РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 септември 2007 година
относно Държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2007) 4319)
(само текстът на полски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2009/287/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 1 март 2005 г., реф. WEH/1023/6-54/05, заведено като получено на 3 март 2005 г. (SG/2005/A/226), Полша уведоми Европейската комисия, съгласно член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, за законопроект за „правилата, уреждащи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия“ („Законопроекта“).
(2)
След предварителна оценка Комисията прецени, че уведомлението е непълно и с писмо от 27 април 2005 г. поиска от Полша да предостави допълнителна информация за мярката.
(3)
С писмо от 1 юни 2005 г., заведено като получено на 2 юни 2005 г., Полша предостави част от поисканата допълнителна информация; останалата информация беше предоставена с писмо от 24 юни 2005 г., заведено като получено на 28 юни 2005 г.
(4)
На 28 и 29 юни 2005 г. по искане на Полша беше организирана техническа среща за обсъждане на уведомлението. На срещата бяха определени оставащите аспекти, които Полша трябва да поясни в писмен вид, с цел да предостави на Комисията изчерпателна информация за оценка от нейна страна.
(5)
Поради липсата на изчерпателен отговор Комисията напомни на полските власти с писмо от 28 юли 2005 г. (D/55776) за разясненията, поискани на срещата на 28 юни 2005 г., и поиска от Полша да предостави необходимата информация.
(6)
С писмо от 7 септември 2005 г., заведено като получено на 9 септември 2005 г., Полша уведоми Комисията, че работата по законопроекта е спряна поради края на парламентарния мандат.
(7)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Комисията уведоми Полша, че е решила да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на законопроекта и по отношение на споразуменията за закупуване на електроенергия („PPA“) в полския енергиен сектор.
(8)
Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(9)
С писмо от 16 декември 2005 г. полските власти поискаха определена информация, съдържаща се в решението за откриване на процедурата, да не бъде разкривана пред трети страни. Комисията отговори на искането и с писмо от 25 януари 2006 г. представи своето предложение за неповерителната версия на решението, което беше прието от полските власти с електронно писмо от 16 февруари 2006 г., заведено като получено на същата дата.
(10)
Полша предостави на Комисията първата част от своите мнения относно откриването на процедурата във връзка със законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с писмо от 28 декември 2005 г., заведено в Комисията на 4 януари 2006 г., описващо предприетите мерки за премахване на причините за безпокойство, изразено от Комисията във връзка със законопроекта. На второ място, в резултат на искане за удължаване на крайния срок, прието от Комисията на 12 януари 2006 г., полските власти предоставиха своите мнения за оценката на Комисията на PPA с писмо от 23 януари 2006 г., заведено в Комисията на 26 януари 2006 г.
(11)
Като допълнение към писмото си от 23 декември 2005 г., с писмо от 5 април 2006 г., заведено като получено на 6 април 2006 г., полските власти предоставиха допълнително описание на предвижданите промени в законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с оглед привеждането му в съответствие с уместните правила за държавните помощи. Приложенията към това писмо бяха предоставени с писмо от 6 април 2006 г., заведено като получено на 10 април 2006 г.
(12)
Комисията получи мнения от заинтересованите страни. С писмо от 20 юни 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Полша, като ѝ предостави възможност да отговори.
(13)
Решението за откриване на процедурата беше оспорено от една от заинтересованите страни пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 12 май 2006 г., заведено под референтен номер T-142/06.
(14)
В отговор на искане от страна на полските власти от 7 юли 2006 г., заведено като получено на 12 юли 2006 г., повечето от мненията бяха преведени на полски език и предоставени на полските власти с писмо от 23 февруари 2007 г. В отговор на това писмо, с писмо от 12 март 2007 г., заведено като получено на същия ден, полските власти уведомиха Комисията, че вече не е необходимо да се превеждат останалите мнения.
(15)
Впоследствие полските власти излязоха със становище по мненията на заинтересованите страни с писмо от 28 март 2007 г., заведено от Комисията като получено на същия ден.
(16)
В отговор на писмото на Комисията от 28 април 2006 г. полските власти предоставиха допълнителна информация относно мярката с писмо от 6 юни 2006 г., заведено като получено на 8 юни 2006 г. С писмо от 13 юли 2006 г., заведено като получено на 17 юли 2006 г., полските власти предоставиха копия от PPA със съответните приложения и допълнения (общо 609 документа) на хартиен носител.
(17)
С писмо, заведено като получено на 4 май 2006 г., полските власти поискаха тълкуване на една от точките от съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“). (3)
(18)
С писмо от 27 септември 2006 г. Комисията изпрати на полските власти списък с въпроси от съществено значение за изготвянето на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия.
(19)
Различни версии на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия на различни етапи от полската законодателна процедура бяха изпратени с писма, заведени като получени на 17 август 2006 г., 5 януари 2007 г. и 28 май 2007 г., и с електронно писмо, заведено като получено на 29 май 2007 г. (превод на законопроекта на английски език).
(20)
В хода на процедурата Полша предостави допълнителна информация относно мярката с писма, заведени като получени на 31 януари 2007 г. и на 4 април 2007 г., и електронни писма от 2, 4, 7 и 11 май 2007 г., както и с писмо, заведено като получено на 6 юни 2007 г.
(21)
С писмо от 3 април 2007 г. Комисията отправи запитване към полските власти за напредъка в законодателната работа по законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия и за предприетите от Полша действия във връзка с предишни дискусии с Комисията.
(22)
В допълнение в рамките на процедурата за разследване бяха проведени срещи с полските власти на 5 април 2006 г., 7 септември 2006 г., 26 октомври 2006 г., 2 февруари 2007 г., 22 февруари 2007 г., 26 април 2007 г., 2 май 2007 г. и 14 май 2007 г.
(23)
С писмо от 9 юли 2007 г. Полша внесе окончателния вариант на Закона за предсрочно прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, който беше приет от полския парламент и влезе в сила на 4 август 2007 г. На 18 юли 2007 г. Полша внесе превода на закона на английски език, както и списък с промените, внесени в закона от горната камара на парламента, сената, заедно с обяснителен меморандум.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТТА
2.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(24)
В средата на деветдесетте години полското правителство взе решение да започне програма, предвидена да модернизира полския енергиен сектор и да го приведе в съответствие с техническите и екологичните стандарти на Западна Европа.
(25)
С цел прилагане на тази програма Полша започна тръжна процедура с оглед избиране на проекти за нови или модернизирани електроцентрали. Тези проекти следваше да получат дългосрочни PPA за своя производствен капацитет. Решението за откриване на тръжната процедура беше взето от Министерството на търговията и промишлеността. Процедурата беше организирана под егидата на министерството от Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE“), държавния полски оператор на електропреносната мрежа.
(26)
Техническата документация и спецификациите за тръжната процедура бяха публикувани през август и септември 1994 г. В документите бяха посочени три цели, които да бъдат постигнати от проектите: доставка на евтина електроенергия, поддържане на приемливо ниво на сигурност на електроподаването и повишени екологични стандарти/предотвратяване на влошаването на околната среда, като се вземат предвид изискванията за интеграция между Полша и Западна Европа.
(27)
За оценка на офертите бяха използвани различни критерии, включително: ефикасност на проекта, обем на капиталовите разходи, природозащитни действия и използване на утвърдени технологии и стабилни и сигурни източници на гориво.
(28)
Крайният срок за подаване на офертите беше 5 януари 1995 г. Получени бяха 44 оферти. Най-неатрактивните оферти бяха елиминирани. С останалите оферанти бяха проведени директни преговори. Тези преговори доведоха до сключването на PPA с няколко дружества или групи от дружества.
(29)
PPA бяха подписани между 1996 и 1998 г., с изключение на едно от общо седем PPA с групата Południowy Koncern Energetyczny S.A. („PKE“), което беше подписано на 12 април 1995 г., и PPA с Elektrownia Turów, подписано на 26 август 1994 г. PPA с Elektrownia Turów не беше обхванато от решението за откриване на процедурата (4) и следователно не е предмет на настоящото решение. Следващата таблица включва списък на засегнатите дружества.
Таблица1
PPA в Полша
№
Име на получателя
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Източник: Решение за откриване на процедурата.
(30)
Срокът на PPA варира от 7 до 20 години, считано от датата на въвеждане в експлоатация на електроцентралата; повечето от тях са сключени за период от над 15 години. Последното PPA изтича през 2027 г.
(31)
Във всички PPA са залегнали едни и същи основни принципи:
а)
производителите на електроенергия се задължават да създадат нови мощности, да модернизират оборудването и да доставят на PSE фиксиран минимален обем електроенергия от съответната електроцентрала;
б)
PSE се задължава да закупува най-малко този минимален обем електроенергия;
в)
изкупната цена на електричеството е базирана на начисляване на разходите на потребителите; производителите на електроенергия начисляват на PSE сума, равна на всички техни променливи и постоянни разходи плюс търговска надценка.
Все пак, тъй като окончателното съдържание на PPA е резултат от индивидуални преговори за всеки проект, те не са напълно идентични и е възможно да се различават в подробностите.
(32)
Някои PPA са били изменяни, някои от тях по няколко пъти, след тяхното подписване. Тези изменения са променили определени аспекти на договора, но основните принципи, описани по-горе, винаги са били спазвани.
2.2. Законопроект за предсрочното прекратяване на PPA, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедура
(33)
Законопроектът, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедурата, е предвиждал производителите на електроенергия, описани в таблица 1, доброволно да прекратят PPA, сключени с PSE. Производителите на електроенергия, които са избрали да участват в системата, следва да получат компенсации съгласно условията, залегнали в законопроекта.
(34)
Компенсациите могат да покриват разликата между разходите, реализирани от дружество за прекратяване на PPA и съответните приходи, генерирани от продажбата на електроенергия, които дружеството може да използва за покриване на тези разходи. Тази разлика е наричана по-долу „компенсаторна разлика“. Тези разходи включват и разходи, свързани пряко с прекратяването на PPA, като разходите, свързани с ранното погасяване на дълг.
(35)
Компенсацията става под формата на първоначално плащане, последвано от годишно изравняване до 2016 г. и окончателно изравнително плащане през същата година.
(36)
Първоначалното плащане е равно на компенсаторната разлика от 2006 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кой от двата периода изтича по-рано, въз основа на прогнозните тенденции по отношение на цени и пазарни дялове за този период.
(37)
За периода от влизането в сила на законопроекта до 2014 г., сумата на компенсаторната разлика ще бъде годишно преизчислявана въз основа на действителните икономически данни и в сравнение с първоначално изчислената сума, базирана на прогнози. Ако действителната стойност е различна от прогнозната, ще бъде направено изравняване, което може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или до възстановяване на получените суми от страна на получателя. По технически причини, в частност времето, необходимо за събиране и обработка на всички данни, изчисляването на изравнителното плащане реално ще се осъществи две календарни години след годината, за която се отнасят събраните икономически данни.
(38)
През 2016 г. ще бъде направена нова прогноза за тенденциите по отношение на цените и пазарните дялове, обхващаща периода от 2015 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кое от двете събития настъпва по-рано („остатъчен период“). Сумата на компенсаторната разлика за остатъчния период, определена въз основа на тази прогноза, ще бъде сравнена със стойността, изчислена въз основа на първичните предвиждания. Ако тези суми са различни, ще бъде направено окончателно изравняване, покриващо целия остатъчен период. Подобно на предходните изравнявания, окончателното изравняване може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или към възстановяване на суми от страна на получателя.
(39)
Общата сума на изплатената компенсация, включително изравнителните плащания, не може да надвишава следната максимална сума. Тази максимална сума е определена за отделните дружества или, ако няколко дружества принадлежат на една и съща група, за групата: (6)
Таблица 2
Максимални компенсации, предвидени във версията на законопроекта, анализирана в решението за откриване на процедура
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Общо
22 755 627
Източник: Решение за откриване на процедура.
(40)
Тази максимална сума е равна на компенсаторната разлика, изчислена за периода от 2006 до 2025 г., базираща се на хипотезата, че цените на енергийния пазар ще нарастват стабилно, но бавно от ниво дори по-ниско от настоящото до нивата, отчетени в Западна Европа. Съгласно този сценарий средната цена на електроенергията започва от около 22/MWh EUR през 2006 г., нараства бавно до 30/MWh EUR през 2015 г., след това нараства по-интензивно до 40/MWh EUR през 2018 г. и се стабилизира около тази сума, с известни колебания към по-високи и по-ниски стойности, до края на референтния период през 2025 г.
(41)
Компенсацията ще бъде изплатена от PSE или изцяло държавно дъщерно дружество и ще бъде финансирана чрез въвеждане на налог от потребителите пропорционално на техния абонамент за електропреносната мрежа. За да се финансира голямото първоначално плащане, PSE и/или неговото дъщерно дружество ще секюритизира приходите от налога.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(42)
В решението си за откриване на процедура, с оглед оценяване на законопроекта, за който е постъпило уведомление, Комисията разгледа както елемента на държавна помощ на PPA, така и елемента на държавна помощ на компенсацията, изплащана в случай на прекратяване на PPA. Както е обяснено в точка 3 на решението за откриване на процедурата, тези два показателя са тясно свързани.
(43)
Съмненията, повдигнати в решението за откриване на процедурата, са обобщени в точки 3.1 и 3.2. по-долу. За по-подробна оценка Комисията се позовава на точка 3 от решението за откриване на процедурата.
3.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(44)
В предварителния си анализ Комисията зае становището, че PPA вероятно биха предоставили конкурентно предимство на договарящите производители на електроенергия, което вероятно би изкривило конкуренцията и повлияло на търговията между държавите-членки.
(45)
Комисията изрази становището, че PPA не представляват съществуваща помощ, тъй като - въз основа на Договора за присъединяване - нито едно PPA не е отговаряло на условията за една от трите категории помощи, които към датата на присъединяване са считани за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО. (7)
(46)
В частност, първо, нито едно PPA (с изключение на сключеното с Elektrociepłownia Turów) не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, Комисията не е била уведомена за PPA по така наречената „междинна процедура“ и трето, нито едно PPA не е било посочено в списъка на съществуващите помощи, анексиран към Договора за присъединяване.
(47)
Комисията заяви, че тъй като не е била уведомена за PPA по силата на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, те представляват неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО. (8)
(48)
Комисията изрази становището, че условията на PPA поставят производителите на електроенергия, които са страни по PPA, в по-изгодни икономически позиции от другите производители на електроенергия, които нямат сключено PPA, и дружества в други подобни сектори, в които на пазарните участници дори не са били предлагани подобни дългосрочни споразумения. Поради това на тази предварителна основа беше счетено, че мярката предоставя избирателна привилегия на тези производители на електроенергия.
(49)
Комисията също така отбеляза, че енергийните пазари са отворени за конкуренция и че електроенергия се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общи правила на вътрешния енергиен пазар. (9) Мерки, благоприятстващи дружества в енергийния сектор на една държава-членка, следователно бяха разглеждани като потенциално застрашаващи обхвата на дружества от други държави-членки по отношение на износ на електроенергия към тази държава-членка, или благоприятстващи износа на електроенергия към втората група от държави-членки.
(50)
Комисията също така изрази становището, че това предимство предоставя правомощия за използването на държавни ресурси, тъй като решението за сключване на PPA е резултат от държавна политика, провеждана посредством мрежовия оператор PSE, който изцяло се притежава от държавата. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съда“), когато държавно дружество използва финансовите си средства по начин, който може да се счита за държавна дейност, този капитал следва да бъде се счита за държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. (10)
(51)
В резултат на това Комисията заключи, че PPA вероятно представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(52)
Освен това Комисията заяви, че методологията на невъзвръщаемите разходи следва да бъде приложена за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на предоставените ѝ документи към дадения момент, Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на PPA с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи.
(53)
Първо, Комисията изрази съмнение дали самите ръководни принципи на PPA, които изключват значителна част от пазара могат да се считат за съвместими с основните цели на методологията на невъзвръщаемите разходи, т.е. да ускорят хода на либерализацията на сектора чрез предоставянето на съответна компенсация на дружества на пазара, изправени пред нелоялна конкуренция.
(54)
Второ, Комисията изрази съмнение дали елементът на помощ, включен в PPA, е съвместим с подробните критерии на методологията на невъзвръщаемите разходи по отношение на изчисляването на допустими невъзвръщаеми разходи и определянето на подходяща компенсация.
3.2. Компенсация в случай на предсрочно прекратяване на PPA
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията използва същите доводи, като изложените по-горе, за да определи дали PPA съдържат елементи на помощ. Вследствие на това Комисията условно заключи, че елементите на помощ са били налице и в случаи на компенсация за предсрочно прекратяване на PPA. (11)
(56)
След това Комисията анализира съвместимостта на помощния елемент на компенсация с критериите, изложени в Методологията на невъзвръщаемите разходи.
(57)
Комисията изрази съмнение, че компенсацията е съвместима с детайлните критерии на Методологията на невъзвръщаемите разходи, що се отнася до изчисляването на приемливи невъзвръщаеми разходи и отпускането на съответната компенсация.
4. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(58)
След публикуването на решението за откриване на процедурата и в съответния срок или, в няколко случая, след удължаването на крайния срок, поискано от заинтересованите страни, Комисията получи мнения от:
а)
следните производители на електроенергия: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. („Elektrociepłownia Rzeszów“), Electrabel SA и Electrabel Połaniec S.A. (наричани заедно „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. и Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (наричани заедно „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. и BOT Elektrownia Turów (наричани заедно „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A („ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. („ECZG“) и Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. („ENS“);
б)
следните банкови институции, осигуряващи финансиране на производителите на електроенергия: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) и WestLB AG (наричани заедно „Банките“);
в)
PSE.
(59)
Мненията, представени на Комисията от страните са много подобни, понякога на практика идентични. По тази причина, вместо да описва мненията на всяка от заинтересованите страни поотделно, Комисията ги групира в няколко общи категории (вижте по-долу).
4.1. Мнения по PPA
(60)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да не бъдат разглеждани като „неизменно приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Договора за присъединяване. (14)
(61)
Заинтересованите страни твърдят, че мерките, установени във връзка със закона преди присъединяването следва да не бъдат разглеждани от Комисията след присъединяването. Това е в съответствие с общия принцип за липса на обратно действие. Не се предполага правилата за държавна помощ на Общността да бъдат прилагани до присъединяването.
(62)
Заинтересованите страни се позовават на предишни решения на Комисията (15), в които Комисията е заявила, че системи за помощ, които според тях са подобни на PPA, не са приложими след присъединяването.
(63)
По тяхно мнение, всяка помощ по PPA е следвало да бъде предоставена преди присъединяването. Годишните плащания все пак трябва да бъдат извършени, но не следва да се разглеждат като съставляващи нова помощ.
(64)
PPA са фиксирали количеството електроенергия, което трябва да бъде закупено от PSE, както и изкупната цена на електроенергия за договорния период. Поне в някои случаи, цените са били изчислени по такъв начин, че да не могат да надвишават предварително договореното между страните ниво или колебанията да бъдат ограничени в приемливи граници в сравнение с посочените пазарни цени, т.е. възможно най-обективния стандарт. Действителните цени са били дори по-ниски, в частност защото полският регулаторен орган е упражнявал непряк контрол върху тях. Сам по себе си, максималният риск за държавата също е ясно определен в PPA преди присъединяването.
(65)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако PPA трябва да се приемат за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тази държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на член 1 (б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(66)
Заинтересованите страни са на мнение, че решение, определящо дали помощ, предоставена преди присъединяването и продължила след присъединяването следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“ не следва да се основава единствено на приложение IV към Договора за присъединяване. Според заинтересованите страни ако такава помощ не се квалифицира като съществуваща помощ по приложение IV към Договора за присъединяване, тя все пак следва да бъде разглеждана в контекста на член 1 буква б), точки ii) до v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(67)
Заинтересованите страни твърдят, че член 1, буква б), точка v) of Регламент (ЕО) № 659/1999 г. се прилага към PPA, и че следователно PPA представляват „съществуваща помощ“.
(68)
Освен това заинтересованите страни се аргументират, че последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 не се прилага към PPA по три причини.
(69)
Първо, в съдебното решение Alzetta Mauro (17) Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се разглежда като съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованите страни това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и следователно има предимство пред Регламент (ЕО) № 659/1999.
(70)
Второ, във всеки случай, като се има предвид, че Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета все още не е бил влязъл в сила при либерализирането на енергийния пазар съгласно Директива 96/92/ЕО или към момента на сключване на PPA, са се прилагали правилата, изложени в съдебното решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(71)
Трето, сравнение на формулировките на различните категории по член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), точка v) се прилага само за схеми на държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не е упомената изрично.
(72)
В подкрепа на това твърдение заинтересованите страни също така изтъкват и факта, че PPA са споразумения от частното право, за разлика от държавните мерки. Според заинтересованите страни, би било погрешно ако договор, законно и действително сключен преди присъединяването на Полша към Европейския съюз и либерализацията следва да стане недействителен след присъединяването. Заинтересованите страни са на мнение, че това би било експанзивно и ретроактивно тълкуване на правилата на Договора за ЕО относно държавната помощ, което е несъвместимо с международно признатите принципи на правна сигурност и законови очаквания.
(73)
Следните мнения бяха внесени от банките.
(74)
Банките се аргументират, че мярката не може да бъде вменена като задължение на държавата, а на PSE. Като се има предвид състоянието на полския енергиен сектор към момента на сключване на PPA, единствената възможност за PSE е била да сключи дългосрочни договори. Такъв щеше да бъде случаят и ако PSE беше частен оператор на пазара. Следователно сключването на PPA е било в интерес както на държавата, така и на страните по споразуменията, вместо държавата да наложи политическо решение на PSE.
(75)
Повечето от заинтересованите страни се аргументират, че PPA не предоставят никакви икономически предимства.
(76)
Заинтересованите страни отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че цените, утвърдени с PPA, са по-високи от пазарните цени на едро. Според заинтересованите страни, в решението за откриване на процедура Комисията не е изяснила за кой пазар и за кои цени се отнася решението. В частност, полският енергиен пазар не е бил отворен до декември 1999 г., до който момент много PPA вече са били сключени. По мнение на заинтересованите страни, системните връзки между Полша и другите страни вече са били претоварени към този момент. Комисията погрешно се е позовала на цена, отчетена в Гърция през 2003 г., т.е. в абсолютно различен географски и времеви контекст.
(77)
Енергията, продавана по PPA, не може да се сравнява с енергията, продавана без PPA, дори в Полша. Първата спазва съвременните екологични стандарти, докато втората е произведена чрез не толкова екологични методи, които „изхвърлят“ (19) капацитетния си излишък с минимална печалба, по различни механизми, никой от които не гарантира цени, които покриват както постоянните, така и променливите разходи. Производителите на електроенергия, работещи без PPA, също са били субсидирани и не се е изисквало да модернизират оборудването си, за разлика от производителите на електроенергия с PPA. Във всеки случай на тях им е било невъзможно да произвеждат достатъчно електроенергия, за да покрият цялото търсене в Полша, особено през 1997-1998 г.
(78)
Според заинтересованите страни PPA следва да се анализират в контекста на обстоятелствата, преобладаващи към момента на сключването им, т.е. централизирана, регулирана енергийна система с един потребител, а не либерализирана система с енергиен пазар на едро.
(79)
PPA са били единственият начин да се осигурят инвестиции, отговарящи на изискванията в енергийния сектор в Полша (в частност модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на електроснабдяването). Банките са изискали PPA да служат като допълнително обезпечение за техните заеми. Прилагането на принципа на частния инвеститор е означавало да се вземат предвид тези изисквания и единственият начин те да бъдат изпълнени е бил чрез PPA. Заинтересованите страни отбелязват, че PPA налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
(80)
Заинтересованите страни се аргументират, че поведението на PSE при сключването на PPA не следва да бъде анализирано от гледна точка на това дали ще се постигне краткосрочна печалба, а дали е осигурена възвръщаемост на дългосрочните инвестиции и - от гледна точка на мрежовия оператор - дали се гарантира стабилна сигурност на доставките и освобождаване от общите задължения за обществени услуги. Заинтересованите страни заявяват, че PPA са сключени чрез прозрачна и открита тръжна процедура, проведена по недискриминационен начин и довела до най-ниската възможна цена. Според заинтересованите страни, от съдебната практика на Съда на Европейските общности следва, че това само по себе си е достатъчно за изключване на икономическо предимство. (20) Преди стартирането на тръжната процедура за PPA е бил направен анализ на най-ниската цена с цел съставяне на списък с инвестиционни приоритети в сектора.
(81)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че тъй като PSE е работила в рамките на регулирана енергийна система, нейното поведение не може да се сравнява с поведението на дружества, работещи при нормални пазарни условия. Следователно поведението на PSE следва да се оцени във връзка с обективни и доказуеми елементи, които, според заинтересованите страни, представляват разходите, направени от производителите на електроенергия. (21) Поведението на PSE е съвместимо с принципа на частния инвеститор, тъй като PPA не покриват нищо друго освен постоянните разходи плюс променливите разходи и разумен марж на печалба.
(82)
Смята се, че е общоприета практика операторите в този сектор да сключват дългосрочни договори като PPA. Твърди се, че това е обичайна форма на споделяне на риска между производителите на електроенергия и купувачите. Дългият срок на договора не следва да бъде тълкуван сам по себе си като предимство. Заинтересованите страни цитират редица примери: договор между Electricité de France и Péchiney във Франция, два договора между Redes Energéticas Nacionais и Turbogás и Electricidade De Portugal и Pego в Португалия и договори, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство. Заинтересованите страни също така се позовават на договора „IASB“, но предоставените справки бяха неточни и Комисията не можа да намери документа. (22) Заинтересованите страни твърдят, че Комисията не е изразила резерви относно продължителността на тези договори, въпреки че тя е най-малко 15 години. Заинтересованите страни заявяват, че дългосрочните договори също така са общоприета практика в САЩ, но не предоставят специфични примери.
(83)
Заинтересованите страни също така заявяват, че PPA не гарантират възвръщаемост на инвестициите. PSE и регулаторните органи са си запазили правните средства за ограничаване на приходите от инвестициите. В частност, регулаторните органи могат да преразглеждат цените и да отхвърлят прекомерни или неоправдани цени. PSE не винаги е използвала пълния капацитет на електроцентралите и е включвала приходи от подобрения на ефективността в изчисленията на цените на електроенергията в договорите. Електроцентралите носят и редица рискове, свързани например с финансиране, изграждане, експлоатация и поддръжка.
(84)
Твърди се, че тъй като PPA не осигуряват никакво икономическо предимство, те не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(85)
Заинтересованите страни, които са частна собственост, също така се аргументират, че дори ако PPA съдържат някакво икономическо предимство, стойността на това икономическо предимство щеше да се отрази на продажната цена, договорена към момента на приватизацията на електроцентралата. PPA са били необходими за провеждането на приватизацията, като една от основните предпоставки за приватизационните споразумения на тези електроцентрали. Заинтересованите страни твърдят, че вследствие на съдебните решения на Banks (23) и Falck на Съда на Европейските общности, обстоятелствата във връзка с горното изключват всякакъв елемент на икономическо предимство чрез PPA.
(86)
Заинтересованите страни се аргументираха, че производителите на електроенергия, които са страни по PPA предоставят услуги от общ икономически интерес („SGEIs“).
(87)
държавната помощ по PPA, ако има такава, отговаря на четирите кумулативни критерии, формулирани от Съда в съдебно решение по дело C-280/00 („съдебното решение Altmark“). (25)
(88)
Първо, на производителите на електроенергия, които са страна по PPA, ще бъде поверено доставянето на SGEI. Това следва от член 1, параграф 2 от полския Закон за енергетиката от 1997 г., който гласи, че държавата трябва да осигури постоянна и непрекъсната доставка на електроенергия на крайните потребители по начин, който е технически и икономически оправдан, с необходимото спазване на изискванията за опазване на околната среда. Заинтересованите страни също така считат разнообразяването на доставките на гориво и намаляването на емисиите от азотен оксид в близост до населените места като SGEI, които са задължени да предоставят. Държавите-членки имат широки граници на свобода на действие да определят кои услуги представляват SGEI. По-точно Директива 96/92/ЕО дава възможност сигурността на доставките да се разглежда като SGEI, което се потвърждава от практиката за вземане на решения на Комисията. Опазването на околната среда, включително енергийната ефективност и опазването на климата, също бяха признати за SGEI в Директива 2003/54/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО. (26) Сами по себе си PPA се считат за правен инструмент, използван от държавата, за да възложи на производителите на електроенергия горепосочените SGEI, както се потвърждава и от критериите за оценка на офертите.
(89)
Второ, PPA, включително приложенията, формулират точни правила, определящи компенсация за разходите за SGEI от началото. Това е част от преговорите по PPA. Определени PPA бяха изменяни няколко пъти, дори след присъединяването на Полша към Европейския съюз, но това не повлия значително върху нормите за компенсация или предвидените суми.
(90)
Трето, компенсацията, платена на база PPA, не надхвърля разходите на предлаганите SGEI. PPA единствено покриват разходите за производството на закупуваната електроенергия (например разходи за изграждане, капиталови разходи, постоянни и променливи разходи за експлоатация и поддръжка, административни разходи) и разумен марж на печалбата.
(91)
Четвърто, SGEI бяха поверени на дружества, подбрани чрез открита, конкурентна и недискриминационна тръжна процедура за сключване на PPA.
(92)
В контекста на горното, заинтересованите страни заключават, че PPA изпълняват четирите кумулативни критерия, посочени в съдебното решение Altmark и следва да се счита, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(93)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че дори ако се приеме, че PPA не изпълняват четирите кумулативни критерия на съдебното решение Altmark, те въпреки това могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(94)
Както е посочено в съображение 88, PPA предоставиха на производителите на електроенергия SGEI, чието естество е формулирано в полското законодателство. PPA се считат за необходимо средство, което гарантира предоставяне на SGEI; в противен случай не биха могли да бъдат намерени подходящи източници на финансиране за развитие на електроцентралите. Помощта по PPA е пропорционална на целта да се получи SGEI, тъй като не покрива повече от пълните разходи за производството на електроенергия, плюс разумен марж на печалба. Накратко, предвид силно ограничения брой системни връзки между полската електропреносна мрежа и други електропреносни мрежи в Европейския съюз, помощта не би могла да повлияе на развитието на търговията между държавите-членки в степен, противоположна на общия интерес.
(95)
Заинтересованите страни считат, че системата на PPA не включва елемент на избирателност.
(96)
Според заинтересованите страни, не може автоматично да се приеме, че мярка, която благоприятства само един сектор на икономиката, е избирателна. Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията следва винаги да определя съответния географски и продуктов пазар. След това Комисията следва да определи конкурентите на получателите на мярката за помощ на този пазар, така че да определи дали мярката е избирателна. В този конкретен случай, тръжната процедура за избор на страните по PPA е била отворена, прозрачна и недискриминационна, което означава, че не е имало избирателност.
(97)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че специфичните за сектора мерки могат да не бъдат избирателни, ако са изцяло резултат от пазарните сили. Мерките, разгледани от Съда в съдебното решение Van der Kooy (28) са типичен пример за неизибирателни мерки от този тип.
(98)
Заинтересованите страни също така изтъкват, че решението за сключване на PPA е взето не от държавата, а от PSE. Критерият за избирателност следва да се замени от принципа на частния инвеститор.
(99)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е следвало да проучи дали PPA изкривяват конкуренцията или засягат търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване.
(100)
PPA са били сключени в момент, когато на полския енергиен пазар не е имало конкуренция. Към този момент Директива 96/92/ЕО не е била приложима за Полша. Полша е била на много ранен етап от преговорите си за членство в ЕС - не е бил определен дори окончателен график за присъединяване. Цените към този момент са били изцяло регулирани, включително цените за производителите на електроенергия, които не са били страна по PPA. Така че PPA не могат да бъдат разглеждани като изкривяващи конкуренцията към дадения момент.
(101)
Заинтересованите страни също така отбелязват, че Полша не е била държава-членка на Европейския съюз по времето, когато са сключени PPA. Освен това, капацитетът за свързване между Полша и съседните ѝ страни е бил ограничен и електроенергията, произведена по PPA, е била по-скъпа от електроенергията, произведена извън PPA. По същество, не може да се твърди, че PPA са повлияли на търговията между държавите-членки по времето на тяхното сключване.
(102)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA са държавна помощ, те биха били обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(103)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не могат да се разглеждат като оперативна помощ. Оперативната помощ (за разлика от инвестиционната помощ) е „помощ, предназначена да освободи предприятие от разходите, които то обикновено реализира при ежедневното си управление или обичайните си дейности.“ Плащанията по PPA не могат да се разглеждат като представляващи такава помощ. Те представляват цената, платима за предоставяните по бизнес договор стоки или услуги. Освен това, целта на PPA е да направят възможно осъществяването на инвестиционен проект, което показва, че те са инвестиционни (а не оперативни) мерки.
(104)
Заинтересованите страни също така са на мнение, че Комисията следва да признае съществуването на извънредни условия, които биха могли да доведат до разрешение за отпускане на оперативна помощ в такъв случай. Състоянието на полския енергиен сектор през деветдесетте години на 20 век трябва да бъде разгледано внимателно. Несъмнено, Полша може да се разглежда като един от регионите, посочени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Някои от въпросните производители на електроенергия са били разположени в региони, където прекратяването на дейността им би имало значително въздействие върху общността като цяло. PPA също така са насърчили развитието на енергийния сектор в Полша и на икономиката като цяло, предвид значението на този сектор.
(105)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха били счетени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(106)
Според заинтересованите страни, към момента на сключване на PPA състоянието на полския енергиен сектор е създавало сериозни нарушения в полската икономика. Твърди се, че PPA са били начин да се отстранят тези сериозни нарушения.
(107)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха могли да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(108)
В това отношение заинтересованите страни са на мнение, че PPA не следва да бъдат анализирани в контекста на Методологията на невъзвръщаемите разходи, тъй като те не са предназначени да компенсират тези разходи. Вместо това PPA следва да бъдат анализирани пряко в контекста на член 87, параграф 3, буква в).
(109)
Заинтересованите страни твърдят, че PPA са проектирани да направят възможно развитието на полския енергиен сектор чрез привличането на чужди инвестиции в модерни, екологични електроцентрали. В това си качество целта на PPA е била да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(110)
Заинтересованите страни също така твърдят, че PPA са имали малко влияние върху търговията с електроенергия между държавите-членки. По технически причини системните връзки между Полша и други страни са били ограничени. Вносът е бил изправен пред технически бариери, а възможностите за износ са били максимално използвани, така че не може да се твърди, че PPA са представлявали ограничение в тази насока. Според заинтересованите страни, в първоначалния си доклад за енергийния пазар, (33) Комисията не е определила PPA като пречка за интеграцията на европейските енергийни пазари. Заинтересованите страни заключават, че PPA не са оказвали „неблагоприятно въздействие върху търговските условия до степен, противоположна на общите интереси.“
(111)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че PPA е следвало да бъдат анализирани в контекста на насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда, (34) като се има предвид факта, че PPA са били специално изготвени да приведат електроцентралите в Полша в съответствие с изискванията на Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации. (35)
(112)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да бъдат разгледани в съответствие с процедура за държавна помощ № PL 1/03, (37) която беше предприета от Комисията при прилагане на временните механизми, предвидени в Договора за присъединяване.
(113)
Дело № PL 1/03 касае уведомлението от страна на Полша за първоначалната версия на законопроекта за прекратяване на PPA. Заинтересованите страни считат, че при разглеждането на уведомлението Комисията вероятно е стигнала до същото заключение за връзката между PPA и първоначалната версия на законопроекта, както за връзката между PPA и законопроекта, а именно, че PPA и законопроектът са „тясно свързани“.
(114)
Според заинтересованите страни логичното заключение е, че Комисията е следвало да анализира PPA по същата процедура, която е използвала за анализа на първоначалната версия, т.е. процедура № PL 1/03, точно както е постъпила в настоящия случай.
(115)
Заинтересованите страни отбелязват, че решението за откриване на процедурата също така отменя решението на Комисията по дело PL 1/03. Комисията обоснова това отменящо решение въз основа на това, че Полша не е успяла да приложи първоначалната версия на законопроекта преди присъединяването и следователно процедурите, формулирани в Договора за присъединяване не се прилагат по отношение на него. Заинтересованите страни се аргументират, че по този начин се пренебрегва присъщата взаимовръзка между първоначалния законопроект и PPA. За разлика от първоначалния законопроект, PPA биха останали в обхвата на процедурите, изложени в Договора за присъединяване. Комисията е следвало да продължи да анализира PPA съгласно процедура № PL 1/03, т. е. по процедурите съгласно Договора за присъединяване, и не е следвало да открива нова процедура по Договора за ЕО.
(116)
Заинтересованите страни се аргументират, че прекратяването на PPA означава, че те са лишени от техните права (39) (без съответната компенсация). (40)
4.2. Мнения по законопроекта
(117)
Само ELCHO, банките и PAK представиха мнения по законопроекта.
(118)
Заинтересованите страни повториха своята гледна точка, че PPA не представляват икономическо преимущество (вижте по-горе). Те се аргументират, че като следствие изплащането на справедлива компенсация за прекратяването също не може да представлява предимство. Заинтересованите страни се позовават на съдебното решение Asteris. (41) Те се аргументират, че компенсацията, платена съгласно законопроекта, е сходна с компенсаторните щети и в допълнение е гарантирана от частното международно право и член 10 Договора за енергийната харта.
(119)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът не включва държавни ресурси, тъй като парафискалният налог, който ще го финансира, не минава през PSE, а през един или повече частни оператори или дружества.
(120)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът може да се счита за съвместим с Договора за ЕО в контекста на член 87, параграф 3, букви от a) до в) и член 86, параграф 2. В това отношение заинтересованите страни се позовават на същите аргументи като тези, използвани при дискусията за съвместимостта на PPA с тези разпоредби на Договора.
(121)
Относно съвместимостта на законопроекта с методологията на невъзвръщаемите разходи, банките се аргументират, че този метод е бил създаден и приет в напълно различен контекст. Целта на методологията на невъзвръщаемите разходи е била да разреши проблема как да се възстановят невъзвръщаемите разходи след либерализацията. За разлика от това законопроектът е взел предвид обстоятелствата, преобладаващи в Полша към момента на сключване на PPA. Банките възразяват срещу факта, че в решението си за откриване на процедурата Комисията е окачествила определени електроцентрали в Полша като „неефективни“ и е направила опит да анализира дали проектозаконът би довел до поддържане на нивото на приходите, гарантирано преди либерализацията. Според банките подобна логика би довела до обявяването за неефективни на всички електроцентрали, изградени преди присъединяването на нова държава-членка към Европейския съюз, и впоследствие всеки договор, сключен с тези електроцентрали автоматично би бил считан за включващ държавна помощ. На свой ред това би довело до важното заключение, че всички договори трябва да бъдат прекратени към датата на присъединяване и след това предоговорени. Това не би имало правен или икономически смисъл. Банките добавят, че Комисията не е предоставила никакви убедителни или конкретни доказателства, че електроцентралите са неефективни.
(122)
Накратко, според банките, Комисията е посочила погрешна разлика между електроцентралите, които са били завършени или почти завършени към момента на присъединяване, и останалите. По този начин Комисията е пренебрегнала факта, че компенсациите трябва да бъдат изчислени във връзка с установените правила на националното и международното право. Според банките цената, която нов участник е готов да плати за да навлезе на пазара, няма връзка с тези изчисления.
5. МНЕНИЯ НА ПОЛША ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
5.1. Мнения по PPA
(123)
Полша е на мнение, че държавата има задължение да гарантира енергийна сигурност, което включва сигурност на енергийните доставки, с необходимото внимание към екологичните изисквания.
(124)
Полша се аргументира, че PPA са били единственият начин за изпълнение на това задължение в Полша по времето, когато са били сключени договорите. За модернизирането на полския енергиен пазар са били необходими значителни инвестиции, а самите енергийни дружества са имали много ограничени ресурси. Банките са обвързали отпускането на заеми с условие за определено ниво от приходи, което се гарантира за определен период. PPA са били разглеждани като допълнителна гаранция за тези заеми.
(125)
PSE е било единственото лице, което е било в състояние да осъществи PPA. При анализа на поведението на това дружество трябва да се има предвид, че основният мотив на държавата не е да генерира печалба, а да изпълни своите задължения от гледна точка на общите интереси.
(126)
Полша се аргументира, че тъй като PPA са били сключени чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, държавното участие в тях следва да се разглежда като представляващо пазарната цена за изпълнението на задължение от обществен интерес, което води до заключението, че не е включен елемент на държавна помощ. Това е съвместимо с концепцията за публично-частно партньорство, която Комисията насърчава.
(127)
Според Полша PPA са сключени при пазарни условия и формата им отразява по-специално кредитните условия, предлагани от банките на производителите на електроенергия.
(128)
Освен това Полша се аргументира, че тъй като концепциите за SGEI и публично-частно партньорство винаги касаят определен сектор, PPA не могат да бъдат разглеждани като твърде специфични за сектора инструменти.
(129)
Полша също така се аргументира, че в случаите на приватизиране на електроцентрали при продажната цена е взета предвид стойността на PPA. Следователно това изключва всеки елемент на икономическо предимство, което е един от кумулативните елементи за определяне на държавна помощ.
(130)
Полша също така е на мнение, че PPA не представляват помощ, която е все още приложима след присъединяването. Полша разглежда PPA като индивидуална помощ и заявява, че тяхното изпълнение, дори след присъединяването, не е нищо повече от трансфер на помощ, предоставена преди присъединяването. PPA също ясно показват максималното излагане на риск на държавата.
(131)
Полша заявява в своето становище, че методологията на невъзвръщаемите разходи не може да бъде прилагана за самите PPA. Тя е приложима само след като PPA са били прекратени.
(132)
В заключение полските власти оспорват становището, че PPA гарантират сигурна цена за електроенергия за определен период. Полша се аргументира, че вместо това PPA гарантират покриването на разходите за генериране на електроенергия и предвиждат малък марж на печалба до степен, необходима за погасяването на дълга. Според Полша в съответствие с пазарните икономически принципи цената на продукт или услуга следва винаги да отразява капиталовите разходи за финансиране на инвестицията.
5.2. Мнения по законопроекта
(133)
Полша отговори на съмненията на Комисията по законопроекта, както са изразени в решението за откриване на процедурата, като предложи изменен вариант на законопроекта. Законопроектът влезе в сила на 4 август 2007 г. и затова е наричан по-долу „Закона“.
(134)
Що се отнася до държавната помощ, по-долу е дадено описание на точките, по които новата версия на закона се различава от оригиналната версия, както е описана в раздел 2.2.
(135)
Списъкът на получателите на помощта и максималната сума на компенсацията са били изменени. Новият списък на компенсаторни суми за невъзвръщаеми разходи за потенциални получатели е, както следва:
Таблица 3
Компенсационни нива в изменения закон
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Общо
11 577 430
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(136)
При сравнение със списъка в таблица 2, измененият списък на получателите:
а)
вече не включва Electrabel Połaniec S.A. и Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., тъй като техните PPA междувременно са изтекли;
б)
вече не включва Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., тъй като PPA за тази електроцентрала е бил прекратен преди да завърши изграждането на електроцентралата;
в)
вече включва Elektrociepłownia Gorzów S.A., която получи право да кандидатства за плащанията съгласно законопроекта.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. остава с право да кандидатства за плащанията в съответствие със закона, но с максимално ниво на компенсация равно на нула.
(138)
Основните правила, ръководещи изчисляването на максималната компенсаторна сума за невъзвръщаемите разходи, описани в таблица 3 по-горе, са изложени в член 27 от закона.
(139)
Максималните компенсаторни суми са били изчислени като разлика между:
а)
Необезценени инвестиционни разходи за 2007 г., които не са обхванати от инвестиционна помощ и
б)
част от паричния поток на дружеството, което то ще е в състояние да използва, за да покрие инвестиционните си разходи.
Инвестиционните разходи са нетната балансова стойност на дълготрайните активи съгласно член 27, параграф 1 от закона. Необезценените инвестиционни разходи са балансовата стойност на дълготрайните активи след приспадане на тяхната обезценена стойност.
Впоследствие от тази сума се приспадат следните суми:
-
остатъчната балансова стойност на електроцентралата към датата, на която първоначално е планирано да изтече PPA (ако има такава), и
-
общата сума на субсидиите и отписаните суми, касаещи до активите.
Максималната сума е изчислена от 2007 г. до датата на изтичане на PPA за всяка електроцентрала.
(140)
При изчисляването на компенсаторните суми са били взети предвид само онези инвестиции, които са били завършени или пред завършване към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз. „Инвестиции пред завършване“ означава инвестиции, за които е било икономически по-изгодно да бъдат завършени и експлоатирани, отколкото да се спре изграждането. Оценката е била проведена към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз.
(141)
Бъдещите парични потоци са били изчислени въз основа на същия тип пазарни прогнози, като тези, описани в решението за откриване на процедурата. Полските власти подкрепиха своите прогнози.
(142)
Законът вече не предвижда голямо първоначално плащание; вместо това има годишни вноски със система от преимущества, които в частност вземат предвид дълговете на производителите на електроенергия. Механизмът, създаден за да адаптира компенсаторните суми към реалните промени в цените на електричеството, е бил разширен до първоначално планираното прекратяване на всяко PPA. Това съответства на периода, предвиден в съображение 139, използван за изчисление на максималните компенсаторни суми за всяко дружество.
(143)
Законът гласи, че получателите на компенсации няма да получат помощ за оздравяване или преструктуриране за период от десет години след последното компенсаторно плащане за невъзвръщаеми разходи, осигурено от закона.
(144)
Законът също така предвижда нова категория невъзвръщаеми разходи за производителите на електроенергия, посочени в таблица 3, които са сключили дългосрочен договор за доставка на природен газ, съдържащ клауза за неустойка, свързана с експлоатацията на електроцентралата съгласно нейното PPA. Дългосрочните договори с клауза за неустойка са договори, в които купувачът се задължава да закупи определено количество природен газ за всяка година от договора на цена, определена чрез формула, и дължи неустойка, ако не закупи въпросното количество.
(145)
Максималната компенсация за тези категории невъзвръщаеми разходи е равна на максималния обем електричество, което съответната електроцентрала може да произведе от природния газ, договорен с условие за неустойка, умножено по приблизителната разлика между цената за единица енергия от този газ и средната цена за единица електроенергия от въглищата, необходими за производството на същото количество електроенергия, и по коефициент, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от газ от полските газови находища и средната цена за единица електроенергия от газ, използван от електроцентралите, които не използват газ от полските газови находища (ако съответната електроцентрала не използва полски газ).
(146)
Следващата таблица показва максималните компенсаторни плащания, свързани с договори с клауза за неустойка, съгласно закона:
Таблица 4
Максимална компенсация за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка
(в 1000 PLN)
Производител на енергия
Максимална компенсация
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Общо
1 005 280
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(147)
Въведе се механизъм за актуализиране на действителните компенсации, отпускани всяка година на всеки от тези производители на електроенергия за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка.
(148)
Действителната компенсация за дадена година включва два компонента:
а)
първо, сума, равна на действителното количество електроенергия, произведена за дадена година от съответната електроцентрала от природния газ, получен по договора с клауза за неустойка, умножена по разликата между реалната цена за единица електроенергия от природния газ, закупен по договора с клауза за неустойка и реалната средна цена за единица електроенергия от количеството въглища, необходимо за производството на същото количество електроенергия в същата година, минус разликата между средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от съответния производител на енергия през тази година и средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от производители на електроенергия от твърди горива през същата година (когато тази разлика е отрицателна, тя не се взема предвид в изчисленията). Коефициентът, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от природен газ от полските газови находища и средните разходи за единица електроенергия от газ, използван от производителите на електроенергия, които не използват газ от полските газови находища (ако съответният производител на електроенергия не използва полски газ), също се прилага;
а)
второ, сума, равна на действителните неустойки, платени от съответния производител на енегия през същата година за природен газ, договорен с клауза за неустойка, който не е бил закупен.
(149)
За всеки производител на енергия сумата на действителната годишна компенсация, изчислена в съответствие с методологията, изложена в съображение 148, не може да надвишава максималната компенсаторна сума, предвидена в таблица 4. Всички компенсаторни плащания за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка, се прекратяват при превишаване на тази максимална сума. Във всеки случай плащането се прекратява най-късно когато прекратеното PPA е било предвидено да изтече.
(150)
Горепосочените разпоредби се прилагат само за количества природен газ, придобити по договори с клауза за неустойка, които вече са били сключени към момента на присъединяването на Полша към Европейския съюз. Допълнителни количества природен газ, договорени с клауза за неустойка от същия производител на енергия след присъединяването не отговарят на изискванията за компенсации. Освен това, ако количеството природен газ, придобито по договора с клауза за неустойка, е намалено след присъединяването, това намаляване се отразява в компенсаторните плащания.
6. ОТГОВОР НА ПОЛША НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(151)
Полша е на мнение, че PPA не следва да бъдат разглеждани като държавна помощ от Комисията. При все това, ако те трябва да се считат за държавна помощ, то те би следвало да се третират като помощ, неприложима след присъединяването.
(152)
Полша отбеляза, че освобождаването от задължението за представяне на тарифи на председателя на службата за енергийно регулиране за одобрение е било планирано с цел насърчаване на производителите на електроенергия да действат като пазарни оператори и да ограничат разходите за производство на електроенергия.
(153)
Полша подчертава, че сключването на PPA е било предшествано от тръжна процедура, която е била открита, недискриминационна и адресирана към всички производители на електроенергия (както публични, така и частни). Комисията също така беше помолена да отбележи, че някои PPA са били свързани с приватизацията и че цената на приватизираното предприятие е отразявала факта, че е сключено PPA.
(154)
Ако Комисията счете, че PPA представляват държавна помощ, Полша смята, че помощта не трябва да бъде квалифицирана като оперативна помощ, тъй като на практика тя е била свързана с изпълнението на обществените задължения, възложени на производителите на електроенергия. PPA бяха съставени така, че да осигурят сигурност на доставката.
(155)
Полша отново повтори становището си, че PPA не следва да бъдат оценявани в контекста на методологията на невъзвръщаемите разходи; методологията трябва да бъде използвана само за разходи, реализирани когато държава-членка не изпълни своите задължения и гаранции към производителите на електроенергия.
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
(156)
Както се отбелязва в съображение 133, полските власти са представили закона на Комисията като част от настоящата процедура, за да бъде оценен в съответствие с правилата за държавна помощ. Законът предвижда компенсации, свързани с предсрочното прекратяване на PPA и следователно не може да бъде отделен от самите PPA. В своето решение за откриване на процедурата, Комисията е изразила съмнение относно възможни елементи на държавна помощ и съвместимостта на PPA със законодателството за държавна помощ. PPA все още са в сила към дата на настоящото решение. Следователно Комисията има задължението да оцени PPA, описани в допълнение 1 към закона.
7.1. По отношение на PPA
7.1.1. Съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(157)
По-долу Комисията анализира всеки от четирите кумулативни критерия, които съставляват определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участието на държавни ресурси, съществуването на икономическо предимство, избирателността на преимуществото и въздействието върху търговията.
(158)
Важно е този анализ да определи времето, по което са разгледани тези критерии и което в резултат ще бъде взето предвид при оценката на държавната помощ на PPA.
(159)
В своите мнения заинтересованите страни приведоха аргументи (във връзка с няколко критерии за оценка), че Комисията следва да разгледа само обстоятелствата, преобладаващи при подписването на PPA. Изводите на този анализ след това биха били приложени върху целия срок на действие на всяко PPA, поне до неговото значително изменение.
(160)
Вярно е, че при провеждането на анализ за определянето на съществуването на помощ в определен случай, Комисията трябва да разгледа преобладаващите обстоятелства към момента, когато мярката е влязла в сила.
(161)
Това, обаче, не означава, че оценката на четирите критерия в определението за държавна помощ трябва да бъде ограничена до точния момент, в който е отпусната помощта. Ако от самото начало помощта е била отпусната за дълъг период от време под формата на последователни плащания - а не под формата на еднократно плащане - Комисията трябва да определи дали тя отговаря на критериите за целия планиран срок на мярката.
(162)
В настоящия случай Комисията е достигнала до заключението, че изводите от оценката са еднакви, независимо дали PPA се считат за държавна помощ към момента на сключването им. Ако Комисията беше на мнение, че четирите критерия за помощ са били налични към момента на сключване на PPA, мярката трябваше да бъде оценена в съответствие с Договора за присъединяване. В резултат на тази оценка (точка 7.1.2 по-долу), мярката би представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с общия пазар следва да бъде оценявана считано от тази дата. Ако обаче бъде направено заключение, че PPA не са представлявали държавна помощ към момента, когато са сключени, Комисията е на мнение, че те стават държавна помощ към датата на присъединяване - най-късно от датата на присъединяване на Полша към ЕС (точка 7.1.2 по-долу). Въз основа на Договора за присъединяване и в съответствие с член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, Комисията би заключила, че мярката представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с правилата за държавна помощ трябва да бъде оценена от тази дата (точка 7.1.2 по-долу).
(163)
Следователно Комисията оценява дали, считано от датата на присъединяване на Полша към Европейския съюз и след тази дата, мярката отговаря на всички критерии за съществуване на държавна помощ.
(164)
В това отношение Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че договорите от частното право не могат автоматично да бъдат обявени за невалидни в резултат на присъединяването и либерализацията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би противоречал на принципите на правна сигурност и законови очаквания.
(165)
Комисията отхвърля този аргумент. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Полша от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, беше подписано на 16 декември 1991 г. По времето, когато страните са сключили тези споразумения, е било ясно, че Полша ще бъде приета в ЕС и, за повечето от тях, е било ясно и че това ще бъде осъществено преди крайната дата на PPA.
(166)
Република Полша подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. От датата на присъединяването разпоредбите на първоначалните Договори и тези на вторичното законодателство станаха задължителни в Полша съгласно член 2 от Договора за присъединяване. (42) Следователно така наречените acquis communautaire се прилагат за всички договорни правоотношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да възникнат само от самия Договор. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, както и неговите приложения не предвиждат никакви изключения от правилата за държавна помощ, които биха освободили PPA или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕС за държавна помощ.
(167)
Комисията е задължена да приложи правото на ЕС за конкуренцията по отношение на Полша по същия начин, както по отношение на всички други държави-членки, що се отнася до енергийния сектор и всички други сектори на полската икономика. Комисията отбеляза, че формата на помощта (договор от частното право, както е в случая с PPA) няма значение от гледна точка на държавната помощ; само резултатът от мярката е от значение за анализа на Комисията. Поради това Комисията не откри валидни аргументи в мненията на заинтересованите страни, които да обяснят защо тази процедура е несъвместима с принципите на правна сигурност или законови очаквания.
(168)
Гаранцията за доходност, която е в основата на PPA, се изявява на практика в задължението PSE да закупува електроенергия на цена, която покрива инвестиционните и експлоатационни разходи плюс определен марж на печалба. Изкупната цена се поема в пълна степен от PSE, дружество, изцяло притежавано и контролирано от държавата.
(169)
Заинтересованите страни се аргументират, че решението за сключването на PPA е взето от PSE
(170)
Доколкото участват държавни ресурси, Комисията разгледа и прилагането на съдебно решение PreussenElektra, (43) в което Съдът на Европейските общности разгледа механизъм, чрез който частно притежавани дружества са били принуждавани от държавата да закупуват електроенергия от определени производители на цена, фиксирана от държавата, която е била по-висока от пазарната цена. В този случай Съдът е постановил, че няма трансфер на държавни ресурси и следователно няма държавна помощ.
(171)
Обстоятелствата в Полша са значително по-различни от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение. В частност, разликата е в структурата на собственост на дружествата, за които е в сила задължението да закупуват електроенергия.
(172)
В делото PreussenElektra дружеството, от която държавата е изисквала да закупува електроенергия, е била частно, докато PSE се притежава и контролира изцяло от държавата. PSE е под държавен контрол съгласно определението, изложено в Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия. (44) Следователно използваните ресурси принадлежат на изцяло държавно дружество.
(173)
Когато средствата се проследят от получателя обратно до източника в делото PreussenElektra, става ясно, че те на никой етап не са били под пряк или непряк контрол от държавата.
(174)
За разлика от обстоятелствата, описани в решението PreussenElektra, при полския случай средствата са под държавен контрол, защото са прехвърлени на държавно дружество (т.е. PSE) и следователно ще бъдат разглеждани като държавни ресурси.
(175)
Въз основа на оценката на мярката и в контекста на горепосоченото съдебно решение, Комисията заключава, че PPA наистина представляват държавни ресурси.
(176)
Що се отнася до вменяването на отговорност, в съдебното решение Stardust, (45) Съдът е постановил, че ресурсите, отпуснати на дружества под държавен контрол, са държавни ресурси. При все това, Съдът е добавил, че е необходимо също така да разгледа дали използването на такива ресурси е отговорност на държавата по определен начин.
(177)
Според решението Stardust на Съда на Европейските общности, когато публично притежавано дружество използва финансовите си средства по начин, който може да бъде вменен на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(178)
От мненията на Полша и на заинтересованите страни става ясно, че решението за предприемане на програма за привличане на инвеститори в енергийния сектор е било предназначено да подпомогне модернизацията на сектора, осъвременяване на електроцентралите, така че да бъдат приведени в съответствие със стандартите на ЕС и да гарантира, че енергийните доставки напълно покриват търсенето. Това показва, че PPA са сключени от PSE не с търговска цел, а както признават самите полски власти, с оглед да се постигнат редица важни политически цели.
(179)
Контролът на държавата върху сключването на PPA се доказва от факта, че поканите за представяне на тръжни оферти са изпратени до участниците от полското министерство на промишлеността и търговията. Освен това според полския търговски кодекс министърът на финансите има пълни правомощия над общото събрание на акционерите.
(180)
Основният принцип, обосноваващ цените, предвидени в PPA, е бил, че те трябва да покриват инвестиционните и оперативни разходи и да гарантират определен марж на печалба. Тази рамка е създадена, за да осигури необходимите инвестиции и също така отразява решение, взето от държавните органи и осъществено чрез PSE.
(181)
В контекста на горната оценка Комисията счита, че горните елементи представляват група показатели, които според критериите, изложени от Съда на Европейските общности в решението Stardust, водят до заключението, че използването на средствата на PSE в PPA може да бъде определено вменено на държавата и следователно, предвид изложените аргументи, че PPA следва да се разглеждат, за целите на оценката, като финансирани от държавни ресурси.
(182)
За Комисията изглежда ясно, че държавата е участвала в сключването на PPA и в определянето на основните правила, ръководещи тези споразумения.
(183)
Правната форма на PPA е договор, сключен между две страни: PSE и производителите на електроенергия. Както е обяснено в съображение 172, PSE е дружество, изцяло притежавано от държавата.
(184)
За да определи дали PPA предоставят икономическо предимство за производителите на електроенергия, Комисията трябва да оцени дали чрез PPA производителите на електроенергия получават икономически предимства, които не биха получили на пазара.
(185)
PPA предоставя на допустимите производители на електроенергия предимство, ако страните по тези договори са поставени в по-добра икономическа позиция в сравнение с други дружества.
(186)
Въпреки че подробностите на отделните PPA могат да са различни, всички PPA са структурирани на базата на един основен неизменен принцип: задължително закупуване от страна на PSE на по-голямата част от (понякога цялата) електроенергия, произведена от съответните дружества, на цена, преразглеждана периодично в съответствие с принципа, че общите разходи (постоянни и променливи) за производство на електроенергия плюс марж на печалба се начисляват на потребителя.
(187)
Полският енергиен регулаторен орган, URE, косвено си запазва правото да проверява дали разходите, начислени на PSE, са оправдани и разумни, но на практика URE използва това правомощие само за да проверява дали цените са наистина свързани с производството на електроенергия. Освен това проверките на URE са само косвени, тъй като тяхната цел е да проверят структурата на разходите на PSE с цел да определят приходите на PSE от зависими потребители. При малко вероятните обстоятелства някои от свързаните с PPA разходи, начислявани на PSE, да бъдат счетени за неоправдани от URE, той може само да забрани на PSE да начисли тези разходи на зависимите потребители. Това може да затрудни PSE да изпълни задълженията си по PPA, но няма да означава, че те са правно анулирани.
(188)
Основният принцип, описан по-горе, се прилага за целия период на PPA, който продължава от 7 до 20 години от въвеждането в експлоатация на електроцентралите, т.е. от 10 до 31 години след сключването на PPA и в повечето случаи повече от 15 години.
(189)
Това означава, че през този период търговският риск, свързан с експлоатацията на електроцентралите, е поет от купувача на електроенергията, т.е. PSE. Това включва риска, свързан с колебанията в разходите по производството на електроенергия и в частност цените на горивата, риска, свързан с колебанията в цените на електричеството към крайните потребители и риска, свързан с колебанията в търсенето на електроенергия от крайните потребители. Това са типичните рискове, които всеки производител на енергия без PPA би поел.
(190)
Това означава, че електроцентралите, които са сключили PPA (при услови, че са правилно управлявани от техническа гледна точка), имат гарантирана печалба за значителен период, равен на обичайната продължителност на живота на съответните активи или тяхното обезценяване. Колкото по-дълъг е периодът, толкова по-голяма е стойността на гаранцията, тъй като тя предпазва от риск, чието появяване е все по-трудно предсказуемо.
(191)
Комисията счита, че тази гаранция, която е същността на PPA, поставя получателите при по-добри икономически условия от другите дружества на пазара и следователно предоставя предимство на съответните електроцентрали.
(192)
Според полските власти и заинтересованите страни, банките са изисквали PPA да бъдат сключени като предпоставка за отпускане на заеми за финансиране на активите. Electrabel заявява, че „финансовите институции не бяха готови да финансират нови инвестиции в полския енергиен сектор без да се облагодетелстват от специална гаранция, че заемополучателят ще реализира определен оборот през периода на погасяването на заема.“ (46) От тези изисквания от страна на банките следва, че гаранциите, предоставени като част от PPA, имат положителна пазарна стойност. Съгласието на финансовите институции да финансират инвестициите следователно зависи от PPA.
(193)
От горепосочените съображения следва, че PPA не са традиционна форма на гаранция, а просто гарантират плащане от притежаваната и контролирана от държавата PSE на инвестиционните разходи и на повечето съществени (ако не и на всички) оперативни разходи на електроцентралите, които са страни по споразуменията. На практика тази „гаранция“ означава, че на практика през целия период на амортизация или планирания живот на електроцентралата и независимо от каквито и да било промени в условията на пазара, PSE закупува фиксирано количество електроенергия на цена, която трябва да гарантира жизнеспособността на електроцентралата.
(194)
С оглед да се определи дали съществува предимство, Комисията анализира няколко други аспекта в следващите параграфи.
(195)
Първо, Комисията отбелязва, че в Полша PPA са били сключвани само с подбрани производители на електроенергия. По времето, когато са сключвани, е имало други производители на електроенергия, които не са били облагодетелствани от правилата на PPA. Повечето са създадени в следващите години, а в момента се развиват и нови инвестиции без подкрепата на PPA.
(196)
В първите години на PPA производителите на електроенергия без PPA са могли да продават произведената от тях електроенергия на цени, контролирани от държавата чрез URE. На 28 юни 2001 г. започна елиминирането на този механизъм и тези производители на електроенергия започнаха да продават произведената от тях електроенергия на свободни, основани на пазара цени.
(197)
Както са посочили заинтересованите страни, нито един от тези механизми (цена, контролирана от държавата или свободна, основана на пазара цена) не е давал възможност на производителите на електроенергия без PPA да покриват всичките си разходи. Те продават произведената от тях електроенергия на цена, съответстваща на пределните разходи, т. е. цена, която единствено гарантира покриването на променливите им разходи.
(198)
Заинтересованите страни допускат, че производството на електроенергия от производители без PPA не щади околната среда в същата степен, както в случая с електроенергията, произведена от производители със сключено PPA, и че това би обяснило защо първите получават по-ниска цена за своята електроенергия. Комисията отхвърля този аргумент. Първо, не е сигурно, че всички електроцентрали без PPA произвеждат „замърсяващо“ електричество. Най-новите електроцентрали в Полша (без PPA) произвеждат електроенергия по най-нови технологии. В допълнение, няма икономическа причина не толкова природосъобразната електроенергия да има по-ниска пазарна стойност от по-природосъобразната. Произведената електроенергия е напълно заменима (дори е невъзможно физически да бъдат различени двата типа електроенергия) и нейната стойност за крайния потребител е абсолютно същата. (47)
(199)
Полската енергийна борса започна работа през 1999 г. От 2001 г. средната цена на електроенергията на полската енергийна борса остана стабилна, варирайки от 110 до 125 PLN/MWh. (48) През 2004 г. средната цена на пазара достигна около 115 PLN/MWh; през 2005 г. около 115-120 PLN/MWh; през 2006 г. беше доста стабилна - около 125 и през 2007 г. (до 31 юли 2007 г.) варира от 110 до 122 PLN/MWh. Чрез сравнение информацията, предоставена от Полша, позволи на Комисията да оцени пълните разходи, реализирани през 2005 г. от електроцентралите с право на компенсации съгласно закона, както следва:
Таблица 5
Приблизителни общи разходи за производство на електроенергия през 2005 г. в електроцентрали със сключено PPA
Производител на енергия
Средни реализирани разходи през 2005 г. (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (part of BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (part of BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Средна цена на полската енергийна борса
115-120 PLN/MWh
Източник
:
Оценка на Комисията, базирана на данни, предоставени от Полша. За Pątnów II, стойностите са за 2008 г., първата година, през която електроцентралата следва да е била в експлоатация.
(200)
Цифрите в таблица 5 по-горе показват колко малко вероятно е пазарните цени - т.е. цените, които получават производителите без PPA за тяхната електроенергия на пазара - да бъдат достатъчни за предоставяне на същата гарантирана печалба, както тази, която предлагат PPA.
(201)
Примерът на полската енергийна борса не е изолиран. Други държави-членки също либерализираха своите енергийни пазари и създадоха енергийни борси, на които продавачи и купувачи търгуват електроенергия при пазарни условия.
(202)
В своето секторно проучване на енергийния пазар в Европа, (50) Комисията разгледа подробно условията, ръководещи търговията с енергия на европейските пазари на едро. Данните, събрани като част от това проучване, показват, че никой либерализиран пазар не осигурява гаранция на производителите на електроенергия, че те ще покрият всичките си разходи в дългосрочен план. Всъщност повечето сделки се сключват за срок от три години.
(203)
Търговията с електроенергия на енергийните борси винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриването на краткосрочни пределни разходи. (51) Освен това сроковете на договорите на тези пазари са по-къси от PPA. Например понастоящем най-дългосрочните договори са сключени за: четири години на NordPool (Скандинавските страни), три години на Powernext (Франция), пет години на UKPX (Обединено кралство) и шест години на EEX (Германия). На някои борси, като OMEL в Испания, не се сключват договори за бъдещи периоди. От 1 април 2006 г. на полската енергийна борса също не са сключвани договори за бъдещи периоди.
(204)
На либерализираните пазари електроенергията може също да бъде търгувана чрез двустранни договори („на гише“ или OTC пазар). Проучване на електроенергията показа, че поради възможността за арбитраж между енергийните борси и двустранните договори, търговските условия (особено цената и сроковете на договорите) на OTC пазарите са подобни на тези, преобладаващи на енергийните борси.
(205)
В PPA PSE е приело да изкупува фиксиран минимален обем електричество от производителите на електроенергия на цена, покриваща изцяло техните разходи до 2007 г. при най-краткосрочните PPA и до 2027 г. при най-дългосрочните.
(206)
Това решение беше наложено на PSE от полското правителство. Както ELCHO посочва в своите мнения, „полското министерство на търговията и промишлеността изпълни политическите цели за гарантиране на сигурност на доставките и повишаване на екологичните стандарти при производството на електроенергия чрез PSE.“ (52)
(207)
Самият факт, че полското правителство е трябвало да реши вместо PSE, че новите инвестиции ще бъдат направени и ще имат полза от PPA, ясно показва, че това решение се основава най-вече на критерии, различни от съображенията на пазарните инвеститори.
(208)
Има две основни причини, поради които PSE не би имало икономически интерес от вземането на това решение без намесата на правителството.
(209)
Първо, PSE е закупувало количество електроенергия, за което вече е известно, че може да превишава неговите потребности.
(210)
Чрез предоставянето на PPA PSE е поело задължението да закупува фиксирано и значително количество електроенергия (около 50 % от електроенергията, произведена в Полша през 2005 г. (53) и до 70 % за въпросния период).
(211)
В самото начало (първите няколко години на PPA) PSE е било единственият доставчик в полската енергийна система, така че е било в състояние да продава цялата тази електроенергия на крайните потребители. При все това от самото начало е било ясно, че PSE скоро ще престане да бъде единственият доставчик на електроенергия в Полша. PPA бяха сключени между 1996 г. и 1998 г. с изключение на един от шестте PPA на PKE, който беше подписан на 12 април 1995 г. По това време вече е било ясно, че Полша най-вероятно ще се присъедини към Съюза по време на срока на повечето, ако не на всички, PPA (всъщност присъединяването се състоя преди края на първия и 23 години преди края на последния). По-специално, по време на предприсъединителния процес, през декември 1991 г., полското правителство подписа Европейското споразумение, което представляваше партньорство за асоцииране между ЕО и Република Полша. По-късно, през 1994 г., Полша внесе своята официална кандидатура за членство в ЕС. Преговорите по присъединяването започнаха през 1998 г. и завършиха през 2002 г., когато Европейският съвет в Копенхаген счете, че Полша е изпълнила критериите за присъединяване.
(212)
Всъщност заинтересованите страни дори посочиха, че една от целите на PPA е да гарантират, че полските производители на електроенергия се съобразяват с определени директиви на ЕС за замърсяването на въздуха, и по-специално с директивите за емисиите от големи горивни инсталации, (54) което е още едно доказателство, че тези страни са наясно, че Полша е щяла скоро да бъде приета в Европейския съюз.
(213)
Било е известно, че присъединяването на Полша към Европейския съюз ще включва интеграция в международния енергиен пазар, чиято либерализация започна с приемането на Директива 96/92/ЕО. (55) Това означаваше отваряне на пазара за други доставчици, конкуренти на PSE, и съответно че PSE може да не се нуждае от цялата електроенергия, предвидена в PPA в контекста на промените на енергийния пазар.
(214)
Плановете за либерализация в Полша бяха приложени много бързо, като първите потребители бяха облагодетелствани от отварянето на пазара през 1999 г. Полската енергийна борса беше открита през същата година. По-нататъшни промени бяха осъществени на 26 юни 2003 г., когато беше приета Директива 2003/54/ЕО. Тази директива предвижда либерализацията на пазара за всички професионални потребители към 1 юли 2004 г. и за всички потребители към 1 юли 2007 г., като по този начин постепенно намалява монополния пазарен дял на PSE до нула.
(215)
Второ, дори за дела електроенергия, от който PSE реално се е нуждаело, не е имало смисъл PSE като купувач да се ангажира да заплаща на електроцентралите пълните разходи за генериране на електроенергия плюс марж на печалба, определен толкова напред във времето, въпреки че вече е било известно, че либерализацията ще ѝ позволи да избира между различни технологии и цени, включително онези, предлагани от новите участници на пазара, използващи по-ефективни технологии.
(216)
Купувачите имат интерес от сключването на дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква застраховка срещу колебания на енергийния пазар и в частност срещу промени, свързани с колебания на цените на горивата. По тази причина купувачът би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да поеме част от риска, свързан с колебания на цените на горивата или ако технологията за производство гарантира стабилни цени на горивата, какъвто е случаят с водните електроцентрали и, при определени условия, атомните електроцентрали.
(217)
Тази икономическа логика се потвърждава от факта, изглежда няма пример за частни купувачи, сключващи дългосрочни договори без държавна намеса с електроцентрали, използващи изкопаеми горива и покриващи всички производствени разходи за същия срок, както PPA (повече от 10 години). Комисията не откри такива в своето проучване на енергийния пазар и противно на техните твърдения за обратното, никоя от заинтересованите страни не представи пример за такъв договор на Комисията, въпреки факта, че някои от тях принадлежат към много големи групи с дейности в няколко страни.
(218)
Единствените примери, цитирани от заинтересованите страни, не са адекватни поради причините, посочени по-долу:
а)
договорите в Португалия между Redes Energéticas Nacionais от една страна и Turbogás, Electricidade De Portugal и Pego от друга, бяха сключени от държавно дружество (Redes Energéticas Nacionais). Трябва да се отбележи, че Комисията не счете тези договори за съвместими с правилата за държавна помощ, въпреки опитите на заинтересованите страни да докажат тяхната съвместимост. Комисията единствено издаде решение относно тяхната съвместимост с член 81 от Договора за ЕО. В решение за държавната помощ, засягащо задължителното анулиране от страна на Португалия на тези договори и предоставянето на компенсации за анулирането, Комисията отбеляза, че те представляват предимство за производителите на електроенергия; (56)
б)
договорите, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство, са били предоставени по време, когато Northern Ireland Electricity все още е било държавно дружество, по искане на държавата. Впоследствие Northern Ireland Electricity е било приватизирано и правителството на Обединеното кралство е трябвало да въведе помощна схема за компенсации на Northern Ireland Electricity за неикономическата тежест, свързана с тези договори;
в)
договорът между Electricité de France и Péchiney във Франция обхваща само променливите разходи на атомната електроцентрала на Electricité de France. През деветдесетте години на 20 век във Франция са били сключени много други договори от този тип. Всички те се основават на принципа, че производителят на енергия приема да доставя електроенергия на купувача за дълъг период от време на цена, която покрива само пределните разходи.
(219)
Въпреки обратните твърдения на заинтересованите страни, накрая Комисията отбеляза, че сключването на PPA след конкурентна процедура не е достатъчно основание да се счита, че те не представляват помощ. Този аргумент се прилага, когато държава-членка закупува стоки или услуги за собствена употреба. Във въпросния случай целта на конкурентната процедура е била по-скоро да обслужва политически цели като насърчаване на чуждестранни инвестиции в Полша, опазване на околната среда и повишаване сигурността на доставките, отколкото закупуване на стоки и услуги, необходими на държавата. В такива случаи фактът, че е следвана конкурентна процедура, може да доведе само до заключението, че помощта е ограничена до минимума, необходим за постигане на политическите цели; това не е достатъчно, за да се изключи наличието на държавна помощ.
(220)
Производители на електроенергия, принадлежащи към частни групи, приведоха аргументи, че всякаква държавна помощ по силата на PPA би била елиминирана от приватизационния процес, защото цената, платена от дружествата, закупили електроцентралите, е щяла да вземе под внимание стойността на PPA.
(221)
Комисията счита, че този аргумент не се прилага в настоящия случай. Във въпросния случай приватизацията на електроцентралите е станала под формата на сделки с акции.
(222)
Съдът на Европейските общности е анализирал как промяна в собствеността на дадено дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на помощ и на получателя на неправомерна помощ, предоставена на дружеството. Той отсъди, че неправомерната помощ остава в дружеството-получател, въпреки промяната в собствеността върху него. (57) Трансферът на дялове на пазарна цена гарантира само, че и купувачът не се облагодетелства от държавната помощ.
(223)
Във въпросния случай това означава, че промяната в собствеността на електроцентралите, които са сключили PPA, не променя факта, че PPA представляват държавна помощ за тези електроцентрали. Всъщност електроцентралите са били облагодетелствани от предимствата, съдържащи се в PPA, независимо от тяхната структура на собственост.
(224)
Всички горепосочени елементи, представляващи икономически предимства, и приведени по-горе аргументи касаят времето на присъединяване на Полша към ЕС и остават приложими към датата на настоящото решение (или за PPA, прекратени преди датата на настоящото решение, до датата на тяхното прекратяване).
(225)
Предвид горното Комисията заключава, че PPA предоставят предимство на получателите.
7.1.2. Услуги от общ икономически интерес
(226)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че PPA следва да се разглеждат като осъществяващи SGEI с цел гарантиране на енергийните доставки и опазването на околната среда. Счита се, че те отговарят на критериите, изложени в съдебното решение Altmark, което означава, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1от Договора за ЕО.
(227)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях по следните причини:
(228)
Държавите-членки имат широка свобода на действие да определят сферата на SGEI. При все това, съществуването на тази широка свобода на действие не означава, че всяка държавна намеса с политическа мотивация може да бъде характеризирана като SGEI. Например в съдебното решение Merci convenzionali porto di Genova, (58) Съдът отказа да приложи член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, защото „не изглежда, […] че работата [по пристанищата] е от общ икономически интерес със специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес на други икономически дейности.“ Комисията също така счита, че широката свобода на действие на държавите-членки в определянето на обхвата на SGEI се ограничава до области, за които съществува законодателство на Общността.
(229)
Заинтересованите страни се позоваха на опазването на околната среда като една SGEI, която трябва да бъде реализирани от PPA. По-точно PPA е трябвало да подкрепят инвестиции, предвидени да позволят на полските заводи да се адаптират към екологичните стандарти на ЕС.
(230)
Комисията счита, че изискването за изпълнение на екологичните стандарти не показва никакви специални характеристики в сравнение с ограниченията, наложени на всички дружества, работещи в промишлен сектор. Освен това, отчитайки изпълнението на екологичните стандарти като SGEI би противоречило принципа „замърсителят плаща“, който е един от основните принципи на правото Общността относно околната среда, съдържащ се в първичното законодателство, член 174, параграф 2 от Договора за ЕО.
(231)
Комисията отбеляза довода на заинтересованите страни, че опазването на околната среда се цитира като една от възможните сфери на задълженията за обществена услуга в член 3 от Директива 96/92/ЕО. При все това Комисията е на мнение, че това не противоречи на позицията, изложена по-горе. Фактът, че директивата гласи, че може да съществуват задължения за обществена услуга в областта на опазването на околната среда, не означава, че няма изисквания относно действителното съдържание на тези задължения за обществена услуга. В частност тези задължения трябва да показват специални характеристики в сравнение с обичайната бизнес среда на дружества в този сектор и не може да бъдат несъвместими с принципите, на които се основава политиката за опазване на околната среда на Общността (например принципа „замърсителят плаща“).
(232)
Комисията също така отбеляза, че четири от електроцентралите, ангажирани с PPA (в Turów, Pątnów, Bełchatów и Jaworzno), са включени в списъка на WWF на тридесетте европейски електроцентрали, отделящи най-много замърсители, (59) което допълнително отнема от тежестта на твърденията, че те изпълняват SGEI за опазване на околната среда.
(233)
Заинтересованите страни също така се позовават на сигурността на доставките като SGEI, която PPA изпълняват.
(234)
В практиката си за вземане на решения (60) Комисията е на мнение, че сигурността на доставките може да бъде SGEI, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 на Директива 96/92/ЕО (който съответства на член 11, параграф 4 на Директива 2003/54/ЕО), т. е. при условие че засегнатите производители на електроенергия използват местни източници на горива за първична енергия и че общия обем на енергията през никоя календарна година не надвишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(235)
Във въпросния случай PPA касаят количества енергия, които значително надвишават посочените в съображение 234 15 %. Нещо повече, те се отнасят само до производителите на електроенергия, използващи местни източници на горива за първична енергия.
(236)
Комисията отбеляза, че електроцентралите със сключени PPA не показват никакви специални характеристики, които биха ги направили особено добре адаптирани за изпълнение на целите за сигурност на доставка. Всъщност те са просто обикновени електроцентрали, свързани към електропреносната мрежа, и следователно допринасят за цялостната сигурност на доставките в Полша както и всяка друга електроцентрала в сектора.
(237)
Предвид горното Комисията е на мнение, че няма причини да се отклонява от обичайната си практика в тази област. Затова тя трябва да отхвърли твърдението, че PPA изпълняват SGEI в областта на сигурността на доставките. Във всеки случай досега Полша не е дефинирала SGEI в този контекст.
(238)
Предвид горното Комисията заключава, че разпоредбите на Договора за ЕО за SGEI не се прилагат за PPA.
(239)
Комисията също така отбелязва, че PPA няма да отговорят на всички критерии, изложени в съдебното решение Altmark.
(240)
Първо, съгласно съдебното решение Altmark, от предприятието-получател всъщност се изисква да изпълнява задълженията за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(241)
Във въпросния случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са ясно определени. Заинтересованите страни посочват опазване на околната среда и сигурност на доставките, но тези цели са от много общо естество. Освен това до известна степен може да се твърди, че всеки производител в енергийния сектор допринася за изпълнението на тези цели. Заинтересованите страни не предоставиха никакви документи, даващи по-конкретна дефиниция за вида SGEI, поверена на отделните производители на електроенергия, а още по-малко правен документ, формулиращ техните задължения.
(242)
Член 1, параграф 2 от полския закон за енергетиката също беше цитиран. (61) В този член се посочва, че държавата трябва да гарантира продължителна и непрекъсната доставка на електроенергия до крайните потребители по начин, който е технически и икономически осъществим, и който отдава необходимото внимание на изискванията за опазване на околната среда. Но този член от закона не вменява на никое определено дружество задължения за обществена услуга. Той вменява задължения само на държавата.
(243)
Накрая, заинтересованите страни твърдят, че PPA са документи, които поверяват на производителите на електроенергия SGEI. Но PPA не съдържат никакво конкретно определение на SGEI, нито дори посочват тези задължения или правни основания, които биха могли да бъдат основание държавата да повери изпълнението на SGEI на други лица.
(244)
Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са били определени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не следва да надвишава сумата, необходима за покриването на всички или част от реализираните разходи при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. (62)
(245)
При липсата на ясно определение на SGEI и в частност такова, което прави ясно разграничение между услугата, която трябва да бъде извършена, и обичайните бизнес операции на електроцентралите, не е възможно да се определят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава сумата, необходима за покриване на разходите, реализирани при изпълнението на тези задължения. Не е възможно дори да се определи точно каква е компенсацията.
(246)
Съществуването на определени параметри за определяне цените на PPA не е еднозначно на съществуването на точни параметри за изчисление на компенсация за SGEI, тъй като цената не е равна на компенсацията. Нещо повече, фактът, че цената покрива само разходите за производство на електроенергия плюс марж на печалба, не означава, че тя не включва никакви прекомерни компенсации, тъй като много от разходите за производство на електроенергия може да са обичайните разходи, покривани от всеки производител на електроенергия, а не допълнителни разходи във връзка с SGEI.
(247)
Трето, когато дружество, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватните средства за производство за изпълнение на задълженията за обществена услуга, би реализирало при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
(248)
Заинтересованите страни се аргументират, че тези критерии следва да се считат за автоматично изпълнени, защото за сключването на PPA е проведена недискриминационна и прозрачна тръжна процедура PPA. При все това Комисията отбелязва, че при тръжната процедура са приложени различни критерии, не само ценови или критерии, свързани с горепосочените политически цели (опазване на околната среда, сигурност на доставките). Комисията счита, че прилагането на тези различни критерии, които не са свързани с цената или въпросните политически цели, прави невъзможно автоматичното заключение, че нивото на компенсации е коректно. Освен това фактът, че са използвани много различни критерии с цел оценяване на офертите и че не е определена конкретна цел за SGEI също показва колко различно е дори да се оцени дали предполагаемите SGEI реално са изпълнени. Например смесването на ценовите и екологичните критерии може да доведе до избиране на оферант, предлагащ производство на електричество на много ниска цена, но при по-малко съблюдаване на опазването на околната среда, вместо друг, предлагащ производство на електричество с по-високо екологично качество, но на по-висока цена. Това повдига съмнения дали производителите на електроенергия реално изпълняват SGEI и във всеки случай прави по-трудно определянето на степента на изпълняваните SGEI.
(249)
Освен това нито полските власти, нито заинтересованите страни са предоставили анализ на въпросните разходи на производителите в подкрепа на твърдението, че те съответстват на разходите, реализирани от типично предприятие. Всъщност оценките, предоставени от Полша в съответствие със закона с цел изчисляване на компенсациите на отделните производители на електроенергия, показват, че техните разходи са значително по-високи от тези, реализирани от типичен нов участник на пазара в Полша.
(250)
Накрая, Комисията отбелязва, че в случая с PPA на EC Kraków не е проведена тръжна процедура.
(251)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към PPA, дори когато те не изпълняват критериите на съдебното решение Altmark.
(252)
Комисията е на мнение, че съображенията, изложени по-горе, водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към PPA.
(253)
В частност член 86, параграф 2 може да се прилага само за дружества, на които е поверено предоставянето на истински SGEI, което не е налице в този определен случай, както е показано в съображения от 228 до 238. SGEI, ако има такива, трябва да бъдат поверявани на специфични дружества, което не е така в този случай, както е показано в съображения от 240 до 243. Накрая, компенсацията за предоставяне на SGEI трябва да бъде пропорционална на реализираните разходи; с други думи, трябва да бъде възможно да се извърши оценка на обхвата на SGEI, за да бъдат изчислени свързаните разходи. Случаят тук не е такъв, както е посочено в съображения 245 и 246.
(254)
PPA очевидно са избирателни, тъй като са били сключени с ограничен брой дружества. Когато са сключвани тези договори, в енергийния сектор е имало дружества, които не са били облагодетелствани от PPA.
(255)
Позоваването на заинтересованите страни на необходимостта от определяне на съответните пазари е неточно. Концепцията за избирателността включва мерки, които облагодетелстват целия сектор, дори когато облагодетелстват всички дружества в рамките на този сектор (което в този случай не е така, тъй като някои дружества в сектора не са облагодетелствани от PPA).
(256)
Що се отнася до позоваването на съдебното решение Van der Kooy, Комисията припомня, че в това решение Съдът не е поставил под въпрос избирателността на мярката за помощ. Оценката, цитирана от заинтересованите страни в техните мнения, касае наличието на предимство, но не може да бъде установено дали Съдът на европейските общности е счел, или би счел, че мярката не отговаря на критерия за избирателност.
(257)
Накрая, в отговор на твърдението на заинтересованите страни, че критерият за избирателност следва да бъде заменен с принципа на пазарния инвеститор за мерки, които не решават от държавата, Комисията отбелязва, че принципът на пазарния инвеститор е тест за проверка дали съществува предимство, а не избирателност.
(258)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е трябвало да проучи дали PPA са изкривявали конкуренцията или въздействали на търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване. Както беше обяснено по-горе, Комисията е на мнение, че въпросът дали PPA са представлявали държавна помощ към момента на тяхното сключване не влияе върху изхода на настоящата процедура. С оглед присъединяването си към ЕС, Полша е отворила своя пазар на ранен етап: първите потребители са получили възможност да променят доставчика на електроенергия през 1999 г., а полската енергийна борса е била открита през същата година. На 1 май 2004 г. Полша се присъедини към либерализирания вътрешен пазар. Съществуването на дългосрочни споразумения с държавното PSE, включително гаранция за закупуване на електроенергия, предоставена от това дружество, на цена, която покрива разходите на електроцентралите плюс марж на печалба, има потенциал за изкривяване на конкуренцията.
(259)
Мерките, които облагодетелства дружества в енергийния сектор на една държава-членка, могат пречат на възможностите на дружества от друга държава-членка да изнасят електроенергия към тази държава-членка или да облагодетелства износа на електроенергия към втора група държави-членки. Това важи в голяма степен за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана, с няколко настоящи и бъдещи държави-членки.
(260)
Пазарът на електроенергия в Полша (полската енергийна борса) беше открит през 1999 г.; през същата година PSE се присъедини към UCTE. (63).
(261)
Към момента на сключване на PPA явно е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни. Електропреносният капацитет на междусистемния капацитет не е бил голям (2 000 MW според заинтересованите страни), но е бил максимално използван, главно за износ.
(262)
През 2005 г. Полша е изнесла 14,3 TWh електроенергия и е внесла 3,1 TWh, при вътрешни нива на потребление от 144,8 TWh; (64) при все това по-голямата част от търговията се е извършвала с Република Чехия, Германия и Словакия (междусистемните връзки към Украйна и Беларус са с много малък капацитет или не са в изправност).
(263)
От горното следва, че PPA са имали потенциал да изкривят конкуренцията дори преди присъединяването на Полша към ЕС. При все това критерият за въздействието върху търговията между държавите-членки може да бъде изпълнен, по дефиниция, само след присъединяването. Тъй като присъединяването и либерализацията на енергийния сектор в Полша са били осъществени на една и съща дата (1 май 2004 г.), Комисията заключава, че най-късно към датата на присъединяването на Полша към ЕС предимствата, произтичащи от PPA, са имали потенциал да нарушат конкуренцията и да повлияят на търговията между държавите-членки и имат този потенциал за целия срок на PPA.
(264)
Въз основа на горното Комисията е на мнение, че PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.1.3. PPA като „нова помощ“ в противовес на „съществуваща помощ“ Неправомерност на помощта
(265)
Според приложение IV, глава 3 от Договора за присъединяване Комисията е компетентна да изследва подробно мерките (индивидуални мерки за помощ и схеми за помощ), които са влезли в сила преди присъединяването, остават в сила след тази дата и представляват държавна помощ.
(266)
Първо, тъй като PPA са били сключени между 1994 г. и 1998 г., т.е. преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, те отговарят на условието за влизане в сила преди присъединяването. В тази връзка Комисията отбелязва, че настоящото решение засяга само онези PPA, които са били в сила към датата на присъединяването на Полша към ЕС (1 май 2004 г.). То не включва никои PPA, прекратени преди тази дата.
(267)
Второ, PPA са приложими след присъединяването. Те изтичат между 2006 г. и 2027 г. - т.е. след присъединяването. Точният риск за държавата по силата на PPA не е бил известен към датата на присъединяването.
(268)
В този контекст Комисията като цяло счита, че следните мерки за помощ са приложими след присъединяването и представляват нова помощ: (65)
а)
всички схеми за помощ, влезли в сила преди датата на присъединяването и въз основа на които, без да са необходими мерки за по-нататъшно прилагане, може да бъде предоставена индивидуална помощ на дружествата, посочени в закона по общ и абстрактен начин след присъединяването;
б)
помощ, която не е свързана с определен проект и е била предоставена преди присъединяването на едно или повече дружества за неопределен период от време и/или неопределена сума;
в)
индивидуални мерки за помощ, при която точният риск за държавата не е бил известен към датата, на която е предоставена помощта.
(269)
PPA са служили като гаранция за жизнеспособността на електроцентралите. При все това, те не са класическа форма на гаранция: PPA предвиждат бъдеща възвръщаемост от инвестициите и доходност чрез гарантирано изкупуване на електроенергия на гарантирана (макар и променлива) цена за гарантиран период от време, независимо от пазарните условия.
(270)
Финансовият риск за държавата, произтичащ от PPA, не е бил ограничен с максимална сума преди присъединяването, нито е била ограничена помощ за производителите на електроенергия, категорично и безусловно предоставяна до определени суми преди присъединяването.
(271)
Обратно, икономическият риск за държавата, произтичащ от PPA, зависи от параметрите на по-нататъшното развитие, което не е било известно по време на присъединяването. Освен това PPA са гарантирали на производителите на електроенергия защита от измененията в цените, които не са били свързани с транзакции или събития преди присъединяването, а са засягали бъдещото развитие и следователно не са били неизвестни към датата на присъединяването.
(272)
По-специално фактът, че рискът за държавата, произтичащ от PPA, не е бил известен към датата на присъединяването и че държавата е продължила да носи отговорност след присъединяването, се доказва от следните обстоятелства.
(273)
Първо, цените на електроенергията, по които производителите на електроенергия продават електроенергията на PSE, не са били формулирани в отделните PPA. Цените са резултат от изчисления, изготвени по формула, обхващаща серия от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(274)
Например тези формули включват параметри като индекси на потребителските цени в Полша или в САЩ, цени на нефта или въглищата на световните пазари, средна работна заплата в Полша или валутния курс USD/PLN. Очевидно колебанията на всички тези параметри не се определят единствено от събития, които са се случили преди присъединяването. Изчисленията на цените, а понякога и самите формули, се променят непрекъснато по силата на серия от приложения към PPA, приемани в някои случаи ежегодно или дори по-често.
(275)
На този фон Комисията е на мнение, че съществуването на ценообразуваща формула не представлява достатъчно ограничение за икономическия риск за държавата. Самото съществуване на редица развиващи се параметри във формулата прави невъзможно определянето на потенциалното ниво на риска за държавата със задоволителна точност.
(276)
Освен това, за разлика от класическите гаранции, PPA покриват оперативните разходи на получателите. Те предвиждат продължително закупуване на гарантирано количество електроенергия от PSE и непрекъснато изплащане на променливите или постоянни оперативни разходи по посочените ценообразуващи формули.
(277)
Комисията също така взе предвид факта, че с оглед на значителния брой параметри, които включват ценовите формули, не може да се изключи възможността самият получател на помощта да повлияе на крайната цена (чрез определени елементи от оперативните разходи, например заплати на служителите и управителите).
(278)
Като допълнителен аргумент, финансовият риск за PSE, произтичащ от PPA, в значителна степен зависи от търсенето. Той е равен на разликата между изкупната цена по PPA и печалбата, която PSE може да генерира чрез продажбата на електроенергията на крайния потребител. Цената, на която PSE продава електроенергията на крайния потребител не може да бъде прогнозирана. Цената на електроенергията, продавана на монополния пазар, се определя ежегодно от държавата, докато на свободния пазар цените варират по непредсказуем начин. Това увеличава непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA. Може дори да се окаже, че фиксираният минимален задължителен обем електроенергия, предвидена в PPA, надхвърля действителните нужди на PSE, особено след като завърши либерализацията на енергийния пазар през 2007 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи непредвидими разходи, увеличавайки още повече непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA.
(279)
Следователно плащанията на PSE към производителите на електроенергия след присъединяването не са просто изплащане на траншове в рамките на изцяло фиксирано ограничение, определено преди присъединяването. Освен това PPA са били коригирани чрез допълнителни приложения няколко пъти след датата на тяхното подписване.
(280)
Комисията отбелязва, че - в съответните случаи - когато се съставя оценката на съвместимостта на помощта с общия пазар, трябва да се обърне необходимото внимание на помощ, предоставена преди държавата-членка да се присъедини към Европейския съюз и приложима след присъединяването.
(281)
Съгласно горепосочените разпоредби от Договора за присъединяване, всички мерки, влезли в сила преди присъединяването и все още приложими след тази дата, които представляват държавна помощ и които не попадат в някоя от категориите, изброени по-долу, се разглеждат, считано от датата на присъединяването, като нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(282)
Трите категории съществуваща помощ, посочени в Договора за присъединяване, обхващат:
1.
мерки за помощ, които не са влезли в сила в Полша преди 10 декември 1994 г.
С изключение на едно PPA с производителя Turów S.A. (66), PPA са подписани след 10 декември 1994 г., и следователно не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
2.
мерки за помощ, включени в списъка на съществуващата държавна помощ, приложен към Договора за присъединяване.
Комисията не е била уведомена нито за схемата, която обхваща PPA, нито за които и да е индивидуални PPA, с оглед включване в списъка на съществуващите схеми за помощ, анексиран към Договора за присъединяване, нито са били включени в допълнението към приложение IV към Договора за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списък със съществуващи мерки за помощ; като такива, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
3.
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в Полша и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Договора за присъединяване, така наречената „временна процедура“ (вижте втори параграф, глава 3 от приложение IV към Договора за присъединяване).
Тъй като по така наречената временна процедура в Комисията не са били никакви PPA, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1от Договора за ЕО.
(283)
С оглед на факта, че индивидуалните PPA не принадлежат към никоя от категориите съществуваща помощ, изброени в Договора, те представляват нова помощ, считано от датата на присъединяване.
(284)
Комисията отбеляза, че тази категоризация е също така в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Този член гласи, че когато мерките станат помощ след либерализация в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализация на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Полша, когато Полша се присъедини към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализация, т. е. те се разглеждат като нова помощ.
(285)
По отношение на мненията на заинтересованите страни, посочени в съображение 71, Комисията счита, че те разглеждат PPA като схема за помощ по причините, изложени в съображение 31. Тя също така взема под внимание факта, че решение на държавата да предложи на инвеститорите PPA, които гарантират тяхната жизненост, докато споразуменията са в сила, е общ знаменател за всички PPA.
(286)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не са представлявали държавна помощ, когато са били сключени и следователно не може да бъдат разглеждани като нова помощ. Те се позовават на съдебното решение Alzetta Mauro, (67) привеждайки довода, че помощ, предоставена на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговата либерализация, следва да се разглежда като съществуваща помощ от датата на либерализацията. Независимо от горното член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 засяга както схемите за помощ, така и индивидуалните мерки за помощ.
(287)
Комисията отхвърля този довод. Беше демонстрирано, че всички критерии, определящи съществуването на държавна помощ, са били изпълнени към датата на присъединяването на Полша към ЕС. В частност, беше демонстрирано, че е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни по това време и че полската енергийна борса работи от 1999 г. Във всеки случай не е имало съмнение, че от датата на присъединяване Полша незабавно ще се присъедини към сектор, отворен за конкуренция. Комисията е на мнение, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Договора за присъединяване, е точно да гарантират, че мерки, които биха могли да изкривят конкуренцията между държавите-членки, считано от датата на присъединяване, са били преразгледани. В противоречие с договорите за присъединяване до 1 май 2004 г., Договорът за присъединяване, подписан от Полша и девет други страни е съставен така че да ограничи мерките, считани, че представляват съществуваща помощ в трите специфични случая, описани по-горе. Съдебното решение Alzetta Mauro не касае мярка, предвидена в Договора за присъединяване, и следователно не може да се счита за приложимо в това отношение към оценяваните PPA. Накрая, Комисията е на мнение, че съдебното решение Alzetta Mauro касае действителната ситуация, както е описана в решението на Комисията от дата преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(288)
Следователно въз основа на Договора за присъединяване Комисията заключава, че PPA представляват нова помощ.
(289)
Предвид факта, че Комисията не е била уведомена за PPA съгласно процедурните правила за държавна помощ, Комисията е на мнение, че те представляват неправомерна помощ.
7.1.4. Приложими разпоредби на Договора
(290)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че Комисията е трябвало да анализира PPA в контекста на временните механизми на Договора за присъединяване, заедно с дело за държавна помощ PL 1/03. (68)
(291)
Комисията отхвърля това твърдение.
(292)
Съгласно временния механизъм на Договора за присъединяване правомощията на Комисията са били ограничени до одобряване или отхвърляне на решения, взети от органите за конкуренция в страните в процес на присъединяване относно мерки, влезли в сила и все още в сила след присъединяването. Дело PL 1/03 касае решение на полския орган в областта на конкуренцията по проектозакона за държавни компенсации за прекратяване на PPA. То не покрива помощ в рамките на самите PPA и полските власти не са подали уведомление за PPA съгласно временната процедура; съответното решение на службата за конкуренция и защита на потребителите също не обхваща индивидуалните PPA. Комисията не е имала правомощия да вземе едностранно решение за разширяване на обхвата на делото въз основа на временната процедура.
(293)
В допълнение, дори ако Комисията е имала правомощия да разшири обхвата на делото едностранно, това не би било възможно в този определен случай, защото законът, преразгледан по временната процедура е предвиждал задължително прекратяване на всички PPA преди присъединяването на Полша към ЕС. Тъй като преразглеждането на Комисията може да обхване само въпросите, свързани с държавната помощ, която е все още приложима след присъединяването, PPA не биха могли да бъдат включени в тази сфера.
(294)
Що се отнася до другите двустранни договори или енергийната харта, Комисията отбелязва, че те не забраняват прекратяването на такива договори, но препоръчват подходяща компенсация, което не променя естеството на PPA като държавна помощ. Целта на тези договори е да гарантира баланс между целите на либерализацията и задължението да се поддържат инвестиции. По отношение на мненията на заинтересованите страни за лишаване от права, Комисията е на мнение, че ако PPA представляваха неправомерна и несъвместима държавна помощ, те биха били незаконни. Съответно прекратяването на тези споразумения не може да се разглежда като лишаване от права. Ако такова прекратяване се счита за лишаване от права, Комисията е на мнение, че могат да бъдат отпуснати компенсации и че условията, изложени в методологията, ще гарантират, че тази компенсация е справедлива.
7.1.5. Оценка на съвместимостта
(295)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана върху държавната помощ в рамките на Общността.
(296)
Член 87, параграф 2 и член 87, параграф 3 от Договора за ЕО предвиждат освобождаване от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, съгласно член 87, параграф 1.
(297)
Освобождаването по член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не е в сила в настоящия случай, защото тази мярка няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(298)
Допълнителни освобождавания са изложени в член 87, параграф 3 от Договора за ЕО.
(299)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. По-голямата част и дори цяла Полша може да бъде разглеждана като такъв регион.
(300)
Комисията прие насоки за оценка на такава помощ. Когато Полша се присъедини към ЕС, в сила са били насоките за националната регионална помощ (69) („регионалните насоки“). Тези насоки също така определят оценката на регионалната помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(301)
Съгласно регионалните насоки, държавната помощ би могла по принцип да бъде разрешена само за инвестиционни разходи. Оперативната помощ обикновено е забранена (точка 4.15 от регионалните насоки), но може по изключение да бъде разрешена в определени региони, ако е ограничена като време и прогресивно намалява. (70)
(302)
Помощта не може да бъде разглеждана като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя посредством списък с потенциални допустими разходи, посочени в точки 4.5 и 4.6 от регионалните насоки. Плащанията по PPA очевидно обхващат и други разходи. Най-видният пример е, че PPA гарантират цените на горивата, свързани с експлоатацията на електроцентралите. Разходите за персонала също са обхванати от PPA. Ясно е, че тези разходи не са допустими за инвестиционната помощ. Обратното, те съответстват на текущите разходи на оператора и като такива трябва да бъдат включени в оперативните разходи, както е посочено в точка 4.15 от регионалните насоки.
(303)
Помощта, отпусната по PPA, не е предмет на разумна времева рамка. PPA са сключени за много дълги периоди от време, сходни с очаквания жизнен цикъл на типична електроцентрала. Освен това PPA не включват никакви разпоредби за постепенно намаляване на сумата на помощта. Гарантираните обеми на закупувана електроенергия не са дегресивни, а цените се индексират, което означава, че те по-скоро ще нарастват, отколкото намаляват. Гарантираната печалба и нейния обхват също не намаляват през съответния период от време.
(304)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(305)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(306)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(307)
Комисията не откри и никакви доказателства, че помощта е предназначена за отстраняване на сериозни нарушения в полската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка, и че е съществувала нужда от модернизация в този сектор в Полша пред деветдесетте години на 20 век.
(308)
При все това Комисията е на мнение, че понятието „сериозни нарушения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи. Само позоваването на потенциалните последствия за икономиката на държава-членка, както направиха заинтересованите страни, не е достатъчно горепосочените разпоредби на Договора да се считат за приложими към дадена мярка. Като минимум биха били необходими по-подробно описание и анализ на вероятността от възникване на такова нарушение и на обхвата на неговите последствия.
(309)
Накрая Комисията отбелязва, че това понятие включва някои идеята за спешност, която е несъвместима с продължителния цикъл на тръжните процедури и преговорите по PPA.
(310)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(311)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към PPA.
(312)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(313)
Заинтересованите страни се позоваха на прилагането на регионалните насоки и на насоките за опазване на околната среда.
(314)
Съображения от 300 до 304 посочват причините, поради които помощта не може да се счита за съвместима с общия пазар при прилагането на регионалните насоки. (71)
(315)
Комисията отбелязва, че насоките за опазване на околната среда, както и насоките за регионална помощ, на първо място разрешават инвестиционна помощ. Оперативната помощ е ограничена до специфични цели. Първата е помощ за управление на отпадъците и енергоспестяване (раздел E.3.1) и е ограничена до максимум 5 години. Втората е помощ под формата на данъчни облекчения или освобождаване (раздел E.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел E.3.3). Очевидно никоя от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(316)
Четвъртият и последен тип оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия (раздел E.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. При все това нито Полша, нито който и да е от засегнатите производители не са демонстрирали, че тези електроцентрали напълно отговарят на критериите за ефективност, изложени в насоките за опазване на околната среда. В действителност Полша е предоставила на Комисията данни, сочещи, че само ограничена част от производството може да се счита за съвместима с тези критерии за ефективност. По мнение на Комисията това означава, че помощ, която обхваща цялото производство на въпросните юридически лица, не може да бъде разрешена въз основа на тези разпоредби.
(317)
От документите, посочени в съображение 312, единственият, който може да бъде приложен в настоящия случай, е методологията на невъзвръщаемите разходи. Методологията на невъзвръщаемите разходи касае помощ, предоставена на изпълнители, които са изградили електроцентрали преди либерализацията на енергийния сектор и които може да изпитват затруднения при тяхната експлоатация на либерализирания пазар.
(318)
В решението за откриване на процедурата Комисията повдигна редица съмнения относно възможността PPA да бъдат разрешени въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(319)
Едно тези съмнения беше породено от факта, че методологията на невъзвръщаемите разходи посочва, че Комисията изпитва сериозни съмнения относно помощ, предназначена да опазва всички или някои от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, без стриктно да взема предвид допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да възникнат в резултат от въвеждането на конкуренция. (72)
(320)
PPA са били предвидени точно за предпазване на по-голямата част от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, получени от засегнатите производители на електроенергия и електроцентрали. Освен това те касаят електроцентрали с много важен пазарен дял и за много дълъг период от време, значително надвишаващ времето, необходимо за разумен пазарен преход.
(321)
В контекста на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи. Те противоречат на фундаменталните ѝ принципи, предвидени да направят възможно прогресивен, но естествен пазарен преход.
(322)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че PPA могат да бъдат разрешени пряко в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Те са посочили, че PPA улесняват развитието на полския енергиен сектор, като привличат чужди инвестиции в модерен и природосъобразен капацитет за производство на електроенергия. Като такива PPA са били предвиждани да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(323)
Комисията отбелязва, че двете горепосочени политически цели, а именно: привличане на инвестиции и насърчаване на природосъобразен капацитет за производство на електроенергия, са същите политически цели, посочени в регионалните насоки и насоките за опазване на околната среда. Комисията извърши анализ на PPA в контекста на тези насоки и заключи, че те не са съвместими с тези правила. Комисията е на мнение, че възможността за позоваване на член 87, параграф 3, буква в) за разрешаване на PPA е изчерпана.
(324)
С оглед на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с общия пазар.
7.1.6. Специфичният случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PPA на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. е било прекратено от PSE на 17 май 2006 г. преди изграждането на електроцентралата да достигне напреднал стадий. (73) Като се има предвид, че електроцентралата в дадения момент не е била в експлоатация, тя не се е възползвала от PPA. Следователно тя не е използвала никаква държавна помощ.
(326)
Поради това Комисията е на мнение, че това PPA не е предоставило помощ на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. По отношение на закона
(327)
Комисията анализира четирите кумулативни критерия за съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(328)
Комисията е провела анализ за определяне източника на средства, които да бъдат използвани за плащанията, предвидени от закона. Тя заключи, че тези средства биха били приходи от парафискален налог, определени по силата на същия закон.
(329)
Налогът се налага на всички потребители (член 8 от закона), като неговата зависи от размера и характеристиките на тяхната връзка с електропреносната мрежа (членове 10 и 11 от закона). Сумата на налога се определя от URE (член 12 от закона). Приходите от налога, събрани от доставчиците, се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. Това е дружество със специално предназначение, изцяло притежавано и контролирано от държавата, основано в съответствие с глава 7 от закона. Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата за извършване на плащания на подходящите производители на електроенергия по силата на глава 4 от закона под административния надзор на URE.
(330)
Комисията анализира характеристиките на този налог в контекста на практиката си за вземане на решения (74) и съдебната практика на Съда на Европейските общности. (75) Тя направи следните наблюдения.
(331)
Първо, налогът е задължителна вноска, която се налага на всички потребители от държавата.
(332)
Второ, приходите от налога се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. От седемте членове в надзорния съвет на Zarządca Rozliczeń S.A, четирима, включително председателя, се номинират от министри, двама се номинират от президенти на обществени органи (URE и службата за конкуренция и защита на потребителите) и един се номинира от общото събрание на акционерите, т. е. от PSE. Комисията заключава, че Zarządca Rozliczeń S.A е напълно контролирана от държавата. Това заключение се подкрепя от факта, че Zarządca Rozliczeń S.A работи под егидата на URE, която е държавен орган. Следователно, приходите от налога се управляват от орган, който изцяло се контролира от държавата.
(333)
Трето, Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата, събрани за извършването на плащания в полза на определени производители на електроенергия, съгласно разпоредбите, приети от държавата в закона. В съответствие със закона, Zarządca Rozliczeń S.A. изплаща средствата на производителите на електроенергия за покриване на невъзвръщаемите разходи под формата на аванси за такива плащания за дадена година и под формата на годишни изравнявания.
(334)
От трите наблюдения по-горе Комисията заключава, че приходите от налога представляват държавни ресурси.
(335)
Законът предвижда плащания към електроцентралите, които са избрали да приложат неговия механизъм. Тези електроцентрали ще получат плащанията в замяна на прекратяване на своите PPA с PSE.
(336)
Плащанията по закона позволяват на получаващите ги електроцентрали да облекчат тежестта на реализираните разходи. Формулата за изчисление на тези плащания предвижда в частност държавата да покрива загубите, свързани с определени видове разходи, плюс обезценяване и цени на горивата, ако приходите, събрани от пазара, не са достатъчни за тази цел, подлежащи на определени условия, които вероятно ще бъдат изпълнени при нормален икономически сценарий. Това означава, че държавните плащания покриват разходите, обикновено поемани от производителите на електроенергия при нормални пазарни условия. Поради това тези плащания представляват икономическо предимство.
(337)
Заинтересованите страни се аргументират, че плащанията не представляват предимство, защото са само справедлива компенсация за прекратяването на PPA. Това твърдение се основава на предпоставката, че самите PPA не представляват икономическо предимство, което не е така в този случай, както беше обяснено в точка 7.1.1.
(338)
Тъй като получателите на закона са същите електроцентрали, които се облагодетелстват от PPA, се прилагат същите аргументи, изложени в съображения от 254 до 257.
(339)
Законът предоставя предимство на много дружества, работещи на пазара за производство на електроенергия. В ЕС този пазар е либерализиран. Мерките, които облагодетелстват дружества в енергийния сектор в една държава-членка, могат да възпрепятстват възможността на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка, или да благоприятстват износ на електроенергия към втора група държави-членки. Това в особена сила важи за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана към няколко държави-членки.
(340)
Конкурентното предимство, произтичащо от закона, може да изкриви конкуренцията и да повлияе на търговията между държавите-членки.
(341)
В контекста на горното Комисията е на мнение, че компенсаторната система, предвидена в закона, представлява държавна помощ.
7.2.1. Предоставяне на помощ в съответствие с правото
(342)
Законът влезе в сила на 4 август 2007 г. Комисията е на мнение, че в съответствие с член 6, параграф 1 от закона производителите на електроенергия, които решат да се възползват от схемата, получават на средства за покриване на невъзвръщаемите разходи едва след сключване на споразумението за прекратяване. В допълнение, съгласно член 22, параграф 4 от закона, първата вноска от авансовото плащане за покриване на невъзвръщаемите разходи е платима на избраните производители на електроенергия до пето число на месеца след изтичане на период от 120 дни, считано от датата на предсрочното прекратяване на PPA по силата на споразумението за прекратяване. В контекста на горното, датата, на която законът влиза в сила, не може да се приема за датата, на която помощта се предоставя на производителите на електроенергия, т.е. датата, на която получателите са получили правно обвързващо разрешение за помощ. Поради това Комисията не счита, че влизането в сила на закона преди приемането на настоящото решение представлява неизпълнение на задължението, посочено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.2.2. Оценка на съвместимостта
(343)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(344)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически сектори, когато такава помощ не оказва неблагоприятно въздействие върху условията на търговия до степен, противоречаща на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(345)
Методологията на невъзвръщаемите разходи е предвидена да анализира помощ, предоставена на изпълнители в енергийния сектор в контекст, когато определени решения, вземани от тези изпълнители преди либерализацията, вече нямат смисъл от гледна точка на бизнеса след либерализацията.
(346)
Първия параграф на раздел 3 от методологията на невъзвръщаемите разходи обяснява, че невъзвръщаемите разходи „могат на практика да приемат редица форми: дългосрочни договори за закупуване; инвестиции, направени при скрита или явна гаранция за продажба; инвестиции, направени извън сферата на обичайната дейност и др.“ В конкретния случай помощта е предназначена за инвестиции за модернизация или разширяване на електроцентралите, с PPA като изрична гаранция за продажба. Той също така касае последствията от дългосрочни договори за закупуване на природен газ, сключени от производителите на електроенергия, работещи по тази технология. Следователно Комисията е на мнение, че помощта попада в сферата на методологията за невъзвръщаемите разходи. Съответно тя анализира помощта в контекста на методологията.
(347)
Методологията на невъзвръщаемите разходи предвижда двуетапна оценка на помощта, предназначена за компенсация на невъзвръщаемите разходи. Първият етап, който е посочен в раздел 3 на методологията, касае определението за допустими разходи, което в частност включва изчисляване на максималната компенсация, която може да бъде отпусната. Вторият етап, който се описва в раздел 4 от методологията, касае механизъма за изчисление на реалната компенсация, която да бъде изплатена за невъзвръщаемите разходи, като се взема предвид развитието на конкуренцията на пазара.
(348)
Комисията първо анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(349)
Съгласно точка 3.1 на методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните компенсаторни плащания вземат предвид само инвестициите, завършени преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша, т. е. датата, на която Полша се присъедини към ЕС, и обема от природен газ, договорен съгласно правилото за неустойки преди тази дата. В извънредни случаи инвестициите, договорени преди датата на присъединяването на Полша, но които още не са били завършени към датата на присъединяването, също са взети предвид, но само доколкото Полша беше в състояние да докаже на Комисията, че завършването на тези инвестиции и реализирането на приходи от тях ще доведе до по-ниски невъзвръщаеми разходи, отколкото цялостното спиране на строителните работи.
(350)
В съответствие с точка 3.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи, няма съмнение относно съществуването и валидността на гаранциите, предоставени на производителите на електроенергия, тъй като те са изрично упоменати в PPA.
(351)
В съответствие с точка 3.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, участващите инвестиции са значителни и могат да доведат до много големи загуби. Това важи и за дългосрочните договори за закупуване с клауза за неустойка. Комисията е на мнение, че ако тези загуби не бъдат компенсирани по никакъв начин, те биха могли, предвид техния обем, да застрашат бъдещата жизнеспособност на въпросните дружества. Това заключение се подкрепя от реакцията на институциите, финансирали инвестициите, които уведомиха Комисията, че ако не се предоставят подходящи компенсации, това може да се счита за неизпълнение на финансовите спогодби поради значителния риск от банкрут, пред който са изправени въпросните дружества.
(352)
Комисията също така е взела предвид факта, че въздействието на невъзвръщаемите разходи е изчислено във връзка с консолидирани групи. Това позволява надлежно да се вземат под внимание всички ефекти на либерализацията, отрицателни или положителни, върху групата. Този механизъм ще изключи новите инвестиции, ако те очевидно не са заместващи инвестиции. Комисията също така е на мнение, че новите инвестиции в сектора са жизненоважни за правилното функциониране на пазара и че компенсациите за невъзвръщаемите разходи не трябва да представляват пречка.
(353)
Съгласно точка 3.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи сумите, предназначени за получателите, са окончателни. Няма друг начин да бъдат възстановени разходите за инвестиции в електроцентрала, освен тя да бъде експлоатирана или продадена на цена, която не може да надвиши приходите, които електроцентралата реализира чрез продажба на произведената от нея електроенергия на пазара. Договорите за закупуване с клауза за неустойка също не могат да бъдат прекратени едностранно от производителите на електроенергия.
(354)
Съгласно точка 3.5 от методологията невъзвръщаемите разходи, свързани с инвестиции в електроцентрали, не са свързани с двустранни споразумения. Следователно няма смисъл да се проверява дали тези невъзвръщаеми разходи произтичат от гаранции, които обвързват две дружества в една и съща група. Невъзвръщаемите разходи, свързани с договори за закупуване с клауза за неустойка, не обвързват дружества, принадлежащи към една и съща група.
(355)
Съгласно точка 3.6 от методологията за невъзвръщаемите разходи полските власти са предоставили на Комисията списък с разходите, които трябва да бъдат покрити от компенсация в случаите, когато приходите на дадена електроцентрала са недостатъчни за тази цел. След като анализира тези категории разходи, Комисията стигна до заключение, че компенсацията няма да надхвърли необходимото за покриване на недостига в приходите от инвестиции за жизнения цикъл на новите активи, включително, където е необходимо, разумен марж на печалба. Изчислението на максималната стойност на компенсацията се основава на редица икономически предположения, включително в частност базова пазарна цена, равна на цената, която нов участник на пазара в Полша е готов да предложи. Допуска се, че основният източник на енергия на този нов пазарен участник са въглища. Комисията провери дали това предположение относно енергийния източник е съвместимо с настоящите тенденции в новите инвестиции в сектора в Полша и дали полският резерв от въглища е достатъчен тази тенденция да продължи в бъдеще. Ако реалната пазарна цена е по-ниска от прогнозираната базова пазарна цена, базовата пазарна цена ще бъде взета предвид при изчисляване на компенсацията. Комисията е на мнение, че тази формула за изчисление на невъзвръщаемите разходи, която е идентична с формулата, използвана в обичайната ѝ практика, (76) взема предвид икономическите разходи, които съответстват на реално инвестираните суми. Компенсацията за договорите за закупуване с клауза за неустойка е била изчислена въз основа на реално договорените количества и на най-добрите прогнози за тенденциите на цените в договорите.
(356)
Съгласно точка 3.7 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на компенсацията, взема предвид приходите, реализирани от въпросните активи. Максималната сума на компенсацията е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото, и може да покрие инвестиционните разходи и паричния поток на електроцентралата от 2007 г. до датата на изтичане на PPA, която може да покрие инвестиционните разходи. Всички тези приходи са взети предвид, считано от датата на сключване на PPA, и цялата получена държавна помощ, считано от 1 май 2004 г. се включва в приспаднатите суми.
(357)
Съгласно точка 3.8 от методологията на невъзвръщаемите разходи стойността на помощ, предоставена в миналото за въпросните активи, по-специално инвестиционна помощ, е приспадната от максималната компенсация.
(358)
Съгласно точка 3.9 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на заварените разходи, взема предвид реалните тенденции в цените на електроенергията. Периодичното приравняване в компенсацията ще взема предвид разликата между прогнозната цена на електроенергията, използвана при изчислението на максималната сума на компенсациите, и реалната цена на електричеството. Компенсаторните плащания за договорите за закупуване с клауза за неустойка ще вземат предвид реалното потребление на природен газ и реалната цена на природния газ, но също така и реалната цена, на която е била продадена електроенергията, произведена от дружествата.
(359)
Съгласно точка 3.10 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималната компенсация се изчислява във връзка с цените, които са се понижили преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша.
(360)
Съгласно точка 3.11 от методологията на невъзвръщаемите разходи компенсациите са изчислени въз основа на най-евтиното решение за държавата. За активи, чието изграждането е започнало преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, но които не са били завършени до присъединяването, Полша доказа, че максималната компенсация е изчислена въз основата на по-евтиния от два възможни сценария: завършване на изграждането и експлоатация на новите активи с цел генериране на приходи или спиране на изграждането. Компенсаторния механизъм на невъзвръщаемите разходи, свързани с договорите за закупуване с клауза за неустойка, също е бил замислен по такъв начин, че да осигури стимул производителите на електроенергия реално да експлоатират електроцентралите, за да намалят общите невъзвръщаеми разходи, вместо да спрат производството и да понесат пълните неустойки, което ще доведе до много по-високи невъзвръщаеми разходи. Комисията анализира няколко сценария, предоставени от Полша, с цел да определи дали този механизъм помага за намаляването на общата сума на компенсациите. Последно, ако обемът на договорения природен газ по договори за закупуване с клауза за неустойка бъде предоговорен и намален в рамките на схемата за компенсация, реалната сума на компенсаторните плащания ще бъде съответно намалена.
(361)
Съгласно точка 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи периодът на изплащане на компенсациите се удължава до 2027 г. Точка 3.12 от съобщението за невъзвръщаемите разходи гласи, че „разходи, които някои предприятия може да се наложи да поемат след крайната дата, посочена в член 26 от директивата (18 февруари 2006 г.) не могат, по правило, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология.“ При все това в бележка 5 на методологията на невъзвръщаемите разходи Комисията заявява, че „трябва да се разбере, че инвестиции, които не могат да бъдат компенсирани или не са икономически жизнеспособни в резултат на либерализацията на вътрешния пазар на електроенергия, могат да представляват невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология, включително в случаите, когато те трябва по принцип да бъдат разсрочени след 2006 г. Освен това ангажименти или гаранции, които задължително трябва да продължат да се спазват след 18 февруари 2006 г., защото тяхното неизпълнение може да доведе до значителни рискове във връзка с опазването на околната среда, обществената безопасност, социалната защита на работниците или сигурността на електропреносната мрежа, могат, ако са надлежно доказани, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи според тази методология.“
(362)
Невъзвръщаемите разходи, посочени в закона, са тясно свързани с инвестиции в електроцентралите, които не могат да бъдат компенсирани в резултат на либерализацията на вътрешния енергиен пазар. Това важи и за договорите за закупуване с клауза за неустойка, сключени с цел доставка към електроцентралите, сключили PPA, до степен, съвместима с обема електроенергия, покрит от PPA. С оглед на горепосочената бележка под линия 5, Комисията може да разреши удължаване на компенсацията след крайния срок, ако счете това за оправдано в контекста на обстоятелствата по случая.
(363)
Комисията отбелязва, че въпросните инвестиции са инвестиции в електроцентрали. Това са особено дългосрочни инвестиции (от 15 до 30 години), които са много чувствителни към тенденциите на цените на електроенергията, за които е трудно да бъдат прогнозирани, особено по време на преходния период към напълно либерализиран пазар. Разходите за тези инвестиции не могат да бъдат компенсирани в случаи, когато цените на електроенергията са по-ниски от цените, предвидени при изграждането на електроцентралите.
(364)
При тези обстоятелства Комисията е на мнение, както и в предишните документи, касаещи Гърция (77) и Португалия, (78) че бележка под линия 5 от методологията на невъзвръщаемите разходи се прилага към тези специфични невъзвръщаеми разходи и обосновава предоставянето на компенсация след 2006 г. и до изтичането на първоначалните PPA.
(365)
Предвид горното Комисията заключава, че законът отговаря на критерия, изложен в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Максималната компенсация за невъзвръщаемите разходи не надвишава нивото, позволено от методологията на невъзвръщаемите разходи. Следователно те трябва да бъдат разглеждани като допустими по смисъла на методологията.
(366)
Комисията анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(367)
В съответствие с точка 4.1 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните суми на компенсацията са били изчислени въз основа на ясно определени индивидуални електроцентрали и договори за закупуване с клауза за неустойка. Реално изплатените компенсации няма да надвишават тези максимални суми.
(368)
В съответствие с точка 4.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи реално изплатените компенсации ще вземат предвид реалните тенденции в основните икономически данни, по-специално цените на електроенергията и количеството природен газ, закупен по договори с клауза за неустойка. Например ако реалните цени на електроенергията са различни от базовата пазарна цена, посочена в съображение 355, сумата на реалната компенсация ще бъде съответно изменена. Реалните компенсаторни суми за договори за закупуване с клауза за неустойка също ще вземат предвид реалните условия, при които засегнатите производители на електроенергия закупуват природния газ и продават произведената от тях електроенергия на пазара.
(369)
В съответствие с точка 4.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са се ангажирали да предоставят на Комисията годишен доклад за прилагането на закона.
(370)
В съответствие с точка 4.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи базовата пазарна цена, разгледана в съображение 355, нараства значително във времето, в резултат на което сумата на платимата компенсация ще намалее в определена степен, което Комисията счита за благоприятно.
(371)
Съгласно точка 4.5 от методологията на невъзвръщаемите разходи максималната сума на компенсациите, които трябва да бъдат платени на дадено дружество, е предварително определена. Това взема предвид бъдещите печалби на получателите, произтичащи от ръста на производителността. Уведомлението за помощта е посочило по-специално как изчисленията на невъзвръщаемите разходи ще вземат предвид промени в различни икономически фактори (като цени, пазарни дялове или други уместни фактори, посочени от държавите-членки и включени в методологията).
(372)
В съответствие с точка 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са поели ангажимент да не предоставят никаква помощ за оздравяване или преструктуриране на дружествата-получатели по закона за период от десет години след последното плащане към въпросните дружества. Този период, който за някои дружества продължава до 2037 г., е съвместим с принципа за еднократност, тълкуван от Комисията в точка 73 на насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на фирми в затруднено положение. (79) Комисията е на мнение, че това решение предоставя и достатъчна гаранция, че няма неоправдано натрупване на помощ в рамките на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(373)
Предвид горното Комисията заключава, че законът съответства на критериите, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Методът за извършване на реалните плащания по невъзвръщаемите разходи следователно е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи.
(374)
С оглед на казаното по-горе Комисията заключава, че законът е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи. Помощ, предвидена да компенсира допустими невъзвръщаеми разходи, отговаря на критериите, изложени в методологията и следователно може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(375)
Подходящите производители на електроенергия са били упълномощени да получат помощ в съответствие с методологията на невъзвръщаемите разходи, считано от 1 май 2004 г. Законът предвижда система за бъдещи компенсации, но при изчислението на максималните компенсаторни суми, сумите на получените в миналото от производителите на електроенергия помощи също се вземат предвид. Съгласно приложение 2 към закона максималната компенсаторна сума е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото и която е достатъчна да покрие инвестиционните разходи. Както е посочено в съображение 356, всяка държавна помощ, получена на 1 май 2004 г., е включена в приспаднатите приходи. Отчитайки закона за съвместим с общия пазар, Комисията също така счита сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., за съвместими с общия пазар.
7.2.3. Специфичен случай на Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., изтекоха на 31 декември 2006 г. По тази причина тези електроцентрали не попадат в обхвата на закона. Тъй като никое от тези PPA не се обхваща от закона, те не се разглеждат и от настоящото решение и Комисията ще издаде отделно решение за двете засегнати дружества.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(377)
Комисията заключава, че:
а)
PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, с изключение на PPA със Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар;
б)
законът представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и че тази държавна помощ е съвместима с общия пазар при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(378)
Както беше обяснено в точка 7.1.1, елементът на държавна помощ, предвиден в PPA, се състои предимно от факта, че PPA гарантират закупуването от страна на PSE на определен обем електроенергия по цена, покриваща всички производствени разходи.
(379)
Тъй като държавната помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена. Тъй като разпоредбите за гарантирани вземания и гарантирано покриване на разходите са основните разпоредби на PPA, Комисията заключава, че прекратяването на държавната помощ може да бъде постигнато само чрез прекратяване на самите PPA.
(380)
Комисията е на мнение, че прекратяването на PPA ще предполага полагане на значителна работа от страните, особено що се отнася до споразумението по условията, определящи прекратяването на PPA. Комисията е на мнение, че е необходимо да предостави разумен период от време за осъществяването на този процес, за да се гарантира, че сигурността на доставките на електроенергия остават адекватни и че преходът към напълно либерализиран пазар в Полша се извършва при добри условия. Тези цели са също така в интерес на Общността.
(381)
При изготвянето на закона в рамките на националния законодателен процес, Полша се допита до всички заинтересовани страни относно техническите въпроси, свързани с доброволното прекратяване на PPA. В резултат крайния срок, посочен от закона за сключване на споразуменията за прекратяване на PPA, е 150 дни, считано от датата на влизане на закона в сила, т. е. 1 януари 2008 г. Комисията е на мнение, че този период също е достатъчен за целите на прекратяването на PPA съгласно изискванията на настоящото решение. Комисията е на мнение, че съгласно член 5 от закона PPA ще бъдат реално прекратени на първия ден от месеца след изтичането на период от 210 дни, започващ от датата на влизане в сила на закона (т.е. 1 април 2008 г.).
(382)
Съответно, както е посочено в съображения 356 и 375, сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., попадат в обхвата на закона и следователно се считат за съвместими с общия пазар,
(383)
В специфичния случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Комисията заключава, че електроцентралата не е извлякла ползи от помощ в съответствие със своето PPA.
(384)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., не попадат в обхвата на настоящото решение. Комисията ще разгледа тези две дружества в отделно решение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Споразуменията за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и дружествата, посочени в приложение 1 към закона за правилата, определящи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е била предоставена неправомерно и е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Полша е длъжна да прекрати споразуменията за закупуване на електроенергия, посочени в член 1.
2. Споразуменията за прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия се сключват до 1 януари 2008 г. и влизат в сила не по-късно от 1 април 2008 г.
Член 3
Споразумението за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
Член 4
1. Компенсацията, предвидена в закона, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, изброени в допълнение 2 към закона.
2. Държавната помощ, посочена в член 4, параграф 1, е съвместима с общия пазар въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
3. Максималният размер на компенсацията, предвиден в закона, е сумата след приспадане на общите приходи, реализирани от активите в рамките на PPA, която е на разположение за покриване на инвестиционните разходи.
Член 5
1. До 31 януари 2008 г. полските власти уведомяват Комисията за мерките, взети от Полша, за прилагане на настоящото решение.
2. Полските власти представят на Комисията годишни доклади за прилагането на закона.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 25 септември 2007 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de Setembro de 2007
relativa ao auxílio estatal concedido pela Polónia no âmbito de contratos de aquisição de energia de longo prazo e ao auxílio estatal que a Polónia tenciona conceder no âmbito de uma compensação a título da cessação voluntária dos contratos de aquisição de energia de longo prazo
[notificada com o número C(2007) 4319]
(Apenas faz fé o texto em língua polaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/287/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 1 de Março de 2005, ref. WEH/1023/6-54/05, registada em 3 de Março de 2005 (SG/2005/A/226), a Polónia notificou a Comissão Europeia, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, de um projecto de lei sobre as «regras que regem a cobertura de custos incorridos por empresas em relação com a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo» («projecto de lei»).
(2)
Na sequência de uma avaliação preliminar, a Comissão considerou que a notificação era incompleta e, por carta de 27 de Abril de 2005, pediu à Polónia que facultasse informações adicionais sobre a medida.
(3)
Por carta de 1 de Junho de 2005, registada em 2 de Junho de 2005, a Polónia apresentou alguma das informações adicionais solicitadas; as restantes informações foram facultadas por carta de 24 de Junho de 2005, registada em 28 de Junho de 2005.
(4)
Em 28 e 29 de Junho de 2005, a pedido da Polónia, foi organizada uma reunião técnica para discutir a notificação. A reunião identificou os aspectos remanescentes que deviam ainda ser esclarecidos por escrito pela Polónia, a fim de facultar à Comissão uma informação abrangente para a sua avaliação.
(5)
Na ausência de uma resposta completa, a Comissão recordou às autoridades polacas, por carta de 28 de Julho de 2005 (D/55776), os esclarecimentos solicitados na reunião de 28 de Junho de 2005 e pediu à Polónia que facultasse a informação solicitada.
(6)
Por carta de 7 de Setembro de 2005, registada em 9 de Setembro de 2005, a Polónia informou a Comissão de que, tendo em conta o fim da legislatura parlamentar, os trabalhos sobre o projecto de lei haviam sido interrompidos.
(7)
Por carta de 23 de Novembro de 2005, a Comissão informou a Polónia de que tinha decidido dar início ao procedimento estabelecido no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE no que respeita ao projecto de lei e aos contratos de aquisição de energia («CAE») de longo prazo no sector polaco da electricidade.
(8)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.
(9)
Por carta de 16 de Dezembro de 2005, as autoridades polacas solicitaram que determinadas informações contidas na decisão de início do procedimento não fossem divulgadas a terceiros. A Comissão respondeu ao pedido e, por carta de 25 de Janeiro de 2006, apresentou a sua proposta para a versão não confidencial da decisão, que foi aceite pelas autoridades polacas por correio electrónico de 16 de Fevereiro de 2006, registado no mesmo dia.
(10)
A Polónia enviou à Comissão a primeira parte das suas observações sobre o início do procedimento relacionadas com o projecto de lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo por carta de 28 de Dezembro de 2005, registada pela Comissão em 4 de Janeiro de 2006, a qual descrevia a acção tomada para dissipar as dúvidas expressas pela Comissão relativamente ao projecto de lei. Em seguida, na sequência de um pedido de prorrogação do prazo que foi aceite pela Comissão em 12 de Janeiro de 2006, as autoridades polacas apresentaram as suas observações sobre a avaliação dos CAE pela Comissão, por carta de 23 de Janeiro de 2006, registada pela Comissão em 26 de Janeiro de 2006
(11)
Em suplemento à sua carta de 23 de Dezembro de 2005, as autoridades polacas enviaram, por carta de 5 de Abril de 2006, registada em 6 de Abril de 2006, uma nova descrição das alterações previstas ao projecto de lei sobre a cessação antecipada dos acordos de aquisição de energia de longo prazo, a fim de tornar a lei conforme com as regras pertinentes dos auxílios estatais. Os anexos a essa carta foram enviados por carta de 6 de Abril de 2006, registada em 10 de Abril de 2006.
(12)
A Comissão recebeu observações das partes interessadas. Por carta de 20 de Junho de 2006, a Comissão transmitiu estas observações à Polónia, a quem foi dada a oportunidade de reagir.
(13)
A decisão de dar início ao procedimento foi contestada por uma das partes interessadas perante o Tribunal de Primeira Instância por meio de um recurso apresentado em 12 de Maio de 2006, a que foi atribuído o número de referência T-142/06.
(14)
Na sequência de um pedido das autoridades polacas de 7 de Julho de 2006, registado em 12 de Julho de 2006, a maior parte das observações foi traduzida para polaco e transmitidas às autoridades polacas por carta de 23 de Fevereiro de 2007. Em resposta a esta última, por carta de 12 de Março de 2007, registada no mesmo dia, as autoridades polacas informaram a Comissão de que já não era necessário traduzir as observações remanescentes.
(15)
As autoridades polacas enviaram subsequentemente um parecer sobre as observações das partes interessadas por carta de 28 de Março de 2007, registada pela Comissão no mesmo dia.
(16)
Em resposta à carta da Comissão de 28 de Abril de 2006, as autoridades polacas comunicaram informações adicionais sobre a medida por carta de 6 de Junho de 2006, registada em 8 de Junho de 2006. Por carta de 13 de Julho de 2006, registada em 17 de Julho de 2006, as autoridades polacas apresentaram cópias dos CAE com os anexos e apêndices correspondentes (609 documentos no total) em formato papel.
(17)
Por carta registada em 4 de Maio de 2006, as autoridades polacas solicitaram uma interpretação de um dos pontos da comunicação da Comissão relativa à metodologia de análise dos auxílios estatais ligados a custos ociosos («metodologia dos custos ociosos») (3).
(18)
Por carta de 27 de Setembro de 2006, a Comissão enviou às autoridades polacas uma lista de pontos de crucial importância para a elaboração do projecto de lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo.
(19)
Por cartas registadas em 17 de Agosto de 2006, 5 de Janeiro de 2007 e 28 de Maio 2007, e por correio electrónico registado em 29 de Maio de 2007 (versão inglesa do projecto de lei) foram enviadas versões diferentes da lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo em diferentes fases do processo legislativo na Polónia.
(20)
No decurso do procedimento, a Polónia facultou informações adicionais sobre a medida por cartas registadas em 31 de Janeiro de 2007 e 4 de Abril de 2007, por correios electrónicos com data de 2, 4, 7 e 11 de Maio de 2007 e por carta registada em 6 de Junho de 2007.
(21)
Por carta de 3 de Abril de 2007, a Comissão perguntou às autoridades polacas qual era a situação dos trabalhos legislativos em matéria de cessação antecipada dos CAE e quais as medidas tomadas pela Polónia na sequência de anteriores discussões havidas aquando de reuniões com os serviços da Comissão.
(22)
Além disso, no âmbito do procedimento de investigação, foram realizadas reuniões com as autoridades polacas em 5 de Abril de 2006, 7 de Setembro de 2006, 26 de Outubro de 2006, 2 de Fevereiro de 2007, 22 de Fevereiro de 2007, 26 de Abril de 2007, 2 de Maio de 2007 e 14 de Maio de 2007.
(23)
Por carta de 9 de Julho de 2007, a Polónia apresentou a versão final da lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo, a qual foi adoptada pelo Parlamento polaco e entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007. Em 18 de Julho de 2007, a Polónia apresentou a tradução inglesa da lei e uma lista das alterações introduzidas na lei pelo Senado, juntamente com uma exposição de motivos.
2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
2.1. Contratos de aquisição de energia de longo prazo
(24)
Em meados dos anos 90, o governo polaco decidiu lançar um programa destinado a modernizar o sector polaco da electricidade e a pô-lo em conformidade com as normas ambientais e técnicas da Europa Ocidental.
(25)
A fim de implementar este programa, a Polónia lançou um procedimento de concurso com vista a seleccionar projectos para instalações de produção de energia eléctrica novas ou modernizadas. Estes projectos beneficiariam de contratos de aquisição de energia de longo prazo para os produtores de electricidade. A decisão de lançar o procedimento de concurso foi tomada pelo ministério do Comércio e Indústria. O procedimento foi organizado sob a égide do ministério pela Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. («PSE»), o operador estatal polaco de rede de electricidade.
(26)
A documentação e especificações técnicas para o procedimento de concurso foram publicadas em Agosto e Setembro de 1994. Os documentos indicavam três objectivos a cumprir pelos projectos: aquisição de electricidade barata, manutenção de um nível razoável de segurança do abastecimento e melhoria das normas ambientais e prevenção da deterioração ambiental, tendo em conta os requisitos de integração entre a Polónia e a Europa Ocidental.
(27)
Foram utilizados vários critérios para avaliar as propostas, incluindo: a eficiência do projecto, o volume das despesas de investimento, a acção pró-ambiental, bem como a utilização de tecnologias comprovadas e fontes de combustível estáveis e seguras.
(28)
O prazo para apresentação de propostas era 5 de Janeiro de 1995. Foram recebidas 44 propostas. As propostas menos atractivas foram eliminadas. Foram efectuadas negociações directas com os restantes concorrentes. Estas negociações levaram à conclusão de CAE com várias empresas ou grupos de empresas.
(29)
Os CAE foram assinados entre 1996 e 1998, à excepção de um dos sete CAE com o grupo Południowy Koncern Energetyczny S.A. («PKE»), que foi assinado em 12 de Abril de 1995, e do CAE com a Elektrownia Turów, que foi assinado em 26 de Agosto de 1994. O CAE com a Elektrownia Turów não foi contemplado pela decisão de início do procedimento (4), pelo que é não abrangido pela presente decisão. No quadro a seguir são indicadas as empresas em causa
Quadro 1
CAE na Polónia
N.o
Nome do beneficiário
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Fonte: Decisão de início do procedimento.
(30)
A duração dos CAE varia entre 7 e 20 anos, calculados a partir da data em que a central eléctrica começa a funcionar; a maior parte deles foi concluído por um período superior a 15 anos. O último CAE expira em 2027.
(31)
Todos os CAE são concluídos com base nos mesmos princípios básicos:
a)
Os produtores de electricidade comprometem-se a criar novas capacidades, a modernizar o equipamento e a fornecer à PSE um volume de electricidade mínimo fixado a partir da central em questão;
b)
A PSE compromete-se a comprar pelo menos esse volume mínimo de electricidade;
c)
O preço de compra da electricidade está baseado nos custos passados ao consumidor; os produtores de electricidade cobram à PSE um montante correspondente a todos os seus custos fixos e variáveis, mais uma margem de lucro.
No entanto, uma vez que o conteúdo final dos CAE é o resultado de uma série individual de negociações para cada projecto, os contratos não são completamente idênticos, podendo diferir nos pormenores.
(32)
Alguns CAE foram alterados, por vezes em mais do que uma ocasião, desde a sua assinatura. Estas alterações modificaram certos aspectos do contrato, mas os principais princípios descritos supra foram sempre respeitados.
2.2. Projecto de lei sobre a cessação antecipada dos CAE relativamente ao qual foi tomada a decisão de início do procedimento
(33)
O projecto de lei em relação ao qual foi tomada a decisão de início do procedimento previa que os produtores de electricidade listados no quadro 1 cessassem de livre vontade os CAE concluídos com a PSE. Os produtores de electricidade que optassem pelo sistema teriam direito a uma compensação nas condições estabelecidas no projecto de lei.
(34)
A compensação pode cobrir a diferença entre os custos incorridos por uma empresa com o cumprimento de um CAE e a parte das receitas geradas pela venda de electricidade que a empresa pode utilizar para cobrir esses custos. Esta diferença é referida doravante como a «diferença compensável». Estes custos incluem também custos ligados directamente à cessação do CAE, como os custos associados aos reembolsos antecipados de empréstimos.
(35)
A compensação assume a forma de um pagamento inicial, seguido por ajustamentos anuais até 2016 e por um ajustamento final nesse ano.
(36)
O pagamento inicial é igual à diferença compensável entre 2006 e 2025 ou o ano em que o CAE em questão devia inicialmente expirar, consoante o que se verificar primeiro, com base nas tendências previstas em matéria de preços e partes de mercado durante esse período.
(37)
No período entre a entrada em vigor do projecto de lei e 2014, o montante da diferença compensável será recalculado anualmente com base em dados económicos reais e comparado com o montante calculado inicialmente com base na previsão. Se o valor real diferir da previsão, será feito um ajustamento que pode ser positivo ou negativo, dando origem, conforme o caso, quer a um novo pagamento ao beneficiário quer a um reembolso pelo beneficiário. Por razões práticas, nomeadamente o tempo necessário para recolher e compilar todos os dados, o cálculo dos ajustamentos será efectivamente feito dois anos civis após o ano a que os dados económicos se referem.
(38)
Em 2016, será estabelecida uma nova previsão das tendências de preços e partes de mercado cobrindo o período entre 2015 e 2025 ou o ano em que o CAE em questão deveria inicialmente expirar, consoante o que se verificar primeiro («período remanescente»). O montante da diferença compensável durante o período remanescente, determinado com base nesta previsão, será comparado com o valor calculado utilizando a previsão inicial. Se estes montantes forem diferentes, será feito um ajustamento final que cobrirá todo o período remanescente. Tal como os ajustamentos anteriores, o ajustamento final pode ser positivo ou negativo, dando origem, conforme o caso, quer a um novo pagamento ao beneficiário quer a um reembolso pelo beneficiário.
(39)
A compensação total paga, incluindo os ajustamentos, não pode exceder o montante máximo a seguir indicado. Este montante máximo é determinado para empresas individuais ou, no caso de as empresas pertencerem a um único grupo, para o grupo (6):
Quadro 2
Compensação máxima prevista na versão do projecto de lei analisada na decisão de início do procedimento
(em 1000 PLN)
Nome do beneficiário
Compensação máxima
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Total
22 755 627
Fonte: Decisão de início do procedimento.
(40)
Este montante máximo é igual à diferença compensável, tal como calculada entre 2006 e 2025 partindo do princípio de os preços de mercado da electricidade aumentarem contínua mas lentamente de um nível ainda mais baixo do que o actual para os níveis presentemente registados na Europa Ocidental. Neste cenário, os preços médios de electricidade começam em cerca de 22 EUR/MWh em 2006, aumentam lentamente até 30 EUR/MWh em 2015, crescem então mais abruptamente para cerca de 40 EUR/MWh em 2018 e estabilizam aproximadamente neste montante, com algumas flutuações ascendentes e descendentes, até ao fim do período de referência em 2025.
(41)
A compensação será paga pela PSE ou por uma subsidiária inteiramente propriedade do Estado e financiada pela introdução de um imposto sobre os consumidores proporcional ao contrato de ligação à rede de electricidade. A fim de financiar o grande pagamento inicial, a PSE e/ou sua subsidiária securitizarão a receita do imposto.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(42)
A fim de avaliar o projecto de lei notificado, na sua decisão de início do procedimento a Comissão examinou o elemento de auxílio estatal dos próprios CAE e o elemento de auxílio estatal da compensação paga em caso de cessação dos CAE. Tal como explanado no ponto 3 da decisão de início do procedimento, estas duas medidas estavam estreitamente ligadas.
(43)
As dúvidas levantadas na decisão de início do procedimento são apresentadas resumidamente nos pontos 3.1 e 3.2 infra. Para uma avaliação mais pormenorizada, a Comissão remete para o ponto 3 da decisão de início do procedimento.
3.1. Contratos de aquisição de energia de longo prazo
(44)
Na sua análise preliminar, a Comissão considerou que os CAE poderiam representar uma vantagem competitiva para os produtores de electricidade contratantes, o que distorceria a concorrência e afectaria as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(45)
Segundo a Comissão, os CAE não constituíam um auxílio existente, uma vez que - com base no Tratado de Adesão - nenhum dos CAE era elegível para uma das três categorias de auxílio consideradas, a partir da adesão, como auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE (7).
(46)
Em particular, e em primeiro lugar, nenhum dos CAE (com excepção do assinado com a Elektrociepłownia Turów) entrou em vigor antes de 10 de Dezembro de 1994. Em segundo lugar, a Comissão não foi notificada dos CAE ao abrigo do chamado «procedimento provisório» e, em terceiro lugar, nenhum dos CAE foi indicado na lista de auxílios existentes anexa ao Tratado de Adesão.
(47)
Uma vez que os CAE lhe não haviam sido notificados nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, a Comissão considerou que constituíam um auxílio ilegal na acepção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (8).
(48)
No parecer da Comissão, os termos e condições dos CAE colocaram os produtores de electricidade que eram partes num CAE numa situação económica mais vantajosa do que a dos outros produtores de electricidade que não eram partes num CAE e a das empresas noutros sectores comparáveis, nos quais tais contratos de longo prazo nem sequer tinham sido oferecidos. Considerou-se, por conseguinte, numa base preliminar, que a medida conferia uma vantagem selectiva a esses produtores de electricidade.
(49)
A Comissão assinalou igualmente que os mercados da electricidade tinham sido abertos à concorrência e que a electricidade havia sido transaccionada entre Estados-Membros pelo menos desde a entrada em vigor da Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (9). Considerou-se, por conseguinte, que as medidas que favorecem empresas do sector energético num Estado-Membro podem potencialmente limitar a possibilidade de as empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para esse Estado-Membro ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros.
(50)
Na opinião da Comissão, ainda, esta vantagem implicava a utilização de recursos estatais, porque a decisão de assinar os CAE era uma consequência da política estatal aplicada através do operador de rede PSE, inteiramente propriedade do Estado polaco. Ao abrigo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias («Tribunal de Justiça»), quando uma empresa estatal utiliza os seus fundos de uma forma que pode ser considerada constituir uma acção estatal, então esses fundos devem ser considerados como recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE (10).
(51)
A Comissão concluiu, por conseguinte, que os CAE constituíam provavelmente um auxílio estatal aos produtores de electricidade na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(52)
A Comissão afirmou ainda que se deveria utilizar a metodologia dos custos ociosos para analisar o auxílio estatal recebido pelos produtores de electricidade. Com base nos documentos na sua posse na altura, a Comissão teve dúvidas relativamente à compatibilidade dos CAE com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos.
(53)
Primeiro, a Comissão teve dúvidas de que as próprias regras que regem um CAE que excluíam uma parte significativa do mercado pudessem ser consideradas compatíveis com os objectivos fundamentais da metodologia dos custos ociosos, ou seja, aumentar o ritmo de liberalização do sector mediante a concessão de uma compensação adequada às empresas presentes no mercado que enfrentam uma concorrência desleal.
(54)
Em segundo lugar, a Comissão teve dúvidas de que o elemento de auxílio incluído nos CAE fosse compatível com os critérios pormenorizados da metodologia dos custos ociosos, no que respeita ao cálculo dos custos ociosos elegíveis e à concessão da compensação adequada.
3.2. Compensação em caso da cessação antecipada dos CAE
(55)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão utilizou o mesmo raciocínio que o explicado anteriormente para determinar se os CAE continham elementos de auxílio. Concluiu, subsequentemente, numa base provisória, que os elementos de auxílio também estavam presentes nos casos de compensação a título da cessação antecipada dos CAE (11).
(56)
A Comissão analisou então a compatibilidade do elemento de auxílio da compensação com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos.
(57)
A Comissão teve dúvidas de que a compensação fosse compatível com os critérios pormenorizados da metodologia dos custos ociosos no que respeita ao cálculo dos custos ociosos elegíveis e à concessão da compensação adequada.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(58)
Na sequência da publicação da decisão de início do procedimento, e no prazo relevante ou, em alguns casos, na sequência de uma prorrogação do prazo solicitada pelas partes interessadas, a Comissão recebeu observações das seguintes entidades:
a)
Produtores de electricidade: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. («Elektrociepłownia Rzeszów»), Electrabel SA e Electrabel Połaniec S.A. (colectivamente referidas como «Electrabel»), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. e Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (colectivamente referidas como «PAK»), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. e BOT Elektrownia Turów (colectivamente referidas como «BOT»), Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A. («ECK»), Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. («ECZG») e Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. («ENS»);
b)
Instituições bancárias que asseguraram o financiamento dos produtores de electricidade: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) e WestLB AG (colectivamente referidos como os «bancos»);
c)
PSE.
(59)
As observações apresentadas à Comissão pelas partes são muito semelhantes, às vezes virtualmente idênticas. Por esse motivo, em vez de descrever separadamente as observações de cada uma das partes interessadas, a Comissão agrupou-as em categorias gerais (ver infra).
4.1. Observações sobre os CAE
(60)
As partes interessadas argumentam que os CAE não devem ser considerados como «ainda aplicáveis após a data da adesão», na acepção do anexo IV, n.o 3, ponto 1, alínea c), do Acto de Adesão (14).
(61)
As partes interessadas defendem que as medidas estabelecidas em conformidade com a lei antes da adesão não têm de ser verificadas pela Comissão após a adesão. Isto está em conformidade com o princípio geral da não-retroactividade. As regras comunitárias em matéria de auxílio estatal só seriam aplicáveis no momento da adesão.
(62)
As partes interessadas remetem para decisões anteriores da Comissão (15) em que a Comissão afirmou que os sistemas de auxílio que, na sua opinião, eram semelhantes aos CAE se não aplicavam após a adesão.
(63)
Segundo estas partes, qualquer auxílio no âmbito dos CAE teria de ser concedido antes da adesão. Ainda teriam de ser efectuados pagamentos anuais, mas estes não deviam ser considerados como constituindo um novo auxílio.
(64)
Os CAE fixaram o volume de electricidade a adquirir pela PSE e o preço de compra da electricidade durante o período em questão. Pelo menos no caso de certas rubricas, os preços foram calculados de modo a não poderem exceder um nível previamente acordado entre as partes ou a limitar a um nível razoável as flutuações de preços em relação aos preços concretos do mercado, ou seja, o ponto de referência mais objectivo possível. Os preços reais eram por vezes até inferiores, nomeadamente porque a entidade reguladora polaca manteve o controlo indirecto sobre eles. Assim, o envolvimento máximo do Estado foi claramente determinado igualmente pelos CAE anteriores à adesão.
(65)
As partes interessadas argumentam que, mesmo no caso de se ter de admitir que os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, este auxílio estatal deve ser considerado como um auxílio existente na acepção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(66)
No parecer das partes interessadas, uma decisão para determinar se um auxílio concedido antes da adesão e que continuou depois da adesão deve ser considerado como «novo auxílio» ou «auxílio existente» não se deve basear unicamente no anexo IV ao Acto de Adesão. De acordo com as partes interessadas, se esse auxílio não se qualificar como auxílio existente ao abrigo do anexo IV ao Acto de Adesão, deverá, na mesma, ser examinado à luz do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(67)
As partes interessadas argumentam que o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 se aplica aos CAE e que, por conseguinte, os CAE constituem um «auxílio existente».
(68)
As partes interessadas afirmam ainda que o último período do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 se não se aplica aos CAE por três razões.
(69)
Primeiro, no acórdão Alzetta Mauro (17), o Tribunal de Justiça declarou que um auxílio que existia em um mercado inicialmente fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser considerado, a partir do momento da liberalização, um auxílio existente. De acordo com as partes interessadas, este acórdão baseia-se directamente numa interpretação do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, e prevalece, por conseguinte, sobre o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(70)
Em segundo lugar, em qualquer caso, dado que o Regulamento (CE) n.o 659/1999 não tinha ainda entrado em vigor quando o mercado da electricidade foi liberalizado ao abrigo da Directiva 96/92/CE ou quando os CAE foram assinados, eram aplicáveis as regras estabelecidas no acórdão Alzetta Mauro, e não o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(71)
Em terceiro lugar, uma comparação da definição das diferentes categorias no artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 permite concluir que o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), se aplica apenas a regimes de auxílio estatal, uma vez que não foi explicitamente mencionado qualquer auxílio individual.
(72)
Em apoio desta posição, as partes interessadas apontam igualmente para o facto de os CAE serem acordos de direito privado por oposição às medidas estatais. Segundo as partes interessadas, seria perverso que um contrato legal e validamente celebrado antes da adesão da Polónia à UE e da liberalização se tornasse ilegal após a adesão. As partes interessadas consideram que tal seria uma interpretação mais lata e retroactiva das regras do Tratado CE em matéria de auxílios estatais, o que é incompatível com os princípios internacionalmente reconhecidos da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(73)
Foram apresentadas as seguintes observações pelos bancos.
(74)
Os bancos argumentam que a medida não pode ser imputada ao Estado, mas sim à PSE. Tendo em mente a situação do sector da electricidade polaco quando os CAE foram assinados, a única opção da PSE era celebrar contratos de longo prazo. O mesmo teria acontecido se a PSE fosse um operador privado no mercado. Há que reconhecer, portanto, que a assinatura dos CAE era do interesse tanto do Estado como das empresas partes nos contratos, e não o fruto de uma decisão política imposta pelo Estado à PSE.
(75)
A maioria das partes interessadas argumenta que os CAE não conferem uma vantagem económica.
(76)
As partes interessadas criticam as conclusões preliminares da Comissão segundo as quais os preços estabelecidos no âmbito dos CAE são superiores aos preços do mercado grossista. De acordo com as partes interessadas, a Comissão não esclareceu na decisão de início do procedimento a que mercado e a que preços é que a decisão se referia. Em particular, a Bolsa de Energia polaca apenas foi aberta em Dezembro de 1999, numa altura em que muitos dos CAE já tinham sido concluídos. No parecer das partes interessadas, os interconectores entre a Polónia e os outros países estavam congestionados na altura. A Comissão referiu-se erradamente a um preço registado na Grécia em 2003, ou seja, num contexto geográfico e temporal totalmente diferente.
(77)
A energia vendida no âmbito dos CAE não pode ser comparada com a energia vendida fora seu âmbito, mesmo na Polónia. No primeiro caso, são respeitadas as normas ambientais modernas, enquanto, no segundo, a energia é produzida por unidades mais prejudiciais ao ambiente, cujas sobrecapacidades são objecto de dumping (19) e vendidas a custos marginais, com base em vários mecanismos, nenhum dos quais assegura preços que cubram os custos fixos e variáveis. Os produtores de electricidade que funcionam fora dos CAE também foram subvencionados, não sendo obrigados a modernizar o seu equipamento, ao contrário dos produtores de electricidade no âmbito dos CAE. Não foram, em qualquer caso, capazes de produzir electricidade suficiente para cobrir a procura total na Polónia, nomeadamente em 1997-1998.
(78)
De acordo com as partes interessadas, os CAE deviam ser analisados à luz das circunstâncias que prevaleciam no momento em que foram concluídos, ou seja, um sistema de electricidade centralizado e regulado com um único cliente, e não um sistema liberalizado com um mercado grossista.
(79)
Os CAE eram a única maneira de assegurar investimentos que satisfizessem os requisitos do sector da electricidade na Polónia (em especial, modernização de todo o sistema, protecção do ambiente e segurança do abastecimento). Os bancos exigiram que os CAE servissem de garantia dos créditos por eles concedidos. Aplicar o princípio do investidor privado implicava ter em conta estes requisitos, e a única maneira de os cumprir eram os CAE. As partes interessadas notam que os CAE impõem aos produtores de electricidade obrigações de investimento e de disponibilidade.
(80)
As partes interessadas argumentam que o facto de a PSE ter assinado os CAE não deve ser analisado em termos de garantia de lucros a curto prazo, mas antes de garantia da rendibilidade dos investimentos a longo prazo; do ponto de vista de um operador de rede, deve ser analisado sob a óptica de garantia de uma segurança estável do abastecimento e de cumprimento das suas obrigações gerais no âmbito do serviço público. As partes interessadas alegam que os CAE foram concluídos através de um procedimento de concurso transparente e aberto, que foi conduzido de uma forma não discriminatória e permitiu alcançar o mais baixo preço possível. De acordo com as partes interessadas, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resulta que tal é, em si, suficiente para excluir a concessão de uma vantagem económica (20). Antes de lançar o procedimento de concurso para os CAE, foi efectuada uma análise dos custos mais baixos para determinar uma lista de prioridades de investimento no sector.
(81)
As partes interessadas argumentam ainda que, uma vez que a PSE operava num sistema de electricidade regulado, o seu comportamento não pode ser comparado com o comportamento de empresas que operam em condições normais de mercado. Deste modo, o comportamento da PSE deve ser avaliado com referência a elementos objectivos e verificáveis que, segundo as partes interessadas, são constituídos pelos custos incorridos pelos produtores de electricidade (21). O comportamento da PSE é compatível com o princípio do investidor privado porque os CAE apenas cobrem os custos fixos mais os custos variáveis e uma margem de lucro razoável.
(82)
É prática geralmente aceite o facto de os operadores no sector celebrarem contratos de longo prazo, como os CAE. Argumenta-se que isso é uma forma normal de partilha do risco entre o produtor de electricidade e o comprador. A longa duração de um contrato não deve ser interpretada como uma vantagem em si. As partes interessadas citam alguns exemplos: um contrato entre a Electricité de France e a Péchiney na França, dois contratos entre as Redes Energéticas Nacionais e Turbogás e Electricidade de Portugal e Pego em Portugal, e contratos celebrados por Northern Ireland Electricity no Reino Unido. As partes interessadas referem igualmente um contrato «IASB», mas as referências apresentadas eram incorrectas e a Comissão não conseguiu encontrar o documento (22). As partes interessadas alegam que a Comissão não exprimiu reservas sobre a duração destes contratos, apesar de esta se elevar a pelo menos 15 anos. As partes interessadas alegam que os contratos de longo prazo são igualmente uma prática geralmente aceite nos EUA, mas não apresentam quaisquer exemplos concretos.
(83)
As partes interessadas alegam ainda que os CAE não garantem o retorno dos investimentos. A PSE e as autoridades reguladoras conservaram os meios legais para limitar o retorno dos investimentos. Em particular, as autoridades reguladoras podem rever preços e rejeitar tarifas excessivas ou injustificadas. A PSE nem sempre utilizou a plena capacidade das centrais eléctricas, e incorporou os ganhos resultantes das melhorias em matéria da eficiência no cálculo dos preços de electricidade nos contratos. Os produtores de electricidade suportam igualmente alguns riscos relativos, por exemplo, ao financiamento, construção, funcionamento e manutenção.
(84)
Uma vez que os CAE não apresentam qualquer vantagem económica, argumenta-se que não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(85)
As partes interessadas do sector privado argumentam igualmente que, mesmo que os CAE incluíssem uma certa vantagem económica, o valor dessa vantagem económica seria reflectido no preço de venda acordado na altura da privatização da central eléctrica. Os CAE eram necessários para efectuar a privatização, uma das condições prévias básicas dos acordos de privatização para estas empresas. As partes interessadas argumentam que, à luz dos acórdãos do Tribunal de Justiça nos Processos Banks (23) e Falck, convém reconhecer que as circunstâncias referidas acima excluem qualquer elemento de vantagem económica dos CAE.
(86)
As partes interessadas argumentam que os produtores de electricidade partes nos CAE prestam serviços de interesse económico geral («SIEG»).
(87)
Um eventual auxílio estatal no âmbito dos CAE cumpre os quatro critérios cumulativos definidos pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão no Processo C-280/00 («acórdão Altmark») (25).
(88)
Primeiro, às centrais eléctricas partes nos CAE é confiada a prestação de SIEG. Tal resulta do n.o 2 do artigo 1.o da lei polaca da energia de 1997, que indica que o Estado deve assegurar um abastecimento contínuo e ininterrupto de energia aos utilizadores finais de uma forma técnica e economicamente justificável, no respeito dos requisitos de protecção do ambiente. As partes interessadas consideram igualmente a diversificação do abastecimento de combustível e a redução das emissões de óxido de azoto perto das zonas urbanas como SIEG que devem prestar obrigatoriamente. Os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de discrição para determinar os serviços que constituem SIEG. Mais precisamente, a Directiva 96/92/CE torna possível que a segurança do abastecimento seja considerada como um SGEI, o que é confirmado pela prática de tomada de decisões da Comissão. A protecção do ambiente, incluindo a eficiência energética e a protecção do clima, foi igualmente reconhecida como um SIEG na Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 96/92/CE (26). Assim, os CAE são considerados como um instrumento jurídico utilizado pelo Estado para confiar às centrais eléctricas os SIEG supramencionados, tal como confirmado pelos critérios de avaliação da oferta.
(89)
Em segundo lugar, os CAE, incluindo os anexos, estabelecem regras precisas que regem a compensação dos custos dos SIEG desde o início. Trata-se de um elemento das negociações relativas aos CAE. Alguns CAE foram alterados diversas vezes, mesmo depois da adesão da Polónia à União Europeia, mas isso não teve um impacto significativo nas regras de compensação ou montantes envolvidos.
(90)
Em terceiro lugar, a compensação paga com base nos CAE não excede os custos dos SIEG prestados. Os CAE cobrem unicamente os custos de produção da electricidade comprada (por exemplo, custos de construção, custos de capital, custos fixos e variáveis de funcionamento e manutenção, custos gerais) e uma margem razoável de lucro.
(91)
Em quarto lugar, os SIEG foram confiados a empresas seleccionadas por meio de um procedimento de concurso aberto, competitivo e não discriminatório para a conclusão dos CAE.
(92)
À luz do que precede, as partes interessadas concluem que os CAE cumprem os quatro critérios cumulativos referidos no acórdão Altmark e devem considerar-se como não constituindo um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(93)
As partes interessadas argumentam também que, mesmo no caso de se considerar que os CAE não cumprem os quatro critérios cumulativos do acórdão Altmark, ainda poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(94)
Tal como indicado no considerando 88, os CAE confiaram às centrais eléctricas a prestação de SIEG, cuja natureza é estabelecida no direito polaco. Os CAE são considerados como um meio necessário para garantir a prestação de SIEG; de outro modo, não seria possível encontrar fontes de financiamento apropriadas para o desenvolvimento de centrais eléctricas. O auxílio no âmbito dos CAE é proporcional ao objectivo de obter os SIEG, uma vez que apenas cobre os custos totais de produção de electricidade, mais uma margem razoável de lucro. Resumidamente, em virtude do número muito limitado de interconexões entre a rede de electricidade da Polónia e outras redes de electricidade na União Europeia, o auxílio não pode ter afectado o desenvolvimento do comércio entre os Estados-Membros numa medida contrária ao interesse comum.
(95)
As partes interessadas consideram que o sistema dos CAE não inclui elementos de selectividade.
(96)
De acordo com as partes interessadas, não se pode assumir automaticamente que uma medida que apenas favorece um sector da economia seja selectiva. As partes interessadas argumentam que a Comissão deve sempre definir o mercado geográfico e o mercado do produto relevantes. A Comissão deve então identificar os concorrentes dos beneficiários da medida de auxílio nesse mercado para determinar se a medida é selectiva. Neste caso específico, o procedimento de concurso para a selecção de partes nos CAE foi aberto, transparente e não discriminatório, o que significa que não se verificou qualquer selectividade.
(97)
As partes interessadas argumentam igualmente que as medidas sectoriais podem não ser selectivas se forem, nomeadamente, o resultado das forças do mercado. As medidas examinadas pelo Tribunal no acórdão Van der Kooy (28) são um exemplo típico de tais medidas não selectivas.
(98)
As partes interessadas indicam igualmente que a decisão de concluir CAE foi tomada não pelo Estado, mas pela PSE. O critério de selectividade devia ser substituído pelo princípio do investidor privado.
(99)
As partes interessadas argumentam que a Comissão devia ter examinado se os CAE distorciam a concorrência ou afectavam as trocas comerciais entre Estados-Membros na altura em que foram concluídos.
(100)
Os CAE foram assinados numa altura em que não havia concorrência no mercado polaco de electricidade. A Directiva 96/92/CE não era aplicável à Polónia nessa altura. A Polónia encontrava-se numa fase muito incipiente das suas negociações de adesão à UE - não havia sequer um calendário definitivo para a adesão. Os preços na altura estavam inteiramente regulados, incluindo os preços para os produtores de energia eléctrica partes nos CAE. Assim, não se pode considerar que, na altura, os CAE distorciam a concorrência.
(101)
As partes interessadas notam igualmente que a Polónia não era um Estado-Membro da União Europeia na altura em que os CAE foram assinados. Além disso, a capacidade de interligação entre a Polónia e os seus vizinhos era limitada, e a electricidade produzida no âmbito dos CAE era mais cara do que a electricidade produzida fora dos CAE. Assim, não se pode argumentar que os CAE afectavam as trocas comerciais entre os Estados-Membros na altura em que foram concluídos.
(102)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.
(103)
As partes interessadas argumentam que os CAE não podem ser considerados como um auxílio ao funcionamento. Um auxílio ao funcionamento (por oposição a um auxílio ao investimento) é um «auxílio destinado a libertar uma empresa dos custos que teria normalmente de suportar na sua gestão quotidiana ou nas suas actividades usuais». Não se pode considerar que os pagamentos no âmbito dos CAE constituem um tal auxílio. Constituem o preço a pagar por bens ou serviços fornecidos ao abrigo de um acordo comercial. Além disso, o objectivo dos CAE é permitir a realização de um projecto de investimento, o que demonstra que são medidas com carácter de investimento (e não de funcionamento).
(104)
As partes interessadas consideram igualmente que a Comissão deve reconhecer a existência de circunstâncias excepcionais que podem fazer com que o auxílio ao funcionamento seja autorizado neste caso. Convém ter em conta a situação do sector polaco da electricidade nos anos 90. Claramente, a Polónia poderia ser tratada como uma das regiões a que se faz referência no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE. Alguns dos produtores de electricidade em questão estavam localizados em áreas onde o encerramento teria um impacto muito significativo na comunidade em geral. Os CAE também promoveram o desenvolvimento do sector da electricidade na Polónia e do conjunto da economia, dada a importância deste sector.
(105)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(106)
De acordo com as partes interessadas, quando os CAE foram assinados, a situação do sector polaco da electricidade estava a afectar seriamente a economia polaca. Os CAE teriam sido uma forma de superar essa grave perturbação.
(107)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(108)
A este respeito, as partes interessadas consideram que os CAE não devem ser analisados à luz da metodologia dos custos ociosos, uma vez que não tinham por objectivo compensar esses custos. Os CAE devem, pelo contrário, ser analisados directamente à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
(109)
As partes interessadas alegam que os CAE se destinavam a facilitar o desenvolvimento do sector polaco da energia mediante a atracção de investimento estrangeiro para centrais eléctricas modernas, não prejudiciais ao ambiente. Assim, os CAE destinavam-se a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas».
(110)
As partes interessadas alegam igualmente que os CAE tiveram pouco impacto nas trocas de electricidade entre Estados-Membros. Por razões técnicas, as interligações entre a Polónia e os outros países eram limitadas. As importações enfrentavam entraves técnicos, e as possibilidades de exportações já tinham sido plenamente utilizadas, pelo que não se pode alegar que os CAE tenham introduzido restrições nesta área. De acordo com as partes interessadas, no seu relatório inicial sobre o mercado energético (33), a Comissão não identificou os CAE como um obstáculo à integração dos mercados energéticos europeus. As partes interessadas concluem que os CAE «não alteraram as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum».
(111)
As partes interessadas argumentam igualmente que os CAE deviam ter sido analisados à luz das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente (34), tendo em conta o facto de os CAE terem sido especificamente concebidos para que os produtores de electricidade na Polónia cumprissem os requisitos da Directiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão (35).
(112)
As partes interessadas argumentam que os CAE devem ser examinados no âmbito do processo de auxílio estatal n.o PL 1/03 (37), iniciado pela Comissão em aplicação do mecanismo provisório previsto no Tratado de Adesão.
(113)
O processo n.o PL 1/03 tratou da notificação pela Polónia do primeiro projecto de lei para a abolição dos CAE. As partes interessadas consideram que, ao examinar a notificação, a Comissão chegou provavelmente à mesma conclusão sobre a ligação entre os CAE e o primeiro projecto de lei e sobre a ligação entre os CAE e o projecto de lei, ou seja, que os CAE e o projecto de lei estão «estreitamente ligados».
(114)
De acordo com as partes interessadas, a conclusão lógica é que a Comissão deveria ter analisado os CAE recorrendo ao mesmo procedimento que utilizou para analisar o primeiro projecto de lei, ou seja, o processo n.o PL 1/03, tal como o fez no presente caso.
(115)
As partes interessadas notam que a decisão de início do procedimento também revoga a decisão da Comissão relativa ao processo PL 1/03. A Comissão justificou esta decisão de revogação pelo facto de a Polónia não ter implementado o projecto de lei inicial antes da adesão e, por conseguinte, os procedimentos estabelecidos no Tratado de Adesão não se lhe aplicarem. As partes interessadas argumentam que se ignora o facto de haver uma relação intrínseca entre o primeiro projecto de lei e os CAE. Contrariamente ao primeiro projecto de lei, os CAE teriam permanecido no âmbito dos procedimentos estabelecidos no Tratado de Adesão. A Comissão deveria ter continuado a analisar os CAE por intermédio do processo n.o PL 1/03, ou seja, no âmbito dos procedimentos do Tratado de Adesão, e não deveria ter iniciado um novo procedimento no âmbito do Tratado CE.
(116)
As partes interessadas argumentam que a cessação dos CAE significa que são privadas dos seus direitos (39) (sem compensação adequada) (40).
4.2. Observações sobre o projecto de lei
(117)
Apenas a ELCHO, os bancos e a PAK apresentaram observações sobre o projecto de lei.
(118)
As partes interessadas reiteram o seu ponto de vista de que os CAE não constituem uma vantagem económica (ver supra). Argumentam, consequentemente, que o pagamento de uma indemnização justa pela cessação também não pode constituir uma vantagem. As partes interessadas referem o acórdão Asteris (41). Argumentam que a compensação paga no âmbito do projecto de lei faz lembrar as indemnizações compensatórias, sendo, além disso, garantida ao abrigo do direito internacional privado e do artigo 10.o do Tratado da Carta da Energia.
(119)
As partes interessadas argumentam igualmente que o projecto de lei não prevê recursos estatais na medida em que a taxa parafiscal que o irá financiar não passará pela PSE, mas por um ou mais operadores ou empresas privados.
(120)
As partes interessadas argumentam igualmente que o projecto de lei pode ser considerado compatível com o Tratado CE à luz do n.o 3, alíneas a)-c), do artigo 87.o e do n.o 2 do artigo 86.o. A este respeito, as partes interessadas invocam os mesmos argumentos utilizados ao debater a compatibilidade dos CAE com estas disposições do Tratado.
(121)
No tocante à compatibilidade do projecto de lei com a metodologia dos custos ociosos, os bancos argumentam que este método foi concebido e adoptado num contexto totalmente diferente. O objectivo da metodologia dos custos ociosos era resolver o problema de como recuperar custos perdidos na sequência da liberalização. O projecto de lei, pelo contrário, teve em conta as circunstâncias prevalecentes na Polónia quando os CAE foram assinados. Os bancos criticam o facto de, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão ter qualificado certas centrais eléctricas na Polónia como «ineficientes» e ter procurado analisar se o projecto de lei levaria à manutenção do nível de rendimento garantido antes da liberalização. De acordo com os bancos, desta lógica resultaria que todas as centrais eléctricas construídas antes da adesão de um novo Estado-Membro à União Europeia seriam consideradas ineficientes, pelo que, consequentemente, todos os contratos celebrados com estas centrais eléctricas seriam automaticamente considerados como incluindo um auxílio estatal. Por seu turno, isso levaria a concluir que todos os contratos teriam de ser rescindidos na data de adesão e, em seguida, renegociados. Uma tal solução seria absurda de um ponto de vista económico e legal. Os bancos acrescentam que a Comissão não apresentou nenhuns elementos de prova convincentes ou concretos de que as centrais eléctricas são ineficientes.
(122)
Resumidamente, de acordo com os bancos, a Comissão fez uma distinção errada entre centrais eléctricas que estavam concluídas, ou quase concluídas, na altura da adesão, e as demais centrais. Ao fazê-lo, a Comissão negligenciou o facto de a compensação ter de ser calculada com referência às regras estabelecidas de direito nacional e internacional. De acordo com os bancos, o preço que um novo interveniente está disposto a pagar para entrar no mercado é irrelevante para estes cálculos.
5. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
5.1. Observações sobre os CAE
(123)
A Polónia considera que o Estado tem obrigação de assegurar a segurança energética, que inclui a garantia dos abastecimentos de energia, tendo em devida conta os requisitos ambientais.
(124)
A Polónia argumenta que os CAE eram a única forma de cumprir esta obrigação na Polónia na altura em que os acordos foram assinados. Era necessário um investimento significativo para modernizar o mercado polaco da electricidade, e as empresas energéticas propriamente ditas tinham recursos muito limitados. Os bancos fizeram depender a concessão de empréstimos de um certo nível de rendimento garantido durante um período específico. Os CAE foram considerados como garantia desses empréstimos.
(125)
A PSE era a única entidade capaz de implementar os CAE. Ao analisar o comportamento desta empresa, deve-se ter em conta que o motivo principal do Estado não era gerar lucros mas cumprir as suas obrigações de interesse público.
(126)
A Polónia argumenta que, uma vez que os CAE foram concluídos através de um procedimento de concurso aberto, transparente e não discriminatório, a participação do Estado nesses contratos deveria ser vista como representando o preço de mercado pelo cumprimento das obrigações de interesse público, o que leva a concluir que não existe um elemento de auxílio estatal. Tal é compatível com o conceito de parceria público-privada que é promovido pela Comissão.
(127)
De acordo com a Polónia, os CAE foram concluídos em condições de mercado, reflectindo a sua forma, em particular, as condições de crédito oferecidas pelos bancos às centrais eléctricas.
(128)
Além disso, a Polónia argumenta que, uma vez que os conceitos de SIEG e de parceria público-privada se referem sempre a um sector específico, os CAE não podem ser vistos como instrumentos demasiado específicos de um sector.
(129)
A Polónia argumenta igualmente que, nos casos em que as centrais eléctricas foram privatizadas, o preço de venda teve em conta o valor do CAE. Tal exclui, por conseguinte, qualquer elemento de vantagem económica, que é um dos elementos cumulativos para definir o auxílio estatal.
(130)
A Polónia considera igualmente que os CAE não constituem um auxílio que continua a ser aplicável após a adesão. A Polónia considera os CAE como um auxílio individual, e afirma que a sua aplicação, mesmo após a adesão, é apenas uma transferência do auxílio concedido antes da adesão. Os CAE também indicam claramente o máximo nível de envolvimento do Estado.
(131)
No parecer da Polónia, a metodologia dos custos ociosos não pode ser aplicada aos CAE propriamente ditos. É aplicável apenas após a cessação dos CAE.
(132)
Em conclusão, as autoridades polacas contestam a afirmação segundo a qual os CAE garantem um certo preço para a electricidade durante um período concreto. A Polónia argumenta que, em vez disso, os CAE garantem a cobertura dos custos de produção da electricidade, permitindo uma pequena margem de lucro na medida necessária para reembolsar a dívida. De acordo com a Polónia, em conformidade com os princípios da economia de mercado, o preço de um produto ou serviço deveria reflectir sempre os custos do capital obtido para financiar o investimento.
5.2. Observações sobre o projecto de lei
(133)
A Polónia respondeu às dúvidas da Comissão sobre o projecto de lei, expressas na decisão de início do procedimento propondo uma versão alterada do projecto de lei. O projecto de lei entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007, pelo que é referido a seguir como a «lei».
(134)
No que respeita ao auxílio estatal, são apresentados a seguir os pontos em que a nova versão da lei difere da versão inicial tal como descrita na secção 2.2.
(135)
A lista dos beneficiários do auxílio e o montante máximo de compensação foram alterados. A nova lista dos montantes de compensação a título dos custos ociosos para beneficiários potenciais é a seguinte:
Quadro 3
Níveis de compensação na lei alterada
(em 1000 PLN)
Nome do beneficiário
Compensação máxima
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Total
11 577 430
Fonte: Apêndice 2 à lei tal como apresentada pela Polónia.
(136)
Em comparação com a lista no quadro 2, a lista alterada dos beneficiários:
a)
Já não inclui a Electrabel Połaniec S.A. e a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., porque os seus CAE expiraram entretanto;
b)
Já não inclui a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., porque o CAE para esta central eléctrica cessou antes de ter sido concluída a construção da central;
c)
Inclui agora a Elektrociepłownia Gorzów S.A., que se tornou elegível para pagamentos no âmbito do projecto de lei.
(137)
A Elektrociepłownia Kraków S.A. permanece elegível para pagamentos ao abrigo da lei, mas com um nível máximo de compensação igual a zero.
(138)
As regras principais que regem o cálculo do montante máximo de compensação de custos ociosos apresentadas no quadro 3 supra são estabelecidas no artigo 27.o da lei.
(139)
Os montantes máximos de compensação foram calculados como a diferença entre:
a)
Os custos de investimento não amortizados de acordo com a situação em 2007 não cobertos pelo auxílio ao investimento; e
b)
A parte do seu cash flow que a empresa poderá utilizar para recuperar os seus custos de investimento.
Os custos de investimento são o valor contabilístico líquido dos activos tal como esclarecido no n.o 1 do artigo 27.o da lei. Os custos de investimento por amortizar são o valor contabilístico dos activos fixos após dedução das amortizações.
Deste montante são deduzidos subsequentemente:
-
o valor contabilístico residual da central eléctrica de acordo com a situação no dia em que inicialmente se previu a cessação do CAE (se for o caso), e
-
o montante total das subvenções e amortizações relativamente aos activos.
Este montante máximo foi calculado a partir de 2007 até à expiração do CAE para cada central eléctrica.
(140)
Ao calcular os montantes de compensação, apenas foram tidos em conta os investimentos concluídos ou quase concluídos na data de adesão da Polónia à União Europeia. Por «investimentos quase concluídos», entende-se os investimentos em que a conclusão e operação eram mais rentáveis do que a paragem da construção. A avaliação foi realizada na data de adesão da Polónia à União Europeia.
(141)
Os futuros cash flows foram calculados com base no mesmo tipo de previsões de mercado que as descritas na decisão de início do procedimento. As autoridades polacas fundamentaram as suas previsões.
(142)
A lei já não prevê um grande pagamento inicial; em vez disso, existem prestações anuais com um sistema de adiantamentos que, nomeadamente, têm em conta a dívida do produtor de electricidade. O mecanismo destinado a adaptar os montantes de compensação às mudanças reais nos preços de electricidade foi prorrogado até à cessação inicialmente prevista de cada CAE. Corresponde ao período referido no considerando 139, utilizado para calcular o montante máximo de compensação para cada empresa.
(143)
A lei estabelece que os beneficiários de compensação não recebem auxílio de emergência ou auxílio à reestruturação por um período de dez anos após o último pagamento da compensação a título de custos ociosos prevista na lei.
(144)
A lei estabelece igualmente uma nova categoria de custos ociosos para os produtores de electricidade listados no quadro 3, que tenham celebrado um contrato de fornecimento de gás a longo prazo com uma cláusula «take or pay» referente à operação de empresas no âmbito do seu CAE. Os contratos de longo prazo «take or pay» são contratos nos quais o comprador se compromete a adquirir uma certa quantidade de gás por cada ano do contrato a preço calculado por uma fórmula, estando sujeito a uma multa se não comprar a quantidade em questão.
(145)
A compensação máxima para estas categorias de custos ociosos é igual ao volume máximo de electricidade que a central em questão pode produzir a partir do gás contratado em condições de «take or pay», multiplicado pela diferença estimada entre o preço por unidade de energia deste gás e o preço médio por unidade de energia do carvão necessária para produzir a mesma quantidade de electricidade, e por um coeficiente que reflecte o rácio entre o custo médio por unidade de energia de gás de jazidas de gás polacas e o custo médio por unidade de energia de gás utilizado por centrais que não utilizam gás de jazidas de gás polacas (se os produtores de electricidade em causa não utilizarem gás polaco).
(146)
O quadro a seguir indica os pagamentos máximos a título de compensação ligados aos contratos «take or pay» ao abrigo da lei:
Quadro 4
Compensação máxima a título de custos ociosos ligados aos contratos «take or pay»
(em 1000 PLN)
Produtor
Compensação máxima
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Total
1 005 280
Fonte: Apêndice 2 à lei tal como apresentada pela Polónia.
(147)
Foi introduzido um mecanismo para actualizar a compensação efectiva concedida, cada ano, a cada um destes produtores a título de custos ociosos ligados aos contratos «take or pay».
(148)
A compensação efectiva num dado ano inclui duas rubricas:
a)
Primeiro, um montante igual à quantidade real de electricidade produzida num dado ano pelo produtor em questão, a partir de gás obtido ao abrigo do contrato «take or pay», multiplicado pela diferença entre o preço real por unidade de energia do gás comprado ao abrigo do contrato «take or pay» e o preço médio real por unidade de energia da quantidade de carvão necessária para produzir a mesma quantidade de electricidade nesse ano, menos a diferença entre o preço médio de venda por unidade de energia da electricidade cobrado pelo produtor em causa nesse ano e o preço médio de venda por unidade de energia da electricidade cobrado por centrais a carvão nesse ano (se esta diferença for negativa, não é tida em conta nos cálculos). O coeficiente que reflecte o rácio entre o custo médio por unidade de energia de gás de jazidas de gás polacas e o custo médio por unidade de energia do gás utilizado por centrais que não utilizam gás de jazidas de gás polacas (se a central em causa não utilizar gás polaco) é igualmente aplicado;
b)
Em segundo lugar, um montante igual às multas reais pagas pela central em questão, nesse ano, por gás contratado em condições de «take or pay» e não comprado.
(149)
Para cada central eléctrica, a soma da compensação real anual, calculada em conformidade com a metodologia estabelecida no considerando 148, não pode exceder o montante máximo de compensação previsto no quadro 4. Todos os pagamentos de compensação a título de custos ociosos ligados a contratos «take or pay» cessam quando este montante máximo for excedido. Em qualquer caso, os pagamentos terminam o mais tardar na data em que o CAE cessado devia inicialmente expirar.
(150)
As disposições supramencionadas aplicam-se apenas a quantidades de gás adquiridas ao abrigo de contratos «take or pay» sido celebrados na altura da adesão da Polónia à União Europeia. As quantidades de gás adicionais contratadas em condições de «take or pay» pela mesma central eléctrica depois da adesão não habilitam ao pagamento de uma compensação. Além disso, se a quantidade de gás adquirida em condições de «take or pay» for reduzida após a adesão, esta redução será reflectida nos pagamentos de compensação.
6. RESPOSTA DA POLÓNIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(151)
A Polónia considera que os CAE não devem ser considerados como um auxílio estatal pela Comissão. No entanto, se forem considerados como um auxílio estatal, devem ser tratados como um auxílio não aplicável após a adesão.
(152)
A Polónia assinala que a isenção da obrigação de submeter as tarifas, para aprovação, ao Presidente do Instituto de Regulação Energética tinha em vista incentivar os produtores de electricidade a comportarem-se como operadores de mercado e a limitar custos de produção de energia.
(153)
A Polónia sublinha que a conclusão dos CAE foi antecedida de um procedimento de concurso aberto e não discriminatório, dirigido a todos os produtores de electricidade (tanto públicos como privados). A Comissão deve também ter em conta que alguns CAE estiveram ligados à privatização e que o preço da empresa privatizada reflectiu o facto de ter sido concluído um CAE.
(154)
Se a Comissão considerar que os CAE constituem um auxílio estatal, a Polónia considera que o auxílio não deve ser qualificado como um auxílio ao funcionamento, uma vez que na prática esteve ligado ao cumprimento das obrigações públicas atribuídas às centrais eléctricas. Os CAE destinavam-se a garantir a segurança do abastecimento.
(155)
A Polónia reitera mais uma vez o seu ponto de vista de que os CAE não devem ser avaliados à luz da metodologia dos custos ociosos; a metodologia deve ser utilizada apenas para custos incorridos no caso de um Estado-Membro não cumprir as suas obrigações e garantias para com os produtores de electricidade.
7. APRECIAÇÃO DA COMISSÃO
(156)
Tal como mencionado no considerando 133, as autoridades polacas apresentaram a lei à Comissão no âmbito do presente procedimento com vista ao exame da sua conformidade com as regras do auxílio estatal. A lei prevê uma compensação ligada à cessação antecipada dos CAE e não pode, portanto, ser dissociada dos CAE propriamente ditos. Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão teve dúvidas sobre possíveis elementos de auxílio estatal, bem como sobre a compatibilidade dos CAE com a legislação em matéria de auxílio estatal. Os CAE estão ainda em vigor na data da presente decisão. Por conseguinte, a Comissão tem obrigação de avaliar os CAE constantes do apêndice 1 à lei.
7.1. No que se refere aos CAE
7.1.1. Existência de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(157)
A Comissão analisa a seguir cada um dos quatro critérios cumulativos que integram a definição de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE: o envolvimento de recursos estatais, a existência de uma vantagem económica, a selectividade da vantagem e o impacto sobre as trocas comerciais.
(158)
É importante que esta análise determine o período em que estes critérios serão examinados e que será, consequentemente, tido em conta para a apreciação do elemento de auxílio estatal nos CAE.
(159)
Nas suas observações, as partes interessadas argumentaram (com referência a diversos critérios de avaliação) que a Comissão deve considerar apenas a situação prevalecente na altura em que os CAE foram assinados. Os resultados desta análise seriam então alargados à duração total de cada CAE, pelo menos até este ser substancialmente alterado.
(160)
É verdade que, ao efectuar uma análise para determinar a existência de um elemento de auxílio num caso concreto, a Comissão tem de examinar a situação prevalecente na altura em que a medida entrou em vigor.
(161)
No entanto, isso não significa que a avaliação dos quatro critérios na definição de auxílio estatal deva ser limitada ao período de tempo preciso em que o auxílio foi concedido. Se, logo de início, o auxílio tiver sido concedido por um longo período de tempo sob a forma de pagamentos sucessivos - em oposição a um pagamento único -, a Comissão tem de determinar se os critérios foram cumpridos ao longo de toda a duração planeada do auxílio.
(162)
No presente caso, a Comissão chegou à conclusão de que os resultados da avaliação eram idênticos independentemente de os CAE terem sido considerados como um auxílio estatal quando foram concluídos. Se a Comissão considerar que os quatro critérios para o auxílio estavam presentes quando os CAE foram concluídos, a medida deve ser avaliada em conformidade com o Tratado de Adesão. Em resultado desta avaliação (ponto 7.1.2 infra), a medida constituiria um novo auxílio a partir de 1 de Maio de 2004 e a sua compatibilidade com o mercado comum deveria ser avaliada a partir dessa data. Se se concluir, porém, que os CAE não constituíam um auxílio estatal quando foram assinados, a Comissão é de opinião que se tornaram num auxílio estatal na altura da adesão - o mais tardar na data de adesão da Polónia à UE (ponto 7.1.2 infra). Com base no Tratado de Adesão e em conformidade com o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, a Comissão concluiria que a medida constitui um novo auxílio a partir de 1 de Maio de 2004, devendo a sua compatibilidade com as regras em matéria de auxílio estatal ser avaliada em relação a essa data (ponto 7.1.2 infra).
(163)
Por conseguinte, a Comissão avalia se, no dia da adesão da Polónia à União Europeia e a partir dessa data, a medida cumpre todos os critérios para a existência de um auxílio estatal.
(164)
A este respeito, a Comissão deseja responder às observações apresentadas pelas partes interessadas segundo as quais os contratos de direito privado estariam automaticamente feridos de nulidade em consequência da adesão e da liberalização, uma vez que um tal desfecho, de acordo com as partes interessadas, iria contra os princípios da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(165)
A Comissão rejeita este argumento. O Acordo europeu que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República da Polónia, por outro, que preparou o caminho para adesão, foi assinado em 16 de Dezembro de 1991. Na altura em que as partes celebraram esses acordos, era claro que a Polónia iria aceder à UE e, para a maioria delas, era igualmente claro que isso se verificaria antes da data final do CAE.
(166)
A República da Polónia assinou o Tratado de Adesão em 16 de Abril de 2003. O Tratado de Adesão entrou em vigor em 1 de Maio de 2004. A partir da data de adesão, as disposições dos Tratados originários e as do direito derivado tornaram-se vinculativas na Polónia, em conformidade com o artigo 2.o do Tratado de adesão (42). Consequentemente, o chamado acervo comunitário aplica-se a todas as relações contratuais nos novos Estados-Membros, e toda e qualquer excepção a esta regra apenas pode emanar do Tratado de Adesão. O Tratado de Adesão anexo ao Tratado e os seus anexos não prevêem qualquer excepção às regras de auxílio estatal que isentariam os CAE ou o sector energético em geral da aplicação directa da legislação da UE em matéria de auxílio estatal.
(167)
A Comissão é obrigada a aplicar o direito da concorrência da UE à Polónia da mesma maneira que a todos os outros Estados-Membros no que respeita ao sector energético e a todos os outros sectores da economia polaca. A Comissão nota que a forma de auxílio (contrato de direito privado como no caso dos CAE) não é relevante do ponto de vista do auxílio estatal; apenas o efeito da medida é relevante para a análise da Comissão. A Comissão não encontrou, por conseguinte, argumentos válidos nas observações das partes interessadas para explicar o motivo pelo qual este procedimento seria incompatível com os princípios da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(168)
A garantia de rendibilidade, que é a base dos CAE, manifesta-se na prática na obrigação de a PSE adquirir electricidade a um preço que cobre os custos de investimento e de funcionamento mais uma certa margem de lucro. O preço de compra é suportado inteiramente pela PSE, uma empresa que é inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada.
(169)
As partes interessadas argumentaram que a decisão de concluir os CAE foi tomada pela PSE.
(170)
Quanto aos recursos estatais, a Comissão considerou igualmente a aplicação do acórdão PreussenElektra (43), no qual o Tribunal de Justiça examinou um mecanismo em que empresas detidas por capitais privados eram obrigadas pelo Estado a adquirir electricidade de produtores específicos a um preço fixado pelo Estado que era superior ao preço de mercado. O Tribunal de Justiça declarou que, neste caso, não havia transferência de recursos públicos, e, portanto, nenhum auxílio estatal.
(171)
A situação polaca é significativamente diferente do sistema examinado pelo Tribunal de Justiça na decisão supramencionada, sobretudo devido à diferença na estrutura de propriedade das empresas às quais se aplica a obrigação de adquirir a electricidade.
(172)
No processo PreussenElektra, a empresa a que o Estado impôs a obrigação de adquirir a electricidade era uma empresa privada, enquanto a PSE é inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada. A PSE está sob controlo estatal de acordo com a definição estabelecida na Directiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de Novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (44). Os recursos utilizados pertencem, por conseguinte, a uma empresa inteiramente propriedade do Estado.
(173)
No processo PreussenElektra, se se rastrear o percurso dos fundos desde o beneficiário até à fonte, verifica-se que nunca estiveram sob o controlo directo ou indirecto do Estado.
(174)
Em contraste com a situação descrita no acórdão PreussenElektra, no caso polaco, os fundos estão sob controlo estatal porque são transferidos para uma empresa pública (ou seja, a PSE), sendo, por conseguinte, considerados como recursos estatais.
(175)
Com base na avaliação da medida e à luz do acórdão supramencionado, a Comissão conclui que os CAE contêm, de facto, recursos estatais.
(176)
No que respeita à imputabilidade, no acórdão Stardust (45), o Tribunal de Justiça declarou que os recursos atribuídos a empresas que estão sob controlo do Estado são recursos estatais. O Tribunal de Justiça acrescentou, porém, que era igualmente necessário examinar se a utilização de tais recursos era imputável ao Estado de uma maneira concreta.
(177)
Segundo o acórdão Stardust do Tribunal de Justiça, quando uma empresa pública utiliza os seus fundos de uma maneira que é imputável ao Estado, então esses fundos devem ser considerados como recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(178)
Das observações apresentadas pela Polónia e pelas partes interessadas resulta claramente que a decisão de lançar um programa para atrair investidores para o sector da energia eléctrica se destinava a promover a modernização do sector, a actualizar as centrais eléctricas de modo a cumprirem as normas da UE e a assegurar que os fornecimentos de energia cobrissem inteiramente a procura. Tal demonstra que os CAE foram concluídos pela PSE não para fins comerciais, mas, como reconhecido pelas próprias autoridades polacas, para realizar uma série de objectivos políticos importantes.
(179)
O controlo do Estado sobre a concessão dos CAE é evidenciado pelo facto de os convites para apresentação de propostas terem sido enviados aos participantes pelo ministério polaco da Indústria e Comércio. Além disso, ao abrigo do Código Comercial polaco, o ministro do Tesouro tem todas as competências de uma Assembleia Geral de Accionistas.
(180)
O princípio-chave em que assentam os preços previstos nos CAE era que estes devem cobrir os custos de investimento e de funcionamento e assegurar uma certa margem de lucro. Este enquadramento destina-se a assegurar os investimentos necessários e reflecte igualmente uma decisão das autoridades estatais aplicada através da PSE.
(181)
À luz da avaliação supra, a Comissão considera que os elementos acima referidos constituem um grupo de indicadores que, de acordo com os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão Stardust, permitem concluir que a utilização dos fundos da PSE nos CAE é imputável ao Estado e que, por conseguinte, tendo em conta os argumentos apresentados, os CAE devem ser considerados, para efeitos da avaliação, como financiados com recursos estatais.
(182)
Para a Comissão parece ser claro que o Estado esteve envolvido na conclusão dos CAE e na definição das regras básicas que regem esses contratos.
(183)
Os CAE assumem a forma jurídica de um contrato celebrado entre duas partes: a PSE e os produtores de electricidade. Tal como explicado no considerando 172, a PSE é uma empresa inteiramente propriedade do Estado.
(184)
Para determinar se os CAE proporcionam uma vantagem económica às centrais eléctricas, a Comissão deve avaliar se, através dos CAE, as centrais obtêm vantagens económicas que não obteriam no mercado.
(185)
Os CAE proporcionam aos produtores de electricidade elegíveis uma vantagem se as partes nesses contratos forem colocadas numa melhor posição económica que outras empresas.
(186)
Apesar de os diferentes CAE poderem variar em termos de pormenores, todos os CAE estão estruturados em torno de um princípio principal invariável: a compra obrigatória pela PSE da maior parte (às vezes da totalidade) da electricidade produzida pelas empresas interessadas, a um preço revisto periodicamente em conformidade com o princípio de que os custos totais (fixos e variáveis) da produção de electricidade, mais uma margem de lucro, são repercutidos no consumidor.
(187)
A entidade reguladora da electricidade polaca, a URE, conserva indirectamente o direito de verificar se os custos suportados pela PSE são justificados e razoáveis, mas, na prática, a URE utiliza este poder apenas para verificar se os custos estão efectivamente ligados à produção de electricidade. Além disso, as verificações da URE são apenas indirectas, uma vez que o seu objectivo é verificar a estrutura de custos da PSE com vista a definir as receitas obtidas pela PSE de clientes cativos. No caso improvável de alguns custos relativos aos CAE suportados pela PSE serem considerados injustificados pela URE, esta apenas pode proibir a PSE de repercutir esses custos nos seus clientes cativos. Tal poderia dificultar o cumprimento, por parte da PSE, das suas obrigações no âmbito dos CAE, mas não significaria que estes teriam sido legalmente anulados.
(188)
O princípio-chave descrito supra é aplicado durante toda a duração do CAE, que varia entre 7 anos e 20 anos a partir do início de operação das centrais eléctricas, ou seja, entre 10 e 31 anos após a conclusão dos CAE e, na maioria de casos, mais de 15 anos.
(189)
Tal significa que, durante esse período, o risco comercial associado ao funcionamento das centrais eléctricas é suportado pelo comprador da electricidade, ou seja, a PSE. Isto inclui o risco associado às flutuações nos custos de produção de electricidade e, em particular, aos custos de combustível, o risco associado às flutuações nos preços de electricidade no utilizador final e o risco associado à flutuação na procura de electricidade por parte do utilizador final. Estes são os riscos típicos que qualquer central eléctrica sem um CAE teria de suportar.
(190)
Isso significa que as centrais eléctricas que concluíram CAE (desde que sejam adequadamente geridas de uma perspectiva técnica) garantiram lucros por um período muito grande, equivalente à vida esperada típica dos activos em causa ou ao seu período de amortização. Quanto mais longo é o período, maior é o valor da garantia, uma vez que protege contra um risco cuja ocorrência é cada vez mais imprevisível.
(191)
A Comissão considera que esta garantia, que é o elemento básico dos CAE, coloca os beneficiários numa melhor situação económica que outras empresas no mercado e proporciona, por conseguinte, uma vantagem às centrais eléctricas em causa.
(192)
De acordo com as autoridades polacas e as partes interessadas, os bancos exigiram a assinatura dos CAE como condição prévia para conceder empréstimos para financiar os activos. A Electrabel afirma que as «instituições financeiras não propendiam a financiar novos investimentos no sector energético polaco sem beneficiar de uma garantia especial de que o contraente do empréstimo irá alcançar um certo volume de negócios no período de reembolso do empréstimo» (46). Destas exigências por parte dos bancos resulta que as garantias concedidas no âmbito dos CAE tiveram um valor positivo de mercado. O acordo das instituições financeiras em financiar os investimentos dependia, por conseguinte, dos CAE.
(193)
Das considerações supra resulta que os CAE não são uma forma tradicional de garantia, mas prevêem simplesmente o pagamento pela PSE - de propriedade estatal e controlada pelo Estado - dos custos de investimento e dos custos de funcionamento muito mais importantes (se não todos) das centrais eléctricas partes nos contratos. Na prática, esta «garantia» significa que, durante mais ou menos todo o período de amortização ou o período de exploração planeado da central eléctrica, e independentemente de quaisquer mudanças nas condições de mercado, a PSE adquire uma quantidade de electricidade fixa a um preço que tem de assegurar a viabilidade da central eléctrica.
(194)
Para determinar se existe uma vantagem, a Comissão analisa vários outros aspectos nos números seguintes.
(195)
Primeiro, a Comissão nota que, na Polónia, os CAE foram concluídos apenas com centrais eléctricas seleccionadas. Na altura em que foram concluídos, havia outros produtores de electricidade que não beneficiaram das regras CAE. Posteriormente foram construídas mais centrais, e estão em curso novos investimentos sem o apoio dos CAE.
(196)
Nos primeiros anos dos CAE, os produtores de electricidade sem um CAE podiam vender a sua electricidade a preços controlados pelo Estado através da URE. Em 28 de Junho de 2001, deu-se início à eliminação deste mecanismo e estes produtores de electricidade começaram a vender a sua electricidade a preços livres de mercado.
(197)
Tal como indicado pelas partes interessadas, nenhum destes mecanismos (preço controlado pelo Estado ou preço livre, baseado no mercado) permitiu às centrais sem CAE cobrir os todos os seus custos. A sua electricidade é vendida a um preço correspondente aos custos marginais, ou seja, a um preço que apenas assegura a cobertura dos seus custos variáveis.
(198)
As partes interessadas alegaram que a electricidade produzida por centrais eléctricas sem CAE é mais prejudicial ao ambiente do que a electricidade produzida por beneficiários dos CAE, e que tal justificaria o facto de as primeiras receberem um preço inferior pela sua electricidade. A Comissão rejeita este argumento. Primeiro, não é certo que todas as centrais eléctricas sem CAE produzam electricidade «suja». Os produtores de electricidade mais recentes na Polónia (sem CAE) produzem electricidade utilizando as mais modernas tecnologias. Além disso, não há razão económica para que a electricidade menos amiga do ambiente tenha um valor de mercado inferior à electricidade mais amiga do ambiente. A electricidade produzida é completamente substituível (nem sequer é possível distinguir fisicamente entre os dois tipos), e o seu valor para o cliente é exactamente o mesmo (47).
(199)
A Bolsa de Energia polaca começou a funcionar em 1999. Desde 2001, o preço médio da electricidade na Bolsa de Energia polaca permaneceu estável e flutuou num intervalo de 110 a 125 PLN/MWh (48). Em 2004, o preço médio de mercado flutuou em torno de 115 PLN/MWh; em 2005, em torno de 115-120 PLN/MWh; em 2006, manteve-se bastante estável em redor de 125 e, em 2007 (até 31 de Julho de 2007), flutuou entre 110 e 122 PLN/MWh. A título de comparação, a informação facultada pela Polónia permitiu à Comissão estimar os custos totais incorridos em 2005 pelas centrais eléctricas com direito a compensação ao abrigo da lei do seguinte modo:
Quadro 5
Custos totais estimados da produção de electricidade em centrais eléctricas que concluíram CAE em 2005
Produtor
Custos médios de produção em 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (parte de BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (parte de BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Preço médio na Bolsa de Energia polaca
115-120 PLN/MWh
Fonte
:
Estimativas da Comissão baseadas em dados facultados pela Polónia. No caso da central eléctrica Pątnów II, o valor refere-se a 2008, primeiro ano de exploração planeado.
(200)
Os dados apresentados no quadro 5 mostram quão improvável é que os preços de mercado - ou seja, o preço a que os produtores sem CAE são pagos pela sua electricidade no mercado - sejam suficientes para proporcionar o mesmo tipo de garantia de lucro que a oferecida pelos CAE.
(201)
O exemplo da Bolsa de Energia polaca não é isolado. Outros Estados-Membros também liberalizaram os seus mercados de electricidade e criaram bolsas de energia em que compradores e vendedores transaccionam electricidade em condições de mercado.
(202)
No seu inquérito sectorial sobre os mercados de electricidade na Europa (50), a Comissão examinou em detalhe as condições que regem o comércio de electricidade em mercados grossistas europeus. Os dados recolhidos no âmbito deste inquérito mostram que nenhum mercado liberalizado proporciona aos produtores uma garantia de cobertura a longo prazo de todos os seus custos. Com efeito, a maior parte das transacções tem lugar num horizonte de três anos.
(203)
O comércio de electricidade em bolsas de energia baseia-se sempre em preços marginais, que garantem apenas a cobertura dos custos marginais a curto prazo (51). Além disso, o horizonte de tempo para contratos nestes mercados é mais curto que para os CAE. Por exemplo, os contratos mais longos realizados na bolsa foram celebrados por: quatro anos - NordPool (países escandinavos), três anos - Powernext (França), cinco anos - UKPX (Reino Unido) e seis anos - EEX (Alemanha). Em algumas bolsas, como a OMEL na Espanha, não é celebrado nenhum contrato a prazo. Desde 1 de Abril de 2006 também não foi concluído nenhum contrato a prazo na Bolsa de Energia polaca.
(204)
Em mercados liberalizados, a electricidade pode também ser transaccionada através de contratos bilaterais [mercado de balcão («over the counter») ou mercado OTC). Um inquérito no sector energético mostrou que, devido à possibilidade de arbitragem entre bolsas de energia e contratos bilaterais, as condições de transacção (em especial preço e duração dos contratos) no mercado OTC são semelhantes às reinantes nas bolsas de energia.
(205)
Nos CAE, a PSE comprometeu-se a adquirir um volume de electricidade mínimo fixo dos produtores de electricidade a um preço que cobre todos os seus custos até 2007 para os CAE mais curtos e até 2027 para os mais longos.
(206)
Esta decisão foi imposta à PSE pelo governo polaco. Como a ELCHO indica nos suas observações, «o ministro polaco do Comércio e Indústria implementou os objectivos políticos destinados a assegurar a segurança do abastecimento e a melhorar as normas ambientais de produção de energia através da PSE» (52).
(207)
O próprio facto de o governo polaco ter de decidir, em lugar da PSE, que seriam realizados novos investimentos que beneficiariam dos CAE mostra claramente que esta decisão se baseou principalmente noutros critérios que não considerações em matéria de investidor do mercado.
(208)
Há duas razões principais para a PSE não ter um interesse económico em tomar esta decisão sem intervenção governamental.
(209)
Primeiro, a PSE adquiriu uma quantidade de energia que, já o sabia no momento da compra, poderia exceder as suas necessidades.
(210)
Ao celebrar os CAE, a PSE comprometeu-se a adquirir uma quantidade de electricidade fixa e significativa (cerca de 50 % da produção de electricidade polaca em 2005 (53) e até 70 % no período em questão).
(211)
No início (nos primeiros anos dos CAE), a PSE era o único fornecedor no sistema de electricidade polaco, pelo que poderia vender toda essa electricidade aos seus utilizadores finais. Mas, logo de início, ficou claro que a PSE iria em breve deixar de ser o único fornecedor de electricidade na Polónia. Os CAE foram assinados entre 1996 e 1998, com excepção de um dos seis CAE celebrados pela PKE, que foi assinado em 12 de Abril de 1995. Já era óbvio na altura que a Polónia iria provavelmente aceder à União durante a vida da maior parte dos CAE, se não de todos (na realidade, a adesão ocorreu antes do fim da vigência do contrato mais curto e 23 anos antes do fim de vigência do mais longo). Em particular, durante o processo de pré-adesão, em Dezembro de 1991, o governo polaco tinha assinado o Acordo Europeu que cria uma parceria de associação entre a CE e a República da Polónia. Mais tarde, em 1994, a Polónia apresentou o seu pedido oficial de adesão à UE. As negociações de adesão foram iniciadas em 1998 e terminaram em 2002 quando o Conselho Europeu de Copenhaga considerou que a Polónia cumpria os critérios de adesão.
(212)
Com efeito, as partes interessadas indicaram mesmo que um dos objectivos dos CAE era assegurar que os produtores de electricidade polacos cumpriam certas directivas da UE sobre a poluição atmosférica e, em particular, as directivas relativas às emissões de grandes instalações de combustão (54), o que é um prova suplementar de que estas partes estavam conscientes de que a Polónia acederia em breve à União Europeia.
(213)
Sabia-se que a adesão da Polónia à União Europeia implicaria a integração no mercado interno da electricidade, cuja liberalização começou com a adopção da Directiva 96/92/CE (55). Tal significou a abertura do mercado a outros fornecedores concorrentes com a PSE e, desse modo, que a PSE podia não precisar de toda a electricidade prevista nos CAE tendo em conta a evolução do mercado de energia eléctrica.
(214)
Os planos de liberalização foram executados muito rapidamente na Polónia, com os primeiros clientes a beneficiar da abertura do mercado em 1999. A Bolsa de Energia polaca abriu no mesmo ano. Outras mudanças ocorreram quando foi adoptada a Directiva 2003/54/CE em 26 de Junho de 2003. Esta directiva prevê a liberalização do mercado para todos os consumidores profissionais até 1 de Julho de 2004 e para todos os consumidores até 1 de Julho de 2007, reduzindo, assim, gradualmente para zero a parte de mercado cativa da PSE.
(215)
Em segundo lugar, mesmo no tocante à parte de electricidade de que a PSE precisava realmente, não fazia sentido para a PSE, como comprador, comprometer-se a pagar às centrais eléctricas os custos totais de produção de energia eléctrica e uma margem de lucro estabelecidos com tanta antecedência, embora se já soubesse que a liberalização lhe iria permitiria escolher entre diferentes tecnologias e preços, incluindo os oferecidos por novos intervenientes no mercado que utilizam tecnologias mais eficientes.
(216)
Os compradores têm apenas interesse em celebrar contratos de longo prazo se estes contratos lhes fornecerem uma certa segurança contra as flutuações no mercado da electricidade e, em particular, contra as mudanças ligadas a flutuações nos custos de combustível. Por este motivo, um comprador só teria um interesse económico num contrato de longo prazo deste tipo se o vendedor oferecesse uma participação no risco associado às flutuações nos custos de combustível ou se a tecnologia de produção assegurasse custos de combustível estáveis, como acontece com as centrais hidroeléctricas e, em certas condições, com as instalações nucleares.
(217)
Esta lógica económica é confirmada pelo facto de que não parece haver qualquer exemplo de compradores privados que celebrem - sem intervenção estatal - contratos de longo prazo com centrais eléctricas que utilizam combustíveis fósseis e cobrindo todos os custos de produção por um período tão longo como os CAE (mais de 10 anos). A Comissão não encontrou nenhum exemplo de tal contrato no seu inquérito sectorial da energia e, apesar das suas alegações em contrário, nenhuma das partes interessadas apresentou à Comissão um tal exemplo de contrato, embora algumas delas pertençam a grupos muito grandes com actividades em vários países.
(218)
Os únicos exemplos apresentados pelas partes interessadas não são adequados pelas razões a seguir indicadas:
a)
Os contratos em Portugal entre Redes Energéticas Nacionais, por um lado, e Turbogás, Electricidade de Portugal e Pego, por outro, foram celebrados publicamente por uma empresa estatal (Redes Energéticas Nacionais). Note-se que a Comissão não considerou estes contratos como compatíveis com as regras em matéria de auxílio estatal, apesar das tentativas feitas pelas partes interessadas para provar que o eram. A Comissão emitiu apenas uma decisão relativa à sua compatibilidade com o artigo 81.o do Tratado CE. Numa decisão de auxílio estatal relativa à anulação obrigatória por Portugal destes contratos e da concessão de compensação pela anulação, a Comissão notou que constituíam uma vantagem para os produtores de electricidade (56);
b)
Os contratos celebrados por Northern Ireland Electricity no Reino Unido foram concedidos, a pedido do Estado, numa altura em que a Northern Ireland Electricity ainda era uma empresa de propriedade pública. A Northern Ireland Electricity foi subsequentemente privatizada e o governo do Reino Unido teve de introduzir um regime de apoio para compensar a Northern Ireland Electricity pela carga não económica associada a estes contratos;
c)
O contrato entre Electricité de France e Péchiney na França cobre apenas os custos variáveis da central nuclear de Electricité de France. Nos anos 90, foram celebrados em França muitos outros contratos deste tipo. Todos eles se baseiam no princípio de que o produtor se compromete a fornecer electricidade ao comprador durante um longo período, a um preço que apenas cobre os seus custos marginais.
(219)
Finalmente, a Comissão nota que, apesar das alegações das partes interessadas em contrário, não é verdade que o facto de os CAE terem sido concluídos na sequência de um procedimento de concurso seja suficiente para os considerar como não constituindo um auxílio. Este princípio aplica-se quando um Estado-Membro compra bens ou serviços para seu próprio uso. No caso em questão, o objectivo do procedimento de concurso era servir objectivos políticos, como a promoção do investimento estrangeiro na Polónia, a protecção do ambiente e a melhoria da segurança do abastecimento, e não a aquisição de produtos e serviços requeridos pelo Estado. Em tais casos, o facto de se ter adoptado um procedimento de concurso pode levar apenas à conclusão de que o auxílio se limita ao mínimo necessário para alcançar os objectivos políticos, o que não basta para excluir a presença de auxílio estatal.
(220)
Os produtores de electricidade pertencentes a grupos privados argumentaram que qualquer auxílio estatal no âmbito dos CAE seria eliminado pelo processo de privatização, porque o preço pago pelas empresas que compraram as centrais eléctricas teria em conta o valor dos CAE.
(221)
A Comissão considera que esta argumentação se não aplica no presente caso. No caso em questão, a privatização das centrais eléctricas assumiu a forma de aquisição de acções.
(222)
O Tribunal de Justiça analisou como é que uma mudança da estrutura de propriedade de uma empresa no contexto de uma aquisição de acções afecta a existência de auxílio e o beneficiário de um auxílio ilegal concedido à empresa. Declarou que o auxílio ilegal se mantém e permanece na empresa que beneficiou do auxílio, apesar da mudança na estrutura de propriedade (57). A transferência de acções a preço de mercado apenas garante que o comprador também não beneficiou do auxílio estatal.
(223)
No caso em apreço, isso significa que a mudança de propriedade dos produtores de electricidade que beneficiaram dos CAE não alterou o facto de os CAE constituírem um auxílio estatal a estas centrais eléctricas. Na realidade, as centrais eléctricas beneficiaram das vantagens contidas nos CAE, independentemente da sua estrutura de propriedade.
(224)
Todos os elementos supramencionados da vantagem económica, bem como os argumentos desenvolvidos supra, referem-se ao momento da adesão da Polónia à UE e permanecem aplicáveis até à data da presente decisão (no caso dos CAE que cessaram antes da data desta decisão, até à data em que cessaram).
(225)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que os CAE asseguram uma vantagem para os beneficiários.
7.1.2. Serviços de interesse económico geral
(226)
As partes interessadas argumentaram que se deve considerar que os CAE realizam SIEG para efeitos de segurança do abastecimento de electricidade e de protecção do ambiente. Cumprem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark, pelo que não constituem um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(227)
A Comissão analisou estes argumentos e não pode concordar com eles pelas seguintes razões:
(228)
Os Estados-Membros têm uma ampla margem de discrição para definir o âmbito dos SIEG. No entanto, a existência desta ampla margem de discrição não significa que cada intervenção estatal com uma motivação política possa ser caracterizada como um SGEI. Por exemplo, no acórdão Merci convenzionali porto di Genova (58), o Tribunal de Justiça rejeitou a aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE porque «[nem dos documentos […] nem das observações] resulta que as operações [portuárias] têm um interesse económico geral com características específicas face a outras actividades de vida económica». A Comissão considera igualmente que a ampla margem de discrição dos Estados-Membros na definição do âmbito dos SIEG é restrita nos sectores em que existe legislação comunitária.
(229)
As partes interessadas invocaram a protecção do ambiente como um dos SIEG a aplicar pelos CAE. Mais precisamente, os CAE deviam apoiar o investimento destinado a permitir às centrais eléctricas polacas adaptar-se às normas ambientais da UE.
(230)
A Comissão considera que a exigência de cumprir normas ambientais não apresenta quaisquer características especiais em relação às limitações impostas a todas as empresas activas num sector industrial. Além disso, considerar o cumprimento das normas ambientais como um SGEI iria directamente contra o princípio do poluidor-pagador que é um dos princípios principais de direito do ambiente comunitário, consagrado na legislação primária pelo n.o 2 do artigo 174.o do Tratado CE.
(231)
A Comissão nota o argumento das partes interessadas segundo o qual a protecção do ambiente é citada como uma das possíveis áreas para obrigações de serviço público no artigo 3.o da Directiva 96/92/CE. A Comissão considera, porém, que isso não põe em causa a posição apresentada supra. O facto de a directiva indicar que pode haver obrigações de serviço público no domínio da protecção do ambiente não significa que não haja requisitos relativamente ao conteúdo real dessas obrigações de serviço público. Em particular, estas obrigações devem apresentar características especiais em relação ao ambiente normal de negócios das empresas no sector, podendo não ser incompatíveis com os princípios em que se baseia a política comunitária de protecção do ambiente (por exemplo, o princípio do poluidor-pagador).
(232)
A Comissão nota igualmente que quatro das centrais eléctricas afectadas pelos CAE (em Turów, Pątnów, Bełchatów e Jaworzno) se encontram na lista do WWF das 30 centrais eléctricas mais poluentes na Europa (59), o que relativiza ainda mais as alegações de que cumprem um SGEI em termos de protecção do ambiente.
(233)
As partes interessadas invocam igualmente a segurança do abastecimento como um dos SIEG que os CAE realizam.
(234)
Nas suas decisões até agora (60), a Comissão considerou que a segurança do abastecimento poderia ser um SGEI sujeito às restrições previstas no n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 96/92/CE (que corresponde ao n.o 4 do artigo 11.o da Directiva 2003/54/CE), isto é, desde que os produtores em causa utilizem fontes endógenas de energia primária, e que o volume total de energia não exceda, em qualquer ano civil, 15 % do total da energia primária necessária para produzir a electricidade consumida no Estado-Membro em causa.
(235)
No caso em questão, os CAE referem-se a quantidades de energia largamente superiores aos 15 % referidos no considerando 234. Além disso, não se referem unicamente a produtores que utilizam fontes endógenas de energia primária.
(236)
A Comissão nota que as centrais eléctricas afectadas pelos CAE não apresentam quaisquer características especiais que as tornariam particularmente bem adaptadas para cumprir os objectivos de segurança do abastecimento. De facto, são apenas empresas normais ligadas à rede, pelo que contribuem para a segurança do abastecimento global na Polónia, tal como qualquer outra central eléctrica no sector.
(237)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que não há razão para se desviar da sua prática usual nesta área. Tem de rejeitar, por conseguinte, a alegação de que os CAE realizam um SGEI no domínio da segurança do abastecimento. Em qualquer caso, até agora não foi definido nenhum SGEI pela Polónia neste contexto.
(238)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as disposições do Tratado CE sobre os SIEG não se aplicam aos CAE.
(239)
A Comissão nota igualmente que os CAE não cumpririam todos os critérios definidos no acórdão Altmark.
(240)
Em primeiro lugar, segundo o acórdão Altmark, a empresa beneficiária deve ser efectivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas.
(241)
No caso em apreço, as alegadas obrigações de serviço público não foram claramente definidas. As partes interessadas mencionam a protecção do ambiente e a segurança do abastecimento, mas estes objectivos são de natureza muito geral. Além disso, poder-se-ia considerar que, em certa medida, qualquer produtor no sector da electricidade contribui para a realização destes objectivos. As partes interessadas não apresentaram nenhum documento com uma definição mais concreta do tipo de SGEI confiado a produtores individuais, para não falar de um documento jurídico estabelecendo as suas obrigações.
(242)
O n.o 2 do artigo 1.o da lei polaca da energia também foi invocado (61). Segundo este artigo, o Estado tem de assegurar um abastecimento de energia contínuo e ininterrupto aos utilizadores finais de uma maneira que seja técnica e economicamente viável, que tenha devidamente em conta os requisitos em matéria de protecção do ambiente. Mas este artigo da lei não incumbe nenhuma empresa específica de obrigações de serviço público. Apenas incumbe o Estado de obrigações.
(243)
Finalmente, as partes interessadas argumentam que os CAE são documentos que incumbem os produtores da prestação de SIEG. No entanto, os CAE não contêm nenhuma definição concreta de SIEG, nem se referem mesmo a estas obrigações ou a disposições jurídicas que possam servir de base para que o Estado incumba outras entidades da prestação de SIEG.
(244)
Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, e a compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações (62).
(245)
Na ausência de uma definição clara dos SIEG a prestar, em particular de uma definição que distinga claramente entre o serviço a prestar e as operações normais de negócios das centrais eléctricas, é impossível estabelecer parâmetros para a compensação e/ou determinar se a compensação ultrapassa o montante necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento dessas obrigações. Não é tão pouco possível definir exactamente o que é a compensação.
(246)
A existência de certos parâmetros para estabelecer os preços CAE não equivale à existência de parâmetros precisos para calcular a compensação para os SIEG, uma vez que o preço não é igual à compensação. Além disso, o facto de o preço cobrir apenas os custos de produção de electricidade, mais uma margem de lucro, não significa que não inclua nenhuma sobrecompensação, uma vez que muitos dos custos de produção de electricidade podem ser os custos normais cobertos por qualquer produtor de electricidade, em oposição aos sobrecustos associados aos SIEG.
(247)
Em terceiro lugar, se uma empresa que deve cumprir obrigações de serviço público não foi escolhida num procedimento de concurso público, o nível de compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos ocasionados em que incorreria uma empresa típica, bem gerida e equipada com os meios de produção adequados para cumprir os requisitos de serviço público, no cumprimento dessas obrigações, tendo em conta as receitas associadas e um lucro razoável para o cumprimento das suas obrigações.
(248)
As partes interessadas argumentam que estes critérios devem considerar-se como automaticamente cumpridos, uma vez que foi realizado um procedimento de concurso não discriminatório e transparente com vista à celebração dos CAE. No entanto, a Comissão nota que foram aplicados vários critérios no procedimento de concurso, não apenas critérios de preço ou critérios associados aos objectivos políticos supramencionados (protecção do ambiente, segurança do abastecimento). A Comissão considera que a aplicação desses outros critérios, não relacionados com o preço ou com os ditos objectivos políticos, torna impossível concluir automaticamente que o nível de compensação seja correcto. Além disso, o facto de terem sido utilizados muitos critérios diferentes para efeitos da avaliação das propostas e de não ter sido definido nenhum objectivo real para os SIEG mostra igualmente como é, de facto, difícil avaliar se os alegados SIEG são realmente aplicados. Por exemplo, a combinação do critério de preço com critérios relativos à protecção do ambiente poderia levar a que um concorrente que propõe produzir electricidade a um preço muito baixo mas com menor protecção do ambiente seja escolhido em vez de um outro que propõe produzir electricidade de melhor qualidade ambiental mas a um preço mais elevado. Tal levanta dúvidas quanto ao facto de os produtores cumprirem efectivamente um SGEI e, em qualquer caso, torna mais difícil determinar a extensão dos SIEG realizados.
(249)
Além disso, nem as autoridades polacas nem as partes interessadas apresentaram uma análise de custos dos produtores em questão para apoiar o argumento de que correspondem aos custos incorridos por uma empresa típica. Com efeito, as estimativas apresentadas pela Polónia ao abrigo da lei, para efeitos do cálculo da compensação aos produtores de electricidade individuais, mostram que os seus custos são significativamente superiores aos incorridos por um novo interveniente típico na Polónia.
(250)
Finalmente, a Comissão nota que, no caso dos CAE com a EC Kraków, não foi organizado nenhum procedimento de concurso.
(251)
As partes interessadas argumentaram que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE poderia aplicar-se aos CAE mesmo quando não cumprem os critérios do acórdão Altmark.
(252)
A Comissão considera que as considerações supra levam à conclusão de que o n.o 2 do artigo 86.o não pode ser aplicado aos CAE.
(253)
Em particular, o n.o 2 do artigo 86.o pode aplicar-se apenas a empresas que tenham sido incumbidas do fornecimento de um SIEG genuíno, que não é o caso específico, tal como demonstrado nos considerandos 228 a 238. Caso existam, os SIEG devem ser confiados a empresas específicas, o que não é o caso vertente, como demonstrado nos considerandos 240 a 243. Finalmente, a compensação pela prestação dos SIEG tem de ser proporcional aos custos incorridos; por outras palavras, deve ser possível realizar uma avaliação do âmbito dos SIEG, a fim de calcular os custos associados. Como demonstrado nos considerandos 245 e 246, tal condição não se verificou no caso em apreço.
(254)
Os CAE são obviamente selectivos, uma vez que foram celebrados com um número limitado de empresas. Quando estes acordos foram assinados, havia empresas no sector da electricidade que não beneficiaram de um CAE.
(255)
A referência das partes interessadas à necessidade de definir os mercados relevantes é incorrecta. O conceito de selectividade inclui medidas que beneficiam um sector inteiro, mesmo quando beneficiam todas as empresas nesse sector (o que não é o caso vertente, pois que algumas das empresas no sector não beneficiaram de CAE).
(256)
Quanto à referência ao acórdão Van der Kooy, a Comissão recorda que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça não questionou a selectividade da medida de auxílio. A avaliação a que se referem as partes interessadas nas suas observações concerne a presença de uma vantagem, mas não se pode afirmar que o Tribunal de Justiça considerou, ou consideraria, que a medida não satisfazia o critério de selectividade.
(257)
Finalmente, em resposta à alegação das partes interessadas de que o critério de selectividade deve ser substituído pelo teste do investidor privado, no caso de medidas que não sejam decididas pelo Estado, a Comissão nota que o teste do investidor privado serve para verificar se existe um elemento de vantagem, e não de selectividade.
(258)
As partes interessadas argumentam que a Comissão devia ter examinado se os CAE distorceram a concorrência ou afectaram as trocas comerciais entre os Estados-Membros no momento em que foram concluídos. Tal como explanado supra, a Comissão é de opinião que, se os CAE constituíam um auxílio estatal no momento em que foram concluídos, isso não influencia o resultado do presente procedimento. Na perspectiva da adesão à UE, a Polónia abriu o seu mercado numa fase incipiente: os primeiros clientes obtiveram o direito de mudar de fornecedor de electricidade em 1999 e a Bolsa de Energia polaca abriu no mesmo ano. Em 1 de Maio de 2004, a Polónia aderiu ao mercado interno liberalizado. A existência de acordos de longo prazo com a PSE de propriedade estatal, incluindo uma garantia de compra de electricidade emitida por essa empresa a um preço que cobre os custos das centrais eléctricas mais uma margem de lucro, tem potencial para distorcer a concorrência.
(259)
As medidas que favorecem as empresas do sector energético num Estado-Membro podem impedir as possibilidades de exportação de electricidade das empresas de outros Estados-Membros para esse Estado-Membro, ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros. Tal é especialmente o caso da Hungria, um país com uma localização central na Europa e ligado, ou com fácil ligação, a vários Estados-Membros actuais e futuros.
(260)
O mercado da electricidade na Polónia (Bolsa de Energia polaca) foi aberto em 1999; neste mesmo ano, a PSE aderiu à UCTE (63).
(261)
Quando os CAE foram assinados, havia claramente comércio de electricidade entre a Polónia e os seus países vizinhos. A capacidade de transporte da capacidade de interconectores não era grande (2 000 Mw de acordo com as partes interessadas), mas foi utilizada plenamente, na maior parte dos casos, para as necessidades de exportação.
(262)
Em 2005, a Polónia exportou 14,3 TWh de electricidade e importou 3,1 TWh, com níveis de consumo interno de 144,8 TWh (64); no entanto, a maior parte do comércio verificou-se com a República Checa, a Alemanha e a Eslováquia (os interconectores com a Ucrânia e a Bielorrússia têm uma capacidade muito pequena ou estão fora de serviço).
(263)
Do exposto resulta que os CAE tinham o potencial para distorcer a concorrência mesmo antes da adesão da Polónia à UE. No entanto, o critério do efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros só pode ser satisfeito, por definição, após a adesão. Uma vez que a adesão e a liberalização do sector energético na Polónia tiveram lugar na mesma data (1 de Maio de 2004), a Comissão conclui que, o mais tardar na data de adesão da Polónia à UE, as vantagens resultantes dos CAE tinham o potencial para distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e tinham esse potencial ao longo de toda a vida dos CAE.
(264)
Com base no que precede, a Comissão considera que os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
7.1.3. Os CAE como «novo auxílio» em oposição ao «auxílio existente». Ilegalidade do auxílio
(265)
De acordo com anexo IV, capítulo 3, do Tratado de Adesão, a Comissão era competente para examinar medidas (tanto auxílios individuais como regimes de auxílio) que entraram em vigor antes de adesão, continuam a ser aplicáveis depois dessa e constituem um auxílio estatal.
(266)
Primeiro, uma vez que os CAE foram assinados entre 1994 e 1998, ou seja, antes da adesão da Polónia à União Europeia, cumprem a condição de terem entrado em vigor antes da adesão. A este respeito, a Comissão nota que a presente decisão se refere apenas aos CAE que estavam em vigor na data de adesão da Polónia à UE (1 de Maio de 2004). Não abrange quaisquer CAE que cessaram antes dessa data.
(267)
Em segundo lugar, os CAE são aplicáveis após a adesão. Expiram entre 2006 e 2027 - ou seja, após a adesão. Na data de adesão não se conhecia exactamente o nível de envolvimento do Estado no que respeita aos CAE.
(268)
Neste contexto, a Comissão considera em geral que as seguintes medidas de auxílio são aplicáveis após a adesão e constituem um novo auxílio (65):
a)
Todos os regimes de auxílio que entraram em vigor antes da data de adesão e com base nos quais, sem necessidade de tomar novas medidas de execução, pode ser concedido um auxílio individual às empresas indicadas na lei de uma maneira geral e abstracta após a adesão;
b)
O auxílio que não está ligado a um projecto específico e que foi concedido antes da adesão a uma ou mais empresas por um período de tempo indefinido e/ou num montante indefinido;
c)
O auxílio individual cujo nível exacto de envolvimento financeiro do Estado não era conhecido na data em que o auxílio foi concedido.
(269)
Os CAE serviram para garantir a viabilidade das centrais eléctricas. No entanto, não são uma forma clássica de garantia: os CAE prevêem um futuro retorno dos custos do investimento e uma rendibilidade graças a uma compra garantida de energia a um (embora variável) preço por um período de tempo garantido, independentemente das condições de mercado.
(270)
O envolvimento financeiro do Estado no âmbito dos CAE não foi limitado a um montante máximo antes da adesão, e o auxílio aos produtores de electricidade também não foi concedido de uma forma definitiva e incondicional num dado montante antes da adesão.
(271)
Ao contrário, o envolvimento económico do Estado relativamente aos CAE depende de parâmetros cuja futura evolução era desconhecida na altura da adesão. Além disso, os CAE garantiram aos produtores a protecção de flutuações em matéria de custos não relacionadas com transacções ou eventos anteriores à adesão, mas com desenvolvimentos futuros que, portanto, eram desconhecidos na data de adesão.
(272)
Mais concretamente, o facto de o nível de envolvimento do Estado no âmbito dos CAE ser desconhecido na data de adesão e de o Estado permanecer responsável após a adesão é demonstrado pelas seguintes elementos.
(273)
Primeiro, os preços de energia a que os produtores de electricidade vendiam a electricidade à PSE não foram estabelecidos nos CAE individuais. Os preços são o resultado de cálculos feitos usando uma fórmula que inclui uma série de parâmetros que flutuam de forma imprevisível.
(274)
Por exemplo, estas fórmulas incluem parâmetros como índices de preço no consumidor na Polónia ou nos EUA, preços do petróleo ou do carvão nos mercados mundiais, salários médios na Polónia ou taxa de câmbio USD/PLN. Obviamente, as flutuações de todos estes parâmetros não são condicionadas apenas por acontecimentos ocorridos antes da adesão. Os cálculos dos preços e, por vezes, as próprias fórmulas alteram-se continuamente em virtude de uma série de anexos aos CAE, adoptados, em alguns casos, numa base anual ou mesmo mais frequente.
(275)
Neste contexto, a Comissão considera que a existência da fórmula de fixação de preço não constitui um factor suficiente que limita o nível de envolvimento económico do Estado. A própria existência de alguns parâmetros evolutivos na fórmula torna impossível determinar com precisão suficiente o nível potencial de envolvimento do Estado.
(276)
Além disso, contrariamente às garantias clássicas, os CAE cobrem os custos de operação dos beneficiários. Prevêem a aquisição continuada de uma quantidade de electricidade garantida pela PSE e o pagamento permanente dos custos de operação variáveis ou fixos de acordo com as fórmulas de preços indicadas.
(277)
A Comissão teve em conta igualmente o facto de, em virtude do número significativo de parâmetros que as fórmulas de preços incluem, não se poder excluir que o próprio beneficiário do auxílio pudesse influenciar o preço final (por meio de certos elementos de custos de operação, por exemplo, vencimento dos trabalhadores e dos gestores).
(278)
Finalmente, como argumento auxiliar, pode servir o facto de o envolvimento financeiro das PSE no âmbito dos CAE ser muito dependente da procura. É igual à diferença entre o preço de compra no âmbito dos CAE e as receitas que a PSE pode obter mediante a venda de electricidade a utilizadores finais. O preço a que a PSE vende a sua electricidade aos utilizadores finais não pode ser previsto. O preço da electricidade vendida no mercado cativo é fixado pelo Estado numa base anual, enquanto no mercado livre os preços flutuam de uma forma imprevisível. Isto aumenta a imprevisibilidade do envolvimento do Estado no âmbito dos CAE. Pode inclusive dar-se o caso de a aquisição obrigatória mínima fixada de volume de energia, tal como prevista nos CAE, ser superior às necessidades reais da PSE, nomeadamente quando a liberalização do mercado da energia estiver completada em 2007. O excesso de electricidade pode levar mesmo a custos desconhecidos mais elevados, aumentando ainda mais a imprevisibilidade do envolvimento do Estado nos CAE.
(279)
Por conseguinte, os pagamentos da PSE aos produtores de electricidade após a adesão não são o mero pagamento de parcelas dentro de um limite fixo estabelecido antes da adesão. Além disso, os CAE foram revistos por anexos subsequentes em várias ocasiões desde a data em que os contratos iniciais foram assinados.
(280)
A Comissão nota que - nos casos relevantes - quando se efectua a avaliação da compatibilidade das medidas com o mercado comum se deve ter em devida conta o auxílio concedido antes da adesão do Estado-Membro à União Europeia e aplicável após a adesão.
(281)
De acordo com as disposições supramencionadas do Tratado de Adesão, todas as medidas que entraram em vigor antes da adesão e continuem a ser aplicáveis depois dessa data que constituem um auxílio estatal e não pertencem a uma das categorias a seguir indicadas serão consideradas, a partir da adesão, como um novo auxílio na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(282)
As três categorias de auxílio existente referidas no Tratado de Adesão incluem:
1.
Medidas de auxílio que entraram em vigor na Polónia antes de 10 de Dezembro de 1994.
Com excepção de um CAE com o produtor Turów S.A. (66), os CAE foram assinados depois de 10 de Dezembro de 1994, pelo que não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
2.
Medidas de auxílio que foram incluídas na lista das medidas de auxílio existentes anexa ao Tratado de Adesão.
Neste contexto, note-se que nem o regime que abrange os CAE nem qualquer dos CAE individuais foram notificados à Comissão com vista à inclusão na lista dos regimes de auxílio existentes anexa ao Tratado de Adesão, e também não foram incluídos no apêndice ao Anexo IV do Tratado de Adesão referido no anexo IV, capítulo 3, n.o 1, alínea b), que contém uma lista das medidas de auxílio existentes; como tal, não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
3.
Medidas de auxílio que, antes da data da adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais da Polónia e consideradas compatíveis com o direito comunitário, e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum, nos termos do procedimento estabelecido no Tratado de Adesão, o chamado «procedimento provisório» (ver n.o 2 do capítulo 3 do anexo IV ao Tratado de Adesão).
Como nenhum dos CAE foi apresentado à Comissão no âmbito do chamado procedimento provisório, não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
(283)
Tendo em conta o facto de os CAE individuais não pertencerem a nenhuma das categorias de auxílio existentes enumeradas no Tratado, constituem um novo auxílio a partir da data de adesão.
(284)
A Comissão nota que esta categorização está também em conformidade com o último período do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Este artigo indica que, no caso de as medidas se tornarem auxílios na sequência da liberalização ao abrigo do direito comunitário (neste caso liberalização do mercado da energia nos termos da Directiva 96/92/CE, que entrou em vigor na Polónia no momento da adesão da Polónia à União Europeia), tais medidas não são consideradas como auxílio existente após a data fixada para a liberalização, ou seja, são tratadas como um novo auxílio.
(285)
No que respeita às observações das partes interessadas referidas no considerando 71, a Comissão observa que trata os CAE como um regime de auxílios pelas razões apontadas no considerando 31. Tem em conta igualmente o facto de que uma decisão pelo Estado, que oferece aos investidores CAE que garantem a sua viabilidade enquanto os contratos permanecerem em vigor, é um denominador comum de todos os CAE.
(286)
As partes interessadas argumentam que os CAE não constituíam um auxílio estatal quando foram concluídos, pelo que não podem ser considerados como um novo auxílio. Invocam o acórdão Alzetta Mauro (67), argumentando que um auxílio concedido num mercado que era inicialmente fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser considerado como um auxílio existente na data de liberalização. Independentemente do exposto, o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 refere-se tanto aos regimes de auxílio como às medidas de auxílio individuais.
(287)
A Comissão rejeita este argumento. Foi demonstrado que todos os critérios que regem a existência de auxílio estatal foram cumpridos na data de adesão da Polónia à UE. Em particular, foi demonstrado que houve transacções de energia entre a Polónia e os seus países vizinhos nessa altura e que a Bolsa de Energia polaca funcionava desde 1999. Em qualquer caso, não havia dúvidas de que, na data de adesão, a Polónia iria aderir imediatamente a um sector que tinha sido aberto à concorrência. A Comissão considera que o objectivo das disposições em matéria de auxílio estatal contidas no Tratado de Adesão era precisamente assegurar a revisão das medidas que podiam distorcer a concorrência entre os Estados-Membros na data de adesão. Contrariamente aos Tratados de Adesão anteriores a 1 de Maio de 2004, o Tratado de Adesão assinado pela Polónia e nove outros países tem em vista restringir as medidas consideradas como constituindo um auxílio existente aos três casos específicos descritos supra. O acórdão Alzetta Mauro não se refere a uma medida afectada pelo Tratado de Adesão, pelo que não pode ser considerado aplicável a este respeito aos CAE em apreciação. Finalmente, a Comissão considera ainda que o acórdão Alzetta Mauro se refere à situação real tal como descrita na decisão da Comissão com data anterior à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(288)
Por conseguinte, com base no Tratado de Adesão, a Comissão conclui que os CAE constituem um novo auxílio.
(289)
Uma vez que os CAE não foram notificados à Comissão em conformidade com as regras processuais em matéria de auxílio estatal, a Comissão considera que constituem um auxílio ilegal.
7.1.4. Disposições do Tratado aplicáveis
(290)
As partes interessadas argumentaram que a Comissão devia ter analisado os CAE à luz do mecanismo provisório do Tratado de Adesão, juntamente com o processo relativo ao auxílio estatal PL 1/03 (68).
(291)
A Comissão rejeita esta afirmação.
(292)
No âmbito do mecanismo provisório do Tratado de Adesão, as competências da Comissão limitavam-se a confirmar ou contestar as decisões tomadas pelas autoridades da concorrência nos países candidatos à adesão no que se refere às medidas que tinham sido executadas e continuavam a ser aplicáveis depois da adesão. O processo PL 1/03 referia-se a uma decisão da autoridade da concorrência polaca sobre o projecto de lei relativo à compensação estatal para a cessação dos CAE. Não abrangia um auxílio concedido no âmbito dos CAE propriamente ditos e as autoridades polacas não notificaram os CAE ao abrigo do procedimento provisório; a decisão relevante da Autoridade para a concorrência e defesa do consumidor também não abrangia os CAE individuais. A Comissão não tinha competências para decidir unilateralmente o alargamento do âmbito do processo com base no procedimento provisório.
(293)
Além disso, mesmo que a Comissão tivesse tido poderes para alargar unilateralmente o âmbito do processo, isso não seria possível neste caso particular porque a lei revista ao abrigo do procedimento provisório previa a cessação obrigatória de todos os CAE antes da adesão da Polónia à UE. Uma vez que a Comissão apenas podia examinar questões de auxílios estatais ainda aplicáveis após a adesão, os CAE não teriam podido ser incluídos na sua análise.
(294)
No que respeita aos outros tratados bilaterais ou à Carta de energia, a Comissão nota que não proíbem a rescisão de tais contratos mas recomendam uma compensação apropriada que não altera a natureza de auxílio estatal dos CAE. O objectivo destes tratados é assegurar um equilíbrio entre os objectivos de liberalização e a obrigação de manter investimentos. No que se refere às observações das partes interessadas sobre a privação de direitos, a Comissão considera que se os CAE constituíssem um auxílio estatal ilegal e incompatível com o mercado comum, seriam ilegais. Deste modo, a cessação destes acordos não pode ser considerada como constituindo uma privação de direitos. Se se considerar que uma tal cessação constitui uma privação de direitos, a Comissão é de opinião que se pode conceder a compensação e que as condições estabelecidas na metodologia assegurarão que a indemnização seja justa.
7.1.5. Apreciação da compatibilidade
(295)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE prevê o princípio geral de proibição dos auxílios estatais na Comunidade.
(296)
Os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE prevêem excepções à regra geral de que um tal auxílio é incompatível com o mercado comum tal como indicada no n.o 1 do artigo 87.o
(297)
As excepções previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE não se aplicam no presente caso, porque esta medida não é de natureza social, não foi atribuída a consumidores individuais, não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e não foi atribuída à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão desse país.
(298)
No n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE são previstas outras excepções.
(299)
O n.o 3, alínea a), do artigo 87.o estabelece que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados «a promover o desenvolvimento económico das regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego». A maior parte, se não toda a Polónia, pode ser considerada como uma tal região.
(300)
A Comissão adoptou orientações para a avaliação de um tal auxílio. Quando a Polónia acedeu à UE, as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (69) («orientações regionais») estavam em vigor. Estas orientações regiam igualmente a avaliação do auxílio regional à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(301)
De acordo com as orientações regionais, o auxílio estatal podia, em princípio, ser autorizado apenas para custos de investimento. O auxílio ao funcionamento era normalmente proibido (ponto 4.15 das orientações regionais), mas poderia ser excepcionalmente autorizado em regiões específicas desde que fosse limitado no tempo e degressivo (70).
(302)
O auxílio não pode ser considerado como um auxílio ao investimento. O auxílio ao investimento é definido utilizando uma lista de despesas elegíveis potenciais que são indicadas nos pontos 4.5 e 4.6 das orientações regionais. Os pagamentos no âmbito dos CAE cobrem claramente também outros custos. O exemplo mais marcante é que os CAE garantem os custos de combustível associados ao funcionamento das centrais eléctricas. Os custos de pessoal são igualmente cobertos pelos CAE. É claro que estes custos não são elegíveis para o auxílio ao investimento. Pelo contrário, correspondem às despesas efectivas do operador, devendo, por isso, ser incluídos nos custos de funcionamento tal como definidos no ponto 4.15 das orientações regionais.
(303)
O auxílio concedido no âmbito dos CAE não está sujeito a um quadro de tempo razoável. Os CAE são concluídos por períodos de tempo muito longos, semelhantes à vida esperada de uma central eléctrica típica. Além disso, os CAE não incluem quaisquer disposições para uma redução gradual do montante do auxílio. Os volumes garantidos de electricidade comprada não são degressivos, e os preços são indexados, o que significa que aumentam, não diminuem. A garantia de lucro e o seu âmbito também não diminuem com o tempo.
(304)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o auxílio não é elegível para a derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.
(305)
O n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE indica que «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro», podem ser declarados compatíveis com o mercado comum.
(306)
A Comissão nota que o auxílio em questão não se destina a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum.
(307)
Segundo a Comissão, também nada indica que se destina a sanar uma perturbação grave da economia polaca. A Comissão reconhece que a electricidade é um produto importante para a economia de qualquer Estado-Membro e que havia uma necessidade de modernizar este sector na Polónia nos anos 90.
(308)
No entanto, a Comissão considera que a noção de «perturbação grave da economia de um Estado-Membro» se refere a casos mais graves. Uma mera referência às consequências potenciais para a economia de um Estado-Membro, tal como feita pelas partes interessadas, não é suficiente para que as disposições supramencionadas do Tratado sejam consideradas aplicáveis a uma dada medida. Requer-se, no mínimo, uma descrição e uma análise mais pormenorizadas da probabilidade de ocorrer uma tal perturbação e da escala das suas consequências.
(309)
Finalmente, a Comissão chama a atenção para o facto de em tais situações haver necessidade de uma acção rápida, o que é incompatível com o ciclo moroso dos procedimentos de concurso e de negociação dos CAE.
(310)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o auxílio não reúne as condições para a derrogação consagrada no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(311)
O n.o 3, alínea d), artigo 87.o do Tratado CE estabelece que os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património podem ser considerados compatíveis com o Tratado CE quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade de maneira que contrarie o interesse comum. Este artigo obviamente não se aplica aos CAE.
(312)
O n.o 3, alínea c), artigo 87.o prevê a autorização dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A Comissão elaborou uma série de orientações e comunicações que explicam como aplicar a derrogação contida neste artigo.
(313)
As partes interessadas invocaram a aplicação das orientações regionais e das orientações ambientais.
(314)
Nos considerandos 300 a 304 são descritas as razões por que o auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado comum em aplicação das orientações regionais (71).
(315)
A Comissão nota que as orientações ambientais, tal como as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional, permitem sobretudo o auxílio ao investimento. O auxílio ao funcionamento está limitado a objectivos específicos. O primeiro deles é um auxílio à gestão de resíduos e à poupança de energia (secção E.3.1), cuja duração é limitada a cinco anos. O segundo é um auxílio sob forma de reduções ou isenções de impostos (secção E.3.2). O terceiro é um auxílio a favor das energias renováveis (secção E.3.3). Claramente, nenhuma destas disposições se aplica ao presente processo.
(316)
O quarto e último tipo de auxílio ao funcionamento que pode ser autorizado é o auxílio a favor da produção combinada de electricidade e calor (secção E.3.4). Alguns dos produtores em causa produzem calor e electricidade. No entanto, nem a Polónia nem nenhum dos produtores interessados demonstraram que estas centrais cumprem inteiramente os critérios de eficiência estabelecidos nas orientações ambientais. Com efeito, a Polónia facultou à Comissão dados que mostram que apenas uma parte limitada da produção poderia ser considerada como cumprindo estes critérios de eficiência. No parecer da Comissão, isso significa que o auxílio que cobre a inteira produção das entidades em questão não pode ser autorizado com base nestas disposições.
(317)
Dos documentos referidos no considerando 312, o único que poderia ser aplicável no presente processo é a metodologia dos custos ociosos. A metodologia dos custos ociosos refere-se ao auxílio concedido a operadores estabelecidos no mercado que construíram centrais eléctricas antes da liberalização do sector da electricidade e que podem ter dificuldades em operar num mercado liberalizado.
(318)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão tinha algumas dúvidas relativamente à possibilidade de os CAE serem autorizado com base na metodologia dos custos ociosos.
(319)
Uma destas dúvidas surgiu do facto de a metodologia dos custos ociosos indicar que a Comissão tem as maiores reservas em relação a um auxílio destinado a proteger todas ou algumas das receitas obtidas antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE, sem ter estritamente em conta os custos ociosos elegíveis que poderiam resultar da introdução de concorrência (72).
(320)
Os CAE destinam-se precisamente a proteger a maior parte das receitas obtidas antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE pelos produtores de electricidade e as empresas em causa. Além disso, referiam-se a empresas com uma parte de mercado muito importante e por um período de tempo muito longo, excedendo largamente o tempo necessário para uma transição razoável para o mercado.
(321)
À luz do exposto, a Comissão conclui que os CAE são incompatíveis com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos. Vão contra os seus princípios fundamentais, que se destinavam a permitir uma transição progressiva mas genuína para o mercado.
(322)
As partes interessadas argumentaram que os CAE podiam ser autorizados directamente por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. Recordaram que os CAE facilitavam o desenvolvimento do sector energético polaco mediante a atracção de investimento estrangeiro para empresas de produção de energia eléctrica modernas e respeitadoras do ambiente. Assim, os CAE destinavam-se a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas».
(323)
A Comissão nota que os dois objectivos políticos supramencionados: atrair investimento e promover a construção de empresas respeitadoras do ambiente são precisamente os objectivos políticos referidos nas orientações regionais e nas orientações ambientais. A Comissão analisou os CAE à luz de ambas as orientações e concluiu que não são compatíveis com estas regras. A Comissão considera que esgotam assim as possibilidades de invocar o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o para autorizar os CAE.
(324)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que os CAE são incompatíveis com o mercado comum.
7.1.6. O caso específico de Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
O CAE com a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. foi rescindido pela PSE em 17 de Maio de 2006, antes de a construção da central eléctrica ter entrado numa fase avançada (73). Dado que a central eléctrica não estava operacional na altura, não beneficiou do CAE. Por conseguinte, não beneficiou de um auxílio estatal.
(326)
A Comissão considera, por conseguinte, que este CAE não proporcionou nenhum auxílio à Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. No que se refere à lei
(327)
A Comissão analisou os quatro critérios cumulativos para a existência de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(328)
A Comissão efectuou uma análise para determinar a fonte dos fundos a utilizar para os pagamentos previstos na lei. Concluiu que estes fundos seriam as receitas de uma taxa parafiscal estabelecida por força da mesma lei.
(329)
A taxa é imposta a todos os consumidores (artigo 8.o da lei), o seu montante depende da intensidade e das características da sua ligação à rede (artigos 10.o e 11.o da lei). O montante da taxa é estabelecido pela URE (artigo 12.o da lei). As receitas da taxa colectadas pelos fornecedores são transferidas para uma conta em nome de Zarządca Rozliczeń S.A., que é uma empresa especialmente constituída para o efeito, inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada, fundada ao abrigo do capítulo 7 da lei. A Zarządca Rozliczeń S.A. utiliza os fundos para fazer pagamentos a produtores elegíveis nos termos do capítulo 4 da lei, sob supervisão administrativa da URE.
(330)
A Comissão analisou as características desta taxa à luz da sua prática decisória (74) e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (75). Fez as seguintes observações.
(331)
Primeiro, a taxa é uma contribuição obrigatória que é imposta a todos os consumidores pelo Estado.
(332)
Em segundo lugar, as receitas da taxa são transferidas para uma conta em nome de Zarządca Rozliczeń S.A. Dos sete membros do conselho fiscal da Zarządca Rozliczeń S.A., quatro, incluindo o presidente, são nomeados por ministros, dois são nomeados pelos presidentes de entidades públicas (URE e a Autoridade da concorrência e defesa do consumidor) e um é nomeado pela assembleia geral de accionistas, ou seja, pela PSE. A Comissão conclui que a Zarządca Rozliczeń S.A. está inteiramente sob controlo estatal. Esta conclusão é reforçada pelo facto de a Zarządca Rozliczeń S.A. funcionar sob a égide da URE, que é um organismo estatal. As receitas da taxa são geridas, por conseguinte, por um órgão completamente controlado pelo Estado.
(333)
Em terceiro lugar, a Zarządca Rozliczeń S.A. utiliza os fundos recolhidos para fazer pagamentos em favor de certos produtores, em conformidade com as disposições adoptadas pelo Estado na lei. Em conformidade com a lei, a Zarządca Rozliczeń S.A. paga os fundos a centrais eléctricas para cobrir custos ociosos sob a forma de adiantamentos para tais custos durante um dado ano e sob a forma de ajustamentos anuais.
(334)
Das três observações supra, a Comissão conclui que as receitas da taxa constituem recursos estatais.
(335)
A lei prevê pagamentos a produtores de electricidade que decidem aplicar o seu mecanismo. Estas centrais eléctricas receberão os pagamentos em troca da cessação do seu CAE celebrado com a PSE.
(336)
Os pagamentos ao abrigo da lei permitem às centrais eléctricas habilitadas aliviar a carga dos custos incorridos. A fórmula para calcular estes pagamentos prevê, nomeadamente, que o Estado cubra as perdas associadas a certos tipos de custo, mais os custos de amortização e de combustível, se as receitas obtidas no mercado não forem suficientes para a sua cobertura, sob certas condições cujo cumprimento é muito provável numa situação económica normal. Isso implica que os pagamentos estatais cobrem os custos normalmente suportados por produtores em condições normais de mercado. Estes pagamentos constituem, por conseguinte, uma vantagem económica.
(337)
As partes interessadas argumentam que os pagamentos não constituem uma vantagem porque são apenas uma indemnização justa pela cessação dos CAE. Este raciocínio baseia-se no pressuposto de que os CAE propriamente ditos não constituem uma vantagem económica, o que não é o caso, como foi explanado no ponto 7.1.1.
(338)
Uma vez que os beneficiários da lei são as mesmas centrais eléctricas que beneficiam dos CAE, é aplicável a mesma argumentação, tal como nos considerandos 254 a 257.
(339)
A lei apresenta uma vantagem para muitas empresas que operam no mercado da produção de energia. Este mercado está liberalizado na UE. As medidas que favorecem empresas do sector energético num Estado-Membro podem limitar as possibilidades de empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para esse Estado-Membro, ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros. Isto é especialmente verdadeiro para a Polónia, que possui uma situação geográfica central na Europa e está conectada, ou é facilmente conectável, a diversos Estados-Membros.
(340)
A vantagem competitiva resultante da lei pode distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros
(341)
Tende em conta o que precede, a Comissão considera que o sistema de compensação previsto na lei constitui um auxílio estatal.
7.2.1. Concessão de auxílio de acordo com a lei
(342)
A lei entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007. A Comissão considera que, nos termos do n.o 1 do artigo 6.o da lei, os produtores de electricidade que decidem beneficiar do regime só recebem fundos para cobrir custos ociosos depois de o acordo de cessação ter sido celebrado. Além disso, nos termos do n.o 4 do artigo 22.o da lei, a primeira prestação do adiantamento para cobrir custos ociosos é paga aos produtores de electricidade elegíveis no quinto dia do mês após ter decorrido um período de 120 dias, que começa no dia em que se verificar a rescisão antecipada dos CAE por força dos acordos de cessação. À luz do que precede, a data em que a lei entra em vigor não pode ser considerada como a data em que o auxílio é concedido aos produtores de electricidade, ou seja, a data em que o beneficiário recebe uma autorização de auxílio juridicamente vinculativa. Por conseguinte, a Comissão não considera que a entrada em vigor da lei antes da adopção da presente decisão constitua um incumprimento da obrigação referida no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
7.2.2. Apreciação da compatibilidade
(343)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE prevê o princípio geral de proibição dos auxílios estatais na Comunidade.
(344)
O n.o 3, alínea c), do artigo 87.o prevê a autorização de auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certos sectores económicos, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A Comissão elaborou diversas orientações e comunicações que explicam como aplicar a derrogação contida neste artigo.
(345)
A metodologia dos custos ociosos destina-se a analisar o auxílio concedido a operadores estabelecidos no sector da electricidade num contexto em que certas decisões tomadas por estes operadores antes da liberalização já não fazem sentido económico após a liberalização.
(346)
O primeiro parágrafo da secção 3 da metodologia dos custos ociosos explica que os custos ociosos «podem assumir as seguintes formas: contratos de compra ou venda a longo prazo, investimentos efectuados com uma garantia implícita ou explícita de resultados, investimentos fora da actividade normal, etc.». No caso em apreço, o auxílio é destinado a investimentos na modernização ou expansão de centrais eléctricas com os CAE como garantia explícita de venda. A metodologia aborda igualmente as consequências de contratos de aquisição de gás a longo prazo celebrados por centrais a gás. A Comissão considera, por conseguinte, que o auxílio entra claramente no âmbito da metodologia dos custos ociosos. Deste modo, analisou o auxílio à luz da metodologia.
(347)
A metodologia dos custos ociosos prevê duas etapas para a avaliação do auxílio destinado à compensação de custos ociosos. A primeira etapa, que é referida na secção 3 da metodologia, refere-se à definição dos custos elegíveis, o que implica, nomeadamente, o cálculo da compensação máxima que pode ser concedida. A segunda etapa, que é tratada na secção 4 da metodologia, refere-se ao mecanismo para calcular a compensação efectiva a pagar pelos custos ociosos, tendo em conta o desenvolvimento da concorrência no mercado.
(348)
A Comissão analisou primeiro se o auxílio cumpria as condições estabelecidas nos pontos 3.1 a 3.12 da metodologia dos custos ociosos.
(349)
De acordo com o ponto 3.1 da metodologia dos custos ociosos, os pagamentos máximos de compensação têm em conta apenas os investimentos concluídos antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE na Polónia, ou seja, a data de adesão da Polónia à UE, e do volume de gás contratado de acordo com o princípio «take or pay» antes dessa data. Em casos excepcionais, os investimentos contratados antes da data de adesão da Polónia mas ainda não concluídos aquando da adesão também foram tidos em conta, mas apenas na medida em que a Polónia pôde comprovar à Comissão que a conclusão desses investimentos e a geração de receitas deles resultantes conduziria a custos ociosos menores do que a interrupção dos trabalhos.
(350)
De acordo com o ponto 3.2 da metodologia dos custos ociosos, não há dúvida quanto à existência e validade das garantias concedidas às centrais eléctricas, uma vez que são explicitamente mencionadas nos CAE.
(351)
De acordo com o ponto 3.3 da metodologia dos custos ociosos, os investimentos envolvidos são muito significativos e podem gerar perdas muito grandes. Isto aplica-se igualmente aos contratos «take or pay» de longo prazo. A Comissão considera que, se estas perdas não fossem de qualquer modo compensadas, poderiam, dado o seu volume, comprometer a viabilidade futura das empresas em questão. Esta conclusão é reforçada ainda pela reacção das instituições que financiaram os investimentos, que informaram a Comissão de que a ausência de um compensação apropriada poderia ser considerada como uma violação dos acordos em matéria de financiamento devido ao risco significativo de falência enfrentado pela empresa em questão.
(352)
A Comissão também teve em conta o facto de o impacto dos custos ociosos ser calculado com referência aos grupos consolidados. Isso permite ter em devida conta todos os efeitos da liberalização, negativos ou positivos, sobre o grupo. Este mecanismo excluirá novos investimentos se não forem claramente investimentos de substituição. A Comissão considera ainda que novos investimentos no sector são de importância vital para o bom funcionamento do mercado, e que a compensação para custos ociosos não deve constituir uma dissuasão.
(353)
De acordo com o ponto 3.4 da metodologia dos custos ociosos, os montantes afectados ao investimento pelos beneficiários são compromissos irrevogáveis. Não há outra forma de recuperar os custos de investimento numa central eléctrica excepto apoiar o seu funcionamento ou vendê-la a um preço que não pode exceder as receitas que a central eléctrica gera através da venda da sua electricidade no mercado. Os contratos «take or pay» também não podem ser revogados unilateralmente pelos produtores de electricidade.
(354)
De acordo com o ponto 3.5 da metodologia, os custos ociosos associados aos investimentos em centrais eléctricas não estão ligados a acordos bilaterais. Por conseguinte, não faz sentido verificar se estes custos ociosos resultam de garantias que vinculam duas empresas do mesmo grupo. Os custos ociosos associados a contratos «take or pay» não vinculam empresas que pertencem a um e mesmo grupo.
(355)
De acordo com o ponto 3.6 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas forneceram à Comissão uma lista dos custos a cobrir por compensação sempre que as receitas de uma central eléctrica não são suficientes para a sua cobertura. Após ter analisado estas categorias de custos, a Comissão chegou à conclusão de que a compensação não excederá o que é necessário para cobrir o valor insuficiente do retorno dos investimento ao longo da vida dos novos activos, incluindo, se necessário, uma margem razoável de lucro. O cálculo do valor máximo da compensação está baseado numa série de premissas económicas, incluindo, em especial, um preço básico de mercado igual ao preço que um novo interveniente na Polónia estaria disposto a oferecer. A premissa é que a fonte primária de energia deste novo interveniente seria o carvão. A Comissão verificou que esta premissa em relação à fonte de energia era coerente com as presentes tendências em novos investimentos no sector na Polónia, e que as reservas polacas de carvão são suficientes para que esta tendência continue no futuro. Se o preço real de mercado for inferior ao preço básico de mercado previsto, o preço básico de mercado será tido em conta para efeitos do cálculo da compensação. A Comissão considera que esta fórmula para calcular os custos ociosos, que é idêntica à fórmula utilizada na sua prática constante (76), tem em conta os custos económicos que correspondem aos montantes reais investidos. A compensação para contratos «take or pay» foi calculada com base nos volumes reais contratados e na melhor estimativa possível das tendências de preços nos contratos.
(356)
De acordo com o ponto 3.7 da metodologia dos custos ociosos, o método utilizado para calcular a compensação tem em conta as receitas geradas pelos activos em questão. O montante máximo de compensação é o montante após dedução das receitas geradas pelos activos no passado e que estão disponíveis para cobrir os custos de investimento e o fluxo de caixa da central eléctrica desde 2007 até à data de expiração do CAE que está disponível para cobrir os custos de investimento. Todas estas receitas são tidas em conta no dia em que o CAE é concluído, e todos os auxílios estatais recebidos a partir de 1 de Maio de 2004 são incluídos nos montantes deduzidos.
(357)
De acordo com o ponto 3.8 da metodologia dos custos ociosos, o valor do auxílio concedido no passado para os activos em causa, nomeadamente o auxílio ao investimento, foi deduzido da compensação máxima.
(358)
De acordo com o ponto 3.9 da metodologia dos custos ociosos, o método utilizado para calcular os custos ociosos tem em devida conta as tendências reais em matéria de preços de electricidade. O ajustamento periódico na compensação terá em conta a diferença entre o preço de electricidade previsto utilizado para calcular o montante máxima de compensação e o preço real da electricidade. Os pagamentos de compensação para contratos «take or pay» terão em conta o consumo efectivo de gás e os preços reais de gás, e também o preço real a que é vendida a electricidade produzida pelas empresas.
(359)
De acordo com o ponto 3.10 da metodologia dos custos ociosos, a compensação máxima é calculada tendo em conta os custos amortizados antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE na Polónia.
(360)
De acordo com o ponto 3.11 da metodologia dos custos ociosos, a compensação foi calculada com base na solução mais económica para o Estado. Em relação aos activos cuja construção foi iniciada antes da adesão da Polónia à União Europeia mas não estava terminada aquando da adesão, a Polónia demonstrou que a compensação máxima foi calculada com base no mais barato dos dois cenários possíveis: terminar a construção e operação dos novos activos para gerar receitas, ou interromper a construção. O mecanismo de compensação para os custos ociosos associados a contratos «take or pay» foi igualmente concebido de modo a oferecer um incentivo para que os produtores de electricidade funcionem efectivamente para mitigar os custos ociosos globais, em vez de interromper a produção e pagar a totalidade das penas que dariam origem a custos ociosos muito mais elevados. A Comissão analisou diversos cenários apresentados pela Polónia com vista a determinar se este mecanismo ajuda a reduzir o montante global de compensação. Finalmente, se o volume de gás contratado no âmbito de contratos «take or pay» for renegociado e reduzido no decurso do regime de compensação, o montante real dos pagamentos de compensação será diminuído em conformidade.
(361)
De acordo com o ponto 3.12 da metodologia dos custos ociosos, o período de pagamento da compensação estende-se até 2027. O ponto 3.12 da comunicação relativa aos custos ociosos afirma que «os custos eventualmente suportados por certas empresas para além do horizonte indicado no artigo 26.o da Directiva 96/92/CE (18 de Fevereiro de 2006) não podem, em princípio, constituir custos ociosos elegíveis nos termos desta metodologia». No entanto, na nota de rodapé 5 da metodologia dos custos ociosos, a Comissão indica que «os investimentos não recuperáveis ou não viáveis do ponto de vista económico, devido à liberalização do mercado interno da electricidade, podem constituir custos ociosos nos termos da presente metodologia, mesmo que a sua duração ultrapasse 2006. Além disso, os compromissos ou garantias que devam imperativamente continuar a ser cumpridos para além de 18 de Fevereiro de 2006, sob pena de riscos maiores no que respeita à protecção do ambiente, à segurança das pessoas, à protecção social dos trabalhadores e à segurança da rede eléctrica, podem, devidamente justificados, constituir custos ociosos elegíveis segundo a presente metodologia.».
(362)
Os custos ociosos referidos na lei estão estreitamente ligados a investimentos em centrais eléctricas que não podem ser recuperados em resultado da liberalização do mercado interno de electricidade. Isto aplica-se igualmente aos contratos «take or pay» que foram celebrados com vista a garantir às centrais eléctricas que beneficiam dos CAE fornecimentos num montante correspondente ao volume de electricidade coberto pelos CAE. Tendo em conta a nota de rodapé 5 supramencionada, a Comissão pode autorizar a prorrogação da compensação para além do prazo, se o considerar justificado à luz das circunstâncias do caso em apreço.
(363)
A Comissão nota que os investimentos em questão são investimentos em centrais eléctricas. Trata-se de investimentos especialmente de longo prazo (de 15 a 30 anos), que são muito sensíveis a tendências de preços de electricidade que são difíceis de prever, nomeadamente durante a transição para um mercado inteiramente liberalizado. Os custos destes investimentos não podem ser recuperados nos casos em que os preços de electricidade são inferiores aos preços previstos quando as centrais eléctricas foram construídas.
(364)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera, como o fez em processos anteriores referentes à Grécia (77) e Portugal (78), que a nota de rodapé 5 da metodologia dos custos ociosos se aplica a estes custos ociosos específicos e justifica a concessão de compensação após 2006 e até ao fim dos CAE originários.
(365)
Face ao exposto, a Comissão conclui que a lei cumpre o critério estabelecido nos pontos 3.1 a 3.12 da metodologia dos custos ociosos. A compensação máxima a título dos custos ociosos não excede o nível permitido pela metodologia dos custos ociosos. Devem ser considerados, por conseguinte, como elegíveis na acepção da metodologia.
(366)
A Comissão analisou se o auxílio cumpria as condições estabelecidas nos pontos 4.1 a 4.6 da metodologia dos custos ociosos.
(367)
De acordo com o ponto 4.1 da metodologia dos custos ociosos, os montantes máximos de compensação foram calculados com base em centrais eléctricas claramente definidas, individuais, e nos contratos «take or pay». A compensação efectivamente paga não excederá estes montantes máximos.
(368)
De acordo com o ponto 4.2 da metodologia dos custos ociosos, a compensação efectivamente paga terá em conta as tendências reais em matéria de dados económicos subjacentes, nomeadamente preços de electricidade e volumes de gás comprados no âmbito de contratos «take or pay». Se os preços reais de electricidade diferirem do preço básico de mercado referido no considerando 355, o montante da compensação efectiva será alterado em conformidade. Os montantes reais de compensação para contratos «take or pay» terão igualmente em conta as condições reais a que os produtores de electricidade referidos compram o seu gás e vendem a sua electricidade no mercado.
(369)
De acordo com o ponto 4.3 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas comprometeram-se a apresentar à Comissão um relatório anual sobre a execução da lei.
(370)
De acordo com o ponto 4.4 da metodologia dos custos ociosos, o preço básico de mercado considerado no considerando 355 aumenta significativamente com o tempo, em consequência de o montante de compensação a pagar diminuir até certo ponto, o que é visto favoravelmente pela Comissão.
(371)
De acordo com o ponto 4.5 da metodologia dos custos ociosos, o montante máximo de compensação a pagar a uma dada empresa é fixado previamente, e tem em conta os futuros lucros dos beneficiários resultantes de ganhos de produtividade. A notificação do auxílio especificou, em particular, como é que os cálculos dos custos ociosos terão em conta as variações em vários factores económicos (como preços, partes de mercado ou outros factores relevantes indicados pelos Estados-Membros e listados na metodologia).
(372)
De acordo com o ponto 4.6 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas comprometeram-se a não conceder qualquer auxílio de emergência ou auxílio à reestruturação a empresas beneficiárias ao abrigo da lei por um período de dez anos após o último pagamento às empresas em causa. Este período, que se estende até 2037 para certas empresas, é compatível com o princípio do «auxílio único», tal como interpretado pela Comissão no ponto 73 das orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (79). A Comissão considera que esta solução também oferece garantias suficientes de que não ocorre cumulação de auxílio indevida no âmbito da metodologia dos custos ociosos.
(373)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a lei cumpre os critérios definidos nos pontos 4.1 a 4.6 da metodologia dos custos ociosos. O método para desembolsar pagamentos reais a título dos custos ociosos é, portanto, compatível com a metodologia dos custos ociosos.
(374)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que a lei é compatível com a metodologia dos custos ociosos. O auxílio destinado a compensar custos ociosos elegíveis cumpre os critérios estabelecidos na metodologia, pelo que pode ser declarado compatível com o mercado comum.
(375)
Os produtores de electricidade elegíveis estavam autorizados a receber auxílios estatais, nos termos da metodologia dos custos ociosos, a partir de 1 de Maio de 2004. A lei prevê um sistema de compensação futura, mas quando são calculados montantes máximos de compensação, os montantes de auxílio recebidos pelos produtores de electricidade no passado são igualmente tidos em conta. De acordo com o anexo 2 à lei, o montante máximo de compensação é o montante após dedução das receitas geradas pelos activos no passado e que continuam disponíveis para cobrir custos de investimento. Tal como indicado no considerando 356, todos os auxílios estatais recebidos a partir de 1 de Maio de 2004 são incluídos nas receitas deduzidas. Ao considerar que a lei é compatível com o mercado comum, a Comissão também considera os montantes de auxílio recebidos por beneficiários a partir de 1 de Maio de 2004 como compatíveis com o mercado comum.
7.2.3. Caso específico de Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Os dois CAE concluídos com a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e a Electrabel Połaniec S.A. expiraram em 31 de Dezembro de 2006. Por essa razão, estes produtores de electricidade não são abrangidos pela lei. Uma vez que nenhum destes CAE é abrangido pela lei, também não são abrangidos pela presente decisão e a Comissão irá emitir uma decisão distinta sobre as duas empresas em causa.
8. CONCLUSÃO
(377)
A Comissão conclui que:
a)
Os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, à excepção do CA com a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., e que este auxílio estatal é incompatível com o mercado comum;
b)
A lei constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, e que este auxílio estatal é compatível com o mercado comum em aplicação da alínea c do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE.
(378)
Tal como foi explanado no ponto 7.1.1, o elemento de auxílio estatal previsto nos CAE consiste principalmente no facto de os CAE garantirem a aquisição pela PSE de certo volume de electricidade a um preço que cobre todos os custos de produção.
(379)
Uma vez que o auxílio estatal é incompatível com o Tratado CE, há que cessar o mesmo. Dado que as disposições relativas à garantia de receitas e à garantia de cobertura dos custos constituem a parte essencial dos CAE, a Comissão conclui que a cessação do auxílio estatal só pode ser alcançada mediante a cessação dos próprios CAE.
(380)
Segundo a Comissão, a cessação dos CAE exigirá das partes um trabalho significativo, nomeadamente no que respeita ao acordo sobre as condições que regem a cessação dos CAE. A Comissão considera que é necessário um período de tempo razoável para a realização deste processo, a fim de assegurar que a segurança do abastecimento de electricidade permaneça adequada e que a transição para um mercado inteiramente liberalizado na Polónia se efectue em boas condições. Estes objectivos também são do interesse da Comunidade.
(381)
Ao preparar a lei no âmbito do seu processo legislativo nacional, a Polónia consultou todas as partes interessadas em questões técnicas ligadas à cessação voluntária dos CAE. Consequentemente, o prazo estabelecido na lei para celebrar acordos de cessação para os CAE é 150 dias a contar da entrada em vigor da lei, ou seja, 1 de Janeiro de 2008. A Comissão considera que este período é igualmente adequado para efeitos de cessação dos CAE, tal como requerido pela presente decisão. A Comissão considera que, nos termos do artigo 5.o da lei, os CAE terão cessado realmente no primeiro dia do mês após um período de 210 dias, iniciado no dia em que a lei entra em vigor (ou seja, 1 de Abril de 2008).
(382)
Deste modo, tal como indicado nos considerandos 356 e 375, os montantes de auxílio recebidos pelos beneficiários a partir de 1 de Maio de 2004 são abrangidos pela lei e considerados, por conseguinte, compatíveis com o mercado comum.
(383)
No caso específico da Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., a Comissão conclui que a central não beneficiava de um auxílio no âmbito do seu CAE.
(384)
Os dois CAE concluídos com a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e a Electrabel Połaniec S.A. não são abrangidos pela presente decisão. A Comissão irá emitir uma decisão distinta para estas duas empresas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. Os contratos de aquisição de energia de longo prazo entre a Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. e as empresas indicadas no anexo 1 à lei sobre as regras que regem a cobertura de custos incorridos por empresas em relação com a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo constituem um auxílio estatal a produtores de electricidade, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
2. O auxílio estatal referido no n.o 1 do artigo 1.o foi concedido ilegalmente e é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A Polónia cessará os contratos de aquisição de energia de longo prazo referidos no artigo 1.o
2. Os acordos de cessação para os contratos de aquisição de energia de longo prazo serão celebrados até 1 de Janeiro de 2008 e entrarão em vigor o mais tardar em 1 de Abril de 2008.
Artigo 3.o
O contrato de aquisição de energia de longo prazo entre a Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. e a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Artigo 4.o
1. A compensação prevista na lei constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE aos produtores de electricidade listados no apêndice 2 a essa lei.
2. O auxílio estatal referido no n.o 1 do artigo 4.o é compatível com o mercado comum com base na metodologia dos custos ociosos.
3. O montante máximo de compensação previsto na lei é o montante após dedução das receitas totais geradas pelos activos no âmbito dos CAE e que estão disponíveis para cobrir custos de investimento.
Artigo 5.o
1. As autoridades polacas comunicarão à Comissão, até 31 de Janeiro de 2008, as medidas adoptadas pela Polónia para executar a presente decisão.
2. As autoridades polacas apresentarão à Comissão relatórios anuais sobre a execução da lei.
Artigo 6.o
A República da Polónia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de Setembro de 2007.