ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 juli 2012
om stödärende SA.29064 (11/C, f.d. 11/NN) - Differentierade avgifter för luftfartsskatt som Irland har genomfört
[delgivet med nr C(2012) 5037]
(Endast den engelska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2013/199/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Kommissionen mottog 2009 ett klagomål om statligt stöd från ett flygbolag (nedan kallad klaganden) rörande flera aspekter av den luftfartsskatt som införts av Irland, inbegripet de differentierade skatteavgifter som gällde flygningar med destinationer som låg högst 300 km från Dublins flygplats, vilket påstods gynna flygbolaget Aer Arann.
(2)
Genom en skrivelse av den 13 juli 2011 underrättade kommissionen Irland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i EUF-fördraget avseende de differentierade skatteavgifter som tillämpades enligt den irländska luftfartsskatten. Kommissionen bad de irländska myndigheterna att inkomma med en kopia av beslutet till stödmottagarna.
(3)
Den 9 augusti 2011 och den 5 september 2011 inkom flygbolaget Ryanair Ltd. (nedan kallat Ryanair) med skrivelser avseende kommissionens beslut att inleda förfarandet. Kommissionen besvarade dessa skrivelser den 5 oktober 2011. Den 17 oktober 2011 inkom Ryanair med ännu en skrivelse.
(4)
Efter en förlängning av tidsfristen för att besvara beslutet inkom den 15 september 2011 de irländska myndigheterna med sina synpunkter på kommissionens beslut.
(5)
Den 18 oktober 2011 offentliggjordes kommissionens beslut om att inleda förfarandet i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om stödet i fråga.
(6)
Den 17 november 2011 inkom Ryanair med sitt svar på den uppmaningen. Genom en skrivelse av den 28 november 2011 frågade kommissionen Ryanair om någon av uppgifterna i Ryanairs skrivelse var konfidentiell och inte kunde avslöjas för de irländska myndigheterna. Genom en skrivelse av den 30 november bekräftade Ryanair att de uppgifter som lämnades den 17 november 2011 kunde översändas till de irländska myndigheterna.
(7)
Genom en skrivelse av den 12 december 2011 översändes Ryanairs synpunkter till de irländska myndigheterna, som inkom med sina kommentarer om dessa den 13 januari 2012.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(8)
Den 30 mars 2009 införde de irländska myndigheterna en punktskatt på flygpassagerartransporter. Den nationella rättsliga grunden för skatten är avsnitt 55 i finanslag nr 2 av år 2008, genom vilket en punktskatt som det hänvisas till som den flygreseskatt som flygbolagen är skyldiga att betala för ”alla avresor som en passagerare gör med ett flygplan från en flygplats” som ligger i Irland (3). Skatten förfaller till betalning vid den tidpunkt då en passagerare avreser från en flygplats med ett flygplan som har kapacitet för mer än 20 passagerare och som inte har statlig eller militär användning. Skatten är i slutändan avsedd att överföras på passagerarna genom biljettpriset, men det är flygbolaget som är skyldiga redovisa och betala den (4).
(9)
När skatten infördes togs den ut på grundval av avståndet mellan den flygplats där flygningen inleddes och den flygplats där den avslutades, och uppgick till i) 2 euro vid en flygning från en flygplats till en destination som låg högst 300 km från Dublins flygplats och ii) 10 euro i alla övriga fall.
(10)
Efter en utredning av kommissionen avseende en eventuell överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (5) och artikel 56 i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster ändrades avgifterna från och med den 1 mars 2011 så att en fast skatteavgift på 3 euro tillämpas på alla avgångar, oavsett avstånd (6).
3. GRUNDER FÖR ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(11)
Kommissionen inledde det formella förfarandet avseende den lägre skatteavgiften, som gällde under perioden mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011, eftersom den ansåg att skattesatsen verkade utgöra statligt stöd och hyste tvivel rörande dess förenlighet med den inre marknaden.
(12)
I sin bedömning av huruvida åtgärden var selektiv avgränsade kommissionen i enlighet med fastställd rättspraxis (7) inledningsvis det relevanta referensskattesystemet, varefter den analyserade om åtgärden utgjorde ett undantag från det systemet och i så fall om Irland hade visat att undantaget var motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär.
(13)
Kommissionens slutsats var i detta fall att referenssystemet är beskattningen av flygpassagerare som avreser från en flygplats som ligger i Irland.
(14)
Kommissionen konstaterade att systemet för luftfartsskatt inbegrep en allmän eller normal skatteavgift som var tillämplig på nästan alla flygningar och en nedsatt avgift för flygningar till en destination som låg högst 300 km från Dublins flygplats. Den ansåg att den normala avgiften utgjorde referenssystemet, medan den nedsatta avgiften som tillämpades på en väl avgränsad kategori av flygningar verkade vara ett undantag från referenssystemet.
(15)
Kommissionen hyste tvivel rörande huruvida den nedsatta avgiften var motiverad på grundval av avståndet mellan resans avreseort och dess destination.
(16)
Den tillämpades för det första inte på grundval av resans faktiska längd, utan på grundval av avståndet mellan Dublins flygplats och destinationen.
(17)
För det andra verkade skattens struktur och objektiva karaktär inte stå i samband med flygningens längd, utan med att den avgick från en irländsk flygplats. Sambandet med skattemyndigheten, den beskattningsgrundande händelsen (avresan från en irländsk flygplats) och de negativa externa effekterna för det irländska samhället (buller och luftföroreningar) var precis detsamma för alla passagerare som avreste från en irländsk flygplats, oberoende av flygningens destination och längd. De berörda flygbolagen befann sig i samma rättsliga och faktiska situation i det hänseendet.
(18)
För det tredje kännetecknades skattesystemet inte av någon tydlig differentiering av skattenivån i förhållande till flygningens längd, utan enbart av att två olika avgifter fastställdes, dvs. en för mycket korta flygningar och en annan för alla andra flygningar. Det kriteriet verkade gynna flygningar inom Irland och flygningar till vissa delar av västra Förenade kungariket, vilket innebär att åtskillnad gjordes mellan nationella flygningar och flygningar inom unionen. De irländska myndigheterna hävdade att en högre avgift för destinationer där den lägre avgiften tillämpades skulle vara oproportionerlig i förhållande till priset. Kommissionen ansåg dock att priset på biljetter till inrikes destinationer inte nödvändigtvis är lägre än priset på flygbiljetter till andra destinationer inom unionen. Det verkade alltså inte som om den lägre skatteavgiften motiverades av luftfartsskattesystemets natur och logik, varför den framstod som en selektiv åtgärd.
(19)
Eftersom alla andra kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget också verkade vara uppfyllda framstod åtgärden som statligt stöd till de flygbolag som bedrev trafik på de linjer som omfattades av den nedsatta avgiften.
(20)
Stödet verkade inte omfattas av tillämpningsområdet för några riktlinjer för förenligt statligt stöd som utfärdats av kommissionen. Eftersom det framstod som ett driftsstöd där det gjordes åtskillnad mellan flygningar inom unionen kunde det inte anses vara direkt förenligt på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Dessutom omfattas stödet inte av något av de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.
(21)
Kommissionen hyste följaktligen tvivel rörande stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden och beslutade i enlighet med artikel 4.4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (8) att inleda det formella granskningsförfarandet, varvid den uppmanade Irland och övriga berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(22)
Som svar på underrättelsen i Europeiska unionens officiella tidning (9) mottog kommissionen kommentarer från de irländska myndigheterna och från Ryanair.
4.1 Kommentarer från Irland
4.1.1 Skatten är en beskattning av kunderna
(23)
Enligt de irländska myndigheterna har luftfartsskatten i princip karaktären av en beskattning av kunderna. För att underlätta tillämpningen förpliktade de irländska myndigheterna varje flygbolag att till skattemyndigheten betala in det relevanta beloppet per passagerare som avreste från en irländsk flygplats med det flygbolaget. Flygbolagen får dock lägga över skatten på sina passagerare och ta ut den från dem.
(24)
Dessutom är luftfartsskatten normalt angiven i biljettpriset och/eller i flygbolagens allmänna villkor som en skatt eller pålaga tillsammans med andra avgifter och skatter. Skatten innebär följaktligen ingen fördel för några flygbolag eftersom den endast utgör ännu en pålaga, skatt eller avgift som i praktiken tas ut från konsumenten.
4.1.2 Avsaknad av fördel för vissa flygbolag
(25)
De irländska myndigheterna hävdar att vissa flygbolag måste ges en fördel för att luftfartsskatten ska kunna omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt dem kan det vara svårt att se hur luftfartsskatten innebär en fördel för vissa flygbolag i en situation där skatten väsentligen är en konsumtionsskatt, oavsett om den uppgår till 10 euro eller 2 euro.
(26)
Det är ostridigt att samma förutsättningar råder för alla flygbolag, oavsett om de är skyldiga att ta ut skatteavgiften på 10 euro eller den på 2 euro. Frågan är huruvida de flygbolag som bara behöver ta ut avgiften på 2 euro gynnas kollektivt. Enligt de irländska myndigheterna är det enda realistiska scenariot där luftfartsskatten skulle kunna utgöra statligt stöd ett där de flygbolag som bedriver trafik på linjer med destinationer som ligger högst 300 km från Dublins flygplats vore skyldiga att ta ut luftfartsskatten på 10 euro, men fick behålla mellanskillnaden mellan avgiften på 10 euro och 2 euro. Så var det dock inte. Det ska i detta sammanhang påpekas att de irländska myndigheterna inte hade något särskilt flygbolag eller någon särskild affärsmodell i åtanke när de utformade den aktuella skatten.
4.1.3 Det finns ingen fördel för irländska flygbolag
(27)
Irland har för det första inte längre några nationella lufttrafikföretag i sig, eftersom staten har omvandlat sina intressen i det ursprungligen statliga flygbolaget Aer Lingus till ett minoritetsinnehav.
(28)
Om skatten hade någon effekt på irländska flygbolag skulle den ha varit mycket olikartad för vart och ett av de flygbolagen. De irländska myndigheterna påpekar att det huvudsakligen var samma irländska flygbolag som bedrev trafik på de linjer inom unionen som omfattades av den högre avgiften på 10 euro. Under den relevanta perioden hade de tre flygbolagen ungefär [93-97] (10) % av marknadsandelarna för flygningar som omfattades av den lägre avgiften, men de var även dominerande på marknaden för flygresor inom unionen, där de hade [82-87] (10) % av marknadsandelarna.
(29)
De irländska myndigheterna hävdar bland annat att alla nackdelar som Ryanair gör gällande är tydligt ohållbara, eftersom Ryanair står för ungefär [56-63] (10) % av de passagerare som rest på de linjer för vilka den lägre avgiften gällde (se tabell 1).
Tabell 1
Irländska flygbolags marknadsandelar på rutter som avgår från irländska flygplatser
Marknadsandelar
Högst 300 km
Över 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
TOTALT
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Källa:
Information lämnad av Irland på grundval av uppgifter från de tre irländska flygbolagen och uppgifter hämtade från Central Statistics Office (CSO) i Irland.
(30)
Tabell 1 visar att det enda flygbolaget som möjligen skulle kunna klassificeras som ett nationellt flygbolag i kraft av statens minoritetsinnehav (Aer Lingus) hade en mycket större andel flygningar som omfattades av den högre avgiften ([35-40] (*) %) än flygningar som omfattades av den lägre avgiften ([16-23] (*) %). Det betyder att om den lägre skatteavgiften hade någon som helst inverkan på flygbolagen skulle Aer Lingus ha varit avsevärt missgynnat.
(31)
Vad beträffar Aer Arann, som enligt klaganden också gynnas av det påstådda stödet, noterar de irländska myndigheterna att flygbolagets omsättning och passagerarantal minskade avsevärt under perioden 2007-2010. Efter skattens införande rapporterade Aer Arann förluster på miljoner euro. Det verkar därför som om flygbolaget var som mest lönsamt före skattens införande. De irländska myndigheterna påpekar även att det bara fanns en inrikeslinje där klaganden och Aer Arann var konkurrenter och att närmare [37-42] (*) % av flygningarna på den linjen bedrevs av klaganden. För flygningar till destinationer utomlands som omfattades av den lägre avgiften (västra Förenade kungariket), stod klaganden för mer än [37-42] (*) % av de reguljära flygningarna, medan andelarna för Aer Arann och Aer Lingus var mindre.
(32)
Icke irländska flygbolag har dessutom alltid varit fria att bedriva trafik på linjer där den lägre skatteavgiften gällde. Staten hade inget utrymme för skönsmässig bedömning i det avseendet. De irländska myndigheterna menar att om det fanns en fördel med att bedriva trafik på de linjer där den lägre skatteavgiften gällde skulle utländska (icke irländska) flygbolag ha valt att göra det. Att det inte finns några utländska flygbolag som bedriver någon sådan trafik tyder på att den lägre avgiften inte medförde någon fördel.
4.1.4 Den lägre avgiften infördes för att undvika tillämpningen av en skatteavgift som var oproportionerlig i förhållande till biljettpriset
(33)
De irländska myndigheterna betonar att de differentierade avgifterna syftade till att införa en viss proportionalitet i skattenivån rörande avstånd, eftersom priserna normalt är lägre för närmare destinationer. Även om det är allmänt accepterat att det inte finns något perfekt samband mellan avstånd och pris, ansåg man att sambandet var tillräckligt för att motivera en uppdelning av skatten i två nivåer. De irländska myndigheterna anser att en mekanism med en mer exakt differentiering baserad på avstånd skulle ha gjort systemet extremt komplicerat och administrativt betungande.
4.1.5 Ingen snedvridning av konkurrensen
(34)
De irländska myndigheterna hävdar att den lägre skatteavgiften inte ledde till någon snedvridning av konkurrensen och att den inte påverkade handeln. För det första hade skatten, eftersom den hade karaktären av en konsumtionsskatt, ingen märkbar effekt på flygbolagen. För det andra innebar inte de differentierade skatteavgifterna att den irländska marknaden skilde sig från marknaden i övriga medlemsstater. Flertalet av de flygningar som omfattades av den lägre avgiften var internationella (68 % jämfört med 32 % för rena inrikesflygningar). För det tredje är flygbolagen verksamma på en marknad som är öppen för konkurrens, vilket innebär att marknaden var öppen för nya aktörer som omfattades av den lägre skatteavgiften enligt samma villkor som andra flygbolag. Om den lägre skatteavgiften hade medfört en fördel för vissa flygbolag skulle flygbolag som inte var irländska troligen ha valt att bedriva trafik på linjer där den lägre avgiften gällde. Frånvaron av nya aktörer pekar på att den lägre avgiften inte medförde någon fördel för vissa flygbolag.
4.1.6 Allt eventuellt stöd skulle vara av mindre betydelse eller ha en försumbar effekt på de berörda flygbolagen
(35)
De irländska myndigheterna hävdar att även om den lägre skatteavgiften skulle betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, skulle den anses vara förenlig med den inre marknaden eftersom den skulle utgöra stöd av mindre betydelse och hur som helst ha en försumbar effekt på de berörda flygbolagen.
4.2 Synpunkter från berörda parter
4.2.1 Ryanair
(36)
Vad beträffar den lägre skatteavgiftens karaktär av statligt stöd instämmer Ryanair med kommissionens preliminära ståndpunkt i sitt beslut av den 13 maj 2011, dvs. att den lägre skatteavgiften innebar en fördel för vissa flygbolag och utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Ryanair instämmer dock inte med kommissionens synpunkt när det gäller i) att den högre avgiften på 10 euro ska betraktas som den ”normala” avgiften, och ii) att Ryanair fick en fördel genom åtgärden.
(37)
När det gäller införandet av en ”normal avgift” eller en ”standardavgift” inom skattesystemet, hävdar Ryanair att kommissionens synpunkt att den högre avgiften på 10 euro är den normala avgiften och att alla flygbolag som omfattas av den lägre avgiften på 2 euro fick en fördel är godtycklig. Enligt Ryanair finns det inget skäl till att den högre avgiften och inte den lägre skulle betraktas som den normala avgiften. Eftersom avgiften i två nivåer har ersatts med en fast avgift är den nya avgiften dessutom sannolikt en blandning av de ursprungliga avgifterna. Den nya avgiften skulle därför vara det rimliga riktmärket för att bedöma den potentiella skada eller fördel som följer av systemet med två nivåer.
(38)
Ryanair hävdar vidare att luftfartsskatten i två nivåer inte medförde någon fördel för Ryanair. När kommissionen granskar en åtgärd som kan utgöra statligt stöd måste den beakta dess övergripande effekter på den potentiella stödmottagaren och särskilt göra avdrag för eventuella särskilda avgifter som belastar den fördel som det påstådda stödet medför. Under den tid då skattesystemet i två nivåer gällde betalade Ryanair de skatter som anges i tabell 2.
Tabell 2
Transporterade passagerare och erlagd skatt under perioden från den 30 mars 2009 till den 1 mars 2011
Kategori av destinationer från Dublins flygplats
Skattepliktiga passagerare
Betald skatt
Andel
Högst 300 km inom medlemsstaten (avgift på 2 euro)
[…] (*)
[…] (*) euro
[0,5-2,5] (*) %
Högst 300 km utanför medlemsstaten (avgift på 2 euro)
[…] (*)
[…] (*) euro
[1,5-4,5] (*) %
Mer än 300 km inom EU
[…] (*)
[…] (*) euro
[93-98] (*) %
Mer än 300 km utanför EU
[…] (*)
[…] (*) euro
[0,3-2,5] (*) %
TOTALT
[…] (*)
[…] (*) euro
100 %
(39)
Eftersom Ryanair anser att den nya fasta avgiften på 3 euro ska betraktas som den normala avgiften, skulle Ryanair under perioden från den 30 mars till den 1 mars 2011 anses vara skyldigt att betala ett belopp på […] (*) (12) euro i luftfartsskatt. Detta är […] (*) euro mindre än det belopp som faktiskt betalades (se tabell 2). Ryanair hävdar följaktligen att det inte gynnades av den lägre skatten utan tvärtom missgynnades.
4.3 Synpunkter från Irland rörande de berörda parternas kommentarer
(40)
Den 13 januari 2012 inkom de irländska myndigheterna med sina synpunkter på Ryanairs kommentar. För det första ifrågasätter de Ryanairs beskrivning av skatten, eftersom den enligt dem huvudsakligen är en konsumtionsskatt och den lägre skatteavgiften inte innebar någon fördel för flygbolagen. För det andra förstår de inte hur Ryanair skulle kunna vara den part som mest direkt och negativt påverkas av den lägre avgiften, särskilt som Ryanair står för [56-63] (*) % av passagerarna på de flygningar som omfattas av den lägre avgiften. För det tredje finns det ingen grund för påståendet att den lägre skatteavgiften var utformad för att stödja Aer Arann. De irländska myndigheterna hade inget särskilt flygbolag i åtanke när luftfartsskatten utformades. För det fjärde är Ryanairs argument om att den högre avgiften på 10 euro inte ska betraktas som luftfartsskattens normala avgift inte logiskt. Enligt systemet med två skattenivåer gällde den högre avgiften mellan 85 % och 90 % av alla avgångar. De irländska myndigheterna upprepade att de hade räknat med en nedsättning av standardavgiften på 10 euro för att införa en viss proportionalitet i skattenivån rörande avståndet.
5. BEDÖMNING AV STÖDET
5.1 Förekomst av statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget
(41)
I kraft av artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(42)
För att omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget måste en åtgärd alltså vara selektiv (13). För att fastställa huruvida en åtgärd är selektiv måste kommissionen bedöma om åtgärden gynnar ”vissa företag eller viss produktion” i jämförelse med andra som, med hänsyn till målsättningen med rättsordningen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation (14). Enligt fast rättspraxis (15) är en skatteåtgärd i princip selektiv om den innebär en avvikelse från den normala tillämpningen av det allmänna skattesystemet.
(43)
För det första måste kommissionen därför identifiera det relevanta referensskattesystemet. När det gäller beskattning noterar kommissionen att definitionen av beskattningssystemet i princip omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet. Vid utformningen av beskattningssystemet valde de irländska myndigheterna att definiera luftfartsskattens beskattningsbara händelse som en passagerares avresa med ett flygplan från en flygplats som ligger i Irland. Referenssystemet är därför beskattningen av flygpassagerare som avreser med ett flygplan från en flygplats i Irland. Syftet med systemet är att öka den statliga budgetens intäkter. Slutsatsen att referenssystemet är beskattningen av flygpassagerare som avreser från en flygplats som ligger i Irland bekräftades av de irländska myndigheterna i deras svar på synpunkterna från den berörda parten.
(44)
För det andra måste kommissionen, i linje med fastställd rättspraxis (16), fastställa om skatteåtgärden i fråga innebär en avvikelse från det identifierade referenssystemet.
(45)
Ryanair hävdar att den lägre avgiften på 2 euro, alternativt den fasta avgiften på 3 euro som infördes den 1 mars 2011, bör betraktas som den normala avgiften i systemet för luftfartsskatt. Frånsett vissa destinationer i västra Förenade kungariket gällde den lägre avgiften dock endast inrikes destinationer och enligt de irländska myndigheterna enbart ungefär 10-15 % av alla flygningar som omfattades av skatten. Den kan alltså inte anses vara den normala skatteavgiften. Avgiften på 3 euro gällde inte vid den tidpunkt som detta beslut avser och kan därför inte betraktas som den normala avgiften i systemet för luftfartsskatt vid den tidpunkten. Kommissionen konstaterar därför att den högre avgiften på 10 euro var den normala avgiften i referenssystemet, medan den nedsatta avgiften på 2 euro som gällde för en väl avgränsad kategori av flygningar var ett undantag från referenssystemet.
(46)
För det tredje måste kommissionen undersöka om sådana undantag är motiverade ”av systemets art eller funktion” (17) i medlemsstaten. I så fall anses åtgärden inte medföra någon selektiv fördel och den är följaktligen inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Det bör mot den bakgrunden noteras att det enligt rättspraxis (18) är de grundläggande och styrande principerna för referenssystemet som är relevanta, inte de som gäller för den specifika åtgärden i fråga.
(47)
Enligt de irländska myndigheterna infördes den lägre avgiften för att införa en viss proportionalitet i skattenivån rörande flygningens avstånd. Kommissionen anser att det argumentet inte är relaterat till de grundläggande och vägledande principerna för skattesystemet i sig, utan snarare till de som ligger till grund för undantaget i sig. Skattens struktur och objektiva karaktär hänförde sig inte till flygningens avstånd utan till att avresan skedde från en irländsk flygplats. Sambandet med skattemyndigheten, den beskattningsbara händelsen (avresan från en irländsk flygplats) och de negativa externa effekterna för det irländska samhället på grund av att passagerare avreser från en irländsk flygplats (t.ex. buller och föroreningar) var precis desamma oberoende av flygningens destination och längd. De berörda flygbolagen befann sig därför i samma rättsliga och faktiska situation i det hänseendet.
(48)
Skattesystemet kännetecknas dessutom inte av någon tydlig differentiering av skattenivån i förhållande till flygningarnas faktiska längd. För det första tillämpades skatteavgiften inte på grundval av flygningens faktiska längd, utan på grundval av avståndet mellan Dublins flygplats och destinationen, oavsett varifrån den faktiska avresan ägde rum. För det andra fastställs endast två avgifter i skattesystemet, dvs. en för mycket korta flygningar från Dublins flygplats och en annan för alla andra flygningar.
(49)
Domstolen har dessutom fastställt att, även om undantaget ingår i naturen och logiken för principerna bakom systemet för luftfartsskatt, måste kravet på ett inre sammanhang vara uppfyllt inte endast i förhållande till det aktuella skattesystemets särdrag utan även vad beträffar dess genomförande (19). Skattesystemet innebar i enlighet med skäl 47 inte något säkerställande av proportionerliga avgifter i förhållande till flygningarnas faktiska längd eftersom den tillämpliga avgiften fastställdes på grundval av avståndet mellan Dublins flygplats och destinationen, oberoende av varifrån den faktiska avresan ägde rum, och eftersom endast två avgifter var tillämpliga, dvs. en för mycket korta flygningar från Dublins flygplats och en annan för alla andra flygningar. Biljettpriset för inrikes destinationer är inte nödvändigtvis lägre än det för flygningar till andra destinationer inom unionen. Åtgärden kunde alltså inte uppnå sitt syfte att säkerställa en proportionerlig beskattning i förhållande till flyglinjernas längd. I detta fall har varken de irländska myndigheterna eller någon berörd part hävdat att undantaget ledde till att skattenivån i praktiken stod i proportion till avståndet. De irländska myndigheterna erkänner tvärtom att det inte fanns något perfekt samband mellan avstånd och skatteavgift.
(50)
Kommissionen anser därför att den inte har någon anledning att ändra sin preliminära ståndpunkt att den lägre avgiften inte ingick i luftfartsskattesystemets logik och allmänna systematik. Kommissionen anser följaktligen att åtgärden är selektiv och att den inte är motiverad av systemets natur och logik.
(51)
Utgifter för skatter utgör kostnader som normalt bärs av ett företag.
(52)
Luftfartsskattens tillämpning kan påverka intäkterna för flygbolag som måste betala den skatten, genom att öka priset på de biljetter som de kan erbjuda sina kunder eller minska vinstmarginalen på varje biljett de säljer, om de inte beslutar att föra över skattekostnaden på kunderna. I detta avseende har domstolen fastställt att ”[e]ftersom flygplatsavgifterna direkt och på ett automatiskt sätt påverkar priset för resan, får en differentiering av de avgifter som passagerarna betalar automatiskt återverkningar på transportkostnaden, vilket […] gynnar inrikesflygningar och regionalflygningar i förhållande till flygningar inom gemenskapen” (20).
(53)
En nedsatt avgift för vissa typer av flygningar har därför en mindre effekt än den normala avgiften på de flygbolag som tillhandahåller den typen av flygningar. De flygbolagen är befriade från en kostnad som de normalt skulle bära och har därför en mindre kostnad att föra över på sina kunder eller att själva ta på sig.
(54)
Kommissionen anser följaktligen att den lägre skatteavgiften medförde en fördel för flygbolag som bedrev trafik på de linjer som omfattades av den avgiften. Den lägre kostnad som de behövde föra över på sina kunder eller direkt ta på sig innebar statliga medel som de flygbolagen kunde utnyttja och därmed förbättra sin ekonomiska situation gentemot andra konkurrerande flygbolag på luftfartsmarknaden. Fördelen motsvarar mellanskillnaden mellan den lägre avgiften på 2 euro och den normala skatteavgiften på 10 euro under perioden mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011. Kommissionen konstaterar att flygningarna på de linjer som omfattades av den lägre avgiften huvudsakligen bedrevs av flygbolag med ett starkt samband med Irland (Aer Lingus, Aer Arann och Ryanair bildades i Irland och har fortfarande sina huvudkontor där). Därför innebar avgiften i praktiken en fördel för irländska flygbolag jämfört med andra flygbolag i unionen.
(55)
Kommissionen kan inte godta Ryanairs argument att fördelen var begränsad till mellanskillnaden mellan den lägre avgiften och den avgift på 3 euro som infördes den 1 mars 2011. Någon sådan avgift gällde inte samtidigt som den lägre avgiften och om en fördel fastställs i ett system med en lägre skatteavgift och en högre, kan ett riktmärke som fastställs mellan de avgifterna inte fånga den fördel som beviljats i dess helhet.
(56)
Ryanair hävdar vidare att de har gynnats mindre av den lägre skatteavgiften än t.ex. Aer Arann, eftersom merparten av dess flygningar avser destinationer som omfattas av den högre avgiften. Den fördel som följer av tillämpningen av den lägre skatteavgiften på 2 euro utgörs dock av mellanskillnaden mellan den avgiften och standardavgiften på 10 euro. Vid tillämpningen av den lägre avgiften på vissa flygningar har Ryanair i likhet med andra flygbolag som bedriver trafik på de flygningar som omfattas av den avgiften åtnjutit en fördel motsvarande mellanskillnaden mellan de två avgifterna.
(57)
De irländska myndigheterna menar att skatten var avsedd att överföras på passagerarna och det därför inte fanns någon fördel i fråga om flygbolagen. Kommissionen noterar i samband med detta att en nedsättning av den normala avgiften i fråga om en viss skatt kan utgöra en selektiv fördel för ett flygbolag som är skyldigt att betala den nedsatta avgiften även när det finns lagstadgade krav på att ta ut skatten i fråga från kunderna (21). Kommissionen noterar vidare att det i detta fall inte fanns någon mekanism för att säkerställa att skatten faktiskt överfördes, utan att det lämnades till flygbolaget att besluta om och hur skatten skulle överföras på passagerarna. I sitt klagomål hävdar klaganden faktiskt motsatsen, det vill säga att kostnaden för skatten inte kunde överföras till kunderna eftersom det skulle ha haft en oproportionerlig effekt på biljettpriserna. Kommissionen håller därför inte med de irländska myndigheterna om att det inte fanns någon fördel på flygbolagens nivå. De som kunde utnyttja den lägre skatteavgiften för vissa flygningar hade en lägre kostnad att överföra till sina kunder än de andra. Detta är dessutom kommissionens praxis när det gäller stödåtgärder som har sin grund i en punktskatt (22), enligt vilken befrielser från sådana skatter har konstaterats medföra en fördel för det flygbolag som är skyldigt att betala skatten, oberoende av om företaget i fråga väljer att överföra kostnaden på sina kunder.
(58)
Kommissionen konstaterar följaktligen att den lägre skatteavgiften medförde en fördel för vissa flygbolag. Fördelen motsvarar mellanskillnaden mellan den lägre avgiften på 2 euro och den normala skatteavgiften på 10 euro under perioden mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011. Flygningar på vilka den lägre avgiften tillämpades utfördes huvudsakligen av flygbolag som hade ett starkt samband med Irland (Aer Lingus, Aer Arann och Ryanair). Den nedsatta avgiften gav därför irländska flygbolag en fördel jämfört med andra flygbolag i unionen.
(59)
Det faktum att de irländska myndigheterna medgav en lägre skatteavgift än den som normalt skulle tillämpas ledde till en förlust av skatteintäkter för staten och finansierades följaktligen med statliga medel. Eftersom den lägre avgiften hade beslutats av de nationella myndigheterna kan åtgärden tillskrivas staten.
(60)
Jämfört med deras konkurrenter befriades de flygbolag som kunde dra fördel av den lägre avgiften från kostnader som de i annat fall skulle ha burit eller överfört på sina kunder. Den lägre luftfartsskatten förbättrade därför deras ekonomiska situation gentemot andra konkurrerande företag på luftfartsmarknaden och snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen.
(61)
Om ett stöd som en medlemsstat har beviljat stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handel inom unionen, ska denna handel anses påverkas av detta stöd (23). Det är tillräckligt att stödmottagaren konkurrerar med andra företag på en konkurrensutsatt marknad (24). Luftfartssektorn kännetecknas av intensiv konkurrens mellan operatörer från olika medlemsstater, särskilt sedan den tredje etappen i avregleringen av lufttransporter trädde i kraft (tredje åtgärdspaketet) den 1 januari 1993, dvs. rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (25), rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (26) och rådets förordning (EEG) nr 2409/92 av den 23 juli 1992 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik (27). Den nedsatta avgiften kunde därför påverka handeln mellan medlemsstaterna eftersom den förstärkte ställningen för vissa flygbolag som konkurrerade på en marknad som är helt avreglerad på unionsnivå.
(62)
Eftersom alla kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda utgör åtgärden statligt stöd till alla flygbolag som bedriver trafik på linjer som omfattas av den nedsatta avgiften.
5.2 Laglighet
(63)
Genom att inte anmäla åtgärden innan dess genomförande har de irländska myndigheterna underlåtit att uppfylla sina åligganden enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Stödåtgärden utgör därför olagligt statligt stöd.
5.3 Stödets förenlighet med EUF-fördraget
(64)
Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, anses vara förenligt med den inre marknaden. Eftersom stödet utgjorde ett driftsstöd, som minskade vissa flygbolags löpande utgifter, är det enligt domstolens rättspraxis i princip inte förenligt med den inre marknaden (28). Stödet omfattas inte av tillämpningsområdet för några riktlinjer för förenligt statligt stöd som utfärdats av kommissionen. Det omfattas bl.a. inte av riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (29), eftersom det inte är kopplat till igångsättningen av vissa linjer. De irländska myndigheterna har inte anfört eller lämnat någon information för att visa att stödet skulle kunna anses vara förenligt i enlighet med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (30). De har tvärtom gjort det tydligt att skatten syftar till att öka intäkterna och inte till att skydda miljön. Att skatten i fråga saknar ett tydligt eller proportionerligt samband med en minskning av energiförbrukning, föroreningar, gasutsläpp eller bullernivåer etc. ger stöd för den slutsatsen. Kommissionen anser därför inte att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(65)
Stödet i fråga omfattas inte av något av de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.
(66)
Även om stödet hade varit förenligt med något av de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget, vilket det inte är, har domstolen fastställt att det förfarande som avses i artiklarna 107 och 108 inte får leda till ett resultat som strider mot specifika bestämmelser i EUF-fördraget. Domstolen har dessutom slagit fast att närmare bestämmelser om ett stöd som strider mot andra särskilda bestämmelser i fördraget än artiklarna 107 och 108 kan vara så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat (31). I detta fall undersöktes de differentierade avgifterna av kommissionen, som konstaterade att de stred mot förordning (EG) nr 1008/2008 och artikel 56 i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom differentieringen ledde till strängare villkor för driften av luftfartstjänster inom unionen än de som åläggs inrikes tjänster. Domstolen har i mål rörande flygplatsavgifter uttryckligen fastställt att fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster är tillämpliga även på transportsektorn (32). Här härrör det statliga stödet från differentieringen av skatteavgifter i sig. Eftersom skatten och stödet utgör två beståndsdelar i en och samma skatteåtgärd är de oupplösliga (33) och därför kan statligt stöd inte beviljas utan att principen om frihet att tillhandahålla tjänster överträds. Stödet kan följaktligen ändå inte anses vara förenligt med EUF-fördraget eftersom det oundvikligen skulle innebära en överträdelse av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1008/2008 och artikel 56 i EUF-fördraget.
(67)
Kommissionens slutsats är följaktligen att stödet inte kan anses vara förenligt med EUF-fördraget.
6. SLUTSATS
(68)
Kommissionen konstaterar att luftfartsskattens lägre avgift för flygningar till en destination belägen högst 300 km från Dublins flygplats enligt avsnitt 55.2 i finanslag nr 2, särskilt artikel 2 b, under perioden från den 30 mars 2009 till den 1 mars 2011 utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Irland har olagligen genomfört det statliga stödet i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.
(69)
Det statliga stödet överensstämmer inte med något av de undantag som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget. Eftersom det inte finns några skäl till förenlighet för den relevanta åtgärden är den oförenlig med den inre marknaden.
(70)
Det statliga stödet uppgår till mellanskillnaden mellan luftfartsskattens lägre avgift och standardavgiften på 10 euro (dvs. 8 euro per passagerare) uttagen på varje passagerare. Detta gäller alla flygningar utförda med ett flygplan med kapacitet för mer än 20 passagerare som inte används för statliga eller militära ändamål, som avgår från en flygplats med mer än 10 000 passagerare per år till en destination som ligger högst 300 km från Dublins flygplats. Stödmottagarna är Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann och andra flygbolag som Irland ska identifiera.
(71)
I enlighet med artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ska kommissionen, vid negativa beslut i fall av olagligt stöd, besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagarna. Irland ska därför återkräva det oförenliga stödet.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd i form av en lägre avgift för luftfartsskatt, tillämplig på alla flygningar utförda av flygplan med kapacitet för mer än 20 passagerare och som inte använts för statliga eller militära ändamål, avgående från en flygplats med fler än 10 000 passagerare per år till en destination som ligger högst 300 km från Dublins flygplats mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011, med tillämpning av avsnitt 55 i finanslag nr 2 av år 2008, som Irland olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
Individuellt stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 utgör inte stöd om det uppfyller villkoren i en förordning som har antagits i enlighet med artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 994/98 (34).
Artikel 3
Individuellt stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 och som, vid den tidpunkt det beviljades, uppfyllde de villkor som anges i en förordning antagen i enlighet med artikel 1 i förordning (EG) nr 994/98 eller i ett kommissionsbeslut om godkännande av en annan stödordning, är förenligt med den inre marknaden upp till högsta tillämpliga stödnivå för detta slags stöd.
Artikel 4
1. Irland ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (35).
Artikel 5
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Irland ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
1. Inom två månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Irland lämna följande uppgifter till kommissionen:
(a)
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot genom stödordningen.
(b)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
(c)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
(d)
Dokument som visar att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Irland ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Irland ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Irland ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 7
Detta beslut riktar sig till Irland.
Utfärdat i Bryssel den 25 juli 2012.