Decisão da Comissão
de 7 de Maio de 2002
relativa a um presumível auxílio estatal da Alemanha a favor da empresa RAG AG no âmbito da privatização da empresa Saarbergwerke AG
[notificada com o número C(2002) 1810]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/631/CECA)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, e, nomeadamente, a alínea c) do seu artigo 4.o,
Tendo em conta a Decisão n.o 3632/93/CECA da Comissão, de 28 de Dezembro de 1993, relativa ao regime comunitário das intervenções dos Estados-Membros a favor da indústria do carvão(1),
Após ter notificado os interessados para que apresentassem as suas observações, em conformidade com o disposto no artigo 88.o do Tratado CECA(2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCESSO
(1) Por carta de 13 de Novembro de 1997, a empresa RAG AG (a seguir designada "RAG") comunicou à Comissão, em conformidade com o n.o 1 do artigo 66.o do Tratado CECA, que tencionava adquirir a totalidade do capital social das empresas Saarbergwerke AG e Preussag Anthrazit GmbH.
(2) Por carta de 9 de Março de 1998, a Alemanha, em conformidade com o artigo 67.o do Tratado CECA, comunicou à Comissão o plano de privatização da Saarbergwerke AG mediante venda à RAG por um preço simbólico. Nesta carta, a privatização era caracterizada como parte constituinte de um acordo (a seguir designado "Kohlekompromiss") celebrado em 13 de Março de 1997 entre o governo federal alemão, os governos dos Bundesländer (estados federados) da Nordrhein-Westfalen e do Saarland, a indústria mineira e os sindicatos do sector minas e electricidade.
(3) A Saarbergwerke AG (a seguir designada "Saarbergwerke") era uma empresa estatal com actividade essencialmente nos seguintes domínios: extracção de carvão na Alemanha, produção de coque, produção de energia eléctrica, aquecimento urbano, protecção ambiental, comércio e prestação de serviços (em especial, distribuição e comércio de carvão e transporte e abastecimento de combustível líquido), assim como produção de borracha. A extracção de carvão constituía o domínio de actividade tradicionalmente conhecido como "schwarzer Bereich (sector negro)" da empresa e as restantes actividades constituíam o "weißer Bereich (sector branco)". A Saarbergwerke pertencia em 74 % ao Estado alemão federal e em 26 % ao estado federado do Saarland. A empresa laborava em três minas, cuja produção em 1997 se cifrou num total de 7,3 milhões de tec(3).
(4) O Kohlekompromiss, no qual foram estabelecidas novas orientações para a política do carvão no período até 2005, previa uma diminuição contínua da produção anual, de 47 milhões de tec em 1997 para 42 milhões em 2000 e 30 milhões em 2005. Simultaneamente, o número de minas em actividade deveria passar de 17 para 12. Estes dados de 1997 têm, porém, de ser corrigidos em baixa. A produção de carvão em 2000, sobre a qual a Alemanha informara a Comissão aquando da comunicação do auxílio estatal, poderia quedar-se em cerca de 35 milhões de tec, não ultrapassando 26 milhões em 2005.
(5) O montante total dos auxílios estatais para o período 1997-2005 foi fixado, no Kohlekompromiss, em 68 mil milhões de marcos alemães. Previa-se também uma degressividade das subvenções. A partir dos 10,5 mil milhões de marcos alemães relativos a 1997, foi estabelecido para as subvenções de 2005 um limite máximo de 5,5 mil milhões de marcos alemães. Ademais, a concessão de um montante total de 2,5 mil milhões de marcos alemães foi condicionada à aquisição da Saarbergwerke pela RAG.
(6) Em 3 de Abril de 1998, o governo federal alemão, o governo estadual do Saarland e a RAG celebraram um acordo, nos termos do qual esta última adquiria o total do capital social da Saarbergwerke mediante a compra das acções detidas pelo governo federal e pelo governo do Saarland. O preço de venda foi fixado em 2 marcos alemães, a saber: 1 marco alemão pelas acções do Governo federal e 1 marco alemão pelas do Governo estadual. Foi também acordado que as actividades das empresas no domínio carbonífero seriam fundidas dentro de uma empresa, a saber, a Deutsche Steinkohle AG, inteiramente controlada pela RAG.
(7) Pela sua decisão de 29 de Julho de 1998, a Comissão, em conformidade com o artigo 66.o do Tratado CECA, autorizou a aquisição da Saarbergwerke e da Preussag Anthrazit pela RAG, nos termos da qual a RAG se comprometeu a alienar as operações de importação de carvão desenvolvidas pela Saarbergwerke e a dissociar a venda do carvão extraído na Alemanha da venda do carvão importado(4). Na sua decisão, a Comissão refere expressamente que a mesma só diz respeito à aplicação do artigo 66.o do Tratado CECA, não comprometendo quaisquer decisões da Comissão ao abrigo de outras disposições dos Tratados CE ou CECA, nomeadamente as relativas ao controlo dos auxílios estatais.
(8) A fusão das empresas RAG e Saarbergwerke tornou-se efectiva em 1 de Outubro de 1998. Por razões de ordem contabilística, foi todavia prevista retroactividade a 1 de Janeiro do mesmo ano.
(9) Em 29 de Setembro de 1998, a empresa mineira britânica RJB Mining (actualmente, "UK Coal") pediu ao Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias a anulação da decisão da Comissão, de 29 de Julho de 1998, que autorizava a concentração das empresas RAG, Saarbergwerke e Preussag Anthrazit, porquanto a Comissão, na análise da fusão, não teria verificado se o preço de venda implicaria um auxílio estatal. Segundo a interpretação da RJB Mining, as informações comunicadas à Comissão pela Alemanha permitiam concluir que, na venda da Saarbergwerke, estava implícito um auxílio estatal à RAG, no valor de mil milhões de marcos alemães.
(10) Pelo seu acórdão de 31 de Janeiro de 2001 no Processo T-156/98 (RJB Mining contra Comissão), o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão da Comissão, de 29 de Julho de 1998(5). No parecer do Tribunal, a Comissão absteve-se de apreciar o preço de venda antes de autorizar a fusão e, mais concretamente, absteve-se de investigar em que medida o apoio financeiro eventualmente associado a um preço de venda meramente simbólico poderia ter reforçado o poder financeiro e, por aí mesmo, comercial da RAG. Em 12 e 19 de Abril de 2001, a Alemanha e a RAG apresentaram recurso contra este acórdão(6).
(11) A Comissão encomendou a uma empresa de auditoria económica [...] *(7) um estudo destinado a investigar que efeitos da concentração poderiam ter reforçado o poder financeiro da RAG. Essa empresa de auditoria [...] verificou em especial de que modo as contas da Saarbergwerke tinham sido consolidadas com as da RAG.
II. FACTOS
II.1. Preço de compra
(12) Na carta de 9 de Março de 1998, pela qual comunicou à Comissão a privatização da Saarbergwerke, a Alemanha afirmava que os riscos associados à aquisição da actividade mineira da Saarbergwerke explicariam a venda da empresa por um preço simbólico. Segundo as informações deste Estado-Membro, o Kohlekompromiss obrigava o governo alemão unicamente a subvencionar a actividade carbonífera até 2005. Do mesmo modo, criaria grande insegurança para o futuro da indústria do carvão o facto de expirarem a 23 de Julho de 2002 o Tratado CECA e o regime de auxílios estatais a esta indústria, no âmbito da Decisão n.o 3632/93/CECA. O preço da transacção resultaria pois, em grande parte, das imponderabilidades de futuras decisões políticas, e bem assim dos planos, quer estatais quer comunitários, relativos ao futuro da indústria alemã do carvão.
(13) A Alemanha sublinhou também os consideráveis riscos associados à flutuação dos preços do carvão no mercado mundial, tanto mais que estes funcionavam como base de referência para o cálculo das subvenções por tonelada de carvão. Cada descida dos preços no mercado internacional, não compensada por uma subida da produtividade, provocava um aumento das subvenções. Como, por outro lado, tinham sido estabelecidos no Kohlekompromiss limites máximos para os auxílios anuais possíveis por parte do Estado alemão, um recuo dos preços do carvão no mercado mundial implicava necessariamente que a empresa tivesse de reduzir a sua produção, pois já não poderia cobrir os prejuízos por meio do auxílio estatal. Atendendo ao facto de que ajustar a produção seria difícil a curto prazo, diminuí-la conduziria igualmente ao aumento dos custos de produção.
(14) A Alemanha apontou também diversas obrigações impostas à RAG com a compra da Saarbergwerke. Com efeito, a empresa teria de cobrir as perdas no domínio do carvão até 2000 e, entre 2001 e 2005, transferir anualmente um montante de 200 milhões de marcos alemães do "sector branco" para o "sector negro". De qualquer modo, esta obrigação estabelecida pelo Kohlekompromiss era já válida para as actividades carboníferas e não-carboníferas da RAG anteriores ao mesmo. Portanto, não tinha sido contraída devido à fusão nem dependia dela. Até 1997, as empresas carboníferas alemãs eram obrigadas a afectar 75 % dos lucros obtidos nos "sectores brancos" à cobertura das perdas na actividade mineira. Além disso, a RAG estava sujeita a outras obrigações - relativas, nomeadamente, ao sustento do "sector branco" da Saarbergwerke e à integração da sua própria política ambiental nesta última -, o que, segundo os elementos fornecidos pela Alemanha, limitava a autonomia económica da empresa.
(15) Por todos estes factores, teria sido difícil encontrar quem comprasse a Saarbergwerke. A este respeito, a Alemanha sublinhou, sobretudo na sua carta de 15 de Abril de 1998, que se tinha procurado comprador desde 1991.
II.2. Carta de notificação de 4 de Fevereiro de 2000
(16) As informações que a Alemanha, pela carta datada de 30 de Junho de 1998, comunicou à Comissão no âmbito da fusão incluíam também elementos de um relatório sobre o conceito de consolidação para a Saarbergwerke. Este relatório fora elaborado em Janeiro de 1996 por Roland Berger & Partner, a mando do Governo federal alemão, que era o accionista maioritário (Mehrheitsgesellschafterin) da Saarbergwerke.
(17) Por carta de 10 de Julho de 1998, a Alemanha transmitiu à Comissão elementos de uma avaliação efectuada em Março de 1996 por Roland Berger & Partner, com soluções empresariais para a indústria carbonífera alemã, bem como um breve relatório de 9 de Julho de 1998 sobre a actualização dos valores contabilísticos relativos à Saarbergwerke. Este relatório fora encomendado pelo Governo federal alemão a [...], visto a Comissão, no âmbito da análise da fusão, ter pedido informações complementares.
(18) Os dados fornecidos pela Alemanha à Comissão não continham valores relativos ao "sector branco". Na sua acção perante o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias(8), a VASA Energy GmbH & Co KG apresentou partes do relatório elaborado por Roland Berger & Partner em Janeiro de 1996, não comunicadas à Comissão pela Alemanha e nas quais os relatores cifram o valor do "sector branco" em cerca de mil milhões de marcos alemães.
(19) No relatório de 9 de Julho de 1998 sobre a actualização dos valores relativos à Saarbergwerke, os consultores [...] afirmam que o valor da actividade mineira é inquantificavelmente negativo, devido à falta de competitividade no sector. O relatório aponta, além disso, riscos políticos não quantificáveis: a partir de 2002, no âmbito da expiração do Tratado CECA; a partir de 2005, devido a eventual incumprimento, por parte da Alemanha, das obrigações políticas em relação ao montante e à duração das subvenções a pagar desde então.
(20) Tendo em conta as informações disponíveis, a Comissão considera que diversos elementos permitem presumir a ocorrência de um auxílio estatal não notificado, no montante de mil milhões de marcos alemães, em consequência da privatização da Saarbergwerke. Ao abrigo do artigo 88.o do Tratado CECA, a Comissão, por carta de 4 de Fevereiro de 2000, convidou a Alemanha a prestar informações circunstanciadas, nomeadamente uma avaliação exaustiva da situação económica, comercial e financeira da Saarbergwerke, bem como uma estimativa dos riscos associados à aquisição da empresa. Esta carta foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Na mesma ocasião, a Comissão convidou também as partes interessadas a apresentarem as suas observações(9).
(21) Na sua carta, a Comissão indicou que iria verificar, com base na alínea c) do artigo 4.o do Tratado CECA, com base nas três decisões [98/687/CECA(10), 1999/270/CECA(11) e 1999/299/CECA(12)] já tomadas para os anos de 1997, 1998 e 1999 em conformidade com a Decisão n.o 3632/93/CECA, e ainda com base na notificação para o ano de 2000, se, em sua opinião, a venda da Saarbergwerke tinha implicado um auxílio não notificado à indústria do carvão. Se, na sequência da recepção e da análise da resposta da República Federal da Alemanha, viesse a concluir que a alienação da Saarbergwerke AG tinha implicado um auxílio não notificado a favor do "sector branco", a Comissão examinaria o caso em função do disposto no Tratado que institui a Comunidade Europeia sobre os auxílios estatais.
III. OBSERVAÇÕES DO GOVERNO ALEMÃO
(22) Por carta datada de 8 de Maio de 2000, a Alemanha comunicou as informações requeridas pela Comissão na sua carta de notificação, bem como a sua posição acerca do preço simbólico que a RAG tinha pago pela aquisição da Saarbergwerke. Juntou também documentação variada e uma peritagem do [...], de 2 de Maio de 2000, com uma avaliação da situação da Saarbergwerke baseada nos cash flows descontados e diversos cenários para a alienação e a liquidação das actividades da empresa (o cenário de liquidação incidia especialmente nas actividades carboníferas da Saarbergwerke, que envolveriam um risco muito elevado, devendo pois ser alvo de encerramento). A documentação incluía um parecer de [...], de 29 de Fevereiro de 2000, com uma avaliação da situação da Saarbergwerke pelo Ertragswertmethode (método do lucro capitalizado), uma peritagem de 29 de Abril de 2000 acerca do modus operandi utilizado no apuramento do valor global da Saarbergwerke e uma comunicação de Roland Berger & Partner, de 14 de Abril de 2000, na qual uma vez mais eram explicados os cenários e posições constantes do seu relatório de Janeiro de 1996, com destaque para a irrelevância do montante de mil milhões de marcos alemães aí referido.
(23) Na opinião do governo alemão, a privatização da Saarbergwerke, mediante venda à RAG pelo preço de 2 marcos alemães, não comportava qualquer elemento de auxílio estatal. Pelo contrário, a alienação destas empresas sobrecarregadas de riscos económicos consideráveis, "wie es steht und liegt", ou seja, sem medidas prévias de consolidação financeira, constituía uma solução economicamente óptima para a administração pública. Por conseguinte, os proprietários da Saarbergwerke (o Governo federal alemão e o Governo estadual do Saarland) tinham agido como vendedores com perspectiva de mercado e orientados para a optimização do produto da transacção.
(24) As peritagens encomendadas pela Alemanha a [...] confirmam um valor globalmente negativo da Saarbergwerke à altura da privatização. [...] calculou para a totalidade da empresa um valor negativo de [...] milhões de marcos alemães, devido ao défice estrutural da actividade mineira. A liquidação da actividade mineira não representava, de resto, uma solução concebível, pois os correspondentes custos, avaliados pelo [...] no montante total negativo de [...] mil milhões de marcos alemães, absorveriam largamente a receita expectável da venda do "sector branco". Um desmembramento da Saarbergwerke mediante a alienação das diversas componentes da empresa tampouco se saldaria por um valor positivo, porquanto a actividade carbonífera, em si, seria inalienável. A desagregação das actividades no domínio da energia, sobretudo, teria conduzido a um "vernichtung der wirtschaftlichen werte" (aniquilamento do valor económico) destas actividades. A argumentação do Governo alemão apoiava-se na estreita interconexão económica das diversas componentes da empresa, com destaque para a conexão entre as actividades nos domínios da electricidade e do carvão.
(25) A Alemanha defendeu o ponto de vista de que, com a venda da totalidade da Saarbergwerke à RAG pelo preço de 2 marcos alemães, tinha escolhido a solução economicamente mais razoável.
IV. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(26) Após a publicação, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, da carta de notificação à Alemanha, deram entrada na Comissão duas observações de terceiros. A Representação Permanente do Reino Unido junto da União Europeia enviou à Comissão uma carta com data de 5 de Maio de 2000, na qual o Reino Unido apoiava integralmente a análise efectuada pela Comissão na sua carta de notificação.
(27) De modo idêntico, a empresa RJB Mining (actualmente, "UK Coal") expôs a sua posição, mediante carta datada de 5 de Maio de 2000. Na opinião desta empresa, as condições da fusão entre a RAG e a Saarbergwerke não eram transparentes, sobretudo no respeitante à fixação do preço de venda. Um desmembramento da empresa e uma venda em separado das suas componentes individuais teria até permitido alcançar, no âmbito de um concurso, um preço superior ao preço simbólico pago pela RAG.
V. APRECIAÇÃO
(28) A fim de determinar se, na fusão RAG/Saarbergwerke, estava implícito um auxílio estatal, a Comissão começou por investigar como teria agido uma empresa privada com perspectiva de mercado. Com base neste critério, pode-se julgar se o governo federal alemão e o governo estadual do Saarland, na venda da Saarbergwerke pelo preço de 2 marcos alemães, renunciaram a uma parte da receita que, vendendo a totalidade da empresa, poderiam ter conseguido. Seguidamente, a Comissão analisou se, conforme referem os considerandos 55 a 59, a venda dos sectores branco e negro, independentemente da cotação total da empresa, significava um auxílio do primeiro sector (cujo valor era positivo) ao segundo (cujo valor era negativo).
V.1. Valor do sector negro
(29) Para este sector, a Alemanha, que se apoia principalmente no relatório de [...], chegou a um valor de continuação (Fortführungswert) negativo de [...] milhões de marcos alemães e a um valor de liquidação (Liquidationswert) igualmente negativo de [...] milhões de marcos alemães. Na opinião do Estado alemão, a venda da totalidade da empresa à RAG pelo preço de 2 marcos alemães representou portanto uma medida economicamente bastante sensata. Para a totalidade das actividades da Saarbergwerke, o [...] chegou a um valor negativo de [...] milhões de marcos alemães, pelo qual é responsável a actividade carbonífera ([...] milhões de marcos alemães para o sector negro e [...] milhões de marcos alemães para o sector branco).
(30) O sector mineiro da Saarbergwerke compreendia em 1997 três minas de extracção de carvão (Ensdorf, Warndt/Luisenthal e Göttelborn/Reden) e uma coqueria (Fürstenhausen) em Völklingen, que todavia encerrou a sua actividade em Junho de 1997, no âmbito da fusão entre a Saarbergwerke e a RAG. Em 1997, a actividade das minas de Ensdorf, Warndt/Luisenthal e Göttelborn/Reden montou, respectivamente, a 2,8 milhões, 2,4 milhões e 2,1 milhões de tec. Neste sector trabalhavam 12697 do total de 18000 empregados da Saarbergwerke.
(31) Na sua Decisão n.o 1999/270/CECA, relativa às medidas tomadas pela Alemanha no âmbito do Kohlekompromiss, a Comissão declarou que a reestruturação das unidades de produção da Saarbergwerke conduziria a uma redução da produção e principalmente ao encerramento total da mina Göttelborn/Reden em 2000, uma medida ditada por problemas geológicos consideráveis que impossibilitavam a continuação da actividade nesta mina.
(32) Na mina Warndt/Luisenthal, os custos de produção em 1998, segundo os dados que a Alemanha forneceu no âmbito da sua comunicação relativa aos auxílios estatais para a indústria carbonífera, ascenderam a [...] marcos alemães/tec, contra um preço médio de 71 marcos alemães/tec calculado pela Alemanha para a venda do carvão no mesmo ano (ou seja, os custos de produção foram [...] superiores ao preço de venda do carvão). A mina de Ensdorf destacava-se como a menos deficitária na Alemanha e apresentava em 1998 custos de produção no montante de [...] marcos alemães/tec, um valor ainda superior a [...] o preço de venda do carvão.
(33) No momento da privatização da Saarbergwerke, as minas de Ensdorf e Warndt/Luisenthal recebiam auxílios ao funcionamento, autorizados pela Comissão, nomeadamente pela Decisão 98/687/CECA. Com base nas informações comunicadas pela Alemanha, a Comissão partiu do princípio de que ambas estas minas, mediante uma diminuição dos seus custos de produção, estavam em situação de alcançar novos progressos em termos de eficácia económica e, por conseguinte, cumpririam as condições enunciadas no artigo 3.o da Decisão 3632/93/CECA.
(34) Nos termos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 9 de Setembro de 1999 no Processo T-110/98 (RJB Mining contra Comissão)(13), o artigo 3.o da Decisão 3632/93/CECA não exige que "a empresa beneficiária de um auxílio ao funcionamento se encontre, no termo de um período predeterminado, em situação de viabilidade. Só impõe, com efeito, 'aumentar' a viabilidade económica. [...] Esta fórmula maleável explica-se pelos dados económicos em que se funda o regime dos auxílios de Estado a favor da indústria hulhífera comunitária, isto é, a falta estrutural de competitividade a que esta indústria se encontra confrontada pelo facto de a maior parte das suas empresas continuarem a não ser competitivas face às importações provenientes de países terceiros. [...] De onde se conclui que o aumento da viabilidade económica de uma dada empresa se reconduz necessariamente a uma diminuição de grau da sua não rentabilidade e da sua não competitividade.".
(35) Mesmo que estas minas alcancem progressos na sua viabilidade económica e estejam mais próximas de cumprir as condições relativas à concessão de auxílios ao funcionamento na acepção do artigo 3.o da Decisão 3632/93/CECA, persistem as suas escassas perspectivas de atingir o limiar da viabilidade económica. A Decisão 1999/270/CECA da Comissão constatava, além disso, que "uma redução significativa dos auxílios só pode ser atingida mediante medidas de redução da actividade". Com efeito, "apesar de se registar uma ligeira diminuição dos custos de produção médios na indústria do carvão alemã, tendo em conta o n.o 3 do artigo 3.o da Decisão 3632/CECA, os custos de produção expressos a preços constantes de 1992 continuam a ser elevados, dado que, no ano 2002, deverão equivaler ainda a [...] marcos alemães/tec em comparação com [...] marcos alemães/tec registados em 1992".
(36) Dados os problemas geológicos nas jazidas carboníferas da Alemanha e os custos de produção associados à sua exploração, torna-se evidente que o carvão obtido por estas unidades não está (nem tampouco estará futuramente) em condições de concorrer com o carvão importado de países terceiros. Mau grado um processo profundo de reestruturação, modernização e racionalização da indústria carbonífera, tendo em vista um aumento da competitividade, a produção alemã de carvão é e mantém-se não-competitiva em relação às importações provenientes de países terceiros, mesmo com um aumento notável da produtividade, um encerramento progressivo das instalações de produção deficitárias e uma redução drástica do pessoal no sector.
(37) A evolução no sector carbonífero ao longo dos anos que se seguiram à fusão RAG/Saarbergwerke confirma esta análise. Embora no Kohlekompromiss se previsse para 2002 uma produção de 37 milhões de tec, as medidas adoptadas para reduzir a actividade, em conexão com a crónica falta de competitividade do sector, deveriam colocar a produção alemã de carvão abaixo de 29 milhões de tec em 2002. A quantidade calculada para 2000 (35 milhões de tec) é já inferior à prevista no Kohlekompromiss para 2002.
(38) Na sua comunicação de 22 de Novembro de 2000 sobre os auxílios à indústria do carvão para 2000, a Alemanha tinha já declarado que eram necessárias mais medidas de redução da actividade, associadas a encerramentos adicionais. Na sua Decisão 2001/361/CECA(14), a Comissão salientou que estas reduções de capacidade se inscreviam na continuidade de importantes medidas de reestruturação, racionalização, modernização e redução de actividade já realizadas desde a aplicação do Kohlekompromiss de 1997.
(39) O estudo realizado para a Comissão pela [...] confirma que a aquisição do sector carbonífero da Saarbergwerke representava um elevado risco para a RAG. Tal risco dizia especialmente respeito à diminuição contínua dos auxílios, cujos montantes estão definidos no Kohlekompromiss, às incertezas para o período posterior a 2005, porquanto o Kohlekompromiss expira no final desse ano, ao facto de os auxílios estatais para a indústria do carvão terem de ser aprovados pela Comissão, à incerteza relacionada com os preços do carvão no mercado mundial e à dificuldade de ajustar o volume de produção de modo a tornar possível uma utilização óptima dos auxílios estatais. O estudo da [...] concluiu que estes riscos eram efectivamente difíceis de quantificar, mas que os seus efeitos para a RAG seriam muito provavelmente negativos, visto que esta empresa, através da compra da Saarbergwerke, tinha assumido riscos consideráveis sem contrapartida discernível. O próprio facto de expirarem em 23 de Julho de 2002 o Tratado CECA e o regime de auxílios estatais para a indústria do carvão, no âmbito da Decisão 3632/93/CECA, era de considerar, no momento da fusão, como um risco suplementar para a RAG.
(40) A este respeito, a Comissão refere que a avaliação do sector carbonífero pelo [...] parte da hipótese de que, a partir de 2005, ou seja, depois de expirar o Kohlekompromiss, deixará de ser explorado carvão na Alemanha. Existem, pois, dúvidas consideráveis quanto ao futuro deste ramo na Alemanha a partir de 2005.
(41) Apesar de todas as dificuldades em determinar com precisão o valor do sector do carvão, conclui-se destas intervenções que o sector em causa, independentemente das subvenções pagas anualmente pela Alemanha para cobrir os prejuízos, acusa um valor negativo. A falta de perspectivas de competitividade no momento da fusão confirmou-se nos anos que se seguiram. Pode, pois, concluir-se que é realista o valor de continuação avaliado pelo [...] no montante negativo de [...] milhões de marcos alemães.
V.2. Valor do sector branco
(42) A produção de energia eléctrica tem, segundo o [...], um valor negativo de [...] milhões de marcos alemães, resultante de duas hipóteses: por um lado, o sector está estreitamente associado à indústria carbonífera do Saarland; por outro, esta indústria será liquidada a partir de 2005. Atendendo à estreita interligação da indústria carbonífera com a produção de energia eléctrica, o valor desta última depende fortemente da disponibilidade do carvão extraído no Saarland. No momento da venda da Saarbergwerke, o Estado alemão comprometeu-se unicamente a cobrir os prejuízos da indústria carbonífera até 2005. Dado que não existe nenhuma garantia para a concessão de auxílios a partir desse prazo e que a indústria carbonífera alemã sofre de falta crónica de competitividade, não se pode, segundo o [...], excluir que a indústria carbonífera pura e simplesmente desapareça a partir de 2005. O desaparecimento da indústria alemã do carvão forçaria as centrais a importar o mineral, o que, segundo os dados fornecidos pela Alemanha, causaria custos suplementares consideráveis, principalmente para o transporte a partir dos centros de transbordo.
(43) O hipotético desaparecimento da indústria carbonífera a partir de 2005 conduziria a uma neutralização total do valor da produção de energia eléctrica. Mas se, a partir de 2005, houver disponibilidade de carvão produzido na Alemanha, o [...] calcula para a produção de energia eléctrica o valor positivo de [...] milhões de marcos alemães.
(44) As restantes actividades do sector branco, para além da produção de energia eléctrica, foram estimadas pelo [...] nos seguintes montantes: a) aquecimento urbano: [...], [...] milhões de marcos alemães; b) protecção ambiental: [...], [...] milhões de marcos alemães; c) comércio e prestação de serviços: [...], [...] milhões de marcos alemães; d) borracha: [...], [...] milhões de marcos alemães.
(45) A [...] analisou, por um lado, o desempenho das actividades do sector branco e, por outro, os resultados da venda de determinados segmentos do sector a seguir à fusão. A rendibilidade calculada para estas actividades entre 1992 e 1996 era ínfima (cerca de [...] %). Portanto, nada indica que as actividades do sector branco da Saarbergwerke tivessem representado para a RAG um valor acrescentado. Por sua vez, a venda de determinados domínios de actividade a seguir à concentração estava patentemente associada a perdas no montante de [...] milhões de marcos alemães.
(46) Com base nestas intervenções, o valor global do sector branco é de estimar como ligeiramente positivo. Da análise da [...] resulta realista o valor que o [...], atendendo à hipótese do futuro da indústria carbonífera a partir de 2005 e do efeito no valor da produção de electricidade, estabeleceu entre [...] milhões de marcos alemães e [...] milhões de marcos alemães.
V.3. Venda da empresa
(47) A argumentação da Alemanha na sua comunicação escrita de 8 de Maio de 2000 tem por base a hipótese de que só foi considerada uma alienação da Saarbergwerke na totalidade e de que este pacote tinha um valor negativo. O valor positivo de alguns segmentos do sector branco não lograria contrabalançar o valor, acentuadamente negativo, quer de continuação quer de liquidação do sector negro. Perante o crónico défice do sector carbonífero da Saarbergwerke, a venda da empresa por 2 marcos alemães "wie es steht und liegt" ("tal qual se encontra") representava para a Alemanha a melhor solução possível.
(48) A Alemanha aponta que um desmembramento da Saarbergwerke, mediante venda das suas diversas componentes, não teria conduzido a um valor positivo.
(49) Acresce que os diversos domínios de actividade no interior do grupo Saarbergwerke não estavam estruturalmente separados, pelo que a liquidação de um ou mais domínios deficitários com valor residual negativo - principalmente a actividade carbonífera - teria de ser compensada através do valor positivo resultante da venda de outros domínios. A liquidação da actividade carbonífera, cujo valor negativo é calculado pelo [...] em cerca de [...] mil milhões de marcos alemães, teria pois absorvido largamente as receitas obtidas com a venda dos domínios rentáveis.
(50) A análise da contabilidade da RAG confirma que a aquisição da Saarbergwerke não conduziu a um valor positivo. Pelo contrário, no final da operação, regista-se um resultado negativo de [...] milhões de marcos alemães, devido principalmente a rectificações contabilísticas depois da fusão. Algumas dessas rectificações deveriam ter sido efectuadas pela Saarbergwerke, segundo os critérios contabilísticos normais, antes da fusão. Outras foram justificadas pelo facto de a Saarbergwerke aplicar critérios contabilísticos diferentes dos da RAG. A [...] opina que algumas destas rectificações foram sobrestimadas, embora não ultrapassassem [...] milhões de marcos alemães. A [...] conclui que a compra da Saarbergwerke não logrou produzir qualquer valor positivo para a RAG em 1998.
V.4. O alegado valor de mil milhões de marcos alemães
(51) Segundo o relatório de Roland Berger & Partner de Março 1996, o valor do sector branco pode ser calculado em cerca de mil milhões de marcos alemães. No entanto, este relatório não foi elaborado como avaliação no âmbito de uma privatização da Saarbergwerke. Na sua comunicação de 8 de Maio de 2000, a Alemanha indica que aquele montante se baseou na hipótese de serem aplicadas as medidas de reestruturação supostamente necessárias, o que, com a privatização da empresa, não aconteceu. O valor de mil milhões de marcos alemães não decorria portanto de uma avaliação da empresa "tal qual se encontrava", mas antes antecipava já as medidas de reestruturação assumidas como necessárias por Roland Berger & Partner. Tratava-se, pois, de um "valor de reestruturação".
(52) O valor calculado para o sector branco por Roland Berger & Partner no seu relatório de Março 1996 não foi, aliás, confirmado em nenhum outro relatório, quer de [...], de [...] ou do estudo encomendado pela Comissão à [...].
(53) A carta de notificação da Comissão de 4 de Fevereiro de 2000, segundo a qual, com a privatização da Saarbergwerke, poderia estar em jogo um auxílio estatal de mil milhões de marcos alemães, apoiou-se sobretudo no facto de que todas medidas previstas no Kohlekompromiss, com destaque para a fusão das actividades carboníferas da Saarbergwerke e da Preussag Anthrazit no seio da RAG, visavam, por um lado, uma racionalização inter-regional e, por outro, uma aplicação socialmente compatível do processo de readaptação, a fim de viabilizar a exploração mineira para além de 2005.
(54) Importa, porém, reconhecer que a reestruturação da indústria do carvão depois da privatização da Saarbergwerke em 1998 não conduziu a uma melhoria sensível da eficiência económica deste sector. Os esforços de reestruturação que conduziram a encerramentos de minas e reduções da produção consideravelmente superiores ao previsto no Kohlekompromiss, não possibilitaram corrigir a falta de competitividade do sector. Nestas condições, é bastante questionável a sobrevivência a longo prazo da indústria carbonífera do Saarland.
V.5. Apreciação da venda segundo as normas da Comissão para as vendas de empresas agrupadas ("Cluster-sales")
(55) Conforme se expôs nos considerandos 20 e 21, a Comissão entendeu que a venda por 2 marcos alemães poderia representar um auxílio estatal, visto que incluía bens com valor possivelmente positivo. Mesmo quando se justifica o baixo preço obtido com a venda da totalidade dos domínios de actividade, a Comissão, nos casos em que as autoridades exigem que domínios de actividade separados sejam vendidos em conjunto, parte normalmente do princípio de que a venda não é isenta de condições e, por isso, pode envolver auxílio estatal. Sobretudo quando têm de ser vendidos em conjunto um domínio de actividade com valor negativo e um outro com valor positivo, pode admitir-se que a venda representa um auxílio estatal para o primeiro - tal como numa venda separada deste domínio de actividade por um preço negativo.
(56) Um exemplo desta estratégia é a carta da Comissão de 8 de Dezembro de 1992 à Alemanha [SG(92)D/17613], segundo a qual, quando as empresas desta natureza não se desenvolveram historicamente em conjunto, a Comissão não pode defender a ideia de que uma concentração artificial corresponde à exigência de as ofertas não serem condicionadas. Foi o que aconteceu, nomeadamente, com a venda do Lintra-Gruppe (auxílio N 49/95)(15). Uma tal ideia justifica-se sobretudo através de uma referência ao comportamento presumível de um investidor privado em situação idêntica, que mais depressa dissolve uma empresa com valor negativo do que renuncia ao produto da venda de uma empresa com valor positivo.
(57) A Comissão verificou se esta argumentação também era válida no caso da Saarbergwerke, e comprovou (considerando 49) que um investidor com perspectiva de mercado, em situação idêntica à dos proprietários da Saarbergwerke, não teria qualquer possibilidade de evitar que o valor positivo do sector branco fosse anulado pelo valor negativo do sector negro, porquanto a actividade carbonífera da Saarbergwerke não estava constituída como pessoa colectiva separada. Conforme demonstra a estrutura da empresa, a actividade carbonífera pertencia à "Holdinggesellschaft" (sociedade de participação financeira) Saarbergwerke AG.
(58) De qualquer modo, nada disto constitui, na opinião da Comissão, uma análise inteiramente conclusiva. Dada a fraca rendibilidade e o enorme passivo potencial do sector negro, cuja sobrevivência depende totalmente dos auxílios estatais, parece questionável que um investidor com perspectiva de mercado admitisse que um activo com valor positivo considerável ficasse tão desprotegido. Sem mais nenhum critério, o princípio do investidor com perspectiva de mercado não pode ser invocado.
(59) Por outro lado, o Governo alemão revelou também que, entre os diversos domínios de actividade da Saarbergwerke, e principalmente entre o sector do carvão e o da produção de electricidade, há laços históricos e comerciais, mesmo que se deva reconhecer que, na produção de electricidade, o carvão alemão é cada vez mais substituído por carvão importado (de 1992 a 1998, a produção de carvão alemão desceu de 72 milhões de tec para 47 milhões, tendência que prossegue, pois o valor para 2000 é inferior a 35 milhões de tec). Pelo menos aquando da concentração de 1998, havia entre os diversos domínios de actividade da Saarbergwerke uma ligação incontestável, que, com uma substituição a curto prazo do carvão nacional por carvão importado, poderia ter causado problemas. Dadas todas estas circunstâncias, a Comissão concluiu que a argumentação a favor da venda de empresas agrupadas ("Cluster-sales") não poderia ser defendida no caso vertente. Assinala todavia que, no caso da venda de empresas agrupadas mais bem caracterizadas (sobretudo quando os sectores de actividade não dispõem de nenhuns laços históricos e comerciais e constituem entidades separadas), continuará a utilizar este argumento do modo descrito nos considerandos 55 e 56.
VI. CONCLUSÃO
(60) A privatização da Saarbergwerke mediante venda à RAG pelo preço de 2 marcos alemães não comporta nenhum elemento de auxílio. Atendendo aos avultados riscos económicos, a venda da empresa "tal qual se encontrava", ou seja, sem medidas prévias de consolidação financeira, foi uma acção na qual a administração pública agiu como vendedor com perspectiva de mercado e orientado para a optimização do produto da transacção.
(61) A ausência de valor positivo da Saarbergwerke está associada ao sector carbonífero, que se destaca por um défice crónico e um futuro assaz inseguro. A ausência de valor positivo é confirmada por três relatórios, um dos quais encomendado pela Comissão a uma empresa de auditoria económica.
(62) Segundo o relatório de [...], o valor de continuação da Saarbergwerke é estimável no montante negativo de [...] milhões de marcos alemães, a saber: um valor negativo de [...] milhões de marcos alemães para o sector negro e um valor positivo de [...] milhões de marcos alemães para o sector branco,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A privatização da empresa Saarbergwerke AG mediante venda à empresa RAG AG pelo preço de 2 marcos alemães não comporta nenhum auxílio estatal.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 7 de Maio de 2002.