ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 14 juli 2010
om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, när det gäller produktion och grossistförsäljning av el i Italiens norra makroområde och när det gäller detaljistförsäljning av el till slutkunder som är anslutna till mellan- och högspänningsnätet samt till ultrahögspänningsnätet
[delgivet med nr K(2010) 4740]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2010/403/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (1), särskilt artikel 30.5 och 30.6,
med beaktande av den ansökan som Compagnia Valdostana delle Acque SpA - Compagnie Valdôtaine des eaux SpA (nedan kallat CVA) lämnat in per e-post den 15 februari 2010,
efter samråd med rådgivande kommittén för offentlig upphandling, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
(1)
Den 15 februari 2010 lämnade CVA, i enlighet med artikel 30.5 i direktiv 2004/17/EG, in en ansökan per e-post till kommissionen. I ett e-brev av den 15 april 2010 begärde kommissionen kompletterande upplysningar av de italienska myndigheterna och av CVA i ett e-brev av den 15 april 2010. De italienska myndigheterna överlämnade kompletterande upplysningar genom e-brev av den 10 maj 2010 och av den 20 maj 2010, och efter en förlängning av den ursprungliga tidsfristen överlämnade CVA kompletterande upplysningar den 7 maj 2010.
(2)
Ansökan från CVA, ett offentligt företag i den mening som avses i direktiv 2004/17/EG, gäller följande verksamheter, som beskrivs i ansökan:
a)
Produktion och grossistförsäljning av el inom hela Italiens territorium.
b)
Produktion och grossistförsäljning av el den norra geografiska zonen (nedan kallad norra makroområdet (2)).
c)
Detaljistförsäljning av el till slutkunder på den fria elmarknaden i hela Italiens territorium.
II. REGELVERK
(3)
I artikel 30 i direktiv 2004/17/EG fastslås att kontrakt som syftar till att medge utförandet av en av de verksamheter direktivet gäller inte ska omfattas av direktivet om den aktuella verksamheten i den medlemsstat där den utövas är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Bedömningen av om en verksamhet är direkt konkurrensutsatt grundas på objektiva kriterier som tar hänsyn till den berörda sektorns särskilda egenskaper. Tillträdet betraktas som fritt om medlemsstaten har genomfört och tillämpat den relevanta gemenskapslagstiftningen vid öppnandet av en viss sektor eller en del av den. Rättsakterna förtecknas i bilaga XI till direktiv 2004/17/EG, där det för elsektorns del hänvisas till Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (3). Direktiv 96/92/EG har ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (4).
(4)
Italien har genomfört och tillämpar inte bara direktiv 96/92/EG utan även direktiv 2003/54/EG och har valt att införa full juridisk och funktionell åtskillnad för överförings- och distributionsnät, utom när det gäller de minsta företagen, som är befriade från kraven på funktionell åtskillnad. Därför, och i enlighet med artikel 30.3 första stycket, bör tillträdet till marknaden anses vara fritt, i fråga om både el och gas inom hela Italiens territorium.
(5)
Den direkta konkurrensutsattheten bör bedömas på grundval av olika indikatorer varav ingen i sig bör vara utslagsgivande. När det gäller de marknader som berörs av detta beslut utgör de viktigaste aktörernas marknadsandelar på en viss given marknad ett kriterium som bör beaktas. Ett annat kriterium är koncentrationsgraden på dessa marknader. Med tanke på de berörda marknadernas egenskaper bör ytterligare kriterier också beaktas, som balansmarknadens funktion, priskonkurrens och den utsträckning i vilken kunder byter leverantör.
(6)
Detta beslut påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna.
III. BEDÖMNING
(7)
Utifrån kommissionens tidigare praxis (5) kan följande relevanta produktmarknader urskiljas inom elsektorn: i) produktion och elleveranser i grossistledet, ii) överföring, iii) distribution och iv) elleveranser i detaljistledet. CVA:s ansökan bör alltså granskas dels i fråga om produktion och elleveranser i grossistledet, dels elleveranser i detaljistledet.
(8)
Som påpekas i skäl 2 gäller CVA:s ansökan produktion och elleveranser i grossistledet inom hela Italiens territorium, eller, som ett alternativ, i norra makroområdet.
(9)
Enligt den information som finns tillgänglig (6), bör Italiens nationella territorium på grund av överbelastning i länkar mellan olika zoner med så gott som perfekt korrelerade priser delas in i fyra regionala geografiska marknader för produktion och elleveranser i grossistledet: norra makroområdet, centrala och södra makroområdet (7), makroområdet Sicilien (8) samt Sardinien. De italienska myndigheterna har bekräftat att avgränsningen av det norra makroområdet fortfarande är giltig som en relevant marknad, men tillägger att det pågår förändringar som innebär att avgränsningen mellan de återstående makroområdena för tillfället inte här helt klar och att det i väntan på omfattande undersökningar i dagsläget inte går att slutgiltigt bedöma konkurrensläget inom dessa geografiska marknader. Med hänsyn till detta och till att samtliga CVA:s kraftverk ligger i det norra makroområdet kommer bedömningen i detta beslut av de villkor som anges i artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG att begränsas till en undersökning av konkurrenssituationen inom det norra makroområdet med avseende på produktion och elleveranser i grossistledet. Även om norra makroområdet är en relevant marknad i sig kan den emellertid inte betraktas som helt isolerad från grannländerna och de andra regionerna.
(10)
Såsom framgår av en fast praxis (9) vad gäller kommissionens beslut enligt artikel 30 ansåg kommissionen, i fråga om elproduktion, att ”en indikator på konkurrensgraden på de nationella marknaderna är den totala marknadsandelen för de tre största producenterna”. Enligt de italienska myndigheterna var andelen för de tre största producenterna i norra makroområdet 49,7 procent 2009. Denna koncentrationsnivå, som omfattar den totala marknadsandelen för de tre största producenterna, är lägre än den nivå (52,2 procent) som anges i beslut 2008/585/EG för Österrike och även lägre än den nivå (58 procent av bruttoproduktionen) som anges i beslut 2008/741/EG för Polen och mycket lägre än nivåerna i 2006/422/EG respektive 2007/706/EG för Finland (73,6 procent) respektive Sverige (86,7 procent). Koncentrationsnivån är dock högre än motsvarande procentandel, 39, som anges i besluten 2006/211/EG och 2007/141/EG för Storbritannien och Nordirland. Nivån är dock tillfredsställande låg och kan anses peka på att produktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är föremål för ett visst mått av direkt konkurrens.
(11)
Italien har också en betydande import av el, på drygt 42 997 GWh 2008. Italien är en nettoimportör och importerade el motsvarande ca 13,43 procent av sitt totala behov (10). De italienska myndigheterna bekräftar (11) att importen har en konkurrensfrämjande effekt, särskilt i norra makroområdet. Även om denna effekt dämpas av de tekniska begränsningarna i samtrafiken med andra länder förväntas situationen förbättras ytterligare med hänsyn till den nya lagstiftningen (12). Det finns alltså en viss begränsning av de ledande producenternas prissättning i norra makroområdet genom importen av el från utlandet. Detta pekar på att elproduktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är föremål för ett visst mått av direkt konkurrens från andra EU-medlemsstater.
(12)
Av kommissionens meddelande av den 11 mars 2010Rapport om framstegen i arbetet med att upprätta den inre el- och gasmarknaden (13) framgår att de tre största producenterna fortfarande kontrollerar mer än 75 procent av produktionskapaciteten i 14 medlemsstater. I rapporten placeras den italienska elmarknaden emellertid i kategorin ”måttligt koncentrerade” marknader (14), som enligt Herfindahl-Hirchmanindex (HHI) har lägre värden jämfört med andra kategorier. Med hänsyn till att konkurrenstrycket är ännu kraftigare i norra makroområdet än i de andra områdena, kan koncentrationsgraden betraktas som ett tecken på att elproduktionen och elleveranserna i grossistledet i norra makroområdet är direkt konkurrensutsatt.
(13)
Trots att balansmekanismerna endast står för en liten del av den totala producerade och/eller konsumerade elvolymen i en medlemsstat, bör balansmekanismernas sätt att fungera betraktas som ytterligare en indikator. Enligt nu tillgängliga uppgifter är balansmekanismens funktionssätt - särskilt den marknadsbaserade prissättningen och den välutvecklade intraday-marknaden - sådant att det bör ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(14)
När det gäller elleveranser i detaljistledet går den relevanta produktmarknaden att dela upp ytterligare mellan A) elleveranser till industrikunder som är uppkopplade till mellan-, hög och ultrahögspänningsnätet och B) elleveranser till mindre industrikunder, kommersiella kunder och hushållskunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet. Dessa marknader kommer att analyseras mer ingående var för sig.
(15)
Som de italienska myndigheterna bekräftar är marknaden för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet nationell till sin omfattning.
(16)
Enligt den information som finns tillgänglig (15) uppgår den sammanlagda marknadsandelen för de tre största försäljarna av el till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet till 43,89 procent, vilket är en tillfredsställande låg nivå (16) och bör ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(17)
Till följd av särdragen hos den berörda produkten (el) och knappheten på eller avsaknaden av lämpliga ersättningsprodukter och ersättningstjänster, får priskonkurrens och prisbildning större betydelse vid en bedömning av konkurrenssituationen på elmarknaderna. Antalet kunder som byter leverantör är en indikator på genuin priskonkurrens och är på så sätt indirekt ”en naturlig indikator på hur väl konkurrensen fungerar. Om få kunder byter leverantör fungerar marknaden förmodligen inte optimalt, även om man inte bör bortse från fördelarna med möjligheten att omförhandla med den tidigare leverantören” (17).
(18)
Enligt den senast tillgängliga informationen (18) uppgår bytesfrekvensen per mätare 2008 till 32,50 procent för stora industrikunder och till 32,80 procent för medelstor industri i Italien. Bytesfrekvensen är lägre än i exempelvis Österrike, där bytesfrekvensen för stora och mycket stora industrikunder uppgick till 41,5 procent (19), men är ändå betydande och omfattar nästan en tredjedel av de stora och medelstora industrikunderna. Detaljistmarknaden för elleveranser till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet omfattas dessutom inte av reglerade priser. Situationen i Italien är därför tillfredsställande när det gäller byte av leverantör och reglering av slutanvändarpriset och bör ses som en indikator på direkt konkurrensutsättning.
(19)
När det gäller den relevanta geografiska marknaden för elleveranser i detaljistledet har den traditionellt betraktats som nationell till sin omfattning. I sin ansökan använder CVA den nationella marknaden som relevant marknad för elleveranser i detaljistledet.
(20)
Utifrån antagandet att den geografiska marknaden är nationell i sin omfattning och mot bakgrund av tillgänglig information (20) verkar koncentrationen på marknaden för elleveranser i detaljistledet på den italienska marknaden vara mycket hög. De kumulerade marknadsandelarna för de tre största leverantörerna till kunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet är 79,44 procent, varav det största företaget har en andel på 71,11 procent. Det är skäl att påpeka i detta sammanhang att enligt EU-domstolens fasta rättspraxis (21) är mycket stora marknadsandelar i sig, utom i undantagsfall, tecken på förekomsten av dominerande ställning. En sådan situation föreligger om marknadsandelen är 50 procent.
(21)
Dessutom är detaljistmarknaden i Italien indelad i tre underkategorier, varav de två första omfattas av prisreglering:
a)
En utökad skyddstjänst för inhemska kunder och små företag (med mindre än 50 anställda och en omsättning på högst 10 miljoner euro) som är uppkopplade till lågspänningsnätet och som inte har undertecknat något avtal om inköp på den fria marknaden. Driften av dessa tjänster är reserverad för företaget Acquirente Unico SpA (nedan kallat ensamköparen).
b)
En skyddad tjänst för alla kunder som inte är berättigade för den utökade skyddstjänsten och som inte har något avtal om inköp på den fria marknaden. Denna tjänst tillhandahålls av leverantörer som väljs ut av ensamköparen genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande.
c)
Den fria marknaden, det vill säga återstoden av detaljistmarknaden.
(22)
Dessa marknader kan dock inte betraktas som oberoende relevanta marknader för detta besluts syften, eftersom kunder kan flytta från en underkategori till en annan och eftersom priserna inom samtliga tre underkategorier är marknadsbaserade (22). Enligt AEEG:s årsrapport 2009 omfattar den s.k. företagsinterna marknaden, som inbegriper den utökade skyddstjänsten och den skyddade servicen, ungefär 36 procent av hela detaljistmarknaden. Enligt samma rapport utmärks dessutom den utökade skyddsservicen av en mycket stark närvaro (84,3 procent) av en viss leverantör som också är verksam på den fria marknaden. Enligt de italienska myndigheterna uppfattar kunderna kostnaderna för att byta som höga och fördelarna med ett byte som låga. Detta i kombination med låga priser för den utökade skyddsservicen gör det mycket svårt för nya operatörer att få en tillräckligt stor kundbas inom denna underkategori. Detta leder till en konkurrensfördel för de operatörer som tillhandahåller den utökade skyddsservicen och som dessutom är verksamma på den fria marknaden eftersom kunder som vill byta från en utökad skyddsservice till den fria marknaden eller vice versa ofta gör detta utan att byta leverantör.
(23)
Av informationen från de berörda italienska myndigheterna (23) går det dock att konstatera att för detta beslut är den geografiska marknaden för elleveranser i detaljistledet i Italien inte nationell i sin omfattning, vilket den traditionellt anses vara och så som den sökande förutsätter, utan att den är lokal i sin omfattning, med ett territorium som oftast inte går utöver kommunnivån.
(24)
I avsaknad av information om graden av konkurrens på var och en av dessa lokala marknader för elleverans i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet och med hänsyn till de ovannämnda tvivlen på graden av konkurrens i detaljistmarknaden för kunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet på nationell nivå, enligt diskussionen i skäl 19-22, går det inte att konstatera att villkoren är uppfyllda för att medge undantag enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien.
(25)
Således ska direktiv 2004/17/EG även fortsättningsvis tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för att möjliggöra elproduktion och elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien eller när det anordnas projekttävlingar avseende sådan verksamhet i Italien.
IV. SLUTSATSER
(26)
När det gäller produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet kan läget sammanfattas på följande sätt: de tre största producenternas sammanlagda marknadsandel är ganska liten, och den stora mängd el som importeras har en konkurrensfrämjande effekt inom detta område. Som beskrivs i skäl 13 är balanseringsmekanismen inget hinder för direkt konkurrens på elproduktionsmarknaden. Samtliga faktorer som anges ovan pekar alltså på en direkt konkurrensutsättning i norra makroområdet.
(27)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 8-13 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller produktion av el i norra makroområdet.
(28)
Eftersom villkoret om obegränsat tillträde till marknaden anses vara uppfyllt bör direktiv 2004/17/EG inte tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet och inte heller när upphandlande enheter organiserar projekttävlingar för utförandet av sådan verksamhet i det geografiska området.
(29)
När det gäller elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet kan läget sammanfattas på följande sätt: de tre största detaljistföretagens samlade marknadsandel är låg, bytesfrekvensen per frånträdespunkt är tillfredsställande och det förekommer ingen reglering av slutanvändarpriset. Dessa slutsatser är också förenliga med yttrandet från de berörda italienska myndigheterna om att denna marknad har varit konkurrensutsatt i flera år och att konkurrensgraden till följd av detta är tillfredsställande.
(30)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 15-18 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet inom Italiens hela territorium.
(31)
Eftersom villkoret om obegränsat tillträde till marknaden anses vara uppfyllt bör direktiv 2004/17/EG inte tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnät i Italien och inte heller när upphandlande enheter organiserar projekttävlingar för utförandet av sådan verksamhet i det geografiska området.
(32)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 19-25 och med hänsyn till tvivlen på att det finns tillräcklig konkurrens på nationell nivå i fråga om elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet och i avsaknad av detaljerad information om varje relevant lokal marknad enligt de italienska myndigheternas definition går det inte att konstatera att villkoren är uppfyllda för att medge ett undantag enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien. Således ska direktiv 2004/17/EG även fortsättningsvis tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för att möjliggöra elproduktion och elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet i Italien eller när det anordnas projekttävlingar avseende sådan verksamhet i Italien. Eftersom de statistiska skyldigheterna enligt artikel 67 kommer att fortsätta att gälla kan det vara nödvändigt att se till att de berörda upphandlande enheterna vidtar lämpliga åtgärder, till exempel genom en uppdelning av ledning och/eller bokföring för att kunna rapportera korrekt om upphandling som har utförts för utförandet av den verksamhet som inte omfattas av undantag genom detta beslut.
(33)
Dessutom ska avtal som omfattar flera verksamheter behandlas i enlighet med artikel 9 i direktiv 2004/17/EG. I detta sammanhang innebär detta att när en upphandlande enhet deltar i en ”blandad” upphandling, det vill säga en upphandling till stöd för genomförandet av både verksamheter som har medgetts undantag från tillämpningen av direktiv 2004/17/EG och verksamheter som inte är undantagna, ska hänsyn tas till de verksamheter som avtalet främst gäller. Om syftet med en sådan blandad upphandling främst är att stödja elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till lågspänningsnätet ska bestämmelserna i direktiv 2004/17/EG tillämpas. Om det är objektivt omöjligt att avgöra vilken verksamhet som avtalet främst avser ska det tilldelas enligt bestämmelserna i artikel 9.2 och 9.3.
(34)
Detta beslut grundar sig på den rättsliga och faktiska situationen i februari-maj 2010 sådan den ter sig i ljuset av de uppgifter som lämnats av Republiken Italien och CVA, av 2005 års och 2010 års meddelande med deras tekniska bilagor samt av tjänsteavdelningarnas dokument 2007, slutrapporten och AEEG:s årsrapport 2009. Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar av de rättsliga och faktiska omständigheterna skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG inte längre är uppfyllda för elleveranser i grossistledet i norra makroområdet och för elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EG ska inte omfatta avtal som ingås av avtalsparter och som avser genomförandet av följande verksamheter i Italien:
a)
Produktion och elleveranser i grossistledet i norra makroområdet.
b)
Elleveranser i detaljistledet till slutkunder som är uppkopplade till mellan-, hög- och ultrahögspänningsnätet inom hela Italienska republikens territorium.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 14 juli 2010.