DECISÃO DA COMISSÃO
de 8 de Julho de 1999
relativa ao auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Kvaerner Warnow Werft GmbH
[notificada com o número C(1999) 2266]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos de EEE)
(1999/675/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui as Communidades Europeias e, nomeadamente, o primeiro período do n.o 2 do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Tendo em conta a Directiva 90/684/CEE do Conselho(1), de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval e a Directiva 92/68/CEE do Conselho(2), de 20 de Julho de 1992, que altera a Directiva 90/684/CEE relativa aos auxílios à construção naval,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as respectivas observações nos termos dos artigos supramencionados(3) e tendo em conta as referidas observações,
Considerando o seguinte:
I. Procedimento
(1) Mediante a recepção em 4 de Setembro de 1998 do relatório de controlo normal de 30 de Junho de 1998 relativo à capacidade de construção naval da Kvaerner Warnow Werft GmbH (em seguida denominada "KWW"), a Comissão foi informada que a KWW excederia a sua limitação da capacidade anual de 85000 tabc (toneladas de arqueação bruta compensada) no domínio da construção naval em 1998 e 1999. A produção prevista, conforme indicada no relatório, ascendia a 106945 tabc para 1998 e a 104560 tabc para 1999. Os serviços da Comissão enviaram uma carta às autoridades alemãs em 25 de Setembro de 1998, solicitando-lhes que fossem tomadas as medidas necessárias para garantir o respeito pela empresa deste limite de capacidade, devendo a Comissão ser informada do teor e do resultado dessas medidas. O Governo alemão respondeu por carta de 20 de Outubro de 1998.
(2) Por carta de 16 de Dezembro de 1998, a Comissão informou a Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE relativamente à não observância desta limitação da capacidade.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(4). A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem as respectivas observações relativas ao auxílio em causa.
(4) A Comissão recebeu observações neste contexto da parte dos terceiros interessados, tendo transmitido as mesmas à Alemanha para que se pronunciasse a este respeito. A Alemanha apresentou as suas observações por carta de 18 de Fevereiro de 1999.
(5) Os serviços da Comissão efectuaram uma visita normal de controlo ao estaleiro com um perito externo em 14 de Janeiro de 1999. Foi detectado que a produção efectiva da KWW em 1998 era muito superior ao indicado no relatório do controlo de 30 de Junho de 1998. A Comissão solicitou à Alemanha que apresentasse as suas observações sobre as conclusões da visita numa carta de 4 de Fevereiro de 1999. O Governo alemão transmitiu as suas observações por carta de 18 de Fevereiro de 1999.
(6) Após a Comissão ter reiterado o seu pedido neste sentido por carta de 1 de Março de 1999, a Alemanha confirmou, na sua carta de 19 de Março de 1999, as conclusões da Comissão no que se refere aos dados relativos à produção em 1998, tendo então indicado que a produção se elevava a 122414 tabc.
(7) Os serviços da Comissão realizaram uma nova visita de controlo ao estaleiro em 25 de Março de 1999 com um perito externo, a fim de verificar o excesso da produção em 1998. Foi confirmado que a produção da KWW em 1998 se cifrou em 122414 tabc, tendo a sua produção em 1997 ascendido a 93862 tabc, o que excedia igualmente o limite de capacidade. Foi indicado que a produção prevista para 1999 era de 109134 tabc.
(8) A presente decisão prende-se apenas com o facto de a KWW ter excedido a sua restrição da capacidade em 1998. A Comissão tenciona dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE no que diz respeito à não observância da limitação da capacidade em 1997. Este procedimento será objecto de uma decisão separada da Comissão.
II. Descrição pormenorizada do auxílio
(9) A comissão autorizou os auxílios à reestruturação em conformidade com a Directiva 90/684/CEE relativa aos auxílios à construção naval e a Directiva 92/68/CEE que altera a Directiva 90/684/CEE relativa aos auxílios à construção naval, a fim de permitir a reestruturação global do estaleiro Kvaerner Warnow Werft GmbH, situado no território da antiga República Democrática Alemã, tendo as suas decisões na matéria sido comunicadas à Alemanha mediante as suas cartas de 3 de Março de 1993 (N 692/D/91), 17 de Janeiro de 1994 (N 692/J/91), 20 de Fevereiro de 1995 (N 1/95), 18 de Outubro de 1995 (N 637/95) e 11 de Dezembro de 1995 (N 797/95). O auxílio foi autorizado sob reserva de uma restrição da capacidade de 85000 tabc por ano, cuja observância é controlada pela Comissão.
(10) O estaleiro Warnow Werft, situado em Rostock-Warnemünde (Meclemburgo - Pomerânia Ocidental), Alemanha, foi vendido pela Treuhandanstalt ao grupo de construção naval anglo-norueguês Kvaerner as em Outubro de 1992. Nos termos do ponto 27 do contrato de venda, transmitido pela Alemanha à Comissão para efeitos de análise e autorização, mediante carta de 30 de Outubro de 1992, a Kvaerner comprometeu-se, até 31 de Dezembro de 2005 e no que se refere ao estaleiro de Warnow, a não ultrapassar a sua capacidade anual de construção naval de 85000 tabc, a não ser que os requisitos baseados no Tratado CE se tornassem menos restritivos.
(11) A Directiva 92/68/CEE que altera a Directiva 90/684/CEE prevê uma derrogação às regras em matéria de auxílios ao funcionamento, aplicáveis aos outros estaleiros comunitários, a favor dos estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã a fim de lhes permitir proceder urgentemente a uma reestruturação global e tornarem-se competitivos. Na sequência da privatização da Warnow Werft, a Comissão autorizou auxílios à reestruturação a favor do referido estaleiro, repartidos em quatro fracções, em conformidade com as Directivas 90/684/CEE e 92/68/CEE. O montante total dos auxílios autorizados pelas diversas decisões foi o seguinte:
N 692/D/91 - Carta da Comissão de 3 de Março de 1993 (SG (93) D/4052)
- 45,5 milhões de marcos alemães de auxílios ao funcionamento,
- 82,4 milhões de marcos alemães de auxílios ao funcionamento sob a forma de isenção de compromissos anteriores,
- 127,5 milhões de marcos alemães de auxílios ao investimento,
- 27,0 milhões de marcos alemães de auxílios ao encerramento
N 692/J/91 - Carta da Comissão de 17 de Janeiro de 1994 (SG (94) D/567)
- 617,1 milhões de marcos alemães de auxílios ao funcionamento
N 1/95 - 20 de Fevereiro de 1995 (SG (95) D/1818)
- 222,5 milhões de marcos alemães de auxílios ao investimento
N 637/95 - Carta da Comissão de 18 de Outubro de 1995 (SG (95) D/12821)
- 66,9 milhões de marcos alemães de auxílios ao investimento
N 797/95 - Carta da Comissão de 11 de Dezembro de 1995 (SG (95) D/15969)
- 58 milhões de marcos alemães de auxílios ao investimento
Consequentemente, o montante total dos auxílios abrangidos por estas decisões cifrava-se em 372,5 milhões de euros de auxílios ao funcionamento (745 milhões de marcos alemães), 237,45 milhões de euros de auxílios ao investimento (474,9 milhões de marcos alemães) e 13,5 milhões de euros de auxílios ao encerramento (27 milhões de marcos alemães). Por conseguinte, os auxílios ascendem, na sua totalidade, a 623,45 milhões de euros (1246,9 milhões de marcos alemães).
(12) O auxílio foi autorizado na condição de a capacidade anual de construção naval não exceder 85000 tabc. A limitação de capacidade figura não só no contrato de venda notificado (ponto 27) relativo à privatização da Warnow Werft, mas igualmente nas decisões acima referidas da Comissão que autorizam estes auxílios. Nas decisões da Comissão comunicadas à Alemanha por cartas de 17 de Janeiro de 1994, 20 de Fevereiro de 1995, 18 de Outubro de 1995 e 11 de Dezembro de 1995, foi claramente estabelecido que a Comissão seria obrigada a exigir a recuperação dos auxílios concedidos se a restrição da capacidade não fosse respeitada.
(13) Aquando do início do procedimento, a Comissão observou que a principal condição para a autorização do auxílio consistiu numa limitação da capacidade de produção anual de 85000 tabc. Este limite foi fixado a fim de compensar os efeitos de distorção do auxílio no sector da construção naval. De acordo com o relatório de controlo normal de 30 de Junho de 1998 sobre a capacidade de construção naval da Kvaerner Warnow Werft GmbH, o estaleiro excederia a sua limitação anual da capacidade de construção naval de 85000 tabc em 1998 com a produção de 106945 tabc e novamente em 1999, com a produção de 104560 tabc. Estas informações revelaram a não observância de uma condição fundamental para a autorização do auxílio.
(14) Por este motivo, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o auxílio por ela autorizado com vista a permitir a reestruturação e a continuidade da exploração do estaleiro situado no território da antiga República Democrática Alemã, a Warnow Werft, mediante as suas decisões comunicadas à Alemanha por cartas de 3 de Março de 1993 (N 692/D/91), 17 de Janeiro de 1994 (N 692/J/91), 20 de Fevereiro de 1995 (N 1/95), 18 de Outubro de 1995 (N 637/95) e 11 de Dezembro de 1995 (N 797/95) continuar a ser compatível com o mercado comum.
III. Observações dos interessados
(15) A Comissão recebeu observações da KWW, de um Estado-Membro (Dinamarca), da Federação da indústria dinamarquesa (Dansk Industri) e da Associação de estaleiros dinamarqueses (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark).
(16) As observações formuladas pela KWW centram-se em cinco argumentos principais. A KWW apresenta como primeiro argumento o facto de nunca lhe ter sido imposta uma limitação da capacidade anual de 85000 tabc. A única condição imposta sobre a empresa aquando da autorização do auxílio era a de que o novo estaleiro a ser construído deveria permitir uma eventual produção de 85000 tabc em 31 de Dezembro de 1995 e que não deviam ser alterados determinados critérios em matéria de configuração (estrangulamentos) do estaleiro que limitavam a sua produção. Estes "estrangulamentos" ao longo da linha de produção eram considerados factores decisivos que determinavam a capacidade de produção do estaleiro.
(17) Foi só na sua decisão de 18 de Outubro de 1995 que a Comissão aludiu pela primeira vez à produção do estaleiro da seguinte forma: "Será necessário um controlo posterior a fim de assegurar, conforme comprovado pelos dois relatórios de controlo da produção recebidos até à data pela Comissão, que a produção efectiva e projectada respeite a limitação da capacidade. O Governo alemão assumiu um compromisso no sentido de que o estaleiro respeitará a sua limitação da capacidade". De acordo com a KWW, o primeiro período significa que, durante o prazo de vigência da limitação da capacidade, a configuração do estaleiro não pode ser alterada. O referido período também faz alusão, pela primeira vez, à produção efectiva e projectada que deverá respeitar o limite de capacidade. Aquando do compromisso assumido pelo Governo alemão, segundo o qual o estaleiro respeitaria a limitação da capacidade, a KWW interpretou este compromisso no sentido de que era apenas necessário assegurar o respeito dos planos de investimento. Em todo o caso, esta primeira referência ao controlo da produção não é formulada como uma condição.
(18) Consequentemente, segundo as duas primeiras decisões da Comissão, por "limitação da capacidade" deve entender-se que a configuração e as instalações do estaleiro devem ser concebidas de determinada forma, não podendo sofrer alterações. Esta configuração do estaleiro é conducente a uma capacidade de produção limitada. Além disso, não é certo que a limitação da capacidade de 85000 tabc fosse uma condição para a autorização do auxílio. A única condição de autorização prendia-se com a necessidade de as instalações de produção examinadas e aprovadas serem mantidas em conformidade com o delineado nos planos de investimento.
(19) Em segundo lugar, a KWW argumenta que, que nos termos do n.o 2, alínea c), do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CEE do Conselho(5), e ao abrigo das decisões da Comissão relativas à autorização do auxílio, eram possíveis e autorizados os aumentos da capacidade devido ao incremento da produtividade para além dos níveis previstos pelo perito da Comissão até ao termo do período de reestruturação.
(20) O n.o 2 do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CEE estabelece as condições em matéria de compatibilidade dos auxílios ao funcionamento concedidos aos estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã com o mercado comum. A sua alínea c) prevê que o Governo alemão deve proceder a uma redução de capacidade real e irreversível igual a 40 % líquidos da capacidade existente em 1 de Junho de 1990.
(21) O Tribunal de Primeira Instância interpretou o conceito de "irreversibilidade" no seu acórdão proferido em 22 de Outubro de 1996 no âmbito do Processo T-266/94(6), Skibsvaerftsforeningen e outros/Comissão, no sentido de que a capacidade pode ser aumentada, a partir do termo da reestruturação após cinco anos, com o acordo da Comissão, ou após dez anos, sem esse acordo, respectivamente. Na opinião da KWW, esta interpretação significa que as instalações de produção que foram acordadas e definidas em conjunto com a Comissão e os "estrangulamentos" técnicos autorizados pela Comissão, bem como os "estrangulamentos" de produção deles resultantes só podem ser modificados após os prazos definidos. Segundo a KWW, o Tribunal não analisou nem se pronunciou sobre a situação jurídica que adviria de um aumento da produtividade resultante do progresso geral do ponto de vista económico e técnico, de molde a criar uma expansão da capacidade para além das capacidades de produção reduzidas em 40 %.
(22) Na opinião da KWW, a redução irreversível da capacidade na acepção do n.o 2, alínea c), do artigo 10.oA deve ser apenas entendida como uma proibição de alterar os acordos em matéria de investimento já autorizados e não como uma limitação da capacidade de produção do estaleiro.
(23) Segundo a KWW, a limitação da capacidade e as restrições da produção são conceitos distintos que não devem ser equiparados. Enquanto a restrição da produção incide sobre o produto, cuja produção é limitada, a limitação da capacidade constitui um conceito mais flexível que permite - com base nas mesmas instalações - uma produção mais elevada sempre que a produtividade seja incrementada devido ao progresso económico e técnico geral. Ao longo de um período de dez anos, é possível que a produtividade evolua de forma susceptível a permitir uma maior produção com base nas mesmas instalações que no início do período em causa. O recurso a componentes pré-preparadas produzidas por subcontratantes e objecto de uma entrega "mesmo a tempo" conduziu nos últimos dois anos a aumentos da produtividade a nível mundial no sector da construção naval. Em 1995, a KWW não dispunha ainda do acesso a estas novas modalidades de produção mas, a partir dessa data, aumentou a sua produtividade mediante uma reestruturação interna e após ter redobrado os seus esforços neste domínio.
(24) A capacidade de produção da KWW em 31 de Dezembro de 1995 foi determinada em 1992 por um perito independente contratado pela Comissão (A & P Appeldore International Ltd) que concluiu que o estaleiro atingiria um nível de produtividade que seria bom ou mesmo bom à escala europeia em 31 de Dezembro de 1995.
(25) Em 1992 e a partir dessa data, a KWW interpretou e tem vindo a interpretar a autorização do auxílio pela Comissão no sentido de que os aumentos de capacidade baseados numa maior produtividade para além de um nível europeu se reverteriam em benefício da KWW. Esta premissa baseava-se, entre outros factores, no seguinte:
a) Formulação das decisões da Comissão relativamente à autorização do auxílio, as quais não fazem qualquer alusão à limitação da produção;
b) O facto de a Comissão ter solicitado a um perito independente que analisasse os planos de investimento e os volumes de produção do estaleiro em 31 de Dezembro de 1995 com base em determinadas hipóteses em matéria de produtividade, o que não teria sido necessário se a Comissão tencionasse impor uma limitação da produção;
c) O facto de a Alemanha ter já explicado em 1993 que velaria para que os planos de investimento aplicáveis ao estaleiro não fossem alterados, o que não teria sido necessário se a Comissão tencionasse impor uma limitação da produção a partir de 1995. Os aumentos de capacidade resultantes de uma maior produtividade no quadro da manutenção dos planos de construção e investimento autorizados não foram objecto de qualquer "limitação da capacidade".
(26) Quanto ao seu terceiro argumento, a KWW explica que o elevado volume de produção da KWW em 1998 resulta de duas encomendas relativas à construção de três navios porta-contentores de 5000 TEU e de uma plataforma de perfuração. A KWW obteve a adjudicação destes contratos em concorrência com produtores asiáticos, não tendo outros estaleiros europeus apresentado propostas neste contexto. Tal significa que o facto de a KWW ter excedido a sua limitação da produção, conforme interpretado pela Comissão, não implica, por conseguinte, que tal afecte adversamente outros estaleiros europeus. Além disso, a execução destes contratos significa que a KWW não concorrerá no mercado europeu, nem participará em convites para a apresentação de propostas em concorrência com outros estaleiros europeus por um período de quase dois anos. A transferência da produção da KWW para um segmento de mercado específico em que não operam outros estaleiros europeus promove a política comunitária no domínio dos auxílios estatais, não devendo, por conseguinte, ser objecto de sanções.
(27) O facto de a KWW ter demonstrado a sua competitividade no mercado mundial, melhorando assim o posicionamento do sector da construção naval da UE, sem comprometer aparentemente a concorrência intracomunitária, indica que não se trata de um comportamento susceptível de ser incompatível com o mercado comum. Na medida em que os outros estaleiros europeus não concorrem com a KWW no que diz respeito a determinados contratos específicos, tal como sucede no caso em apreço, não há qualquer interesse comunitário em jogo. Ao invés, o comportamento da KWW fortalece a posição do sector da construção naval da UE no seu conjunto no mercado mundial.
(28) O quarto ponto levantado pela KWW nas suas observações prende-se com a restrição da capacidade. Para que este conceito seja entendido como tal, deve considerar-se o nível médio de produção ao longo de um período de vários anos. De acordo com a KWW, os três grandes navios porta-contentores (produção cujo valor é expresso em tabc) e plataforma de perfuração (produção sem valor de tabc) não podem ser construídos em paralelo, devido ao prazo de ocupação das docas necessário para ambos os projectos. Consequentemente, a produção cujo valor é expresso em tabc será consideravelmente inferior a 85000 tabc durante o período de construção da plataforma de perfuração, ao passo que excederá este limite nos anos anteriores. Em média, contudo, o limite de 85000 tabc não será excedido durante este período. Este aspecto técnico não foi tomado em consideração aquando da adopção da directiva e das decisões de autorização do auxílio. Por este motivo, afigura-se oportuno considerar a limitação da capacidade, caso seja interpretada como uma limitação da produção, como um nível de produção médio a longo prazo. Tal tomaria em consideração o facto de a KWW, enquanto beneficiária de auxílio, ter concorrido com êxito no mercado mundial, tendo igualmente penetrado num novo segmento de mercado, demonstrando assim tratar-se de um estaleiro competitivo. Tal seria consentâneo com a política e os objectivos comunitários em matéria de auxílios estatais. A interpretação da limitação da capacidade no sentido de um nível médio anual seria também profícua devido à nova situação económica e aos novos requisitos técnicos no sector da construção naval, pelo que corresponderia à realidade e às circunstâncias prevalecentes nesse sector de forma mais adequada do que uma limitação anual.
(29) O quinto argumento da KWW é o de que não existe qualquer fundamento jurídico para determinar o limite máximo de capacidade aplicável aos estaleiros individuais. Nos termos do n.o 2 do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CEE, o Governo alemão apenas é obrigado a proceder, até 31 de Dezembro de 1995, a uma redução de capacidade real e irreversível igual a 40 % líquidos da capacidade existente em 1 de Julho de 1990. Tal conduziu à imposição de uma capacidade máxima de 327000 tabc a todos os estaleiros que operavam nos novos Länder alemães em 31 de Dezembro de 1995. A KWW faz referência ao acórdão supramencionado do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro de 1996(7) e conclui que, nos termos deste acórdão, a repartição da capacidade entre os diversos estaleiros na Alemanha Oriental constitui uma questão de uma decisão de autorização do auxílio. A Comissão também não sujeitou a sua adopção à observância desta condição.
(30) Nas suas observações, a Dinamarca referiu que, no quadro da adopção da Directiva 92/68/CEE, a Alemanha comprometeu-se a proceder a uma redução de capacidade real e irreversível dos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã, sendo o nível fixado em 327000 tabc. O auxílio objecto de análise foi concedido à KWW na condição de ser respeitada uma limitação de capacidade anual correspondente a 85000 tabc.
(31) Desde 1990, a capacidade mundial no sector da construção naval tem vindo a aumentar muito mais do que o inicialmente projectado, devido sobretudo ao aumento das capacidades dos estaleiros japoneses e coreanos. Tal conduziu a um excesso de capacidade a nível mundial. Esta evolução também afectou em grande medida a Dinamarca, tendo vários estaleiros sido obrigados a restringir as suas actividades, o que conduziu a uma considerável perda de postos de trabalho no sector. Esta situação ocorreu na Dinamarca sem que tivesse sido concedido qualquer auxílio estatal neste contexto.
(32) É de salientar que os programas de produção dos estaleiros alemães são comparáveis aos dos estaleiros dinamarqueses, uma vez que estes são praticamente idênticos em termos de localização, estádio de avanço tecnológico e concorrência no mercado mundial. É de observar que os três navios porta-contentores de 5000 TEU que contribuíram parcialmente para que a limitação da capacidade fosse excedida representam o tipo de navios que são igualmente construídos pelos estaleiros dinamarqueses. O contrato adjudicado à KWW teve, por conseguinte, repercussões directas sobre o mercado em que os estaleiros dinamarqueses também operam. O avultado montante de auxílio de que a KWW beneficiou criou, por conseguinte, uma vantagem concorrencial para os estaleiros alemães, tendo afectado a competitividade dos estaleiros dinamarqueses.
(33) A Comissão declara no início do processo que, segundo as declarações da Alemanha, o excesso de capacidade será compensado nos anos 2000 e 2001 quando a construção da plataforma de perfuração reduzirá as possibilidades de concorrência da KWW a nível da adjudicação de novos contratos. A Dinamarca apoia a posição da Comissão, segundo a qual as regras vigentes não prevêem qualquer possibilidade de aplicação flexível da limitação da capacidade em aumento contínuo, procurando os estaleiros excedê-lo todos os anos sem jamais compensá-lo com uma produção inferior.
(34) Além disso, é feita alusão às observações apresentadas pelo Governo alemão aquando do início do processo, segundo as quais é necessário reexaminar as limitações da capacidade. O Governo alemão declara que, em 1992, não foi prevista a actual evolução da capacidade a nível mundial, pelo que a aplicação flexível das limitações existentes constitui a única forma de reforçar a competitividade internacional dos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã. A Dinamarca afirma que a evolução internacional, conducente a um considerável aumento da capacidade, sobretudo no mercado asiático, torna necessário ponderar a manutenção das regras em vigor. Não obstante, trata-se de um problema que afecta o sector europeu da construção naval no seu conjunto, não devendo, por conseguinte, ser solucionado de forma pontual com base nos problemas defrontados por um único estaleiro. Revela-se fundamental que a UE procure activamente uma solução global para o problema de capacidade, uma vez que tal constitui a única forma de a UE poder manter a sua credibilidade a nível internacional. O aumento unilateral da capacidade dos estaleiros em determinadas regiões não só seria prejudicial para o sector da construção naval a nível europeu como destruiria, a longo prazo, qualquer possibilidade de alcançar resultados satisfatórios nas instâncias internacionais.
(35) Tanto a Federação da indústria dinamarquesa como a Associação dos estaleiros dinamarqueses sustentam que apoiam plenamente a posição da Comissão e as observações por ela formuladas aquando do início do processo.
(36) Além disso, a Associação dos estaleiros dinamarqueses explica nas suas observações que os navios porta-contentores a serem construídos pela KWW e parcialmente responsáveis pela criação do excesso de capacidade correspondem a navios igualmente construídos pelos estaleiros dinamarqueses. O contrato adjudicado à KWW tem, por conseguinte, um impacto directo sobre o mercado, mercado esse que é muito importante para os estaleiros dinamarqueses. Faz igualmente alusão à evolução registada desde 1992, que conduziu ao encerramento de vários estaleiros e à perda de um número considerável de postos de trabalho no sector. Por conseguinte, a adopção de medidas eficazes à escala mundial para atenuar as repercussões negativas do excesso de capacidade revela-se fundamental para os estaleiros europeus. Uma vez que tal não é possível sem o apoio activo da UE, é importante que a União Europeia assegure a sua credibilidade internacional neste contexto. Uma iniciativa a nível internacional destinada a reduzir o excesso de capacidade não se coadunaria com a aceitação, em paralelo, da não observância da limitação da capacidade imposta na própria UE, conforme sucede no caso em apreço.
(37) De acordo com a Associação dos estaleiros dinamarqueses, as limitações da capacidade aplicáveis aos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã constituem, entre outros, uma base para a elaboração dos planos de investimento e produção de outros estaleiros. Consequentemente, os planos dos outros estaleiros são igualmente afectados se as limitações da capacidade forem ultrapassadas. Estas limitações devem vigorar por um prazo de dez anos, nunca tendo sido previsto uma aplicação flexível das mesmas.
(38) O Governo alemão sustenta que a restrição da capacidade deve ser reexaminada a fim de criar as condições necessárias para reagir à situação especial prevalecente no sector da construção naval a nível mundial, nomeadamente, no que diz respeito ao aumento não previsto da produtividade. A Associação dos estaleiros dinamarqueses refere, neste contexto, que os consideráveis montantes de auxílios estatais concedidos se destinavam precisamente a contribuir para uma maior produtividade. Se os estaleiros da Alemanha Oriental não se tornaram internacionalmente competitivos sob as condições determinadas em 1992, não obstante o aumento da produtividade ter excedido todas as expectativas na matéria, a reestruturação dos estaleiros dever ser considerada como um fracasso. No entanto, tal não deve conduzir à adaptação das condições em detrimento do resto do sector da construção naval a nível europeu.
(39) O Governo alemão também explicou aquando do início do processo que a KWW devia aceitar os contratos responsáveis pelo referido excesso a fim de assegurar a estabilidade dos postos de trabalho e a continuidade da sua exploração. A Associação dos estaleiros dinamarqueses observa que um estado de direito não pode abster-se de cumprir as suas obrigações legais, invocando apenas como motivo a necessidade de obter uma vantagem económica ou evitar uma perda económica. Se fosse aceite este argumento apresentado pelo Governo alemão, tal implicaria que todos os Estados-Membros poderiam conceder auxílios estatais mesmo se tal violasse o direito comunitário, sempre que as circunstâncias assim o justificassem.
(40) Desde 30 de Junho de 1998, o Governo alemão tem conhecimento de que a KWW excederia a sua limitação da capacidade em 1998 e 1999, tendo aceite tal facto. Dispôs do tempo suficiente para tomar as medidas adequadas a fim de alterar os planos de produção com vista a assegurar o respeito da limitação da capacidade. No entanto, não foi oportunamente tomada qualquer medida neste sentido.
(41) Segundo a Associação dos estaleiros dinamarqueses, é claro que tanto o Governo alemão como a KWW devem respeitar a limitação da capacidade. O limite máximo de capacidade foi fixado pelo Conselho como uma condição para a autorização do auxílio, tendo sido determinado em conformidade com a Directiva 92/68/CEE. A Comissão deve controlar a observância das limitações da capacidade fixadas para os estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã. Neste contexto, a Comissão determinou em 1997 que dois estaleiros tinham excedido as suas limitações de capacidade em 1996, designadamente, o estaleiro MTW em 1637 tabc e a KWW em 92 tabc. Consequentemente, foi imposta uma redução correspondente da produção sobre ambos os estaleiros em 1997. Por conseguinte, não podem subsistir dúvidas quanto ao facto de que os quadros da KWW tinham perfeito conhecimento de que a aceitação de encomendas conducentes à não observância da restrição da capacidade não deixaria de ter consequências.
IV. Observações da Alemanha
(42) A Alemanha centrou as suas observações sobre quatro argumentos principais. Em primeiro lugar, declara que o método de cálculo do valor tabc tinha inicialmente por objectivo a compilação de dados nacionais comparáveis em termos económicos. Trata-se de um método inadequado para avaliar uma limitação da capacidade de um estaleiro individual. Tal torna-se particularmente patente aquando de uma análise mais aprofundada da produção da KWW. O método de cálculo convencional do valor tabc não tem em conta o denominado efeito sequencial, facto que é desvantajoso para o estaleiro. A construção de navios análogos requer, com efeito, uma menor capacidade que a calculada, uma vez que são necessárias menos horas de trabalho para a construção de um segundo navio semelhante. No período 1997-1999, a KWW construiu, entre outros, duas séries de navios e, no seu conjunto, o efeito sequencial reduz as horas de trabalho efectivas de uma forma que diminui de modo considerável o valor tabc. Além disso, no contexto da reestruturação, um volume significativo de trabalho foi subcontratado a terceiros. Em consequência, 34000 tabc foram, na realidade, produzidas por subcontratantes e não pelo estaleiro.
(43) Em segundo lugar, a Alemanha refuta o argumento apresentado pela Comissão de que a limitação da capacidade anual de 85000 tabc constituiu a principal condição para a autorização do auxílio. A Alemanha explica que a autorização se baseou muito mais no conceito de reestruturação associado ao processo de privatização, entretanto realizada com êxito pela KWW. O sucesso do processo de reestruturação conduziu a um considerável aumento da produtividade, que será igualmente alcançado, de modo geral, pelos outros estaleiros a nível mundial.
(44) A Alemanha afirma que, nas suas decisões de autorização do pagamento de fracções do auxílio, a Comissão apenas impôs sobre o estaleiro restrições relativas à configuração do novo estaleiro. A Comissão examinou a nova capacidade daí resultante em função dos planos de reestruturação. O estudo do perito, encarregado pela Comissão, demonstrou que a capacidade do futuro estaleiro não excederia 85000 tabc. O estaleiro foi construído em conformidade com estes planos, não tendo a sua configuração sofrido quaisquer alterações posteriores. O importante aumento da produtividade não antecipado que se verificou nos últimos dois anos em nada altera esta conclusão.
(45) A adopção de uma posição exclusivamente formal a nível da limitação da capacidade implicaria que o estaleiro deixaria de poder funcionar ao longo de todo o ano, atendendo ao importante aumento a nível da produtividade, aumento esse que não era previsível. Uma exploração artificial da empresa comprometeria o sucesso económico da reestruturação. Em virtude do aumento da produtividade e do tipo de produção em causa (grandes navios porta-contentores), é inevitável que a limitação da capacidade seja temporariamente excedida, mas esse excesso será compensado nos anos subsequentes.
(46) O terceiro argumento apresentado pela Alemanha é o de que o facto de ser temporariamente excedida a limitação da capacidade se deve à adjudicação do contrato off-shore (plataforma de perfuração) à KWW, uma vez que a construção da plataforma bloquearia a doca por um longo período de tempo, devendo os navios em construção ser consequentemente construídos antes do calendário previsto para o efeito. O facto de a limitação da capacidade ser ultrapassada, contudo, não tem quaisquer repercussões negativas sobre o mercado europeu da construção naval, uma vez que a KWW obteve o contrato off-shore na ausência de qualquer concorrência das suas congéneres europeias. Além disso, a limitação da capacidade apenas afecta o sector da construção naval e não as actividades off-shore, pelo que a observação da Comissão quanto à possibilidade de outros estaleiros penetrarem no mercado off-shore não é relevante. A aplicação das disposições relativas ao sector da construção naval não pode ser alargada a outros sectores económicos apenas com base no comportamento antecipado ou efectivo de outros operadores no mercado.
(47) O quarto argumento apresentado pela Alemanha aponta para o facto de ter sido atribuída à KWW uma capacidade suplementar de 22000 tabc para o ano de 1998, conforme indicado na sua carta de 23 de Dezembro de 1998 à Comissão. Deste modo, atendendo ao efeito sequencial, a KWW não excederá a capacidade total de 107000 tabc que lhe foi afectada para 1998. Em contrapartida, a Bundesveranstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (em seguida denominada BvS) solicitou à KWW que reembolsasse parte do auxílio que lhe tinha sido concedido para efeitos de entrada de capitais e a realização de investimentos no quadro da privatização. Consequentemente, em 23 de Dezembro de 1998, sem reconhecer todavia qualquer obrigação legal neste contexto, a KWW reembolsou um montante parcial correspondente a 12 milhões de marcos alemães, que foi depositado numa conta bloqueada até à tomada de uma decisão final por parte da Comissão.
V. Apreciação
(48) A Comissão observa que o auxílio aprovado em conformidade com o disposto na Directiva 90/684/CEE relativa aos auxílios à construção naval e na Directiva 92/68/CEE do Conselho que altera a Directiva 90/684/CEE relativa aos auxílios à construção naval é considerado compatível com o mercado comum na medida em que respeita o disposto no n.o 3, alínea e), do artigo 87.o do Tratado CE. No entanto, tal é apenas válido enquanto forem respeitadas as condições previstas nas decisões da Comissão de autorização do auxílio em conformidade com as directivas supramencionadas. Em caso de não observância das condições na base da autorização do auxílio, o auxílio passa a ser abrangido pela proibição geral enunciada no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e pode ser considerado, por conseguinte, incompatível com o mercado comum, salvo se for declarado compatível por outros motivos.
(49) A Directiva 92/68/CEE que altera a Directiva 90/684/CEE prevê uma derrogação às regras relativas aos auxílios ao funcionamento aplicáveis a outros estaleiros comunitários no que diz respeito aos estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã, a fim de permitir a estes últimos proceder a uma reestruturação urgente e global, tornando-se assim competitivos. Nos termos do n.o 2 do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CEE, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/68/CEE, até 31 de Dezembro de 1993, os auxílios ao funcionamento para actividades de construção e transformação navais destes estaleiros podem ser considerados compatíveis com o mercado comum desde que sejam respeitadas determinadas condições, respeitantes ao montante de auxílio e a uma obrigação de notificação anual aplicável ao Governo alemão. Uma das condições previstas nesta disposição é o acordo manifestado pelo Governo alemão no sentido de realizar, até 31 de Dezembro de 1995, uma redução de capacidade real e irreversível igual a 40 % líquidos da capacidade de construção naval existente, correspondente a 545000 tabc, à data de 1 de Julho de 1990.
(50) O auxílio ao investimento é regulado no artigo 6.o da Directiva 90/684/CEE e o auxílio ao encerramento no seu artigo 7.oNos termos do n.o 1 do artigo 6.o, os auxílios ao investimento não podem ser concedidos para a criação de novos estaleiros navais, a menos que se encontrem relacionados com um plano de reestruturação que não implique nenhum aumento da capacidade de construção naval desse estaleiro ou que se encontrem directamente relacionados com uma redução irreversível correspondente à capacidade de outros estaleiros no mesmo Estado-Membro durante o mesmo período. O n.o 3 do artigo 6.o prevê que os auxílios ao investimento podem ser considerados compatíveis com o mercado comum desde que o montante e a intensidade de tais auxílios se justifiquem devido à importância do esforço de reestruturação em causa. Nos termos do artigo 7.o, os auxílios destinados a cobrir os custos normais ocasionados pelo encerramento total ou parcial de estaleiros de construção ou de reparação navais podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, desde que a redução da capacidade resultante de tais auxílios seja real e irreversível.
(51) Na proposta da Comissão relativa à Directiva 92/68/CEE do Conselho que prevê a introdução de alterações na sétima directiva relativa aos auxílios à construção naval, declara-se que, na tomada em consideração do impacto da reestruturação sobre as condições da concorrência na Comunidade, deve estabelecer-se um ponto de equilíbrio entre a reestruturação do sector da construção naval no território da antiga República Democrática Alemã, que requer a concessão de um avultado montante de auxílios estatais, e as eventuais repercussões negativas sobre as condições de concorrência de outros estaleiros comunitários, resultantes destes auxílios. A possibilidade de concessão de auxílios superiores aos limiares actualmente fixados devem ser acompanhadas de reduções da capacidade e dos processos de reestruturação correspondentes.
(52) Uma das condições previstas no n.o 2 do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CEE relativo à compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado comum consiste na aceitação de um compromisso pelo Governo alemão no sentido de realizar, até 31 de Dezembro de 1995, uma redução de capacidade real e irreversível igual a 40 % da capacidade de construção naval existente em 1 de Julho de 1990, que era de 545000 tabc. A capacidade geral máxima correspondente para os estaleiros situados e que operavam no território da antiga República Democrática Alemã ascende, por conseguinte, a 327000 tabc. A Alemanha repartiu esta capacidade total entre os cinco estaleiros que subsistiam no mercado. Neste contexto, a capacidade afectada à KWW foi fixada em 85000 tabc(8).
(53) Na sua carta de 27 de Novembro de 1992 à Comissão sobre a privatização da Warnow Werft, a Alemanha declarou que a Kvaerner se tinha comprometido, por via contratual, a não exceder a capacidade de 85000 tabc prevista para a KWW até 1 de Janeiro de 2006. No ponto 27 do contrato de privatização da Warnow Werft, intitulado "Limitação das futuras capacidades de construção", pode ler-se o seguinte: "A Kvaerner compromete-se, até 31 de Dezembro de 2005, a não exceder, no que se refere ao estaleiro da Warnow, a sua capacidade anual de construção naval de 85000 tabc, a não ser que os requisitos baseados no Tratado CE se tornem menos restritivos".
(54) A Comissão observa que o regime de auxílio subsequentemente notificado relativo à reestruturação do estaleiro de Warnow Werft se baseava nesta capacidade anual.
(55) O montante total de 623,45 milhões de euros (1246,9 milhões de marcos alemães) de auxílio à reestruturação foi autorizado sob a forma de quatro fracções ao abrigo de cinco decisões separadas da Comissão. A primeira decisão de autorização da primeira fracção de auxílio foi comunicada à Alemanha por carta de 3 de Março de 1993 (N 692/D/91). Na referida decisão, declarava-se que, muito embora o estudo técnico independente encomendado pela Comissão tivesse determinado que a capacidade de construção naval da Warnow Werft era pouco susceptível de exceder o limite de 85000 tabc fixado pelo Governo alemão no âmbito da afectação a este estaleiro de parte da capacidade máxima disponível na Alemanha Oriental, correspondente a 327000 tabc, impunha-se um futuro controlo durante a realização do programa de investimento a fim de assegurar a observância da redução da capacidade de construção naval.
(56) A segunda decisão foi comunicada à Alemanha por carta de 17 de Janeiro de 1994 (N 692/J/91). Na referida decisão, foi estabelecida uma cláusula idêntica à supramencionada, consistindo a única diferença no facto de ser considerado necessário um controlo posterior a fim de assegurar a observância da restrição da capacidade de construção naval. Além disso, foi lembrado ao Governo alemão que a não observância da limitação da capacidade obrigaria a Comissão a solicitar a recuperação da totalidade do auxílio concedido.
(57) Na terceira decisão, comunicada à Alemanha por carta de 20 de Fevereiro de 1995 (N 1/95), foi salientado uma vez mais a necessidade de um controlo posterior da observância da limitação da capacidade. Além disso, foi afirmado que o Governo alemão tinha garantido que o estaleiro respeitaria a sua limitação de capacidade. Foi igualmente recordado ao Governo alemão que a não observância da limitação da capacidade obrigaria a Comissão a solicitar o reembolso da totalidade do auxílio concedido.
(58) A quarta decisão foi comunicada à Alemanha por carta de 18 de Outubro de 1995 (N 637/95) e a quinta por carta de 11 de Dezembro de 1995 (N 797/95). Em ambas as decisões, previa-se a necessidade de um controlo posterior a fim de assegurar que a produção efectiva e prevista respeitasse o limite de capacidade. Foram igualmente formuladas as mesmas observações que as supramencionadas quanto às garantias fornecidas pela Alemanha no sentido de que a limitação da capacidade seria respeitada pelo estaleiro e à possibilidade de ser solicitado o reembolso da totalidade do auxílio em caso de não observância desta condição.
(59) A Comissão observa que a limitação da capacidade anual de 85000 tabc constituiu uma das principais condições para a autorização do auxílio. O auxílio foi autorizado com base no plano de reestruturação notificado à Comissão. Esta limitação anual constava do contrato de privatização da Warnow Werft, que foi autorizado pela Comissão no âmbito do programa de reestruturação. Além disso, a obrigação de respeitar a limitação de capacidade de 85000 tabc foi mencionada de forma expressa em todas as decisões da Comissão de autorização do auxílio, à excepção da primeira, com data de 3 de Março de 1993. Em todas as decisões, foi igualmente referido que, em caso de não observância desta limitação da capacidade, a Comissão seria obrigada a solicitar o reembolso da totalidade do auxílio.
(60) Na visita de controlo ao estaleiro realizada em 24 de Março de 1999, foi confirmado que a produção da KWW tinha ascendido a 122414 tabc em 1998. Os dados em matéria de produção foram debatidos com os quadros do estaleiro na presença das autoridades alemãs, não tendo estes dados, calculados com base no método de cálculo do valor tabc, sido contestados por qualquer das partes. Consequentemente, os dados são considerados como confirmados e irrefutáveis. Tal significa que, em 1998, a KWW excedeu a sua limitação de capacidade anual de 85000 tabc em 37414 tabc.
(61) A Comissão observa que a limitação da capacidade global determinada pelo artigo 10.oA da Directiva 90/684/CE relativamente a todos os estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã se cifra em 327000 tabc. Nos termos do n.o 2, alínea c), do artigo10.oA, a redução de capacidade global deve ser "real e irreversível". O Tribunal de Primeira Instância confirmou a interpretação da Comissão do conceito de "irreversibilidade" no seu acórdão proferido em 22 de Outubro de 1996(9); no sentido de que a capacidade pode ser aumentada, a partir do termo da reestruturação, após cinco anos, com o acordo da Comissão ou após dez anos, sem esse acordo, respectivamente. O Tribunal declarou que este conceito deve ser interpretado à luz das outras disposições da Directiva 90/684/CE, como, por exemplo, o disposto no seu artigo 7.o Dado que a reestruturação foi concluída no final de 1995, o prazo da limitação da capacidade em causa findará no final do ano 2000 e 2005, respectivamente.
(62) A Alemanha repartiu a capacidade global de 327000 tabc entre os cinco estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã da seguinte forma: KWW-85000 tabc; Volkswerft Stralsund-85000 tabc; MTW-Schiffswerft- 100000 tabc; Peene-Werft-35000 tabc e Elbewerft Boizenburg-22000 tabc. De acordo com o relatório de controlo de 22 de Fevereiro de 1999, a produção da Volkswerft cifrou-se em 84805 tabc em 1998 e a da MTW-Werft em 99997 tabc. Segundo os resultados da visita de controlo à Peene-Werft em 26 de Março de 1999, a produção deste estaleiro foi de 34037 tabc em 1998. No que se refere à Elbewerft Boizenburg, o estaleiro foi encerrado no final de 1997. A Alemanha informou a Comissão por carta de 17 de Novembro de 1998 que retirava a sua notificação no que diz respeito ao auxílio de reestruturação concedido a este estaleiro, que havia sido encerrado de forma permanente. É de observar que a Elbewerft Boizenburg produziu 0 tabc em 1998. Consequentemente, a produção de outros estaleiros que não a da KWW elevou-se a 218839 tabc em 1998.
(63) A Comissão observa que a totalidade da capacidade não utilizada de outros estaleiros no âmbito das respectivas limitações de capacidade foi de 23161 tabc. No entanto, a KWW excedeu em 1998 a sua limitação da capacidade anual de 85000 tabc em 37414 tabc. Consequentemente, devido ao facto de a KWW ter excedido de forma considerável a sua limitação da capacidade em 1998, a Alemanha excedeu assim em 1998 a limitação de capacidade global de 327000 tabc fixada para todos os estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã em 14253 tabc.
(64) Nos termos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 18 de Maio de 1993 nos processos apensos C-356/90 e C-180/91 (Bélgica/Comissão)(10), a observância do limite fixado em conformidade com o disposto na directiva do Conselho que estabelece os critérios de derrogação à proibição de auxílio enunciada no artigo 92.o do Tratado constitui uma condição fundamental para que o auxílio à construção naval seja considerado como compatível com o mercado comum e, sempre que esse limite seja excedido, o auxílio em causa torna-se automaticamente incompatível. Neste contexto, o papel da Comissão limita-se à verificação do preenchimento desta condição.
(65) A Comissão observa que uma condição fundamental para a autorização do auxílio, ou seja, a observância da limitação de capacidade de 85000 tabc tal como previsto nas decisões da Comissão de autorização do auxílio em conformidade com a Directiva 90/684/CE, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/68/CE, não foi respeitada em 1998. Além disso, a Comissão observa igualmente que no que se refere a 1998, a Alemanha infringiu o disposto no n.o 2 do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CE do Conselho, que estabelece a limitação da capacidade global para todos os estaleiros no território da antiga República Democrática Alemã como condição para que o auxílio ao funcionamento a favor das actividades de construção e transformação navais possa ser considerado compatível com o mercado comum.
(66) A Comissão observa que a presente decisão prende-se, em primeiro lugar, com a não observância da limitação de capacidade individual de 85000 tabc e, em segundo, com a não observância da limitação da capacidade geral de 327000 tabc. A Comissão salienta que a limitação anual da capacidade individual de 85000 tabc foi estabelecida nas cinco decisões da Comissão de autorização do auxílio enquanto condição para assegurar a compatibilidade desse auxílio com o mercado comum. Este limite anual foi igualmente reconhecido pela Kvaerner no âmbito do contrato de privatização, sendo a sua observância sujeita a controlo pela Comissão e a uma obrigação de notificação anual aplicável ao estaleiro. Além disso, as preocupações suscitadas pelo auxílio estatal em causa prendem-se com a legalidade do auxílio autorizado pela Comissão nas suas cinco decisões na condição de ser respeitada uma limitação de capacidade anual, bem como os efeitos de distorção resultantes deste auxílio sobre o sector da construção naval.
(67) Por estes motivos, a Comissão considera que a violação da limitação anual da capacidade individual de 85000 tabc constitui o principal objecto da presente decisão, pelo que as consequências da não observância desta limitação da capacidade serão decididas nesta base. O facto de ter sido ultrapassado o limite de capacidade geral, não obstante a sua gravidade, representa uma consequência acessória que resulta do facto de ter sido excedido o limite individual.
(68) A Directiva 92/68/CE do Conselho tinha por objectivo permitir a reestruturação urgente e global do sector da construção naval no território da antiga República Democrática Alemã com vista a assegurar a sua competitividade. A Comissão reconhece que as limitações da capacidade foram introduzidas neste contexto no intuito de compensar os efeitos de distorção resultantes dos auxílios estatais concedidos aos estaleiros situados na Alemanha Oriental a nível da concorrência neste sector. Sublinha igualmente que sempre que não seja respeitada esta limitação da capacidade, que representa um factor de compensação e uma condição fundamental para a autorização do auxílio e, deste modo, para assegurar a compatibilidade do auxílio com o mercado comum, o auxílio torna-se incompatível com o mercado comum.
(69) A Comissão observou na sua decisão relativa aos auxílio a favor da MTW-Schiffswerft e Schiffswerft Stralsund(11) que tinha concluído que a MTW tinha ligeiramente excedido a sua limitação da capacidade em 1996. A fim de compensar este excesso, a MTW deveria reduzir a sua produção de forma correspondente no ano seguinte, tendo o montante do auxílio ao funcionamento concedido no ano subsequente sido reduzido de forma proporcional ao referido excesso. Assim, as consequências deste excesso foram determinadas com base no volume da produção em excesso, sendo as repercussões financeiras da infracção equiparadas à sua gravidade.
(70) A Comissão observa que a recuperação do auxílio em caso de não observância das condições fixadas na decisão da autorização do auxílio da Comissão tem por finalidade recordar ao beneficiário do auxílio a sua obrigação de respeitar as referidas condições, tornando claras as consequências em caso de não observância. A recuperação do auxílio tem por objecto e efeito procurar restabelecer o status quo ex-ante, mediante a supressão dos efeitos negativos sobre a concorrência que advêm do auxílio ilegal, sendo a ilegalidade resultante da não observância das condições estabelecidas para a aprovação do auxílio, condições essas necessárias para assegurar a sua compatibilidade com o mercado comum. No caso em apreço, a condição violada consiste na não observância da limitação da capacidade. Consequentemente, segundo a lógica ingerente à decisão da Comissão relativa ao auxílio a favor da MTW-Schiffswerft e Volkswerft Stralsund(12), a gravidade da violação da limitação da capacidade determina a gravidade da distorção da concorrência no respectivo contexto.
(71) Dado que a gravidade da violação da limitação da capacidade determina a gravidade da distorção da concorrência em causa, a Comissão considera que o montante do auxílio que corresponde à violação da limitação da capacidade deve ser considerado incompatível com o mercado comum.
(72) A Comissão observa que o auxílio que é incompatível com o mercado comum deve ser objecto de recuperação.
(73) A Comissão observa que, nas suas decisões comunicadas à Alemanha por cartas de 17 de Janeiro de 1994, 20 de Fevereiro de 1995, 18 de Outubro de 1995 e 11 de Dezembro de 1995, é referido que, se a restrição da capacidade não for respeitada, a Comissão deverá proceder à recuperação do auxílio na sua totalidade.
(74) Na sequência do acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-140/95 de 15 de Setembro de 1998(13) (Ryanair/Comissão), cabe examinar se, no caso de ser somente declarado como incompatível com o mercado comum o montante de auxílio correspondente ao excesso da limitação da capacidade, a Comissão não respeita o disposto nas suas anteriores decisões de autorização do auxílio em que é estabelecido que a Comissão deverá solicitar a recuperação da totalidade do auxílio se a restrição da capacidade não for respeitada.
(75) A Comissão observa que a recuperação do auxílio tem por finalidade e efeito procurar restabelecer o status quo ex-ante mediante a supressão dos efeitos negativos sobre a concorrência que advêm do auxílio legal. De acordo com a lógica subjacente à decisão da Comissão relativa ao auxílio a favor da MTW-Schiffswert e Volkswerft Stralsund(14), a gravidade da violação da limitação da capacidade determina a gravidade da distorção da concorrência em causa.
(76) Uma vez que o montante de auxílio que corresponde à violação da limitação da capacidade é declarado incompatível, este deve ser recuperado. A recuperação visa suprimir os efeitos negativos resultantes da violação da limitação da capacidade sobre a concorrência, sendo assim assegurados a finalidade e os efeitos visados pela recuperação.
(77) Por conseguinte, a Comissão considera que, ao declarar o montante de auxílio que corresponde à violação da limitação da capacidade como incompatível com o mercado comum no caso em apreço, não se exime ao cumprimento das condições estabelecidas nas suas decisões anteriores, que têm por finalidade compensar os efeitos negativos do auxílio sobre a concorrência.
(78) Assim, a Comissão concluiu que o montante do auxílio no valor de 623,45 milhões de euros (1246,9 milhões de marcos alemães) concedido à Kvaerner Warnow Werft e autorizado pela Comissão sob a forma de quatro fracções nas suas decisões comunicadas à Alemanha por cartas de 3 de Março de 1993 (N 692/D/91), 17 de Janeiro de 1994 (N 692/J/91), 20 de Fevereiro de 1995 (N 1/95), 18 de Outubro de 1995 (N 637/95) e 11 de Dezembro de 1995 (N 797/95), que corresponde à violação da limitação anual de capacidade de 85000 tabc em 37414 tabc, deixou de ser compatível com o n.o 3, alínea e), do artigo 87.o do Tratado CE, sendo consequentemente incompatível com o mercado comum nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(79) Nas suas observações, tanto a Alemanha como a KWW contestaram a observação da Comissão de que a imposição de uma limitação de capacidade anual de 85000 tabc constituiu a principal condição para a autorização do auxílio. Alegam que a única condição de autorização consistiu na manutenção das instalações de produção autorizadas e examinadas em conformidade com o programa de reestruturação e os planos de investimento.
(80) A Comissão observa que tanto o cumprimento do programa de investimento como a observância da limitação de capacidade constituem condições para a autorização do auxílio. No âmbito dos auxílios à reestruturação, a Comissão procede sempre à autorização do plano de investimento e controla a respectiva aplicação. No entanto, tal não altera o facto de que outra condição fundamental para a autorização do auxílio consistia na observância da limitação de capacidade anual. O montante total de auxílio foi autorizado em cinco decisões separadas da Comissão, quatro das quais se referiam expressamente à necessidade de acompanhamento na sua execução a fim de assegurar a observância da restrição da capacidade de construção naval. Além disso, em quatro das referidas cinco decisões, a Alemanha é recordada no facto de que, em caso de não observância da limitação da capacidade, a Comissão será obrigada a solicitar o reembolso do auxílio em causa. Em três das referidas decisões, foi declarado que o Governo alemão se tinha comprometido a assegurar que o estaleiro respeitaria a sua limitação da capacidade. Consequentemente, não subsistem dúvidas quanto ao facto de a limitação de capacidade de 85000 tabc constituir uma condição para a autorizacão do auxílio e para assegurar a compatibilidade do auxílio com o mercado comum.
(81) O segundo argumento invocado pela KWW nas suas observações é o de que, nos termos do n.o 2, alínea c), do artigo 10.oA da Directiva 90/684/CE e das decisões da Comissão de autorização do auxílio, os aumentos de capacidade devidos a um incremento da produtividade para além do nível previsto pelo perito da Comissão até ao termo do período de reestruturação devem ser autorizados. A limitação da capacidade e a limitação da produção constituem conceitos distintos e a KWW não tinha interpretado o limite em causa como uma limitação da produção.
(82) A Comissão observa que a KWW tinha intitulado o seu relatório de produção relativo ao primeiro semestre de 1995, transmitido à Comissão pela Alemanha por carta de 16 de Agosto de 1995 da seguinte forma: "Relatório relativo à observância da limitação da capacidade". O seu relatório de 1996, apresentado à Comissão pela Alemanha por carta de 17 de Fevereiro de 1997 intitula-se: "Limitação da produção pela Comissão Europeia". Além disso, nas suas cartas de 18 e 19 de Novembro de 1996 à Alemanha, a Comissão tinha-lhe solicitado que informasse os estaleiros quanto à necessidade de respeitarem estritamente as suas limitações da capacidade em 1996 e nos anos subsequentes.
(83) Na sua carta de 3 de Março de 1997 à Alemanha, a Comissão salienta que a KWW tinha excedido ligeiramente a sua limitação da capacidade em 1996 e que a produção prevista para 1997 era muito próxima do limite fixado. Solicitou à Alemanha que tomasse as medidas necessárias para rectificar a situação. Na sua carta de 14 de Abril de 1997 dirigida à Alemanha, a Comissão solicitou uma vez mais a este país que interviesse a fim de velar para que o estaleiro alterasse os seus plano de produção no intuito de não exceder o seu limite de capacidade.
(84) Na sua carta à Comissão de 1 de Abril de 1997, a Alemanha declarou que a BvS tinha solicitado à KWW que esta respeitasse a sua limitação da capacidade de 85000 tabc aquando do planeamento da sua produção para 1997. Em consequência, a KWW apresentou um novo plano relativo a 1997 em que era respeitado o limite de capacidade. Além disso, na sua carta de 6 de Junho de 1997 à Comissão, a Alemanha explicou que a capacidade da KWW em 1997 seria reduzida de forma correspondente ao ligeiro excesso verificado em 1996, isto é, em 92 tabc, pelo que em 1997 disporia de um limite de capacidade mais reduzido. A Alemanha salientou que se tratava de uma situação que não se repetiria e que, em geral, não era possível uma repartição da capacidade ao longo de vários anos a fim de compensar o excesso, o que foi claramente explicado ao estaleiro. A Alemanha declara igualmente que explicou ao estaleiro que mesmo um ligeiro excesso da limitação da capacidade não poderia ser aceite no futuro e que a KWW se tinha comprometido a deduzir os 92 tabc correspondentes ao excesso da sua limitação de capacidade em 1996 do seu limite de capacidade para 1997.
(85) Tendo em conta o que precede, a Comissão observa que não existem dúvidas quanto ao facto de a KWW estar perfeitamente consciente da natureza e do significado da limitação da capacidade de 85000 tabc que lhe era aplicável.
(86) O quarto ponto suscitado pela KWW prendia-se com a limitação da capacidade, que, caso fosse interpretada no sentido de uma limitação da produção, deveria ser entendido como um nível médio de produção ao longo de vários anos.
(87) A Comissão faz notar que a limitação da capacidade anual constituiu uma condição fundamental para a autorização do auxílio. Este limite foi estabelecido a fim de compensar os efeitos de distorção resultantes do auxílio sobre o sector da construção naval e não pode ser interpretado como um nível médio anual, uma vez que tal anularia o objecto e o efeito do limite imposto. Além disso, a limitação da capacidade anual é claramente prevista no ponto 27 do contrato de privatização do estaleiro e aceite pela KWW que se encontra sujeita à obrigação de planear a sua produção de forma consequente. A obrigação de respeitar o limite de capacidade anual e o facto de não ser possível proceder a uma repartição da capacidade ao longo de vários anos foi clarificado à KWW pela Alemanha em 1997, segundo a carta da Alemanha de 6 de Junho de 1997 transmitida por este país à Comissão.
(88) O último argumento da KWW reside no facto de não haver qualquer fundamento jurídico para impor um limite de capacidade máximo aos estaleiros individuais.
(89) A Comissão faz notar que nas suas decisões de autorização do auxílio à reestruturação a favor da KWW foi estabelecido uma limitação de capacidade anual de 85000 tabc enquanto condição para a autorização do auxílio. Constitui prática normal para a Comissão impor condições nas suas decisões relativas a auxílios estatais com vista a assegurar a compatibilidade desses auxílios com o mercado comum nos termos do artigo 87.o do Tratado CE. Neste contexto, a Comissão actua em conformidade com os artigos 87.o e 88.o do Tratado CE e, no caso em apreço, com as regras específicas relevantes aplicáveis aos auxílios ao sector da construção naval.
(90) A Alemanha argumenta nas observações por ela formuladas que o método de cálculo do valor tabc representa um método inadequado para apreciar a limitação da capacidade de um estaleiro individual.
(91) A Comissão faz notar que as capacidades dos estaleiros na Alemanha Oriental antes do processo de reestruturação foram definidas com base no método de cálculo do valor tabc. Em 1992, quando a proposta de Directiva 92/68/CEE(15) foi debatida no Conselho e todo o processo de reestruturação global dos estaleiros na Alemanha Oriental e respectivas modalidades examinadas em pormenor, as reduções da capacidade dos estaleiros foram igualmente definidas com base neste método de cálculo. Consequentemente, o Conselho confirmou o referido método em 1992 enquanto base para definir as capacidades no contexto do processo de reestruturação dos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã.
(92) A Comissão observa igualmente que o cálculo do valor tabc foi acordado entre a Alemanha e a Comissão como base para a apresentação de relatórios no quadro do processo de acompanhamento dos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã. A Alemanha confirmou tal facto nas suas cartas de 12 de Julho de 1994 e de 3 de Abril de 1995 à Comissão. Na sua carta de 3 de Abril de 1995, a Alemanha declara o seguinte: "A Alemanha e a Comissão chegaram a acordo quanto ao facto de que o controlo da produção se baseará no método de cálculo do valor tabc efectuado em função dos coeficientes em vigor até 1 de Janeiro de 1994". Este método foi utilizado desde o início do processo de reestruturação e durante todo o período de acompanhamento, bem como no que respeita a todos os estaleiros sujeitos a controlo. A Alemanha aceitou a aplicação desta metodologia, sem nunca ter contestado a sua aplicação. A Comissão não vê quaisquer motivos para especular sobre a adequação do referido método devido ao facto de um estaleiro não ter respeitado a sua limitação da capacidade.
(93) Tanto a Alemanha como a KWW argumentam nas suas observações que a não observância pela KWW da sua limitação da capacidade não teve quaisquer efeitos adversos sobre a concorrência.
(94) A Comissão faz notar que o próprio objectivo da limitação da capacidade consiste em compensar o efeito de distorção resultante do auxílio sobre o sector europeu da construção naval. Consequentemente, a não observância deste limite implica já uma distorção da concorrência.
(95) A Comissão observa também que a KWW desenvolve actividades num mercado em que operam igualmente outros estaleiros europeus. A própria KWW confirma tal facto nas suas observações, quando declara que devido à construção da plataforma de perfuração, deixará de concorrer no mercado europeu com outros estaleiros europeus por um período de dois anos no que diz respeito à adjudicação de contratos neste sector. Consequentemente, na medida em que excedeu a sua limitação da capacidade fixada a fim de compensar a distorção da concorrência, a KWW actuou em detrimento de outros estaleiros neste mercado.
(96) A posição da Comissão é reforçada pelas observações formuladas por terceiros. Estes indicam nas suas observações que os grandes navios porta-contentores a serem construídos pela KWW e parcialmente responsáveis pelo excesso correspondem ao tipo de navios igualmente construídos por outros estaleiros europeus. Consequentemente, o excesso da KWW tem um impacto directo sobre o mercado em que operam outros estaleiros europeus. Especificam igualmente que as limitações da capacidade aplicáveis aos estaleiros situados no território da antiga República Democrática Alemã constituem, nomeadamente, uma base para a elaboração dos planos de investimento e produção de outros estaleiros. Deste modo, as projecções dos outros estaleiros são afectadas caso estes limites sejam superados.
(97) O último ponto levantado pela Alemanha nas suas observações prende-se com o facto de ter sido afectada à KWW uma capacidade suplementar de 22000 tabc para 1998. Assim, atendendo a este facto e ao efeito sequencial, a capacidade da KWW não excede os 107000 tabc que lhe foram afectados relativamente a 1998.
(98) A Comissão faz notar que quaisquer alterações a nível da afectação da capacidade requerem a autorização da Comissão, uma vez que os limites em matéria de capacidade estão relacionados com os auxílios à reestruturação concedidos aos respectivos estaleiros. Neste caso, a Comissão não autorizou a afectação de uma capacidade suplementar de 22000 tabc a favor da KWW para 1998. Na sua carta de 4 de Dezembro de 1998, a Comissão comunicou à Alemanha que a capacidade de 22000 tabc , correspondente ao estaleiro de Elbe-Werft, não poderia ser reafectada relativamente ao ano de 1998 no seu conjunto, uma vez que essa capacidade apenas se encontrava disponível para efeito de reafectação relativamente a esse ano a partir de 17 de Novembro de 1998, aquando da retirada da notificação do auxílio a favor desse estaleiro. Além disso, a prática constante da Comissão pauta-se pela não aceitação de uma reafectação retroactiva da capacidade. Tal foi confirmado pela carta da Comissão de 8 de Janeiro de 1999 dirigida à Alemanha sobre esta questão.
(99) Por estes motivos, e dado não haver qualquer fundamento jurídico para proceder a uma reafectação retroactiva, a declaração da Alemanha segundo a qual tinha sido afectada à KWW uma capacidade suplementar de 22000 tabc relativamente a 1998 não produz qualquer efeito legal, não sendo relevante no âmbito do presente procedimento.
(100) Pelas razões acima explicadas nos considerandos 48 a 77, a Comissão concluiu que parte do auxílio de 623,45 de euros (1246,9 milhões de marcos alemães) concedido à Kvaerner Warnow Werft e autorizado pela Comissão sob a forma de quatro fracções nas suas decisões comunicadas à Alemanha por cartas de 3 de Março de 1993 (N 692/D/91), 17 de Janeiro de 1994 (N 692/J/91), 20 de Fevereiro de 1995 (N 1/95), 18 de Outubro de 1995 (N 637/95) e 11 de Dezembro de 1995 (N 797/95), que corresponde à superação da limitação da capacidade anual de 85000 tabc em 37414 tabc, deixou de ser compatível com o mercado comum nos termos do dispoto no n.o 3, alínea e), do artigo 87.o do Tratado CE. Dada a inexistência de outra base de compatibilidade, não tendo esta sido sequer invocada pela Alemanha ou pela KWW, esta parte do auxílio é incompatível com o mercado comum nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(101) A Comissão ponderou a aplicação de diversas formas alternativas para determinar o montante de auxílio incompatível, tendo concluído o seguinte:
(102) A Comissão faz notar que a limitação da capacidade anual de 85000 tabc é aplicável por um período de dez anos. Dado que a limitação de capacidade foi excedida um ano, ou seja, em 1998, a Comissão podia ter decidido determinar o montante do auxílio ilegal apenas nesta base. Como tal, 1/10 do auxílio teria sido considerado incompatível com o mercado comum. Por outro lado, é igualmente possível calcular a proporção do excesso de 37414 tabc em função do total da limitação de capacidade ao longo do período de dez anos (850000 tabc), o que se teria saldado num auxílio ilegal correspondente a 4,4 % do seu montante.
(103) A Comissão concluiu que ambas as metodologias supramencionadas são insuficientes para determinar o montante de auxílio ilegal, uma vez não tomam em consideração a proporção segundo a qual foi ultrapassada a limitação de capacidade anual de 85000 tabc. A fim de ter este factor em conta, a Comissão baseou o seu cálculo na combinação de uma metodologia puramente proporcional com uma outra forma de cálculo que incide sobre a distorção agravada da concorrência resultante do importante excesso da limitação da capacidade anual verificada no presente caso.
(104) Dado que o prazo de vigência da limitação de capacidade anual da KWW no valor de 85000 tabc é de dez anos, foi calculada a proporção do excesso de 37414 tabc em relação à totalidade da limitação de capacidade durante este período (85000 tabc), o que resultou num valor de 4,4 %. Além disso, deve ser abordado o problema associado ao facto de a limitação da capacidade ter sido excedida de forma considerável em 1998, uma vez que a Comissão considera que a distorção da concorrência que advém deste excesso aumenta em função da sua gravidade. Atendendo que o excesso correspondente a 37414 tabc excede a limitação da capacidade anual em mais de 20 %, este elemento foi igualmente tomado em consideração aquando do cálculo do impacto sobre a distorção da concorrência. Tal foi calculado com base na proporção do montante em excesso equivalente a mais de 20 % da limitação anual (20414 tabc) face à totalidade da limitação de capacidade (850000 tabc), o que resulta numa proporção de 2,4 %.
(105) Consequentemente, o montante de auxílio incompatível corresponde à proporção da totalidade do excesso e deste elemento adicional associado a uma maior distorcão da concorrência resultante de um excesso superior a 20 % da limitação de capacidade anual em relação à totalidade da limitação de capacidade, calculado com base no montante global do auxílio ao funcionamento no valor de 372,5 milhões de euros (745 milhões de marcos alemães) e do auxílio ao investimento no valor de 237,45 milhões de euros (474,9 milhões de marcos alemães), equivalente no total a 609,95 milhões de euros (1219,9 milhões de marcos alemães) pagos à KWW. Consequentemente, o montante de auxílio que é considerado incompatível com o mercado comum devido ao facto de a KWW ter excedido a sua limitação de capacidade em 1998 ascende a 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães). Este auxílio deve ser recuperado.
(106) A Comissão observa que, na sua decisão de dar início a um procedimento(16) no caso em apreço, declarou que o auxílio ao encerramento no valor de 13,5 milhões de euros (27 milhões de marcos alemães), autorizado pela Comissão na sua decisão comunicada à Alemanha por carta de 3 de Março de 1993, tinha sido pago a fim de financiar as indemnizações e outras medidas sociais a favor dos antigos efectivos. Dado que o estaleiro já tinha desembolsado estes fundos aos seus antigos trabalhadores, a Comissão não procuraria proceder à recuperação deste montante. Por este motivo, o auxílio ao encerramento não foi incluído no cálculo supramencionado.
(107) A Comissão sublinha que os montantes a serem recuperados vencerão juros a partir da data em que foram concedidos ao beneficiário até à data da sua recuperação efectiva. A recuperação será realizada em conformidade com os procedimentos do direito interno e os juros calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção dos auxílios com finalidade regional.
VI. Conclusões
(108) A Comissão conclui que a Kvaerner Warnow Werft GmbH excedeu, em 1998, a sua limitação de capacidade anual de 85000 tabc em 37414 tabc. Esta limitação da capacidade anual foi fixada pela Comissão nas suas decisões comunicadas à Alemanha pelas cartas de 3 de Março de 1993, 17 de Janeiro de 1994, 20 de Outubro de 1995, 18 de Fevereiro de 1995 e 11 de Dezembro de 1995 como uma condição fundamental para a autorização do auxílio no valor total de 623,45 milhões de euros (1246,9 milhões de marcos alemães), em conformidade com a Directiva 90/684/CE relativa aos auxílios à construção naval e a Directiva 92/68/CE que altera a Directiva 90/684/CE relativa aos auxílios à construção naval e, por conseguinte, para assegurar a compatibilidade do auxílio com o mercado comum nos termos do n.o 3, alínea e) do artigo 87.o do Tratado CE.
(109) Uma vez que a Comissão entende que a gravidade do excesso da limitação de capacidade corresponde à gravidade da distorção da concorrência em causa, a Comissão considera que o montante de auxílio, que corresponde à superação da limitação de capacidade de 85000 tabc em 37414 tabc em 1998, deixou de ser compatível com o disposto no n.o 3, alínea e), do artigo 87.o do Tratado CE, sendo assim incompatível com o mercado comum nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(110) Por conseguinte, o auxílio no valor de 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães) é incompatível com o mercado comum e deve ser reembolsado. Os montantes a serem recuperados vencerão juros a partir da data em que foram concedidos ao beneficiário até à data da sua recuperação efectiva.
TOMOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Kvaerner Warnow Werft GmbH, no valor de 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães) é incompatível com o mercado comum, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Artigo 2.o
1. A Alemanha tomará as medidas necessárias para proceder à recuperação do auxílio no valor de 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães) junto do beneficiário.
2. Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em conformidade com o artigo 242.o do Tratado, a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades de direito alemão, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, a Alemanha tomará as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejúizo da legislação comunitária(17).
3. As quantias objecto de recuperação vencerão juros a partir da data em que foram postas à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efectiva. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
Artigo 3.o
A Alemanha informará a Comissão, num prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de Julho de 1999.