ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 april 2011
om de åtgärder som Danmark har genomfört till förmån för TV2/Danmark (C 2/03)
[delgivet med nr K(2011) 2612]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/839/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 5 april 2000 mottog kommissionen ett klagomål från det kommersiella danska tv-bolaget SBS Broadcasting SA/TVDanmark (nedan kallat TVDanmark) om den statliga finansieringen av det offentliga danska radio- och tv-bolaget TV2/Danmark (nedan kallat TV2 (3)). Ett möte med den klagande ägde rum den 3 maj 2000. I skrivelser av den 28 februari 2001, 3 maj 2001 och 11 december 2001 lämnade den klagande ytterligare upplysningar.
(2)
Genom en skrivelse av den 5 juni 2002 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till de danska myndigheterna, som svarade genom en skrivelse av den 10 juli 2002. Det hölls två möten med de danska myndigheterna, den 25 oktober 2002 och den 19 november 2002. Ytterligare upplysningar lämnades genom skrivelser av den 19 november 2002 och den 3 december 2002.
(3)
Genom en skrivelse av den 24 januari 2003 (4) meddelade kommissionen Danmark att den hade beslutat att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt beträffande den statliga finansieringen av det offentliga danska radio - och tv-bolaget TV2.
(4)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 14 mars 2003 (5). Kommissionen uppmanade där alla berörda parter att inkomma med synpunkter på åtgärderna.
(5)
Kommissionen mottog synpunkter från de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 24 mars 2003. Den mottog också synpunkter från flera berörda parter. TVDanmark lämnade in synpunkter genom skrivelse av den 14 april 2003. Den europeiska sammanslutningen för kommersiella tv-bolag, Association of Commercial Television in Europe (ACT), lämnade in synpunkter genom en skrivelse av den 14 april 2003. De kommersiella tv-företagen Antena 3 TV och Gestevisión Telecinco lämnade in synpunkter den 16 april 2003. Det kommersiella tv-bolaget TV3 lämnade in synpunkter i en skrivelse av den 14 april 2003. Kommissionen skickade synpunkterna vidare till Danmark, som svarade på dem genom en skrivelse av den 12 september 2003.
(6)
Kommissionen mottog ytterligare upplysningar från den klagande genom skrivelser av den 15 december 2003 och den 6 januari 2004. Ett möte mellan den klagande och kommissionens enheter anordnades den 17 december 2003 i syfte att belysa uppgifterna i den klagandes skrivelse av den 15 december 2003. Kommissionen sände upplysningarna vidare till den danska regeringen, som svarade på dem genom en skrivelse av den 15 mars 2004. Ett möte mellan de danska myndigheterna och kommissionen ägde rum den 9 februari 2004.
(7)
Den 19 maj 2004 antog kommissionen ett beslut om statlig finansiering av TV2 1995-2002 genom licensavgifter och andra åtgärder (6). I beslutet konstaterades att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden, med undantag av 628,2 miljoner danska kronor (ca 84,3 miljoner euro), som måste återkrävas tillsammans med ränta (nedan kallat beslutet om återkrav).
(8)
TV2 och de danska myndigheterna, och de privata tv-bolagen Viasat och SBS/TVDanmark, väckte därefter talan vid EU-domstolen mot beslutet om återkrav.
(9)
De danska myndigheterna följde kommissionens beslut om återkrav och TV2 betalade i själva verket tillbaka 1 050 miljoner danska kronor (7).
(10)
Återbetalningen ledde till en finansiell kris för TV2. Därför anmälde Danmark 2004 en rekapitalisering av TV2.
(11)
Genom ett beslut av den 6 oktober 2004 (8) godkände kommissionen den danska regeringens beslut att rekapitalisera TV2 genom att ge det ett kapitaltillskott på 440 miljoner danska kronor och omvandla ett statligt lån på 394 miljoner danska kronor till kapital (nedan kallade rekapitaliseringsåtgärderna). Både SBS och Viasat väckte talan mot detta beslut.
(12)
Den 22 oktober 2008 (9) ogiltigförklarade förstainstansrätten (nu tribunalen) kommissionen beslut om återkrav (nedan kallad domen). Domen överklagades inte.
(13)
Till följd av förstainstansrättens dom måste kommissionen nu anta ett nytt beslut, eftersom den var tvungen att inleda ett nytt formellt undersökningsförfarande för perioden 1995-2002.
(14)
I målet om rekapitalisering utfärdade förstainstansrätten dessutom ett beslut (10) (nedan kallat beslutet) om att det saknades skäl att döma i saken. I punkt 35 i skälen till beslutet konstaterade förstainstansrätten att det fanns en nära koppling mellan beslutet om återkrav och beslutet om rekapitalisering. Revisionsrätten konstaterade att ogiltigförklaringen av beslutet om återkrav gjorde beslutet om rekapitalisering meningslöst och överflödigt. Revisionsrätten konstaterade att ”även om de särskilda omständigheterna i förevarande ärende fick kommissionen att anta två beslut är det uppenbart att dessa beslut utgör två aspekter av samma sak, nämligen huruvida de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S, utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget och i så fall om detta statliga stöd var förenligt med den gemensamma marknaden” (11). I ogiltigförklaringen av beslutet om återkrav efterlystes därför ”en ny undersökning av alla de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån TV2”. Beslutet överklagades inte.
(15)
I linje med förstainstansrättens beslut måste kommissionen vid sin bedömning i detta beslut ta hänsyn till de åtgärder som de danska myndigheterna genomförde 2004 till följd av återbetalningskravet i det ogiltigförklarade beslutet om återkrav.
(16)
Av skälen 13, 14 och 15 följer att detta beslut endast omfattar de statliga åtgärder som genomfördes till förmån för TV2 under åren 1995-2000. I överensstämmelse med förstainstansrättens beslut kommer kommissionen vid sin bedömning i detta beslut emellertid även att ta hänsyn till de rekapitaliseringsåtgärder som genomfördes 2004, till följd av återbetalningskravet i det ogiltigförklarade beslutet om återkrav
(17)
Genom en skrivelse av den 20 mars 2009 uppmanade kommissionen de danska myndigheterna att ge sin syn på domens konsekvenser för ärendet.
(18)
Efter att flera gånger ha begärt en förlängning av tidsfristen överlämnade de danska myndigheterna sina synpunkter den 26 juni 2009. Till skrivelsen bifogade de danska myndigheterna även synpunkter från TV2.
(19)
Flera möten hölls mellan de danska myndigheterna och/eller TV2, bland annat den 25 augusti 2009, den 7 februari 2011 och den 4 mars 2011.
(20)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar, bland annat i skrivelser av den 22 september 2010, den 28 oktober 2010, den 19 november 2010, den 14 januari 2011. De danska myndigheterna besvarade skrivelserna den 17 november 2010, den 30 november 2010, den 3 februari 2011, den 24 februari 2011 och den 7 mars 2011. De danska myndigheterna inkom även med diverse upplysningar i mars och april 2011.
(21)
Kommissionen har även tagit emot synpunkter från tredje part, särskilt från SBS/TVDanmark den 7 februari 2011.
(22)
Den 4 augusti 2008 antog kommissionen ett beslut om att inte göra några invändningar mot det undsättningsstöd som ska beviljas TV2 i form av en kreditfacilitet på 1 miljard danska kronor (12). TV2:s konkurrent MTG/Viasat överklagade beslutet. Förstainstansrätten beslutade att vilandeförklara målet i avvaktan på kommissionens beslut i omstruktureringsärendet (13).
(23)
Den 4 februari 2009 anmälde Danmark en omstruktureringsplan gällande TV2 Danmark A/S till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget (nedan kallad omstruktureringsärendet). Genom en skrivelse av den 2 juli 2009 underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda det förfarande som avses i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende detta ärende (14).
(24)
Kommissionens undersökning av omstruktureringsärendet har skett parallellt med dess bedömning av det här ärendet och dess beslut i omstruktureringsärendet kommer att antas parallellt med och samtidigt som det här beslutet.
II. DETALJERAD BESKRIVNING
II.1. NATIONELL BAKGRUND
II.1.1 DEN DANSKA TV-MARKNADEN UNDER PERIODEN 1995-2002
(25)
Under perioden 1995-2002 fanns det två offentliga tv-bolag i Danmark, nämligen Danmarks Radio (nedan kallat DR) och TV2. DR är nästan uteslutande licensfinansierat. TV2 finansieras med såväl licensmedel som reklamintäkter.
(26)
TV2 bildades 1986 (15) som en oberoende, självständig institution, finansierad med statliga lån. Det började med utsändningar över hela landet den 1 oktober 1988. Företaget äger den markbaserade kanalen TV2 och började år 2000 också med utsändningar via satellitkanalen TV2 Zulu. I slutet av 2002 övergick TV2 Zulu från att vara en public service-kanal till att bli en kommersiell betalkanal. Regeringen har dessutom godkänt åtta stationer som regionala TV2-stationer. TV2 ska sända program från de regionala TV2-stationerna via sin landstäckande markbaserade kanal.
(27)
Under perioden 1995-2002 var utöver de offentliga tv-bolagen även två kommersiella tv-bolag, nämligen TVDanmark och TV3/3+, aktiva på den landstäckande danska tv-marknaden. De kommersiella tv-bolagen konkurrerade med TV2 på den landstäckande tv-reklammarknaden. TVDanmark tillhör SBS Broadcasting SA och sänder via två kanaler i Danmark. TVDanmark har sedan 1997 drivit kanalen TVDanmark 2 via ett nätverk bestående av tio lokala kommersiella tv-stationer och har sedan 2000 drivit satellitkanalen TVDanmark 1 på ett brittiskt sändningstillstånd. Satellitkanalerna TV3 och TV3 + började sända 1992. De tillhör Modern Times Group (MTG).
II.1.2 LAGSTADGADE KRAV UNDER PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-uppgiften reglerades under undersökningsperioden 1995-2002 av flera successiva versioner av den danska radio- och tv-lagen (nedan kallad radio- och tv-lagen) (16).
(29)
TV2:s uppgift består i att producera och sprida landstäckande och regionala tv-program. Spridningen kan äga rum med hjälp av radioanläggningar, bland annat satellit- och kabelsystem. Det är kulturministern som fastställer regler för TV2:s public service-skyldigheter.
(30)
TV2 är skyldigt att bedriva public service-verksamhet. Enligt radio- och tv-lagen (i 1994 år lydelse, dvs. den version som gällde under undersökningsperioden) (17) är TV2 en oberoende institution som genom självständig programverksamhet ska tillhandahålla och distribuera nationella och regionala tv-program. Vid programläggningen ska särskild vikt läggas vid kvalitet, allsidighet och mångfald. Vid regionala TV2-stationers programläggning ska dessutom anknytning till regionen prioriteras.
(31)
Som framgår av förstainstansrättens dom (18) har den exakta definitionen av TV2:s public service-uppdrag ändrats över tid. Gemensamt för alla definitioner som har förekommit vid olika tidpunkter av undersökningsperioden är dock kravet på ”kvalitet, allsidighet och mångfald” som grundläggande kvalitetskrav i den public service-verksamhet som har anförtrotts TV2.
(32)
Ytterligare en definition finns i TV2:s stadgar. I stadgarna fastställs bland annat de skyldigheter som gäller för TV2:s sändningsverksamhet i fråga om konst och kultur, dansk filmproduktion och program för barn, ungdom och etniska minoriteter. TV2 har också skyldighet att sända ut meddelanden av beredskapskaraktär till befolkningen.
(33)
TV2:s public service-verksamhet finansieras genom dess andel av tv-licensmedlen, reklamintäkter och andra inkomster. Enligt 1994 års lydelse av radio- och tv-lagen (19) finansieras TV2:s samlade verksamhet genom att resurser överförs från TV2-fonden i enlighet med de budgetramar som kulturministern fastställer, och genom andra bidrag, subventioner etc. Det bör påpekas att åren 1995-1996 mottog TV2 sin andel av licensmedlen och reklamintäkterna från en särskild fond (nedan kallad TV2-fonden) (20).
(34)
Kommersiella tv-stationers skyldighet att sända program i områden som går utöver ett enda lokalt område fastställs i kapitel 5 i radio och tv-lagen. I kapitel 6 behandlas lokal radio- och tv-verksamhet. De krav som ställs gäller främst utfärdande av sändningstillstånd. De programkrav som ställs på innehavaren av ett sådant tillstånd återfinns i kungörelse nr 874 om europeiska program och kungörelse nr 1349 om lokal radio- och tv-verksamhet (21). Enligt dessa kungörelser ska nätverksstationer som har fått ett lokalt sändningstillstånd sända lokala program minst en timme om dagen och producera en avsevärd del av sina program på danska eller för en dansk publik. Eftersom TV3, TV3 + och TVDanmarks kanal 1 sänds på brittiskt sändningstillstånd, gäller dessa regler enbart för TVDanmark 2.
II.1.3 TV2:S KOMMERSIELLA VERKSAMHET
(35)
Under perioden 1995-2002 utövade TV2 en rad former av kommersiell verksamhet sedan företaget den 1 januari 1997 fick särskilt tillstånd till detta (22) och denna kommersiella verksamhet kan omfatta användning av teknisk utrustning, bildande av nya företag eller kapitaltillskott till redan existerande företag. Under perioden 1995-2002 omfattade verksamheten bland annat reklam, försäljning av program, uthyrning av mastar, marknadsföring, internetverksamhet och vidareförsäljning av idrottsrättigheter.
(36)
Sedan januari 2001 har TV2 haft skyldighet att i bokföringen skilja sin public service-verksamhet från ”all övrig verksamhet”, om omsättningen för den senare överstiger 5 % av den samlade omsättningen och 3 miljoner danska kronor om året. Enligt bestämmelserna ska omkostnaderna bokföras i sin helhet och kostnaderna för de produkter och tjänster som inte hör till public service-verksamheten ska fastställas utifrån marknadsmässiga värderingar. Överföring av kapital mellan public service-verksamhet och annan verksamhet ska göras på marknadsekonomiska villkor enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och får heller inte använda licensmedel (23).
II.2. ÅTGÄRDERNA
(37)
Under perioden 1995-2002 mottog TV2 licensmedel.
(38)
Det är kulturministern som för ett eller flera år åt gången fastställer storleken på de licensavgifter som alla ägare av radio- och tv-mottagare ska betala (24). Tv-licensavgifterna uppbärs av DR, och medlen fördelas mellan DR och TV2 efter detaljbeslut från ministern på grundval av ett medieavtal med Folketinget.
(39)
Kulturministern fastställer närmare regler om när skyldigheten att betala avgiften inträder och upphör, betalningsperioder och betalningskrav samt påminnelseavgifter osv. Enligt lagen om räntor utgår det ränta när licensen betalas för sent. Obetalda avgifter kan indrivas av Hypotekbanken. Detta kan bland annat göras genom innehållande av lön enligt källskattelagens regler om indrivning av personliga skatter.
(40)
Fram till 1997 gick alla anslag som TV2 fick (reklamintäkter och licensmedel) genom TV2-fonden. Sedan 1997 har TV2 fått sin andel av licensmedlen direkt från DR.
(41)
Åren 1995 och 1996 mottog TV2 reklamintäkter från TV2-fonden (25).
(42)
TV2 mottog även 58 miljoner danska kronor från Radiofonden för ett ökat engagemang i dansk filmproduktion.
(43)
När TV2-fonden lades ned 1997 mottog TV2 dessutom 167 miljoner danska kronor till investeringar i digitalisering av produktionssystemen och 50 miljoner för att täcka sina driftskostnader.
(44)
TV2 har dessutom varit befriat från betalning av bolagsskatt enligt bolagslagen. Den fördel detta innebar för TV2 under undersökningsperioden uppgick till 159,4 miljoner danska kronor. I januari 2001 införde danska staten en ordning som skulle neutralisera skattebefrielsens inverkan på TV2:s kommersiella verksamhet. TV2 blev skyldigt att överföra 30 % av det årliga överskottet från annan verksamhet till public service-verksamheten. Detta motsvarar den vanliga skattesats för bolag som infördes i Danmark år 2000.
(45)
TV2:s etableringskostnader och den första tidens rörelseunderskott finansierades med statliga lån. Enligt de ursprungliga låneavtalen skulle TV2 betala ränta på kapitalet och betala tillbaka hela lånet. Under hela undersökningsperioden har TV2 emellertid varit befriat från räntebetalningar och fått uppskov med amorteringarna. Den fördel de ränte- och amorteringsfria etablerings- och driftslånen innebar uppgick till 341,8 miljoner danska kronor för hela perioden.
(46)
Fram till utgången av 1996 ställde staten garantier som säkerhet för de lån som TV2-fonden tog upp för finansieringen av driften av TV2. De statsgaranterade lånen tillfördes TV2 när TV2-fonden lades ned. TV2:s fördel genom den statliga garantin uppgår till 9,8 miljoner danska kronor.
(47)
Under undersökningsperioden hade Danmark tillgång till tre landstäckande markbaserade sändningsfrekvenser, som var förbehållna public service-bolagen. Den ena frekvensen var förbehållen TV2, den andra DR och den tredje var avsatt till digital-tv.
(48)
TV2 betalade en avgift för användningen av den reserverade landstäckande sändningsmöjligheten till IT- og Telestyrelsen, ett statligt organ som lyder under ministeriet för vetenskap, teknik och utveckling (26). Avgiftens storlek fastställdes i budgeten. Under undersökningsperioden har TV2 betalat mellan två och fyra miljoner danska kronor om året i frekvensavgifter.
(49)
Danmark har också frekvenser med bara regional täckning. År 1997 införde regeringen en möjlighet för de regionala frekvenserna att länka upp sig för att få större täckning (nätverk). Under 1998-2001 var alla kommersiella lokala tv-stationer med tillstånd att sända i nätverk tvungna att betala en årlig avgift till staten (27). TV2:s regionala stationer behövde inte betala avgiften då de sänder i ”fönster” på TV2:s landstäckande frekvens. Det kommersiella tv-bolaget TVDanmark var den enda operatör som betalade denna avgift för sin andra kanal. Sammanlagt har TVDanmark betalat 85,0 miljoner kronor i avgifter.
(50)
Alla ägare av centralantennanläggningar har skyldighet att sända TV2:s public service-program i sina anläggningar (must carry).
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER OCH FRÅN DANMARK
(51)
Efter sitt beslut om att inleda det formella undersökningsförfarandet mottog kommissionen för det första diverse synpunkter från berörda parter. De viktigaste punkterna i dessa sammanfattas nedan.
(52)
TVDanmark ansåg att det faktum att staten ställer en landstäckande sändningsfrekvens till förfogande utgör statligt stöd, eftersom man avstår från inkomster från denna knappa tillgång. Konkurrenterna har bara täckning till högst 77 %. TVDanmark hävdade att det faktum att nätverksavgiften bara utkrävdes av TVDanmark men inte av TV2:s lokalstationer, trots att de ekonomiskt och kommersiellt är i samma situation, utgör statligt stöd till TV2:s lokalstationer. Enligt ACT, Antena 3 TV och Telecinco kräver EU:s neutralitetsprincip att avgiften för sändningsmöjligheter ska betalas av alla nätverk.
(53)
I fråga om befrielsen från bolagsskatt påpekade ACT, Antena 3 TV och Telecinco att skyldigheten att överföra 30 % av överskottet från kommersiell verksamhet till TV2:s public service-verksamhet inte kan anses motsvara betalning av bolagsskatt till staten eftersom det snedvrider konkurrensen på tv-marknaden.
(54)
Flera tredje parter gjorde gällande att definitionen av TV2:s public service-uppdrag inte var legitimt. De bestred att villkoren för överföring av uppgifter och proportionalitetsvillkoren hade uppfyllts. Framför allt hävdade TVDanmark att kommissionen vid beräkningen av överkompensationen bör ta hänsyn till de oberättigade fördelar TV2 har i förhållande till de kommersiella aktörerna genom befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen, den statliga garantin för driftslån och den avgiftsfria sändningsmöjligheten. TVDanmark påpekade att marknadsandelarna i fråga om inkomsterna från tv-reklam bara varierar i begränsad mån och att dessa svängningar inte motiverar TV2:s kapitaluppbyggnad.
(55)
I fråga om reklammarknaden hävdade TVDanmark att TV2:s prispolitik gör att de kommersiella aktörerna inte kan få sina omkostnader som självständiga företag täckta. TVDanmark måste prissätta sin TRP omkring 30-40 % under TV2 för att accepteras på marknaden (TV2:s TRP eller GRP har högre värde därför att täckningen är bättre) (28). På grund av TV2:s unika ställning bland annat i fråga om täckning och programbudget kommer en annonsör alltid att lägga en del av sin reklambudget hos TV2 för att uppnå största möjliga effekt, dvs. så många kontakter och så stor räckvidd och/eller frekvens som möjligt med en given budget. TVDanmark lade fram siffror som visade att företaget har gått med förlust 1997-2002 och hävdade att den orättvisa konkurrensen från TV2 hindrade TVDanmark från att generera tillräckliga inkomster för att kunna finansiera bättre program. TVDanmark lade också fram en analys av priserna på den danska marknaden för tv-reklam, framtagen av Copenhagen Economics. I rapporten jämfördes genomsnitts- och marginalpriserna på marknaden. Slutsatsen blev att det nu bara råder konkurrens om residualefterfrågan och att en jämförelse därför bör grundas på marginalpriserna. TVDanmark lade också fram material för jämförelse av TV2:s priser med priserna i andra medieformer och i andra länder.
(56)
TV3 framhöll att företaget måste ge mycket stora rabatter på reklaminslag för att accepteras på marknaden, eftersom TV2 erbjuder extra marginalrabatter på den återstående delen av annonsörernas tv-reklampengar, om dessa även placerar denna del hos TV2.
(57)
Efter sitt beslut om att inleda det formella undersökningsförfarandet mottog kommissionen även synpunkter från Danmark. De viktigaste punkterna i dessa sammanfattas nedan.
(58)
De danska myndigheterna ansåg att TV2:s sändningsfrekvenser inte kan betraktas som en fördel, eftersom lokala tv-stationer också har egna särskilda sändningsfrekvenser. TV2 har alltså inte särbehandlats. TV2 har liksom andra stationer betalat en avgift för att få använda frekvensen.
(59)
Angående befrielsen från bolagsskatt anmärkte de danska myndigheterna att överskottet från den kommersiella verksamheten var mycket begränsat. Denna metod att neutralisera TV2:s befrielse från bolagsskatt för den kommersiella verksamheten valdes för att förhindra att denna verksamhet får någon fördel på grund av befrielsen från bolagsskatt.
(60)
Angående proportionaliteten påpekade de danska myndigheterna att tillskottet på 167 miljoner danska kronor från TV2-fonden var öronmärkt till digitaliseringen av tv-nätet. Pengarna kan alltså inte betecknas som fritt eget kapital.
(61)
De danska myndigheterna konstaterade också att överskottet under perioden 1995-2002 speglade en rimlig avkastning i förhållande till TV2:s omsättning. Kapitalet behövdes också som buffert om reklamintäkterna plötsligt skulle minska, eftersom TV2 enligt lag är förbjudet att ta lån på mer än 4 % av årsomsättningen. För övrigt handlade staten i enlighet med ”principen om en privat investerare i en marknadsekonomi”, eftersom TV2:s nuvarande egna kapital inte överstiger vad en normal investerare i en marknadsekonomi skulle ha satsat. Ett sådant kapitalöverskott strider inte mot fördraget, så länge kapitalet inte används för att korssubventionera TV2:s kommersiella verksamhet.
(62)
TV2:s uppträdande på reklammarknaden kommenterade de danska myndigheterna med att TV2 konsekvent har satt sina priser utifrån en önskan om största möjliga förtjänst. Priserna sätts uteslutande utifrån tillgång och efterfrågan. De fastställs varje år på grundval av beräkningar från TV2:s reklamavdelning av den kommersiella tittarandelen (åldersgruppen 21-50 år), programplanerna, konjunkturutvecklingen och konkurrenssituationen på marknaden. TV2:s driftskostnader ingår inte i beräkningen, och inte heller licensmedlens storlek. TV2 har de högsta priserna på den danska marknaden, och det kan alltså inte vara fråga om att företaget skulle bjuda under konkurrenterna, så att det skulle ha fått ökat behov av statlig finansiering.
(63)
De danska myndigheterna redovisade en rapport från RBB Economics om konkurrensen på den danska tv-reklammarknaden. Slutsatsen i den var att TV2:s genomsnittliga nettopriser rent faktiskt ligger över konkurrenternas priser, och att skillnaderna i TV2:s och TVDanmarks reklampriser beror på styrkeskillnaderna i fråga om programutbud och förmåga att generera tittare.
(64)
Efter förstainstansrättens dom uppmanade kommissionen för det tredje de danska myndigheterna att ge sin syn på domens konsekvenser för det aktuella ärendet.
(65)
De danska myndigheterna översände sina synpunkter och lämnade även in synpunkter från TV2. De viktigaste punkterna sammanfattas nedan.
(66)
När det gäller reklamintäkterna för 1995 och 1996 hävdade de danska myndigheterna och TV2 att den danska staten inte hade någon kontroll över dessa intäkter, och att de därför inte kunde betraktas som statliga medel. De danska myndigheterna bekräftade inte de belopp som kommissionen har anfört men förklarade att det vid beräkningen av reklamintäkterna för 1995 och 1996 var nödvändigt att ta hänsyn till att en del av pengarna från TV2-fonden användes för att finansiera TV2-regionerna, och att denna del endast kunde finansieras med licensmedel. De danska myndigheterna medgav emellertid att det under alla omständigheter var nödvändigt att ta hänsyn till reklamintäkterna för att beräkna public service-uppdragets nettokostnader, och att reklamintäkter var intäkter som genererades av public service-verksamhet.
(67)
De danska myndigheterna och TV2 framhöll också förstainstansrättens dom som bevis på att villkoren i EU-domstolens dom av den 24 juli 2003 (29) var uppfyllda. De påpekade att TV2-målet i likhet med BUPA-målet (30) rörde sakförhållanden som föregick domen i målet Altmark. De hävdade att tillämpningen av Altmarkkriterierna måste grundas på andan och syftet med dessa kriterier så att man tar hänsyn till sakförhållandena i ärendet. Enligt de danska myndigheterna följer det av domen att förstainstansrätten endast kräver att den danska staten ”i allt väsentligt” ska säkerställa att Altmarkvillkoren är uppfyllda.
(68)
De danska myndigheterna och TV2 hävdade mer specifikt att förfarandet för att fastställa licensavgiften var genomskinligt och åtminstone i huvudsak uppfyllde villkoren i det andra Altmarkkriteriet, och att detta enligt deras uppfattning var vad som krävdes enligt förstainstansrättens dom. De ansåg även att det tredje kriteriet var uppfyllt, eftersom TV2 tilläts behålla ett rimligt överskott. När det gäller det fjärde Altmarkvillkoret framhöll de den omfattande kontrollen av TV2 och hävdade att BUPA-målet och förstainstansrättens dom stödde deras påstående om att testet just i detta ärende skulle tillämpas mindre strikt eller bara huvudsakligen behövde uppfyllas. De hänvisade till domen i målet Chronopost (31) och påpekade att det i praktiken var omöjligt att jämföra TV2 med ett genomsnittligt välskött företag. De danska myndigheterna vidhöll dessutom att ersättningen skulle godkännas enligt principen om en investerare som verkar i en marknadsekonomi.
(69)
De danska myndigheterna och TV2 hävdade vidare att det statliga stödet borde förklaras förenligt med den inre marknaden. De förklarade den process som hade lett till TV2:s kapitaluppbyggnad och lyfte fram de olika skälen till varför detta kapital var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(70)
Efter förstainstansrättens dom inkom även några tredje parter med synpunkter. I stora drag hävdade de att Altmarkvillkoren inte skulle anses uppfyllda, framför allt eftersom de ekonomiska rapporter som hade lämnats in till förstainstansrätten inte räckte för att styrka att det andra och fjärde kriteriet hade uppfyllts. De gjorde också gällande att kommissionen borde hålla fast vid sin slutsats i beslutet om återkrav, dvs. att stödet inte var förenligt med den inre marknaden.
IV. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
IV.1. STATLIGT STÖD ENLIGT 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(71)
I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(72)
Kommissionen måste ta ställning till huruvida ovannämnda åtgärder utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.1. STATLIGA MEDEL OCH ANSVARSFÖRDELNING
(73)
Kommissionen måste ta ställning till huruvida de berörda åtgärderna omfattar statliga medel.
(74)
När det gäller licensavgiften noterar kommissionen vad förstainstansrättens kom fram till i sin dom (32), framför allt att licensavgiftens storlek bestäms av de danska myndigheterna, att skyldigheten att betala licensavgiften inte följer av ett avtalsförhållande mellan TV2 och den som är skyldig att erlägga den, utan följer av innehavet av en radio- eller tv-apparat, att indrivningen av licensavgiften i förekommande fall sker enligt reglerna om uppbörd av skatt och att det är de danska myndigheterna som bestämmer vilken andel av licensavgiften som ska gå till TV2. Förstainstansrättens konstaterade därför att de medel som flyter in från licensavgiften står till de danska myndigheternas förfogande och kontrolleras av dessa. De utgör således statliga medel.
(75)
När det gäller reklamintäkterna för 1995 och 1996 påpekade förstainstansrätten att reklamintäkter och en radio- och tv-licensavgift är intäkter av olika slag (33).
(76)
I sin dom (34) fann revisionsrätten att kommissionen hade underlåtit att uppfylla sin motiveringsskyldighet när den i praktiken betraktade reklamintäkterna för åren 1995-1996 som statliga medel.
(77)
Mot bakgrund av domen i målet PreussenElektra (35) är kommissionen tvungen att visa huruvida reklamintäkterna för åren 1995 och 1996 kan klassificeras som statliga medel. För att kunna göra det måste den ta ställning till huruvida dessa intäkter kontrollerades av den danska staten.
(78)
Kommissionen uppmärksammar därför följande faktorer som relevanta för att avgöra huruvida reklamintäkterna under åren 1995-1996 utgjorde statliga medel.
(79)
Åren 1995 och 1996 mottog TV2 reklamintäkterna från TV2-fonden, som i sin tur mottog reklamintäkterna från TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var ett självständigt statligt bolag, oberoende av TV2. Bolaget bildades för att på affärsmässiga grunder förmedla reklaminslag på tv (36). Det fanns ett avtalsförhållande mellan TV2 Reklame och reklamkunderna.
(81)
Det fanns ingen skyldighet att överföra intäkterna från TV2 Reklame till TV2-fonden. Det var i stället den danska staten som fattade beslut om överföringen (37). Kulturministern beslutade vilken del av TV2 Reklames överskott som skulle överföras till TV2-fonden. Beslutet fattades för ett eller flera år i taget med Folketingets (finansutskottets) godkännande. Kulturministern kunde besluta att den del av överskottet som inte överfördes skulle användas för att betala tillbaka på den statliga garanti som tidigare hade ställts för TV2 Reklame eller för kulturella ändamål.
(82)
I praktiken överfördes under 1995 och 1996 hela TV2 Reklames överskott till TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden inrättades i syfte att tillföra TV2 intäkter i form av licensavgifter och reklamintäkter. TV2-fonden tillhörde TV2-koncernen. Den förvaltades av TV2:s styrelse.
(84)
Det fanns ingen skyldighet att varje år överföra intäkterna från TV2 Reklame till TV2-fonden. Det var i stället den danska staten som fattade beslut om överföringen. TV2-fonden var nämligen enligt lag skyldig att överföra medel till TV2 i enlighet med de budgetramar som kulturministern fastställde (38).
(85)
I praktiken överfördes inte alla reklamintäkter från TV2-fonden till TV2 under åren 1995 och 1996.
(86)
I TV2:s bokföring gjordes dessutom ingen skillnad mellan reklamintäkter och licensmedel. Intäkter som inte överfördes till TV2 förblev innestående i TV2-fonden. De överfördes till TV2 när TV2-fonden lades ned.
(87)
Enligt TV2 och de danska myndigheterna tillhörde reklamintäkterna TV2 och TV2 hade laglig rätt till dessa. De hänvisade till en skrivelse från justitieministern av den 22 november 2003, i vilken det angavs att TV2-fondens medel enbart kunde användas till TV2:s verksamhet. Enligt TV2 och de danska myndigheterna fanns det därför en lagstadgad skyldighet att så småningom överföra reklamintäkterna från TV2-fonden till TV2. Som framgår ovan fanns det däremot ingen lagstadgad skyldighet att överföra alla reklamintäkter till TV2 och det var upp till ministern att fatta ett särskilt beslut om och i så fall hur mycket pengar som skulle överföras till TV2.
(88)
För TV2:s del bör det även tilläggas att stationen inte hade något avtalsförhållande med annonsörerna och inget inflytande över reklamverksamheten (39). Den danska regeringen bekräftade att de förväntade reklamintäkterna för det kommande året fastställdes oberoende av TV2.
(89)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att ministern hade kontroll över medlen i TV2 Reklame och TV2-fonden. Det framhålls särskilt att i) det var den danska staten som beslutade huruvida alla eller en del av reklamintäkterna skulle överföras till TV2-fonden och till TV2, ii) under åren 1995 och 1996 mottog TV2 inte alla reklamintäkter och iii) de reklamintäkter som inte överfördes förblev innestående i TV2-fonden, där de i praktiken gick upp i licensmedlen.
(90)
Kommissionen finner därför att i just detta specifika ärende utgör de reklamintäkter för åren 1995 och 1996 som överfördes till TV2 via TV2 Reklame och TV2-fonden statliga medel.
(91)
Men även om reklamintäkterna inte klassificerades som statliga medel (vilket inte var fallet), ändrar detta storleken på det statliga stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden. I linje med kommissionen beslutspraxis och 2001 års meddelande om tillämpning av statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (nedan kallat radio- och tv-meddelandet) (40), ska intäkter från public service-verksamhet, såsom reklamintäkter, tas med i beräkningen av nettokostnaderna för public service-uppdraget, vilket betyder att sådana intäkter, även om de inte betraktas som statliga medel, minskar behovet av offentlig finansiering. De danska myndigheterna delar denna uppfattning (41).
(92)
Också vid engångsöverföringen till TV2 från Radiofonden är det fråga om licensmedel som ställdes till TV2:s förfogande efter statens beslut. Detsamma gäller engångsöverföringen av medel från TV2-fonden när denna lades ned, eftersom medlen från TV2-fonden ställdes till TV2:s förfogande genom statens beslut. Eftersom dessa medel hela tiden stod under offentlig kontroll och stod till de behöriga nationella myndigheternas förfogande, måste de också betraktas som statliga medel. Eftersom reklamintäkterna betraktas som statliga medel och det faktiskt var staten som beslutade att överföra medlen till TV2 när fonden lades ned hävdar de danska myndigheterna att denna slutsats inte påverkas av att den klumpsumma som överfördes till TV2 när TV2-fonden lades ned uteslutande bestod av reklamintäkter.
(93)
När det gäller de övriga statliga åtgärderna anser kommissionen att befrielsen från bolagsskatt kan betraktas som användning av statliga medel, eftersom att avstå från skatteintäkter är detsamma som att förbruka statliga medel i form av skatteutgifter (42).
(94)
De undersökta ränte- och amorteringsfria lånen lämnades direkt av staten via statsbudgeten. Genom att avstå från räntor och amorteringar på dessa lån förlorar staten inkomster, och det är därför klart att det är fråga om statliga medel enligt artikel 87.1. Dessutom är det den danska staten som garanterar dessa driftslån. Fördelen med en statsgaranti är att risken i samband med garantin tas av staten. För statens risktagande bör det normalt utgå ett vederlag i form av en premie i lagom storlek. Avstår staten från en sådan premie är det fråga om en fördel för TV2 och en förlust för statens tillgångar (43).
(95)
Staten har vidare tilldelat TV2 en landstäckande sändningsfrekvens som TV2 betalar en frekvensavgift till ett statligt organ för. Den årliga avgift som TV2 har betalat har varierat mellan två och fyra miljoner kronor under undersökningsperioden.
(96)
I brist på jämförelseunderlag för den avgift som betalas för den landstäckande sändningsfrekvensen kan man bara jämföra med den avgift som betalas för tillståndet att nå ut till större delar av befolkningen med hjälp av nätverk. Den frekvensavgift TV2 betalar för möjligheten till landstäckande sändning är betydligt lägre än den nätverksavgift TVDanmark har fått betala - som har varierat från 5 miljoner kronor 1997 till 30 miljoner kronor 2001 - trots att TVDanmark med sitt nätverk av regionala frekvenser bara har en täckningsgrad på 77 %. TV2 har alltså kunnat nå ut till en större del av den danska befolkningen till ett lägre pris.
(97)
Kommissionen finner därför att frekvensavgiften inte speglar marknadsvillkoren. Genom att inte kräva ut en avgift beräknad på grundval av marknadsvillkoren för denna tillgång har staten avstått från en inkomst till statsbudgeten.
(98)
Eftersom TV2 inte sänder genom att koppla samman en uppsättning lokala frekvenser till ett landsomfattande nätverk, ska man däremot inte betala frekvensavgiften. Eftersom staten inte hade någon grund för att kräva in den avgiften från TV2 avstod den inte från någon inkomst, och därför är inga statliga medel involverade.
(99)
På samma sätt kan kommissionen inte se något inslag av statligt stöd i det lagstadgade kravet för ägare av centralantennanläggningar att lägga in public service-programmen i dessa (must carry), eftersom staten i det fallet varken avstår från någon inkomst eller aktivt överför pengar till dessa aktörer. Tillgången till dessa ger inte TV2 någon ekonomisk fördel som härrör från statliga medel (44).
(100)
Samtliga av ovannämnda åtgärder kan hänföras till den danska staten, efter som de, vilket beskrivits ovan, på ett eller annat sätt inbegrep ett beslut av den danska staten.
IV.1.2. GYNNANDE AV VISSA FÖRETAG OCH SNEDVRIDNING AV KONKURRENSEN
(101)
Kommissionen finner att licensintäkterna, engångsöverföringarna från TV2-fonden och Radiofonden, befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen och den statliga garantin på driftslånen samt tillgången till en landstäckande frekvens på gynnsamma villkor gav TV2 en ekonomisk och finansiell fördel som befriade företaget från de bördor i form av driftskostnader som man normalt skulle ha burit via budgeten. TV2 konkurrenter mottog dessutom inte samma medel.
(102)
Statliga åtgärder som utgör kompensation för nettomerkostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska emellertid inte betraktas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget om de fyra villkor som EU-domstolen fastställde i domen i målet Altmark (45) är uppfyllda:
-
För det första ska det företag som får stödet rent faktiskt ha i uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster, och det uppdraget ska vara tydligt definierat.
-
För det andra ska de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som behövs för att helt eller delvis täcka utgifterna för tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna. Härvid ska hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
-
För det fjärde: när det företag som ska få i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte väljs ut genom ett offentligt anbudsförfarande, ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna. Härvid ska hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
(103)
Som mer ingående kommer att beskrivas i det avsnitt i detta beslut som behandlar huruvida åtgärderna är förenliga med den inre marknaden (skäl 160 och följande punkter i detta beslut), framgår det av domstolens dom att det första Altmarkvillkoret är uppfyllt.
(104)
När det gäller det andra Altmarkvillkoret, nämligen att de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen ska vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt, måste kommissionen ta ställning till under vilka rättsliga och ekonomiska förhållanden de licensmedel som skulle tillföras TV2 fastställdes under undersökningsperioden. I detta sammanhang noterar kommissionen att förfarandet var följande:
(105)
Enligt punkterna 29 och 30 i de danska myndigheternas skrivelse av den 24 mars 2003 föreskrevs i den version av radio- och tv-lagen som gällde under undersökningsperioden (46) hur TV2:s samlade verksamhet skulle finansieras (licensmedel, reklamintäkter och andra inkomstkällor) och att det var kulturministern som skulle fastställa TV2:s och DR:s andel av licensmedlen och därmed storleken på ersättningen till TV2. Det bör påpekas att under åren 1995 och 1996 mottog TV2 sin andel av licensmedlen från TV2-fonden.
(106)
I enlighet med vedertagen praxis fastställdes ersättningen av ministern i samråd med Folketingets finansutskott som ett led i det medieavtal som en majoritet av Folketingets partier hade ingått. Vid den aktuella tidpunkten fanns tre medieavtal: medieavtalet för 1994-1997, som ingicks den 16 september 1993, medieavtalet för 1997-2000, som ingicks den 10 maj 1996, och medieavtalet för 2001-2004, som ingicks den 28 mars 2000.
(107)
Under en relativt lång period låg därför intäkterna från licensmedel fast. Under undersökningsperioden gjordes ingen ytterligare översyn av ersättningen till TV2, inte ens när TV2:s intäkter minskade. Trots att TV2:s reklamintäkter exempelvis kraftigt minskade 1999 justerades inte ersättningen för att ta hänsyn till detta.
(108)
Enligt de danska myndigheterna fastställdes ersättningen utifrån en pris- och löneindexering av TV2:s budget och räkenskaper och genom ekonomiska analyser.
(109)
Ingående ekonomiska analyser utfördes 1995 och 1999 av revisionsfirman KPMG. Vid utarbetandet av 1999 års rapport biträddes KPMG av en följegrupp bestående av företrädare för och ledande aktörer på marknaden, däribland TV2:s konkurrenter. Särskilt vikt lades vid upplysningar om potentiella intäkter från andra källor än licensavgifter, exempelvis reklamintäkter.
(110)
I punkterna 164 och 165 i sin skrivelse av den 24 mars 2003 förklarade de danska myndigheterna att KMPG:s konsultrapporter, som skulle göra en prognos av den troliga utvecklingen i fråga om reklamomsättningen på den danska reklammarknaden och TV2:s intäktsmöjligheter samt identifiera osäkerhetsfaktorerna i samband med dessa uppskattningar, utarbetades för att ge den danska regeringen och Folketinget ett bättre beslutsunderlag för att fastställa och förmedla licensmedel vid de mediepolitiska förhandlingarna.
(111)
Enligt de danska myndigheterna var de dokument som låg till grund för fastställandet av ersättningen offentliga handlingar. Medieavtalen offentliggjordes i pressmeddelanden och i det danska parlamentstrycket (Folketingstidende). Lagstiftningen för att genomföra medieavtalen offentliggjordes i den danska författningssamlingen (Lovtidende). Även TV2 räkenskaper offentliggjordes, tillsammans med ovannämnda ekonomiska analyser.
(112)
Mot bakgrund av förstainstansrättens dom är kommissionen tvungen att ta ställning till om den på grundval av det ovan beskrivna förfarandet kan dra slutsatsen att det andra Altmarkvillkoret är uppfyllt.
(113)
Å ena sidan konstaterar kommissionen att förstainstansrätten i sin dom (47), anförde att ”(…) det inte kan uteslutas att det ovannämnda sättet att fastställa den del av licensavgiften som tillkommer TV2 är objektivt och öppet, eftersom Folketinget deltar och det grundar sig på ekonomiska analyser som gjorts av en revisionsbyrå som biträds av en expertkommitté i vilken TV2:s konkurrenter ingår och eftersom de ekonomiska analyserna, liksom TV2:s årsredovisningar, offentliggörs. Det kan därför inte uteslutas att en omsorgsfull prövning av sättet att fastställa den del av licensavgiften som tillkommer TV2, i förekommande fall, leder till slutsatsen att Konungariket Danmark iakttog det andra villkoret enligt domen i Altmarkmålet, även innan domstolen hade slagit fast dessa villkor”. Förstainstansrätten slog dessutom fast att ”den del av licensavgiften som tillkom TV2 [beräknades] med utgångspunkt i att de andra statliga åtgärderna till förmån för det programföretaget bibehölls” (48) (dvs. skattebefrielse etc.).
(114)
Kommissionen anser att den danska regeringens inblandning i den process som ledde fram till fastställandet av licensavgiften garanterade ett visst mått av insyn och objektivitet. Dessutom fastställdes medieavtalen, som fastställde hur stor andel av licensmedlen som skulle tillfalla TV2, i förväg för flera år i taget, och under undersökningsperioden justerades aldrig denna ersättning.
(115)
De ekonomiska rapporter som KPMG utarbetade innehöll emellertid endast uppskattningar av TV2:s framtida reklamintäkter (dvs. intäktssidan). Inget sades om utgiftssidan vid beräkningen av ersättningen. För kommissionen verkar det som om medieavtalen enbart grundades på en indexering av TV2:s kostnader under föregående år. De danska myndigheterna uppgav faktiskt att ersättningen fastställdes på grundval av pris- och löneindexeringen av TV2:s budgetramar och bokföring och på grundval av de ekonomiska analyserna, som endast bedömde intäktssidan och inte tog upp den period som omfattas av de medieavtal som ingicks den 16 september 1993.
(116)
Dessutom fanns inga uppgifter om vilka kriterier som tillämpades för att beräkna ersättningen. Ersättningens storlek fastställdes i förväg, men kravet i det andra Altmarkkriteriet är att de kriterier som används för att beräkna ersättningen själva ska vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt.
(117)
Mot bakgrund av ovanstående finner kommissionen att det andra Altmarkkriteriet inte har uppfyllts. I vilket fall som helst är Altmarkkriterierna kumulativa och kommissionen finner att det fjärde kriteriet inte har uppfyllts (se nedan).
(118)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet ska ”det företag som skall få i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte [väljas] ut genom ett offentligt anbudsförfarande, ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna. Härvid skall hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna”.
(119)
I det aktuella ärende utsågs inte det företag som fick i uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, dvs. TV2, efter en offentlig upphandling. Kommissionen ska därför ta ställning till huruvida ersättningsnivån fastställdes utifrån de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst skulle ha haft för att tillhandahålla tjänsterna.
(120)
De ekonomiska och rättsliga villkoren som ersättningen till TV2 grundades på har beskrivits ovan. Mot bakgrund av förstainstansrättens dom, och med beaktande av konstaterandet att det förfarande som Danmark infört för att fastställa hur stor del av licensmedlen som skulle gå till TV2 under åren 1995-2002 bland annat innefattade ekonomiska analyser utarbetade i samarbete med TV2:s konkurrenter, måste kommissionen ta särskild hänsyn till KPMG:s rapporter från 1995 och 1999 för att avgöra huruvida TV2:s kostnader jämfördes med kostnaderna för ett genomsnittsföretag som är välskött.
(121)
I KMPG-rapporterna presenteras olika tänkbara scenarier för reklammarknadens utveckling under respektive licensperioder. Rapporterna innehåller ingen information om TV2 som sådant (t.ex. om dess finansiella situation eller dess driftskostnader). De visar hur utvecklingen av reklamintäkterna kan se ut och hur stor del av den allmänna reklammarknaden som kan ge TV2 intäkter. Genom att uppskatta den sannolika utvecklingen av reklamomsättningen på den danska reklammarknaden och identifiera osäkerhetsfaktorerna i samband med dessa uppskattningar ingick dessa rapporter i det förfarande som de danska myndigheterna använde för att fastställa vilka licensmedel som skulle tillföras TV2.
(122)
I KPMG-rapporterna görs ingen bedömning av TV2:s kostnader eller andra operatörers kostnader utan undersökning begränsas till utvecklingen av reklammarknaden och TV2:s andel av reklamintäkterna. Det bör också påpekas att rapporterna inte omfattar de första åren av undersökningsperioden, vilka omfattades av 1993 års medieavtal.
(123)
I viss mån utarbetades dessa rapporter med medverkan av konkurrenter till TV2. I 1995 års rapport uppges att ”många intressenter” var inblandade, men det framgår inte av rapporten vilka de var. I 1999 års KPMG-rapport nämns en följegrupp av experter där konkurrenter till TV2 faktiskt deltog. Det faktum att rapporterna till viss del utarbetades med hjälp av TV2:s konkurrenter är inte i sig ett bevis för att man analyserade konkurrenternas kostnader.
(124)
Rapporterna innehåller med andra ord ingen analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel skulle ha haft för att utföra sitt public service-uppdrag. I stället behandlades den mer allmänna frågan om framtidsutsikterna för reklammarknaden och TV2:s framtida reklamintäkter. Det bör dessutom tilläggas att priserna på reklammarknaden beror på en rad olika faktorer, exempelvis andelen tittare, och inte enbart sätts utifrån kostnader.
(125)
De danska myndigheterna och TV2 lade även fram rättsliga och faktiska argument i förbindelse med det fjärde Altmarkvillkoret.
(126)
För det första hänvisade Danmark till BUPA-målet och hävdade att det fjärde Altmarkvillkoret inte nödvändigtvis var tillämpligt, eller åtminstone att kommissionen, i ljuset av förstainstansrätten dom endast borde ta ställning till om villkoret i allt väsentligt hade uppfyllts. Kommissionen anser att omständigheterna i BUPA-målet var mycket speciella på så sätt att den ordning som det rörde sig om i detta mål, nämligen tillhandahållandet av hälso- och sjukvårdstjänster, inte var kostnadsrelaterad utan grundades på kundernas riskprofiler. I en sådan situation hade verksamheten därför ingen möjlighet att öka effektiviteten genom att sänka sina kostnader. För tv-stationer som bedriver public service-verksamhet är det emellertid möjligt att beräkna ersättningen utifrån kostnader och intäkter.
(127)
Med hänvisning till domen i målet Chronopost (49) hävdade Danmark för det andra att en public service-leverantör som TV2 inte kunde jämföras med en privat operatör. Kommissionen anser emellertid att till skillnad från en kostnadsfördelning inom ramen för en förenlighetsbedömning, som det rörde sig om i Chronopostmålet, handlar det fjärde Altmarkvillkoret i huvudsak just om att kostnaden för den offentliga tjänst som tillhandahålls i avsaknad av en offentlig upphandling bör jämföras med ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel.
(128)
Danmark hävdade dessutom att den danska riksrevisionen (nedan kallad Rigsrevisionen) som ett led i sin löpande bedömning av TV2 genomförde såväl finansiell revision som förvaltningsrevision av TV2:s bokföring, och att det löpande gjordes kontroller som även innefattade effektivitetsaspekter. Kommissionen anser emellertid att det faktum att TV2:s räkenskaper underställdes kulturministerns kontroll inte räcker för att bevisa att TV2:s kostnader kan jämföras med kostnaderna för ett genomsnittligt välskött företag. Dessutom är det tveksamt om efterhandskontroller räcker för att uppfylla det fjärde kriteriet om det inte gjordes någon analys av kostnaderna innan ersättningen fastställdes.
(129)
De danska myndigheterna har särskilt framhållit Rigsrevisionens rapport från 2000. I denna jämfördes ändringarna i TV2:s produktivitet i viss utsträckning med produktiviteten i DR och vissa utländska public service-bolag (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges television (SVT) och Norsk Ringkringkasting (NRK)). I rapporten fann Rigsrevisionen att både DR och TV2 hade ökat sin produktivitet under perioden 1990-1999. DR minskade sin timkostnad per förstagångssändning mer än TV2, men 1999 var dessa kostnader fortfarande 53 % högre än TV2:s. DR:s sammanlagda kostnader per sändningstimme låg 1999 ca 29 % högre än TV2:s. Rigsrevisionen fann även att DR:s och TV2:s produktivitetsökning var bättre än eller lika bra som de tre andra public service-bolagens.
(130)
Denna rapport räcker emellertid inte för att bevisa att det fjärde villkoret var uppfyllt.
(131)
Rapporten utarbetades nämligen efter de medieavtal i vilka ersättningen fastställdes och visar därför inte att ersättningen fastställdes på grundval av de kostnader som ett genomsnittsföretag skulle ha haft för att fullgöra sitt public service-uppdrag.
(132)
I rapporten gjordes dessutom jämförelser med andra public service-bolag och det rör sig därför inte om kostnader för ett ”genomsnittligt” tv-bolag. I rapporten fastställdes exempelvis inte att kostnaderna i DR, vars intäkter inte får komma från reklam och vars ersättning fastställdes enligt samma medieavtal som det som TV2 omfattas av, motsvarar kostnaderna i ett ”genomsnittligt” tv-bolag. Det går därför inte att dra några slutsatser från jämförelsen med DR:s kostnader för att avgöra om det fjärde Altmarkkriteriet var uppfyllt.
(133)
När det gäller jämförelserna med utländska public service-bolag jämförde rapporten bara TV2:s produktivitetsutveckling med utvecklingen i ett av de övriga public service-bolagen, men det sades inget om effektiviteten som sådan, och följaktligen om själva kostnaderna. Framförallt kan en sämre produktivitetsutveckling bero på många faktorer, bl.a. att effektiviteten som sådan är högre i början av perioden, eller att stationen inte kunde utöka sin sändningstid. I punkt 51 i rapporten anges exempelvis att ”BBC och SVT har under undersökningsperioden haft i stort sett samma kostnadsutveckling, nämligen en ökning på ca 50 % mätt i fasta priser, medan kostnaderna mätt i fasta priser steg med ca 60 % för NRK. Som tidigare nämnts steg kostnaderna i fasta priser med 23 % i DR och med 63 % i TV2. Då antalet sändningstimmar i SVT och BBC som nämnts inte har ökat i samma utsträckning som i de övriga stationerna har kostnadsutvecklingen inneburit att produktiviteten i BBC och SVT inte har förbättrats på samma sätt som i de tre övriga public service-bolagen”.
(134)
Kommissionen noterar också att det i punkt 50 i rapporten uppges att ”Rigsrevisionen inte i detalj [har] granskat de tre utländska tv-bolagens bokföring. Därför kan det finnas skillnader i bolagens verksamheter samt skillnader i beräkningsmetod för de olika bokföringsposterna. Det innebär att de använda kostnaderna och därmed de beräknade enhetskostnaderna inte nödvändigtvis omfattar exakt samma verksamheter och inte nödvändigtvis är uppställda enligt samma bokföringsprinciper, vilket gör att nivån på kostnaderna per enhet inte är omedelbart jämförbara. Eftersom syftet med att låta de utländska bolagen ingå i undersökningen är att jämföra produktivitetsutvecklingen - och inte nivån på denna - anser Rigsrevisionen att de tillgängliga uppgifterna om de utländska tv-bolagen ändå kan ge en bra fingervisning om utvecklingen”. I punkt 53 i rapporten påpekas dessutom att ”Rigsrevisionen inte närmare [har] undersökt orsakerna till ovannämnda utveckling. Som tidigare har framgått är utvecklingen av de konstaterade kostnaderna per enhet beroende av sammansättningen av stationernas programutbud. Dessutom förutsätts det i analysen att kvaliteten är oförändrad. Det gör att det är svårt att omedelbart jämföra de berörda public service-bolagen med varandra och analysens resultat bör därför tolkas med försiktighet. Kulturministeriet har anfört att den håller med om att den beskrivna utvecklingen av kostnaden per enhet och jämförelsen mellan DR, TV2 och de utländska public service-bolagen bör tolkas med försiktighet”.
(135)
Av ovanstående skäl anser kommissionen att det av rapporten inte framgår att TV2:s kostnader motsvarade de kostnader som ett genomsnittligt välskött företag skulle ha haft för att fullgöra sitt public service-uppdrag.
(136)
Därför anser kommissionen att det fjärde Altmarkvillkoret inte är uppfyllt och, eftersom dessa kriterier är kumulativa, att ersättningen till TV2 inte uppfyller de villkor som domstolen har fastställt i domen i Altmarkmålet. Som framgår nedan anser kommissionen dock att ersättningen trots allt är förenlig med den inre marknaden.
(137)
Kommissionen ska också ta ställning till huruvida åtgärderna i fråga överensstämde med principen om en investerare i en marknadsekonomi. De danska myndigheterna och TV2 har hävdat att åtgärderna inte utgjorde statligt stöd eftersom kriteriet om en investerare i en marknadsekonomi hade uppfyllts. De gjorde framför allt gällande att det var helt i överensstämmelse med principen om en investerare i en marknadsekonomi att låta TV2 behålla överskottet så att det kunde bygga upp sitt kapital.
(138)
I detta avseende bör det för det första påpekas att frågan om huruvida åtgärderna uppfyllde kriteriet om en investerare i en marknadsekonomi inte är samma sak som frågan om huruvida åtgärderna kunde anses nödvändiga för att fullgöra ett public service-uppdrag (se förenlighetsbedömningen nedan), eftersom den omständigheten att TV2 var tvungen att ha vissa reserver och en viss kapitalnivå för att fullgöra sitt public service-uppdrag inte betyder att en privat investerare hade kunnat tillföra pengar till företaget utan att ha förväntat sig en avkastning.
(139)
Enligt fast rättspraxis ska kommissionen ta ställning till om, under liknande omständigheter, en privat investerar av motsvarande storlek som förvaltningsorganen i den offentliga sektorn kan förväntas vilja göra lika stora kapitaltillskott (50). Även om en privat investerares uppträdande, jämfört med en offentlig investerares uppträdande, inte behöver motsvara det uppträdande som präglar en normal investerare som investerar kapital för att få avkastning på relativ kort sikt, måste det åtminstone motsvara det uppträdande som präglar ett privat holdingbolag eller en privat bolagskoncern som för en strukturpolitik och som vägleds av möjligheten till avkastning på lång sikt.
(140)
Enligt fast rättspraxis ska principen om en investerare i en marknadsekonomi dessutom tillämpas samtidigt som beslutet fattas och inte i efterhand (51).
(141)
Eftersom Danmark i det aktuella ärendet är den enda intressenten i TV2 är Danmark både den första och den sista fordringsägare som ska ersättas vid en konkurs. Ur ett investerarperspektiv kan den danska staten försöka få avkastning på sin investering genom att antingen kräva ränta på ett lån eller avkastning på tillskjutet kapital.
(142)
Kommissionen noterar att Danmark under den undersökta perioden avstod från att kräva ränta och att lånen var amorteringsfria. Dessutom krävde den danska staten ingen avkastning på det kapital som byggdes upp i TV2. Den danska staten krävde alltså inte en normal avkastning på sin investering, vilket en långivare eller företagsägare normalt skulle ha gjort.
(143)
Dessutom har de danska myndigheterna inte fört fram några giltiga skäl till varför det rent strategiskt skulle vara förnuftigt att återinvestera överskottet i TV2 i stället för att kräva avkastning i form av räntor eller vinstutdelning. En investerare skulle i normala fall endast fatta ett sådant beslut om vederbörande ansåg att återinvesteringen skulle öka värdet på den ursprungliga investeringen.
(144)
I det aktuella ärendet har det inte fastslagits att det fanns en affärsplan eller en tydlig affärsstrategi som kan visa att så var fallet. Det finns inte heller några andra tecken som tyder på att TV2 planerade att utveckla sin verksamhet för att producera ett sådant mervärde. Kommissionen försöker inte tillbakavisa de danska myndigheternas argument om principen om en investerare i en marknadsekonomi med hjälp av formalistiska argument utan försöker bara bedöma huruvida en investerare i en marknadsekonomi hade låtit pengarna står kvar i TV2, grundat på den information investeraren hade tillgång till vid tidpunkten för sitt beslut. Med hänsyn till den information som fanns tillgänglig när medlen lämnades i TV2 (52) och oberoende av hänsyn till TV2:s public service-uppdrag, som en investerare inte hade tagit hänsyn till, anser kommissionen att det varken fanns någon affärsplan och eller något investeringsprojekt eller något annat element som kunde få en rationell privat investerare att tro att återinvesteringen skulle öka värdet på den ursprungliga investeringen och som därför hade beslutat att låta pengarna stå kvar i TV2 i stället för att kräva någon form av avkastning.
(145)
Dessutom har de danska myndigheterna använt avkastningen på omsättningen som riktmärke för att visa att de agerade som en privat investerare när de återinvesterade pengar i TV2. I det aktuella ärendet måste det emellertid framhållas att den danska regeringen redan agerar som TV2:s finansiär, i och med att den ställer betydande medel till TV2:s förfogande för att täcka en del av dess driftkostnader. Omfattningen av dessa medel har en direkt effekt på TV2:s resultat. I praktiken kan detta nyckeltal förbättras genom att helt enkelt öka omfattningen av det statliga stödet. Eftersom överfinansiering emellertid vanligtvis även leder till stor ineffektivitet, som urholkar statskassan, är det långt ifrån säkert att den ökade finansieringen leder till att resultatet förbättras i motsvarande grad.
(146)
De danska myndigheterna kan därför inte anses ha agerat som en investerare i en marknadsekonomi. Trots det anser kommissionen att ersättningen kan anses förenlig med den inre marknaden, vilket närmare kommer att förklaras nedan. Som redan nämnts skiljer sig frågan om principen om en investerare i en marknadsekonomi från huruvida det kan rättfärdigas att den danska staten lät TV2 behålla överskottet så att det kunde bygga upp det kapital som krävdes för att utföra sina public service-uppgifter.
(147)
Sammanfattningsvis anser kommissionen att TV2 under undersökningsperioden gynnades av åtgärderna. På tv-marknaden konkurrerar TV2 med andra tv-bolag som inte fick samma fördelar. Därför måste åtgärderna betraktas som selektiva och konkurrenssnedvridande i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.3. PÅVERKAN PÅ HANDELN
(148)
Statliga åtgärder omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget i den mån de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Så är alltid fallet när verksamheten i fråga är föremål för handel inom gemenskapen.
(149)
EU-domstolen har gjort en vid tolkning av detta begrepp. Det är fast rättspraxis att om ett statligt finansiellt stöd eller stöd som ges med hjälp av statliga medel förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd (53). Att företaget i fråga inte exporterar någonting utesluter alltså inte att handeln kan ha påverkats. När en medlemsstat ger stöd till ett företag kan detta medföra att verksamheten inom landet vidmakthålls eller till och med ökar, vilket i sin tur minskar andra företags möjlighet att etablera sig på marknaden. Stödet gör det på så sätt möjligt för det mottagande företaget att behålla en marknadsandel som konkurrenter i andra medlemsländer annars kunde ha erövrat (54).
(150)
I punkt 18 i radio- och tv-meddelandet har kommissionen med hänvisning till EU-domstolens rättspraxis framhävt att: ”Statlig finansiering av radio- och tv-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och tv-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och tv-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat.”
(151)
I detta ärende är TV2 självt aktivt på den internationella marknaden och utbyter tv-program (55). TV2 konkurrerar direkt med kommersiella tv-företag som är aktiva på den internationella tv-marknaden och har internationella ägarförhållanden. De finansiella medel som TV2 har fått till sitt förfogande har gett TV2 en konkurrensmässig fördel när det gäller att köpa tv-rättigheter och investera i program som sedan kan säljas. Stödåtgärderna har vidare gynnat TV2 gentemot konkurrenterna inom Europeiska unionen genom att minska konkurrenternas möjligheter att etablera sig i Danmark.
(152)
Kommissionen slutsats är därför att åtgärderna till förmån för TV2 påverkade handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
IV.1.4. SLUTSATS
(153)
Eftersom alla villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda, drar kommissionen slutsatsen att de finansiella åtgärder som har kommit TV2 till godo ska anses som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(154)
Eftersom TV2 började sända 1989, har alla de åtgärder som har inrättats till förmån för TV2 inletts efter Danmarks inträde i Europeiska unionen. Åtgärderna, även licensmedlen, utgör alltså nytt stöd (och inte befintligt stöd enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget).
IV.2. STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN INRE MARKNADEN
(155)
Kommissionen anser att artikel 107.2 i EUF-fördraget och artikel 107.3 a, 107.3 b, 107.3 c och 107.3 d i EUF-fördraget inte är tillämpliga och varken de danska myndigheterna eller TV2 har argumenterat för att så skulle vara fallet.
(156)
Kommissionen kommer därför att ta ställning till huruvida artikel 106.2 i EUF-fördraget kan tillämpas.
(157)
Artikel 106.2 i EUF-fördraget har följande lydelse: ”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.”
(158)
För att en åtgärd ska omfattas av detta undantag måste följande villkor vara uppfyllda:
-
Tjänsten i fråga ska vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt ha definierats som sådan av medlemsstaten (definition).
-
Företaget i fråga ska uttryckligen ha anförtrotts av medlemsstaten att tillhandahålla tjänsten (uppdrag).
-
En tillämpning av fördragets konkurrensregler skulle hindra företaget från att fullgöra de särskilda uppgifter som har tilldelats det, och undantaget från dessa regler får inte påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse (proportionalitet).
(159)
I 2001 års radio- och tv-meddelande (56) fastställdes principer och metoder som kommissionen ämnar följa för att säkra att ovanstående villkor uppfylls.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
Enligt radio och tv-lagen (1994) (57) är TV2 en självständig institution vars syfte det är att producera och sprida nationella och regionala tv-program via självständig programverksamhet. Vid programläggningen ska inriktningen ligga på kvalitet, allsidighet och mångfald. Vid programläggningen i de regionala tv-stationerna ska även den regionala anknytningen prioriteras. Public service-uppdraget specificeras i TV2:s stadgar, enligt vilka TV2 är skyldigt att tillhandahålla och sända program bestående av omfattande nyhetsbevakning, upplysning, underhållning, konst och kultur till hela den danska befolkningen (58).
(161)
Kommissionen noterar att förstainstansrätten i sin dom (59) diskuterade den tjänst i allmänhetens intresse som TV2 enligt lag är skyldig att tillhandahålla.
(162)
För det första erinrade förstainstansrätten om att medlemsstaterna har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Följaktligen kan en medlemsstats definition av dessa tjänster endast ifrågasättas av kommissionen i fall av uppenbara fel (60).
(163)
Som påpekas i punkt 33 i radio- och tv-meddelandet är det dessutom medlemsstaternas ansvar att definiera vad som ska ingå i uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse.
(164)
Vad särskilt gäller den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av tv-sändningar, har domstolen i sin rättspraxis funnit att medlemsstaterna lagenligt kan definiera tv-sändningar som innefattar ett allmänt programutbud som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (61).
(165)
När medlemsstaterna i Amsterdamprotokollet (62) konstaterade att ”systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna”, hänvisade de direkt till de system för radio och tv-sändningar i allmänhetens intresse som de hade infört och de organisationer som hade anförtrotts att utföra tv-sändningar som innefattar ett allmänt programutbud för hela befolkningen i dessa länder.
(166)
I sin dom har förstainstansrätten funnit att medlemsstaternas behörighet att ge en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av radio- och tv-sändningar en vid och kvalitativ definition, vilken innefattar ett brett programutbud, inte kan ifrågasättas, lika lite som deras möjlighet att finansiera denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse genom reklam (63).
(167)
Möjligheten för en medlemsstat att göra en vid definition av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av radio- och tv-sändningar, innefattande ett allmänt programutbud, påverkas inte av att public service-programföretaget dessutom bedriver kommersiell verksamhet, särskilt försäljning av reklamtid. Frågan om definitionen av uppdraget att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse får nämligen inte förväxlas med frågan om vilken finansieringsmekanism som valts för att tillhandahålla denna tjänst (64).
(168)
Dessutom har förstainstansrätten slagit fast att kommissionen inte behöver jämföra TV2:s och de kommersiella kanalernas programutbud. Att göra definitionen av public service-uppdraget beroende av det programutbud som kommersiella tv-kanaler erbjuder - genom en jämförelse av programutbuden - skulle få till följd att medlemsstaterna fråntogs sin behörighet att definiera vad som är public service. I slutändan skulle definitionen bli beroende av de kommersiella aktörerna och deras beslut att sända eller inte sända vissa program.
(169)
Förstainstansrätten (65) har dessutom bekräftat att de skyldigheter som de kommersiella kanalerna är underkastade inte kan jämföras med de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åläggs TV2. Dessa skyldigheter innefattar tillhandahållandet av ett varierat programutbud för hela den danska befolkningen, vilket ska uppfylla kraven på kvalitet, allsidighet och mångfald. Dessa krav utgör förutsättningen för hela TV2:s tv-verksamhet på ett betydligt strängare sätt än de minimiskyldigheter som föreskrivs i den danska lagen för att ett tillstånd att sända radio och tv ska meddelas.
(170)
Förstainstansrätten har därför funnit (66) att ”[d]en definition som de danska myndigheterna gjort är vid, eftersom den, på grund av att den huvudsakligen är kvalitativ, innebär att det står programföretaget fritt att fastställa sin programtablå. Definitionen är emellertid inte vag, vilket påståtts av sökandena. TV2:s uppdrag är tvärtom klart och tydligt. TV2 ska erbjuda hela den danska befolkningen ett varierat programutbud som syftar till kvalitet, allsidighet och mångfald”.
(171)
Mot bakgrund av ovanstående, och med hänsyn till tv-sektorns särskilda natur, anser kommissionen att en ”vid” definition som anförtror ett tv-bolag att tillhandahålla ett balanserat och varierat programutbud i överensstämmelse med sitt uppdrag i ljuset av tolkningsbestämmelserna i protokollet kan motiveras enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. En sådan definition är förenlig med målet att tillgodose de demokratiska, sociala och kulturella behoven i ett samhälle och garantera mångfald, däribland kulturell och språklig mångfald.
(172)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att definitionen av de tjänster av allmänt intresse som TV2 tillhandahåller kan godtas.
(173)
Det bör dessutom tilläggas att TV2 under undersökningsperioden drev en webbplats som en del av sitt public service-uppdrag. Där får man information om TV2:s public service-program. Kommissionen kan godta att den webbplats som uteslutande informerar om TV2:s public service-program ingår i TV2:s public service-uppgift. Det är alltså inget uppenbart fel att driften av denna sida har tagits med bland public service-uppgifterna. TV2 har också en kommersiell webbplats med spel osv. Denna kommersiella internettjänst bör betraktas som en rent kommersiell verksamhet, eftersom den erbjuder interaktiva produkter som täcker en individuell efterfrågan, som spel eller ”chattrum”, som inte skiljer sig från motsvarande kommersiella produkter. Denna verksamhet föll utanför ramarna för TV2:s public service-uppdrag.
IV.2.2. UPPDRAG
(174)
För att kunna omfattas av undantaget i artikel 106.2 i EUF-fördraget ska public service-uppdraget ha anförtrotts TV2 genom en officiell rättsakt. Kommissionen noterar att uppgiften att sända public service-program formellt anförtros TV2 genom radio- och tv-lagen (67). Kommissionen noterar även att förstainstansrätten har konstaterat att ”det [är] uppenbart att TV2 getts en sådan [public service-]uppgift” (68).
(175)
Men eftersom det av definitionen i lagen inte tillräckligt tydligt framgår vilka andra slags verksamheter som ska utföras inom ramen för public service-uppdraget, måste det i förväg ges ett formellt mandat för varje tillkommande verksamhet som TV2 önskar ta upp som public service-verksamhet. Kommissionen noterar att TV2 under undersökningsperioden inte tillhandahöll några sådana andra tjänster utöver sina tv-sändningar i allmänhetens tjänst. Webbplatsen med spel m.m. var alltså en kommersiell tjänst, medan den webbplats som enbart informerade om TV2:s public service-program kan anses ingå i public service-uppgiften eftersom den inte kan skiljas från sändningsverksamheten. Kommissionen drar alltså slutsatsen att public service-uppgiften under undersökningsperioden hade anförtrotts TV2 på ett korrekt sätt.
(176)
Som påpekas i punkterna 41-43 i radio- och tv-meddelandet ska public service-uppgiften inte bara ha formellt anförtrotts tv-företaget, den måste också utföras på det sätt som fastställs i den rättsakt genom vilken den överlämnades. Eftersom kommissionen inte kan bedöma om eventuella kvalitetskrav är uppfyllda är det önskvärt att det finns en lämplig tillsynsmyndighet, och det är medlemsstatens sak att välja hur den ska garantera en effektiv tillsyn, förutsatt att den berörda myndigheten är oberoende av det företag som har fått i uppdrag att utföra uppgiften.
(177)
Kommissionen noterar i detta sammanhang att Rigsrevisionen år 2000 utförde en särskild undersökning av innehållet i och karaktären av TV2:s public service-skyldigheter och av hur dessa uppfylldes i praktiken. I samband med den undersökningen påvisades det inga brister i TV2:s sätt att uppfylla sina public service-skyldigheter. Under 2001-2002 fanns det dessutom ett public service-råd som skulle se till att TV2 uppfyllde dessa skyldigheter, även om det aldrig utgav någon rapport i frågan under den korta period det existerade. Kommissionen har inte heller funnit några tecken på att TV2 inte uppfyllde sina skyldigheter, eller att TV2 agerade på ett sådant sätt att företagets verksamhet inte längre kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(178)
I fråga om den ekonomiska kontrollen av public service-verksamheten noterar kommissionen att TV2:s räkenskaper under hela undersökningsperioden har reviderats av Rigsrevisionen. Revisionen har omfattat såväl finansiell revision som förvaltningsrevision, även om Rigsrevisionen inte hade någon befogenhet att förhindra en överkompensering för TV2:s public service-kostnader.
(179)
Kommissionen har däremot befogenhet att bedöma om det statliga stödet var proportionerligt. Kommissionen noterar att insynsdirektivet har genomförts i Danmark. Kommissionen har också fått in tillräckligt tydliga uppgifter från de danska myndigheterna för att kunna bedöma om den statliga finansieringen är proportionerlig.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I ljuset av förstainstansrättens dom och 2001 års radio- och tv-meddelande finns det två aspekter av den bedömning av proportionaliteten som kommissionen ska utföra.
(181)
För det första ska kommissionen beräkna nettokostnaden för den public service-uppgift som TV2 har anförtrotts och undersöka om kostnaden har överkompenserats i förhållande till vad som krävdes för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(182)
För det andra ska kommissionen analysera TV2:s uppträdande på reklammarknaden. I 2001 års radio- och tv-meddelande påpekas också att när ett tv-bolag som sänder public service-tv får sina inkomstbortfall täckta av staten, kan det till exempel känna sig frestat att sänka priserna på reklam och andra marknadsaktiviteter som inte ingår i public service-verksamheten, och därmed sänka konkurrenternas inkomster. Kommissionen anser därför att när ett public service-företag sänker priserna på områden som inte hör till public service-verksamheten, till nivåer som ligger under vad som är nödvändigt för att täcka de stand alone-kostnader som en effektiv kommersiell aktör normalt skulle ha täckt i motsvarande situation, är detta ett tecken på en överkompensation för public service-skyldigheterna.
1. Omfattningen av statligt stöd och bedömning av överkompensation
(183)
Enligt insynsdirektivet (69) ska medlemsstaterna ha separat internredovisning för public service-verksamhet och annan verksamhet. Utgifter och inkomster ska hänföras korrekt till de olika verksamhetsområdena på grundval av klart definierade, objektiva principer för kostnadsredovisning.
(184)
Enligt kommissionens uppfattning kan det i tv-sektorn vara vanskligt, kanske till och med omöjligt, att föra separata konton på utgiftssidan, när produktionskostnaderna är gemensamma för olika aktiviteter. Där kan medlemsstaterna anse att programföretagets hela programutbud omfattas av uppdraget att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse, men samtidigt tillåta att företaget utnyttjas kommersiellt (70).
(185)
I detta beslut måste kommissionen först fastställa kostnaderna för tv:s public service-uppdrag.
(186)
Eftersom TV2 också utövar kommersiell verksamhet måste företaget föra separata räkenskaper för de olika verksamhetsgrenarna. Sedan 2001 har TV2 enligt lag varit förpliktad att föra separata räkenskaper för sin public service-verksamhet och sin kommersiella verksamhet.
(187)
Vid beräkningen av nettokostnaden måste kommissionen vidare dra av hela nettoöverskottet från den kommersiella delen av public service-verksamheten från bruttokostnaderna för public service-verksamheten. I detta ärende har de danska myndigheterna lagt fram siffror som bygger på den metod som beskrivs i punkt 56 i radio- och tv-meddelandet, för resultatet av TV2:s kommersiella verksamhet och public service-verksamhet. Siffrorna visar att största delen av TV2:s kommersiella verksamhet har haft produktionskostnader gemensamma med public service-verksamheten. Det har därför inte varit möjligt att göra någon meningsfull allokering av kostnaderna till den kommersiella verksamheten. I sådana fall drar kommissionen av nettoinkomsterna från den kommersiella driften för att komma fram till nettokostnaderna för public service-verksamheten. Den kommersiella internetverksamheten är det enda område som kan anses vara åtskilt från public service-verksamheten. De förluster TV2 har haft på sin kommersiella internetverksamhet sedan starten 1997 uppgår till […] (71) miljoner danska kronor.
(188)
Kommissionen har sedan dragit av inkomsterna av public service-verksamheten (reklaminkomster och andra kommersiella inkomster) från bruttokostnaderna för denna för att komma fram till nettokostnaden för verksamheten. Därefter dras statens kontantfinansiering från nettokostnaden. Beräkningen visas i tabellen nedan.
(189)
Det bör påpekas att trots att kommissionen flera gånger har begärt att de danska myndigheterna och TV2 ska precisera exakt hur stora reklamintäkterna var 1995 och 1996 har dessa inte kunnat presentera klara och entydiga siffror.
(190)
I sitt svar av den 26 juni 2009 uppgav de danska myndigheterna att de inte kunde bekräfta att de reklamintäkter som TV2 mottog från TV2-fonden uppgick till 400,1 miljoner danska kronor 1995 och 337,7 miljoner danska kronor 1996.
(191)
I sitt svar uppgav TV2 att under 1995 och 1996 i) mottog TV2-fonden reklamintäkter från TV2 Reklame (824 respektive 904,5 miljoner danska kronor) och licensmedel från staten (330,3 respektive 356,3 miljoner danska kronor), och ii) överförde TV2-fonden 730,4 respektive 694 miljoner danska kronor till TV2, och 269,6 respektive 275 miljoner danska kronor till TV2-regionerna. Det belopp som överfördes till TV2-fonden skulle täcka TV2:s och dess regionala stationers finansieringsbehov.
(192)
I sina svar av den 26 juni 2009, 17 november 2010 och 30 november 2010, bekräftade de danska myndigheterna TV2:s argument att, utan någon annan kommersiell inkomst, finansierades TV2:s regionala stationer i praktiken helt med licensmedel och att varje årlig överföring till TV2:s regionala stationer därför endast kunde komma från licensmedel som hade överförts till TV2-fonden. Det innebär att de intäkter i form av licensmedel som överfördes till TV2 kan anses motsvara det maximala licensbelopp som under alla de berörda åren överfördes till TV2-fonden minus eventuella belopp som överfördes till TV2:s regionala stationer. De danska myndigheterna och TV2 hävdar att detta betyder att den klart största delen av de medel som överfördes från TV2-fonden till TV2 under åren 1995 och 1996 bestod av nettoreklamintäkter. Enligt de danska myndigheterna skulle detta resonemang innebära att TV2 mottog 60,7 miljoner danska kronor i licensmedel (netto minus avdrag för överföringar till regionerna) och 669,7 miljoner danska kronor i reklamintäkter (netto) 1995 samt 81,3 miljoner danska kronor i licensmedel och 612,7 miljoner danska kronor i reklamintäkter 1996.
(193)
Kommissionen övertygas inte av TV2:s och de danska myndigheternas resonemang om omfattningen av reklamintäkterna under åren 1995-1996. Kommissionen noterar framför allt att TV2-fonden inte gjorde någon skillnad i räkenskaperna mellan reklamintäkter och licensmedel, och att alla intäkter därmed blandades. Kommissionen beklagar att de danska myndigheterna inte har lagt fram klara och tydliga siffror för omfattningen av reklamintäkterna under åren 1995 och 1996. I just detta ärende anser kommissionen emellertid att det inte finns något behov av att utreda denna fråga ytterligare eftersom den inte utgör något större problem. Som redan påpekats anser nämligen kommissionen att reklamintäkterna för åren 1995-1996 utgör statliga medel som i vilket fall som helst måste dras av från bruttokostnaden för public service-uppgiften. I tabellen nedan visas därför de reklamintäkter som överfördes från TV2-fonden under 1995 och 1996 i samma kolumn som licensmedlen.
(194)
Det bör dessutom påpekas att för åren 1997-2002 har kommissionen inkluderat de licensmedel som överfördes till TV2-regionerna via TV2. Kommissionen anser att eftersom dessa medel överfördes till TV2, som sedan i sin tur överförde dem till regionerna, bör de ingå i beräkningarna av såväl intäkter som kostnader, vilket i praktiken betyder att de inte påverkar kommissionens beräkningar nedan.
(195)
När det gäller det kapitaltillskott som överfördes till TV2 för digitaliseringen visas denna som intäkt för 1997. Motsvarande minskningar är medräknade som kostnader när investeringen genomfördes. Kostnaden för digitalisering är en public service-kostnad. För att inte räkna samma kostnad två gånger har den avskrivningen som motsvarar investeringarna dragits av från bruttokostnaden för public service-uppdraget. Trots TV2:s kritik på denna punkt anser kommissionen att man i linje med sin fasta praxis vid beräkning av statlig skuld ska ta hänsyn till det år medlen beviljas och inte det år då de spenderas eller utnyttjas.
Tabell 1
Kostnader och kompensationsåtgärder för public service-verksamheten 1995-2002 på grundval av räkenskaperna
(miljoner danska kronor)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totalt
Bruttokostnad public service-
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investering i datorisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Reklamintäkter netto som direkt har gått till TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Övriga inkomster
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokostnad för public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensmedel och reklamintäkter från TV2-fonden 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Tillskott vid Radiofondens nedläggning
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Tillskott vid TV2-fondens nedläggning
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Summa i) ovan angivna licensmedel och reklamintäkter från TV2-fonden och Radiofonden, och ii) nettokostnad för public service
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Källa: TV2:s årsredovisning
(196)
Av ovanstående tabell framgår att finansieringen överstiger nettokostnaderna med 628,2 miljoner kronor (84,4 miljoner euro).
(197)
Kommissionen noterar att TVDanmark anser att också de övriga åtgärderna till fördel för TV2, som ränte- och skattebefrielsen och tillgången till en landstäckande sändningsfrekvens på fördelaktiga villkor, bör tas med vid bedömningen av överkompensationen. Dessa fördelar sammanfattas i nedanstående tabell:
Tabell 2
Beräknade fördelar av skattebefrielse, räntebefrielse och sändningsfrekvens
(miljoner danska kronor)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Frihet från bolagsskatt
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Upplupna räntor på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti för driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Avgift på sändningsfrekvens (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Summa
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen instämmer i att dessa åtgärder bör tas med i bedömningen av ärendet. Däremot bör de inte ingå i tabell 1, där överkompensationen beräknas. I linje med kommissionens inställning i RAI-målet (73) kan dessa extrafördelar betraktas som kompensationskostnader som annars skulle ha finansierats. Vid bedömningen av proportionaliteten i statens finansiering av kostnaden för public service-uppgiften bör dessa extrafördelar alltså inte räknas med. Om TV2 hade betalt dessa kostnader skulle det nämligen ha medfört en motsvarande höjning av startkostnaden för den public service-uppgift som har anförtrotts TV2. För nettoresultatet skulle det inte göra någon skillnad. Det är emellertid nödvändigt att kontrollera att dessa fördelar bara har gått till public service-uppgiften och inte har kommit den kommersiella verksamheten till godo. Den frågan gås igenom i skälen 235-237 nedan.
(199)
Den danska regeringen förde fram flera olika argument för att motivera den överskjutande finansiering som beräknas i skäl 196. Mot bakgrund av förstainstansrättens dom ska kommissionen framför allt ta ställning till huruvida den överskjutande finansieringen verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(200)
I detta sammanhang bör det först och främst påpekas att i Amsterdamprotokollet (74) betonas de särskilda förhållanden som utmärker radio och tv-sektorn jämfört med andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom ”systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna”. Dessa utmärkande drag bör beaktas i kommissionens förenlighetsbedömning.
(201)
I tidigare beslut har kommissionen dessutom godtagit att det kan behövas en viss kapitalbas för att säkra säkra tv-bolags tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse. I det österrikiska tv-ärendet (75) konstaterade kommissionen att ”enligt artikel 86.2, i dess tolkning enligt Amsterdamfördraget, får medlemsstaterna i princip bevilja offentliga tv-företag all den statliga finansiering som behövs för att garantera att public service-uppdraget fullgörs. Det rör sig här inte bara om driftskostnaderna för tjänsten av allmän ekonomiskt intresse utan även om eget kapital.”
(202)
I sin dom har förstainstansrätten funnit (76) att ”[k]ommissionen i vart fall inte [kan] grunda sig på en påstådd otillräcklig kontroll för att besluta att hela det belopp som enligt Konungariket Danmark utgör en nödvändig reserv för public service-uppdraget, eftersom det, med hänsyn till de uppgifter som kommissionen hade tillgång till, var fullt möjligt att göra en omsorgsfull prövning av samtliga rättsliga och ekonomiska förhållanden som legat till grund för inrättandet av reserven under den period som granskningen avsåg. Utan en sådan prövning var det inte möjligt att med giltig verkan uttala sig i frågan huruvida hela eller endast en del av reserven var nödvändig för public service-uppdraget”.
(203)
Förstainstansrätten konstaterade vidare (77) att rent formella krav som kravet på att reserverna ska vara specifika och tydliga inte kunde motivera ett återkrav, och att det av den omständigheten att TV2 i själva verket aldrig haft behov av att använda sig av reserverna inte följer att dessa reserver ska betraktas som oproportionerliga i förhållandet till finansieringsbehovet för att tillhandahålla public service-verksamheten (78).
(204)
Därför måste kommissionen bedöma alla andra faktorer som de danska myndigheterna lade till grund för fastställandet av den beviljade ersättningen till TV2 för åren 1995-2002 och beslutet om att bygga upp reserver. I denna fråga hänvisar kommissionen till sin tidigare bedömning av förfarandet för att fastställa licensavgiften i skäl 105.
(205)
När det gäller de överväganden som låg till grund för danska myndigheternas beslut att bygga upp en reserv för att fullgöra TV2:s public service-uppdrag bör följande faktorer som danska myndigheterna hänvisar till nämnas.
(206)
När TV2 bildades 1998 tillsköts inget kapital. Driften finansierades enbart med hjälp av ett etableringslån på 510,8 miljoner danska kronor, som gjorde det möjligt för TV2 att köpa in produktionsutrustning, byggnader etc. Det rörde sig således om en s.k. tunn kapitalisering eftersom TV2 kapitaliserades med onormalt stora lån och onormalt litet kapital. Resultatet blev att TV2 snabbt fick ekonomiska svårigheter.
(207)
Rigsrevisionen, ett självständigt organ under Folketinget, har i uppgift att genomföra både finansiell revision och förvaltningsrevision. År 1995 kom Rigsrevisionen fram till att en stor del av TV2.s ekonomiska problem kunde hänföras till att stationen bildades utan att man tillsköt kapital (79). Rigsrevisionen rekommenderade i första hand att staten skulle skjuta till ca 530 miljoner danska kronor till TV2 som eget kapital genom att omvandla etableringslånen. Detta skulle ge TV2 ett eget kapital på ca 350 miljoner danska kronor och en kapitaltäckningsgrad på ca 50 %. Den rekommenderade kapitaltäckningsgraden på ca 50 % motsvarade kapitaltäckningsgraden för privata företag som TV2 Norge (Norge) och TV4 (Sverige).
(208)
Efter denna rapport uppmanade statsrevisorerna - folketingsledamöter som getts i uppdrag att genomföra en kritisk revision av bl.a. statliga bolags räkenskaper - finansministeriet att yttra sig i frågan huruvida TV2 borde bygga upp ett eget kapital. I augusti 1995 förklarade finansministern, som svar på Rigsrevisionens förslag om att TV2 skulle få ett kapitaltillskott, att ”både när nya bolag bildas och när befintliga bolag omvandlas till statliga bolag måste bolaget ha en nödvändig kapitalbas. Samtidigt får staten inte göra ett för stort kapitaltillskott, eftersom detta dels innebär en onödig utgift för staten, dels skulle kunna ge bolaget en orättvis konkurrensfördel. Bolaget får således varken vara under- eller överkapitaliserat.” Mot denna bakgrund ansåg den danska staten att man borde bygga upp ett kapital i TV2. Det beslutades emellertid att staten inte skulle skjuta till hela kapitalet på en gång. TV2 skulle i stället själv bygga upp det kapital som krävdes via löpande överskott.
(209)
Kravet på en kapitalbas har ingått i TV2:s stadgar sedan 1997. Alltsedan dess har TV2:s stadgar tydligt angett att från 2001 och framåt måste TV2:s ha minst 200 miljoner kronor i fritt eget kapital och att detta ska användas för att täcka eventuella rörelseförluster (80). I kungörelsen av den 18 augusti 1997 angavs att TV2 för att finansiera eventuella rörelseförluster skulle ha ett fritt eget kapital - dvs. kapital minus reserver och andra bundna medel - för landstäckande verksamheter på minst 200 miljoner kronor vid utgången av 2000. Det fria kapitalet skulle löpande byggas upp så att det utgjorde minst 50 miljoner kronor vid utgången av 1998 och minst 100 miljoner danska kronor vid utgången av 1999. Från och med 2001 skulle det fria kapitalet vid varje enskild tidpunkt vara minst 200 miljoner danska kronor, grundat på den senaste bokföringen. Om kapitalet förväntades falla under detta belopp skulle ärendet hänskjutas till kulturministern. I särskilda fall kan kulturministern, efter att ha hört Rigsrevisionen, godkänna ett lägre kapitalbelopp. Godkännandet kan vara förbundet med särskilda villkor.
(210)
Ministerns kungörelse från 1997 om fastställandet av det lägsta belopp fritt eget kapital TV2 måste ha offentliggjordes i den danska författningssamlingen (Lovtidende). Från 1998 och framåt innehöll TV2:s offentliggjorda årsredovisningar dessutom en specifik hänvisning till uppbyggandet av kapital enligt kraven i stadgarna.
(211)
Enligt de danska myndigheterna förväntades underlåtenhet att uppfylla det minimikrav på 200 miljoner danska kronor i eget kapital som anges i stadgarna medföra att TV2 blev satt under statlig förvaltning.
(212)
Kommissionen anser att den avgörande frågan är om och i vilken utsträckning den kapitalbas som uppnåddes genom ersättningen verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(213)
Med beaktande av ovannämnda beskrivning av förloppet och bakgrunden till uppbyggandet av reserver i TV2 i form av en kapitalbas, och i ljuset av förstainstansrättens dom finner kommissionen att det verkligen var nödvändigt att bygga upp en reserv i TV2 för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(214)
Kommissionen undrar emellertid om det verkligen var nödvändigt att bygga upp så stora reserver, dvs. om hela den kapitalbas som hade byggts upp vid utgången av 2002 verkligen var nödvändig för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag.
(215)
Kommissionen anser att storleken på den kapitalbas som kan anses proportionerlig och nödvändig för att garantera tillhandahållandet av en public service-uppgift beror på de faktiska och rättsliga omständigheterna i varje enskilt ärende.
(216)
De uppgifter som kommissionen förfogar över när det gäller TV2:s kapitalbas sammanfattas i nedanstående tabell:
(miljoner DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Öronmärkt kapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fritt kapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Summa kapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Summa skulder
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Kapitaltäck-ningsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Den 31 december 2002 hade TV2 byggt upp ett eget kapital på 550,5 miljoner danska kronor, däribland 72 miljoner i öronmärkt kapital (digitalisering), vilket motsvarar en kapitaltäckningsgrad på 34 %. Vid utgången av 2002 hade TV2 totalt 478,5 miljoner danska kronor i fritt eget kapital.
(218)
För det första konstaterar kommissionen att en del av detta kapital inte alls var fritt eget kapital. Enligt TV2:s årsredovisning för 1997 (82) hade medieutskottet beslutat att TV2 skulle digitalisera sin produktionsutrustning innan utgången av 2000. Ett belopp på 300 miljoner danska kronor öronmärktes för digitaliseringen av både TV2 och de regionala stationerna. År 1997 överfördes 167 miljoner danska kronor till TV2 i detta syfte. Kommissionen anser därför att detta belopp var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag. Den omständigheten att de pengar som inte hade investerats i digitalisering (72 miljoner danska kronor) frisläpptes den 1 januari 2003 ändrar inte denna slutsats eftersom dessa belopp under undersökningsperioden helt klart hade öronmärkts i TV2:s räkenskaper som bundet kapital som enbart kunde användas för digitaliseringsändamål. I likhet med vad förstainstansrätten konstaterade i sin dom är det dessutom inte är möjligt att av den omständigheten att TV2 aldrig behövde använda sig av reserverna dra slutsatsen att dessa inte ska anses stå i proportion till vad som behövs för public service-uppdraget (83).
(219)
Det bör även påpekas att den 31 december 1994 (dvs. vid inledningen av den period som omfattas av detta beslut) hade TV2 ett negativt kapital (minus 156 miljoner danska kronor), och att åren 1995 och 1996 hade TV2 en negativ kapitaltäckningsgrad och ett negativt kapital, vilket förklarar varför det totala kapitalet vid utgången av 2002 var lägre än den mottagna ersättningen. Det var först vid utgången av 2000 som TV2:s fria kapital översteg minimibeloppet 200 miljoner danska kronor.
(220)
För att visa att storleken på TV2:s kapitalbas var berättigad lade de danska myndigheterna fram ett utlåtande från PricewaterhouseCoopers av den 18 november 2002. Enligt detta utlåtande var TV2:s kapitaltäckningsgrad i slutet av undersökningsperioden lägre än kapitaltäckningsgraden i de andra skandinaviska tv-bolag som kan jämföras med TV2 i fråga om storlek, verksamhet, uppbyggnad och marknader. TV2 hade exempelvis en lägre kapitaltäckningsgrad än TV2 Norge (36 %) och en betydlige lägre kapitaltäckningsgrad än TV 4 (Sverige), vars kapitaltäckningsgrad låg på 65 %, dvs. nästan dubbelt så mycket som TV2:s. Enligt utlåtandet låg TV2:s kapitaltäckningsgrad lägre än de jämförbara stationernas och den kunde därför inte anses vara för hög. I utlåtandet påpekades dessutom att det inte fanns någon anledning att tro att de jämförbara stationernas kapitaltäckningsgrad inte hade optimerats. PricewaterhouseCoopers anförde dessutom att en kapitaltäckningsgrad under 30 % måste betraktas som ovanlig och skulle göra stationen sårbar för intäktssvängningar.
(221)
Jämförelsen med andra aktörer bör tolkas med försiktighet eftersom dessa inte utför samma public service-uppdrag som TV2, inte finansieras på samma sätt och inte har samma rättsliga ställning. Utlåtandet ger dock en indikation på hur situationen ser ut och kan tillsammans med andra element beaktas vid bedömningen.
(222)
I detta avseende noterar kommissionen att de danska myndigheterna har inkommit med upplysningar som visar att de under den senare delen av undersökningsperioden planerade att omvandla TV2 till ett aktiebolag och privatisera det. Som ett led i omvandlingsprocessen gjordes en analys av hur licensmedlen skulle kunna fasas ut, eftersom de danska myndigheternas avsåg att avskaffa licensfinansiering efter TV2:s privatisering.
(223)
Den danska regeringen slöt därför i juni 2002 en överenskommelse med en majoritet i Folketinget om en genomgripande liberalisering av dansk mediepolitik. Enligt överenskommelsen skulle TV2 omvandlas till ett privat bolag så snart som möjligt. En analys gjordes av den finansiella basen för att omvandla TV2 till ett aktiebolag. Sommaren 2002 utsåg kulturministern utsåg en styrgrupp med företrädare för kulturministeriet, finansministeriet och regeringens juridiska rådgivare (Kammeradvokaten) för att klargöra den ekonomiska grunden för att privatisera TV2 och omvandla det till ett aktiebolag. Till sin hjälp anlitade styrgruppen en revisionsfirma och en finansiell rådgivare för att exempelvis beräkna hur mycket eget kapital TV2 skulle behöva. Revisionsfirmans slutsats var att TV2 behövde ett eget kapital på 640 miljoner danska kronor.
(224)
Folketingets finansutskott godkände omvandlingen av TV2 till ett aktiebolag och det belopp eget kapital som föreslogs. TV2:s omvandling till ett aktiebolag skedde med retroaktiv verkan från den 1 januari 2003. I kölvattnet på ändringen av TV2:s rättsliga ställning och omvandling till ett aktiebolag upphävdes ett antal åtgärder till förmån för TV2, exempelvis de ränte- och amorteringsfria lånen och skattebefrielsen. År 2005 sköts privatiseringen upp men efter 2004 mottog TV2 inte längre några licensmedel.
(225)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att en av de faktorer som den måste ta hänsyn till vid sin bedömning av huruvida reserverna är förenliga med den inre marknaden är det faktum att de danska myndigheterna redan i slutet av undersökningsperioden hade planer på att ändra TV2:s rättsliga ställning, med det behov av en kapitalbas som detta innebär.
(226)
I sina beslut har kommissionen som praxis att i princip se positivt på att statliga bolag som konkurrerar med privata företag omvandlas till aktiebolag. En sådan omvandling kan nämligen minska konkurrenssnedvridningar genom att enhetliga statliga förmåner ersätts med ett begränsat eget kapital och en tydlig skillnad görs mellan statens roll som offentlig myndighet och dess roll som investerare, som förväntar sig avkastning på sin investering.
(227)
Bland de övriga faktorer som bör beaktas anser kommissionen att storleken på TV2:s reserver bör ses i ljuset av intäktssvängningarna på reklammarknaden.
(228)
TV2 var helt klart sårbart för de intäktssvängningar som är en oundviklig aspekt av reklammarknaden. Under ett enda år (1998-1999) minskade exempelvis TV2:s reklamintäkter med ca 104 miljoner kronor. Enligt de danska myndigheterna var ett betydande fritt eget kapital TV2:s enda chans att klara ett så stort intäktsbortfall, eftersom intäkterna i form av licensmedel fastställdes på förhand för flera år i taget. Även om TV2 var mindre beroende av reklamintäkter än TV2 Norge och TV 4, som inte mottar licensmedel, utgjorde finansiering i form av reklamintäkter en viktig finansieringskälla för TV2:s verksamhet.
(229)
I detta sammanhang noterar kommissionen att förstainstansrätten i sin dom (84) har påpekat att ”[d]et inte [är] möjligt att av den omständigheten att TV2 aldrig behövde använda sig av reserverna år 1999 dra slutsatsen att dessa ska anses inte stå i proportion till vad som behövs för public service-uppdraget. En reserv som skapats för att möta oväntade händelser är nämligen av sådan beskaffenhet att den inte alltid behöver användas.”
(230)
Kommissionen håller med de danska myndigheterna att det vid bedömningen av TV2:s behov även är nödvändigt att ta hänsyn till att TV2 upplevde betydande likviditetssvängningar såväl under ett enskilt år som mellan olika år, eftersom stora idrottsevenemang som OS bara äger rum med flera års mellanrum och programrättigheter vanligtvis erbjuds i form av fleråriga kontrakt. Av årsrapporten för 1995 (85) framgår det exempelvis att 1995 års överskott överfördes till 1996 för att täcka den förväntade förlusten det året, när utgifterna var extra stora i samband med OS och fotbolls-EM.
(231)
Det bör dessutom påpekas att TV2 under undersökningsperioden inte kunde använda sig av normal lånefinansiering. Investeringslån var tillåtna för upp till 4 % av intäkterna, grundat på de senaste räkenskaperna. TV2 hade emellertid inte rätt att ta ut några andra former av lån, garantier, eller förpliktelser för finansiella leasingavtal, utöver allmänna driftskrediter. TV2:s begränsade möjligheter till lånefinansiering innebar att det i princip var tvunget att täcka sitt likviditetsbehov via driften av verksamheten.
(232)
Avslutningsvis framgår storleken på det egna kapitalet av de offentliggjorda räkenskaperna. Under undersökningsperioden granskade Rigsrevisionen TV2:s räkenskaper. Det rörde sig om såväl finansiell revision som förvaltningsrevision, även om Rigsrevisionen inte kunde förhindra överkompensation av TV2:s public service-kostnader. Som förstainstansrätten har konstaterat i sin dom (86) gör den omständigheten att Rigsrevisionen inte hade någon befogenhet att förhindra en överkompensering, inte det möjligt att dra slutsatsen att de danska myndigheterna inte utövade någon kontroll. Tvärtom uppgav de danska myndigheterna att om Rigsrevisionen hade kommit fram till att kapitalbasen var för stor hade detta exempelvis kunnat resultera i en nedsättning av licensmedlen till TV2 i nästa medieavtal.
(233)
När det gäller den första delen av förenlighetsbedömningen anser kommissionen mot bakgrund av allt det ovan anförda, och med beaktande av Amsterdamprotokollet och förstainstansrättens dom, att det kapital som hade byggts upp vid utgången av 2002 (dvs. 550 miljoner kronor) var nödvändigt för att TV2 skulle kunna fullgöra sitt public service-uppdrag. Det belopp på 628 miljoner kronor som TV2 tillfördes för detta ändamål uppfyller därför proportionalitets- och nödvändighetskriteriet i artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(234)
Även om det i detta beslut inte görs någon bedömning av statligt stöd som eventuellt beviljades till förmån för TV2 under åren 2003 och 2004, utöver rekapitaliseringsåtgärderna, noterar kommissionen också att de danska myndigheterna har inkommit med dokumentation som visar att TV2:s eget kapital 2004 uppgick till 640 miljoner kronor. Ett belopp på 96 miljoner kronor investerades i kommersiell verksamhet men det är oklart om dessa pengar kom från det egna kapitalet eller via extern finansiering. Om man utgår från att enbart eget kapital användes innebär detta att TV2 hade ett disponibelt eget kapital på 544 miljoner danska kronor för att utföra sin public service-verksamhet.
(235)
Som beskrevs i skäl 198 utövar TV2 också en rad kommersiella aktiviteter. Som del av TV2:s samlade verksamhet är de dock rätt marginella. Kostnaderna för de kommersiella aktiviteterna har fördelats på det sätts som anges i radio- och tv-meddelandet (87), enligt vilket, i motsats till den strategi som vanligtvis används inom andra nyttighetssektorer, kostnader som helt kan hänföras till public service-verksamhet, men som även gynnar kommersiell verksamhet inte behöver fördelas mellan de två verksamheterna utan helt kan hänföras till public service-verksamheten. Man har alltså inte företagit någon full kostnadsallokering. Vid antagandet av radio och tv-meddelandet från 2001 fann man att det skulle vara godtyckligt och inte meningsfullt att strikt fördela sådana kostnader mellan de olika verksamheterna. Vad gäller den fördel TV2 har i form av tillgången till sändningsfrekvens noterar kommissionen att den är oupplösligt knuten till public service-uppgiften. Kommissionen finner också att finansieringskostnaderna (räntefördelarna), i överensstämmelse med radio- och tv-meddelandet, helt och hållet kan hänföras till public service-verksamheten.
(236)
För att neutralisera effekten av den skattebefrielse public service-verksamheten har åtnjutit ska 30 % av överskottet på den kommersiella verksamheten överföras till public service-verksamheten. Det har bara skett sedan 2001. Kommissionen medger därför att det kan ha funnits en snedvridning på tv-marknaden i och med att TV2 inte behövde ta hänsyn till bolagsskatten när företaget fastställde sina kommersiella priser. Det måste dock antas att den fördelen inte kommer att finnas kvar i framtiden eftersom den överförda delen motsvarar den faktiska skatteprocenten tack vare denna ”neutraliseringsmekanism”. För tidigare år skapar det inte några problem för beräkningen av överkompensationens storlek, eftersom de samlade inkomsterna av den kommersiella verksamheten har använts för att minska nettokostnaden för public service-uppgiften.
(237)
TV2:s kommersiella internetverksamhet har gått med förlust. Eftersom den faller utanför public service-uppgiften är ingen statlig finansiering möjlig. Då det inte heller finns någon annan verksamhet som har utövats på ”stand alone”-basis, finns det inget överskott från kommersiell verksamhet som kan täcka förlusterna från internetverksamheten.
2. Bedömning av TV2:s uppträdande på reklammarknaden
(238)
I punkt 58 i radio och tv-meddelandet anförs att ”om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst får eventuella lägre vinster täckta av statligt stöd, kan företaget ha skäl att hålla nere priserna för reklam eller andra verksamheter på marknaden som inte omfattas av uppdraget, eftersom detta kan minska konkurrenternas intäkter (…). Om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst (…)”.
(239)
TVDanmark har sänt in uppgifter som visar att TVDanmark inte kan täcka sina fristående kostnader för tv-verksamheten med de priser som TV2 har satt. TVDanmark jämför sina kostnader med de priser för TRP 21-50 som TV2 har använt.
(240)
För att den jämförelsen ska anses vara giltig måste kommissionen först slå fast huruvida TVDanmark kan anses befinna sig i en situation som motsvarar TV2:s, och huruvida TVDanmark är en effektiv operatör.
(241)
För det första måste kommissionen bedöma om TVDanmark befinner sig i en situation som motsvarar TV2:s. I det sammanhanget noterar kommissionen att TV2 har en marknadsandel på omkring 35 %, medan TVDanmarks andel ligger kring 15 %. Också på reklamsidan finns det betydande skillnader. TV2 har en marknadsandel på omkring 60 %, medan TVDanmarks ligger omkring 8 %. TV2:s reklamomsättning har varit omkring fem gånger så stor som TVDanmarks. Dessutom är TV2 den enda station som når ut till 100 % av befolkningen, medan TVDanmark2 har en täckning på 77 % och TVDanmark 1 ännu mindre. Med tanke på detta kan TVDanmark inte direkt jämföras med TV2.
(242)
För det andra måste kommissionen ta ställning till om TVDanmark är en effektiv operatör på marknaden. För att avgöra om ett företag är en effektiv operatör kan man göra en analys av allmänt använda nyckeltal och en jämförelse av operatörens resultat med det genomsnittliga resultatet i medlemsstaten i fråga. Vid denna analys måste man ta hänsyn till skillnader i storlek och kostnadsstruktur mellan företagen. Som redan har anförts ovan kan operatörerna på den danska marknaden emellertid inte sägas vara i en sådan jämförbar situation att man kan företa en direkt jämförelse av nyckeltal baserade på bokföringsresultat. Kommissionen finner därför att det i det konkreta ärendet inte är ändamålsenligt att företa någon analys av sådana nyckeltal.
(243)
Kommissionen har i stället analyserat uppgifter om TVDanmarks och SBS Broadcastings resultat. Efter denna analys kan kommissionen inte med säkerhet slå fast om TVDanmarks förluster beror på att företaget har haft höga igångsättningskostnader som man inte har hunnit tjäna in ännu, eller om TVDanmark rent faktiskt inte fungerar effektivt. Trots åtskilliga uppmaningar har kommissionen inte lyckats få fram uppgifter om det tredje tv-företaget, TV3, för att kunna göra en jämförelse med den tredje aktören på marknaden. Kommissionen kan därför inte med säkerhet slå fast om TVDanmarks förluster är en följd av TV2:s prisbeteende eller beror på andra faktorer som TVDanmark självt har inflytande över.
(244)
Eftersom det alltså inte med säkerhet kan slås fast om TVDanmark är en effektiv operatör och en direkt jämförelse av de båda operatörerna inte är möjlig, anser kommissionen att en sådan bedömning inte leder till något avgörande resultat i förevarande ärende.
(245)
Kommissionen har därför beslutat att utföra en mer ingående analys av TV2:s prissättning och tillgängliga uppgifter om reklammarknaden för att kunna ta ställning till om TV2 under undersökningsperioden har agerat i syfte att maximera sina reklaminkomster.
(246)
Kommissionen har först jämfört de båda operatörernas priser och analyserat TV2:s prissättning. Analysen är inriktad på åren 1998-2002, de år då TV2 enligt den klagandes åsikt började ”dumpa” priserna på reklammarknaden. Därefter har kommissionen analyserat de danska reklamutgifterna i förhållande till EU och i synnerhet de övriga skandinaviska länderna. Slutligen har man gjort en jämförelse mellan kontaktpriserna i alla skandinaviska länder och för alla medier.
(247)
Kommissionen noterar att de danska konkurrensmyndigheterna har undersökt TV2:s uppträdande på reklammarknaden. Den 21 december 2005 slog det danska konkurrensrådet fast att TV2 hade agerat i strid med artikel 102 i EUF-fördraget och motsvarande nationella lagbestämmelser genom att använda sig av lojalitetsrabatter på reklammarknaden. Detta beslut upphävdes av konkurrensöverprövningsnämnden den 1 november 2006 men fastställdes efter överklagande av Østre Landsret den 22 juni 2009. Denna dom överklagades till Högsta domstolen som fastställde Østre Landsrets dom den 18 mars 2011. Konkurrensrådet hade tidigare, i ett beslut av den 29 november 2000, funnit att TV2:s användning av rabatter under år 2000 utgjorde missbruk av en dominerande ställning. I detta sammanhang konstaterar kommissionen att de danska konkurrensmyndigheternas undersökning omfattade åren 2000-2005, med andra ord enbart de sista åren av den period som behandlas i detta beslut. Framför allt innebär en lojalitetsprincip inte nödvändigtvis korssubventionering i den mening som aves i 2001 års meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (”Om ett radio- och tv-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst”). Som förklaras nedan tog TV2 ut betydligt högre priser än sina konkurrenter. Lojalitetsrabatterna innebär dessutom att kunderna placerade en större andel av sina årliga reklambudgetar hos TV2 än de hade gjort under andra omständigheter. Påståendet innebär därför att TV2 ökade sina reklamintäkter med hjälp av rabattsystemet, vilket i själva verket skulle ha minskat behovet av licensmedel. Under alla omständigheter är kommissionen inte bunden av de danska konkurrensmyndigheternas beslut.
(248)
Publikandelar och publiksammansättning, programinnehåll, regler om reklamtid och kanalernas finansieringsformer är alltsammans faktorer som påverkar konkurrensen på reklammarknaden. Priserna är därför också olika för olika tv-företag. Stationerna säljer också en rad differentierade ”produkter”, för vilka priserna är olika (88).
(249)
De priser stationerna beräknar innefattar betydande rabatter. Det är därför inte relevant att jämföra listpriser på tv-reklam. Till helt övervägande del (90 % av all landstäckande annonsering) är den upplagd på årsavtal på vars grund tv-företagen lämnar årsrabatter. Därutöver finns en rad andra rabatter (för nya annonsörer, för mindre attraktiva reklamtider, för tilläggsvolym osv.). Det är så kallade mediebyråer som förhandlar fram och förmedlar dessa rabatter.
(250)
För att kunna jämföra de olika stationerna måste man beräkna ett genomsnitt av de olika priser som används. Nedanstående tabell visar genomsnittspriserna för målgruppen TRP 21-50. Dessa priser har tagits fram genom att de berörda stationernas omsättning av landstäckande reklaminslag har dividerats med antalet levererade TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 euro
270 euro
252 euro
251 euro
211 euro
TV2
480 euro
409 euro
364 euro
381 euro
325 euro
Skillnad
197 euro
139 euro
112 euro
130 euro
114 euro
TVDanmarks CPP i % av TV2:s CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2:s genomsnittliga CPP för TRP 21-50 viktat med täckningen (0,7)
336 euro
286 euro
255 euro
267 euro
228 euro
TVDanmarks CPP i % av TV2:s viktade CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Av ovanstående uppgifter framgår att TVDanmarks pris för TRP 21-50 legat omkring 30-40 % under TV2:s pris. Som kommissionen slog fast i beslutet om det statliga stödet till France 2 och France 3 finns det ett positivt förhållande mellan det genomsnittliga antalet kontakter och det genomsnittliga nettopriset per kontakt på tv-reklammarknaden (91). En prisskillnad mellan tv-företag kan alltså förklaras av stationernas relativa styrka i fråga om att skaffa tittare. I sådana situationer är det relevant att se efter om de faktiska prisskillnaderna speglar marknadsvillkoren.
(252)
Till skillnad från situationen i det franska ärendet är det här bara möjligt att analysera observationer för två aktörer. Lutningen på den linjära regressionslinjen måste därför beräknas på grundval av dessa båda aktörers priser och kan inte få någon större statistisk relevans. Därför blir det inte möjligt att dra någon slutsats om huruvida linjens lutning är ”träffande” eller inte.
(253)
För att undersöka om de faktiska prisskillnaderna mellan de båda aktörerna kan sägas spegla marknadsvillkoren har man använt en korrigeringsfaktor i ett försök att neutralisera TV2:s överlägsna ställning på marknaden. Viktningsfaktorn bygger på beräkningar från mediebyråer och speglar skillnaden i den täckning man kan få i den önskade målgruppen genom att köpa 100 TRP 21-50 hos TVDanmark och hos TV2. TVDanmark har i genomsnitt något under 70 % av TV2:s räckvidd (vid köp av 100 TRP 21-50). När denna viktningsfaktor räknas in blir priserna mer konvergerande. Man bör lägga märke till att TV2:s pris fortfarande ligger något över TVDanmarks. Prisskillnaden verkar alltså spegla marknadsvillkoren. Den slutsatsen bör dock tas med försiktighet, för man får inte glömma att en sådan korrigeringsfaktor omöjligen kan täcka in alla skillnaderna mellan stationerna.
(254)
Kommissionen noterar också att den klagande hävdar att den faktiska konkurrensen på tv-marknaden varken gäller listpriserna eller de genomsnittliga GRP- eller TRP-priserna som diskuteras ovan. I stället konkurrerar aktörerna enligt TVDanmark med de så kallade marginalpriserna. Dessa hävdas bero på TV2:s överlägsna ställning på marknaden. För att nå sina kampanjmål är annonsörerna tvungna att köpa en viss andel ratingpoint enbart hos TV2. För dessa så kallade inframarginella enheter saknas konkurrens, och TV2 får därför en övervinst på dem. Det leder till att aktörerna konkurrerar om återstående ratingpoints och därmed om marginalpriser. TVDanmark hävdar att dessa priser har varit ännu lägre än de genomsnittspriser som anges i ovanstående tabeller.
(255)
Om man bortser från huruvida detta påstående är riktigt, finner kommissionen att ett sådant agerande skulle vara möjligt i kraft av TV2:s starka ställning på marknaden. I det aktuella ärendet gäller det emellertid att slå fast om TV2:s agerande på reklammarknaden var av ett sådant slag att TV2 inte strävade efter att maximera sina inkomster. I den frågan kan det inte uteslutas att TV2 höll sina priser nere för att få behålla en hög marknadsandel, men det är inte detsamma som att företaget inte försökte maximera sin vinst.
(256)
Av ovanstående framgår att TV2:s priser har varit högre än TVDanmarks under undersökningsperioden. Men det står också klart att den faktiska prisnivån har fallit under perioden, även om listpriserna har stigit. TV2 har höjt sina rabatter kraftigt.
(257)
En prisanalys räcker dock inte för att slå fast om prisutvecklingen rent faktiskt bidrog till att de samlade reklamintäkterna minskade och därigenom ökade behovet av statlig finansiering. För att avgöra den frågan har kommissionen nedan analyserat TV2:s prissättning och dess inverkan på TV2:s samlade reklamintäkter.
(258)
Som förklaras i nedanstående punkter har TV2 under undersökningsperioden företagit en rad prishöjningar och prissänkningar (genom att lämna större rabatter). Tabellen nedan ger en översikt över utvecklingen av TV2:s samlade reklamintäkter (i miljoner danska kronor) åren 1998-2002, den period under vilken TV2 enligt den klagande har pressat priserna på den danska marknaden:
1998
1999
2000
2001
2002
Reklamintäkter i hela Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
TV2 fattade 1997 ett strategiskt beslut om att inte höja kapacitetsutnyttjandet utan i stället höja priserna under 1998. Ännu en prishöjning gjordes 1999. De danska myndigheterna hävdar att konkurrensen 1999 hade blivit så intensiv att TV2 hade problem på grund av prishöjningen och TV2:s reklamintäkter sjönk med omkring 10 % jämfört med året innan.
(260)
År 2000 väntade TV2 en kraftig skärpning av konkurrensen och höjde därför inte sina priser. De faktiska priserna föll också på grund av det nya rabattsystem som TV2 införde. Som följd därav steg TV2:s kapacitetsutnyttjande med 33 % jämfört med året innan, men på grund av prissättningen steg reklaminkomsterna bara med 8,4 % för hela landet. År 2001 höjde TV2 priserna igen. Trots höjningen föll TV2:s reklamintäkter och kapacitetsutnyttjande tillbaka till 1999 års nivå. Följande år gjorde TV2 en ny prissänkning och fick en mindre tillbakagång i den samlade omsättningen. På reklammarknaden som helhet var tillbakagången i omsättningen emellertid ännu större.
(261)
Av ovanstående framgår att bruket av omfattande rabatter har lett till en nedgång i den faktiska prisnivån. TV2 har varit i stånd att kompensera sig för prisfallet genom att höja kapacitetsutnyttjandet. Eftersom konkurrenterna inte har haft samma kapacitetsreserv har de inte haft den möjligheten. De har tvingats följa med TV2 för att klara sig på marknaden. TV2 hade en nedgång i sin reklamomsättning de år då företaget höjde sina priser. När de däremot sänkte priserna kunde de höja omsättningen. Kommissionen drar därför slutsatsen att TV2:s prissänkningar faktiskt ledde till större samlade intäkter. TV2:s prisbeteende kan därför inte sägas tyda på att man inte försökte maximera sina vinster.
(262)
En jämförelse mellan de danska operatörernas priser och en analys av TV2:s prisbeteende ger inga indikationer om huruvida prisnivån på den danska tv-reklammarknaden är för låg. Det skulle i så fall kunna bero på att TV2 har utnyttjat sin styrkeposition till att pressa ned de samlade tv-reklamutgifterna under den nivå där de skulle ha legat vid en normal konkurrens.
(263)
För att få klarhet i den frågan har kommissionen analyserat ekonomiska uppgifter om reklammarknaden i alla EU-länder och jämfört dem med Danmark. Eftersom den danska marknaden för tv-reklam närmast kan jämföras med dem i andra nordeuropeiska länder, gjorde kommissionen en sammanställning av uppgifterna för Danmark och de övriga nordiska länderna (Finland, Sverige och Norge) (92). De nyckeltal för tv-reklamutgifter som har analyserats är 1) tv-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna, 2) tv-reklamutgifter per invånare och 3) tv-reklamutgifter i ‰ av BNP. I tabellen nedan ger en översikt över dessa nyckeltal:
Nyckeltal för tv-reklamutgifter i Danmark, EU och andra nordiska länder
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklamutgifter per invånare (i miljoner euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
EU
37
40
45
49
53
60
58
Norden
32
36
41
44
45
54
49
Tv-reklamutgifter i promille av BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Källa: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Av tabellen ovan framgår det att tv-reklamens andel av de samlade reklamutgifterna har varit lägre i Danmark (27 %) än EU-genomsnittet (37 %). Uppgifterna visar emellertid att det finns en generell skiljelinje mellan Nord- och Sydeuropa (93). I de sydliga medlemsstaterna är tv-reklamutgifterna betydligt högre än i de nordliga (94). Samma mönster kommer tillbaka i tv-reklamutgifternas andel av BNP (95). Också för tv-reklamutgifterna per invånare ser man en stor skillnad mellan medlemsstaterna (96). Om man jämför dessa nyckeltal för de nordiska länderna framgår det att det danska utgiftsmönstret stämmer överens med det i övriga nordiska länder.
(265)
Med tanke på ovanstående drar kommissionen slutsatsen att det inte finns något klart och otvetydigt belägg för att TV2:s prispolitik har lett till en systematisk och konsekvent prispress på den danska marknaden för tv-reklam.
(266)
Den klagande lade också fram jämförande uppgifter för kontaktpriser (uttryckta i CPM (97)) för ett medieslag i olika länder och för alla medieslag i ett visst land. Uppgifterna gäller kostnaden för att nå ut till ettusen privatpersoner med reklam antingen i de tryckta medierna eller på tv i Danmark, Norge och Sverige (98).
(267)
Dessa uppgifter visar att tv-reklam inte är så dyr i Danmark som i Sverige och Norge (99), medan förhållandet är omvänt för tryckta medier (100).
(268)
Kommissionen kan emellertid inte verifiera hur tillförlitliga de framlagda uppgifterna är, och det finns inga offentligt tillgängliga data. Med tanke på att det rör sig om rätt begränsade uppgifter som inte tar hänsyn till eventuella kulturskillnader, kan kommissionen inte dra någon giltig slutsats om kontaktprisnivån för de olika medierna i de skandinaviska länderna.
(269)
Kommissionen drar därför slutsatsen att TV2 har haft de högsta reklampriserna på den danska marknaden under undersökningsperioden, då man har kunnat prissätta sin produkt 15-40 % över konkurrenterna, allt efter räckvidden i målgruppen i fråga. Jämfört med Sverige och Norge ligger priserna omkring 20 % lägre i Danmark.
(270)
Utifrån de analyser som gjorts ovan drar kommissionen slutsatsen att det ur statsstödssynpunkt i detta skede inte finns några klara bevis på att TV2 inte strävade efter att maximera sina reklaminkomster och att detta beteende skulle ha lett till ett större behov av statlig finansiering.
V. SLUTSATS
Kommissionen konstaterar att Danmark olagligt har genomfört stödet i fråga i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Mot bakgrund av förstainstansrättens dom och vad som ovan anförts finner kommissionen emellertid att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Mot bakgrund av förstainstansrättens beslut måste kommissionen ta ställning till om ovanstående kan resultera i en överkompensation av TV2, eftersom det belopp på 628 miljoner danska kronor plus ränta som den danska staten återvann från TV2 år 2004 nu anses vara förenligt med den inre marknaden och kanske kommer att betalas tillbaka av den danska staten. Återbetalning av detta belopp skulle kunna resultera i överkompensation mot bakgrund av den rekapitalisering som faktiskt genomfördes 2004 (ärende N 313/2004) till följd av TV2:s finansiella behov efter beslutet om återkrav. Som framgår av punkterna 34 och 35 i förstainstansrättens beslut var återbetalningsskyldigheten en förutsättning för 2004 års rekapitaliseringsåtgärder, eftersom de danska myndigheterna valde att inte låta TV2 gå i konkurs. I punkt 43 i sitt beslut har förstainstansrätten konstaterat att ”även om de särskilda omständigheterna i förevarande ärende fick kommissionen att anta två beslut [de ogiltigförklarade besluten om återkrav och rekapitalisering], är det uppenbart att dessa beslut utgör två aspekter av samma sak, nämligen huruvida de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S, utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, och i så fall om detta statliga stöd var förenligt med den gemensamma marknaden. Ogiltigförklaringen av beslut 2006/217 innebär därför att kommissionen är tvungen att göra en ny undersökning av alla de åtgärder som Konungariket Danmark har genomfört till förmån för TV2, sedermera TV2 A/S”. På grund av sin nära koppling till återkravsärendet bör 2004 års rekapitaliseringsåtgärder till förmån för TV2 ses i förbindelse med det statliga stöd som beviljades 1995-2002, för att se till att det inte finns någon risk att TV2 överkompenseras.
Kommissionen konstaterar därför följande. Efter beslutet om återkrav betalade de danska myndigheterna faktiskt tillbaka 1 050 miljoner danska kronor (dvs. mer än det belopp på 628 miljoner danska kronor plus ränta som krävdes tillbaka). Som framgår av förstainstansrättens beslut upphörde skälen för att kräva tillbaka beloppet på 628 miljoner danska kronor plus ränta när förstainstansrätten ogiltigförklarade beslutet om återkrav. De danska myndigheterna förklarade emellertid att de åtog sig att inte betala tillbaka det tillbakabetalade beloppet till TV2, eller om vissa kumulativa villkor var uppfyllda, betala tillbaka ett belopp till TV2 som högst motsvarade skillnaden mellan det belopp (plus ränta) som faktiskt återvanns från TV2 för åren 1995-2002 och rekapitaliseringsbeloppet. I överensstämmelse med förstainstansrättens beslut finns det, med tanke på detta åtagande, ingen risk för att TV2 överkompenseras i samband med det statliga stödet för åren 1995-2002 och rekapitaliseringsåtgärderna från 2004.
HÄRMED BESLUTAS FÖLJANDE:
Artikel 1
De åtgärder som Danmark har genomfört till förmån för TV2/Danmark 1995-2002 i form av de licensmedel och andra åtgärder som diskuteras i detta beslut är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 20 april 2011.