DECISÃO DA COMISSÃO de 16 de Setembro de 1998 relativa a um processo de aplicação do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho(Processo VII/AMA/11/98 - Aplicação das regras italianas de repartição do tráfego pelo sistema aeroportuário de Milão) [notificada com o número C(1998) 2625] (Apenas faz fé o texto em língua italiana) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/710/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas intracomunitárias (1), alterado pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia e, nomeadamente, o nº 3 do seu artigo 8º,
Após consulta do comité consultivo instituído ao abrigo do artigo 11º do referido regulamento,
Considerando:
FACTOS
I
(1) Em 16 de Fevereiro de 1998, as transportadoras aéreas British Airways, Iberia, Lufthansa, Olimpic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System e TAP Air Portugal solicitaram conjuntamente à Comissão a adopção de uma decisão destinada a:
i) declarar a incompatibilidade das regras de repartição do tráfego adoptadas pelas autoridades italianas para o sistema aeroportuário de Milão («regras italianas») com a legislação comunitária, especialmente com o Regulamento (CEE) nº 2408/92,
ii) instar as autoridades italianas a não aplicar tais regras e a adoptar outras regras inteiramente compatíveis com a legislação comunitária.
(2) Em 15 de Abril de 1998, a Air France informou a Comissão da sua decisão de se associar às transportadoras acima mencionadas na sua acção contra as regras italianas.
(3) Em 22 de Abril de 1998, essas transportadoras apresentaram um pedido adicional à Comissão solicitando-lhe a adopção de uma solução intercalar antes de qualquer outra decisão sobre o mérito das regras italianas por forma a garantir que tais regras não entrarão em vigor enquanto o aeroporto de Malpensa não for dotado das ligações de transporte adequadas.
(4) Em 27 de Maio de 1998, a Austrian Airlines apresentou um pedido separado à Comissão com o mesmo objecto dos pedidos inicial e suplementar das transportadoras autoras da denúncia e com base nos mesmos fundamentos.
II
(5) O sistema aeroportuário de Milão inclui os aeroportos de Linate, Malpensa e Orio al Serio (Bérgamo). A maior parte do tráfego internacional intracomunitário e doméstico concentra-se no aeroporto de Linate, situado a 10 km do centro da cidade. Este aeroporto enfrenta sérios problemas de capacidade, tendo servido 14,2 milhões de passageiros em 1997 apesar da sua capacidade máxima ser estimada em 8 milhões. O aeroporto de Malpensa, situado a 53 km do centro da cidade, concentra todos os voos intercontinentais uma vez que estes não podem ser realizados no aeroporto de Linate devido a condicionalismos operacionais. Realizam-se poucos voos intracomunitários a partir desse aeroporto pelo facto de os passageiros preferirem o aeroporto de Linate uma vez que este se situa perto do centro da cidade. Por conseguinte, em 1997, o aeroporto de Malpensa recebeu apenas 3,9 milhões de passageiros sendo a sua capacidade máxima estimada em 6 milhões. O aeroporto de Orio al Serio, situado aproximadamente a 50 km do centro da cidade e próximo de Bérgamo, é utilizado principalmente para tráfego de carga e de aviões afretados apesar de um número limitado de serviços regulares de transporte de passageiros ser igualmente prestado nesse aeroporto.
(6) Até agora, o tráfego tem sido distribuído entre esses aeroportos de acordo com os critérios do mercado, tendo em conta os condicionalismos operacionais acima referidos, o que resultou numa utilização ineficaz da capacidade aeroportuária existente, sendo o aeroporto de Linate sobreutilizado e o aeroporto de Malpensa subutilizado. Além disso, nenhum dos aeroportos do sistema conseguiu desenvolver-se como uma grande plataforma de correspondência para voos nacionais, internacionais e intercontinentais. Na verdade, a Alitalia utilizou o aeroporto de Roma-Fiumicino como plataforma de correspondência. Consequentemente, a oferta de serviços aéreos a partir do sistema aeroportuário de Milão, principalmente em termos de serviços intercontinentais, não está claramente adaptada à procura, sendo os passageiros frequentemente obrigados a transitar por aeroportos que funcionam como plataformas de correspondência, tais como os aeroportos de Roma, Londres, Frankfurt e Paris. Além disso, a capacidade existente não conseguirá fazer face ao volume de tráfego previsto a curto prazo e que, para o ano 2000, está estimado em 20 milhões de passageiros e 300 000 toneladas de mercadorias. Consequentemente, é claro que a actual estrutura e organização do sistema aeroportuário de Milão não se adequa às necessidades da zona que serve, nomeadamente, a cidade de Milão e todo o norte de Itália que representa a terceira maior zona na Comunidade em termos de população e de actividade económica.
(7) Consequentemente, as autoridades italianas decidiram reorganizar o sistema aeroportuário de Milão por forma a criar uma plataforma de correspondência em Malpensa e a fornecer uma capacidade aeroportuária suficiente para o futuro. Esse objectivo deverá ser alcançado através da ampliação e modernização do aeroporto de Malpensa, conhecido como projecto Malpensa 2000. Esse projecto constitui um dos 14 projectos prioritários da Rede Transeuropeia de Transporte ao abrigo da Decisão nº 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (2), sendo financeiramente apoiado pela Comunidade, pelo Fundo Europeu de Investimento e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). Em 1990, iniciou-se a construção de um novo terminal. Em 1998, entrará em funcionamento a primeira área com uma capacidade anual de 12 milhões de passageiros (adicional à capacidade existente de 6 milhões) e o terminal será finalizado em 2000. Nessa altura, a capacidade global do aeroporto (terminal existente e novo) será de 24 milhões de passageiros.
(8) As disposições financeiras que regem o novo aeroporto de Malpensa implicam a concentração do tráfego nesse aeroporto, o que envolve necessariamente uma transferência do tráfego do aeroporto de Linate. No entanto, as forças do mercado não poderão, de per se, garantir tal transferência uma vez que os passageiros preferem utilizar Linate devido à sua proximidade do centro da cidade. Por conseguinte, as autoridades italianas decidiram adoptar regras vinculativas de distribuição de tráfego destinadas a assegurar uma transferência substancial do tráfego de Linate para Malpensa. A este respeito, vale a pena referir que o BEI condicionou a sua assistência à adopção, pelas autoridades italianas, de regras de distribuição de tráfego que resultem numa transferência substancial do tráfego de Linate para Malpensa.
(9) Em 1 de Julho de 1994, as autoridades italianas aprovaram o Decreto-Lei nº 428, mais tarde adoptado como Lei nº 505, de 8 de Agosto de 1994, e cujo nº 2 do artigo 3º conferia competências ao Ministério dos Transportes para concentrar o tráfego aéreo no aeroporto de Malpensa a tempo, tendo em vista a liberalização dos serviços de transporte aéreo europeus cuja finalização estava prevista para 1 de Abril de 1997. Com base nesse facto e tendo em vista a prossecução daquele objectivo, o Ministro dos Transportes italiano adoptou, em 5 de Julho de 1996, o Decreto nº 46-T que fixa as regras de repartição do tráfego para o sistema aeroportuário de Milão enunciadas nos pontos 9.1, 9.2 e 9.3.
9.1. O nº 1 do artigo 1º prevê que, a partir da data de entrada em funcionamento das estruturas prioritárias em Malpensa 2000 (primeira área do novo terminal) que será fixada através de um decreto posterior, todos os serviços regulares e não regulares em rotas aéreas intercontinentais e intracomunitárias (incluindo as rotas aéreas domésticas ou internacionais intracomunitárias) serão explorados com partida e destino ao aeroporto de Malpensa.
9.2. O nº 2 do artigo 1º prevê a possibilidade de os mesmos serviços serem igualmente explorados com destino e partida do aeroporto de Orio al Serio.
9.3. Os nºs 3 e 4 do artigo 1º determinam que o aeroporto de Linate só pode ser utilizado para a aviação geral e para a prestação de serviços aéreos directos em rotas que servem Milão e cujo volume anual total de passageiros tenha sido igual ou superior a 2 milhões no ano anterior à data acima referida de entrada em funcionamento das estruturas prioritárias ou tenha alcançado uma média anual de 1,75 milhões no período de três anos anterior à mesma data.
(10) Em 13 de Outubro de 1997, o Governo italiano adoptou o Decreto nº 70-T cujo nº 1 do artigo 1º determina que as estruturas prioritárias mencionadas no Decreto nº 46-T entrarão em funcionamento em 25 de Outubro de 1998. Essa data foi fixada sem qualquer informação ou consulta prévias da Comissão.
(11) Decorre dos Decretos nºs 46-T e 70-T que, de 25 de Outubro de 1998 em diante, todos os serviços aéreos com partida e destino a Milão deverão ser explorados a partir do aeroporto de Malpensa ou de Orio al Serio, à excepção dos serviços gerais de aviação e de transporte aéreo que respeitem os limites de tráfego fixados no nº 4 do artigo 1º do Decreto nº 46-T.
(12) Na prática, a única rota que respeita tais limites é a rota Milão-Roma. Por conseguinte, nenhum outro serviço de transporte será autorizado no aeroporto de Linate.
(13) Entre Julho de 1997 e Outubro de 1997, estabeleceram-se contactos entre as transportadoras autoras da denúncia (à excepção da Austrian Airlines) e as autoridades italianas. As transportadoras indicaram que consideravam os critérios é o calendário fixado pelas regras italianas incompatíveis com o direito comunitário. As autoridades italianas não levaram em linha de conta os argumentos apresentados pelas transportadoras e confirmaram os critérios e o calendário das regras de repartição do tráfego.
(14) Os pedidos formalmente apresentados pelas transportadoras acima mencionadas (doravante designadas «transportadoras») dirigem-se contra os critérios e contra o calendário fixado no Decreto nº 46-T e no Decreto nº 70-T.
III
(15) As transportadoras fundamentam a denúncia das regras italianas apresentada à Comissão com os argumentos que constam dos pontos 15.1. e 15.2.
15.1. As regras italianas violam o nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92.
As transportadoras chamaram a atenção para o facto de o nº 1 do artigo 3º desse regulamento estabelecer um princípio geral de liberdade de acesso e de a Comissão ter considerado, na sua Decisão 95/259/CE (3) (sistema aeroportuário de Paris) que esse princípio abrange o direito de escolher entre diferentes aeroportos pertencentes a um sistema aeroportuário. No entanto, esse direito continua subordinado à possibilidade de as autoridades italianas distribuírem o tráfego entre os aeroportos de um sistema aeroportuário nos termos do nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 que prevê que esse direito deve ser exercido sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade das transportadoras aéreas. As transportadoras referem a Decisão 93/347/CEE da Comissão (4) (Viva Air) que determina que, à semelhança de qualquer outra excepção ao princípio geral da liberdade de acesso prevista no nº 1 do artigo 3º, as restrições introduzidas pelos Estados-membros com base no nº 1 do artigo 8º devem respeitar critérios transparentes, objectivos, coerentes e não discriminatórios. Segundo as transportadoras, verificam-se duas diferentes infracções:
15.1.1. Em primeiro lugar, as transportadoras aéreas referem o facto de as regras italianas serem discriminatórias na prática porque favorecem a Alitalia. A este respeito, citam a Decisão 95/259/CE na qual a Comissão estabelece que o princípio da não discriminação é igualmente oponível a qualquer medida que, apesar de não fazer uma referência explícita à nacionalidade da transportadora ou à sua identidade, produz, ainda que indirectamente, um efeito discriminatório na prática.
A aplicação das regras italianas resultará na exploração exclusiva da rota Milão-Roma a partir de Linate. Esta rota é actualmente explorada por várias transportadoras aéreas comunitárias, incluindo a Alitalia. Esta transportadora explora, a partir de Milão, uma média de 28 voos diários com destino a Roma onde se encontra a plataforma de correspondência da sua rede. Actualmente, a Alitalia explora serviços directos de longo curso apenas para um número limitado de destinos (Nova Iorque, Los Angeles, Miami, Tóquio, Osaca e Pequim) a partir de Malpensa, uma vez que a maioria dos seus serviços fora do EEE são explorados a partir do aeroporto de Roma-Fiumicino. A abertura de Malpensa 2000 não significará o fim de Roma-Fiumicino como plataforma de correspondência para os serviços de médio e de longo curso da Alitalia.
O projecto de programa dessa transportadora para a época de Inverno de 1998/1999 prevê o aumento considerável de serviços para destinos situados fora do EEE a partir de Malpensa em detrimento de Roma. No entanto, Roma continuará a servir, em exclusividade, vários destinos e um número ainda maior de destinos será repartido entre Roma e Malpensa (por exemplo, em determinados dias da semana os voos partirão de um aeroporto e noutros dias do outro). Desta forma, a Alitalia pode continuar a recorrer significativamente à sua plataforma de correspondência de Roma que poderá servir a partir de Linate, ao passo que as transportadoras aéreas comunitárias não italianas deixarão de poder servir as respectivas plataformas de correspondência a partir de Linate porque terão que explorar esses serviços a partir de Malpensa.
Malpensa é um aeroporto muito menos prático do que Linate devido à sua localização geográfica. A duração da viagem de automóvel entre o centro da cidade de Milão e Malpensa é de 50 a 70 minutos e entre aquela e Linate é de 15 a 20 minutos. Por enquanto, não existe ligação ferroviária a nenhum desses aeroportos e o custo de uma corrida de táxi para Malpensa (67 ecus) é mais de quatro vezes superior ao de uma corrida para Linate (15 ecus).
Por conseguinte, a Alitalia beneficiará de uma vantagem competitiva relativamente às transportadoras comunitárias não italianas no que respeita à prestação de serviços de transporte aéreo de longo e médio curso através da sua plataforma de correspondência. Noutros termos, os passageiros dos voos de longo ou médio curso, em proveniência de Milão, com trânsito por uma plataforma de correspondência preferirão voar através da plataforma da Alitalia em vez das plataformas das outras transportadoras comunitárias.
Neste contexto, as transportadoras argumentam que o principal objectivo dos Decretos nºs 46-T e 70-T não consiste na repartição do tráfego entre os aeroportos que integram o sistema aeroportuário de Milão mas sim na concessão de uma vantagem competitiva à Alitalia.
Além disso, as transportadoras consideram que a discriminação que, tal como acima explicado, decorre da localização do aeroporto de Malpensa, é reforçada pelo facto desse aeroporto não ser servido pelas ligações adequadas de transporte ao centro da cidade no momento da transferência dos serviços. Nenhuma das ligações de transporte entre o centro da cidade e o aeroporto estará inteiramente funcional em 25 de Outubro de 1998, estimando-se que mais 11 milhões de passageiros por ano venham a utilizar o aeroporto.
Em especial, segundo as transportadoras, a ligação ferroviária não estará à disposição dos passageiros antes do final de 1999.
É necessário finalizar grandes obras na auto-estrada A8 Milão-Lagos que será a única estrada de elevada capacidade e qualidade a servir o aeroporto de Malpensa. Essa auto-estrada já se encontra bastante congestionada. As obras a realizar envolvem a construção de uma via de emergência e enquanto as obras não estiverem completas, o que se prevê venha a ter lugar em Dezembro do ano 2000, a capacidade da auto-estrada ainda será mais reduzida. De qualquer forma, apesar de as obras projectadas melhorarem de certo modo a capacidade da auto-estrada, esta manter-se-á insuficiente para fazer face ao aumento do tráfego gerado pela transferência de 11 milhões de passageiros de Linate para Malpensa.
Além disso, como, por razões de ordem administrativa, os taxistas de Milão apenas serão autorizados a transportar passageiros da cidade para o aeroporto e não do aeroporto para a cidade, a tarifa de uma viagem de ida para o aeroporto será calculada com base numa viagem de ida e volta, o que resultará numa tarifa extremamente elevada (67,66 ecus).
A inexistência de ligações adequadas de transporte reforçará o carácter pouco prático do aeroporto de Malpensa comparativamente com o aeroporto de Linate e, por conseguinte, o efeito discriminatório das regras italianas.
15.1.2. Em segundo lugar, as transportadoras aéreas chamam a atenção para o facto de as regras italianas não serem proporcionais ao objectivo pretendido pelas autoridades italianas. A este respeito, indicam que a Comissão, na sua Decisão 94/290/CE (5) [TAT - Paris (Orly) - Londres], considerou que as regras de distribuição de tráfego aéreo adoptadas pelas autoridades francesas violavam o princípio da proporcionalidade porque o resultado pretendido podia ser alcançado através da aplicação de medidas mais flexíveis e menos prejudiciais ao comércio intracomunitário.
Os objectivos prosseguidos pelas regras italianas consistem na concentração do tráfego aéreo no aeroporto de Malpensa por forma a promover este aeroporto como a plataforma intercontinental de correspondência para o Norte de Itália, mantendo simultaneamente em funcionamento o aeroporto de Linate. O décimo primeiro considerando do Decreto nº 46-T estabelece que o aeroporto de Linate deverá, de qualquer forma, manter-se em funcionamento uma vez que, em termos do aumento de tráfego previsto, seria contrário à lógica económica privar a região de uma capacidade existente num sector como o do transporte aéreo.
A transferência de tráfego prevista pelas regras italianas resultará, por um lado, na subutilização do aeroporto de Linate (apenas 2 milhões de passageiros utilizarão este aeroporto cuja capacidade máxima pode atingir 8 milhões) e, por outro, na colocação de problemas de capacidade, a médio prazo, ao aeroporto de Malpensa. Segundo o presidente da Società per Azioni Esercizi Aeroportuali (SEA), a empresa que gere os aeroportos de Milão, é provável que nos próximos anos Malpensa se depare com problemas de saturação e que uma parte dos voos tenha que ser novamente transferida para Linate.
Por conseguinte, as transportadoras consideram as regras italianas desproporcionadas devido ao facto de os objectivos pretendidos poderem ser alcançados sem discriminações e com uma utilização mais racional da capacidade aeroportuária, evitando quer a utilização insuficiente de Linate quer o congestionamento em Malpensa. Neste contexto, todas as transportadoras aéreas comunitárias deveriam ser autorizadas a operar serviços a partir do aeroporto de Linate com destino às respectivas plataformas de correspondência.
15.2. As regras italianas são contrárias à Decisão 97/789/CE da Comissão (6) relativa ao auxílio concedido pela Itália à Alitalia. A discriminação resultante da aplicação das regras italianas constitui uma violação da condição imposta pelo nº 4 do artigo 1º da decisão acima referida com o objectivo de garantir a compatibilidade do auxílio com o mercado comum. O nº 4 do artigo 1º estabelece que o auxílio é considerado compatível com o mercado comum se a Itália cumprir o seu compromisso «de não privilegiar de forma alguma a Alitalia relativamente às outras companhias comunitárias, nomeadamente em matéria de atribuição de direitos de tráfego (incluindo para países terceiros do Espaço Económico Europeu), de distribuição de faixas horárias, de assistência em escala e de acesso às instalações aeroportuarias, na medida em que um tratamento preferencial seria contrário ao direito comunitário».
IV
(16) Para permitir uma análise completa do presente caso nos termos do procedimento previsto no nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 e para salvaguardar os direitos da defesa, a Comissão transmitiu, em 3 de Março de 1998, o pedido apresentado pelas transportadoras às autoridades italianas, tendo-as convidado a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar dessa data.
(17) As autoridades italianas responderam em 1 de Abril de 1998 com uma nota dirigida à Comissão onde apresentaram as observações que se resumem nos pontos 17.1 a 17.4.
17.1. A política aeroportuária dos Estados-membros é da competência de cada Estado-membro. Por conseguinte, e de acordo com a Decisão 95/259/CE, os Estados-membros deverão ser livres de decidir a que aeroporto atribuir prioridade com o objectivo de desenvolver um sistema aeroportuário.
Neste contexto, as autoridades italianas indicam que a actual estrutura do sistema aeroportuário de Milão não oferece a capacidade suficiente para satisfazer a procura de serviços de transporte gerada por Milão e pela respectiva zona. A manutenção dessa estrutura não permitirá ao sistema aeroportuário de Milão desenvolver-se como ponto de conexão internacional tal como previsto no âmbito da política comum dos transportes europeia. Por este motivo, a Comunidade incluiu o projecto Malpensa 2000 na sua lista de projectos prioritários para a Rede Transeuropeia de Transporte. O êxito desse projecto implica a concentração do tráfego aéreo no aeroporto de Malpensa. A este respeito, o Banco Europeu de Investimento concordou com o financiamento de parte do projecto na condição da concentração de tráfego no aeroporto de Malpensa ser real na data de entrada em funcionamento das suas estruturas prioritárias. Com base nestes elementos, as autoridades italianas adoptaram os Decretos nºs 46-T e 70-T que se destinam claramente à realização de tal concentração. Nesse contexto, o aeroporto de Linate, na sua qualidade de aeroporto complementar e secundário, destinar-se-á ao tráfego específico, continuando a constituir um recurso útil no caso dessa capacidade se revelar insuficiente no futuro.
17.2. No que respeita ao efeito discriminatório das regras em apreço, as autoridades italianas consideram que não existe qualquer discriminação uma vez que o acesso à rota Milão-Roma está aberto a todas as transportadoras da Comunidade de acordo com as regras comunitárias aplicáveis. Actualmente, essa rota é explorada por duas transportadoras a partir de Linate (Alitalia e Air One) e duas a partir de Malpensa (Alitalia e Meridiana).
A concentração do tráfego em Malpensa permitirá às transportadoras aéreas comunitárias obter acesso, a partir desse aeroporto, a todos os aeroportos comunitários, incluindo os aeroportos italianos. Por conseguinte, os direitos de cabotagem, assim como as quinta, sexta e sétima liberdades serão livremente acessíveis através do aeroporto de Malpensa.
O facto de essa rota constituir a única rota que satisfaz os limites fixados no Decreto nº 46-T, em si, não provoca qualquer discriminação.
17.2.1. A fixação de limites muito elevados destina-se a fazer com que, no aeroporto de Linate, apenas sejam exploradas as rotas aéreas mais frequentadas essencialmente utilizadas por passageiros que se deslocam «de ponto a ponto» e que exigem mais frequências de voos. Trata-se justamente do caso da rota Milão-Roma, a mais frequentada em Itália e com a maior percentagem de passageiros de classe executiva em deslocações «de ponto a ponto». Em termos de volume de tráfego, esta rota ultrapassa largamente todas as outras rotas aéreas exploradas a partir de Milão, o que justifica que lhe seja concedido um tratamento diferente. Além disso, a rota Milão-Roma não constitui uma rota de alimentação da plataforma de correspondência da Alitalia em Roma-Fiumicino, o que é comprovado pelo facto de os serviços serem explorados durante todo o dia e não apenas em função das faixas horárias dos poucos voos de longo curso explorados pela Alitalia a partir de Roma-Fiumicino.
17.2.2. O efeito discriminatório das regras não pode ser avaliado com base na situação actual. A política da Alitalia consiste claramente no desenvolvimento de operações de correspondência em Malpensa. Por conseguinte, a Alitalia e as outras transportadoras oferecerão novos serviços directos a partir de Milão que não são actualmente acessíveis. Esses serviços serão prestados a partir do aeroporto de Malpensa. Consequentemente, os passageiros deixarão de ser obrigados a transitar por plataformas de correspondência situadas noutros pontos da Comunidade para chegarem ao seu destino final.
17.2.3. De qualquer forma, para os utilizadores, Malpensa é mais prático do que Linate. As obras nas infra-estruturas de acesso realizaram-se de acordo com o calendário anunciado pelas autoridades italianas. Na verdade, considerou-se sempre que as condições necessárias para a transferência consistiam na finalização da SS336 (a ligação rodoviária entre o terminal existente e o novo terminal) que estará terminada em 25 de Outubro de 1998. O sistema rodoviário existente é inteiramente adequado ao volume de tráfego que deverá ser transferido para Malpensa. A este respeito, é necessário considerar toda a zona de atracção do aeroporto de Malpensa e não apenas a cidade de Milão. Desta forma, o número de passageiros para os quais a localização geográfica de Malpensa é mais favorável do que Linate equivale aproximadamente ao número de passageiros para os quais a afirmação contrária é verdadeira. No que respeita ao problema do custo excessivo do transporte de táxi, a região da Lombardia propôs a regulamentação das tarifas por forma a mantê-las a níveis aceitáveis.
17.3. No que se refere ao princípio da proporcionalidade, as autoridades italianas consideram que as regras de distribuição de tráfego são necessárias para alcançar o objectivo de criar uma plataforma de correspondência em Malpensa e de manter o aeroporto de Linate como aeroporto suplementar.
Os limites elevados permitirão reservar Linate apenas para as rotas cujo nível de tráfego justifique a exploração de serviços a partir de Linate e de Malpensa. Na verdade, Linate será utilizado exclusivamente para rotas cujo tráfego predominante é «de ponto a ponto», devendo satisfazer a procura dos passageiros da classe executiva e dos passageiros pendulares. A subutilização de Linate justificar-se-á para alcançar o objectivo de criar uma plataforma de correspondência operacional em Malpensa; este objectivo implica que o maior número possível de serviços de pequeno e médio curso seja integrado nos de longo curso por forma a garantir que a plataforma de correspondência de Malpensa seja efectivamente alimentada por passageiros provenientes de diversos pontos na Comunidade (por exemplo Londres, Bruxelas, Lisboa, Frankfurt, Copenhaga, Roma, Palermo, Veneza, Pantelleria, etc. . .). Da mesma forma, será igualmente possível alimentar outras plataformas de correspondência europeias a partir de Roma, Milão e de outros centros regionais italianos.
De facto, qualquer outra consideração discriminaria negativamente a plataforma de correspondência de Malpensa.
17.4. No que se refere à violação das condições impostas pela Decisão 97/789/CE, as autoridades italianas consideram que tal referência não é relevante já que a sua adopção ocorreu após a aprovação das regras italianas, não fazendo qualquer referência a estas últimas.
V
(18) A Comissão encontrou-se com as transportadoras em 10 de Maio de 1998. Estas salientaram a urgência do caso, uma vez que a atribuição das faixas horárias para os aeroportos de Milão deveria ser decidida no âmbito da 102ª conferência da IATA sobre a coordenação dos horários convocada para Junho de 1998, em Montreal.
(19) Por ocasião das duas reuniões realizadas em Bruxelas em 9 e 19 de Junho de 1998 e por carta de 25 de Junho de 1998, a Comissão comunicou formalmente às autoridades italianas a sua posição sobre o caso em apreço baseando-se nos factos do seu conhecimento, resumindo os motivos pelos quais duvidava da compatibilidade das regras italianas com o nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92. A Comissão referiu que as regras italianas pareciam provocar, na prática, uma discriminação a favor da Alitalia, tendo igualmente indicado que, de qualquer forma, tais regras não são proporcionais ao objectivo pretendido. Ambas as questões estavam intrinsecamente ligadas à relação existente entre o estado de adiantamento previsto das infra-estruturas de acesso a Malpensa e o volume de tráfego a transferir para esse aeroporto. Consequentemente, as autoridades italianas foram convidadas a alterar as regras por forma a assegurar a total compatibilidade com o direito comunitário.
(20) Por cartas de 2 e 15 de Julho de 1998, as autoridades italianas comunicaram à Comissão que não estavam dispostas a considerar qualquer alteração das regras e formularam as observações apresentadas nos pontos 20.1 a 20.4.
20.1. As autoridades italianas reafirmaram que os critérios adoptados no Decreto nº 46-T para a repartição do tráfego pelo sistema aeroportuário de Milão não envolvem qualquer discriminação a favor da Alitalia. Não obstante, para tranquilizar a Comissão a esse respeito, as autoridades italianas mencionaram a possibilidade de preverem condições para a exploração da rota Milão-Roma a partir do aeroporto de Linate que impeçam, de facto, a alimentação da plataforma de correspondência da Alitalia em Roma-Fiumicino. Para esse efeito, a rota seria reservada a serviços de vaivém, com restrições em matéria de registo de bagagem e sem check-in para outros destinos (ou seja, em Linate não seria emitido o cartão de embarque para o voo de ligação em Roma-Fiumicino).
20.2. Os critérios consagrados no Decreto nº 46-T foram apresentados à Comissão nas várias reuniões do «grupo Christophersen», responsável pelo acompanhamento do projecto que tiveram lugar entre 1994 e 1997. Nessa altura, a Comissão não levantou qualquer problema relativamente à compatibilidade das regras com o direito comunitário. A Comissão foi igualmente mantida ao corrente dos vários calendários das obras da infra-estrutura de acesso.
20.3. No decurso das várias reuniões acima mencionadas, apenas duas infra-estruturas de acesso foram consideradas «mínimas mas suficientes» para garantir a transferência do tráfego para Malpensa: a SS336 e a auto-estrada A8 modernizada. Além disso, a Comissão foi sempre mantida ao corrente do calendário de finalização das várias obras das infra-estruturas de acesso ao aeroporto.
20.4. A posição manifestada pela Comissão ameaça a concretização do projecto de criação de uma plataforma de correspondência inteiramente viável e operacional em Malpensa. Por conseguinte, ameaça a viabilidade de um projecto de interesse comum que é um dos projectos prioritários das redes transeuropeias.
(21) Por ocasião da última reunião realizada em Bruxelas em 24 de Julho de 1998, as autoridades italianas apresentaram à Comissão informações actualizadas sobre os progressos das obras das infra-estruturas de acesso ao aeroporto de Malpensa. A Comissão informou as autoridades italianas que não considerava adequada a solução de impor condições equiparáveis à prestação de um serviço de vaivém na rota Milão (Linate)-Roma(Fiumicino). Tais condições que, de qualquer forma, não fazem parte das regras de repartição do tráfego em apreço na presente decisão, não eliminam a possibilidade de alimentar a plataforma de correspondência de Fiumicino. Ainda que fosse possível vencer a resistência provável dos utilizadores e das companhias aéreas e introduzir tais regras, a proibição do registo de bagagem e, sobretudo, do check-in para outros destinos seria difícil de aplicar e não impediria a transferência dos passageiros transportando apenas bagagem de mão. De qualquer forma, essa solução não resolveria o problema da desproporção das regras relativamente ao seu objectivo.
APRECIAÇÃO JURÍDICA
VI
(22) No que se refere à questão da repartição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema aeroportuário, a Comissão detém os poderes que lhe foram conferidos pelo nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 que estipula o seguinte:
«A pedido de um Estado-membro ou por sua própria iniciativa, a Comissão analisará a aplicação dos nºs 1 e 2 e, no prazo de um mês a contar da data de recepção do pedido, decidirá, após consulta ao comité referido no artigo 11º, se o Estado-membro em causa pode continuar a aplicar a medida.».
(23) Perante as denúncias apresentadas pelas transportadoras, a Comissão considera necessário prevalecer-se dessas competências para decidir se a Itália pode aplicar ao sistema aeroportuário de Milão as regras de repartição do tráfego aéreo previstas no Decreto nº 46-T e no Decreto nº 70-T por força das quais, de 25 de Outubro de 1998 em diante, todos os serviços de transporte aéreo deverão ser explorados no aeroporto de Malpensa, à excepção dos serviços que respeitem limites específicos, os quais podem continuar a ser explorados no aeroporto de Linate (7). A Comissão procede por iniciativa própria, tal como expressamente previsto no nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 e a sua análise não se limita, de forma alguma, à denúncia nem à situação das suas autoras.
(24) A este respeito, o facto de os serviços da Comissão não terem feito qualquer observação quanto à compatibilidade das regras italianas com o direito comunitário aquando das reuniões realizadas no âmbito do grupo Christophersen não pode ser considerado uma antecipação da posição formal da Comissão nesta matéria. A Comissão recorda que o objecto de tais reuniões que, de qualquer forma, envolveram outros participantes além dos representantes dos seus serviços, consistia no acompanhamento geral do projecto Malpensa 2000 e não na análise pormenorizada da compatibilidade das regras italianas com o direito comunitário. Além disso, os serviços da Comissão já insistiam, nessa fase, na necessidade de, na altura da transferência, existirem infra-estruturas de acesso operacionais adequadas. Por outro lado, a Comissão nunca foi consultada sobre o calendário de aplicação das medidas em causa. Perante essas circunstâncias, as autoridades italianas não podiam legitimamente esperar que a Comissão considerasse as regras italianas contestadas conformes com o direito comunitário. De qualquer forma, o objecto da presente decisão consiste, em especial, na aplicação das regras italianas no caso de o acesso terrestre a Malpensa não ser adequado.
VII
(25) O princípio da liberdade de explorar serviços aéreos na Comunidade previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 permite às transportadoras aéreas comunitárias operarem em qualquer aeroporto pertencente a um sistema aeroportuário de acordo com as suas próprias decisões comerciais. Por conseguinte, a liberdade de acesso ao mercado inclui geralmente o direito de escolher entre os diferentes aeroportos de um sistema aeroportuário. A Comissão considera que tal direito constitui um elemento essencial do processo de liberalização uma vez que, na maior parte dos casos, os aeroportos que pertencem a um sistema aeroportuário não são igualmente atractivos em termos económicos, tal como consta das Decisões 93/347/CEE e 95/259/CE (8).
(26) No entanto, os Estados-membros podem restringir a liberdade acima referida com base no nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 que determina:
«O presente regulamento não afecta o direito de um Estado-membro regular, sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea, a repartição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema aeroportuário.».
(27) Tal como a Comissão já teve oportunidade de referir nas Decisões 95/259/CE e 94/290/CE (9), qualquer restrição adoptada ao abrigo de tal disposição deve respeitar os princípios referidos nos pontos 27.1 e 27.2.
27.1. O princípio da não discriminação, tal como expressamente referido no nº 1 do artigo 8º
Esse princípio proíbe não só qualquer forma de discriminação baseada na nacionalidade, reflectindo assim o princípio consagrado no artigo 6º do Tratado, mas também qualquer forma de discriminação baseada na identidade da transportadora aérea. Ao adoptar o Regulamento (CEE) nº 2408/92, o Conselho considerou que a ausência de discriminação com base na nacionalidade da transportadora não era suficiente, tendo em conta a estrutura do transporte aéreo na Comunidade, para garantir o funcionamento satisfatório do mercado interno no transporte aéreo civil e o cumprimento do princípio do livre acesso ao mercado estabelecido no nº 1 do artigo 3º do mesmo regulamento. Consequentemente, o Conselho acrescentou o princípio da não discriminação com base na identidade das transportadoras aéreas, expressamente referido no Acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias no processo Air Inter (10).
27.2. Os princípios gerais que regulam a liberdade de prestação de serviços, tal como enunciados no Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (11).
No Regulamento (CEE) nº 2408/92, o Conselho fixou, em cumprimento do nº 2 do artigo 84º do Tratado, as regras pormenorizadas relativas à aplicação dos princípios constantes dos artigos 59º e 62º do Tratado ao sector, do transporte aéreo, harmonizando assim todas as questões relativas ao acesso ao mercado das transportadoras aéreas titulares de licenças emitidas na Comunidade. Consequentemente, é necessário recorrer directamente a esses princípios que, além disso, foram objecto de uma comunicação da Comissão (12) que interpreta as disposições do Regulamento (CEE) nº 2408/92.
Os princípios que regulam a liberdade de prestação de serviços ultrapassam a mera proibição de discriminações com base na nacionalidade ou na identidade da transportadora. As medidas nacionais que restringem essa liberdade são inaceitáveis, mesmo que se apliquem sem discriminações, se não forem justificadas por exigências imperiosas de interesse público ou se o mesmo resultado puder ser alcançado através da aplicação de regras menos restritivas, de acordo com o princípio da proporcionalidade.
VIII
(28) No caso em apreço, a verificação, por iniciativa própria da Comissão, da compatibilidade das regras italianas com as disposições previstas no nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 envolve a apreciação da compatibilidade dessas regras com o princípio da não discriminação e com o princípio da proporcionalidade.
O princípio da não discriminação
(29) A Comissão considera que os critérios fixados no Decreto nº 46-T com base no volume de tráfego são critérios objectivos que não distinguem as transportadoras em função da sua nacionalidade ou identidade uma vez que se aplicam da mesma forma a todas as transportadoras aéreas comunitárias. O simples facto desses critérios serem satisfeitos apenas pela rota Milão-Roma não parece, por si só, constituir uma discriminação nos termos do nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 uma vez que todas as transportadoras aéreas comunitárias têm livre acesso a essa rota.
(30) No entanto, tal como já referido pela Comissão na Decisão 95/259/CE (13), o princípio da não discriminação definido no nº 1 do artigo 8º exclui qualquer medida que, mesmo que não faça referência explícita à nacionalidade ou à identidade da transportadora, produza, ainda que indirectamente, efeitos discriminatórios na prática.
(31) Para determinar se os critérios fixados no Decreto nº 46-T produzem efeitos discriminatórios na prática, é necessário examinar os efeitos produzidos pela sua aplicação a partir de 25 de Outubro de 1998 tal como previsto no Decreto nº 70-T.
(32) A este respeito, a Comissão regista o facto de a exploração de redes de sistemas radiais se ter tornado uma característica comum a todas as transportadoras aéreas comunitárias. As redes dessas transportadoras têm a sua base em aeroportos que funcionam como plataformas de correspondência e, devido à antiga divisão da Comunidade em vários mercados fechados e à existência de restrições regulamentares à prestação de serviços aéreos entre a Comunidade e os países não abrangidos pelo EEE, situam-se sempre no Estado-membro em que as transportadoras se encontram estabelecidas. Por enquanto, entre as transportadoras de maiores dimensões que exploram redes de sistemas radiais contam-se a Air France (em Paris-Charles de Gaulle), a Alitalia (em Roma-Fiumicino), a British Airways (em Londres-Heathrow e Londres-Gatwick), a Iberia (em Madrid-Barajas), a Lufthansa (em Frankfurt), a KLM (em Amesterdão-Schipol), a Sabena (em Bruxelas) e a SAS (em Copenhaga-Karlstrup). O sistema radial permite às transportadoras cobrir de forma mais completa o mercado do transporte aéreo comunitário através da prestação de serviços entre quaisquer aeroportos comunitários servidos a partir do aeroporto que funciona como plataforma de correspondência sem terem que suportar os investimentos que os serviços directos implicam. O sistema radial permite igualmente a prestação de serviços entre qualquer aeroporto comunitário servido a partir do aeroporto que funciona como plataforma de correspondência e os aeroportos situados em países terceiros, fornecendo, por conseguinte, uma alternativa à proibição de prestação de serviços directos fixada em acordos bilaterais celebrados entre os Estados-membros e países terceiros.
(33) Apesar de o sistema radial ter aumentado a concorrência entre as transportadoras aéreas acima mencionadas, nem sempre lhes permitiu concorrer entre si numa determinada rota. Regra geral, os serviços indirectos não são substituíveis por serviços directos devido à diferença substancial em termos de duração da viagem, nível do serviço (uma escala envolvendo uma mudança de avião é menos atractiva para os utilizadores do que um serviço directo) e preço (os serviços indirectos são mais acessíveis do que os serviços directos). Como tal, a concorrência numa rota específica entre serviços directos e indirectos é muito limitada. Pelo contrário, os serviços indirectos prestados através de plataformas de correspondência são frequentemente substituíveis, apesar de esta afirmação não ser válida no que respeita a todos os serviços indirectos existentes. A este respeito, é necessário ter em conta a localização geográfica das plataformas de correspondência, principalmente se o ponto de destino se situa na Europa.
(34) No caso em apreço, as informações ao dispor da Comissão permitem afirmar que, por enquanto, a Alitalia e as outras transportadoras comunitárias concorrem entre si para a prestação de serviços aéreos a partir de Milão com destino a alguns aeroportos situados principalmente fora do EEE (por exemplo Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro, etc. . .) através das respectivas plataformas de correspondência que, no caso da Alitalia, é Roma-Fiumicino (14). Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar a afirmação das autoridades italianas segundo a qual a rota Milão-Roma não desempenha o papel de rota de alimentação da plataforma de correspondência da Alitalia em Roma-Fiumicino (15).
(35) A Comissão considera que a intenção da Alitalia de realizar, progressivamente, de 25 de Outubro de 1998 em diante, operações de correspondência no aeroporto de Malpensa não conseguirá modificar a situação. É verdade que o aumento da oferta de serviços directos a partir de Malpensa pode reduzir o incentivo dos passageiros a utilizarem serviços indirectos (16). No entanto, todos os elementos apontam no sentido de que as operações da Alitalia se repartem e continuarão a repartir entre duas plataformas de correspondência: Roma-Fiumicino e Milão-Malpensa. Esse facto constitui um dos princípios do plano de restruturação da Alitalia, tal como notificado pelas autoridades italianas à Comissão de acordo com as regras relativas aos auxílios estatais. Na Decisão 97/789/CE refere-se que as autoridades italianas chamaram a atenção para a validade económica e financeira de uma estratégia baseada numa rede com duas plataformas de correspondência declarando que Roma-Fiumicino deveria ser considerada a plataforma mediterrânica, mantendo, simultaneamente, uma forte componente intercontinental. Além disso, a estratégia das plataformas de correspondência constitui a base do acordo celebrado com a KLM. Apesar de o projecto de programa da Alitalia para o Inverno de 1998/1999 prever o aumento considerável dos serviços para destinos situados fora do EEE a partir de Malpensa em detrimento de Roma, vários destinos continuarão a ser servidos exclusivamente a partir de Roma e um número ainda maior será repartido alternadamente entre Roma e Malpensa (por exemplo, em determinados dias da semana os voos partirão de um aeroporto e noutros dias do outro).
Além disso, mesmo partindo do princípio de que o projecto de programa da Alitalia para o Inverno de 1998/1999 é definitivo, não existem indicações sobre o desenvolvimento relativo de Malpensa e dos serviços baseados em Roma nas próximas épocas; tendo em conta o aumento de actividade em Malpensa, é pouco provável que Fiumicino deixe de ser utilizado como plataforma de correspondência podendo, pelo contrário, ganhar mais importância à medida que aumentar o congestionamento de Malpensa.
Por conseguinte, é evidente que a Alitalia ainda depende bastante da sua plataforma de correspondência de Roma que poderá continuar a alimentar a partir de Linate, ao passo que outras transportadoras aéreas comunitárias não italianas deixarão de poder servir as respectivas plataformas de correspondência a partir desse aeroporto já que deverão explorar os seus serviços a partir de Malpensa.
(36) O facto de, por força das regras italianas, apenas a rota Milão-Roma continuar a ser explorada no aeroporto de Linate implica que, a partir de 25 de Outubro de 1998, a Alitalia será a única transportadora comunitária que, de Milão, poderá aceder à sua plataforma de correspondência de Roma-Fiumicino quer a partir do aeroporto de Linate quer do aeroporto de Malpensa. Todas as outras transportadoras comunitárias acima mencionadas apenas poderão aceder às respectivas plataformas de correspondência a partir do aeroporto de Malpensa.
(37) O aeroporto de Linate situa-se 10 km a sudeste do centro da cidade de Milão. A maior parte dos aeroportos comunitários que servem cidades de dimensões semelhantes ou superiores não se encontram situados tão próximo do centro da cidade. Devido à sua localização privilegiada, o aeroporto beneficia quer da rede da infra-estrutura de transportes que liga todas as principais zonas da bacia do norte da Itália à cidade de Milão quer da rede da infra-estrutura de transportes da própria cidade. Uma rede completa de auto-estradas liga Milão a Turim, Bérgamo e Veneza (A4), Varese (A8), Génova (A7) e Bolonha (A1). Esta rede é completada por uma estrada de circunvalação interna e externa, servindo esta última o aeroporto de Linate. Por conseguinte, o aeroporto é facilmente acessível quer a partir da bacia do norte da Itália quer da cidade de Milão. A curta distância entre Linate e o centro da cidade torna supérfluo um serviço ferroviário.
(38) O aeroporto de Malpensa situa-se 53 km a noroeste do centro da cidade de Milão. Nenhum outro aeroporto comunitário que sirva uma cidade de dimensões semelhantes ou superiores está localizado tão longe do centro da cidade. Devido a esta localização, o aeroporto só pode beneficiar parcialmente da rede da infra-estrutura de transportes que liga a bacia do norte da Itália à cidade de Milão e de rede de infra-estrutura de transporte da cidade. Na verdade, o aeroporto só é acessível pela auto-estrada A8 que estabelece a ligação entre Milão e Varese. No entanto, essa auto-estrada não é dotada de um acesso directo ao aeroporto de Malpensa. A ligação da auto-estrada ao aeroporto é assegurada pela estrada SS336. Por enquanto, não existe uma ligação directa às outras auto-estradas que servem Milão. Além disso, apesar de o aeroporto se situar tão longe de Milão, actualmente não existe qualquer serviço ferroviário directo.
(39) Consequentemente, é claro que as condições de acesso ao aeroporto de Malpensa, por enquanto, não são equivalentes às do aeroporto de Linate. Por conseguinte, estes aeroportos não são igualmente atractivos.
(40) A partir de 25 de Outubro de 1998, esta situação manter-se-á inalterada, podendo inclusivamente piorar uma vez que as infra-estruturas de acesso consideradas necessárias para a transferência de tráfego não estarão finalizadas. Essas infra-estruturas foram claramente identificadas por ocasião da reunião do Grupo Christophersen para o acompanhamento do projecto Malpensa 2000, de 27 de Outubro de 1997, e incluem os elementos referidos nos pontos 40.1, 40.2 e 40.3.
40.1. Um prolongamento da estrada SS336.
Actualmente, a estrada SS336 que estabelece a ligação entre a auto-estrada A8 e o aeroporto acaba no terminal Norte, não se prolongando até ao novo terminal.
40.2. Uma modernização da auto-estrada A8.
Esta auto-estrada encontra-se actualmente bastante congestionada. A situação piorará com a transferência do tráfego provocada pela entrada em vigor das regras italianas contestadas. As obras de modernização que a seguir se mencionam destinam-se a aumentar a capacidade da auto-estrada:
- construção de uma via adicional em cada faixa,
- construção de uma via de emergência,
- aumento da capacidade das cabines de portagem.
40.3. Um serviço ferroviário directo operacional de Milão para o aeroporto.
(41) De acordo com as informações transmitidas pelas autoridades italianas, enquanto o prolongamento da estrada SS336 deverá estar concluído até 25 de Outubro de 1998, as obras de modernização da auto-estrada A8 não estarão finalizadas até Dezembro de 2000 (até agora, só foi construída a via adicional) e, provavelmente, o serviço ferroviário directo não estará operacional até Maio de 1999. Este serviço será provisório (dois comboios por hora para uma viagem de 39 minutos). O serviço ferroviário completo («Malpensa Express»: quatro comboios por hora para uma viagem de 30 minutos) só estará disponível em 2001. Não foi assumido um compromisso formal pelas autoridades italianas sobre o respeito desse calendário.
(42) Por conseguinte, o nível das infra-estruturas de acesso ao aeroporto de Malpensa disponíveis a partir de 25 de Outubro de 1998 não será compatível com o tráfego que o aeroporto terá que gerir como resultado, por um lado, da transferência de tráfego de Linate e, por outro, do crescimento do mercado. Com base nas informações ao dispor da Comissão, parece que será esta a situação pelo menos até Dezembro de 2000, altura em que se prevê que todas as infra-estruturas acima mencionadas estejam concluídas.
(43) No entanto, mesmo quando essas infra-estruturas estiverem construídas, o nível não será necessariamente suficiente para compensar a desvantagem decorrente da localização geográfica do aeroporto em relação a Linate. A este respeito, será necessário ter em conta quer a existência de várias ligações de transporte quer a qualidade das mesmas.
(44) Tendo em conta as diferenças existentes entre o aeroporto de Linate e o aeroporto de Malpensa relativamente às condições de acesso, a Comissão entende que esses aeroportos não serão comparáveis do ponto de vista do interesse que apresentam para os utilizadores enquanto o nível das infra-estruturas de acesso a Malpensa não compensar a desvantagem que a localização geográfica representa para esse aeroporto comparado com o de Linate.
(45) Tendo em conta os elementos acima apresentados, bem como a concorrência entre a Alitalia e as outras transportadoras aéreas comunitárias, os critérios fixados no Decreto nº 46-T proporcionarão uma vantagem competitiva à Alitalia, reservando-lhe o aeroporto de Linate para servir a sua plataforma de correspondência de Roma-Fiumicino, ao passo que as restantes transportadoras aéreas comunitárias serão obrigadas a servir as respectivas plataformas de correspondência a partir do aeroporto de Malpensa. Esta vantagem competitiva existirá enquanto o aeroporto de Malpensa não beneficiar de um nível de infra-estruturas de acesso suficiente para melhorar a presente situação que provoca a relutância dos consumidores relativamente à utilização desse aeroporto.
(46) Por conseguinte, a Comissão considera que a aplicação dos critérios fixados no Decreto nº 46-T a partir de 25 de Outubro de 1998 por força do Decreto nº 70-T produzirá, na prática, efeitos discriminatórios a favor da Alitalia. Consequentemente, a aplicação dos critérios fixados no Decreto nº 46-T a partir de 25 de Outubro de 1998, tal como previsto no Decreto nº 70-T, não é compatível com o princípio da não discriminação com base na identidade da transportadora comunitária, de acordo com o nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92.
O princípio da proporcionalidade
(47) O projecto Malpensa 2000 destina-se a criar uma plataforma de correspondência inteiramente operacional e viável nesse aeroporto através da ampliação e modernização das instalações existentes no aeroporto de Malpensa. As regras italianas contribuem para esse objectivo assegurando que será transferido do aeroporto de Linate para o aeroporto de Malpensa um volume suficiente de tráfego que garanta a viabilidade da plataforma de correspondência. O nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 reconhece expressamente a legitimidade de uma política activa de planeamento aeroportuário que deve, contudo, satisfazer os princípios gerais de direito comunitário e, em especial, o terceiro pacote de medidas para a liberalização do transporte aéreo (veja-se a Decisão 95/259/CE, página 31).
(48) De acordo com as regras italianas, as transportadoras aéreas deixarão de poder escolher o aeroporto de Linate para a exploração das rotas aéreas que não cumpram os limites específicos. Na prática, estas regras aplicar-se-ão a todas as rotas aéreas, à excepção da rota Milão-Roma. Consequentemente, tais regras restringirão a liberdade de prestar serviços aéreos na Comunidade com partida e destino a Milão. Mesmo que tais regras não fossem consideradas discriminatórias, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (em especial, veja-se o acórdão acima referido de 25 de Julho de 1991) «a aplicação das regulamentações nacionais aos prestadores estabelecidos noutros Estados-membros deve ser destinada a garantir a realização do objectivo por eles visado e não ultrapassar o que é necessário para que o mesmo seja alcançado; noutros termos, é necessário que o mesmo resultado não possa ser obtido através de normas menos restritivas» (fundamento 15 do acórdão).
(49) A este respeito a Comissão regista que não foi provado que a criação de uma plataforma de correspondência operacional e viável e o êxito do projecto das redes transeuropeias justificam a necessidade de adoptar as regras restritivas em apreço. Aliás, os factores constantes dos pontos 49.1 e 49.2 parecem provar exactamente o contrário:
49.1. A viabilidade operacional do projecto Malpensa 2000 (incluindo a exploração de todos os voos no calendário previsto, bem como o requisito prévio do acesso em condições normais dos passageiros a esses voos) não implica necessariamente a transferência completa, até 25 de Outubro de 1998, do volume de tráfego previsto nas regras italianas. A aplicação dos critérios previstos nessas regras resultará numa transferência de tráfego estimada de 11,7 milhões de passageiros ao passo que no aeroporto de Linate se manterão apenas 2,5 milhões de passageiros.
A viabilidade operacional da plataforma de correspondência de Malpensa implica a transferência de um volume de tráfego compatível com o nível das instalações do aeroporto e das infra-estruturas de acesso. Caso contrário, o desenvolvimento futuro e a possibilidade de o aeroporto de Malpensa se tornar uma plataforma de correspondência bem sucedida na Comunidade poderiam ser ameaçados. Conforme acima referido, as infra-estruturas necessárias de acesso ao aeroporto não estarão concluídas em 25 de Outubro de 1998. Por conseguinte, nessa data, as infra-estruturas de acesso existentes não serão compatíveis com o volume de tráfego transferido. Parece que será esta a situação pelo menos até Dezembro de 2000, altura em que, segundo as informações transmitidas pelas autoridades italianas, se prevê que a modernização da auto-estrada A8 esteja terminada e que um serviço ferroviário provisório esteja operacional, a menos que o volume de tráfego do aeroporto registado nessa ocasião exija ulteriores melhoramentos das infra-estruturas de acesso.
49.2. As disposições financeiras do projecto Malpensa 2000 não implicam que a transferência de tráfego do aeroporto de Linate para o aeroporto de Malpensa esteja concluída em 25 de Outubro de 1998. Na verdade, de acordo com o contrato celebrado entre o BEI e a SEA para o financiamento do projecto, a concentração do tráfego de Linate em Malpensa deve estar concluída, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 2000.
(50) Tendo em conta todos os elementos acima referidos, a Comissão entende que não é possível considerar que a criação de uma plataforma de correspondência inteiramente viável e operacional implica a transferência de 11,7 milhões de passageiros de 25 de Outubro de 1998 em diante. Um adiamento da transferência ou a transferência gradual desse volume a partir de 25 de Outubro de 1998 adequar-se-ia melhor a esse objectivo, diminuindo igualmente os efeitos sobre a liberdade de prestação de serviços aéreos com partida e destino a Milão. Por conseguinte, as regras italianas não são indispensáveis para assegurar o objectivo prosseguido pelas autoridades italianas que poderia ser alcançado através da aplicação de regras menos restritivas no que se refere à liberdade de prestação de serviços aéreos.
(51) Por fim, as autoridades italianas justificaram igualmente a imposição de limites elevados ao tráfego autorizado a manter-se em Linate, indicando que apenas o cumprimento de tais níveis poderia justificar as actividades das companhias aéreas em Malpensa e em Linate e que tal medida seria aplicável a rotas em que o tráfego é predominantemente «ponto a ponto».
Na verdade, se um dos objectivos do Decreto nº 46-T consistia em manter em Linate rotas em que o tráfego é predominantemente «ponto a ponto» (o que parece ser a intenção, uma vez que o décimo segundo considerando refere-se «em especial» a serviços entre Milão e Roma), o decreto não pode ser considerado adequado à realização desse mesmo objectivo, pois impõe restrições desnecessárias em todas as rotas que não Milão-Roma, excluindo-as de Linate.
Além disso, a imposição de restrições que resultam numa redução imediata e drástica de actividades em Linate, traduzindo-se na passagem de 14,2 milhões de passageiros por ano em 1997 para 2,5 milhões depois da entrada em vigor das novas medidas, não parece constituir a forma adequada de alcançar o objectivo indicado no décimo primeiro considerando do preâmbulo do decreto, nos termos do qual o aeroporto de Linate deverá, de qualquer forma, manter-se em funcionamento.
(52) Por conseguinte, a Comissão considera que as regras de repartição do tráfego fixadas no Decreto nº 46-T e no Decreto nº 70-T não são compatíveis com o princípio da proporcionalidade.
Conclusão
(53) Em conclusão, a Comissão considera que as regras de repartição do tráfego fixadas nos Decretos nºs 46-T e 70-T não são compatíveis com o nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 na medida em que a sua aplicação viola o princípio da não discriminação e o princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, é adequado decidir, nos termos do nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, que a Itália não pode aplicar essas regras.
(54) Esta decisão não põe de forma alguma em causa o direito de a Itália prosseguir uma política aeroportuária activa e, mais especificamente, o objectivo de criar uma plataforma de correspondência inteiramente viável e operacional no aeroporto de Malpensa. No entanto, as regras de repartição do tráfego necessárias para a prossecução desse objectivo devem ser conformes com os princípios do direito comunitário, tal como acima referidos.
(55) Esta decisão também não é incompatível com o facto de o projecto Malpensa 2000 constituir um projecto de interesse comum e de ter sido identificado como um projecto prioritário no âmbito das redes transeuropeias. A este respeito, a Comissão recorda que as acções dos Estados-membros em apoio dos projectos prioritários no âmbito das redes transeuropeias ou destinados a criar as condições para alcançar os objectivos prosseguidos por tais projectos devem ser inteiramente compatíveis com o direito comunitário,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A Itália não pode aplicar as regras de repartição do tráfego ao sistema aeroportuário de Milão fixadas no Decreto nº 46-T de 5 de Julho de 1996 e no Decreto nº 70-T de 13 de Outubro de 1997.
Artigo 2º
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 16 de Setembro de 1998.