Decisão da Comissão
de 29 de Janeiro de 2003
que confirma as medidas notificadas pela Bélgica nos termos do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a embalagens e resíduos de embalagens
[notificada com o número C(2003) 361]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/82/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta a Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens(1) e, nomeadamente, o n.o 6 do seu artigo 6.o,
Após consulta do comité instituído pelo artigo 21.o da Directiva 94/62/CE,
Considerando o seguinte:
I. PROCESSO
1. Directiva 94/62/CE
A Directiva 94/62/CE, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, que se baseia no artigo 95.o (antigo artigo 100.oA) do Tratado, tem por objectivo harmonizar as medidas nacionais relativas à gestão das embalagens e dos resíduos de embalagens a fim de prevenir ou de reduzir o seu impacto ambiental, proporcionando assim um alto nível de protecção do ambiente, garantir o funcionamento do mercado interno e evitar obstáculos ao comércio bem como distorções e restrições da concorrência na Comunidade. Para tal, o n.o 1 do artigo 6.o da directiva estabelece, nomeadamente, objectivos quantificados que os Estados-Membros devem alcançar, para a recuperação e reciclagem de resíduos de embalagens.
O n.o 1, alínea a), do artigo 6.o prevê que, o mais tardar em 30 de Junho de 2001, serão recuperados entre um mínimo de 50 % e um máximo de 65 %, em peso, dos resíduos de embalagens. Nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 6.o, dentro deste objectivo global e no mesmo prazo, serão reciclados entre um mínimo de 25 % e um máximo de 45 %, em peso, da totalidade dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens, com um mínimo de 15 %, em peso, para cada material de embalagem.
O n.o 6 do artigo 6.o cria um procedimento de controlo para garantir a coerência entre as diversas estratégias adoptadas pelos Estados-Membros, nomeadamente tendo em vista garantir que os objectivos estabelecidos num Estado-Membro não impeçam o cumprimento da directiva por parte de outros Estados-Membros nem causem distorções no mercado interno.
Em conformidade com essa disposição, a Comissão deverá confirmar estas medidas após verificação adequada.
2. As medidas notificadas
2.1. Antecedentes
O Governo federal belga tem competência para transpor a Directiva 94/62/CE no que respeita a questões relacionadas com os produtos (como, por exemplo, o artigo 9.o e o anexo II). O estabelecimento de objectivos de recuperação e reciclagem dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens, conforme previsto no artigo 6.o da Directiva 94/62/CE, é da competência exclusiva das regiões.
A fim de garantir uma transposição e aplicação coerentes e consistentes da Directiva 94/62/CE e, nomeadamente, do seu artigo 6.o, as três regiões belgas concluíram, em 30 de Maio de 1996, um Acordo de Cooperação sobre a prevenção e gestão dos resíduos de embalagens (adiante denominado "Acordo de Cooperação")(2).
O n.o 2 do artigo 3.o do Acordo de Cooperação de 1996 continha os seguintes objectivos de reciclagem e recuperação que deviam ser atingidos, através do sistema acima descrito, pelos operadores económicos competentes em cada uma das três regiões, isto é, Flandres, Valónia e Bruxelas, quer no que se refere aos resíduos de embalagens domésticas quer no que respeita aos resíduos de embalagens industriais:
POSIÇÃO NUMA TABELA
O Acordo de Cooperação foi notificado pelas autoridades belgas em 13 de Julho de 1996, nos termos do n.o 6 do artigo 6.o, tendo sido confirmado pela Decisão 1999/652/CE da Comissão(3).
2.2. Revisão do Acordo de Cooperação
Em 1 de Agosto de 2001, as autoridades belgas enviaram à Comissão um projecto de revisão do Acordo de Cooperação, segundo os procedimentos previstos na Directiva 83/189/CE(4). As medidas notificadas visam o aumento dos objectivos de reciclagem e recuperação estabelecidos no artigo 3.o do Acordo de Cooperação de 1996.
O novo artigo 3.o do Acordo de Cooperação passaria a estabelecer os seguintes objectivos:
POSIÇÃO NUMA TABELA
Os objectivos revistos baseiam-se numa análise custo-benefício levada a cabo pelas autoridades belgas.
O n.o 2 do artigo 3.o diz que o método de cálculo para a realização dos objectivos de reciclagem e recuperação será estabelecido pela "Comissão Inter-Regional para a Embalagem" (Interregionale Verpakkingscommissie)(5). Estipula ainda que o objectivo total de recuperação é igual à soma dos valores atingidos na reciclagem, reciclagem orgânica e recuperação de energia, e que a reciclagem mecânica pode ser considerada para efeitos do cálculo de cumprimento dos objectivos de reciclagem. A partir de 1 de Janeiro de 2003, a "Comissão Inter-Regional para a Embalagem" formulará novas propostas de objectivos totais de reciclagem e recuperação a partir de 2003. Os futuros objectivos dependerão da evolução da capacidade de reciclagem e recuperação e dos meios de recolha selectiva.
Finalmente, deve referir-se que o Acordo de Cooperação revisto não entrará em vigor retroactivamente. O aumento dos objectivos só se aplicará a partir do momento em que o Acordo de Cooperação revisto for publicado no jornal oficial belga.
3. Pareceres
Nos termos do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva, a Comissão deverá tomar uma decisão, após verificação das medidas em cooperação com os Estados-Membros. Para tanto, a Comissão consultou os Estados-Membros sobre esta notificação, no âmbito do comité instituído pelo artigo 21.o da Directiva 94/62/CE ("Comité artigo 21.o").
Durante a reunião de 6 de Fevereiro de 2002 do "Comité artigo 21.o" houve uma primeira troca de pontos de vista. Os Estados-Membros foram então convidados a enviar à Comissão observações escritas. Durante a reunião de 6 de Fevereiro de 2002 do "Comité artigo 21.o", a delegação belga explicou que, do seu ponto de vista, não havia qualquer problema com o facto de a Bélgica estabelecer objectivos nacionais mais elevados para a reciclagem de embalagens. Em sua opinião, os mercados de exportação eram capazes de absorver as quantidades adicionais de resíduos de embalagens e, portanto, não se verificavam problemas de capacidade que impedissem a Comissão de aceitar a proposta belga. A França exprimiu dúvidas a este respeito e indicou que poderia opor-se à proposta de aumento dos objectivos nacionais na Bélgica. A Espanha e a Itália também se declararam preocupadas com o efeito dos objectivos nacionais mais elevados no mercado interno.
Em 29 de Abril de 2002, a França enviou à Comissão comentários escritos sobre a notificação belga. As autoridades francesas manifestaram uma preocupação especial com a possibilidade de o aumento das taxas de reciclagem previsto no Acordo de Cooperação revisto criar problemas de capacidade no sector francês de reciclagem do vidro. Dado que a Bélgica já não dispõe de capacidade de reciclagem de vidro(6), vai exportar o seu vidro a reciclar para os países vizinhos, incluindo a França. Em França a capacidade de reciclagem é limitada. O aumento das exportações de vidro para França poderá criar problemas de capacidade. Além disso, o vidro belga exportado é mais barato do que o vidro francês. Portanto, as autoridades francesas manifestaram a preocupação de que a medida belga pudesse criar distorções no mercado interno e impedir a França de cumprir as obrigações decorrentes da directiva.
Em 15 de Maio de 2002, a Comissão pediu à Bélgica que clarificasse determinados pontos da sua notificação. Em resposta a este pedido, a Comissão recebeu informações adicionais das autoridades belgas em 20 de Junho de 2002.
Na reunião de 25 de Julho de 2002 do "Comité artigo 21.o" a Comissão apresentou uma perspectiva geral das informações fornecidas pelas autoridades belgas e das preocupações das autoridades francesas. Outros Estados-Membros, especialmente a Itália e a Espanha, manifestaram dúvidas quanto ao facto de a Bélgica ter a capacidade de reciclagem de vidro adequada. A Bélgica esclareceu que perdeu a sua capacidade de reciclagem do vidro devido à concorrência no mercado interno.
II. APRECIAÇÃO
Neste caso, a Bélgica solicitou uma derrogação do disposto no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE. O n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE permite que os Estados-Membros ultrapassem os objectivos estabelecidos no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o, desde que para esse efeito prevejam capacidades adequadas de reciclagem e de valorização. As medidas deverão ser tomadas a fim de manter um alto nível de protecção ambiental, com a condição de não causarem distorções do mercado interno e não impedirem o cumprimento da directiva por outros Estados-Membros. Do mesmo modo, estas medidas não podem constituir meios arbitrários de discriminação ou uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados-Membros.
A Comissão vai avaliar se a medida belga notificada está de acordo com estas considerações.
a) Capacidade adequada de valorização e reciclagem
Segundo a interpretação da Comissão, este requisito não impõe aos Estados-Membros uma auto-suficiência total no que respeita à reciclagem e à recuperação. Os Estados-Membros podem igualmente recorrer a capacidades existentes noutros Estados-Membros e em países terceiros para dar cumprimento aos seus objectivos de reciclagem e valorização. Este aspecto, todavia, torna difícil quantificar rigorosamente as capacidades disponíveis, já que a reciclagem tem lugar num mercado livre internacional.
Este critério é ainda utilizado para garantir que as medidas tomadas num Estado-Membro não dificultem o cumprimento da directiva por outros Estados-Membros; deve também ser visto em conjunção com os argumentos apresentados no n.o 6 do artigo 6.o. Na prática, o cumprimento deste critério é indício do cumprimento dos critérios abaixo enunciados nas alíneas b) e c). Em especial, se os objectivos estabelecidos excederem os previstos no n.o 1 do artigo 6.o, é necessário garantir que não o façam em detrimento dos sistemas de recolha e reciclagem dos outros Estados-Membros.
Da consulta aos outros Estados-Membros resultou que alguns deles duvidam de que a Bélgica disponha das capacidades adequadas de valorização e reciclagem do vidro e a França manifestou preocupação relativamente à sua própria capacidade de reciclagem As autoridades belgas afirmaram que não há problemas de capacidade porque existe capacidade suficiente nas zonas fronteiriças (nomeadamente na Alemanha, nos Países Baixos e em França). Além disso, em sua opinião, uma aplicação restritiva dos critérios do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE seria contrária ao mercado interno, na medida em que foi devido à concorrência nele existente que a Bélgica perdeu a capacidade de reciclar no seu território. Para mais, a medida notificada não tem um efeito negativo porque, na prática, os objectivos propostos já estão a ser atingidos. Em 1999, a entidade responsável pelos lixos domésticos na Bélgica anunciou uma taxa de reciclagem de 73,0 % e a entidade responsável pelos lixos industriais uma taxa de reciclagem de 77,9 %. Quanto ao preço do vidro belga, as autoridades belgas esclareceram que este é determinado por concurso público. Com base nesses concursos, parece que, a partir de 2002, as exportações para França vão diminuir e as exportações para os Países Baixos e para a Alemanha vão aumentar.
Note-se que, desde a última notificação de 1996, a situação no mercado belga do vidro mudou porque o mais importante centro de reciclagem belga desapareceu devido à concorrência no mercado interno. Contudo, a situação das embalagens metálicas, dos metais não ferrosos, da reciclagem mecânica de materiais sintéticos e do papel e cartão no mercado belga não mudou desde a notificação de 1996. Para estes materiais, a Bélgica possui uma capacidade de reciclagem suficiente no seu território.
Com base no exposto, a Comissão conclui que, dado que não existe qualquer obrigação de reciclar as embalagens no interior de um território, a medida tem de ser analisada no contexto de uma avaliação global do mercado europeu e/ou mundial de materiais reciclados. Portanto, a menos que haja uma saturação geral no mercado derivada de limitações técnicas e comerciais que não possam ser resolvidas com financiamento adicional, deve presumir-se que a capacidade apropriada existe, independentemente de se encontrar dentro ou fora do respectivo Estado-Membro. Em geral, parece ser este o caso para os objectivos pretendidos pela Bélgica. Existem, contudo, alguns sinais de saturação no mercado do vidro. A informação disponível não permite todavia concluir que, para os materiais suplementares, não se conseguirão encontrar os recursos necessários.
b) Distorções potenciais do mercado interno
Ocorrem distorções do mercado interno quando elevadas taxas de reciclagem são acompanhadas por um elevado grau de financiamento, por exemplo através de direitos de registo, resultando em preços inferiores para os materiais secundários. Se noutro país os níveis ambicionados forem inferiores e os apoios financeiros menores, os materiais secundários recolhidos a nível interno serão mais caros do que os materiais importados. Se, ainda por cima, as capacidades de reciclagem forem limitadas, pode tornar-se difícil para os países cujos níveis ambicionados são inferiores encontrar mercado para os seus próprios materiais.
A consulta de outros Estados-Membros revelou que alguns deles temem distorções no mercado interno. As autoridades belgas afirmam que tais riscos não existem tendo em conta a dimensão reduzida do mercado belga e a aplicação progressiva das medidas notificadas. Na prática, a medida notificada não terá qualquer impacto porque os níveis de reciclagem atingidos na Bélgica já são hoje muito superiores aos propostos na medida notificada (a Bélgica comunicou uma taxa de reciclagem de 87,5 % do vidro de embalagem em 2001). A reciclagem do vidro é adjudicada por concurso público e este determina o preço do vidro belga. Finalmente, a capacidade máxima de recolha do mercado belga parece ter sido atingida, portanto, prevê-se que no futuro a quantidade de vidro recolhido não terá aumentos substanciais.
A Comissão pensa que a dimensão reduzida do mercado belga não deve ser usada como motivo para um tratamento diferenciado em relação aos grandes países. Também as elevadas taxas de reciclagem existentes e a improbabilidade de mais aumentos não excluem que já existem distorções no mercado interno. Contudo, dado que a reciclagem do vidro é adjudicada por concurso público, parte-se do princípio de que o preço é igual para o mercado europeu e/ou para o mercado global de fragmentos de vidro. Portanto, não se pode esperar que o nível de financiamento seja substancialmente diferente do dos outros países. É, pois, difícil determinar com um grau suficiente de certeza que os objectivos belgas têm ou terão por efeito distorcer o mercado interno.
Com base no exposto, a Comissão conclui que não dispõe de elementos suficientes que demonstrem que os objectivos belgas de reciclagem e recuperação criam potenciais distorções no mercado interno.
c) Ausência de obstáculos ao cumprimento da directiva por outros Estados-Membros
O objectivo deste critério é avaliar se uma medida nacional impede outros Estados-Membros de respeitar os objectivos da directiva. Conforme sublinhado no ponto b), este poderia ser o caso se um grau elevado de financiamento for oferecido num país, enquanto noutros o nível de financiamento é inferior, e se a capacidade de reciclagem for limitada.
A apreciação das medidas notificadas à luz deste critério deverá ser feita, essencialmente, tendo em conta o parecer dos Estados-Membros cujo cumprimento dos objectivos da directiva possa ser afectado por medidas introduzidas noutros Estados-Membros. A França indicou que a medida notificada podia pôr em perigo o cumprimento das suas obrigações decorrentes da directiva quanto ao vidro.
De acordo com o raciocínio expresso no ponto b), a Comissão não encontrou provas suficientemente claras de que a medida notificada possa prejudicar a possibilidade de este Estado-Membro respeitar as suas obrigações decorrentes da directiva.
d) Ausência de meios arbitrários de discriminação
As medidas da Bélgica são indistintamente aplicáveis a todos os resíduos de embalagens, quer resultantes de produtos nacionais quer importados. A consulta dos outros Estados-Membros não indicou qualquer forma arbitrária de discriminação.
e) Ausência de restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros
Este conceito diz respeito a eventuais restrições das importações de produtos de outros Estados-Membros e à protecção indirecta da produção nacional. Os resíduos de embalagens a que se refere a medida belga são bens abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 28.o a 30.o do Tratado CE, pelo que as medidas adoptadas no domínio da gestão de resíduos podem igualmente, em determinadas circunstâncias, restringir o comércio ou proteger a produção nacional. Neste caso particular, o conteúdo das medidas notificadas pela Bélgica e a respectiva aplicação não parecem permitir a concluir que estas provocam qualquer restrição do comércio.
III. CONCLUSÃO
À luz das informações prestadas pela Bélgica e dos resultados da consulta dos Estados-Membros descrita nas considerações supracitadas, a Comissão conclui que as medidas notificadas pela Bélgica nos termos do n.o 6 do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE devem ser confirmadas, na medida em que se verificou que:
- existe a capacidade de recuperação e reciclagem do material recolhido no âmbito dos objectivos belgas,
- as medidas não conduzem a distorções do mercado interno,
- as medidas não impedem o cumprimento da directiva por outros Estados-Membros,
- as medidas não constituem um meio arbitrário de discriminação,
- as medidas não constituem uma restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros.
Deve, contudo, notar-se que foram relatados sinais de saturação no mercado dos fragmentos de vidro recolhidos. A Bélgica é encorajada a vigiar o mercado do vidro com especial atenção e assegurar-se de que os seus níveis de recolha não excedem a capacidade do mercado do vidro,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As medidas notificadas pela Bélgica que excedem o objectivo máximo de recuperação e reciclagem previsto respectivamente no n.o 1, alíneas a) e b), do artigo 6.o da Directiva 94/62/CE são confirmadas pela presente decisão.
Artigo 2.o
O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 29 de Janeiro de 2003.