DECISÃO DA COMISSÃO de 17 de Dezembro de 1990 relativa a auxílios concedidos pelo Estado alemão e pelo Land da Baviera à empresa Reinhold KG, situada em Selbitz, produtora de fios de poliamida e polipropileno (Apenas faz fé o texto em língua alema) (91/304/CEE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o no 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93o,
Tendo notificado, nos termos do referido artigo, os interessados para apresentarem as suas observações e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I
Em 24 de Novembro de 1989, a Representação Permanente da Alemanha notificou um projecto das autoridades alemas de concessão de um auxílio sob a forma de subvenção e de um empréstimo em condições favoráveis para investimentos que a empresa Reinhold efectuou nos anos de 1987 a 1989.
Em 26 de Janeiro de 1990 e em 28 de Fevereiro de 1990 e a pedido da Comissão, foram fornecidas informações complementares relativas ao beneficiário e aos auxílios.
Em 26 de Novembro de 1990, a Comissão enviou um outro pedido de informações relativas à data do pagamento do empréstimo em condições favoráveis de 1,8 milhões de marcos alemaes. O Governo alemão foi informado de que, na falta de resposta a este pedido, se consideraria a data de 1 de Abril de 1989 como a data a partir da qual ocorreram os elementos de auxílio do referido empréstimo. Até à data, as autoridades alemas não responderam ao pedido.
A notificação referia-se aos pedidos apresentados pela empresa Heinrich Reinhold em 19 de Novembro de 1987 e em 9 de Março de 1988 ao Instituto Federal de Comércio e Indústria, relativos ao alargamento da sua fábrica em Selbitz, que envolvia um investimento (Investitionszulagengesetz) de 3 440 000 marcos alemaes durante o período de Dezembro de 1987 a Dezembro de 1988, para uma subvenção de 10 % (isto é, 344 000 marcos alemaes) com base na lei de apoio ao investimento, aprovada pela Comissão por carta de 7 de Dezembro de 1987. Ao mesmo tempo, foi concedido um empréstimo de 1,8 milhões de marcos alemaes do orçamento da Baviera nos termos do programa de assistência regional da Baviera (Bayerisches regionales Foerderprogramm), aprovado pela Comissão por carta de 27 de Dezembro de 1988; o empréstimo tem uma duração de oito anos, com um período de carência de dois anos e uma taxa de juro de 4 %.
Tomando em consideração o montante total dos investimentos, o equivalente subvenção líquido dos diversos auxílios é de cerca de 12,4 %.
A indústria de fibras sintéticas é abrangida por uma disciplina própria de auxílios estatais, introduzida em 1977 e renovada de dois em dois anos desde essa altura, sendo a última em 1989 (comunicação aos Estados-membros de 6 de Julho de 1989). A produção da empresa Reinhold KG, que consiste em fios de poliamida e de polipropileno, está abrangida por essa disciplina (que abrange fibras e fios para têxteis até Julho de 1989 e para todas as finalidades a partir de Julho de 1989), a qual exige que todas as propostas de auxílio, sejam de que tipo forem, a favor de empresas do sector de fibras e fios sintéticos sejam notificadas à Comissão com antecedência suficiente para que ela possa apresentar as suas observações e, se necessário, dar início ao processo previsto no no 2 do artigo 93o do Tratado CEE relativamente às medidas propostas.
A mesma disciplina limita as excepções aceitáveis às restrições gerais relativas a auxílios estatais apenas no caso de incentivos para desinvestimentos do sector para outras produções, consagrando simultaneamente uma apreciação global desfavorável em relação a todas as medidas que tenham por efeito aumentar a capacidade de produção líquida de fibras sintéticas.
Com base nas informações fornecidas pelas autoridades alemas, a Comissão considerou que os investimentos objecto dos auxílios propostos não se destinavam a reduzir a capacidade de produção de fios sintéticos da empresa nem consistiam numa reconversão para outros sectores, tal como referido na disciplina. Pelo contrário, a Comissão observou que o aumento da capacidade de produção constituía o objectivo principal do investimento.
Finalmente, a Comissão considerou que, num mercado comunitário de fios de poliamida e de polipropileno que é altamente competitivo devido à presença de vários produtores que operam em todos os mercados nacionais e que se caracteriza por uma procura em estagnação, investimentos de capital intensivo e margens reduzidas, os auxílios em questão são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-membros e, por isso, são incompatíveis com as regras comunitárias constantes do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE.
Consequentemente, a Comissão foi de opinião que os auxílios não preenchiam as condições necessárias à aplicação de qualquer das excepções previstas no artigo 92o e deu início ao processo previsto no primeiro parágrafo do no 2 do artigo 93o do Tratado.
Por carta de 17 de Abril de 1990, a Comissão notificou o Governo alemão para que lhe apresentasse as suas observações. Os outros Estados-membros e outros interessados foram informados da publicação da comunicação ao Governo alemão (1).
II
Ao apresentar as suas observações, nos termos do no 2 do artigo 93o do Tratado CEE, por carta de 11 de Maio de 1990, o Governo alemão confirmou a sua posição já expressa na altura da notificação de que a produção da empresa Reinhold KG se insere no sector especial das fibras grosseiras (na altura dos investimentos) o qual, de acordo com a declaração do beneficiário do auxílio, se caracteriza por um elevado nível de procura em toda a Europa e por uma grande solicitação no que se refere mais especialmente aos clientes da própria empresa.
O Governo alemão concluiu, assim, pela compatibilidade dos auxílios com o mercado comum.
Nas mesmas observações, as autoridades alemas salientaram que o empréstimo em condições favoráveis de 1,8 milhões de marcos por um período de oito anos, incluindo um período de carência de dois anos e uma taxa de juro de 4 %, foi concedido à empresa Reinhold KG no segundo trimestre de 1989, numa data anterior à notificação do auxílio à Comissão. Pelo contrário, na mesma data das observações (11 de Maio de 1990), o prémio ao investimento de 10 % (ou 344 000 marcos alemaes) não foi pago devido à falta de comprovação, nos termos do artigo 2o da lei de apoio ao investimento, de que o projecto é especialmente merecedor de apoio económico.
No âmbito do mesmo processo, a Comissão recebeu as observações de uma federação de empresas do sector. Estas observações foram enviadas ao Governo alemão em 19 de Outubro de 1990, que não forneceu qualquer comentário posterior.
III
A assistência financeira concedida à empresa Reinhold KG, nos termos da lei de apoio ao investimento, aprovada pela Comissão por carta do 7 de Dezembro de 1987, e no âmbito do programa regional de assistência da Baviera, aprovado por carta de 27 de Dezembro de 1988, constitui um auxílio na acepção do no 1 do artigo 92o do Tratado CEE, dado que permite à empresa investir os montantes acima referidos sem ter de suportar todos os custos.
Tal como previsto no no 3 do artigo 93o do Tratado, este auxílio tem de ser notificado à Comissão, dado que nos termos do código de auxílios às fibras e fios sintéticos, a Comissão exige uma notificação prévia de todas as propostas de auxílio, de qualquer tipo, mesmo no caso da aplicação de regimes de auxílio aprovados a favor de empresas do sector de fibras e fios sintéticos.
Dado que o Governo alemão não procedeu à notificação do empréstimo em causa antes da sua concessão, a Comissão não pôde expressar a sua opinião sobre a medida antes da sua aplicação. Consequentemente, este auxílio é ilegal à face da legislação comunitária desde o momento da sua aplicação. A situação decorrente do incumprimento por parte do Governo alemão é especialmente grave, dado que o auxílio já foi pago ao beneficiário, tendo dado origem a efeitos considerados incompatíveis com o mercado comum.
Em casos de auxílios incompatíveis com o mercado comum, a Comissão - fazendo uso de uma possibilidade que lhe foi reconhecida pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos de 12 de Julho de 1973, proferido no processo 70/72 (2), de 21 de Março de 1990, proferido no processo 142/87 (3), e de 20 de Setembro de 1990, proferido no processo 5/89 (4) - pode exigir aos Estados-membros que recuperem dos beneficiários os auxílios concedidos ilegalmente.
Existe um volume muito elevado de trocas comerciais no sector dos fios sintéticos e, especialmente, de fios de poliamida e de polipropileno, sendo cerca de um terço da produção total comunitária comercializada dentro da Comunidade.
A empresa em causa tem uma parcela de 0,6 % da capacidade global de poliamida e de prolipropileno na Comunidade Económica Europeia (mais de 600 000 toneladas). A empresa aumentou a sua capacidade de produção de fios (poliamida e polipropileno) de 2 250 toneladas em 1982 para 4 000 toneladas em 1988. As vendas para exportação representam 16 % do volume de negócios (dados de 1987).
Os investimentos planeados destinam-se a incrementar em cerca de 50 % essa capacidade, passando para cerca de 6 000 toneladas mediante uma terceira linha de produção. A nova capacidade de produção representa cerca de 1 % da capacidade global da Comunidade Económica Europeia.
Existe um considerável excesso de produção em fios de poliamida e de polipropileno na Comunidade Económica Europeia, enquanto a alteração das quotas de produção em termos geográficos continua a favor do terceiro mundo. Em 1988, a taxa de utilização da capacidade em relação à poliamida foi de 76 %, tendo descido de 81 % em 1986, com um excesso de capacidade total calculado em 41 000 toneladas. A taxa de utilização da capacidade em relação aos fios de polipropileno foi de 83 % em 1988, a mesma de 1986, com um excesso de capacidade total calculado em 8 000 toneladas.
Os níveis muito elevados de utilização da capacidade que são exigidos na indústria comunitária de fibras e fios sintéticos, de forma a conseguir-se uma rendibilidade satisfatória, resultam da existência de dois condicionalismos específicos do sector: uma concorrência feroz nos mercados a jusante leva os clientes dos produtores de fios a serem sensíveis ao factor preço; e a presença muito activa de produtores tanto de países com baixos salários, que gozam de vantagens comparativas, como de países altamente industrializados (Estados Unidos da América e Japão), onde a utilização da capacidade está próxima do seu máximo.
Nestas condições, qualquer intervenção pública que dê origem a reduções de custos representa indiscutivelmente para uma determinada empresa uma vantagem considerável sobre os seus concorrentes.
No caso da empresa Reinhold KG, os auxílios em questão reduzem consideravelmente os custos, directos e financeiros, dos seus investimentos e reforçam igualmente esta posição financeira face aos seus concorrentes que não recebem tais auxílios. A distorção da concorrência é considerável. Os auxílios (empréstimo e subvenção) elevam-se a 12,4 % de equivalente subvenção líquido.
Quando um auxílio estatal reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes no comércio intracomunitário, deve considerar-se que estas últimas empresas são afectadas por esse auxílio. Neste caso, os auxílios que permitiram reduzir os custos de investimento que a empresa, situada em Selbitz, teria normalmente que suportar, são responsáveis pela afectação das trocas comerciais e pela distorção ou ameaça de distorção da concorrência entre Estados-membros, ao favorecerem a referida empresa, na acepção do no 1 do artigo 92o do Tratado. Este artigo estabelece o princípio de que os auxílios com as características acima descritas são incompatíveis com o mercado comum.
IV
As excepções ao princípio da incompatibilidade, tal como previstas no no 2, alíneas a) e b), do artigo 92o do Tratado, não são aplicáveis neste caso, dado o carácter dos auxílios que, além disso, não se destinavam a tais objectivos.
O no 2, alínea c), do artigo 92o do Tratado estabelece que os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha são compatíveis com o mercado comum.
A Comissão nunca considerou as « regiões de zona de fronteira » da Alemanha automaticamente isentas do controlo dos auxílios estatais a favor de sectores industriais sujeitos a um código de auxílio específico estabelecido com o objectivo de combater uma crise grave. Em especial, através da sua carta de 6 de Novembro de 1981 relativa ao décimo plano conjunto de auxílios do Governo federal / Laender, a Comissão informou o Governo alemão desta cláusula sectorial, o que este nunca contestou.
Além disso, esta política foi confirmada quando a Comissão proibiu, em 1985 e 1986, a concessão de auxílios estatais a produtores de fios sintéticos situados em Neumuenster (5) e Deggendorf (6), nas « regiões de zona de fronteira ».
Assim, deve concluir-se que os auxílios concedidos ou a conceder à empresa em Selbitz não podem beneficiar da isenção prevista no no 2, alínea c), do artigo 92o do Tratado CEE.
O no 3 do artigo 92o do Tratado CEE enuncia os auxílios que podem ser compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o Tratado deve ser determinada no contexto da Comunidade no seu conjunto e não de um único Estado-membro. Com vista a salvaguardar o bom funcionamento do mercado comum e tendo em conta os princípios consagrados na alínea f) do artigo 3o do Tratado, as excepções ao princípio estabelecido no no 1 do artigo 92o, tal como enunciadas no no 3 do mesmo artigo, devem ser objecto de interpretação restritiva ao examinar-se um regime de auxílios ou qualquer concessão individual.
Em especial, só podem ser aplicadas quando a Comissão verificar que o livre jogo das forças de mercado, por si só, sem os auxílios, não induziria o futuro beneficiário do auxílio a adoptar um procedimento que contribuisse para atingir um dos objectivos referidos.
Aplicar as excepções a casos que não contribuam para esses objectivos ou em que um auxílio não é necessário para esse fim, seria dar vantagens injustas a indústrias ou empresas de certos Estados-membros, cuja posição financeira seria reforçada e poderia dar origem a que as condições de comércio entre Estados-membros fossem afectadas e a concorrência falseada sem qualquer justificação fundada no interesse da Comunidade, tal como estabelecido no no 3 do artigo 92o
O Governo alemão não deu ou a Comissão não descobriu qualquer justificação que permita reconhecer que os auxílios são abrangidos por uma das excepções previstas no no 3 do artigo 92o
A excepção prevista no no 3, alínea a), do artigo 92o é aplicável a auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego.
Nas suas modalidades de aplicação do no 3, alínea a), do artigo 92o aos auxílios com finalidade regional (7), a que aqui se faz referência expressa, a Comissão definiu que apenas as regiões com um PIB/PPC per capita inferior a 75 % da média comunitária, que revelam assim um nível de vida anormalmente baixo e a existência de uma grave situação de subemprego, são elegíveis para efeitos de isenção nos termos do no 3, alínea a), do artigo 92o Tal como referido na lista de regiões elegíveis (8), a Comissão considera que a situação económica e social da República Federal da Alemanha, na sua configuração fronteiriça até 3 de Outubro de 1990, não justifica a aplicação do no 3, alínea a), do artigo 92o quer ao país como um todo quer a regiões individuais.
Relativamente à excepção prevista no no 3, alínea b), do artigo 92o, é evidente que os auxílios em questão não se destinavam à execução de um projecto importante de interesse comum europeu ou a sanar uma perturbação grave da economia alema. Os auxílios a favor de uma empresa da indústria de fios sintéticos não são adequados para sanar o tipo de situação descrita no no 3, alínea b), do artigo 92o
Em relação à isenção prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o do Tratado CEE a favor de « auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas », deve notar-se que nas fibras e fios sintéticos em geral e, especialmente, nos fios de poliamida e de polipropileno existe um nível muito elevado de comércio entre os Estados-membros e a concorrência é muito forte, devido ao excesso de capacidade persistente e incontestável, tal como documentado acima. Por estas razões, as fibras e fios sintéticos, incluindo a poliamida e o polipropileno, estão sujeitos à disciplina das fibras sintéticas.
Nas suas cartas de 7 de Julho de 1987 e de 6 de Julho de 1989, em que prorrogou este sistema de controlo dos auxílios por um período de dois anos que termina em 19 de Julho de 1991, abrangendo assim o peréodo em questão neste auxílio, a Comissão indicou aos Estados-membros que exprimiria uma opinião a priori desfavorável relativamente aos auxílios propostos, fossem sectoriais, regionais ou gerais, que tivessem como efeito aumentar a capacidade de produção líquida de empresas deste sector. Chamou também a atenção dos Estados-membros para o facto de que continuaria a considerar favoravelmente propostas de concessão de auxílios com o objectivo de acelerar ou facilitar o processo de reconversão das fibras sintéticas para outras actividades ou de reestruturações que conduzissem a reduções de capacidade.
Nestas cartas, a Comissão lembrou também aos Estados-membros que exige a notificação prévia de todas as propostas de auxílio, sejam de que tipo forem, a favor de empresas do sector das fibras e fios sintéticos.
O investimento neste caso destina-se principalmente a expandir em 50 % a capacidade de produção da empresa, mediante a junção de uma terceira linha de produção às duas já instaladas, atingindo assim uma produção total (fios de polipropileno e de poliamida) de 6 000 toneladas.
Além disso, o aumento limitado de mão-de-obra (14 trabalhadores) necessária para operar esta terceira linha permitirá um aumento significativo da produtividade global e da competitividade da empresa.
Devido ao principal objectivo do plano de investimento da Reinhold KG, os auxílios em questão são contrários ao código dos auxílios às fibras e fios sintéticos. Ao mesmo tempo, não existe qualquer elemento no investimento em questão que justifique que a Comissão isente os auxílios referidos das regras definidas pelo código de auxílios, ao abrigo do qual os apoios públicos devem ser evitados, dado que qualquer aumento de capacidade é contrário ao interesse comunitário (que consiste na redução da capacidade de produção) e agrava a situação das outras empresas concorrentes que também sofrem por excesso de produção no mercado.
Nas suas observações nos termos do processo, o Governo alemão alegou que os tipos de fios produzidos pela Reinhold KG têm características especiais (filamentos grosseiros) e são objecto de tratamentos especiais (variedade de tingimento) que os tornam especialmente apreciados pelos clientes com exigências especiais e protegidos em relação aos outros concorrentes. A este respeito deve sublinhar-se que os fios de poliamida e de polipropileno são excedentários na Comunidade Económica Europeia como um todo e que o tipo de filamentos produzidos pela empresa Reinhold não tem qualquer característica inovadora e podem ser produzidos em grande quantidade por um grande número de empresas.
Além disso, deve sublinhar-se que o beneficiário tem registado sempre resultados económicos positivos, pelo que as forças do mercado teriam sido suficientes para assegurar o desenvolvimento normal da empresa e a realização do investimento em questão, sem qualquer intervenção estatal.
Nos últimos anos, a Comissão proibiu sempre os Estados-membros de concederem apoio financeiro a produtores de fibras e fios sintéticos em situações similares ou, de facto, idênticas, ou seja, quando a empresa em questão desejasse apenas aumentar e modernizar a produção sem afectar qualquer das alterações exigidas pela disciplina dos auxílios às fibras sintéticas.
Assim, tendo em conta as considerações que antecedem relativamente à isenção prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o do Tratado a favor de « auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas », deve observar-se que os auxílios em questão, ao baixarem artificialmente os custos da empresa em causa, enfraqueceram a posição concorrencial de outros produtores da Comunidade Económica Europeia e tiveram, portanto, o efeito de reduzirem mais a utilização da capacidade de produção global, em detrimento e com o possível abandono do mercado de produtores que, até ao momento, sobreviveram graças a reestruturações e melhorias de produtividade e de qualidade efectuadas com recursos próprios. Assim, os auxílios que favoreceram a empresa em questão, cuja posição no mercado deixa de ser apenas determinada pela sua própria eficiência, mérito e capacidade, não podem ser considerados como contribuindo para uma evolução que, do ponto de vista da Comunidade, deveria ser adequada para contrabalançar os efeitos falseadores inerentes aos auxílios.
A excepção prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o é igualmente aplicável aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas, mas que não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
Devido às fracas condições da indústria de fibras artificiais, os efeitos sectoriais dos auxílios regionais precisam de ser controlados mesmo em relação às áreas menos desenvolvidas - a que Selbitz não pertence. Em especial, a Comissão realiza a sua análise da situação económica e social no contexto do interesse da Comunidade que, neste sector, consiste na redução de capacidades.
O limitado impacte dos investimentos da empresa Reinhold KG no mercado de trabalho, com a criação de apenas 14 novos postos de trabalho, é com certeza insuficiente para compensar a avaliação a priori negativa da Comissão em relação a auxílios ao sector de fibras artificiais estabelecido na disciplina.
Por todas as razões acima referidas, a excepção prevista no no 3, alínea c), do artigo 92o não pode ser aplicada a este caso.
V
Perante as considerações anteriores, os elementos de auxílio incluídos no empréstimo em condições favoráveis de 1,8 milhões de marcos pago no segundo trimestre de 1989 ao abrigo do programa de assistência regional da Baviera é ilegal, visto que o Governo alemão não cumpriu as suas obrigações de notificação nos termos do no 3 do artigo 93o do Tratado CEE. Além disso, tal como acima explicado, o auxílio atribuído ilegalmente à empresa Reinhold não satisfaz as condições exigidas para lhe ser aplicável qualquer das excepções previstas nos nos 2 e 3 do artigo 92o do Tratado CEE, pelo que devem ser reembolsados. Ao quantificar este auxílio, a Comissão calculou a diferença entre a taxa de referência do mercado na altura da concessão do empréstimo: 7,8 % (pressupondo que foi a 1 de Abril de 1989) e a taxa de juro do empréstimo: 4 %; o subsídio de juros eleva-se assim a 3,86 pontos percentuais. Na altura da adopção da presente decisão, o subsídio de juros relativo ao empréstimo deu origem a um benefício de 53 044 marcos.
Além disso, a subvenção de 10 % (344 000 marcos alemaes) ainda a pagar com base na lei de apoio ao investimento não preenche qualquer das condições necessárias para se aplicar uma das excepções previstas nos nos 2 e 3 do artigo 92o, pelo que não tem de ser paga.
Por cada mês de atraso na execução da presente obrigação, o Governo alemão deve exigir à empresa Reinhold o reembolso da bonificação de juros mensal que se eleva a 2 588 marcos alemaes,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1o 1. O auxílio atribuído pela República Federal da Alemanha à empresa Reinhold KG em Abril de 1988, sob a forma de bonificação de juros do empréstimo de 1,8 milhões de marcos alemaes - bonificação que se eleva a 53 044 marcos alemaes à data da tomada da presente decisão - é ilegal, dado que foi concedido em violação do disposto no no 3 do artigo 93o do Tratado CEE. Além disso, este auxílio é incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 92o do Tratado.
2. O auxílio atribuído à mesma empresa sob a forma de subvenção, num montante de 344 000 marcos alemaes, é incompatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92o, e nestas circunstâncias não pode ser dado. Artigo 2o 1. O Estado alemão exigirá à empresa Reinhold KG, o mais rapidamente possível, a restituição da bonificação de juros referida no no 1 do artigo 1o, no valor de 53 044 marcos alemaes.
2. O Estado alemão, além disso, deve suprimir o mais rapidamente possível o auxílio decorrente do empréstimo de 1,8 milhões de marcos alemaes referido no no 1 do artigo 1o, exigindo o reembolso do empréstimo ou aplicando-lhe a taxa de juro do mercado de 7,86 %, taxa esta correspondente à dos empréstimos concedidos pelo Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (programas M1 e M2).
Por cada mês de atraso na execução da presente obrigação, o Governo alemão deve exigir à empresa Reinhold KG o reembolso da bonificação de juros mensal no montante de 2 588 marcos. Artigo 3o A República Federal da Alemanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a partir da data da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento. Artigo 4o A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão. Feito em Bruxelas, em 17 de Dezembro de 1990.