DECISÃO DA COMISSÃO
de 19 de Maio de 2004
relativa aos auxílios estatais concedidos pela Dinamarca à TV2/Danmark
[notificada com o número C(2004) 1814)
(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/217/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente alínea a) do n.o 1 do artigo 62.o,
Após ter dado a possibilidade de os interessados apresentarem as suas observações em conformidade com o referido artigo (1) e tendo em conta essas mesmas observações,
Considerando o seguinte:
I. Procedimento
(1)
Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão em 1 de Maio de 1999, foi anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia um protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros (a seguir denominado «o protocolo»).
(2)
Por carta de 5 de Abril de 2000, a Comissão recebeu uma denúncia da empresa comercial de televisão dinamarquesa SBS Broadcasting SA/TvDanmark (a seguir denominada «TvDanmark») relativamente ao financiamento estatal do organismo de radiodifusão público dinamarquês TV2/DANMARK (a seguir denominado «TV2»). Em 3 de Maio de 2000 teve lugar uma reunião com o autor da denúncia. Por cartas de 28 de Fevereiro, 3 de Maio e 11 de Dezembro de 2001, o autor da denúncia apresentou informações adicionais.
(3)
Em 15 de Novembro de 2001, a Comissão publicou uma comunicação relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais aos serviços públicos de radiodifusão (a seguir denominada «comunicação dos serviços públicos de radiodifusão») (2), que estabelece os princípios e métodos de avaliação da compatibilidade do financiamento no domínio dos serviços públicos de radiodifusão.
(4)
Por carta de 5 de Junho de 2002, os serviços da Comissão solicitaram informações às autoridades dinamarquesas, que responderam por carta de 10 de Julho de 2002. Realizaram-se duas reuniões com as autoridades dinamarquesas em 25 de Outubro e 19 de Novembro de 2002. Por cartas de 19 de Novembro e 3 de Dezembro de 2002 foram enviadas informações adicionais.
(5)
Por carta de 24 de Janeiro de 2003, a Comissão informou a Dinamarca de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao financiamento público do organismo de radiodifusão público dinamarquês, TV2.
(6)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 14 de Março de 2003 (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente às medidas.
(7)
A Comissão recebeu observações das autoridades dinamarquesas por carta de 24 de Março de 2003. Além disso, a Comissão recebeu observações de vários terceiros interessados. A TvDanmark apresentou observações por carta de 14 de Abril de 2003. A «Association of Commercial Television in Europe» (ACT) apresentou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. Os organismos de radiodifusão comerciais, Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, apresentaram observações em 16 de Abril de 2003. O organismo comercial de radiodifusão TV 3 apresentou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. A Comissão enviou as observações à Dinamarca, que respondeu por carta de 12 de Setembro de 2003.
(8)
A Comissão recebeu informações adicionais do autor da denúncia por cartas de 15 de Dezembro de 2003 e 6 de Janeiro de 2004. Realizou-se uma reunião entre o autor da denúncia e a Comissão em 17 de Dezembro de 2003, a fim de clarificar as informações apresentadas na carta do autor da denúncia de 15 de Dezembro de 2003. A Comissão enviou as informações ao Governo dinamarquês, que respondeu por carta de 15 de Março de 2004. Realizou-se uma reunião entre as autoridades dinamarquesas e a Comissão em 9 de Fevereiro de 2004.
(9)
De acordo com a decisão de dar início a uma investigação formal, a presente decisão abrange o período entre 1995 e 2002.
II. Descrição
1. Antecedentes a nível nacional
a) O mercado dinamarquês da radiodifusão
(10)
Na Dinamarca operam dois organismos públicos da radiodifusão: a Danmarks Radio (a seguir denominado «DR») e a TV2. A DR é quase integralmente financiada através de uma taxa. A TV2 é parcialmente financiada através das taxas de televisão, mas igualmente através das receitas provenientes da publicidade.
(11)
A TV2 foi criada em 1986 (4), como uma instituição autónoma independente financiada por empréstimos públicos, e começou a emitir a nível nacional em 1 de Outubro de 1988. Emite o canal terrestre TV2 e começou também a emitir o canal TV2 Zulu por satélite em 2000. No final de 2002, a TV2 Zulu, um canal de serviço público, passou a canal comercial de televisão mediante pagamento. Além disso, o Governo aprovou oito canais, enquanto canais regionais da TV2. Esta deve emitir programas a partir dos seus canais regionais de TV2 no seu canal terrestre a nível nacional.
(12)
Para além dos organismos públicos de radiodifusão, dois organismos de radiodifusão comercial, a TvDanmark e a TV3/3+, operam a nível nacional no mercado dinamarquês da radiodifusão televisiva. Os organismos de radiodifusão comerciais estão em concorrência com a TV2 no mercado publicitário televisivo de cobertura nacional. A TvDanmark faz parte da SBS Broadcasting SA e emite dois canais na Dinamarca. Desde 1997, emite o canal TvDanmark2, através de uma rede de 10 emissoras de televisão comerciais locais e desde 2000 passou a emitir um canal por satélite com uma autorização britânica, a TvDanmark1. Os canais por satélite TV3 e 3+ começaram a sua emissão em 1992 e fazem parte do grupo Modern Times Group (MTG).
b) Requisitos legais
(13)
As regras relativas ao serviço público em vigor durante o período em apreço, entre 1995 e 2002, constam de várias versões da lei relativa à radiodifusão (a seguir denominada «lei relativa à radiodifusão») (5).
(14)
A missão da TV2 consiste em produzir e emitir programas de televisão de cobertura regional e nacional. Essa distribuição pode efectuar-se através de equipamento de rádio, incluindo satélite ou sistemas por cabo. O Ministro da Cultura é responsável pela elaboração das regras relativas às obrigações de serviço público da TV2 (6).
(15)
Toda a programação dos canais da TV2 é considerada serviço público (7). A secção 6a(1) da lei relativa à radiodifusão refere: «Todas as actividades de serviço público oferecerão à população dinamarquesa, através da televisão, rádio, internet ou similares, uma ampla gama de programas e serviços, que incluem a transmissão de notícias, informações gerais, educação, arte e lazer. Essa oferta procurará ser de qualidade, universal e variada. No planeamento dos programas a principal preocupação será a liberdade de informação e de expressão. (…) Prestar-se-á também especial atenção à língua e à cultura dinamarquesas.».
(16)
Nos estatutos da TV2 (8) figura uma definição adicional, que estabelece as suas obrigações de radiodifusão no que diz respeito à arte e à cultura, à produção de filmes dinamarqueses, à utilização de novas tecnologias (igualmente a melhoria de acesso para as pessoas com deficiência) e programas para crianças, jovens e minorias étnicas. A TV2 é igualmente obrigada a emitir medidas de urgência.
(17)
De acordo com a secção 6a(3) da lei da radiodifusão «os serviços públicos da TV2 serão financiados através da sua parte nas taxas de televisão, receitas provenientes da publicidade e outras receitas».
(18)
O capítulo 5 da Lei da radiodifusão obriga as estações de televisão comercial a transmitir para áreas que ultrapassem a mera área local. O capítulo 6 é aplicável à rádio local e ao serviço de televisão. Estes requisitos dizem principalmente respeito à obtenção de uma autorização. Os requisitos em termos de programação para os titulares de autorizações são estabelecidos nos Diplomas n.o 874, relativo aos programas europeus, e n.o 1349, relativo às actividades da rádio e televisão locais (9). Ao abrigo destes diplomas, as estações de uma rede que tenham obtido uma autorização de televisão local devem emitir programas locais durante pelo menos uma hora por dia e produzir uma parte significativa dos seus programas em dinamarquês ou para uma audiência dinamarquesa. Uma vez que a TV3, a 3+ e o Canal 1 da TvDanmark emitem mediante autorizações britânicas, essas regras são apenas aplicáveis à TvDanmark2.
c) Actividades comerciais da TV2
(19)
Depois de ter sido concedida uma autorização especial à TV2 para este efeito em 1 de Janeiro de 1997 (10), esta estação deu início a várias formas de actividades comerciais, que podem incluir a exploração por instalações técnicas, a criação de novas empresas ou a injecção de capital em empresas existentes. Durante o período em apreço, estas actividades incluíram a publicidade, a venda de programas, o aluguer de antenas, os produtos publicitários, as actividades na internet e a revenda de direitos desportivos, etc.
(20)
Desde Janeiro de 2001, a TV2 passou a ter a obrigação de manter separadas as contas das suas actividades de serviço público e as de «quaisquer outras actividades» se estas últimas ultrapassarem 5 % do volume de negócios total e 3 milhões de coroas dinamarquesas por ano (Diploma n.o 740). Ao abrigo deste diploma, devem ser contabilizados todos os custos, os preços dos produtos e serviços não públicos devem basear-se nas condições de mercado e as transferências de capital entre serviço público e outras empresas devem ser efectuadas em conformidade com o princípio de um investidor numa economia de mercado e não devem implicar recursos provenientes das taxas de televisão (11).
2. As medidas
a) Receitas provenientes das taxas de televisão
(21)
Durante o período em apreço, foram afectadas 4 067,7 milhões de coroas dinamarquesas à TV2 provenientes de receitas das taxas de televisão.
(22)
O ministro da Cultura determina, por um ou vários anos, o montante da taxa de televisão a pagar pelos proprietários de receptores de rádio e televisão (12). A taxa é cobrada pela DR e as receitas provenientes das taxas de televisão são seguidamente distribuídas entre a DR e a TV2 com base numa decisão do ministro da Cultura de acordo com os meios de comunicação com o Parlamento dinamarquês.
(23)
O ministro da Cultura elabora as regras relativas ao início e termo da obrigação do pagamento de taxas de televisão, às datas de pagamento e cobrança, às taxas relativas a segundo aviso, etc. Em casos de não pagamento atempado, acrescerão juros segundo a lei relativa aos juros. As taxas e encargos que ficarem por pagar podem ser cobrados pela autoridade de supervisão financeira. O montante não pago pode, por exemplo, ser cobrado directamente no salário da pessoa em causa, segundo as regras relativas à cobrança de impostos pessoais, tal como estabelecidos na lei relativa à retenção na fonte.
(24)
Até 1997, a TV2 recebeu todas as suas receitas através do fundo da TV2, criado pelo Estado e que funcionava como entidade independente com o objectivo de proporcionar receitas à TV2. Existia nesse momento uma outra entidade independente, a TV2 Reklame A/S, que vendia o espaço publicitário da TV2 e era legalmente obrigada a transferir as receitas que gerava para o fundo TV2. Os recursos, que eram constituídos pelas taxas de televisão e receitas provenientes da publicidade, eram então transferidos para a TV2 em conformidade com a decisão do ministro da Cultura. Desde 1997, a TV2 recebeu a sua parte das taxas de televisão directamente da DR.
b) Transferências ad-hoc do fundo da TV2 e do fundo da rádio
(25)
Para além das receitas provenientes das taxas de televisão, a TV2 recebeu 58 milhões de coroas dinamarquesas para aumentar a sua participação na produção de filmes dinamarqueses a partir do fundo da rádio em 1997. No mesmo ano, a TV2 recebeu 167 milhões de coroas dinamarquesas para investimentos na digitalização dos seus sistemas de produção e 50 milhões de coroas dinamarquesas para cobrir os custos operacionais a partir do fundo da TV2.
c) Isenção do pagamento do imposto sobre as sociedades
(26)
A TV2 foi, para além disso, isentada do imposto sobre as sociedades ao abrigo da lei das sociedades. A vantagem desta isenção para a TV2 durante o período em apreço eleva-se a 159,4 milhões de coroas dinamarquesas. Em Janeiro de 2001, o Estado dinamarquês introduziu um mecanismo destinado a neutralizar o efeito da isenção do imposto sobre as actividades comerciais da TV2. A TV2 tinha de transferir 30 % dos lucros anuais do seu serviço não público para as suas actividades de serviço público. Essa percentagem corresponde à taxa normalizada do imposto sobre as sociedades criado em 2000.
d) Isenção do pagamento de juros e reembolso dos empréstimos de instalação
(27)
Os empréstimos públicos financiaram os custos de instalação e o défice de funcionamento da TV2 durante o seu período inicial de funcionamento. Segundo os acordos iniciais de empréstimo, a TV2 devia pagar juros sobre o capital e devia reembolsar a totalidade do capital dos empréstimos. Todavia, durante todo o período da investigação, a TV2 esteve isenta do pagamento de juros e beneficia de uma moratória relativamente à amortização dos empréstimos. A vantagem resultante da isenção de juros e do reembolso dos empréstimos de instalação e de exploração durante o período de referência eleva-se a 341,8 milhões de coroas dinamarquesas.
e) Garantia estatal para empréstimos ao funcionamento
(28)
Até ao final de 1996, o Governo prestou garantias para empréstimos assumidos pelo fundo da TV2 a fim de financiar o funcionamento desta estação. O montante dos empréstimos garantidos foi transferido para a TV2 quando o fundo foi liquidado. A vantagem para a TV2 resultante desta garantia eleva-se a 9,8 milhões de coroas dinamarquesas.
f) Taxas pagas por frequências de emissão de cobertura nacional e autorização para emitir em rede
(29)
A Dinamarca tem acesso a três frequências de transmissão terrestres numéricas com cobertura nacional, que estão reservadas para os organismos públicos de radiodifusão. Uma frequência está reservada para a TV2, uma segunda frequência para a DR e uma terceira frequência para a televisão digital.
(30)
A TV2 paga direitos pela utilização da frequência reservada de radiodifusão a nível nacional à National IT e à Telecom Agency, uma agência estatal dependente do Ministério da Investigação, Tecnologia e Desenvolvimento (13). O montante destes direitos está estabelecido na lei relativa às finanças. Durante o período de referência, a TV2 pagou entre 2 milhões e 4 milhões de coroas dinamarquesas anualmente em taxas de frequência. Como a segunda frequência é utilizada pelo outro organismo público de radiodifusão e a terceira frequência não foi realmente utilizada, a taxa paga pela TV2 não pode ser comparada a uma taxa que um organismo de radiodifusão comercial teria pago.
(31)
A Dinamarca proporciona igualmente acesso a frequências com cobertura exclusivamente regional. Em 1997, o Governo introduziu a possibilidade de juntar as frequências regionais, a fim de obter uma maior cobertura (rede) (14). No período de 1998-2001, todas as estações de televisão comercial local que obtiveram uma licença para emitir em rede tiveram de pagar uma taxa anual ao Estado (15). Os serviços regionais da TV2 não eram obrigados a pagar essas taxas, uma vez que as suas emissões utilizavam a frequência de cobertura nacional da TV2. O organismo de radiodifusão comercial TvDanmark era o único operador que pagava esta taxa pelo seu segundo canal. O montante total pago eleva-se a 85 milhões de coroas dinamarquesas.
g) Obrigação de sintonização
(32)
Os proprietários de instalações com antena colectiva são obrigados a sintonizar os programas de serviço público da TV2 (must-carry).
3. Razões para dar início ao procedimento
(33)
Após a sua investigação inicial, a Comissão considerou que as medidas, à excepção da obrigação de sintonização, constituíam um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(34)
A Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da medida, uma vez que o financiamento público ultrapassava os custos líquidos do serviço público da TV2 e, por conseguinte, podiam ter sido utilizados para conceder subvenções cruzadas às actividades comerciais da TV2. A Comissão concluiu, após a sua investigação preliminar, que algumas actividades comerciais da TV2 se efectuaram com prejuízo e que apreciaria no procedimento de investigação formal se o comportamento da TV2 relativo a essas actividades comerciais com prejuízo foi o comportamento de um operador normal no mercado.
(35)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao eventual comportamento anticoncorrencial da TV2 no mercado da publicidade. Tal como referido na comunicação relativa à radiodifusão, «um organismo de radiodifusão de serviço público, na medida em que as suas receitas inferiores são cobertas pelo auxílio estatal, podia ser tentado a diminuir os preços da publicidade ou outras actividades de serviço não público no mercado, de molde a reduzir as receitas dos concorrentes. Tal comportamento, se comprovado, não pode ser considerado intrínseco a uma missão de serviço público atribuída ao organismo de radiodifusão. Sempre que um organismo de radiodifusão de serviço público diminui os preços das actividades de serviço não público abaixo do estritamente necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente numa situação semelhante teria normalmente de recu perar, tal prática indicaria a existência de uma sobrecompensação das obrigações de serviço público e de qualquer modo “afectaria as condições comerciais e a concorrência na Comunidade numa medida que seria contrária ao interesse comum”, infringindo desta forma o protocolo».
III. Observações de terceiros
(36)
A TvDanmark considera que a disponibilização pelo Estado de uma frequência de transmissão a nível nacional constitui um auxílio estatal, uma vez que o Estado renuncia a todas as receitas deste escasso activo. Os concorrentes têm apenas uma penetração máxima de 77 %. A TvDanmark observa que o facto de a taxa de rede ser apenas cobrada à TVDanmark2 e não às estações locais da TV2, apesar de estarem económica e comercialmente na mesma situação, constitui um auxílio estatal a estas estações locais. De acordo com a ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco, o princípio de neutralidade do direito comunitário exige, relativamente aos meios de transmissão, que a taxa seja imposta a qualquer tipo de rede.
(37)
A ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco referiram, em relação à isenção do imposto sobre as sociedades, que a obrigação de transferir 30 % dos lucros relativos às actividades comerciais para as actividades públicas da TV2 não pode ser considerado equivalente ao pagamento de um imposto sobre as sociedades ao Estado, uma vez que falseia a concorrência do mercado televisivo.
(38)
Quanto à definição da missão de serviço público, a ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco observaram que a definição qualitativa e ampla do serviço de radiodifusão público da TV2 não pode ser considerada legítima, uma vez que não estabelece uma diferença em relação aos operadores comerciais. Alegam que o Estado não pode impor as mesmas obrigações aos organismos de radiodifusão privados e públicos e apenas formalizar as obrigações impostas a estes últimos como sendo um serviço público. A ACT refere que a Comissão não devia adoptar uma interpretação formalista mas sim funcional do princípio autónomo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. A TvDanmark sustenta que o caso da TV Zulu ilustra este erro manifesto. Ao transformar a TV2 Zulu de canal de serviço público para canal comercial, a programação não se alterou significativamente.
(39)
A ACT observou que a condição do mandato é apenas cumprida quando existe um mecanismo legal para aplicar a missão de serviço público, com poderes reais para obrigar que o operador público cumpra realmente a função que lhe foi confiada. De acordo com a ACT, esta condição não é cumprida no presente caso.
(40)
No que diz respeito à proporcionalidade, a ACT alegou que a Comissão devia investigar se os custos líquidos de cada obrigação de serviço público são equivalentes aos custos que um investidor privado normal suportaria para fornecer o mesmo serviço.
(41)
A TvDanmark alegou que o cálculo da Comissão da sobrecompensação devia tomar em consideração os benefícios da TV2 decorrentes da isenção do imposto sobre as sociedades, da isenção dos juros dos empréstimos relativos à instalação livre, à garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento e à frequência de livre transmissão, uma vez que confere à TV2 uma vantagem indevida sobre os operadores comerciais.
(42)
A TvDanmark alegou que as flutuações gerais do mercado nas receitas publicitárias da televisão são limitadas e não justificam a constituição de capital por parte da TV2. A flutuação nas receitas publicitárias da TV2 de 13 % em 1998-2002 correspondeu a uma evolução económica geral. A TV2 é menos vulnerável que os seus concorrentes às flutuações nas receitas de publicidade, uma vez que é o líder dos preços.
(43)
A TvDanmark alegou, relativamente ao mercado publicitário, que a política de preços da TV2 não permite que os operadores comerciais recuperem os seus custos autónomos. A TvDanmark deve fixar um preço por TRP em cerca de 30-40 % abaixo da TV2, a fim de garantir aceitação no mercado (os TRP ou GRP da TV2 são mais valiosos devido a uma melhor cobertura) (16). Devido à posição única da TV2, no que diz respeito por exemplo à cobertura e orçamento de programação, um publicitário colocará sempre uma certa parte do seu orçamento na TV2 a fim de obter um impacto máximo em termos de número de contactos, nível de cobertura e/ou uma frequência no âmbito de um determinado orçamento. A TvDanmark apresenta dados que ilustram que as suas operações tiveram prejuízo a partir de 1997-2002 alegando que a concorrência desleal da TV2 impede a TvDanmark de produzir receitas suficientes, impedindo-a desta forma de criar uma melhor programação para atrair os publicitários.
(44)
Os descontos da TV2 são tais que os clientes que adquirem espaço publicitário à TV2 a nível nacional obtêm frequentemente preços mais baixos se adquirirem também espaço publicitário na TV2 Zulu (agrupamento). Os preços da publicidade na Dinamarca são cerca de 40-50 % inferiores ao de países comparáveis como a Noruega e a Suécia, situação que resulta dos descontos especiais da TV2 1:1 e 1:2. A TvDanmark alegou também como parte da sua argumentação uma análise da fixação de preços no mercado dinamarquês para a publicidade televisiva preparado pela Copenhagen Economics. Este relatório compara os preços médios e marginais no mercado e conclui que a concorrência se realiza apenas a nível da procura residual e, por conseguinte, uma comparação devia basear-se nos preços marginais. A TvDanmark forneceu, para além disso, dados comparando os preços da TV2 com os de outras formas de comunicação e de outros países.
(45)
A TV3 alegou que tinha de conceder descontos muito elevados para o seu espaço publicitário a fim de garantir aceitação no mercado, devido ao facto de a TV2 oferecer um desconto marginal suplementar para a parte restante do orçamento publicitário televisivo dos anunciantes se o fizerem igualmente junto da TV2.
IV. Observações apresentadas pela Dinamarca
(46)
No que se refere ao acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo PreussenElektra (17), o Governo dinamarquês duvida que os recursos provenientes das taxas televisivas concedidos à TV2 devessem ser considerados recursos estatais na acepção do artigo 87.o do Tratado CE.
(47)
As autoridades dinamarquesas consideram que as frequências de transmissão para a TV2 não podem ser consideradas uma vantagem, uma vez que as estações de televisão locais também dispõem das frequências de transmissão que lhes são reservadas. Por conseguinte, a TV2 não recebeu qualquer tratamento especial. Tal como as outras emissoras, a TV2 tem pago uma taxa pela utilização das frequências.
(48)
No que se refere ao mandato, as autoridades dinamarquesas referem que, por força do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, não existe qualquer obrigação de criar um sistema de controlo especial do cumprimento da obrigação de serviço público. Além disso, o sistema de controlo em vigor na Dinamarca é suficiente para impedir uma sobrecompensação ou a concessão de subvenções cruzadas. O Tribunal de Contas procedeu a uma auditoria administrativa e financeira das contas da TV2.
(49)
No que diz respeito à proporcionalidade, as autoridades dinamarquesas observaram que a transferência de 167 milhões de coroas dinamarquesas do fundo da TV2 foi afectada à digitalização da rede da radiodifusão, pelo que não pode ser considerado como capital próprio disponível.
(50)
Quanto à isenção do imposto sobre as sociedades, as autoridades dinamarquesas observam que os lucros decorrentes das actividades comerciais foram bastante limitados e que o método escolhido para neutralizar a isenção do imposto sobre as sociedades da TV2 às actividades comerciais impede que estas actividades gerem benefícios financeiros a partir da isenção e têm o mesmo efeito económico.
(51)
As autoridades dinamarquesas concordam com a apreciação preliminar da Comissão de que o financiamento estatal excede os custos líquidos do serviço público. Contudo, a Dinamarca alega que, mesmo que a compensação exceda os custos líquidos suplementares das obrigações de serviço público da TV2, não pode ser considerada recursos estatais pelas razões que se seguem.
(52)
O excedente não pode ser considerado uma sobrecompensação mas reflecte apenas uma taxa razoável de retorno em relação ao volume de negócios da TV2. Além disso, o capital foi necessário como amortecedor em caso de uma súbita queda das receitas de publicidade e a TV2 não está legalmente autorizada a solicitar um empréstimo superior a 4 % do seu volume de negócios anual. Além disso, o Estado agiu de acordo com o «princípio do investidor normal numa economia de mercado», uma vez que o actual capital da TV2 não ultrapassa o que um investidor normal de mercado teria injectado. Esse capital excedentário não é contrário ao Tratado, na medida em que não é utilizado para conceder subvenções cruzadas às actividades comerciais da TV2.
(53)
No que diz respeito ao comportamento da TV2 no mercado da publicidade, as autoridades dinamarquesas sustentam que a TV2 estabeleceu coerentemente os seus preços de forma a maximizar as receitas. Os preços são determinados apenas com base na oferta e na procura. Os preços são fixados anualmente com base nas estimativas do departamento de publicidade da TV2 baseando-se no índice de audiência comercial (21-50 anos), programação, evolução económica e situação de concorrência no mercado. Os custos de funcionamento da TV2 não constituem um factor da estimativa nem tão-pouco o montante das receitas provenientes das taxas de televisão.
(54)
A TV2 detém o preço mais elevado do mercado dinamarquês, o que, por conseguinte, excluía a possibilidade de diminuir os preços dando origem a uma maior necessidade de financiamento estatal.
(55)
As autoridades dinamarquesas apresentaram um relatório preparado pela RBB Economics relativo à concorrência no mercado dinamarquês da publicidade televisiva. O relatório conclui que os preços líquidos médios cobrados pela TV2 são na realidade superiores aos preços cobrados pelos seus concorrentes e que as diferenças nas taxas de publicidade cobradas pela TV2 e pela TvDanmark se explicam pelas diferenças na sua força relativa em termos de programação e de capacidade de atrair espectadores.
V. Apreciação jurídica
1. Auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
(56)
A fim de avaliar se as medidas supramencionadas constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, a Comissão deve apreciar se:
-
são concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
-
conseguem falsear a concorrência favorecendo certas empresas ou a produção de certos bens;
-
afectam o comércio entre os Estados-Membros.
a) Recursos estatais
(57)
No que diz respeito às taxas de televisão, deve em primeiro lugar salientar-se que, até 1997, a TV2 recebeu estes recursos directamente do fundo TV2, que foi criado e controlado pelo Estado. Após 1997, recebia-os da DR, que cobra as taxas em questão junto dos proprietários dos aparelhos de rádio e televisão.
(58)
Relativamente a este aspecto, deve recordar-se que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (18) e com a prática estabelecida da Comissão nas suas decisões (19), os recursos financeiros devem ser considerados recursos estatais se se encontram permanentemente sob o controlo de autoridades públicas e por conseguinte disponíveis para as autoridades públicas competentes.
(59)
Em primeiro lugar, no caso presente, não existe qualquer relação contratual entre a TV2 e as pessoas que pagam a taxa de televisão. É o DR, que é ele próprio uma instituição pública sob o controlo estatal, que cobra as taxas junto dos proprietários dos aparelhos de rádio e televisão e as transfere para a TV2. Em segundo lugar, a parte da TV2 das receitas provenientes das taxas de televisão é determinada pelo ministro da Cultura. Assim, é uma autoridade pública que em última análise decide sobre o montante das taxas de televisão a atribuir à TV2. Em terceiro lugar, se o pagamento da taxa deve ser implementado, é uma vez mais o Estado que intervém ao abrigo das regras de cobrança dos impostos e outras dívidas públicas. Por estas razões, os recursos provenientes das taxas a conceder à TV2 estão a todo o momento sujeitos ao controlo das autoridades públicas e devem, por conseguinte, ser considerados recursos estatais.
(60)
Apesar das alegações das autoridades dinamarquesas, a Comissão considera que o presente caso não pode ser comparado ao processo PreussenElektra (20).
(61)
A transferência ad-hoc de recursos para a TV2 a partir do fundo da rádio diz igualmente respeito às receitas provenientes das taxas de televisão que foram disponibilizadas à TV2 após uma decisão estatal. O mesmo é verdadeiro para a transferência ad hoc de recursos a partir do fundo TV2 quando este foi liquidado, uma vez que os recursos do fundo TV2 só foram disponibilizados à TV2 na sequência de uma decisão do Estado. Uma vez que os recursos permaneceram sob o controlo público e estavam disponíveis para as autoridades nacionais competentes, devem ser considerados recursos estatais.
(62)
Existem recursos públicos presentes na isenção do imposto sobre as sociedades, uma vez que uma renúncia às receitas provenientes dos impostos correspondem à utilização de recursos estatais sob a forma de despesas fiscais (21).
(63)
Os empréstimos isentos de juros e de reembolso em apreço concedidos à TV2 são directamente concedidos pelo Estado e afectados ao orçamento público. Ao renunciar aos juros e aos pagamentos relativamente a estes empréstimos, o Estado renuncia a receitas e é, por conseguinte, evidente que estes fundos constituem recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o Além disso, é o Estado dinamarquês que garante os empréstimos ao funcionamento. A vantagem de uma garantia estatal é que o risco é suportado pelo Estado. O compromisso do Estado face ao pagamento deve normalmente ser compensado por um prémio apropriado. Quando o Estado renuncia a tal prémio verifica-se uma vantagem para a TV2 e uma perda de recursos para o Estado (22).
(64)
O Estado reservou uma frequência de transmissão a nível nacional para a TV2 pela qual o operador paga uma taxa de frequência a um organismo estatal. A taxa anual que a TV2 paga flutuou entre 2 milhões e 4 milhões de coroas dinamarquesas durante o período de referência.
(65)
Na ausência de uma base de comparação da taxa paga pela frequência nacional, essa taxa só pode ser comparada com a taxa paga pela autorização para atingir uma parte mais vasta da população através da criação de uma rede. A taxa de frequência da TV2 para a cobertura a nível nacional é significativamente inferior à taxa de rede que foi imposta à TvDanmark, que variou entre 5 milhões de coroas dinamarquesas em 1997 e 30 milhões de coroas dinamarquesas em 2001, apesar de a rede das frequências regionais da TvDanmark apenas atingir uma taxa de cobertura de 77 %. Deste modo, a TV2 conseguiu atingir uma parte mais vasta da população dinamarquesa a um preço inferior.
(66)
Por conseguinte, a Comissão considera que a taxa de frequência não reflecte as condições de mercado. Ao não solicitar uma taxa de mercado pelo activo, o Estado renunciou a receitas que deveriam ter sido cobradas a favor do orçamento do Estado.
(67)
Por seu lado, uma vez que a TV2 não emite em redes locais, não é responsável pelo pagamento da taxa de rede. Como o Estado não podia legalmente cobrar esta taxa à TV2, não renunciou a receitas a cobrar a favor do orçamento estatal e, por conseguinte, não estão implicados quaisquer recursos estatais.
(68)
Do mesmo modo, a Comissão não pode identificar quaisquer recursos estatais na disposição legal que obriga os proprietários de instalações de antenas colectivas a ligarem-se aos programas de serviço público através destas instalações (must-carry), uma vez que o Estado não está a renunciar a quaisquer receitas nem a transferir activamente capital para esses operadores. Assim, ao beneficiar da regra de acesso, a TV2 não beneficia de uma vantagem financeira por parte dos recursos estatais (23).
b) Favorecimento de certas empresas e distorção da concorrência
(69)
Não há dúvida de que as receitas provenientes das taxas de televisão, as transferências ad hoc a partir do fundo TV2 e do fundo da rádio, a isenção do imposto sobre as sociedades, os empréstimos isentos de juros e de reembolso e a garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento, bem como o acesso a uma frequência a nível nacional em condições favoráveis, proporcionam uma vantagem económica e financeira à TV2 que a liberta de custos de funcionamento que teria normalmente de suportar através do seu orçamento. Uma vez que a TV2 é beneficiada por estas medidas em comparação com os seus concorrentes, que não recebem os mesmo fundos, estas medidas devem ser consideradas selectivas e falseando a concorrência na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Contudo, a Dinamarca alegou que estas medidas compensam a TV2 pelos custos líquidos incorridos no desempenho da sua missão de serviço geral que lhe foi confiada de acordo com os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no processo Altmark (24).
(70)
As medidas estatais que compensam os custos líquidos adicionais de um serviço de interesse económico geral (SIEG) não podem ser consideradas auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, se a compensação for determinada de tal forma que impeça a concessão de uma vantagem efectiva para a empresa. No acórdão Altmark, o Tribunal de Justiça indicou que para este efeito deviam ser satisfeitas quatro condições:
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve realmente desempenhar obrigações de serviço público e essas obrigações devem ter sido claramente definidas;
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ter sido estabelecidos previamente de uma forma objectiva e transparente;
-
em terceiro lugar, a compensação não deve exceder o estritamente necessário para cobrir a totalidade ou parte dos custos suportados no desempenho das obrigações de serviço público, tomando em consideração os beneficiários relevantes e um lucro razoável pelo desempenho dessas obrigações;
-
em quarto lugar, quando a empresa, que deve desempenhar as obrigações de serviço público, não é escolhida através de um concurso público, o nível de compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa tradicional, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público exigidas, teria suportado para realizar estas obrigações, tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução destas obrigações.
(71)
Excluindo no momento o facto de a TV2 ser ou não uma empresa a quem foi confiada a realização de um serviço de interesse económico geral, a Comissão considera que no caso presente pelo menos as segunda e quarta condições supramencionadas não estão cumpridas. Em primeiro lugar, os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada não foram estabelecidos antecipadamente de uma forma objectiva e transparente. A compensação é determinada num acordo relativo aos meios de comunicação concluído por quatro anos, e não existe qualquer orçamento anual público que estabeleça uma ligação entre a compensação e a produção. Além disso, a TV2 beneficia de certas vantagens que não são transparentes (isenção de impostos, renúncia de juros, etc.). Em segundo lugar, a TV2 não foi escolhida como prestador de serviços públicos de radiodifusão com base num concurso nem em qualquer análise realizada para garantir que o nível de compensação é determinado com base numa análise dos custos que uma empresa típica, bem gerida e adequadamente equipada com os meios de produção apropriados para poder satisfazer os requisitos de serviço público necessários teria de suportar pela execução dessas obrigações, tomando em consideração as receitas correspondentes e um lucro razoável pela execução dessas obrigações.
(72)
Tal como descrito nos considerandos 10 a 12, a TV2 está em concorrência com outros organismos de radiodifusão públicos e privados no mercado da radiodifusão televisiva. Como a TV2 é favorecida pelas medidas em comparação com os seus concorrentes que não recebem os mesmo fundos, as medidas devem, por conseguinte, ser consideradas selectivas e falseando a concorrência na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
c) Efeito negativo sobre o comércio entre Estados-Membros
(73)
As medidas estatais são abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, na medida em que afectam o comércio entre os Estados-Membros. Tal acontece quando as actividades em causa implicam comércio intracomunitário.
(74)
O Tribunal de Justiça desenvolveu uma vasta interpretação desta noção. Assim, o facto da empresa em questão não realizar exportações não exclui que o comércio possa ser afectado. Na realidade, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, as actividades internas podem ser mantidas ou mesmo aumentadas devido ao auxílio, que por sua vez diminui as possibilidades de outras empresas se estabelecerem no mercado. Por conseguinte, o auxílio permite que o beneficiário mantenha uma parte do mercado que de outra forma poderia ter sido conquistado por concorrentes de outros Estados-Membros (25).
(75)
Na Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão, referindo-se à jurisprudência do Tribunal, referiu que «pode considerar-se que o financiamento de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro».
(76)
No caso em apreço, a própria TV2 desenvolve actividades no mercado internacional, uma vez que através da União Europeia de radiodifusão troca programas de televisão e participa no sistema de Eurovisão (26). A TV2 encontra-se em concorrência directa com organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado internacional da radiodifusão e que têm uma estrutura de propriedade internacional. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando os auxílios reforçam a posição de uma empresa em comparação com outras empresas que estão em concorrência no comércio intracomunitário, estas últimas devem ser consideradas afectadas por esse auxílio (27). Os meios financeiros à disposição da TV2 proporcionaram a esta estação uma vantagem competitiva na aquisição de direitos audiovisuais e no investimento em programas que posteriormente podiam ser vendidos. Além disso, os auxílios colocaram a TV2 numa situação favorável em comparação com os seus concorrentes na União Europeia diminuindo as possibilidades destes últimos de se estabelecerem na Dinamarca. Por conseguinte, a Comissão conclui que os auxílios concedidos à TV2 afectaram o comércio entre os Estados-Membros na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
d) Conclusões
(77)
Uma vez que todas as condições do n.o 1 do artigo 87.o estão cumpridas e que pelo menos duas das condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark não estão, a Comissão conclui que as medidas financeiras concedidas à TV2 devem ser consideradas auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
(78)
Tendo em conta que a TV2 começou a emitir em 1989, todos os auxílios foram concedidos à TV2 após a adesão da Dinamarca à União Europeia. Por esta razão, todos os auxílios, incluindo a taxa de televisão, constituem novos auxílios estatais e não auxílios existentes na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
2. Compatibilidade do auxílio com o mercado comum ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE
(79)
Em conformidade com o disposto no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade».
(80)
O Tribunal de Justiça alegou constantemente que o artigo 86.o do Tratado CE pode prever uma derrogação à proibição relativa aos auxílios estatais a empresas a quem foi confiado um SIEG. O acórdão do Tribunal proferido no processo Altmark confirmou implicitamente que os auxílios estatais que compensam os custos suportados por uma empresa para a prestação de SIEG podem ser considerados compatíveis com o mercado comum se satisfizerem as condições previstas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE (28).
(81)
Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (29), o artigo 86.o do Tratado CE constitui uma derrogação que deve ser interpretada de forma restritiva. O Tribunal clarificou que, para que uma medida beneficie dessa derrogação, é necessário que estejam preenchidas todas as seguintes condições:
-
o serviço em questão deve ser um SIEG e claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro,
-
à empresa em causa deve ter sido confiada expressamente pelo Estado-Membro a realização desse serviço,
-
a aplicação das regras do Tratado em matéria de concorrência deve obstruir o desempenho de determinadas tarefas atribuídas à empresa e a isenção de tais regras não deve afectar o desenvolvimento do comércio numa medida contrária aos interesses da Comunidade.
(82)
A Comunicação relativa à radiodifusão estabelece os princípios e os métodos que a Comissão tenciona aplicar a fim de garantir o cumprimento das condições supramencionadas. Por conseguinte, deve ser analisado se no caso em presença:
-
as actividades de radiodifusão da TV2 estão clara e precisamente definidas pelas autoridades dinamarquesas enquanto serviço de interesse económico geral (definição),
-
as autoridades dinamarquesas confiaram oficialmente à TV2 a execução desse serviço (mandato),
-
o financiamento estatal não ultrapassa os custos líquidos desse serviço público, tomando igualmente em consideração outras receitas directas ou indirectas resultantes do serviço público (proporcionalidade).
a) Definição
(83)
Tal como referido no ponto 33 da Comunicação relativa à radiodifusão, incumbe aos Estados-Membros definirem a missão de serviço público de um organismo público de radiodifusão. Dada a natureza específica do sector da radiodifusão, a Comissão considera uma definição «ampla» confiando a um determinado organismo de radiodifusão a tarefa de fornecer uma programação equilibrada e variada de acordo com a sua missão, tendo em vista as disposições interpretativas do protocolo, como legitimada ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. Tal definição seria coerente com o objectivo de satisfazer as necessidades democráticas, sociais e culturais de determinada sociedade e garantir o pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística. O papel da Comissão limita-se a verificar se a definição de serviço público inclui qualquer incorrecção manifesta.
(84)
A TV2 é legalmente obrigada a fornecer, enquanto serviço público, «através da televisão, rádio, internet ou similar, uma ampla selecção de programas e serviços incluindo a cobertura de notícias, informações de carácter geral, educação, arte e entretenimento à totalidade da população dinamarquesa». Tal como descrito no considerando 15, o serviço público de radiodifusão é especificado mais pormenorizadamente nos estatutos da TV2 e na lei relativa à radiodifusão.
(85)
Apesar de a obrigação de radiodifusão da TV2 ser de natureza qualitativa e definida de uma forma bastante ampla, a Comissão considera que uma tal definição «lata» da missão do operador deve estar em conformidade com a Comunicação relativa à radiodifusão.
(86)
A Comissão considera igualmente que a obrigação imposta à TV2 de apoiar a produção cinematográfica dinamarquesa é abrangida pelo âmbito de aplicação da radiodifusão de serviço público, uma vez que a TV2 emite posteriormente os filmes, relativamente aos quais adquiriu os direitos de distribuição na televisão de serviço público.
(87)
A Comissão não pode aceitar as observações de partes interessadas de que a missão de radiodifusão de serviço público da TV2 não pode ser considerada um SIEG, uma vez que esta tarefa não é diferente dos requisitos de licença impostos aos operadores comerciais. A Comissão considera que deve ser estabelecida uma distinção entre as condições de autorização que um organismo de radiodifusão comercial deve satisfazer por razões de interesse público e a atribuição pelo Estado de uma missão de interesse público a uma empresa pública ou privada (30). É evidente que a TV2 tem uma obrigação legal expressa de cumprir uma missão de radiodifusão de serviço público. Além disso, os concorrentes da TV2, a TV3 e a 3+, bem como o primeiro canal da TvDanmark, são todos emitidos ao abrigo de uma autorização britânica. Deste modo, as regras dinamarquesas não são aplicáveis a estes canais. É apenas a TvDanmark2 que é afectada pela regulamentação dinamarquesa. Deve igualmente notar-se que não é raro que obrigações semelhantes às impostas aos canais que operam numa rede na Dinamarca sejam aplicadas noutros países a fim de garantir determinados requisitos mínimos para assegurar o cumprimento da ética e da moral públicas. É evidente que as obrigações pormenorizadas, tal como estabelecidas nos estatutos da TV2, vão para além de tais requisitos mínimos.
(88)
Para além da obrigação de transmitir programas de serviço público de determinado conteúdo através da rádio e da televisão, a definição de serviço público da TV2 inclui igualmente as obrigações de prestar, via internet ou similar, outros serviços de cobertura de notícias, informações de carácter geral, educação, arte e entretenimento.
(89)
Apesar da natureza dos serviços da sociedade de informação ser diferente dos serviços de radiodifusão, de acordo com o ponto 34 da Comunicação relativa à radiodifusão «as atribuições de serviço público podem incluir certos serviços que não sejam “programas” na acepção tradicional, por exemplo, serviços de informação em linha, na medida em que satisfazem - tendo igualmente em consideração o desenvolvimento e a diversificação de actividades da era digital - as mesmas necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade».
(90)
No caso presente, a Comissão nota que a TV2 explorou um sítio internet como parte da sua missão de serviço público. O sítio internet informa os utilizadores relativamente aos programas televisivos de serviço público da TV2. Além disso, a TV2 explorou um sítio internet comercial com jogos, etc.
(91)
A Comissão pode aceitar que o sítio internet da TV2, que se limita a informar o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2, seja abrangido pelo âmbito da missão de radiodifusão de serviço público da TV2. Por conseguinte, a exploração deste sítio não inclui um erro manifesto.
(92)
Por outro lado, o serviço internet comercial da TV2 deve ser considerado uma actividade puramente comercial, uma vez que oferece produtos interactivos mediante pedidos individuais como jogos ou «salas de conversa», que não são diferentes de produtos comerciais semelhantes. Tendo em conta que tais serviços não satisfazem as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade, não podem constituir um SIEG por força do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. Na realidade, as autoridades dinamarquesas consideraram estas actividades não abrangidas pelo âmbito de serviço público da TV2.
b) Atribuições
(93)
A fim de beneficiar da isenção ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, a missão de serviço público devia ter sido confiada à TV2 através de um acto oficial. A Comissão nota que as secções 6a e 6b da lei dinamarquesa relativa à radiodifusão, bem como os estatutos da TV2, confiam formalmente à TV2 a missão de radiodifusão de serviço público. Contudo, uma vez que a definição legal não torna suficientemente claro que outros tipos de serviços são autorizados enquanto serviço público, é necessário que seja dado um mandato formal prévio ao organismo de radiodifusão público para cada actividade adicional que a TV2 pretender lançar enquanto serviço público. A Comissão observa que, para o período em apreço, a TV2 não forneceu esses outros serviços para além da sua missão de radiodifusão de serviço público. Na realidade, o sítio internet que oferece outros serviços, tais como jogos, foi realizado enquanto actividade comercial, enquanto o sítio internet que informava puramente o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2 não pode ser considerado parte da missão de radiodifusão de serviço público, uma vez que não pode ser separado do serviço de radiodifusão. Por conseguinte, a Comissão conclui que em relação ao período de referência a missão de radiodifusão de serviço público foi devidamente atribuída à TV2.
(94)
Contudo, tal como referido nos pontos 41 a 43 da Comunicação relativa à radiodifusão, é igualmente necessário que o serviço público seja realmente fornecido tal como previsto no acto oficial. Uma vez que não incumbe à Comissão apreciar o cumprimento de quaisquer normas de qualidade, é desejável que exista uma autoridade de supervisão apropriada, através da qual é da competência do Estado-Membro escolher o mecanismo para garantir que se realiza um controlo efectivo, desde que a autoridade seja independente da empresa a quem foi confiado o serviço.
(95)
Neste contexto, a Comissão observa que foi realizada pelo serviço nacional de auditoria em 2000 uma investigação específica quanto à substância e à natureza das obrigações de serviço público da TV2, bem como à forma como estas foram cumpridas na prática. Esta investigação não descobriu qualquer incumprimento por parte da TV2 no âmbito das suas obrigações de serviço público. Além disso, entre 2001 e 2002 existiu um Conselho de serviço público que tinha por objectivo garantir o cumprimento das obrigações de serviço público por parte da TV2, apesar de esse organismo nunca ter publicado quaisquer relatórios relativamente a esse aspecto. A Comissão não dispõe também de quaisquer indicações de que a TV2 não cumpriu as suas obrigações ou que o seu desempenho foi tal que o serviço devia deixar de ser considerado um SIEG ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(96)
No âmbito do acordo relativo aos meios de comunicação concluído em 3 de Junho de 2002, a TV2 deixará de apresentar um orçamento ou contas anuais relativamente ao serviço público. Inversamente, o Governo concluirá um contrato de serviço público com a TV2, que obriga esta estação a apresentar um relatório anual sobre o seu cumprimento das obrigações no âmbito de contratos de serviço público. Incumbe ao Comité de rádio e televisão aprovar os relatórios anuais.
(97)
No que diz respeito ao controlo financeiro do serviço público de radiodifusão, a Comissão nota que, ao longo de todo o período de investigação, o serviço nacional de auditoria procedeu a auditorias das contas da TV2. Estas auditorias incluíram auditorias financeiras e auditorias administrativas, apesar do serviço nacional de auditoria não dispor de quaisquer poderes para impedir uma sobrecompensação dos custos de serviço público da TV2.
(98)
Por outro lado, a Comissão tem poderes para avaliar uma eventual sobrecompensação. A Comissão nota que a Directiva Transparência foi transposta na Dinamarca. A Comissão recebeu também dados suficientemente transparentes das autoridades dinamarquesas que lhe permitem avaliar se o financiamento estatal excedeu ou não os custos adicionais de prestação de um serviço público de radiodifusão.
c) Proporcionalidade
(99)
Em conformidade com a Directiva Transparência (31), os Estados-Membros devem manter contas separadas para as actividades de serviço público e de serviço não público. Os custos e as receitas devem ser correctamente afectados com base em princípios contabilísticos claramente estabelecidos e objectivos.
(100)
A Comissão considerou que, no sector da radiodifusão, a separação das contas pode não ser evidente ou mesmo viável no que diz respeito aos aspectos dos custos, uma vez que actividades diferentes partilham os mesmos factores de produção. Neste sector, os Estados-Membros podem considerar que a totalidade da programação dos organismos de radiodifusão é abrangida pela missão de serviço público, enquanto simultaneamente permite a sua exploração comercial (32).
(101)
Ao compensar uma empresa, o auxílio estatal não deve ultrapassar os custos líquidos da missão de serviço público. Para chegar aos custos líquidos, devem igualmente ser tomadas em consideração outras receitas directas ou indirectas resultantes da missão de serviço público. Por conseguinte, o benefício líquido da exploração da actividade de serviço público será tomada em consideração na apreciação da proporcionalidade do auxílio.
(102)
Além disso, poderão verificar-se distorções do mercado, que não são necessárias para o cumprimento da missão de serviço público. Por exemplo, na medida em que a perda de receitas seja coberta pelo auxílio estatal, um organismo de radiodifusão de serviço público pode ser tentado a diminuir os preços da publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a reduzir as receitas dos concorrentes. Por conseguinte, a Comissão considera que, sempre que o organismo de radiodifusão de serviço público diminui os preços das actividades de serviço não público abaixo do estritamente necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente numa situação semelhante normalmente teria que recuperar, tais práticas indicariam a existência de sobrecompensação das obrigações de serviço público.
(103)
A apreciação da proporcionalidade que a Comissão deve realizar apresenta por conseguinte dois aspectos. Por um lado, a Comissão tem de calcular os custos líquidos da missão de serviço público conferida à TV2 e verificar se estes custos foram ou não sobrecompensados. Por outro lado, a Comissão deve investigar quaisquer elementos à sua disposição que sugiram que a TV2 diminuiu os preços nos mercados comerciais, tais como os da publicidade, tendo por objectivo reduzir as receitas dos seus concorrentes.
i) Custos líquidos do serviço público - Sobrecompensação
(104)
Ao aplicar o critério da proporcionalidade, a Comissão deve em primeiro lugar determinar os custos do SIEG. Como a TV2 desenvolve também actividades comerciais, deve manter as contas das suas diferentes actividades separadas. Desde 2001, a TV2 foi legalmente obrigada a manter separadas as contas do seu serviço público e das suas actividades comerciais.
(105)
Em segundo lugar, ao calcular os custos líquidos, a Comissão tem de deduzir dos custos brutos do serviço público todos os benefícios líquidos decorrentes da exploração comercial da actividade de serviço público. Para efeitos da investigação em causa, as autoridades dinamarquesas forneceram dados em conformidade com o método apresentado no ponto 56 da Comunicação relativa à radiodifusão, a fim de demonstrar as receitas das actividades de serviço público e das actividades comerciais da TV2. Os dados revelam que a maior parte das actividades comerciais da TV2 partilharam os mesmos factores de produção das actividades de serviço público (33). Como consequência, não foi possível afectar de forma coerente quaisquer custos a estas actividades comerciais. Nesses casos, a Comissão deduz as receitas líquidas da exploração comercial a fim de calcular os custos líquidos do serviço público. As actividades comerciais de internet constituem as únicas actividades que podem ser consideradas separáveis das actividades de serviço público. Os prejuízos que a TV2 realizou nas actividades comerciais via internet desde o seu início em 1997 elevam-se a 11,3 milhões de coroas dinamarquesas.
(106)
Por último, a Comissão deve apreciar se as medidas estatais, no seu conjunto, não ultrapassam os custos líquidos do SIEG.
(107)
Deste modo, no caso em apreço, a Comissão deduziu as receitas geradas pelas actividades de serviço público (receitas de publicidade e outras receitas comerciais) dos custos brutos de serviço público a fim de obter os custos líquidos do serviço público. Por conseguinte, o financiamento público em numerário foi deduzido dos custos líquidos do serviço público. Este cálculo é apresentado no quadro 1:
Quadro 1
Custos do serviço público e medidas de compensação 1995-2002 de acordo com a contabilidade
(em milhões de coroas dinamarquesas)
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Custos brutos do serviço público
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento em digitalização (34)
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Receitas líquidas de publicidade
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Outras receitas
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Custos líquidos do serviço público
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Taxa de televisão/fundo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transferência aquando da liquidação do fundo da rádio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transferência aquando da liquidação do fundo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Diferença (custos líquidos menos compensação estatal)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Tal como pode deduzir-se do quadro 1, o financiamento ultrapassa os custos em 628,2 milhões de coroas dinamarquesas (84,3 milhões de euros).
(109)
A Comissão observa que a TvDanmark considera que também devem tomar-se em consideração, na avaliação da sobrecompensação, as restantes medidas a favor da TV2, como, por exemplo, a isenção do pagamento de juros e de impostos e o acesso a uma frequência de cobertura nacional em condições favoráveis. Estes benefícios são resumidos no quadro 2:
Quadro 2
Benefícios estimados resultantes da isenção de impostos, de juros e da frequência de emissão
(em milhões de coroas dinamarquesas)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Isenção do imposto sobre as sociedades
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Juros majorados do empréstimo para a constituição da empresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Direitos da frequência de emissão (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
A Comissão concorda com o facto de estas medidas deverem ser tomadas em consideração no presente caso. Contudo, para efeitos do cálculo da sobrecompensação, não se afigura adequado inclui-los no cálculo do quadro 1. Em conformidade com a posição da Comissão no processo RAI (36), estes benefícios adicionais podem ser considerados como custos compensatórios que de outro modo deveriam ter sido financiados. Assim, para feitos do cálculo da proporcionalidade do financiamento estatal dos custos da missão de serviço público, estes benefícios adicionais não devem ser incluídos, uma vez que pagar os custos em causa teria aumentado a proporcionalidade dos custos iniciais do serviço público conferido à TV2. Para efeitos do resultado líquido, não se verificaria qualquer diferença. Todavia, quando tal acontece, deve garantir-se que esses benefícios se destinaram apenas à missão de serviço público e não às actividades comerciais. Este último ponto é abordado nos considerandos 128 a 130.
(111)
O Governo dinamarquês avança alguns argumentos para justificar o montante da sobrecompensação. Em primeiro lugar, considera que o excedente reflecte um retorno razoável das actividades da TV2. Em segundo lugar, alega que foi necessário mobilizar capital a fim de permitir que a TV2 absorvesse as flutuações das receitas de publicidade, salvaguardando desta forma o cumprimento da missão de serviço público atribuída à TV2. Em terceiro lugar, alega que agiu como um investidor privado no mercado aquando da mobilização de capital, uma vez que foi necessário optimizar a estrutura de capital da TV2.
(112)
Quanto ao primeiro argumento, as autoridades dinamarquesas alegam que o capital foi necessário para constituir uma reserva contra eventuais flutuações das receitas de publicidade. As autoridades dinamarquesas avançam o argumento de que em 1996 o serviço nacional de auditoria declarou no seu relatório que a TV2 devia constituir capital para poder fazer face às flutuações das receitas de publicidade.
(113)
A Comissão reconhece que pode ser necessário que as empresas mantenham tais reservas para salvaguardar o cumprimento da missão de serviço público que lhes foi atribuída. A Comissão considera que desde que a sobrecompensação não ultrapasse 10 % da compensação anual pode ser transferida para o ano seguinte. Contudo, essa reserva deve ser estabelecida para um objectivo específico e, além disso, deve ser regularizada em pontos fixos do tempo aquando do reembolso da sobrecompensação estabelecida. Isto garantiria que não é conferida qualquer vantagem injustificada ao organismo de radiodifusão de serviço público. A Comissão observa que, no caso presente, não foi constituída uma reserva específica desse tipo, mas que o capital foi acumulado sob a forma de capital. Este, pelo contrário, pode ser utilizado para qualquer objectivo que ultrapasse a salvaguarda da missão de serviço público.
(114)
As autoridades dinamarquesas alegam ainda que a TV2 não teria conseguido fazer face a reduções súbitas das receitas de publicidade, tal como a diminuição que se verificou em 1999. Neste ano, a TV2 registou uma diminuição das suas receitas de publicidade de 104 milhões de coroas dinamarquesas, ou seja, 9,3 % em relação ao ano anterior. Contudo, o montante das receitas provenientes das taxas de televisão aumentou no mesmo ano 57 milhões de coroas dinamarquesas, isto é, 16 % em relação ao ano anterior. A TV2 reduziu também os seus custos de programação, como qualquer outro organismo de radiodifusão comercial o teria feito quando regista uma diminuição das suas receitas. Globalmente, o excedente anual da TV2 diminuiu, tendo no entanto sido ainda rentável e a TV2 não teve em momento algum de utilizar as suas reservas. Como resultado, o capital que tinha sido mobilizado não teria sido na prática necessário para a TV2.
(115)
Deste modo, a Comissão considera que o excedente que foi constituído não era necessário para o funcionamento adequado da TVA. Além disso, no caso de ter sido considerado necessário criar um amortecedor contra eventuais reduções das receitas de publicidade, um meio apropriado teria sido criar uma reserva transparente e não deixando excedentes em acumulação na empresa. Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar o primeiro argumento das autoridades dinamarquesas.
(116)
Como segundo argumento, as autoridades dinamarquesas alegam que agiram na sua capacidade de accionista único, quando reinvestiram os lucros anuais da TV2, e que os lucros reflectem um retorno razoável em relação às actividades da TV2.
(117)
Em conformidade com a jurisprudência estabelecida do Tribunal de Justiça, a Comissão deve, por conseguinte, determinar se em circunstâncias semelhantes um investidor privado de dimensão comparável à das entidades administrativas do sector público podia ter esperado realizar injecções de capital do mesmo nível (37).
(118)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que foi o Estado dinamarquês que decidiu estabelecer a TV2 com empréstimos em vez de capital próprio. Posteriormente, concedeu também empréstimos ao funcionamento à TV2. Uma vez que a Dinamarca é o único accionista da empresa, o Estado dinamarquês é tanto o primeiro credor como o último a ser reembolsado em caso de liquidação. Do ponto de vista de um investidor, o Estado dinamarquês poderia ter procurado o melhor retorno possível para o seu investimento, quer sob a forma de juros relativamente ao empréstimo, quer a devolução do capital investido.
(119)
A Comissão salienta que, ao longo de todo o período de referência, a Dinamarca renunciou ao seu direito de receber juros e de ser reembolsada. Em vez disso, a TV2 conseguiu acumular capital próprio e continuou a beneficiar de um empréstimo sem juros nem amortização, tendo tido como resultado um capital excedentário significativo que não se destinou a qualquer objectivo específico. Além disso, o Estado dinamarquês não solicitou qualquer retorno pelo capital que se tinha acumulado. Na realidade, a Dinamarca evitou solicitar o retorno normal do seu investimento, ao contrário do que um proprietário normal de uma empresa ou um credor teriam feito.
(120)
No que diz ao comportamento do Estado dinamarquês, a Comissão observa o seguinte: durante os dois primeiros anos do período de referência, o Estado manteve uma parte das receitas geradas pelas actividades da TV2 num fundo específico, o fundo TV2, que era uma entidade independente da TV2. A maior parte das receitas do fundo era anualmente transferida para a TV2 com base num orçamento estabelecido pelo ministro da Cultura. O excedente foi, contudo, deixado no fundo. Assim, o Estado parecia ter considerado adequado transferir apenas o montante necessário para cobrir os custos anuais da TV2 sem lhe permitir manter também um retorno excessivo.
(121)
A Comissão nota que o Fundo TV2 foi liquidado em 1997 e que a TV2 foi autorizada a manter o excedente. Não concorda que a decisão do ministro da Cultura de permitir à TV2 um maior grau de liberdade financeira possa ser tratada como equivalente a uma decisão pronunciada pelo Estado enquanto investidor para dar início ao reinvestimento de eventuais excedentes na TV2.
(122)
A Comissão considera, por conseguinte, que uma vez que no caso presente nenhum investidor recebeu qualquer retorno é desnecessário tomar em consideração qualquer retorno de capital no cálculo dos custos líquidos da TV2.
(123)
A Comissão não pode aceitar os critérios alegados pelas autoridades dinamarquesas para demonstrar que agiram como um investidor privado quando reinvestiram o excedente anual na TV2. As autoridades dinamarquesas utilizam o retorno sobre o volume de negócios como critério para avaliar o desempenho da TV2. Deve sublinhar-se no caso presente que as autoridades dinamarquesas financiam já a TV2, uma vez que disponibilizam recursos significativos para cobrir parte dos seus custos de funcionamento. O nível destes recursos influencia directamente os lucros que a TV2 pode gerar. É duvidoso se é significativo avaliar o rácio em casos em que o Estado age, simultaneamente, como fonte de financiamento e investidor. Como o nível do financiamento estatal não depende dos custos, pode ser melhorado simplesmente através do aumento do montante do financiamento estatal. Todavia, uma vez que o excesso de financiamento conduz normalmente à ineficiência e a uma maior utilização de recursos estatais, não é de modo algum seguro que o aumento do financiamento estatal produzirá os correspondentes maiores lucros.
(124)
A Comissão considera no entanto que não se pode considerar que as autoridades dinamarquesas agiram como um investidor privado numa economia de mercado. Por conseguinte, não se pode considerar que as autoridades dinamarquesas tenham agido de forma a ter procurado cuidadosamente e analisado qual o investimento que poderia ter maximizado o seu retorno. Além disso, o excedente não foi também transferido para o capital próprio da TV2 em termos transparentes na sequência de uma decisão expressa e para um objectivo específico em conformidade com as regras relativas às transferências de capital. Tal como anteriormente referido, as autoridades dinamarquesas não solicitaram qualquer retorno do seu investimento e o seu reinvestimento do excedente anual da TV2 não se baseou em qualquer estratégia de «um investidor numa economia de mercado».
(125)
A única excepção é a injecção de capital para efeitos de investimento na digitalização do equipamento de produção da TV2. A Comissão observa que as autoridades dinamarquesas alegam que este capital não pode ser considerado capital disponível. Segundo a contabilidade anual da TV2 de 1997, o «Medieforliget» decidiu que a TV2 devia digitalizar o seu equipamento de produção até ao final de 2000. Foram reservados 300 milhões de coroas dinamarquesas para a digitalização da TV2 e das estações regionais. Em 1997, foram transferidos 167 milhões de coroas dinamarquesas para a TV2 para este efeito. Assim, a Comissão concorda que a transferência foi efectuada através de uma decisão clara e para um objectivo específico.
(126)
No entanto, esta reserva apenas foi parcialmente utilizada de acordo com essa decisão. No final de 2000, quando a digitalização deveria ter sido finalizada, a TV2 tinha apenas investido 14,3 milhões de coroas dinamarquesas do montante total de 167 milhões. No final do período de referência, apenas tinham sido realmente investidos um total de 95 milhões de coroas dinamarquesas em equipamento de digitalização. Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2003, foram liberados os restantes 72 milhões de coroas desta reserva e estão consequentemente à disposição da TV2 para a utilização para qualquer objectivo que pretenda. Assim, a Comissão considera que a parte restante do montante, que, na realidade, é igual a qualquer outra fonte de financiamento líquida dos custos de exploração da TV2, pode constituir uma sobrecompensação. Esta parte remanescente será assim tomada em consideração no cálculo da sobrecompensação supramencionada.
(127)
Tendo em conta os argumentos anteriores, a Comissão conclui que no que se refere à primeira parte da apreciação da proporcionalidade na realidade a TV2 recebeu uma sobrecompensação de 628,2 milhões de coroas dinamarquesas (84,3 milhões de euros).
(128)
Tal como explicado na introdução, a TV2 realiza igualmente um certo número de actividades comerciais. Tendo em conta as actividades totais da TV2, estas são bastante marginais. Os custos destas actividades comerciais foram atribuídos com base no método apresentado na Comunicação relativa à radiodifusão, pelo que não se realizou uma afectação completa dos custos. No que se refere à vantagem de que a TV2 beneficia de acesso à frequência de transmissão, a Comissão observa que esta está inevitavelmente associada à missão de serviço público. A Comissão considera também que os custos de financiamento (benefícios em termos juros) podem ser plenamente atribuídos às actividades de serviço público.
(129)
A fim de neutralizar o efeito da isenção fiscal de que beneficiam as actividades de serviço público, 30 % dos lucros das actividades comerciais são transferidos para o serviço público. Tal só aconteceu desde 2001. Assim, a Comissão reconhece que pode ter existido uma distorção no mercado da radiodifusão, na medida em que a TV2 não teve de tomar em consideração a taxa do imposto sobre a sociedade na fixação dos seus preços comerciais. Contudo, para o futuro, o benefício deve deixar de existir, dado que a parte da transferência corresponde à taxa do imposto efectiva, devido a este mecanismo de «neutralização». Quanto ao passado, tal não coloca quaisquer problemas no estabelecimento do montante da sobrecompensação, uma vez que as receitas totais destas actividades comerciais foram utilizadas para reduzir os custos líquidos do serviço público.
(130)
A TV2 desenvolveu actividades comerciais na internet com prejuízo. Uma vez que estas actividades não são abrangidas pelo âmbito da missão de serviço público da radiodifusão, não é possível qualquer financiamento estatal. Além disso, uma vez que não existem quaisquer outras actividades desenvolvidas numa base «autónoma», não se verificam excedentes a nível das actividades comerciais de forma a cobrir os prejuízos na internet.
ii) Comportamento restritivo da concorrência em mercados comerciais
(131)
Tal como indicado na Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão considera que o comportamento dos organismos de radiodifusão de serviço público que restringe a concorrência não pode ser considerado necessário para o preenchimento das funções de serviço público. No ponto 58 da Comunicação refere-se que «os organismos de radiodifusão de serviço público, na medida em que receitas mais baixas são cobertas por auxílios estatais, podem ter um incentivo para reduzir os preços de publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes […]. Quando um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente teria normalmente de suportar numa situação semelhante, tal prática indicaria a presença de sobrecompensação das obrigações de serviço público».
(132)
A TvDanmark forneceu informações que mostram que não pode cobrir os custos autónomos das suas operações de TV através dos preços que a TV2 cobra. A TvDanmark compara os seus custos com os preços TRP 21-50 que a TV2 tem cobrado.
(133)
Para que esta comparação seja válida, a Comissão deve, numa primeira fase, determinar se a TvDanmark pode ou não ser considerada como encontrando-se numa situação semelhante à da TV2 e se é um operador eficiente.
(134)
Em primeiro lugar, a Comissão deve verificar se a TvDanmark se encontra numa situação semelhante à da TV2. A Comissão observa o seguinte: a taxa de audiência da TV2 situa-se aproximadamente em 35 %, enquanto o valor correspondente para a TvDanmark é de cerca de 15 %. As proporções do mercado da publicidade divergem também de forma significativa. A quota de mercado da TV2 situa-se em aproximadamente 60 %, enquanto a quota de mercado da TvDanmark é de cerca de 8 %. O volume de negócios da publicidade da TV2 foi aproximadamente cinco vezes superior ao da TvDanmark. Além disso, a TV2 é a única estação a atingir 100 % da população, enquanto a TvDanmark2 tem uma cobertura de 77 % e a TvDanmark1 ainda menos. Tendo em conta esta situação, a TvDanmark não pode ser directamente comparada à TV2.
(135)
Em segundo lugar, a Comissão deve estabelecer se a TvDanmark é um operador de mercado eficiente. Um operador eficiente pode ser identificado através de uma análise dos rácios de contabilidade geralmente utilizados e de uma comparação dos resultados do operador com os resultados médios gerados no Estado-Membro. A análise deve tomar em consideração a dimensão diferente das empresas e a sua estrutura específica a nível dos custos. Contudo, tal como já estabelecido supra, não se pode afirmar que os operadores no mercado dinamarquês se encontram numa situação similar a fim de permitir uma comparação directa com os rácios de desempenho. Por conseguinte, a Comissão considera que no caso em apreço não se figura apropriada uma análise desses rácios no mercado dinamarquês.
(136)
Por seu lado, a Comissão analisou os dados relativos ao desempenho financeiro da TvDanmark e da SBS Broadcasting. Em resultado da sua análise, a Comissão não pode estabelecer com segurança se os prejuízos incorridos resultam de elevados custos iniciais necessários para o arranque das actividades que a TvDanmark ainda não conseguiu recuperar ou se a TvDanmark não opera na realidade com eficiência. Apesar dos vários pedidos, a Comissão não conseguiu obter dados relativos ao desempenho financeiro do terceiro operador, a TV3, a fim de permitir uma comparação com o terceiro operador no mercado. Consequentemente, a Comissão não pode concluir com segurança se os prejuízos da TvDanmark resultam do comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços ou se são causados por outros factores influenciados pela TvDanmark.
(137)
Deste modo, uma vez que não pode estabelecer-se com segurança se a TvDanmark é um operador eficiente e, uma vez que não é possível uma comparação directa dos dois operadores, a Comissão considera que a avaliação realizada não é concludente no presente caso. Por conseguinte, analisou as políticas de fixação de preços da TV2 e os dados disponíveis relativos ao mercado da publicidade com grande profundidade a fim de avaliar se a TV2 actuava tendo em vista maximizar as suas receitas de publicidade durante o período de referência.
(138)
Em primeiro lugar, a Comissão comparou os preços dos dois operadores e analisou as políticas de fixação de preços da TV2, centrando-se no período de 1998-2002, momento em que, segundo o autor da denúncia, a TV2 começou a reduzir os preços no mercado da publicidade. Em segundo lugar, analisou os gastos dinamarqueses em publicidade com a UE e os outros países escandinavos em particular. Em terceiro lugar, procedeu a uma análise dos preços de contacto em todos os países escandinavos e em relação a todos os tipos de meios de comunicação.
(139)
O comportamento da TV2 no mercado da publicidade está a ser investigado pelas autoridades dinamarquesas responsáveis pela concorrência. A apreciação que se segue não prejudica o resultado da referida investigação.
(140)
As quotas de audiência e a composição, o conteúdo da programação, as regras relativas ao espaço de publicidade e o mecanismo de financiamento dos canais constituem todos factores que afectam a natureza da concorrência no mercado da publicidade. Como resultado, os preços variam também entre os diferentes organismos de radiodifusão. Os canais vendem também uma gama de «produtos» diferenciada que atingem preços diferentes (38).
(141)
Os preços cobrados pelos canais incluem descontos significativos. Por conseguinte, não é relevante comparar os preços de tabela em termos de publicidade televisiva. A publicidade televisiva funciona predominantemente (aproximadamente 90 % de toda a publicidade a nível nacional) mediante acordos anuais segundo os quais os canais de televisão concedem reduções anuais. Além disso, são concedidos outros descontos (para novas empresas publicitárias, faixas horárias de publicidade menos atractivas, reduções adicionais em termos de volume, etc.). As «agências de comunicação» negoceiam e concluem estes acordos.
(142)
A fim de comparar as diferentes estações, deve estabelecer-se uma média dos diferentes preços cobrados. O quadro que se segue apresenta os preços médios do grupo-alvo TRP 21-50. Estes preços foram calculados dividindo o volume de negócios dos spots publicitários nacionais das estações relevantes pelo número de TRP 21-50 nacionais contratados (39):
Quadro 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Diferença (EUR)
197
139
112
130
114
CPP da TVDanmark em percentagem de CPP da TV2 (40)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
CPP médio da TV2 para TRP 21-50 ponderado com a cobertura (0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
CPP da TVDanmark em percentagem do CPP ponderado da TV2
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
De acordo com os dados supramencionados, o preço da TvDanmark para TRP 21-50 é aproximadamente de 30-40 % inferior ao da TV2. Tal como a Comissão estabeleceu na sua decisão relativa aos auxílios estatais a favor da France 2 e da France 3, existe uma relação positiva entre o número médio de contactos e o preço líquido médio por contacto no mercado publicitário televisivo (41). Por conseguinte, uma diferença de preços entre organismos de radiodifusão poderia explicar-se através da sua capacidade relativa para atrair espectadores. Neste tipo de situações, é relevante estabelecer se a diferença de preços existente reflecte ou não as condições do mercado.
(144)
Em contraste com a situação no processo francês, no caso presente só podem ser analisadas observações relativamente a dois operadores. Consequentemente, a inclinação da linha da regressão linear será calculada com base nos preços destes dois operadores e terá pouca importância do ponto de vista estatístico. Por conseguinte, não será possível chegar a quaisquer conclusões sobre se a inclinação da linha é ou não «adequada».
(145)
Por conseguinte, a fim de verificar se se pode afirmar ou não que as diferenças de preços efectivas entre os dois operadores reflectem as condições de mercado, foi aplicado um factor de correcção para tentar neutralizar a posição superior da TV2 no mercado. Este factor de ponderação resultou dos cálculos das agências publicitárias e reflecte a diferença de cobertura que se pode conseguir no grupo-alvo adquirindo 100 TRP 21-50 da TvDanmark e da TV2. A TvDanmark tem, em média uma cobertura ligeiramente inferior a 70 % do que a TV2 (ao adquirir 100 TRP 21-50). Ao aplicar este factor, os preços são mais convergentes. Há que assinalar que, de todas as maneiras, o preço da TV2 continuar a ser ligeiramente superior ao da TvDanmark. Por conseguinte, afigura-se que a diferença de preços reflecte as condições de mercado. No entanto, esta conclusão deve ser tratada com precaução, uma vez que não podemos esquecer que esse factor de ponderação não tem em conta todas as diferenças entre as estações emissoras.
(146)
A Comissão observa também que o autor da denúncia alega que a concorrência efectiva no mercado publicitário televisivo não se reflecte nos preços de tabela nem nos preços médios GRP e TRP como supramencionados. Por outro lado, a TvDanmark alega que os operadores estão efectivamente em concorrência nos denominados preços marginais. Estes preços marginais teriam surgido da posição superior da TV2 no mercado. A fim de que os publicitários atinjam os seus objectivos de campanha, teriam de adquirir uma certa fracção de «rating points» exclusivamente à TV2. Nestas unidades, denominadas infra-marginais, não se verifica qualquer concorrência, e a TV2 conseguiu desta forma ganhar lucros excessivos. Como resultado, os operadores estão em concorrência nos restantes «rating points» e nos preços marginais. A TvDanmark alega que estes preços foram ainda mais baixos dos que os preços médios que constam nos quadros anteriores.
(147)
Deixando de lado o problema de saber até que ponto esta afirmação é correcta, a Comissão considera que seria possível um comportamento desse tipo devido à posição forte da TV2 no mercado. Contudo, a presente investigação deve determinar se o comportamento da TV2 no mercado publicitário foi tal que esta não tentou maximizar as suas receitas. Quanto a este aspecto, não pode excluir-se que a TV2 tenha mantido os seus preços baixos a fim de conservar uma quota de mercado elevada, o que não significa que a empresa não tentará obter o máximo de receitas.
(148)
Foi estabelecido que os preços da TV2 foram superiores aos preços da TvDanmark durante o período de referência. É igualmente óbvio que, apesar dos aumentos dos preços de tabela, o nível dos preços efectivos diminuiu durante este período. A TV2 aumentou significativamente o nível dos descontos que concedeu.
(149)
Contudo, com base numa análise dos preços, não pode estabelecer-se que a evolução dos preços contribuiu ou não de forma real para diminuir as receitas totais provenientes da publicidade, aumentando dessa forma a necessidade de financiamento estatal. Para abordar esta questão, a Comissão analisou o comportamento a nível da fixação dos preços por parte da TV2 e as consequências deste comportamento para o nível global das receitas publicitárias que a TV2 registou.
(150)
Tal como a seguir se explica, durante o período de referência a TV2 aplicou uma série de aumentos e de reduções dos preços (através de descontos mais elevados). O quadro que se segue apresenta uma panorâmica da evolução do nível global das receitas de publicidade da TV2 durante o período compreendido entre 1998-2002, durante o qual o autor da denúncia alega que a TV2 diminuiu os preços no mercado dinamarquês:
Quadro 4
(milhões de coroas dinamarquesas)
1998
1999
2000
2001
2002
Receitas de publicidade a nível nacional
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
Em 1997, a TV2 tomou a decisão estratégica de não expandir a utilização de capacidades, tendo no entanto aumentado os seus preços em 1998. Verificou-se um outro aumento de preços em 1999. As autoridades dinamarquesas alegam que em 1999 a concorrência se tinha tornado tão intensa que a TV2 registou dificuldades em resultado dos aumentos de preços, tendo as suas receitas publicitárias diminuído cerca de 10 % em relação ao ano anterior.
(152)
Em 2000, a TV2 previa que a concorrência se intensificasse significativamente e não aumentou os seus preços. Na realidade, os preços reais diminuíram, devido ao novo sistema de reduções introduzido pela TV2. Como consequência, a TV2 expandiu a utilização das suas capacidades em mais 33 % em relação ao ano anterior. No entanto, as medidas em termos de fixação de preços conduziram ao aumento de 8,4 % do volume de negócios proveniente da publicidade da TV2 a nível nacional. Em 2001, a TV2 aumentou uma vez mais os seus preços. Apesar do aumento dos preços, as receitas provenientes da publicidade e a utilização de capacidades diminuíram para o nível de 1999. Em 2002, a TV2 aplicou uma outra redução de preços e verificou-se uma ligeira diminuição no volume de negócios total nesse ano. Todavia, o volume de negócios relativamente ao mercado global da publicidade diminuiu ainda mais.
(153)
Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que a utilização de reduções extensivas deu origem a uma diminuição do nível efectivo dos preços. A TV2 conseguiu compensar essa diminuição de preços expandindo a utilização das capacidades. Uma vez que os seus concorrentes não dispõem da mesma reserva de capacidade, não tiveram a mesma oportunidade. A fim de sobreviver no mercado, tiveram de acompanhar o comportamento da TV2. Durante anos, quando a TV2 aumentou os seus preços, o seu volume de negócios proveniente da publicidade diminuiu. Quando a TV2 reduziu os seus preços conseguiu aumentar o seu volume de negócios total. Por conseguinte, a Comissão conclui que as reduções de preços aplicadas pela TV2 deram efectivamente origem a receitas globais mais elevadas. Como consequência, o comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços não indicaria que a empresa não tentou maximizar as suas receitas.
(154)
Uma comparação dos preços entre os operadores dinamarqueses e uma análise do comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços não fornece indicações quanto a saber se os preços globais no mercado publicitário televisivo dinamarquês foram demasiado baixos. Esse nível reduzido de preços podia resultar do facto de a TV2 ter utilizado a sua posição de líder para diminuir o nível global dos custos publicitários televisivos abaixo do nível competitivo.
(155)
Para abordar esta questão, a Comissão analisou os dados económicos relativos ao mercado publicitário em todos os países da UE, comparando-os com os da Dinamarca. Uma vez que a publicidade televisiva dinamarquesa pode ser mais facilmente comparável à de outros países nórdicos, a Comissão comparou igualmente os dados entre a Dinamarca e os outros países nórdicos (Finlândia, Suécia e Noruega) (42). Os dados principais relativos aos gastos em publicidade televisiva analisados são: 1) custos publicitários televisivos tal como expressos em proporção dos gastos publicitários totais; 2) custos publicitários televisivos per capita; 3) custos publicitários televisivos expressos em percentagem do PIB. O quadro 5 apresenta uma panorâmica destes dados essenciais (43):
Quadro 5
Principais dados relativos aos custos publicitários televisivos na Dinamarca, na UE e nos outros países nórdicos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Custos publicitários televisivos em percentagem dos custos publicitários totais
DK
UE
Países nórdicos
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Custos publicitários televisivos per capita (em euros)
DK
UE
Países nórdicos
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Custos publicitários televisivos em permilagem do PIB
DK
UE
Países nórdicos
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Fonte: Observatório Audiovisual Europeu, EuroStat.
(156)
Do quadro anterior pode deduzir-se que a percentagem da publicidade televisiva relativamente aos custos publicitários totais foi inferior na Dinamarca (27 %) em comparação com a média da UE (37 %). Contudo, os dados revelam também que existe uma divisão geral entre o Norte e o Sul da Europa (44). Nos Estados-Membros do Sul os custos publicitários televisivos são consideravelmente mais elevados do que nos Estados-Membros do Norte (45). Pode verificar-se a mesma tendência no que se refere aos custos publicitários televisivos em percentagem do PIB (46). Do mesmo modo, os custos publicitários televisivos per capita revelam uma grande diferença entre os Estados-Membros (47). Ao compararmos estes rácios no contexto dos países nórdicos, o padrão de gastos dos dinamarqueses está em conformidade com outros países nórdicos.
(157)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que não existe uma justificação clara e inequívoca de que a política de preços da TV2 pressionou sistemática e coerentemente o comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços.
(158)
O autor da denúncia apresentou igualmente dados relativamente a comparações dos preços de contacto [expressos em CPM (48)] entre diferentes países num mesmo tipo de comunicação e em todos os tipos de comunicação de um determinado país. Os dados do autor da denúncia comparam os custos de chegar a 1 000 pessoas com um anúncio nos meios de comunicação impressos ou na televisão na Dinamarca, na Noruega e Suécia (49).
(159)
Os dados revelam que a publicidade televisiva é menos dispendiosa na Dinamarca do que na Suécia e na Noruega (50), enquanto os meios de comunicação impressos são exactamente o contrário (51).
(160)
Contudo, a Comissão não pode verificar a fiabilidade dos dados fornecidos e não se dispõe de dados públicos. Por conseguinte, considerando que a informação é bastante limitada e não toma em consideração eventuais diferenças culturais, a Comissão não pode tirar quaisquer conclusões válidas sobre o nível dos preços de contacto para os diferentes meios de comunicação nos países escandinavos.
(161)
Assim, a Comissão chega à conclusão de que a TV2 tinha tido os preços mais elevados no mercado dinamarquês durante o período de referência, dado que podia fixar o preço dos seus produtos 15 a 40 % acima do dos seus concorrentes, consoante a dimensão do grupo-alvo relevante. Em comparação com a Suécia e com a Noruega, os preços são aproximadamente 20 % mais baixos na Dinamarca.
(162)
Tendo em conta estas análises, a Comissão chega à conclusão de que, de um ponto de vista dos auxílios estatais, não existem actualmente quaisquer provas que demonstrem que a TV2 não tentou maximizar as suas receitas publicitárias e que este comportamento teria conduzido a uma maior necessidade de financiamento estatal. De qualquer modo, a Comissão considera que uma eventual perda de receitas por parte da TV2 nas suas actividades publicitárias não ultrapassa o nível da sobrecompensação já estabelecido.
VI. Conclusão
(163)
Pelas razões anteriormente explicadas, a Comissão conclui que o auxílio abrangido pela presente investigação sobrecompensou a TV2 num montante que se eleva a 628,2 milhões de coroas dinamarquesas (84,3 milhões euros) e que este montante não é compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o, devendo por isso ser recuperado. No que diz respeito à pessoa junto da qual o montante deve ser recuperado, a Comissão nota que em Dezembro de 2003, quando a TV2 alterou o seu estatuto jurídico através da incorporação enquanto sociedade de responsabilidade limitada TV2/DANMARK A/S (a seguir denominada «TV2 A/S»), o montante total do benefício foi transferido para a TV2 A/S. Deste modo, o montante total da sobrecompensação beneficia agora a TV2 A/S, devendo ser por esta reembolsado. O montante da sobrecompensação foi calculado numa base anual partindo da situação no final de cada ano (31 de Dezembro). Esta data será aplicada para o cálculo dos juros,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido entre 1995 e 2002 à TV2/DANMARK sob a forma de recursos de taxas de televisão e outras medidas descritas na presente decisão é compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, à excepção de um montante de 628,2 milhões de coroas dinamarquesas.
Artigo 2.o
1. A Dinamarca tomará todas as medidas necessárias para recuperar o referido montante de 628,2 milhões de coroas dinamarquesas.
2. A devolução far-se-á sem demora em conformidade com os procedimentos previstos no direito nacional, desde que estes permitam a aplicação imediata e efectiva da presente decisão.
3. Os montantes a recuperar suportarão os juros ao longo do período compreendido entre a data em que os auxílios foram pela primeira vez colocados à disposição do beneficiário até à sua recuperação efectiva. Assim, os juros serão calculados numa base anual, a partir do primeiro ano em que se realizou pela primeira vez a sobrecompensação. Para os anos subsequentes, os juros serão pagos respectivamente em relação a todos os outros montantes de sobrecompensação concedidos nesse ano.
4. Os juros a recuperar em conformidade com o n.o 3 serão calculados de acordo com o procedimento estabelecido nos artigos 9.o e 11.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (52).
Artigo 3.o
A Dinamarca informará a Comissão no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão das medidas projectadas e já tomadas para lhe dar conformidade. Fornecerá as referidas informações mediante o questionário que figura no anexo à presente decisão.
Artigo 4.o
O Reino da Dinamarca é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 19 de Maio de 2004.