ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 8 mars 2011
om det statliga stöd C 24/09 (f.d. N 446/08) - som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag, lagen om grön elektricitet
[delgivet med nr K(2011) 1363]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/528/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av deras synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 27 juni 2008 tillkännagav Österrike genom en förhandsanmälan sin avsikt att ändra den gällande österrikiska lagen om grön elektricitet (Ökostromgesetz, nedan kallad ÖSG), som kommissionen 2006 hade godkänt i en tidigare version som ett stöd som är förenligt med den inre marknaden (2). Den 4 september 2008 anmälde Österrike ÖSG i dess nya lydelse och det är denna version som behandlas i detta beslut från kommissionen.
(2)
Genom en skrivelse av den 28 oktober 2008 begärde kommissionen kompletterande upplysningar. Efter en skriftlig påminnelse lämnade Österrike kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 22 december 2008. I anslutning till ett möte med företrädare för Österrike den 11 februari 2009 begärde kommissionen kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 19 februari 2009 och Österrike lämnade dessa genom en skrivelse av den 17 mars 2009. Genom en skrivelse av den 8 maj 2009 begärde kommissionen kompletterande upplysningar, som Österrike tillhandahöll genom skrivelser av den 9 och 19 juni 2009.
(3)
Den 9 juli 2008 mottog kommissionen ett klagomål mot ÖSG från österrikiska Bundesarbeitskammer gällande en ÖSG-åtgärd till förmån för energiintensiva företag.
(4)
Den 22 juli 2009 antog kommissionen ett hybridbeslut, som innebar att åtgärderna till förmån för producenter av grön elektricitet godkändes. Kommissionen förklarade att dessa åtgärder var förenliga med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (nedan kallade riktlinjerna för stöd till miljöskydd) (3), men beslöt ändå att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende ÖSG:s befrielsemekanism för energiintensiva företag (4).
(5)
Genom en skrivelse av den 23 juli 2009 underrättade kommissionen Österrike om detta beslut och uppmanade Österrike att lämna alla upplysningar som behövs för att bedöma åtgärden.
(6)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärden i fråga.
(7)
Genom en skrivelse av den 19 augusti 2009 inkom Österrike med en begäran om förlängning av tidsfristen, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 9 september 2009. Österrike inkom slutligen med sina synpunkter den 8 oktober 2009.
(8)
Under tiden lämnade österrikiska Bundesarbeitskammer sina synpunkter om åtgärden till förmån för energiintensiva företag genom en skrivelse av den 7 oktober 2009. Denna skrivelse överlämnades till Österrike med en begäran om yttrande. Österrike inkom med sina synpunkter den 23 december 2009 och lämnade kompletterande upplysningar den 23 april 2010.
(9)
Genom skrivelser av den 21 juni 2010 och den 19 juli 2010 uppmanade kommissionen Österrike att inkomma med kompletterande upplysningar, som lämnades den 13 september 2010. På Österrikes begäran genomfördes ett möte mellan kommissionen och företrädare för Österrike den 9 juli 2010.
(10)
Genom en skrivelse av den 24 november 2010 framhöll Österrike ÖSG:s betydelse för Österrike och bad om ett beslut i frågan senast i början av december 2010. Kommissionen svarade på denna skrivelse den 7 december 2010. Den 9 december 2010 genomfördes ytterligare ett möte med företrädare för Österrike.
(11)
Genom en skrivelse av den 30 december 2010 tog Österrike tillbaka de argument som hade lagts fram under förfarandet för denna åtgärd och ansökte om kommissionens godkännande av befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Kommissionen svarade på denna skrivelse den 25 januari 2011.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(12)
Genom sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen den ändrade versionen av ÖSG. Detta gäller med undantag endast för 22 c § i ÖSG, som innehåller befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Mot denna bakgrund begränsas beskrivningen till denna mekanism.
2.1 Beskrivning av befrielsemekanismen för energiintensiva företag
(13)
Enligt del 3 i ÖSG ska Österrike bevilja ett eller flera företag koncession att bedriva verksamhet som clearingcentral för grön elektricitet. Koncessionshavarens ansvar består framför allt i att köpa grön elektricitet till ett fast pris av producenterna och sälja denna gröna elektricitet till ett fast pris till elleverantörerna. Elleverantörerna är skyldiga att köpa en viss procentsats av sitt totala utbud från clearingcentralen för grön elektricitet. Denna procentsats ska motsvara den genomsnittliga andelen grön elektricitet av hela Österrikes elmix.
(14)
Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) har nu som enda clearingcentral för grön elektricitet beviljats en landsomfattande koncession av Österrike. OeMAG är ett privaträttsligt aktiebolag, som granskas av en utnämnd revisor. Det österrikiska förbundsministeriet för ekonomi och arbete samt den österrikiska energitillsynsmyndigheten E-Control GmbH har tillsynsansvar för OeMAG. De relevanta delarna för att genomföra åtgärden till förmån för energiintensiva företag (t.ex. villkoren för eldistribution till eldistributörerna, vilket pris som ska betalas av distributörerna samt förbrukarnas bidrag) fastställs i förväg av de österrikiska myndigheterna genom lag eller förordning. Tvister mellan de deltagande företagen ska regleras i domstol och inte genom ett administrativt förfarande.
(15)
OeMAG är ett aktiebolag som ägs av de företag som är systemansvariga för överföringssystemen samt banker och industriföretag. Verbund-APG innehar 24,4 procent av aktierna, medan VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG och Smart Technologies innehar vardera 12,6 procent av OeMAG-aktierna. Verbund-APG är ett helägt dotterbolag till Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), som ägs till 51 procent av Republiken Österrike. VKW Netz AG ägs av Illwerke AG, som i sin tur ägs till 95,5 procent av delstaten Vorarlberg. TIWAG-Netz AG ägs av TIWAG AG, som i sin tur ägs till 100 procent av delstaten Tyrolen, CISMO GmbH ägs av Oesterreichische Kontrollbank AG samt av de företag som är systemansvariga för överföringssystemen och el- och gasföretag, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ägs av österrikiska banker, Investkredit Bank AG ägs huvudsakligen av kreditföreningar och Smart Technologies ägs av Siemens. Därmed innehas 49,6 procent av OeMAG-aktierna av offentligt kontrollerade aktieägare och 50,4 procent av privat kontrollerade aktieägare. Kommissionen har inga indikationer på att de offentligt kontrollerade aktieägarna kan utöva kontroll eller åtminstone gemensam kontroll över OeMAG.
(16)
På grund av en mekanism i 22 c § första stycket ÖSG kan energiintensiva företag begära att eldistributörerna inte ska leverera grön elektricitet till dem. För detta krävs att energiintensiva företag kan styrka att
a)
de har rätt till återbetalning i den mening som avses i lagen om återbetalning av energiskatt, och
b)
utgifterna för grön elektricitet uppgår till minst 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet.
Befrielse beviljas efter ansökan till österrikiska energitillsynsmyndigheten Energie-Control GmbH.
(17)
Om befrielse beviljas tillåts elleverantörerna inte att ta ut merkostnaderna för grön elektricitet från dessa stora elförbrukare.
(18)
I 22 c § femte stycket ÖSG fastställs det att ”kontrakt mellan eldistributörer och [stora el-]förbrukare måste ha en obligatorisk bestämmelse om att distributörerna […] inte levererar grön elektricitet till dessa kunder och inte för över extrakostnaderna för grön elektricitet. Eventuella bestämmelser som strider mot detta är ogiltiga.” (6)
(19)
Om ett energiintensivt företag har beviljats befrielse från köpskyldigheten, ska det enligt 22 c § andra stycket ÖSG betala en kompensationsavgift till OeMAG motsvarande 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet föregående kalenderår.
2.2 Sammanfattning av innehållet i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet
(20)
I sin anmälan hävdade de österrikiska myndigheterna att befrielsemekanismen skulle bedömas oberoende av den allmänna stödordningen för producenter av grön elektricitet, eftersom den endast avsåg det ”privaträttsliga avtalsförhållandet” mellan energiintensiva företag och eldistributörer. De österrikiska myndigheterna argumenterade att detta undantag inte utgjorde något statligt stöd och, om så ändå vore fallet, skulle det vara ett förenligt stöd i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(21)
Redan i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet fastställde emellertid kommissionen - vad gäller frågan om det föreligger ett stöd - att ”befrielsen” från en finansieringsmekanism inte kan bedömas oberoende av finansieringsmekanismen i sig. Kommissionen ansåg att ett ”undantag” (befrielse) genom sin definition oupplösligt hänger samman med ”regeln” samt att befrielsemekanismen utgör en integrerad del av det allmänna regelverket och därmed måste bedömas i stödrättsligt avseende. Enligt lagen kan dessutom eldistributörer ansöka om befrielse från att betala inmatningspriset om en hög andel av deras kunder är företag som har beviljats undantag. Detta innebär att regelverket också skulle kunna leda till direkta förluster för OeMAG, vilket stärker slutsatsen att det rör sig om ett statligt stöd (7).
(22)
Kommissionen var tveksam till om befrielsemekanismen var förenlig med reglerna om statligt stöd. Mot denna bakgrund beslöt kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet med avseende på befrielsemekanismen.
(23)
Eftersom kommissionen ännu inte har fattat något definitivt beslut, beviljade de österrikiska myndigheterna befrielsemekanismens förmåner (8) med stöd av den möjlighet som ges genom den tillfälliga gemenskapsramen att bevilja stöd upp till ett belopp på 500 000 euro under perioden 1 januari 2008-31 december 2010 (9). Kommissionen har godkänt ordningen ”Begränsat stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden enligt den tillfälliga gemenskapsramen (”Österrikes ordning för mindre stöd”)” (N 47 a/09) (10). Ordningen är tillämplig på företag som inte befann sig i svårigheter den 1 juli 2008 och omfattar samtliga näringsgrenar med undantag för fiskesektorn och primärproduktion av jordbruksprodukter. Mer än 2 000 företag omfattas av åtgärden.
3. ÖSTERRIKES SYNPUNKTER
(24)
Liksom i sin förhandsanmälan och anmälan vidhåller de österrikiska myndigheterna att åtgärden till förmån för energiintensiva företag inte utgör något statligt stöd eftersom den inte omfattar några statliga medel och inte är selektiv.
(25)
Även om befrielsemekanismen skulle utgöra ett statligt stöd, kan den anses förenlig med den inre marknaden i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, artikel 25 i förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning) (11) (nedan kallad AGUF) och artikel 17 i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (12) (nedan kallat direktivet om energibeskattning).
3.1 Statliga medel och ansvar
(26)
Vad gäller statliga medel anser de österrikiska myndigheterna att ÖSG är utformad på samma sätt som den tyska lagen om främjande av förnybar energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG), som enligt de österrikiska myndigheternas mening inte leder till förlust av statliga medel. De österrikiska myndigheterna hänvisar här till domstolens dom i målet PreussenElektra (13).
(27)
Enligt de österrikiska myndigheterna uppvisar befrielsemekanismerna i ÖSG och EEG följande gemensamma drag:
a)
I båda systemen får elleverantörerna stå för de merkostnader som uppstår till följd av det garanterade inmatningspriset, eftersom de måste köpa en viss andel förnybar energi till ett fast pris.
b)
I båda systemen är elleverantörerna inte skyldiga att köpa grön elektricitet till kunder som är undantagna från skyldigheten att köpa grön elektricitet.
c)
I båda systemen är det marknadsaktörer som inte har offentliga förvaltningsuppgifter som är skyldiga att köpa grön elektricitet från producenterna. Dessa marknadsaktörer har en lagstadgad rätt att föra över merkostnaderna på elleverantörerna och i samband med detta är de aktuella köpskyldigheterna och priserna fastställda i lag.
d)
I båda systemen kontrollerar tillsynsmyndigheten så att företagen som är skyldiga att köpa grön elektricitet från producenterna inte får en alltför hög kompensation.
(28)
I punkterna 42-48 i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet förklarade kommissionen varför och i vilket avseende som den bedömda åtgärden är jämförbar med den åtgärd som behandlas i domstolens dom i målet Essent (14). De österrikiska myndigheterna tillbakavisar denna slutsats av följande skäl:
a)
OeMAG är ingen instans som har något statligt förordnande att ta ut avgifter. I detta sammanhang hänvisar de österrikiska myndigheterna på nytt till Tyskland, där nätoperatörerna enligt myndigheterna har exakt samma roll som OeMAG.
b)
OeMAG är ett privat företag och inget offentligt organ som de organ som behandlas i domarna i målen Air France (15) och Salvat Père (16). I detta sammanhang framhåller de österrikiska myndigheterna att staten varken har befogenhet att utnämna personer till företagets ledning eller styrelse, någon vetorätt i fråga om OeMAG:s beslut eller några tillsynsbefogenheter. Staten har inte heller någon befogenhet att överta OeMAG:s uppgifter.
c)
Tvister rörande OeMAG ska avgöras i domstol.
d)
Den enda offentliga kontroll som utförs i fråga om OeMAG är den österrikiska revisionsrättens efterhandskontroll.
e)
Statsbudgeten täcker inte OeMAG:s eventuella förluster. De offentliga myndigheternas insats begränsas till att fastställa priserna för köp och försäljning av grön elektricitet. Därmed utgör detta ingen belastning för statsbudgeten, vilket hävdades i målen Sloman Neptun (17) och Pearle (18).
f)
Energie-Control GmbH saknar utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bevilja undantaget enligt 22 c § ÖSG.
g)
Det totala belopp som elleverantörerna betalar till OeMAG berörs inte av befrielsemekanismen. Det enda som ändras är det totala beloppets fördelning mellan de olika kategorierna av förbrukare.
3.2 Selektivitet
(29)
De österrikiska myndigheterna hävdar att befrielsen för energiintensiva företag inte utgör något statligt stöd eftersom den inte är selektiv.
(30)
Myndigheterna erinrar om att energiintensiva företag endast delvis har undantagits från finansieringen av stödet till producenter av grön elektricitet. De måste betala en kompensationsavgift på 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde direkt till OeMAG och bidrar därmed fortfarande till finansieringen av stödet till producenter av grön elektricitet.
(31)
Med stöd av målet Adria-Wien Pipeline (19) argumenterar de österrikiska myndigheterna att åtgärden varken är begränsad till vissa sektorer de jure eller är selektiv de facto. Även om selektivitet hade förelegat prima facie, skulle det i varje fall vara motiverat på grund av systemets logik.
(32)
De-jure-selektivitet: Enligt ÖSG är det varken enbart vissa sektorer eller företag av en viss storlek som är stödberättigade, och några andra selektiva kriterier föreskrivs inte heller. Till stöd för sitt resonemang anför de österrikiska myndigheterna att det inte finns något i rättspraxis som tyder på att enbart fastställandet av ett visst nettoproduktionsvärde skulle innebära att det kriterium om ”selektivitet” som krävs för att det ska föreligga ett statligt stöd är uppfyllt. De österrikiska myndigheterna påpekar vidare att åtgärden inte omfattar några begränsningar i fråga om vissa sektorer, företagens storlek eller andra selektiva kriterier. Myndigheterna understryker också att den tidsbegränsade ordningen berör åtgärden 19 olika sektorer och ungefär 2 300 företag. Åtgärden anses därför inte vara selektiv de jure.
(33)
De-facto-selektivitet: Det stora antalet sektorer och företag som utnyttjar befrielsemekanismen och det faktum att åtgärden inte omfattar några begränsningar i fråga om vissa sektorer, företagens storlek eller andra selektiva kriterier utgör enligt de österrikiska myndigheterna belägg för att åtgärden de facto är en allmän åtgärd. Denna ståndpunkt anses också kunna stödjas genom målet Adria-Wien Pipeline. Enligt de österrikiska myndigheterna prövade domstolen i detta mål en partiell ersättning av en energiskatt som beviljades företag med en energiskatt på mer än 0,35 procent av sitt nettoproduktionsvärde. Domstolen anförde följande: ”(…) Nationella bestämmelser, som föreskriver partiell återbetalning av energiskatt som tas ut på naturgas och elenergi utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget (…) [nu artikel 107 FEUF), när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning (20).”
(34)
Berättigande till följd av systemets logik: När det gäller refinansierings- och befrielsemekanismen konstaterar de österrikiska myndigheterna att differentieringen av finansieringssidan har utformats i enlighet med andra skatte- och avgiftsfinansierade system. Eftersom företagens bärkraft beaktas vid en sådan differentiering, är denna i linje med systemets logik och utgör därför inte något stöd. Enligt de österrikiska myndigheterna har kommissionen också gjort denna bedömning i två tidigare stödärenden (21).
(35)
De österrikiska myndigheterna påpekar vidare att de miljöfördelarna med ÖSG inte påverkas negativt av befrielsemekanismen, eftersom stödvolymen för produktion av grön elektricitet inte har sänkts. Att sänka miljökostnaderna för vissa företag är det enda sättet att skapa en långsiktig finansieringsmekanism för grön elektricitet och en sådan mekanism är nödvändig för att säkerställa att förnybara energikällor främjas.
3.3 Förenlighet
(36)
Vad gäller förenligheten anför de österrikiska myndigheterna att man skulle kunna se en analogi mellan befrielsemekanismen och kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(37)
Kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (punkterna 151-159) innehåller bestämmelser för statligt stöd som beviljas i form av nedsättning av eller befrielse från miljöskatter. Två olika bedömningar ska göras: När det gäller gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter anses stöd i form av skattenedsättning eller skattebefrielse vara förenliga med den inre marknaden om stödmottagaren åtminstone betalar gemenskapens lägsta skattenivå i enlighet med direktivet om energibeskattning (22). Om åtgärden omfattar skattenedsättningar av och skattebefrielser från gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter som överstiger gemenskapens lägsta skattenivåer eller om åtgärden omfattar nedsättningar av eller skattebefrielser från miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, måste medlemsstaterna lämnade detaljerade uppgifter om varje åtgärds nödvändighet och proportionalitet.
(38)
I detta sammanhang föreslår de österrikiska myndigheterna en analog tillämpning av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, som avser åtgärder i form av nedsättning av eller befrielse från miljöskatter. Enligt de österrikiska myndigheternas argumentation kan åtgärden framför allt bedömas i analogi med bestämmelserna om gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter. Med denna rättsliga grund kan befrielsemekanismen anses vara förenlig med den inre marknaden, om de berörda företagen fortsätter att betala den lägsta skattenivå som har fastställts i direktivet om energibeskattning, dvs. 0,5 euro/MWh, vilket redan är fallet. Av detta framgår att inmatningsprissystemets ytterligare undantag i form av en partiell befrielse från att betala ett visst belopp till finansieringen kan anses vara förenlig med den inre marknaden, eftersom det resterande beloppet för att finansiera stödet till produktion av grön elektricitet fortfarande utgör ett komplement till den lägsta elskatten.
(39)
Enligt de österrikiska myndigheterna leder befrielsemekanismen åtminstone indirekt till ett högre miljöskydd. I detta sammanhang anses befrielsemekanismen vara nödvändig för att möjliggöra en generell höjning av det belopp som elförbrukarna betalar för grön elektricitet.
(40)
Till stöd för detta argument jämför de österrikiska myndigheterna lydelsen i punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen (AGUF) (23). Genom att jämföra formuleringen i AGUF i flera olika språkversioner drar de österrikiska myndigheterna slutsatsen att artikel 25 AGUF har en vidare betydelse än punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd: Enligt punkt 152 i riktlinjerna är en förutsättning för nedsättningar av miljöskatter att det finns miljöskatter som gemenskapsrättsligt är fullständigt harmoniserade, medan det kan härledas ur artikel 25 AGUF att nedsättningar av miljöskatter - t.ex. nedsättningar av en elavgift enligt direktivet om energibeskattning - undantas redan när de uppfyller kraven i direktivet om energibeskattning (direktiv 2003/96/EG). Av detta framgår att de bestämmelser som föreskrivs i direktivet om energibeskattning för skattenedsättningar ingår i befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Logik, bedömningar och normativa element i direktivet om energibeskattning samt i bestämmelser som hänvisar till direktivet om energibeskattning, t.ex. artikel 25 AGUF, anses därför vara tillämpliga på den föreslagna befrielsemekanismen. Såväl befrielsemekanismen som det österrikiska belastningssystemet för elförbrukningen skulle därmed uppfylla kraven i direktivet om energibeskattning och därmed vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 25 AGUF respektive i analogi med artikel 25 AGUF (24).
(41)
I detta sammanhang erinrar de österrikiska myndigheterna om medlemsstaternas kritiska reaktioner i samband med att kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd utarbetades. Myndigheterna hänvisar även till Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive av den 7 juli 2006 (25). Av detta gemensamma dokument framgick det tydligt att medlemsstaterna behövde flexibilitet för att kunna genomföra en ändamålsenlig differentiering. Befrielser eller differentierade nivåer ansågs också höra till miljöskatternas och miljöavgifternas karaktär och logik. Medlemsstaterna uttalade sig alltså för en vid tolkning av riktlinjerna för stöd till miljöskydd och AGUF.
(42)
Slutligen redogör de österrikiska myndigheterna ingående för att det finns liknande system i andra medlemsstater och understryker att ÖSG till stor del kan jämföras med bestämmelserna i den tyska lagen om främjande av förnybar energi (EEG). Eftersom de österrikiska energiintensiva företagen konkurrerar med företag i andra medlemsstater (t.ex. Tyskland) och i tredje land, är befrielsemekanismen viktig för att förhindra nackdelar i den internationella konkurrensen.
4. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(43)
Efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts inkom österrikiska Bundesarbeitskammer med synpunkter. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 miljoner medlemmar, anser att ÖSG:s finansieringssystem omfattar ett statligt stöd. Detta organ stöder inte heller de österrikiska myndigheternas ståndpunkt om att befrielsemekanismen till förmån för stora elförbrukare är förenlig med reglerna om statligt stöd. Bundesarbeitskammer understryker att den här mekanismen leder till en ytterligare belastning för de små och medelstora företagen och hushållen, som får stå för merkostnaderna för grön elektricitet utan att vara huvudförbrukare. Denna situation skulle leda till en snedvridning av konkurrensen till nackdel för små och medelstora företag.
(44)
I sina synpunkter hänvisar Bundesarbeitskammer till kommissionens beslut av den 4 juli 2006 (26), där kommissionen redan har bedömt inmatningspriserna som statligt stöd. Eftersom den rättsliga ramen för inmatningspriser inte har ändrats sedan dess, utgör stödsystemet enligt ÖSG i 2008 års lydelse fortfarande ett statligt stöd. Bundesarbeitskammer frågar därför hur det kommer sig att de österrikiska myndigheterna nu har en annan ståndpunkt än den som angavs i anmälan av den tidigare versionen av ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer delar inte de österrikiska myndigheternas ståndpunkt att storförbrukarnas befrielse från köpskyldigheten enligt ÖSG skulle vara jämställbar med taket för energiskatter. Med hänvisning till ett tidigare kommissionsbeslut om tillstånd i fråga om energiskattetaket skulle de österrikiska myndigheterna nu också otillåtet ansöka om tillstånd för befrielsemekanismen för storförbrukare. Bundesarbeitskammer anser emellertid att denna analogi är otillåten.
(46)
Taket för energiskatter utgör ett skattestöd som åtminstone indirekt syftar till att förbättra miljöskyddet, medan befrielsen i fråga om köpskyldigheten för energiintensiva företag inte kan anses falla under riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(47)
Eftersom ÖSG framför allt föreskriver att storförbrukare ska befrias från en sådan köpskyldighet, kan denna bestämmelse inte anses vara en befrielse från eller en nedsättning av miljöskatter i den mening som avses i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(48)
Även om kapitel 4 kunde tillämpas analogt, skulle befrielsemekanismen inte vara förenlig med den inre marknaden av följande skäl: Någon tioårsbegränsning för åtgärden har inte fastställts. En eventuell ökning av produktionskostnaderna för de berörda sektorerna (t.ex. papper, stål) kan dessutom överföras till köparna, eftersom priselasticiteten är tillräckligt stor med nuvarande marknadsläge. Därmed uppfyller befrielsemekanismen inte det krav som fastställs i punkt 158 c i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(49)
Befrielsen är inte heller proportionerlig eftersom energiintensiva förbrukare inte behöver köpa någon grön elektricitet, vilket leder till ett fördröjt genomslag för alternativ energi. De små och medelstora företagen och hushållen får dessutom själva bära merkostnaderna för produktion av grön elektricitet, trots att de bara förbrukar lite energi. Därmed uppfylls inte heller det krav som fastställs i punkt 159 a i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(50)
Det finns inga avtal i den mening som avses i punkt 159 c i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, varigenom de berörda stora energiförbrukarna åtar sig att nå de eftersträvade ÖSG-målen. Syftet med befrielsemekanismen till förmån för storförbrukare är slutligen inte att uppnå energieffektivitet eller ett miljövänligt energiutnyttjande, utan tvärtom ett undantag till att alla ska vara med och bidra till att uppnå de miljöpolitiska mål som också har fastställts på EU-nivå.
(51)
Enligt Bundesarbeitskammer är därmed den aktuella 22 § ÖSG ett driftsstöd sui generis, som inte faller under riktlinjerna för stöd till miljöskydd eftersom bestämmelsen inte är till någon nytta för miljön. Eftersom stödet varken är tidsbegränsat eller degressivt och med tiden leder till en snedvridning av konkurrensen, något som framför allt är till nackdel för de små och medelstora företagen, bör det enligt Bundesarbeitskammer inte tillåtas.
5. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
(52)
Kommissionen har bedömt den anmälda åtgärden på grundval av artikel 107 ff. i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 61 ff. i EES-avtalet (27).
(53)
Kommissionen påminner först och främst om att den anmälda lagen omfattar två olika åtgärder, som båda har bedömts inom ramen för kommissionens beslut av den 22 juli 2009 (28). För det första omfattar ÖSG stöd i form av inmatningspriser till förmån för producenter av grön elektricitet. För det andra innehåller ÖSG en bestämmelse om att energiintensiva företag - under vissa förutsättningar - (partiellt) kan befrias från skyldigheten att betala inmatningspriset. I sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen inmatningspriserna till förmån för producenter av grön elektricitet som ansågs vara ett stöd som är förenligt med den inre marknaden, men var också tveksam till om befrielsemekanismen var förenlig med reglerna om statligt stöd och inledde därför ett formellt granskningsförfarande för denna del av ÖSG. I sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen visserligen stödet till producenter av grön elektricitet, vilket ansågs vara förenligt med den inre marknaden, men tog inte definitiv ställning i frågan om de energiintensiva företagens befrielse från köpskyldigheten utgjorde ett statligt stöd och om befrielsemekanismen i så fall är förenlig med reglerna om statligt stöd. Dessa frågor behandlades i det formella granskningsförfarandet, som föregick detta beslut. Som visas nedan är det emellertid betydelsefullt att de medel som fördelas via OeMAG till producenter av grön elektricitet klassificeras som statliga medel i beslutet av den 22 juli 2009 när man ska undersöka de statliga medlen i den mekanism som befriar energiintensiva företag från att bidra till dessa medel.
5.1 Förekomst av statligt stöd
(54)
En åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om 1) åtgärden medför en fördel för stödmottagaren, 2) åtgärden finansieras av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 3) vissa företag eller sektorer gynnas till följd av åtgärden och 4) åtgärden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
5.1.1 Fördel
(55)
Uppstår den förmodade fördelen till följd av en befrielse eller partiell befrielse från en reglerad avgift, ska det enbart klargöras om en statlig åtgärd inom ramen för ett lagstadgat system gynnar vissa företag eller viss produktion i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt jämfört med andra företag, som sett till syftet med den aktuella åtgärden de jure och de facto befinner sig i en jämförbar situation (29).
(56)
I det aktuella ärendet syftar den aktuella åtgärden till att få intäkter från elförbrukare för att finansiera produktionen av grön elektricitet. De energiintensiva företagen är de facto och de jure att jämställa med alla andra elförbrukare eftersom de alla behöver el och får sin el från elleverantörer, som å sin sida är skyldiga att köpa en viss mängd grön elektricitet till ett fast pris som fastställs genom lag eller förordning (clearingpriset). Utan befrielsemekanismen betalar de energiintensiva företagen elleverantörerna för merkostnaderna för grön elektricitet, vilket specificeras på deras elräkning. Elleverantörerna överför då de merkostnader som uppstår till följd av att de är skyldiga att köpa grön elektricitet från clearingcentralen för grön elektricitet. Samtidigt finns det andra elförbrukare som befinner sig i samma faktiska och rättsliga situation, eftersom de alla köper el, men som inte har denna möjlighet. Mot denna bakgrund gynnar befrielsemekanismen energiintensiva företag jämfört med alla andra elförbrukare.
(57)
På grund av den befrielse som beviljas av E-Control GmbH har emellertid energiintensiva företag rätt att begära att grön elektricitet inte ska levereras till dem, och elleverantörerna får enligt lag inte överföra de kostnader som uppstår till följd av skyldigheten att köpa grön elektricitet från clearingcentralen för grön elektricitet på de företag som befrielsen omfattar. I stället betalar energiintensiva företag in 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde till clearingcentralen.
(58)
Mot denna bakgrund leder befrielsemekanismen till att det införs ett tak från och med en viss nivå för det bidrag som energiintensiva företag betalar till clearingcentralens intäkter. Enligt bestämmelserna är de följaktligen befriade från en avgift som de hade fått betala under normala marknadsförhållanden. Av detta följer att det uppstår en fördel för de företag som kan utnyttja befrielsemekanismen.
(59)
Enligt de österrikiska myndigheternas uppgifter skulle denna lättnad totalt sett kunna uppgå till uppemot 44 miljoner euro per år (30). Åtgärden utgör följaktligen en fördel för dessa energiintensiva företag.
5.1.2 Statliga medel och stöd som kan tillskrivas staten
För att fördelar ska anses vara statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt krävs det enligt domstolens fasta rättspraxis att de tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel (31).
(60)
Här lade de österrikiska myndigheterna fram en dubbel argumentation. För det första skulle de medel som stod under OeMAG:s kontroll inte tillskrivas staten. För det andra - för den händelse att de medel som kontrolleras av OeMAG ändå skulle tillskrivas staten - utgör de förluster av OeMAG-intäkter som uppstår till följd av befrielsemekanismen ändå inte förluster av statliga medel, eftersom staten inte skjuter till några medel under OeMAG-nivån (dvs. de energiintensiva förbrukarnas och eldistributörernas nivå).
(61)
Kommissionen konstaterar att befrielsemekanismen för energiintensiva företag leder till att clearingcentralen OeMAG:s intäkter minskar, eftersom elleverantörerna inte behöver köpa grön elektricitet till energiintensiva företag som har beviljats befrielse och de energiintensiva företagens direkta betalningar till OeMAG blir lägre än de skulle ha blivit om de energiintensiva företagen inte hade omfattats av befrielsen.
(62)
Kommissionen måste därför fastställa om de medel som kontrolleras av clearingcentralen OeMAG utgör statliga medel på grundval av ÖSG. I så fall skulle den aktuella åtgärden leda till förluster av statliga intäkter och därmed finansieras med statliga medel.
(63)
I målet Essent (32) hade SEP, ett företag som ägs av olika nederländska elproducenter, av staten anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse: att från elnätsanvändarna ta ut de avgifter som påförts dem. Enligt bestämmelserna fick SEP endast använda intäkterna från dessa avgifter till ett ändamål som föreskrivs i lag, nämligen till att kompensera för elföretagens strandade kostnader i samband med liberaliseringen av elmarknaden.
(64)
Enligt domstolens dom utgör de avgifter som tas ut av SEP statliga medel, eftersom följande förutsättningar är uppfyllda:
a)
Pristillägget är en avgift som har påförts privatföretagen genom beslut av en högre offentlig myndighet (punkterna 47 och 66 i domen).
b)
SEP har av staten fått i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen att ta ut avgiften (punkt 68).
c)
SEP har ingen möjlighet att använda intäkterna från avgiften för andra ändamål än de som föreskrivs i lagen och hålls under strikt kontroll när det utför sin uppgift (punkt 69).
(65)
Av domen framgår tydligt att målet PreussenElektra inte är jämförbart, för i den tyska stödram som domstolens bedömning avsåg hade enligt domen ”… företagen inte anförtrotts av staten att förvalta en statlig tillgång, utan var skyldiga att göra inköp med sina egna ekonomiska tillgångar.” (33) Följaktligen konstaterade kommissionen i sitt beslut av den 22 juli 2009 att i det aktuella ärendet hade OeMAG bildats och beviljats tillstånd av den österrikiska staten och enligt stadgarna fått i uppgift att förvalta vissa tillgångar som var avsedda för att främja grön elektricitet. Härav drog kommissionen slutsatsen att OeMAG:s privata karaktär inte räcker för att fastställa att åtgärden inte utgör något stöd. Kommissionen konstaterade framför allt att den anmälda åtgärden inte är jämförbar med PreussenElektra-systemet. Inom PreussenElektra-regelverket reglerades endast affärsförbindelsen mellan privata företag utan inblandning av något mellanliggande organ, medan däremot den österrikiska lagen om grön elektricitet föreskriver att OeMAG har i uppdrag att genomföra uppbörd och fördelning av medel som är avsedda för stöd till produktion av grön elektricitet.
(66)
Domstolen anser också att det rör sig om olika fall i målen Pearle och PreussenElektra. I målet Pearle var användningen av de medel som tagits ut från en yrkesorganisation inget som föreskrivits av myndigheter, utan en privat reklamkampanj. I målet PreussenElektra använde de privata elleverantörerna, som var skyldiga att köpa grön elektricitet till ett fast pris, sina egna medel och inte intäkterna från en avgift som tagits ut för statens räkning (punkterna 72-74).
(67)
Kommissionen måste därför undersöka om OeMAG i det aktuella fallet, på samma sätt som SEP, anförtrotts av staten att genomföra uppbörd och förvaltning av en avgift eller om OeMAG har använt egna medel i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Förekomst av en avgift: Kommissionen måste till att börja med fastställa om de medel som tagits ut av OeMAG utgör en avgift. Kommissionen noterar här att enligt 10 § och 19 § ÖSG är elleverantörerna skyldiga att köpa en viss mängd grön elektricitet till ett pris som ligger över marknadspriset. Detta pris är det så kallade clearingpriset. Enligt 22b § ÖSG fastställs clearingprisets nivå varje år av förbundsministern för ekonomi och arbete. Standardvärdena fastställs i 22b § ÖSG. Mot denna bakgrund utgör differensen mellan marknadspriset för el och det clearingpris som har fastställts genom beslut av en högre offentlig myndighet en elavgift. I det aktuella ärendet och till skillnad från målet PreussenElektra betalas detta belopp inte till andra marknadsaktörer som ägnar sig åt normal affärsverksamhet, vilket ledde till att domstolen utgick från att det där inte rörde sig om statliga medel. I det aktuella ärendet görs betalningen i stället till ett organ som har fått i särskilt uppdrag att genomföra uppbörd och fördelning av dessa medel och där det enda ändamålet utgörs av det allmänna intresset.
(69)
Fastställande av om det är ett privat organ som tar ut och förvaltar en avgift: Enligt ÖSG tas denna avgift inte ut av staten, utan av ett rättssubjekt som innehar koncession som clearingcentral för grön elektricitet. För närvarande är OeMAG koncessionerad clearingcentral för grön elektricitet för hela det österrikiska territoriet. Genom denna koncession har OeMAG anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen att ta ut avgiften från alla elleverantörer i form av clearingpriset.
(70)
Det står i allmänhet elleverantörerna fritt att överföra denna avgift till elförbrukarna och sett i ett ekonomiskt perspektiv kan man utgå från att de i regel också gör det. Enligt ÖSG får de emellertid inte överföra denna avgift till energiintensiva företag som enligt 22c § ÖSG är befriade från skyldigheten att köpa grön elektricitet.
(71)
Av detta drar kommissionen slutsatsen att OeMAG av staten har anförtrotts att tillhandahålla den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som består i att ta ut och förvalta avgiften.
(72)
Användning av medel till ett ändamål som föreskrivs i lag samt kontroll av medlen: Kommissionen konstaterar att OeMAG enligt 23 § ÖSG måste förvalta intäkterna från clearingpriset på ett särskilt bankkonto. De medel som har satts in på detta konto får enbart användas till avgiften för grön elektricitet. OeMAG ska alltid låta förbundsministern för ekonomi och arbete och den österrikiska revisionsrätten få tillgång till samtliga underlag som rör kontot. Oavsett OeMAG:s ägarstruktur är dessutom den österrikiska revisionsrätten enligt 15 § ÖSG skyldig att utföra efterhandskontroller hos OeMAG.
(73)
Av detta drar kommissionen slutsatsen att OeMAG måste använda medlen till ett ändamål som föreskrivs i lag och att staten har strikt kontroll över hur medlen används.
(74)
Kommissionen drar därför slutsatsen att, på samma sätt som i målen Essent och Steinike, de medel som har tagits ut och förvaltats av OeMAG utgör statliga medel.
(75)
De österrikiska myndigheterna har framfört många olika argument för att OeMAG:s situation är jämförbar med situationen för PreussenElektra och inte för Essent. Av de nedanstående skälen framgår att dessa argument inte håller för en noggrannare bedömning.
(76)
Till att börja med noterar kommission att de österrikiska myndigheterna har jämfört lagen om grön elektricitet med den tidigare och nuvarande tyska lagen om främjande av förnybar energi samt att de har åberopat domstolens dom i målet PreussenElektra 2001 (35). Denna jämförelse är emellertid inte relevant för den fråga som är aktuell här. I detta beslut bedömer kommissionen endast den föreslagna åtgärden och kommer inte att göra en bedömning av den tyska eller någon jämförbar lagstiftning, som hur som helst måste bedömas utifrån sina omständigheter. Med avseende på de framförda argumenten måste det ändå konstateras att det finns stora skillnader mellan den österrikiska lagstiftningen och den tyska lag som bedömdes i målet PreussenElektra. I PreussenElektra-domen konstaterade domstolen att endast förmåner som beviljas direkt av staten eller av ett privat organ som har utsetts eller upprättats av staten kan omfatta statliga medel. Därefter fastställde domstolen att de privata elleverantörernas skyldighet att köpa el inte leder till någon direkt eller indirekt överföring av statliga medel. Den anmälda stödramen är därmed inte identisk med den ram som bedömdes i PreussenElektra-domen. Som förklaras närmare i beslutet av den 22 juli 2009 har kommissionen konstaterat att det österrikiska systemet omfattar medel som ska tillskrivas staten. Kommissionen har framför allt konstaterat att det österrikiska systemet avviker från det tyska eftersom det omfattar ett mellanliggande organ som har utsetts av staten (i det här fallet OeMAG) och att staten övervakar och kontrollerar hur de medel som förvaltas av detta organ tas ut och fördelas. Kommissionen har även konstaterat att det österrikiska systemet också skulle möjliggöra direkta betalningar från staten till OeMAG.
(77)
Vad gäller den tyska lagen om främjande av förnybar energi ska det påpekas att den inte är föremål för denna anmälan, att kommissionen hittills inte har bedömt denna åtgärd och därför inte kommer att gå in på några detaljer när det gäller en förmodad analogi mellan lagen om grön elektricitet och den nuvarande lagen om främjande av förnybar energi.
(78)
De österrikiska myndigheterna hävdar vidare att OeMAG är ett privat företag och inget offentligt organ som de organ som behandlas i domarna i målen Air France och Salvat Père. Enda sättet för de österrikiska myndigheterna att kontrollera OeMAG är att granska kontona i efterhand och dra tillbaka koncessionen.
(79)
Med hänvisning till målet Essent påminner kommissionen om att det är irrelevant om staten ger ett privat eller offentligt organ i uppdrag att genomföra uttag och förvaltning av intäkterna från avgifterna. Av domstolens redogörelser framgår det inte om SEP var offentlig- eller privatägt, och detta är följaktligen irrelevant för bedömningen. Detta är i överensstämmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis förslag till avgörande i målet Essent samt med domstolens dom i målet Steinike (36).
(80)
Omständigheten att OeMAG är ett privatkontrollerat företag utesluter alltså inte förekomsten av statliga medel. Den avgörande frågan är snarare om staten har beslutat att OeMAG ska ta ut och förvalta en avgift.
(81)
De österrikiska myndigheterna anför vidare att statsbudgeten inte täcker OeMAG:s eventuella förluster och att de offentliga myndigheternas insats begränsas till att fastställa priserna för köp och försäljning av grön elektricitet. Därmed utgör detta ingen belastning för statsbudgeten, vilket hävdades i målen Sloman Neptun och Pearle.
(82)
I denna fråga hänvisar kommissionen till målet Essent och understryker att de medel som står till förfogande för privata organ som av staten har anförtrotts att genomföra uppbörd och förvaltning av en avgift utgör statliga medel. Att vissa företag som omfattas av åtgärden ska betala en lägre avgift är tillräckligt för att detta utgöra en belastning för staten.
(83)
Beträffande de österrikiska myndigheternas argument om att Energie-Control GmbH saknar utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bevilja befrielse från köpskyldigheten för energiintensiva företag hänvisar kommissionen till generaladvokat Mengozzi, som i punkt 109 i sitt förslag till avgörande i målet Essent har angett att det inte har någon betydelse för bedömningen av om vissa medel utgör statliga medel om en av staten utsedd mellanhand har utrymme för skönsmässig bedömning vid uttag och förvaltning av avgiften.
(84)
Vad gäller de österrikiska myndigheternas sista argument - att det totala belopp som elleverantörerna betalar till OeMAG inte berörs av befrielsemekanismen och att det enda som ändras är det totala beloppets fördelning mellan de olika kategorierna av förbrukare - påpekar kommissionen att för frågan om statliga medel har använts är det irrelevant om förlusterna av statliga medel har kompenserats med en ökning av statliga intäkter från andra källor. Det avgörande här är snarare att ett företag gynnas och att detta leder till att staten förlorar intäkter från detta företag. I slutänden måste naturligtvis staten finna andra intäktskällor för att kompensera för förlusterna.
(85)
Kommissionen drar slutsatsen att omständigheterna i det aktuella ärendet motsvarar de omständigheter som bedömdes i ärendena Essent och Steinike. Samtliga kriterier för förekomst av statligt stöd som fastställdes i dessa båda sistnämnda ärenden är uppfyllda. Följaktligen finansieras den aktuella åtgärden med statliga medel.
(86)
Hur de medel som kontrolleras av OeMAG ska användas föreskrivs i lag genom ÖSG. Användningen av medel kan därmed tillskrivas staten.
(87)
Det följer därför att befrielsemekanismen leder till förluster av statliga medel och att detta ska tillskrivas staten.
5.1.3 Åtgärdens selektivitet
(88)
Kommissionen erinrar om möjligheten att åtgärden visserligen - teoretiskt sett - kan förefalla vara neutral såväl i förhållande till företag som till sektorer, men att den ändå - i praktiken - skulle kunna vara selektiv.
(89)
De österrikiska myndigheterna menar att befrielsemekanismen inte utgör något statligt stöd eftersom den inte är selektiv, utan i stället är en allmän åtgärd som är öppen för alla företag och sektorer. Myndigheterna hävdar för det första att den anmälda ordningens tröskelvärde om 0,5 procent inte omfattar några inskränkningar i fråga om viss produktion, företagens storlek eller andra selektiva kriterier (37). För det andra konstaterar de att åtgärden de facto berör 2 300 företag från 19 olika sektorer, vilket anses visa att åtgärden - i realiteten - är öppen för alla företag och sektorer.
(90)
En åtgärd är selektiv när endast vissa företag eller viss produktion gynnas. Den är däremot inte selektiv när den är tillämplig på alla företag i landet, oberoende av deras verksamhetsinriktning.
(91)
När det gäller den första argumentationslinjen konstaterar kommissionen att tröskelvärdet om 0,5 procent inte är tillräckligt för att den anmälda ordningen ska betecknas som allmän åtgärd. Kommissionen fastslår däremot att detta tröskelvärde leder till att inte alla företag i landet kan utnyttja den anmälda åtgärden.
(92)
De österrikiska myndigheterna hävdade att den anmälda åtgärden endast gäller företag som på grund av sitt bidrag för att främja grön elektricitet får ökade kostnader på mer än 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde. Kommissionen konstaterar att dessa förutsättningar ligger mycket nära definitionen av energiintensiv produktion i artikel 17.1 a i direktivet om energibeskattning (38). De österrikiska myndigheterna argumenterar emellertid att detta tröskelvärde om 0,5 procent inte skulle vara tillräckligt för att beteckna den anmälda åtgärden som selektiv. De anser att denna ståndpunkt finner stöd i domstolens dom i Adria Wien-målet. I denna dom bedömde domstolen en (partiell) återbetalning av energiskatter som hade beviljats företag vars energiskatter översteg 0,35 procent av deras nettoproduktionsvärde. Domstolen fastslog följande: ”(…) Nationella bestämmelser, som föreskriver partiell återbetalning av energiskatt som tas ut på naturgas och elenergi utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget (…) [nu artikel 107 EG FEUF), när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning.” (39)
(93)
Kommissionen anser emellertid att denna dom inte utesluter att selektivitet fastställs när det gäller tröskelvärdet om 0,5 procent i detta ärende. Kommissionen konstaterar att denna dom gäller en begäran om ett förhandsavgörande från en österrikisk domstol och att det i denna dom görs en bedömning av den nuvarande ordningen för återbetalning av energiskatt. Den österrikiska domstolen hade ställt två tolkningsfrågor till EU-domstolen. För det första frågade den om skatteåterbetalningen inom ramen för den nuvarande ordningen var att betrakta som selektiv eftersom den endast beviljades företag som tillverkar materiella varor. För det andra ställde den österrikiska domstolen (den hypotetiska) frågan om hur EU-domstolen skulle bedöma en skatteåterbetalning som inte var begränsad till företag vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av materiella varor, utan som omfattade samtliga företag, oavsett deras verksamhetsinriktning.
(94)
När det gäller den första frågan slog EU-domstolen fast att åtgärden blev selektiv till följd av att skatteåterbetalningen begränsades till företag som tillverkar materiella varor. Den andra frågan var av hypotetisk karaktär och gällde hur EU-domstolen skulle bedöma en skatteåterbetalning som var tillgänglig för samtliga sektorer. Här gav EU-domstolen ett ganska allmänt hållet svar och konstaterade att en åtgärd är selektiv när den gynnar vissa företag eller sektorer, medan den inte är selektiv när den beviljas samtliga företag som är etablerade i landet utan åtskillnad (40). Därefter drog EU-domstolen slutsatsen att nationella åtgärder inte utgör något statligt stöd ”… när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning.” (41) Domstolen fastställde emellertid inte om den anser att en åtgärd som omfattar ett tröskelvärde på 0,35 procent faktiskt är tillämpligt på alla företag. Detta konstaterade även generaladvokat Jacobs i sitt förslag till avgörande i domstolens efterföljande dom: ”… effekten av tröskelvärdet om 0,35 procent inte granskades av domstolen i dess dom i målet Adria-Wien” (42). EU-domstolen måste inte bedöma om befrielsemekanismen i sig (dvs. utan begränsningen till företag som huvudsakligen producerar materiella varor) var de facto selektiv. Domstolen uteslöt därför inte att tröskelvärdet om 0,35 procent skulle vara selektivt om det ledde till att åtgärden de facto inte var tillämplig för alla företag i landet.
(95)
Kommissionen anser däremot att EU-domstolen gav visst stöd för att ett sådant tröskelvärde skulle kunna vara selektivt, även om åtgärden möjligtvis skulle vara tillämplig på en rad olika sektorer. I sitt svar på den andra frågan fastslog domstolen t.ex. att varken det förhållandet att det är ett stort antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande sektorer medför att ett statligt initiativ kan anses vara en allmän ekonomisk-politisk åtgärd (43). Vidare fastslår kommissionen att enligt domstolens rättspraxis kan ett stort antal icke-sektorsspecifika åtgärder betraktas som selektiva när de - de facto - inte beviljas alla företag i landet (44). Av vad som anförts följer att även åtgärder som beviljas samtliga sektorer kan anses som selektiva av det skälet att dessa åtgärder de facto inte har beviljats alla företag i landet.
(96)
Denna uppfattning går även igen i ett kommissionsbeslut om den österrikiska återbetalningen av energiskatten (45). I anslutning till ovannämnda dom från domstolen hade de österrikiska myndigheterna utökat åtgärden så att nu företag från alla sektorer kunde utnyttja återbetalningen av energiskatt. I sin bedömning av den ändrade ordningen ansåg emellertid kommissionen liksom tidigare att åtgärden var selektiv, för även om återbetalningen formellt sett är tillämplig på alla företag, gynnar den de facto endast företag som har en hög energiförbrukning i förhållande till nettoproduktionsvärdet (46). Kommissionen drog slutsatsen att skatteåterbetalningen utgjorde ett olagligt (dvs. oanmält) statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden (47).
(97)
Följderna av kommissionens beslut ledde senare till att en österrikisk förvaltningsdomstol begärde ett förhandsavgörande från domstolen. (48) Den österrikiska förvaltningsdomstolens tolkningsfrågor gällde tillämpningsområdet med avseende på konsekvenserna av att skatteåterbetalningen varit olaglig och EU-domstolen gjorde ingen ny bedömning av selektivitetsaspekten. Denna aspekt kommenterades däremot av generaladvokaten. I sitt förslag till avgörande fastställde generaladvokaten följande: ”Att endast bevilja återbetalningar till tjänsteföretag (utöver till tillverkningsföretag) som inte var undantagna på grund av tröskelvärdet om 0,35 procent skulle som kommissionen har påpekat […] vara att helt enkelt utvidga kretsen av förmånstagare för stödet. Det skulle emellertid inte beröva stödet dess effekter som sådana, eftersom ett selektivitetskriterium skulle återstå.” (49) Generaladvokaten konstaterade vidare: ”Kommissionens resonemang i dess beslut av 2004 är övertygande när det gäller den selektiva karaktär som tröskelvärdet om 0,35 procent (…)” (50).
(98)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att tröskelvärdet om 0,5 procent i det aktuella ärendet utgör ett selektivitetskriterium, varigenom möjligheten att använda sig av den anmälda åtgärden begränsas till energiintensiva företag, medan företag som inte är energiintensiva utesluts. Oberoende av antalet sektorer som utnyttjar åtgärden leder därmed tröskelvärdet i sig till att den anmälda åtgärden inte gynnar alla företag i landet. Tröskelvärdet gör därför att den anmälda åtgärden blir selektiv.
(99)
Kommissionen konstaterar också att den här aktuella befrielsemekanismen endast kan utnyttjas av företag som har beviljats skatteåterbetalning i enlighet med lagen om återbetalning av energiskatter, som var föremål för kommissionens beslut om statligt stöd C-33/03. Kommissionens argumentation i det beslutet gäller även i detta ärende.
(100)
När det gäller Österrikes andra argumentationslinje konstaterar kommissionen att den anmälda åtgärden är selektiv också eftersom den de facto i första hand riktar sig till ett begränsat antal företag som tillverkar vissa energiintensiva varor. Kommissionen konstaterar att enligt domstolens rättspraxis ska en åtgärd inte bedömas utifrån sina syften eller orsaker, utan utifrån sina konsekvenser. (51) Även om en åtgärd formellt sett är tillämplig på alla sektorer och företag, kan den ändå anses vara selektiv om den de facto inte gynnar alla företag i landet. Domstolen fastslog här följande: ”Varken det höga antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande industrisektorer medför att [ett system] utgör en allmän ekonomisk-politisk åtgärd.” (52)
(101)
Vid sin bedömning konstaterade kommissionen att den anmälda ordningen i första hand är koncentrerad till några få, oftast varuproducerande företag. I detta sammanhang inkom de österrikiska myndigheterna den 9 september 2010 med uppgifter som baserades på den dåvarande tillämpningen av ordningen med stödintensiteter under tröskelvärdena för anmälan. Enligt dessa uppgifter har endast cirka 2 000 företag av sammanlagt ungefär 300 000 österrikiska företag ansökt om att utnyttja ordningen (dvs. mindre än 1 procent av alla österrikiska företag). Inom ramen för den nuvarande tillämpningen av stödordningen går ungefär 66 procent av medlen till företag som har verksamhet inom ”varuproduktion”. (53) För den händelse att de österrikiska myndigheterna skulle höja stödintensiteterna över taket för stöd av mindre betydelse, och inte som nu tillämpa ordningen under detta tak, konstaterade kommissionen vidare att åtgärden i så fall antagligen skulle vara ännu starkare koncentrerad till företag med verksamhet inom varuproduktion. På grundval av de uppgifter som de österrikiska myndigheterna har lämnat visar det sig nämligen att endast tolv företag skulle gynnas av högre stödintensiteter än de som tillämpas med den nuvarande ordningen. Av dessa företag är endast två verksamma inom transportsektorn, medan tio ägnar sig åt varuproduktion (54).
(102)
Kommissionen drar därför slutsatsen att majoriteten av sektorerna inom den österrikiska ekonomin inte gynnas alls eller endast gynnas i mindre grad av den anmälda ordningen, medan huvudsakligen företag inom en av dessa grenar, nämligen varuproduktion, gynnas. Oberoende av antalet sektorer där det finns företag som skulle kunna utnyttja åtgärden, koncentreras åtgärden huvudsakligen till varuproducerande företag och ska därför de facto betraktas som selektiv.
(103)
Kommissionen drar slutsatsen att den anmälda befrielsemekanismen är selektiv, dels eftersom den omfattar ett tröskelvärde om 0,5 procent, vilket innebär att åtgärden begränsas till energiintensiva företag, dels eftersom dessa företag huvudsakligen är verksamma inom varuproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterar att en åtgärd inte uppfyller villkoret för selektivitet, trots sin selektiva karaktär, när den är befogad på grund av karaktär och allmän systematik i det system som åtgärden ingår i (55). Kommissionen slår fast att enligt domstolens fasta rättspraxis är det upp till medlemsstaten i fråga att styrka detta (56).
(105)
Enligt domstolen måste det här göras en åtskillnad mellan å ena sidan sådana mål som uppställts för en viss skatteordning och som ligger utanför denna ordning och å andra sidan mekanismer som utgör en del av själva skattesystemet och som är nödvändiga för att kunna uppnå sådana mål. Endast de sistnämnda mekanismerna kommer i fråga för att motivera karaktär och allmän systematik för det skattesystem som åtgärden ingår i (57). De utanförliggande målen måste bedömas i samband med förenlighetsbedömningen (58).
(106)
De österrikiska myndigheterna anser att syftet med den differentiering av belopp som föreskrivs i 22 c § ÖSG är att väga in företagens kapacitet i fråga om att betala ytterligare avgifter. Vidare inverkar befrielsemekanismen inte på ÖSG:s miljöfördelar, eftersom stödbeloppen för att främja produktion av grön elektricitet inte har sänkts. Att sänka miljökostnaderna för vissa företag är det enda sättet att skapa en långsiktig finansieringsmekanism för grön elektricitet och en sådan mekanism är nödvändig för att säkerställa att förnybar energi främjas.
(107)
Kommissionen konstaterar i detta sammanhang att det egentliga målet med clearingprissystemet är att få intäkter som framför allt ska användas till att främja förnybar energi. Målet för befrielsemekanismen är däremot att stärka de energiintensiva företagens konkurrensförmåga genom att de får betala ett lägre elpris, och på så sätt öka acceptansen för det system som ligger till grund för clearingpriset. Detta är ett mål som ligger utanför systemets karaktär och allmänna systematik.
(108)
Enligt domstolens rättspraxis kan ett sådant utomliggande mål inte åberopas för att rättfärdiga en åtgärd på grund av systemets karaktär och allmänna systematik (59). Detta kan endast analyseras i samband med förenlighetsbedömningen (60).
(109)
Kommissionen konstaterar att situationen var en annan i de båda beslut om statligt stöd som åberopas av de österrikiska myndigheterna till stöd för argumentet om att befrielsemekanismen är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik. Beslut N 271/06 om Danmarks skattebestämmelser i samband med överskottsvärme syftade till att säkerställa en neutral skattebehandling av samtliga energiprodukter, inte till att höja konkurrensförmågan. Beslut N 860/06 om energiskattebefrielser i Tyskland för dubbel användning av energiprodukter byggde på principen om att endast energiprodukter som används till uppvärmning eller som motorbränsle skulle beskattas.
(110)
Av det anförda följer att den anmälda befrielsen av energiintensiva sektorer inte är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik.
(111)
Kommissionen drar därför slutsatsen att den anmälda åtgärden uppfyller villkoret för selektivitet, eftersom den de facto är selektiv och inte är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik.
5.1.4 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln
(112)
Mottagarna av denna åtgärd, som enligt kommissionen utgör ett driftsstöd, bedriver huvudsakligen verksamhet inom produktion av energiintensiva varor som metall eller pappersprodukter (61). Inom dessa sektorer förekommer det handel mellan medlemsstaterna, och företagen konkurrerar med företag från andra medlemsstater. Den aktuella åtgärden kan därför snedvrida konkurrensen och påverka handeln på den inre marknaden.
5.1.5 Slutsats
(113)
Kommissionen drar slutsatsen att befrielsemekanismen utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom den leder till en förlust av statliga medel, som ger energiintensiva företag en selektiv fördel. Följaktligen skulle åtgärden kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.
5.2 Stödets laglighet
(114)
De österrikiska myndigheterna har förbundit sig att inte genomföra stödet innan Europeiska kommissionen har godkänt den. De har anmält åtgärden innan den genomförts och har därmed uppfyllt sina förpliktelser i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (62).
5.3 Bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden
(115)
Kommissionen kan förklara vissa statliga stöd som förenliga med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt domstolens fasta rättspraxis är det upp till medlemsstaten att styrka att en åtgärd är förenlig med den inre marknaden (63).
(116)
I stödärenden som faller under artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har Europeiska kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (64). I samband med denna bedömning har kommissionen offentliggjort riktlinjer och meddelanden, där kriterier fastställs för att vissa former av stöd kan anses vara förenliga med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt domstolens fasta rättspraxis är kommissionen bunden av de riktlinjer och meddelanden som har offentliggjorts beträffande kontroll av statligt stöd, förutsatt att dessa inte avviker från bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att de har erkänts av medlemsstaterna (65).
(117)
Det måste därför först undersökas om det anmälda stödet faller inom tillämpningsområdet för en eller flera riktlinjer eller meddelanden och kan förklaras som förenligt med den inre marknaden, eftersom det uppfyller de förenlighetskriterier som fastställs där.
(118)
De österrikiska myndigheterna hävdar att den anmälda åtgärden faller inom tillämpningsområdet för gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (66) samt att dessa riktlinjer ska tillämpas på motsvarande sätt. Österrike anser dessutom att stödet omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen (67).
(119)
Det finns emellertid klart definierade situationer för när driftsstöd kan beviljas. Driftsstöd kan under vissa förutsättningar beviljas med stöd av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (68) eller artikel 25 AGUF (69), framför allt i form av skattenedsättningar. Under vissa förutsättningar kan åtgärder även bedömas indirekt med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
5.3.1 Riktlinjer för stöd till miljöskydd
(120)
Tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd definieras enligt följande (70):
”(58)
Dessa riktlinjer är tillämpliga på statligt stöd till miljöskydd. De ska tillämpas i enlighet med övrig gemenskapspolitik på området statligt stöd, andra bestämmelser i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och i fördraget om Europeiska unionen samt i enlighet med den lagstiftning som antagits i enlighet med dessa fördrag.
(59)
Dessa riktlinjer är tillämpliga på stöd för att främja miljöskydd inom alla sektorer som regleras av EG-fördraget. De är också tillämpliga på sådana sektorer som omfattas av särskilda gemenskapsregler om statligt stöd (stålindustri, varvsindustri, bilindustri, syntetfiber, transporter, kol, jordbruk och fiske), om inget annat sägs i sådana särskilda regler.”
(121)
Enligt punkt 70.1 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska med miljöskydd avses sådana åtgärder som syftar till att avhjälpa eller förebygga sådana skador på den fysiska miljön eller naturresurserna som orsakas av stödmottagarens egen verksamhet, minska risken för sådana skador eller medföra en effektivare användning av naturresurser, inklusive energisparåtgärder och användningen av förnybara energikällor. Av punkt 151 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd framgår att åtgärder omfattas av riktlinjerna för miljöskydd om de åtminstone indirekt bidrar till en höjning av nivån på miljöskyddet.
(122)
De österrikiska myndigheterna anser att befrielsemekanismen indirekt bidrar till miljöskyddet och det av två skäl: Mekanismen är dels en nödvändig förutsättning för att garantera att det finns politiskt stöd för att clearingpriset höjs till en högre nivå, vilket i sin tur är nödvändigt för en fortsatt utbyggnad av elproduktionen från förnybara energikällor, dels medför den högre priser för elförbrukningen, vilket stimulerar till ett mer energieffektivt agerande.
(123)
När det gäller det första argumentet konstaterar kommissionen att det inte finns något nödvändigt samband mellan clearingpriset och en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Till följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (nedan kallat direktivet om förnybara energikällor) (71) är Österrike skyldigt att öka sin elproduktion från förnybara källor. Det är emellertid upp till Österrike att avgöra hur detta ska finansieras. Österrike skulle t.ex. även kunna använda sig av skatteintäkter. Befrielsemekanismen är därför inte nödvändigt för att öka elproduktionen från förnybara källor.
(124)
När det gäller det andra argumentet konstaterar kommissionen att befrielsemekanismen fungerar som ett tak. Det genomsnittliga elpris som energiintensiva företag får betala sjunker för varje ytterligare kWh som förbrukas över tröskelvärdet. I stället för att stimulera till att energieffektivitet främjas leder befrielsemekanismen snarare till att energieffektiviteten minskar.
(125)
Kommissionen drar därför slutsatsen att befrielsemekanismen inte faller inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(126)
Även om åtgärden skulle falla inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd, vilket inte är fallet här, konstaterar kommissionen att den inte kan anses förenlig med den inre marknaden, eftersom de villkor som föreskrivs i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd inte är uppfyllda.
(127)
I kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd görs det i samband med förenlighetsbedömningen en åtskillnad mellan miljöskatter som är gemenskapsrättsligt harmoniserade och miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade. Den skatteliknande avgiften i form av clearingpriset utgör ingen miljöskatt som är harmoniserad på EU-nivå. Mot denna bakgrund konstaterar kommissionen att det i direktivet om förnybara energikällor fastställs bindande mål i fråga om förnybara energikällor, men att det är upp till medlemsstaterna att avgöra hur de uppnår dessa mål.
(128)
Enligt reglerna för miljöskatter som inte gemenskapsrättsligt harmoniserade måste därför befrielsemekanismen bedömas enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (72).
(129)
Enligt dessa bestämmelser måste medlemsstaten lämna information som omfattar respektive sektorer eller kategorier av stödmottagare som omfattas av befrielserna eller nedsättningarna och å andra sidan situationen för de viktigaste stödmottagarna inom varje berörd sektor och hur beskattningen kan bidra till miljöskyddet. De sektorer som beviljats undantag ska beskrivas väl och en förteckning över de största stödmottagarna inom varje sektor ska lämnas (med särskild hänsyn till omsättning, marknadsandelar och skatteunderlagets storlek) (73). På grundval av denna information ska kommissionen bedöma om nedsättningar av eller befrielser från miljöskatter är nödvändiga och proportionella. När det gäller kriteriet om nödvändighet måste valet av stödmottagare grunda sig på objektiva och öppna kriterier. Miljöskatten måste utan nedsättning leda till en väsentlig ökning av produktionskostnaden och denna ökning kan inte föras över på kunderna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen (74). Vad gäller stödets proportionalitet måste den aktuella medlemsstaten visa att varje enskild mottagare betalar en andel av den nationella skatten som i stort sett motsvarar varje enskild stödmottagares miljöresultat och minst 20 procent av den nationella skatten, om inte en lägre skattegrad kan motiveras samt att nedsättningarna eller befrielserna är kopplade till att det ingås avtal för att nå miljöskyddsmålen (75).
(130)
Kommissionen konstaterar emellertid att de österrikiska myndigheterna inte har lämnat denna information - trots flera uppmaningar från kommissionen. (76) Kommissionen har därför inte kunnat bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt eller hur det kan bidra till miljöskyddet.
5.3.2 Analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd
(131)
Mot bakgrund av att den anmälda befrielsemekanismen inte bidrar ens indirekt till miljöskyddet, har kommissionen dessutom undersökt om den skulle kunna godkänna befrielsemekanismen i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(132)
Enligt de österrikiska myndigheterna skulle befrielsemekanismen kunna bedömas i analogi med bestämmelserna om skattenedsättningar för gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter i punkterna 152 och 153 i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. I detta sammanhang erinrar kommissionen om att det i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd föreskrivs två olika former av bedömningar för nedsättningar av miljöskatter, som skulle kunna leda till olika slutsatser. För det första innehåller kapitel 4 bestämmelser för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter inom ramen för direktivet om energibeskattning, som kan förklaras förenliga med den inre marknaden utan vidare prövning, förutsatt att de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning har beaktats. För det andra innehåller kapitel 4 särskilda regler för prövning av nedsättningar av eller skattebefrielser från miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade samt nedsättningar gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter, som understiger de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning. Enligt dessa regler måste medlemsstaten bl.a. lämna omfattande information om respektive åtgärds nödvändighet och proportionalitet. De österrikiska myndigheterna argumenterar att kommissionen skulle kunna godkänna befrielsemekanismen för skatteliknande avgifter på grundval av att de stödmottagande företagen betalar åtminstone de lägsta skattenivåerna för den österrikiska energiskatten.
(133)
Kommissionen konstaterar att det varken i dess egen beslutspraxis eller i EU-domstolarnas rättspraxis finns några prejudikat där bestämmelserna för att bedöma gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd har tillämpats i analogi på skatteliknande avgifter.
(134)
Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en rättsregel i EU-rätten tillämpas i analogi om följande båda förutsättningar är uppfyllda: För det första måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad vara jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. För det andra måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna innehålla en lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen (77). Med avseende på dessa förutsättningar konstaterar kommissionen att i EU-rätten tillämpas analogier endast i undantagsfall.
(135)
För det första måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad vara jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. Eftersom kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd omfattar befrielser respektive nedsättningar av miljöskatter, måste de bestämmelser som avser de anmälda avgifterna inom ramen för ÖSG i hög grad motsvara de bestämmelser som är tillämpliga på miljöskatter.
Kommissionen konstaterade emellertid att den nuvarande rättssituationen enligt EU-rätten vad gäller miljöskatter inte är jämförbar med den nuvarande rättssituationen enligt EU-rätten vad gäller skatteliknande avgifter. EU-rätten har inga särskilda bestämmelser för skatteliknande avgifter, men däremot särskilda bestämmelser för miljöskatter. Det rör sig framför allt om de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning samt om befrielser från dessa lägsta skattenivåer, vilka beviljas enligt förutsättningarna i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och artikel 25 AGUF. När det gäller skatteliknande avgifter konstaterar kommissionen att det varken finns några bestämmelser om befrielser eller nedsättningar eller några bestämmelser om lägsta skattenivåer.
(136)
Kommissionen drar därför slutsatsen att de skatteliknande avgifter som förekommer inom ramen för den österrikiska ordningen inte omfattas av några bestämmelser motsvarande de bestämmelser som enligt EU-rätten är tillämpliga på miljöskatter.
(137)
För det andra måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna innehålla en lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen.
(138)
Åtgärder som inte faller inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd kan emellertid bedömas i förhållande till artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I riktlinjerna för stöd till miljöskydd kunde kommissionen därför inte fastställa att det fanns någon sådan lucka som skulle motivera att den anmälda åtgärden bedömdes genom analog bedömning. Denna slutsats gäller för båda scenarierna, dvs. för analogier med skatter som är gemenskapsrättsligt harmoniserade och för skatter som inte är det.
(139)
Att det saknas regler för befrielser från skatteliknande avgifter kan inte heller åtgärdas med hjälp av en analogi med de EU-rättsliga reglerna för nedsättningar av energiskatter. Kommissionen konstaterar här att om reglerna för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter tillämpas analogt på skatteliknande avgifter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, skulle detta också innebära att företag kunde följa de lägsta skattenivåerna som har fastställts i direktivet om energibeskattning genom att betala dessa skatteliknande avgifter. Ett sådant synsätt överensstämmer därför inte med andan i direktivet om energibeskattning. Kommissionen anser att de lägsta skattenivåerna i direktivet om energibeskattning endast har fastställts med avseende på tillämpningen inom ramen för det gemenskapsrättligt harmoniserade energiskattesystemet. Om de används som riktmärke utanför det gemenskapsrättsligt harmoniserade området, skulle det resultera i en tillämpning som inte var avsedd. De lägsta skattenivåerna har definitivt inte fastställts i syfte att avgöra vilken total belastning som energiintensiva företag utsätts för till följd av miljöspecifika regleringsåtgärder, och då särskilt finansieringsmekanismer för inmatningspriser. Med ett sådant synsätt skulle det också negligeras att man inom politiken för statligt stöd godtar en tolerant inställning till skattebefrielser som överstiger en gemenskapsrättligt harmoniserad lägsta skattenivå. Skälet till detta är att likabehandling åtminstone i viss grad säkerställs genom att de gällande lägsta skattenivåerna iakttas i samtliga medlemsstater. Detta argument gäller emellertid inte för belastningar som uppstår till följd av inmatningsprissystem som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, där det kan uppstå snedvridningar av konkurrensen i samband med avvikelser från standardbeloppen.
(140)
Av det anförda följer att avsaknaden av regler om nedsättning av skatteliknande avgifter inte utgör en lucka som är oförenlig med EU-rätten och skulle kunna åtgärdas med hjälp av en analogi av de EU-rättsliga reglerna för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter.
(141)
Även om det vore möjligt med en analog tillämpning, skulle befrielsemekanismen inte anses vara ett förenligt stöd, av de skäl som har anförts i skälen 129-133.
(142)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att den inte kan upprätta någon analogi mellan den anmälda befrielsemekanismen och reglerna för bedömning av nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och därför inte kan godkänna befrielsemekanismen på grundval av en sådan analogi.
5.3.3 Analogi med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen (AGUF)
(143)
Kommissionen har dessutom undersökt om den kan godkänna befrielsemekanismen i analogi med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen.
(144)
Eftersom kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd har en annan lydelse än artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen skulle det enligt Österrike ge ett visst utrymme för att godkänna åtgärden i överensstämmelse med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen. Österrike hänvisar till punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, där det står:
”För att kunna godkännas på grundval av artikel 87 i EG-fördraget ska nedsättningar av eller befrielser från harmoniserade skatter, särskilt sådana som har harmoniserats genom direktiv 2003/96/EG, vara förenliga med den relevanta tillämpliga gemenskapslagstiftningen samt med begränsningarna och villkoren i den.”
(145)
Artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen har däremot följande lydelse:
”Miljöstödordningar i form av nedsättning av miljöskatter som uppfyller villkoren i direktiv 2003/96/EG ska anses vara förenliga med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.3 i fördraget och ska vara undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 i fördraget om de uppfyller villkoren i punkterna 2 och 3 i denna artikel.” (78)
(146)
På grundval av ovanstående lydelse drog de österrikiska myndigheterna slutsatsen att artikel 25 AGUF möjligtvis har en vidare betydelse än punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. De österrikiska myndigheterna argumenterade att punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd möjligtvis endast gäller för skatter som är gemenskapsrättligt harmoniserade genom direktivet om energibeskattning, medan det enda krav som ställs i artikel 25 AGUF är att befrielsemekanismen följer de lägsta skattenivåer som fastställs genom direktivet om energibeskattning, och detta gäller även om det inte är en energiskatt som är gemenskapsrättligt harmoniserad. Enligt de österrikiska myndigheterna skulle artikel 25 AGUF därför kunna tillämpas på nedsättning av miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, vilka skulle kunna förklaras vara förenliga med den inre marknaden om det allmänna skattesystemet följer de lägsta skattenivåerna för energiskatt. De österrikiska myndigheterna bekräftade visserligen att de avgifter som betalas inom ramen för ÖSG inte är några skatter (79), men hävdade att den anmälda befrielsemekanismen skulle kunna bedömas och godkännas i analogi med miljöskattebestämmelsen i artikel 25 AGUF.
(147)
Kommissionen anser emellertid inte att det finns något utrymme för en analogi med artikel 25 AGUF. För det första är inte de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. Av lydelsen i artikel 25 AGUF framgår entydigt att denna bestämmelse endast gäller för de miljöskatter som harmoniseras genom direktivet om energibeskattning. I denna bemärkelse är klassificeringen som energiskatt en ”förutsättning” för att artikel 25 AGUF ska kunna tillämpas. Denna tolkning stöds också av att det av AGUF-systemets logik framgår att dess tillämpningsområde inte kan utvidgas utöver riktlinjerna för stöd till miljöskydd, som det avser. Det råder därför ingen tvekan om att artikel 25 AGUF endast gäller de energiskatter som regleras genom direktivet om energibeskattning. Som redan har fastställts är emellertid de avgifter som betalas inom ramen för lagen om grön elektricitet inga miljöskatter, och bestämmelserna i direktivet om energibeskattning är inte tillämpliga på dem. Av detta följer att reglerna för energiskatter och reglerna för de österrikiska inmatningspriserna inte är i hög grad jämförbara. För det andra innehåller de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna ingen lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen. Skattenedsättningar eller jämförbara åtgärder som inte täcks genom AGUF är inte i sig oförenliga med EU-rätten, utan här gäller enbart att den allmänna anmälningsskyldigheten enligt artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska iakttas. De kan prövas enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd eller - om dessa inte är tillämpliga - direkt enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och kan anses förenliga med den inre marknaden. Av detta följer att de regler som är tillämpliga på bedömningen av den österrikiska stödordningen inte innehåller någon lucka som är oförenlig med EU-rätten.
(148)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att den inte kan upprätta någon analogi mellan bidragen inom ramen för lagen om grön elektricitet och de gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatterna enligt artikel 25 AGUF och därför inte kan godkänna befrielsemekanismen på grundval av en sådan analogi.
5.3.4 Förenlighet med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
(149)
Kommissionen konstaterar att Österrike inte har hävdat att befrielsemekanismen kan anses vara förenlig direkt med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Eftersom medlemsstaten måste ange vilka skäl som ligger till grund för att stödets förenlighet ska kunna fastställas (80) samt visa att de tillämpliga förutsättningarna är uppfyllda, får de österrikiska myndigheterna inte åberopa detta som grund för förenligheten redan av detta skäl.
(150)
Kommissionen har ändå undersökt om befrielsemekanismen skulle kunna anses vara förenlig med denna rättsliga grund.
(151)
Enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset” anses som förenligt med den inre marknaden. Enligt domstolens rättspraxis kan kommissionen förklara ett stöd som förenligt med den inre marknaden om stödet medverkar till att ett mål av gemensamt intresse uppnås (81), krävs för att uppnå detta mål (82) och inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(152)
På motsvarande sätt är det etablerad kommissionspraxis (83) att åtgärder direkt enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan förklaras som förenliga, om de är nödvändiga och proportionella och om de positiva effekterna för målet av gemensamt intresse överväger de negativa effekterna på konkurrens och handel. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det är lämpligt att beakta följande frågor:
1.
Är syftet med stödåtgärden klart definierat och av gemensamt intresse?
2.
Är stödet utformat på ett sådant sätt att målet av gemensamt intresse kan uppnås? Framför allt:
a)
Är stödåtgärderna ett lämpligt och nödvändigt instrument, eller finns det andra instrument som är lämpligare?
b)
Leder stödet till en stimulanseffekt, dvs. förändrar stödet företagens beteende?
c)
Är stödet proportionerligt, det vill säga skulle samma beteendeförändring även kunna uppnås med mindre stöd?
3.
Är snedvridningen av konkurrensen och handeln så begränsad att det sammantagna resultatet är positivt?
(153)
Enligt de uppgifter som de österrikiska myndigheterna har lämnat är syftet med åtgärden i första hand miljöskydd. Som anförs i skälen 126-129 bidrar emellertid befrielsemekanismen inte till något miljöskydd.
(154)
Miljöeffekten av åtgärden uppnås dessutom genom en allmän höjning av inmatningspriserna, vilket - enligt de österrikiska myndigheterna - inte skulle vara genomförbart utan att de energiintensiva företagens konkurrensförmåga säkerställdes genom den anmälda befrielsemekanismen. I sina redogörelser anger de österrikiska myndigheterna dessutom att målet med befrielsemekanismen är att stärka de energiintensiva företagens konkurrensförmåga i förhållande till konkurrenter i andra medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutspraxis aldrig accepterat att sådana stöd bidrar till ett mål av gemensamt intresse.
(155)
Det enda undantaget här är kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. Men även om kommissionen godtar en sänkning av en miljöskatt, kräver den att de lägsta skattenivåerna ska betalas. Det totala bidrag som betalas in till skatteintäkterna av de företag som beviljats skattenedsättning ökar därför för varje orsakad föroreningsenhet. I förevarande fall är situationen en annan. Här har det införts ett tak för bidraget från och med en nivå på 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet. Orsakade föroreningsenheter utöver detta omfattas sedan inte av några skatteliknande avgifter. Detta innebär att bidraget per orsakad föroreningsenhet minskar för varje ytterligare enhet. Systemet stimulerar alltså till att ytterligare resurser förbrukas i stället för att de används resurseffektivt.
(156)
Kommissionen anser därför att stödet inte bidrar till ett mål av gemensamt intresse.
(157)
Kommissionen konstaterar att enligt domstolens rättspraxis ”(…) hör stöd till driften i princip inte till tillämpningsområdet för ovan nämnda artikel 92.3[nu artikel 107.3 FEUF] (…)” (84). Domstolen fastställer vidare: ”Enligt fast rättspraxis anses nämligen ett sådant stöd snedvrida konkurrensvillkoren i de sektorer inom vilka det beviljats, utan att som sådant vara ägnat att uppnå de mål som anges i de ovan nämnda undantagsvillkoren.” (85) När det gäller det aktuella fallet anser kommissionen att befrielsemekanismen utgör ett driftsstöd, eftersom den innebär att de stödmottagande företagen befrias från en del av de inköpskostnader för elektricitet som de normalt hade varit tvungna att bära inom ramen för sin löpande verksamhet.
(158)
Kommissionen anser därför att driftsstöd hur som helst inte är något lämpligt politiskt instrument för att uppnå detta mål, även om konkurrensförmågan skulle vara ett mål av gemensamt intresse.
(159)
Vad gäller miljöskatter har kommissionen godtagit ett begränsat undantag till denna princip, men hade då ett särskilt mål i sikte. Nedsättningar av och befrielser från miljöskatter avseende vissa sektorer eller kategorier av företag kan enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd göra det möjligt att införa högre skatter för andra företag, vilket totalt sett leder till att internaliseringen av kostnader förbättras, och att ytterligare incitament skapas för att förbättra miljöskyddet. Kommissionen ansåg därför att sådana stöd kan visa sig vara nödvändiga för att indirekt fånga upp de negativa externa effekterna, eftersom de gör det möjligt att införa respektive bibehålla relativt höga nationella miljöskatter.
(160)
Kommissionen konstaterar emellertid att bidragen för att främja grön elektricitet, som de stödmottagande företagen befrias från inom ramen för den anmälda ordningen, inte utgör några miljöskatter i den mening som avses i punkterna 70.14 och 151 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. Skatter är avgifter som går till den allmänna statsbudgeten. De bidrag som de stödmottagande företagen ska befrias från inom ramen för den anmälda ordningen går emellertid inte till den allmänna statsbudgeten. De används tvärtom uteslutande till att finansiera bidragen till OeMAG, som stöder producenter av grön elektricitet genom inmatningspriser. Dessa bidrag utgör följaktligen inte några miljöskatter.
(161)
Kommissionen anser att möjligheten till undantag från den allmänna regeln om driftsstödets oförenlighet enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska tolkas restriktivt. Som undantag ska kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd därför begränsas till miljöskatter.
(162)
Som redan har fastställts konstaterar kommissionen att tillämpningen av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd på skatteliknande avgifter skulle stå i strid med målen för dessa regler samt med direktivet om energibeskattning när det gäller gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter. Vidare skulle ett sådant tillvägagångssätt också kunna leda till att dessa bestämmelser tillämpas generellt på skatteliknande avgifter i miljöskyddsområdet (t.ex. skatteliknande avgifter på avfall osv.) En sådan vid tillämpning går utöver tillämpningsområde och mål enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(163)
Kommissionen anser följaktligen att driftsstöd som beviljas i form av nedsättningar av skatteliknande avgifter inte utgör något lämpligt instrument för att förbättra miljöskyddet. Kommissionen konstaterar att den hittills inte har tillämpat villkoren i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd på andra kategorier av belastningar och skatteliknande avgifter.
(164)
Kommissionen konstaterar också att omfattningen av en miljöskatt - även om enbart den reducerade skattesatsen tillämpas - står i direkt proportion till omfattningen av den miljöförorening som det relevanta företaget orsakar. Även om en reducerad skattesats tillämpas utgör miljöskatten för företag fortfarandet ett incitament till resurseffektivitet. I det aktuella fallet införs det emellertid ett tak för bidraget från och med en viss nivå. Föroreningsenheter över detta tak beskattas inte längre. Till följd av befrielsemekanismen förlorar den skatteliknande avgiften varje incitament till resurseffektivitet.
(165)
För den händelse att driftsstöd i form av nedsättningar av skatteliknande avgifter erkänns som ett lämpligt politiskt instrument konstaterar kommissionen vidare att för att bedöma de här driftsstödens nödvändighet och lämplighet skulle det krävas en undersökning som är jämförbar med den bedömning av nedsättningar av miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade i enlighet med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (86), eftersom undersökningen av skatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade enligt kapitel 4 avspeglar de allmänna principerna för den ingående ekonomiska bedömning som ska genomföras enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
(166)
Enligt dessa bestämmelser måste medlemsstaten lämna information som omfattar respektive sektorer eller kategorier av stödmottagare som omfattas av befrielserna eller nedsättningarna, situationen för de viktigaste stödmottagarna inom varje berörd sektor och hur beskattningen kan bidra till miljöskyddet. De sektorer som beviljats undantag ska beskrivas väl och en förteckning över de största stödmottagarna inom varje sektor ska lämnas (med särskild hänsyn till omsättning, marknadsandelar och skatteunderlagets storlek) (87). På grundval av denna information ska kommissionen bedöma om nedsättningar av eller befrielser från miljöskatter är nödvändiga och proportionella. När det gäller kriteriet om nödvändighet måste valet av stödmottagare grunda sig på objektiva och öppna kriterier. Miljöskatten måste utan nedsättning leda till en väsentlig ökning av produktionskostnaden och denna ökning kan inte föras över på kunderna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen (88). Vad gäller stödets proportionalitet måste den aktuella medlemsstaten visa att varje enskild mottagare betalar en andel av den nationella skatten som i stort sett motsvarar varje enskild stödmottagares miljöresultat och minst 20 procent av den nationella skatten, om inte en lägre skattegrad kan motiveras samt att nedsättningarna eller befrielserna är kopplade till att det ingås avtal för att nå miljöskyddsmålen (89).
(167)
Kommissionen konstaterar emellertid att de österrikiska myndigheterna inte har lämnat denna information - trots flera uppmaningar från kommissionen. (90) Kommissionen har därför inte kunnat bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt eller hur det kan bidra till miljöskyddet.
(168)
Slutligen har de österrikiska myndigheterna inte kunnat visa att befrielsemekanismen innehåller en stimulanseffekt.
(169)
Kommissionen påpekar att enligt domstolens rättspraxis riskerar sådana driftsstöd att snedvrida konkurrensen och påverka handeln (91). I det aktuella fallet förstärks den konkurrensbegränsande verkan eftersom de företag som kan utnyttja befrielsemekanismen redan får driftsstöd i form av skattenedsättningar i samband med energibeskattningen. Beviljandet av ett andra driftsstöd, som dessutom inte är tidsbegränsat, skulle snedvrida konkurrensen och påverka handeln på ett sätt som står i strid med det gemensamma intresset.
(170)
Kommissionen drar därför slutsatsen att befrielsemekanismen inte kan anses vara förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
5.4 Slutsats
(171)
Med anledning av det ovan anförda har kommissionen bedömt såväl stödet till producenter av grön elektricitet som befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Vad gäller stödet till producenter av grön elektricitet konstaterar kommissionen att den i sitt beslut av den 22 juli 2009 klassificerade denna åtgärd som ett statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden. Vad gäller den befrielsemekanism som är föremål för det formella granskningsförfarandet konstaterar kommissionen att även denna åtgärd utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt kommissionen kan inget av de undantag från det allmänna förbudet mot statligt stöd som föreskrivs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt komma i fråga för befrielsemekanismen, som utgör ett rent driftsstöd.
Med hänsyn till alla de sakförhållanden kommissionen fått kännedom om anser den att det statliga stöd som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag bör klassificeras som oförenligt med den inre marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag i form av en partiell befrielse från skyldigheten att köpa grön elektricitet är oförenligt med den inre marknaden.
Detta stöd får därför inte genomföras.
Artikel 2
Österrike ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Österrike.
Utfärdat i Bryssel den 8 mars 2011.