär huvudsakligen berör varutransaktioner. I oktober 2010 stod företag som tillhandahåller transporttjänster eller andra tjänster endast för 2,4 % av de försäkringar som tillhandahölls enligt stödordningen. Med tanke på att endast 8 av de 361 företag som utnyttjade stödordningen var företag som tillhandhöll tjänster och att dessa stod för omkring 1,25 % av andelen av kreditgränsen, framgår det tydligt att stödet i fråga främst hjälpte företag som handlar med varor.
(42)
Det finns andra inslag som visar att stödordningen i praktiken är selektiv.
(43)
Trots de portugisiska myndigheternas påståenden om att stödordningen har en allmän karaktär eftersom stödmottagarna definieras utifrån objektiva kriterier som inte innebär diskriminering av företag från andra medlemsstater, ger stödordningens villkor ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av stödmottagare. Stödordningen bygger på en modell med kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”), där endast företag som har en beviljad kreditgräns hos ett privat försäkringsföretag är stödberättigade, medan företag som privata försäkringsföretag nekar att ge fullständigt skydd inte är berättigade till detta ”tilläggsskydd”. Stödordningen lämnar det helt åt privata företag att bedöma om en kandidat är berättigad till skydd. I avsaknad av enhetliga och objektiva kriterier för att fastställa risken i de transaktioner som varje exportör eller handlare utför ger stödordningen privata aktörer stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra kreditvärdigheten hos de företag som har rätt att ansöka om försäkringsskydd. EU-domstolen har konstaterat att för att en åtgärd ska betecknas som icke-selektiv ska åtgärden grundas på ett tillämpningskriterium som är objektivt, utan hänsyn till geografiska eller sektorsvisa faktorer och överensstämma med det eftersträvade syftet (12). I det aktuella ärendet leder avsaknaden av objektiva kriterier för beslutet att bevilja privat skydd till potentiell diskriminering mellan stödmottagare som befinner sig i en faktiskt jämförbar situation (13).
(44)
Även om kriterierna för tillgång till stödordningen skulle betecknas som objektiva har domstolen för det andra funnit att enbart förekomsten av ett objektivt kriterium inte på förhand avgör åtgärdens selektiva karaktär när åtgärden leder till att vissa företag gynnas på bekostnad av andra. Domstolen har således konstaterat följande: ”Omständigheten att stödet inte riktades till en eller flera särskilda stödmottagare, utan i stället var underställt en rad objektiva kriterier enligt vilka stödet kunde beviljas inom ramen för en allmän i förväg fastställd budgetram till ett obegränsat antal mottagare som inte individualiserats, kan nämligen inte vara tillräcklig för att ifrågasätta åtgärdens selektiva karaktär och följaktligen dess kvalificering som statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget [107.1 i EUF-fördraget]. En dylik omständighet innebär på sin höjd att åtgärden i fråga inte är ett individuellt stöd. Den utesluter däremot inte att detta statliga ingripande skall kvalificeras som ett stödprogram som utgör en selektiv och således specifik åtgärd, om det på grund av dess tillämpningskriterier medför fördelar för vissa företag eller vissa verksamheter, medan andra företag eller verksamheter utesluts (14).” Enligt EU-domstolen bör statliga ingripanden därför inte bedömas på utifrån deras orsaker eller mål, utan utifrån vilka effekter de ger upphov till (15). I det aktuella ärendet är stödordningen i praktiken selektiv.
(45)
För att vara av allmän karaktär måste en åtgärd för det tredje inte bara grundas på objektiva och horisontella kriterier, utan åtgärden får inte heller vara begränsad i tiden eller ha ett begränsat tillämpningsområde. Trots att Portugal vidhåller stödordningens allmänna karaktär är denna emellertid både begränsad i tiden och har ett begränsat tillämpningsområde, bland annat genom själva den modell för kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) som beskrevs ovan i skäl 43.
(46)
Avslutningsvis är kriterierna i stödordningen inte förenliga med åtgärdens syfte och inre logik (16). Även om privata försäkringsgivare skulle tillämpa stödordningen på ett objektivt sätt, skulle enbart företag som såg sitt försäkringsskydd minska under krisen vara berättigad till stöd. Företag som en privat försäkringsgivare helt nekar kredit har inte rätt att delta i stödordningen. Trots att stödordningens syfte är att åtgärda den situation utan skydd som påstås råda på den privata marknaden täcker den inte de företag som drabbas hårdast av att den privata försäkringskapaciteten på marknaden har minskat. I det avseendet är åtgärdens utformning inte lämplig för att åtgärda det identifierade marknadsmisslyckandet.
(47)
Mot bakgrund av ovanstående har fördelarna för de exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen en selektiv karaktär.
Påverkan på handeln och snedvridning av konkurrensen
(48)
När det gäller påverkan på handeln omfattar stödordningen exporttransaktioner och inhemska transaktioner med handelsvaror.
(49)
Genom att omfatta inhemska transaktioner kan stödordningen potentiellt påverka handeln mellan medlemsstaterna i en sådan utsträckning att handelsflödena riskerar att snedvridas, exempelvis genom att näringsverksamheter avleds från export till inhemska transaktioner.
(50)
När det gäller snedvridning av konkurrensen är enligt EU-domstolens rättspraxis enbart den omständigheten att ett företags konkurrensställning stärks i förhållande till konkurrerande företag, genom att den ges en ekonomisk fördel som den annars inte hade fått, ett tecken på en möjlig snedvridning av konkurrensen (17).
(51)
Eftersom stödordningen gäller export, inklusive för andra medlemsstater, påverkar åtgärden helt klart handelsflödet mellan medlemsstaterna, eftersom den underlättar för stödmottagarna att bedriva exportverksamhet.
(52)
Stödordningen påverkar även handeln genom att den omfattar inhemska transaktioner. När stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till konkurrerande företag i handeln inom unionen ska enligt fast rättspraxis denna handel anses påverkad av detta stöd. Omständigheten att en bransch har liberaliserats på gemenskapsnivå räcker för att visa stödens faktiska eller potentiella inverkan på konkurrensen, liksom deras inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Det är vidare inte nödvändigt att det gynnade företaget självt deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag, kan dess verksamhet inom landet upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att gå in på denna medlemsstats marknad minskar. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom leda till att företaget tar sig in på marknaden i en annan medlemsstat (18).
(53)
I det aktuella ärendet gynnar åtgärden företag som är aktiva inom olika sektorer som omfattas av handeln inom Europeiska unionen. Även fördelar som ges i fråga om inhemska transaktioner som utförs av företag som enbart är aktiva på den portugisiska marknaden påverkar således handeln mellan medlemsstaterna.
(54)
Syftet med åtgärden är dessutom att stödja den kommersiella handelsverksamhet som bedrivs av företag etablerade i Portugal, till skillnad från företag etablerade i andra medlemsstater. Åtgärden snedvrider därför konkurrensen på den inre marknaden.
Slutsatser
(55)
Detta projekt utgör följaktligen statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Stödet kan emellertid anses förenligt med den inre marknaden om det uppfyller kraven för något av de undantag som anges i fördraget.
6.2 HURUVIDA STÖDET TILL FÖRSÄKRINGSGIVARE ÄR FÖRENLIGT
(56)
I sitt meddelande har kommissionen fastställt under vilka villkor stöd till försäkringsgivare i form av statliga system för kortfristiga exportkreditförsäkringar ska anses förenliga. I den tillfälliga ramen fastställs villkoren för hur bestämmelserna i meddelandet ska tillämpas i samband med den finansiella krisen.
(57)
I punkt 2.5 i meddelandet, i dess ändrade lydelse (19), definieras ”marknadsmässiga risker” som kommersiella och politiska risker vad avser offentliga och icke-offentliga gäldenärer som är etablerade i de länder som finns förtecknade i bilagan (20) till meddelandet. Finansiella fördelar till förmån för exportkreditförsäkringsföretag som ingår eller täcker en transaktion som kan klassificeras som en marknadsmässig risk är i regel förbjudna.
(58)
I punkt 3.1 i kommissionens meddelande anges att de faktorer som kan orsaka snedvridning av konkurrensen till förmån för offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag som försäkrar marknadsmässiga risker bland annat är statliga garantier (rättsligt eller i praktiken) för lån eller förlusttäckning. Genom dessa garantier kan försäkringsföretagen låna till lägre ränta än den normala marknadsräntan, samt ta lån i största allmänhet. Dessutom innebär en statlig garanti att försäkringsföretagen inte behöver teckna återförsäkringar på den privata marknaden,
(59)
För de länder som inte är förtecknade i bilagan till meddelandet är sådana risker ”icke-marknadsmässiga” i den mening som avses i meddelandet, och offentligt stöd för att försäkra sig mot dessa risker omfattas inte av meddelandet.
(60)
I punkt 4.2 i meddelandet anges att ”marknadsmässiga risker” inte kan täckas av exportkreditförsäkring med stöd från medlemsstaterna. I punkt 4.4 i meddelandet anges emellertid att skydd mot dessa risker under vissa omständigheter kan tillhandahållas av offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag. Det anges framför allt att de risker som gäldenärer etablerade i länder som förtecknas i bilagan till meddelandet är utsatta för anses som tillfälligt icke-marknadsmässiga endast om det kan visas att inte finns något försäkringsskydd att tillgå från privata försäkringsföretag för det som betraktas som marknadsmässiga exportkreditrisker. De medlemsstater som avser att utnyttja denna bestämmelse om undantag ska avge en marknadsrapport och framlägga bevis från två stora välrenommerade internationella privata exportkreditförsäkringsföretag och från ett nationellt kreditförsäkringsföretag, som påvisar att den privata försäkringsmarknaden inte kan täcka riskerna. Det offentligt understödda exportkreditföretaget ska dessutom, så långt det är möjligt, anpassa sina premier för sådana icke-marknadsmässiga risker efter de premier privata exportkreditförsäkringsföretag har för risker av samma slag och beskriva de villkor som offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag avser att tillämpa för sådana risker.
(61)
Processen påskyndades genom att man i den tillfälliga ramen sänkte kraven för vilka bevis som medlemsstaterna måste förelägga för att visa att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Förenklingen gällde fram till den 31 december 2010. Medlemsstaterna blev härigenom skyldiga att förelägga bevis från en stort välrenommerat internationellt privat exportkreditförsäkringsföretag och ett nationellt kreditförsäkringsföretag eller från åtminstone fyra etablerade exportörer på den inhemska marknaden. Den tillfälliga ramen förlängdes till den 31 december 2011 (21).
Avsaknad av tillgång till försäkringsskydd
(62)
Portugal har överlämnat flera skrivelser från exportörer som visar att dessa i flera fall har fått avslag på sina ansökningar om försäkringsskydd för olika transaktioner. Trots detta anser kommissionen att det i skrivelserna från de portugisiska myndigheterna inte finns tillräckliga bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå. De skäl till avslag som anges i skrivelserna är antingen konfidentiella eller så anges det uttryckligen att avslaget beror på kundens dåliga likviditet och finansiella ställning, vilket är vedertagen affärspraxis på en normalt fungerande försäkringsmarknad. I sitt svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahöll Portugal uppgifter som visar att antalet företag som har tecknat försäkring har sjunkit (en minskning med 29,41 % fram till utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 12,53 % fram till september 2010), och att värdet på den försäkrade portföljen har minskat (en minskning på 32,84 % vid utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 22,36 % fram till september 2010). I en av de två skrivelser som Portugal har överlämnat från privata försäkringsföretag om att försäkringsskydd inte finns att tillgå på den privata marknaden (skrivelsen från CESCE, daterad den 22 november 2010) anges att företagens finansieringsbehov också har minskat till följd av minskningen av inköpsmarknaderna. Den påstådda minskningen av försäkringsvolymerna räcker därför inte som bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå på marknaden.
(63)
Om försäkringsskydd verkligen inte finns att tillgå på den privata marknaden och detta skydd sedan blir tillgängligt när staten beviljar delvis täckning kan detta dessutom tyda på att försäkringsföretagen har tagit emot statligt stöd. Eftersom denna marknad främst baseras på volymer och inte på priser, vilket förklaras i skäl 35, gör tillgången på kredit som härrör från statligt stöd det möjligt för de aktörer som redan finns på marknaden att behålla sin ställning.
Anpassning av premier till premier som tas ut av privata försäkringsföretag
(64)
De premier som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av privata försäkringsföretag för att skydda samma kund. Tvärtemot vad Portugal påstår kan den risk som enligt stödordningen överlåtits på staten dessutom vara större än den risk som täcks av det privata försäkringsföretaget på enskild nivå. Det bör erinras om att risken för betalningsinställelse ökar när det försäkrade beloppet ökar. Med ett starkare försäkringsskydd skulle exportörerna således acceptera att ingå fler affärstransaktioner med en given köpare. Transaktionernas sammanlagda volym skulle kunna överstiga köparens återbetalningskapacitet.
(65)
De portugisiska myndigheterna anser att risken för ytterligare transaktioner är lägre, eftersom en exportör med begränsat skydd skulle börja med att försäkra de köpare som utgör störst risk. Med ökat skydd skulle exportören sedan successivt gå vidare och försäkra köpare som utgör en mindre risk. Detta argument bortser emellertid från att kreditgränserna beviljas för varje köpare för sig och att exportören därför inte kan välja att uteslutande använda hela den beviljade kreditgränsen för de minst kreditvärdiga köparna.
(66)
De portugisiska myndigheternas argument att de ytterligare transaktioner som försäkras har en lägre risk än de transaktioner som försäkras av det privata försäkringsföretaget leder dessutom till slutsatsen att de privata försäkringsföretagen skulle acceptera en högre risk för en viss premienivå, men neka att täcka transaktioner med lägre risk till samma premienivå. Stämmer detta skulle ett rationellt försäkringsföretag försäkra fler transaktioner, vilket skulle öka deras premieinkomster och samtidigt minska risken. De portugisiska myndigheternas argument tyder med andra ord på ett irrationellt beteende från försäkringsföretagens sida, genom att de skulle gå med på att försäkra den del av portföljen som är förbunden med höga risker i stället för den del som är förbunden med lägre risker. Det argumentet kan därför inte godtas.
(67)
Till följd av den ökade risk som täcks av åtgärden exponeras staten för en högre förväntad slutförlust än det privata försäkringsföretaget när detta beviljar och prissätter det ursprungliga skyddet på enskild nivå. I ett system med kompletterande tilläggsskydd (”top up”) där beslutet att utvidga skyddet endast fattas efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringsgränsen har fastställts, måste priset för tilläggskyddet spegla en högre risk för möjlig övertäckning. De portugisiska myndigheternas argument att företag skulle göra ett negativt urval för att se till att de transaktioner som är förbundna med högre risker täcks av privata försäkringar, stöds inte av några konkreta uppgifter eller känd marknadspraxis. I den vanligaste formen av kortfristig kreditförsäkring (försäkring som avser total omsättning) är kravet att hela portföljen av den försäljning som krediten ges för ska täckas av försäkringen. På så sätt förhindras det försäkrade företaget från att försäkra sina risker selektivt. Kommissionen anser att priset på tilläggsförsäkringar borde ha tagit hänsyn till den högre risknivå som övertas. Priset borde därför ha varit högre än det pris som de privata försäkringsgivarna tog ut för grundskyddet.
(68)
I det aktuella ärendet är de premier som togs ut enligt stödordningen lägre än gällande premier på exportkreditförsäkringsmarknaden, vilket bekräftas av Portugal i dess svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet. Priserna är även lägre än marknadspremierna 2007 och 2008. Inte heller de portugisiska myndigheternas argument att priserna motsvarar marknadspremierna före krisen kan därför godtas. Dessutom bör priset även ta hänsyn till den grad av risk som övertas. Priset bör därför i själva verket vara högre än marknadspriset.
(69)
Mot bakgrund av ovanstående är stödordningen så som den tillämpas på försäkringsföretag oförenlig med meddelandet och den tillfälliga ramen.
6.3 HURUVIDA STÖDET TILL EXPORTÖRER OCH INHEMSKA HANDELSFÖRETAG ÄR FÖRENLIGT
6.3.1 Huruvida åtgärden till förmån för kortfristig exportkreditförsäkring är förenlig
(70)
Enligt artikel 107.3 c, som är tillämplig vid normala marknadsomständigheter, och artikel 107.3 b i EUF-fördraget, som är tillämplig vid allvarliga störningar i ekonomin, kan stöd under vissa villkor anses vara förenligt med den inre marknaden.
(71)
Kommissionen påminner om att enligt fast rättspraxis ska artikel 107.3 b i EUF-fördraget tillämpas restriktivt och avse den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet (22).
(72)
I linje med de principer som anges i den tillfälliga ramen (punkt 5.1), som har förlängts till den 31 december 2012, ska stödåtgärder för att anses förenliga uppfylla följande krav:
a.
Lämplighet
Stödet måste vara välriktat så att det på ett effektivt sätt kan avhjälpa en allvarlig störning i ekonomin. Så är inte fallet om stödet inte är lämpligt för att avhjälpa störningen.
b.
Nödvändighet
Stödåtgärdens belopp och utformning måste vara nödvändiga för att nå det fastställda målet. Stödbeloppet måste följaktligen vara det minsta belopp som är nödvändigt för att nå målet, och stödet måste ske i den form som är bäst lämpad för att avhjälpa störningen. Om ett lägre stödbelopp eller en mindre snedvridande form av stöd skulle vara tillräckligt för att avhjälpa en allvarlig störning i hela ekonomin skulle åtgärden i fråga med andra ord inte vara nödvändig. Denna analys bekräftas av EU-domstolens fasta rättspraxis (23).
c.
Proportionalitet
De positiva effekterna av stödåtgärden måste avvägas på lämpligt sätt mot snedvridningen av konkurrensen, så att snedvridningen begränsas till minsta möjliga för att uppnå åtgärdens mål. I artikel 107.1 i EUF-fördraget förbjuds alla selektiva statliga stödåtgärder som kan snedvrida handeln mellan medlemsstaterna. Varje undantag enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget som tillåter statligt stöd måste garantera att stödet är begränsat till vad som krävs för att nå det fastställda syftet med stödet.
Lämplighet
(73)
Som förklarades i skäl 46 ovan är stödordningen utformad på ett sådant sätt att de företag som har drabbats hårdast av krisen inte har rätt till stöd. Stödet är därför inte lämpligt för att åtgärda det påstådda marknadsmisslyckandet i form av att försäkringsskydd från privata försäkringsföretag inte finns att tillgå.
Nödvändighet och proportionalitet: anpassning av premierna till de premier som tas ut av privata kreditförsäkringsföretag
(74)
Även om de uppgifter som Portugal har tillhandahållet tyder på att det finns brister på den privata kreditförsäkringsmarknaden visar de inte, vilket anges i skäl 62 ovan, att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Det går därför inte att slå fast att det statliga ingripandet är nödvändigt.
(75)
Som förklarades i skälen 21 och 64 motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att täcka samma kund.
(76)
När det gäller systemet med kompletterande tilläggsskydd, där beslutet att utvidga skyddet fattas först efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringen har fastställts, måste priset för tilläggsskyddet, som förklarades i skälen 65-67 ovan, spegla en högre risk för möjlig övertäckning.
(77)
Målet att tillhandahålla det försäkringsskydd som enligt uppgift inte finns att tillgå kan också uppnås genom en stödordning som har prissatts på ett sätt som speglar den underliggande risk som staten övertar. Att i stödordningen tillämpa en lägre premie än den premie som skulle tas ut av marknaden för en liknande risk står därför inte i proportion till stödordningens syfte.
(78)
Mot bakgrund av ovanstående kan exportkreditförsäkringsdelen av stödordningen inte anses vara ett stöd till exportörer som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget och den tillfälliga ramen.
(79)
När det gäller artikel 107.3 c i EUF-fördraget är samtliga argument i fråga om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet lika viktiga för analysen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Stödordningens stöd till exportkreditförsäkringsföretag påverkar därför handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
6.3.2 Stödordningens förenlighet i förhållande till inhemska handelsförsäkringsverksamheter
(80)
När det gäller tillämpningen av stödordningen på inhemska transaktioner skulle en inhemsk handelsförsäkring under marknadspriset kunna leda handelstransaktioner bort från export och till inhemska transaktioner och få betydande påverkan på importen. Under normala marknadsförhållanden är därför statligt stöd till förmån för inhemska handelsverksamheter strikt förbjudet. Enligt artikel 107.3 b och artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan emellertid sådant stöd under vissa omständigheter anses förenligt med den inre marknaden. I meddelandet och i den tillfälliga ramen har det därför fastställts kriterier för när stödåtgärder till förmån för kortfristig exportkreditförsäkring ska anses vara förenliga med den inre marknaden. I dessa texter tas emellertid inte inhemska handelstransaktioner upp.
(81)
Trots det anmälde Portugal stödordningen inom ramen för den aktuella finansiella krisen med stöd av den tillfälliga ramen. Med tanke på den aktuella ekonomiska krisens långtgående konsekvenser måste det därför fastställas om stödordningen kan anses förenlig med den inre marknaden redan med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Om så inte är fallet, måste det analyseras om åtgärden kan anses förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3. c i EUF-fördraget.
(82)
I fråga om förenlighet med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget gör denna bestämmelse det möjligt för kommissionen att förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden om syftet är att ”avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”.
(83)
Kommissionen påminner om att artikel 107.3 b i EUF-fördraget ska tillämpas restriktivt och ska avhjälpa en störning som påverkar en medlemsstats hela ekonomi (24). Kommissionen påminner även om, som angavs ovan i skäl 73, att åtgärden måste uppfylla principerna om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet.
(84)
Åtgärden infördes på grund av den aktuella finansiella krisen och är tidsmässigt begränsad.
(85)
Kommissionen har mottagit skrivelser från exportörer och privata försäkringsföretag som tyder på att försäkringsskyddet för inhemska transaktioner har minskat. De portugisiska myndigheterna hävdar att förlustkvoten har ökat med 102 %. Detta konstaterande är emellertid inte avgörande eftersom de uppgifter som de Portugisiska myndigheterna har tillhandahållit visar att det har skett en konstant ökning sedan 2004. Att förlustkvoten konstant ökade även innan den finansiella krisen bröt ut kan vara tecken på ett strukturellt problem på marknaden snarare än på ett marknadsmisslyckande i fråga om inhemsk handelsfinansiering. Kommissionen har därför inte hittat något bevis för att stödordningen är lämplig för att avhjälpa en allvarlig störning och anser att stödordningen inte kan förklaras förenlig med den tillfälliga ramen eller artikel 107.3 b i EUF-fördraget.
(86)
När det gäller huruvida åtgärden kan anses förenlig med meddelandet och artikel 107.3 c i EUF-fördraget är syftet med stödordningen att avhjälpa bristen på tillgång till försäkringsskydd på försäkringsmarknaden. Eftersom det rör sig om ett kompletterande tilläggssystem, som ger ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i valet av stödmottagare till privata försäkringsföretag, riskerar stödordningen att leda till att de företag som befinner sig i en jämförbar situation som de företag som ges försäkringsskydd, men som har drabbats hårdare av krisen, nekas skydd. Dessa företag har helt förlorat sitt försäkringsskydd, snarare än delvis fått det indraget. Dessutom ger åtgärden inte bara stödmottagarna extra skydd, det ger dem även en prisfördel, eftersom premierna ligger under marknadspriset. Som redan har konstaterats motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att skydda samma kund, medan den omständigheten att gränsen för skydd har utökats till dubbla den ursprungliga gränsen innebär en högre risk som inte återspeglas i premien. Stödordningens prisnivå kan inte motiveras i förhållande till behovet av att åtgärda bristen på tillgång till försäkringsskydd. Med tanke på den potentiella snedvridningen av marknaden står stödordningen därför inte i proportion till det fastställda målet.
(87)
Kommissionen konstaterar därför att det statliga stöd som beviljats inhemska försäkringsföretag inte uppfyller villkoren i artikel 107.3 b eller 107.3 c i EUF-fördraget och att stödet därför är oförenligt med den inre marknaden.
7. SLUTSATSER
(88)
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att stödordningen beviljar stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och att detta stöd därför inte kan anses förenligt med den inre marknaden.
8. ÅTERKRAV
(89)
Enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (25) ska kommissionen, vid negativa beslut i fall av olagligt stöd, besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren. Endast stöd som är oförenligt med den inre marknaden ska återkrävas.
(90)
Syftet med återkrav är att återställa den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades. Detta har uppnåtts när stödmottagarna har återbetalat det oförenliga stödet. Då förlorar de nämligen den fördel som de har haft på marknaden i förhållande till sina konkurrenter. Det belopp som återkrävs måste vara sådant att den ekonomiska fördel som stödmottagarna har getts undanröjs.
(91)
Eftersom inget lämpligt marknadspris finns att tillgå för det statliga försäkringsskyddet måste ett riktmärke definieras för att exakt kunna beräkna stödbeloppets storlek. Som anges i punkt 4.2 första strecksatsen i kommissionens tillkännagivande om garantier (26), kan ”kontantbidragsekvivalenten” för en enskild garanti beräknas på samma sätt som bidragsekvivalenten för ett mjukt lån. Stödbeloppet kan således beräknas som skillnaden mellan ett teoretiskt marknadspris och det pris som fås tack vare den statliga garantin efter att eventuella premier som har betalats har dragits av.
(92)
När det gäller stödet till försäkringsföretag innebär fördelen att försäkringsföretagen behåller sin marknadsandel. Utan stödet skulle en annan marknadsaktör kunnat ha tillhandahållit försäkringsskyddet. Som förklaras ovan i skäl 35 baseras konkurrensen på marknaden framför allt på volymer och inte på priser. Det är dessutom vedertagen marknadspraxis att fastställa ett genomsnittspris för hela portföljen, som sedan ska försäkras hos samma försäkringsföretag (27), så att man undviker att det försäkrade företaget plockar det bästa från olika försäkringsgivare. Ett sådant selektivt val kan inträffa om det försäkrade företaget enbart betalar ett genomsnittspris för högriskkunder och inte försäkrar lågriskkunderna eller försäkrar lågriskkunder hos ett annat försäkringsföretag. Om en annan marknadsaktör hade tillhandahållit exportörerna försäkringsskydd upp till hela den begärda kreditgränsen, även om detta hade skett till ett högre pris, skulle exportörerna därför förmodligen ha flyttat alla sina försäkringar till den alternativa försäkringsgivaren. Den ekonomiska fördelen är vinstmarginalen på den volym som varje privat försäkringsföretag försäkrar minskat med kostnaderna kopplade till denna volym. Dessa inslag, översatta till vinster realiserade av privata försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som staten tillhandahöll ett kompletterande tilläggsskydd, skulle ha kommit en annan marknadsaktör till del om stödordningen inte hade funnits. Stödet till förmån för försäkringsföretag beräknas därför som den vinst som realiseras av de försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som ordningen gällde till följd av deras täckning av enskilda exportörer och inhemska handelsföretag som deltar i stödordningen. Fördelen för de kunder som deltar i stödordningen bör beräknas utifrån varje enskilt försäkringsföretag som deltar i stödordningen, och om vinsten överstiger gränsen för stöd av mindre betydelse bör stödet återkrävas.
(93)
När det gäller exportörerna skulle stödmottagarna ha betalat ersättning för det statliga skyddet i enlighet med marknadsvillkoren. Beloppet bör därför beräknas som skillnaden mellan det faktiska marknadspriset, justerat för ändringen av risknivån. Kommissionen har utvecklat en metod för att beräkna det belopp som ska återkrävas (se bilagan till detta beslut) som grundas på rimliga antaganden och vedertagen marknadspraxis. Enligt denna metod är ett teoretiskt marknadspris för det skydd som staten garanterar lika med 110 % av det pris (i form av premier) som det privata försäkringsföretaget tar ut av varje enskild exportör. Eftersom det pris som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av det privata försäkringsföretaget är det belopp som ska återkrävas för varje transaktion lika med det belopp som staten tagit ut enligt stödordningen multiplicerat med 5/6.
(94)
Det belopp som avses i skäl 93 utgör det belopp som ska återkrävas, plus upplupen ränta på detta belopp från och med den dag stödet gjordes tillgängligt för stödmottagarna (datumet för de enskilda garantierna) fram till dess stödet har återbetalats. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (28), ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008 (29).
(95)
Förevarande beslut ska genomföras omgående, framför allt i fråga om återkrav av alla enskilda stöd som beviljats enligt stödordningen med undantag av de stöd som uppfyller de villkor som fastställts i förordningar som antagits i enlighet med artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EG) nr 994/98 (30) eller i någon annan godkänd stödordning upp till högsta tillämpliga stödnivån eller gränsen för stöd av mindre betydelse för detta slags stöd.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd till förmån för det system för kortfristig exportkreditförsäkring som Portugal genom tillämpning av lagdekret nr 175/2008 om inrättande av Finova av den 26 augusti 2008 och lagdekret om 211/1998 om fastställande av bestämmelser för kreditgarantibolag av den 16 juli 1998 (ändrad genom lagdekret 19/2001 av den 30 januari 2001 och lagdekret nr 309-A/2007 av den 7 september 2007) olagligen har beviljat i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
Individuellt stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 och som, vid den tidpunkt det beviljades, uppfyller de villkor som anges i en förordning som har antagits i enlighet med artikel 1 i förordning (EG) nr 994/98 eller i någon annan godkänd stödordning är förenligt med den inre marknaden upp till högsta tillämpliga stödnivån eller gränsen för stöd av mindre betydelse för detta slags stöd.
Artikel 3
1. Portugal ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag då det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004, ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008.
4. Portugal ska omedelbart avskaffa den stödordning som avses i artikel 1 och upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 4
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Portugal ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 5
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Italien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot genom stödordningen.
b)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
c)
En detaljerade beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
d)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Portugal ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Portugal ska på kommissionen begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Portugal ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till Republiken Portugal.
Utfärdat i Bryssel den 23 november 2011.