DECISÃO DA COMISSÃO
de 2 de Março de 2005
relativa ao regime de auxílios executado pela Itália para a reestruturação dos organismos de formação profissional
[notificada com o número C(2005) 429]
(O texto em língua italiana é o único que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2006/225/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Tendo em conta a Decisão C(2003) 793 final (1), através da qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, relativamente ao auxílio C22/2003 (ex NN168/2002),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 27 de Maio de 2002, registada em 31 de Maio de 2002 (A/14263), a Comissão recebeu uma denúncia referente à Deliberação n.o 57-5400 do Executivo Regional da Região do Piemonte, de 25 de Fevereiro de 2002.
(2)
Foi endereçado às autoridades italianas um pedido de informações por carta D/55115 de 13 de Setembro de 2002. O autor da denúncia, que foi informado do seguimento dado à mesma por carta da Comissão D/55127, de 16 de Setembro de 2002, apresentou informações adicionais por carta A/38090 de 5 de Novembro de 2002.
(3)
As autoridades italianas responderam por carta n.o 12998, de 24 de Outubro de 2002, registada em 8 de Novembro de 2002 (A/38204).
(4)
Por carta de 21 de Março de 2003 (SG(2003)D/229057), a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, relativamente ao regime de auxílios em causa, que foi aplicado não só na Região do Piemonte, mas em quase todo o território deste Estado-Membro.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações.
(6)
Por carta de 6 de Junho de 2003 (A/33954), a Comissão recebeu observações de terceiros interessados. Tais observações foram comunicadas à Itália por carta D/55630 de 4 de Setembro de 2003. Por carta A/37007, de 10 de Outubro de 2003, a Itália solicitou a prorrogação do prazo de resposta. Por carta A/37736 de 11 de Novembro de 2003, a Itália apresentou os seus comentários.
(7)
Na sequência de uma reunião entre as autoridades italianas e os serviços da Comissão, realizada em 16 de Abril de 2003, a Itália transmitiu as suas observações ao início do procedimento por carta A/34148 de 13 de Junho de 2003.
(8)
Por carta de 18 de Dezembro de 2003 (D/58151), a Comissão solicitou à Itália a apresentação de informações adicionais.
(9)
As autoridades italianas, por carta A/31204 de 19 de Fevereiro de 2004, solicitaram a prorrogação do prazo, que foi concedido pela Comissão por carta D/51435, de 26 de Fevereiro de 2004, e forneceram os elementos solicitados através das cartas A/32487 de 7 de Abril de 2004 e A/32628 de 14 de Abril de 2004.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(10)
De acordo com o autor da denúncia, teriam sido concedidos auxílios ilegais a alguns organismos da formação profissional que exercem actividade no território da Região do Piemonte, ao abrigo da Deliberação n.o 57-5400 do Executivo Regional da Região de Piemonte, de 25 de Fevereiro de 2002, que teria sido executada em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(11)
Todavia, da documentação anexa à resposta das autoridades italianas ao pedido de informações adicionais da Comissão (A/38204) resulta imediatamente que a Deliberação n.o 57-5400 de 2002, que está na origem da denúncia, constitui a norma de aplicação à Região do Piemonte do Decreto Ministerial n.o 173/2001 (a seguir denominado DM n.o 173/2001), nomeadamente, do subprograma A - «Subsídios para pagamento de encargos anteriores».
(12)
O auxílio concedido com base no subprograma acima referido destina-se principalmente ao reembolso das dívidas dos organismos de formação, relativas a custos financeiros e salariais anteriores, e foi concedido sob a forma de subvenções a fundo perdido. Podem beneficiar do auxílio organismos de formação profissional, constituídos sob várias formas, com ou sem fins lucrativos, sem exclusão das grandes empresas.
(13)
O DM n.o 173/2001 prevê igualmente os seguintes subprogramas:
a)
«Incentivos à saída voluntária de pessoal»;
b)
«Adaptação de edifícios e equipamento às normas de segurança obrigatórias e para a melhoria do acesso das pessoas com deficiência»;
c)
«Adequação dos sistemas informáticos»;
d)
«Formação de formadores, para cumprimento dos requisitos de acreditação»
(14)
As autoridades italianas confirmaram, na sua carta A/38204, de 8 de Novembro de 2002, que o auxílio em questão foi concedido através de fundos nacionais, no montante global de 180 mil milhões de liras (cerca de 93 milhões de euros), disponibilizados e distribuídos entre as regiões italianas pelo Decreto Ministerial n.o 173/2001, que é a norma de aplicação da Lei n.o 388 de 23 de Dezembro de 2000, que estabelece «Disposições para a formação do balanço anual e plurianual do Estado (Lei do Orçamento de 2001)» (a seguir denominada Lei n.o 388/2000), a qual prevê no n.o 9 do artigo 118.o a reestruturação dos organismos de formação profissional com vista à sua acreditação.
(15)
Através da carta citada no ponto 14, as autoridades italianas confirmaram que não consideram a medida como um auxílio estatal, visto que, segundo a sua opinião, se destina a apoiar actividades não comerciais de interesse geral.
(16)
Além disso, a Itália defendeu que o sistema de acreditação a adoptar foi, pelo menos de facto, associado à reestruturação dos organismos de formação, mediante o acordo entre o Estado e as regiões de Maio de 2000, com base no artigo 17.o da Lei n.o 196 de 24 de Junho de 1997, que estabelece «Normas em matéria de promoção do emprego» (a seguir denominada Lei n.o 196/97). Esta posição foi confirmada no n.o 9 do artigo 118.o da Lei n.o 388/2000, a que foi dada execução através do DM 173/2001.
(17)
Segundo a Itália, a subvenção dos organismos de formação destinava-se a eliminar as carências organizativas dos beneficiários, eventualmente susceptíveis de comprometer o êxito do processo de acreditação. Com efeito, a partir de Julho de 2003, em princípio só os organismos de formação acreditados é que foram autorizados a realizar actividades de formação financiadas com recursos públicos.
(18)
Por outro lado, os organismos de formação podiam já fornecer um tipo de formação «privada» - isto é, a prestação de serviços de formação comerciais numa base concorrencial - desde 1997, na sequência da evolução do quadro legislativo nacional nesta matéria (nomeadamente o chamado «pacote Treu»; a Lei n.o 144 de 17 de Maio de 1999, que estabelece «Medidas em matéria de investimentos, delegação ao Governo para a reorganização dos incentivos ao emprego e da legislação que regula a actividade do INAIL, assim como disposições para a reorganização dos organismos de segurança social» e o acordo entre o Estado e as regiões de Março de 2000) e em numerosos casos prestaram efectivamente este tipo de serviço.
(19)
Contudo, segundo a Itália, a medida em exame não teria dado origem a uma vantagem concorrencial, na medida em que se destina a conservar a experiência e o saber-fazer dos organismos «históricos» (a existência de convenções por um período mínimo de 3 a 5 anos com os organismos públicos financiadores é, por exemplo, uma das condições requeridas para beneficiar dos auxílios) e era necessária naquela fase para permitir que estes organismos cumprissem as condições estabelecidas para a acreditação, por forma a poderem continuar a actividade de formação num mercado liberalizado. Além disso, estes organismos, que na maior parte dos casos exercem a sua actividade a nível local (sub-regional), não teriam capacidade para afectar as trocas comerciais.
(20)
No que se refere à execução da medida em exame a nível nacional, segundo as informações transmitidas pela Itália, as regiões Friuli Venezia Giulia, Sicília e Campânia, não deram execução ao regime; a Sardenha e a Província Autónoma de Trento, deram execução à medida com base no Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis (3) (a seguir designado Regulamento «de minimis»). As regiões da Toscânia e da Úmbria adoptaram a mesma solução após o início do procedimento relativamente ao presente caso. Só à Província Autónoma de Bolzano é que não foi atribuído qualquer financiamento ao abrigo do DM n.o 173/2001 e, consequentemente, esta província não deu execução à medida. Houve outras regiões que deram execução apenas parcialmente aos subprogramas em questão.
III. FUNDAMENTAÇÃO DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(21)
A Comissão observou em primeiro lugar que só eram beneficiários do auxílio os organismos de formação e que o auxílio foi concedido através de um fundo expressamente concebido por uma lei nacional. A maior parte destes organismos foi seleccionada com base em critérios específicos, estabelecidos pelas regiões e, por conseguinte, considerou-se que a medida em causa era selectiva e que implicava a utilização de recursos públicos.
(22)
Em segundo lugar, a Comissão manifestou muitas dúvidas quanto ao facto de a formação profissional no seu conjunto poder ser considerada uma actividade não comercial e de interesse geral, como defendido no início pelas autoridades italianas. A esse propósito, a Comissão afirmou que estas subvenções eram susceptíveis de melhorar a situação financeira dos beneficiários do auxílio, na medida em que reduziam os custos que normalmente deveriam ser suportados exclusivamente pelos beneficiários.
(23)
Por último, embora os serviços de formação constituam, provavelmente, um objecto limitado do comércio intracomunitário, não pode excluir-se que algumas empresas de formação tenham actividade a nível comunitário. Estas empresas poderiam estar interessadas em entrar no mercado italiano da formação.
(24)
Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida em questão podia constituir um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(25)
No caso de ser considerada um auxílio estatal, a medida em exame deveria ser apreciada à luz das disposições do Tratado e das outras normas comunitárias aplicáveis.
(26)
A este propósito, a Comissão manifestou a opinião de que apenas parte do auxílio para a «adaptação de edifícios e equipamento» podia beneficiar de uma derrogação na medida em que se refere aos custos adicionais associados à contratação de trabalhadores com deficiência. Da mesma forma, os auxílios para a «formação de formadores» poderiam beneficiar de uma derrogação desde que preencham os critérios fixados pelo Regulamento (CE) n.o 68/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios à formação (4).
(27)
Pelo contrário, nesta fase do processo, todos os outros subprogramas deveriam ser considerados, segundo a Comissão, como auxílios ao funcionamento e, por conseguinte, não susceptíveis de beneficiar de derrogações ao abrigo de qualquer disposição do Tratado CE.
IV. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(28)
A Comissão recebeu apenas observações de um organismo de formação italiano, que exerce a sua actividade pelo menos a nível nacional e que é também beneficiário da medida em questão.
(29)
O referido organismo é da opinião que as normas italianas para o acesso ao mercado da formação são as mesmas tanto para as empresas nacionais como para as empresas comunitárias, mas observa também que as unidades operativas dos organismos de formação devem, para ser encarregadas de realizar formação financiada com recursos públicos, ter atingido um limiar de eficiência na actividade exercida anteriormente e ter ligações estreitas com o ambiente social e empresarial, segundo critérios estabelecidos pelas regiões. É por este motivo que nenhum organismo de formação estrangeiro estaria até agora em condições de satisfazer as condições fixadas.
V. COMENTÁRIOS DA ITÁLIA
(30)
Segundo a Itália, a medida em causa não influencia as trocas comerciais intracomunitárias visto que o sistema de acreditação, que se baseia em critérios objectivos estabelecidos pelas normas de execução regionais, não cria qualquer barreira ou limite ao direito de estabelecimento de agências de formação provenientes de outras regiões ou Estados-Membros.
(31)
Além disso, segundo as autoridades italianas, os organismos novos que quisessem entrar não seriam prejudicados pelo auxílio concedido aos organismos de formação italianos, visto que se presume que estes já tenham dificuldades em servir o próprio território, como confirmado pelas perdas sofridas no passado e que a medida em exame pretendia compensar. Assim, em especial, o auxílio sob a forma de compensação dos prejuízos anteriores, decorrentes da actividade de formação profissional de que tais organismos tinham sido encarregados, realizada no âmbito do sistema público educativo não constituiriam auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(32)
Por outro lado, segundo a Itália, as empresas estrangeiras não teriam qualquer interesse em entrar no mercado italiano da formação «pública», devido à sua falta de rendibilidade, comprovada, nomeadamente, pela necessidade dos auxílios em exame.
(33)
Por último, a formação profissional sem rendibilidade, financiada com recursos públicos e não paga directamente pelos beneficiários, prestada no âmbito do sistema público educativo, não deveria ser considerada uma actividade comercial, segundo as autoridades italianas, em especial à luz da jurisprudência «Humbel» (5) e «Wirth» (6).
(34)
A Região do Piemonte, apesar de concordar que a medida é selectiva e que implica a utilização de recursos públicos, nega que a mesma conceda qualquer vantagem ou afecte as trocas comerciais intracomunitárias. No que diz respeito ao primeiro aspecto, esta região é da opinião que os auxílios concedidos representavam apenas a compensação pelos serviços prestados pelos organismos de formação, na medida em que se tratava de formação ministrada no âmbito do sistema público educativo. No que diz respeito ao segundo aspecto, de acordo com esta região, não existem trocas comerciais de serviços de formação entre Estados-Membros e os maiores obstáculos a esta situação são representados pela língua e pela falta de ligação com o território. Pelo contrário, segundo a sua opinião, pode efectivamente existir um mercado comunitário da formação «privada» (ou seja, da prestação de serviços de formação comerciais numa base concorrencial).
(35)
De qualquer forma, estas medidas não provocaram qualquer prejuízo aos novos organismos, na medida em que estes não teriam suportado os custos que os beneficiários foram obrigados a suportar no passado. Mesmo que se demonstre a existência de qualquer vantagem, segundo a região de Piemonte, tratar-se-ia apenas de uma distorção de um mercado de âmbito puramente local, de modo que o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE não seria aplicável.
VI. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
(36)
A análise da Comissão prende-se com o regime de auxílios constituído pelas medidas gerais em questão e não com a concessão a título individual de auxílios a determinados organismos. Desde o início do procedimento, as autoridades italianas tinham conhecimento das dúvidas da Comissão em relação ao regime. Se estas tivessem considerado que alguns casos específicos deveriam ser apreciados numa base individual, deviam ter informado a Comissão das suas características específicas e apresentar todas as informações necessárias para que fosse efectuada uma apreciação a nível individual.
VI.1. Existência de elementos de auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(37)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE estabelece que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(38)
O regime de auxílios em exame traduziu-se na concessão de recursos públicos provenientes de um fundo de 180 mil milhões de liras (cerca de 93 milhões de euros) criado expressamente por uma lei nacional e distribuído por quase todas as regiões italianas, tal como se conclui do anexo ao DM n.o 173/2001. Por conseguinte, verifica-se a condição da utilização de recursos públicos.
(39)
Só são beneficiários deste regime de auxílios os organismos de formação. Além disso, os beneficiários são seleccionados numa base regional, tendo em conta a dotação financeira disponível e segundo eventuais critérios adicionais, relativamente a cada uma região italiana, sendo dupla, por conseguinte, a selectividade da medida.
(40)
A presença de selectividade e de recursos públicos foi além disso confirmada pelas autoridades italianas nas suas observações.
VI.1.1. Existência de actividade económica
(41)
Em primeiro lugar deve sublinhar-se que, em termos gerais, o conceito de empresa, no contexto do direito da concorrência inclui, tal como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça (7), abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico (por exemplo, ausência de fins lucrativos)e do seu modo de financiamento e que constitui uma actividade económica qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado.
(42)
Esta posição foi expressa igualmente nas comunicações da Comissão de 1996 (8) e 2000 (9) relativas aos serviços de interesse geral na Europa, assim como no Relatório da Comissão ao Conselho Europeu de Laeken (10).
(43)
No que se refere à distinção entre serviços de natureza económica e serviços de natureza não económica, foi recentemente sublinhado pela Comissão, (ver em especial o ponto 44 do Livro Verde sobre os serviços de interesse geral (11), citado, nomeadamente, no Livro Branco sobre o mesmo tema (12)) que constitui uma actividade económica qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado. Por conseguinte, podem coexistir no mesmo sector, e por vezes serem exercidas pela mesma entidade, actividades económicas e não económicas. As regras do mercado interno, da concorrência e em especial os auxílios estatais são aplicáveis às primeiras.
(44)
Pelo contrário, as regras do mercado interno e da concorrência não são aplicáveis às actividades não económicas e, por conseguinte, não incidem sobre os serviços de interesse geral, na medida em que estes constituem efectivamente actividades não económicas. No que diz respeito à educação nacional, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias considerou no acórdão Humbel que, ao estabelecer e manter esse sistema, o Estado não pretende envolver-se em actividades remuneradas, mas cumpre a sua missão nos domínios social, cultural e educativo perante a sua população (13).
(45)
Em especial, o acórdão Humbel estabelece que os cursos ministrados num instituto técnico no âmbito do sistema de educação nacional não podem ser considerados como «serviços» para efeitos do artigo 50.o do Tratado CE. Com efeito, o primeiro parágrafo deste artigo prevê que só as prestações realizadas normalmente mediante remuneração é que devem ser consideradas como serviços na acepção do próprio Tratado.
(46)
O acórdão Wirth (14) confirma as conclusões do Tribunal de Justiça no processo Humbel, segundo as quais a característica essencial da remuneração reside no facto de esta constituir a contrapartida económica da prestação em causa, contrapartida que é normalmente definida entre o prestador e o destinatário do serviço. No mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça considera que esta característica não estava presente no caso dos cursos ministrados no âmbito do sistema de educação nacional.
(47)
Mais em geral, segundo a jurisprudência Wirth do Tribunal de Justiça, muitas actividades realizadas por entidades que exercem essencialmente funções sociais, sem fins lucrativos, e que não se destinam a exercer actividades industriais ou comerciais são normalmente excluídas da aplicação das regras comunitárias em matéria de concorrência e do mercado interno (15).
(48)
No caso em exame verificou-se pelas informações fornecidas pela Itália, que a actividade exercida pelos institutos de formação interessados era dupla. Por um lado, prestavam serviços de formação institucionais com finalidade social, destinados a pessoas singulares, que faziam parte do sistema de educação pública e eram financiados pelo Estado ou pelas regiões com base no reembolso puro e simples de determinadas despesas elegíveis. Por outro, estes organismos tinham a possibilidade de exercer, e em numerosos casos exerciam efectivamente, actividades de formação de carácter comercial, destinadas tanto a empresas e aos seus trabalhadores como a pessoa singulares, retribuídas a preço de mercado. Consequentemente, as autoridades italianas impuseram aos beneficiários a obrigação de elaborar uma contabilidade separada relativamente a cada uma destas actividades.
(49)
Pode, por conseguinte, considerar-se que o primeiro tipo de serviços não implica qualquer actividade económica. Deste facto decorreria que a actividade em questão não está sujeita às regras em matéria de concorrência e de mercado interno e, consequentemente, não está abrangida pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(50)
No entanto, a Comissão observa que tal como decorre de uma jurisprudência recente, o conceito de actividade económica é um conceito em evolução, ligado em parte às opções políticas de cada Estado-Membro. Os Estados-Membros podem decidir transferir para algumas empresas determinadas tarefas tradicionalmente consideradas da esfera do poder soberano do Estado. Os Estados-Membros podem igualmente criar as condições necessárias para garantir a existência de um mercado para um produto ou um serviço que doutra forma não existiria. Na sequência dessa intervenção, as actividades em questão tornam-se económicas e são abrangidas pelas regras de concorrência.
(51)
O Tribunal de Justiça observou, por exemplo, que o transporte de doentes é uma actividade remunerada exercida por vários operadores do mercado dos serviços de transporte de emergência e de transporte de doentes. No caso submetido à apreciação do Tribunal de Justiça, estes serviços eram exercidos por organizações sem fins lucrativos. No entanto, o Tribunal de Justiça recordou que esta característica não exclui a classificação como empresa na acepção do artigo 87.o do Tratado, nos casos em que esses organismos exerçam também uma actividade económica (16).
(52)
O Tribunal considerou igualmente que a produção num hospital de uma substância usada no âmbito de um serviço médico do hospital constitui uma actividade económica. O facto de o serviço não ser pago directamente pelo doente, mas sim financiado mediante fundos públicos, não influi sobre a sua classificação como actividade económica (17).
(53)
Esta abordagem foi confirmada em outros dois acórdãos do Tribunal de Justiça (18). Alguns Estados-Membros defendiam que os serviços médicos não constituíam actividades económicas, tendo em conta o facto de os doentes que recebem tratamentos hospitalares não pagarem necessariamente pelos serviços que lhes são prestados. O Tribunal de Justiça considerou que as actividades médicas são actividades económicas, independentemente do facto de os respectivos serviços serem pagos directamente pelos pacientes, pelas autoridades públicas ou pelos organismos de segurança social.
(54)
Além disso, a presença de uma componente de solidariedade não exclui necessariamente a possibilidade de se exercer uma actividade susceptível de ser lucrativa. Alguns operadores podem aceitar tomar em consideração estes aspectos de solidariedade com vista à obtenção de outros benefícios pelo facto de intervirem no sector considerado. Pelo contrário, algumas entidades sem fins lucrativos podem competir com empresas com fins lucrativos e podem, por conseguinte, ser consideradas empresas na acepção do artigo 87.o do Tratado CE.
(55)
Consequentemente, a Comissão não pode excluir que algumas actividades exercidas pelos organismos de formação, mesmo no caso de formação profissional no âmbito do sistema público de educação, devam ser classificadas como actividades económicas.
(56)
Neste último caso, seria aplicável o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE - que estabelece as regras em matéria de empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral. O referido artigo estabelece que estas empresas estão sujeitas às regras do Tratado, em especial em matéria de concorrência, na medida em que a sua aplicação não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. Além disso, este artigo precisa que o desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.
(57)
Consequentemente, uma vez que foi confiada aos organismos de formação uma missão de serviço público, por meio de actos vinculativos, isto é, as convenções celebradas entre regiões italianas e os organismos de formação ao abrigo das leis nacionais e regionais pertinentes, e que não existia o risco de compensação excessiva, na medida em que o auxílio não podia exceder o montante dos custos elegíveis, comprovados com base numa contabilidade distinta, pode ser concedida uma derrogação nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(58)
Pelo contrário, a Comissão conclui que a existência de actividade económica foi suficientemente provada no que se refere ao segundo tipo de actividade, ilustrada no ponto 48, tendo em conta os dados fornecidos pelas próprias autoridades italianas.
VI.1.2. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais
(59)
Para que um auxílio seja abrangido pelo artigo 87.o do Tratado CE, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência, numa medida que afecte as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No âmbito dos auxílios estatais estas duas condições estão frequentemente ligadas.
(60)
No que se refere em especial às trocas comercias intracomunitárias, o Tribunal de Primeira Instância (19) recordou que quando um auxílio financeiro reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, estas últimas devem ser consideradas afectadas pelo auxílio. É o que se verifica quando uma empresa beneficiária do auxílio exerce a sua actividade no comércio entre Estados-Membros ou participa em contratos celebrados na sequência de um concurso realizado em vários Estados-Membros.
(61)
Além disso, um auxílio pode afectar as trocas comerciais entre Estados-membros e falsear a concorrência ainda que a empresa beneficiária, que está em concorrência com empresas de outros Estados-Membros, não participe directamente em actividades transfronteiras. Com efeito, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a oferta interna pode manter-se inalterada ou aumentar, com a consequência de se reduzirem as oportunidades para as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros de oferecerem os seus serviços no mercado do referido Estado-Membro.
(62)
Por conseguinte, nem o envolvimento directo em actividades de exportação por parte dos beneficiários (20), nem a existência de trocas efectivas no mesmo segmento de mercado entre Estados-Membros são necessários para provar a incidência sobre as trocas comerciais. Além disso, nem o montante reduzido do auxílio nem a dimensão relativamente pequena do beneficiário permitem, a priori, concluir que não existe incidência sobre as trocas comerciais.
(63)
A este respeito, a Comissão observa que no caso em exame alguns beneficiários exercem a sua actividade pelo menos a nível regional ou supra-regional (e por vezes nacional) e apresentam uma facturação comercial significativa, que se supõe que lhes permite ultrapassar as barreiras que impedem a difusão da oferta de serviços de formação no mercado comunitário. Além disso, a Comissão observa que alguns beneficiários já exercem a sua actividade a nível supranacional.
(64)
Assim, em especial, um beneficiário do auxílio já opera em alguns Estados-Membros, tais como a Bélgica (com 4 delegações), a França (com 7 delegações), a Alemanha (com 4 delegações) e o Reino Unido (1 delegação), em Estados não membros como a Suíça e também em Estados extra-europeus (Argentina). Esta empresa é igualmente parceira da rede internacional «Exemplo», formada por 14 agências de formação europeias e que visa obter resultados como a repartição de conhecimentos, a análise comparativa, a cooperação no âmbito do projectos comunitários, o desenvolvimento de segmentos específicos de mercado para o comércio electrónico e a formação em linha.
(65)
À luz das considerações acima apresentadas e no que se refere aos efeitos sobre as trocas comerciais, a Comissão conclui que a classificação como auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE das medidas em exame deve ser confirmada, visto que estas medidas podem efectivamente afectar as trocas comerciais intracomunitárias.
VI.2. Legalidade do auxílio
(66)
A Comissão observa que a obrigação de notificação prévia que decorre do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE não foi respeitada no caso presente.
(67)
Não tendo sido notificado previamente à Comissão no que diz respeito à sua compatibilidade com as normas em matéria de auxílios estatais, o regime acima referido não cumpriu o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado e é, consequentemente, ilegal.
VI.3. Compatibilidade do auxílio com o artigo 87.o do Tratado
(68)
O subprograma «Subsídios para pagamento de encargos anteriores» poderia em princípio estar abrangido pelo Regulamento «de minimis» (21), na medida em que o regime não contempla nem os sectores que são excluídos pelo Regulamento «de minimis», nem os auxílios a favor de actividades ligadas à exportação ou que favoreçam a produção nacional. Todavia, deve sublinhar-se que o montante do auxílio ultrapassa frequentemente o limite máximo de 100 000 euros.
(69)
Por conseguinte, a Comissão continua a ser de opinião que a medida em exame não pode ser abrangida pelo Regulamento «de minimis». Além disso, as autoridades italianas nunca invocaram a classificação «de minimis» para o regime em causa.
(70)
Visto que a presente submedida não tem em consideração qualquer dos custos elegíveis previstos no ponto 7, alíneas a) a f), do artigo 4.o do Regulamento sobre os auxílios à formação (22), tal auxílio não pode beneficiar de uma derrogação nos termos do referido regulamento. Por outro lado, este auxílio nunca foi qualificado como auxílio à formação nem sequer pelas autoridades italianas.
(71)
Se apreciarmos o auxílio com base no Regulamento (CE) n.o 70/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (23), a Comissão observa que no âmbito do subprograma em questão não está previsto qualquer auxílio ao investimento, nem em activos corpóreos ou incorpóreos. Pelo contrário, este auxílio destina-se unicamente a reduzir as despesas correntes, mediante a concessão de subsídios para o pagamento de encargos anteriores, classificáveis como auxílios ao funcionamento, que em geral não beneficiam de uma atitude favorável por parte da Comissão.
(72)
Em especial, a concessão de auxílios ao funcionamento não ligados a qualquer custo adicional induzido pela realização de uma missão de serviço público, pode dar lugar a uma redução dos custos gerais, que normalmente devem ser as empresas a suportar.
(73)
É um dado de facto que os auxílios ao funcionamento só podem ser concedidos a título excepcional em zonas elegíveis para a derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, desde que estejam preenchidos os requisitos estabelecidos no ponto 4.15 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (24). No caso em questão deve sublinhar-se que a lei nacional pertinente é aplicável em todo o território do Estado-Membro sem qualquer distinção destinada a compensar desvantagens regionais.
(74)
A Comissão considera que o regime em exame não preenche qualquer das condições acima mencionadas. Nem o Regulamento relativo às pequenas e médias empresas, nem as Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional foram evocados pelas autoridades italianas para efeitos da eventual compatibilidade do regime.
(75)
Por outro lado, o auxílio em questão não parece promover qualquer outro objectivo horizontal comunitário previsto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, como a ID, o emprego, a protecção do ambiente ou a reestruturação de empresas em dificuldade, na acepção das orientações, enquadramentos e regulamentos pertinentes.
(76)
A derrogação prevista no n.o 2, alíneas a) e c), do artigo 87.o do Tratado (25) não pode ser aplicada ao presente caso. O mesmo se pode concluir em relação às derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) a d), do artigo 87.o (26).
(77)
Aos subprogramas «Incentivos à saída voluntária de pessoal» e «Adequação dos sistemas informáticos» pode-se aplicar em grande parte o mesmo raciocínio desenvolvido em relação ao subprograma «Subsídios para pagamento de encargos anteriores».
(78)
Para o efeito, a Comissão considera que a maior parte destes auxílios devem ser considerados auxílios ao funcionamento, não podendo, por conseguinte, beneficiar de derrogações.
(79)
Em especial, considera-se que os auxílios destinados a encorajar a saída voluntária de pessoal, que parece conferir uma vantagem concorrencial injustificada na medida em que os organismos de formação que beneficiam de auxílio podem reduzir artificialmente os seus custos de pessoal em relação aos concorrentes não podem beneficiar de qualquer derrogação, tanto ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 2204/2002 da Comissão, de 12 de Dezembro de 2002, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais ao emprego (27), como de qualquer outro diploma vigente.
(80)
Da mesma forma, as despesas para a adequação dos sistemas informáticos não são susceptíveis de beneficiar de qualquer derrogação, a partir do momento em que não constituem um investimento inicial na acepção do Regulamento relativo aos auxílios às PME (28), e também não representam um instrumento para o desenvolvimento regional, na acepção das Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional (29).
(81)
O auxílio para a adaptação de edifícios e equipamento às normas de segurança obrigatórias não pode beneficiar de qualquer derrogação nos termos das regras em matéria de auxílios estatais em vigor, pelos motivos apresentados nos pontos 68 a 76.
(82)
Pelo contrário, a parte do auxílio a favor da adaptação de edifícios e equipamento que se refere aos custos adicionais decorrentes da contratação de trabalhadores com deficiência pode beneficiar de uma derrogação ao abrigo do Regulamento relativo aos auxílios ao emprego (30).
(83)
Da mesma forma, os auxílios previstos no subprograma «Formação de formadores» podem beneficiar de uma derrogação ao abrigo do Regulamento relativo aos auxílios à formação (31).
VII. CONCLUSÕES
(84)
Na medida em que a formação profissional, que faz parte do sistema público educativo, ministrada a nível individual, tal como sublinhado nos pontos 44 a 49, e que foi objecto de contabilidade distinta, não é considerada uma actividade económica, os auxílios a favor dos custos relativos a estas actividades não são abrangidos pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e, por conseguinte, não são considerados auxílios estatais.
(85)
Por outro lado, se algumas das actividades exercidas no âmbito do sistema público educativo vierem a ser consideradas actividades económicas na sequência da evolução do conceito de actividade económica, tal como ilustrado nos pontos 50 a 55, tais actividades podem beneficiar de uma derrogação ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(86)
Pelo contrário, os auxílios concedidos em relação aos custos gerados por actividades comerciais preenchem todas as condições para serem considerados auxílios estatais e, por conseguinte, estão abrangidos pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(87)
Uma vez que constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Comissão lamenta que o regime de auxílios para a reestruturação do sistema da formação profissional seja ilegal, tendo sido executado em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(88)
Os subprogramas «Adaptação de edifícios e equipamento às normas de segurança obrigatórias e para a melhoria do acesso das pessoas com deficiência», relativamente à parte respeitante aos custos adicionais de contratação de trabalhadores com deficiência e «Formação de formadores para a aquisição das competências previstas pelas normas de acreditação das estruturas» podem beneficiar de uma derrogação ao abrigo, respectivamente, do Regulamento n.o 2204/2002 da Comissão, de 12 de Dezembro de 2002, relativo à aplicação do artigo 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios ao emprego (32), e do Regulamento n.o 68/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios à formação (33).
(89)
Os auxílios concedidos ao abrigo dos subprogramas «Subsídios para pagamento de encargos anteriores», «Incentivos à saída voluntária de pessoal», «Adaptação de edifícios e equipamento às normas de segurança obrigatórias e para a melhoria do acesso das pessoas com deficiência», relativamente à parte respeitante à adaptação às normas obrigatórias sobre a segurança, são incompatíveis com o mercado comum.
(90)
A Comissão observa que o Regulamento «de minimis» (34) poderia, em princípio, aplicar-se às medidas consideradas, na medida em que estas não incluem os sectores excluídos pela sua aplicação, nem os auxílios a favor de actividades ligadas à exportação ou que favoreçam a produção nacional. Consequentemente, desde que todas as condições previstas pelo Regulamento «de minimis» sejam respeitadas, em especial que o limite máximo de 100 000 euros em cada período relevante de três anos seja respeitado em relação aos beneficiários individuais, o auxílio concedido com base nas medidas em exame pode ser considerado «de minimis» e, por conseguinte, não é abrangido pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(91)
A presente decisão relativa ao regime de auxílios em exame deve ser aplicada imediatamente. Constitui uma prática consolidada da Comissão solicitar, por força do artigo 87.o do Tratado CE, a recuperação dos auxílios concedidos em violação do artigo 88.o do Tratado CE que sejam incompatíveis com o referido Tratado. Esta prática foi confirmada pelo artigo 14.o do Regulamento (CE) do Conselho n.o 659/99, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (35).
(92)
Além disso, a Comissão observa que uma decisão relativa ao regime de auxílios não prejudica a possibilidade de regimes individuais poderem não constituir auxílios (porque a concessão individual de auxílios está abrangida pela norma de minimis) ou poderem ser considerados, inteira ou parcialmente, compatíveis com o mercado comum, tendo em conta as suas próprias características (por exemplo, em virtude de um regulamento de isenção).
(93)
Nos termos do n.o 2 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/99, o auxílio a recuperar incluirá juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação.
(94)
Os juros devem ser calculados em conformidade com as disposições previstas na Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/99 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (36).
(95)
Para esse efeito, a Itália deve intimar os potenciais beneficiários do regime, no prazo de dois meses a contar da presente decisão, a reembolsar o auxílio com os juros especificados no ponto 94. A recuperação total deve estar finalizada até ao termo do primeiro ano fiscal a seguir à data de notificação da presente decisão.
(96)
A Itália fornecerá à Comissão as informações solicitadas, utilizando o questionário do Anexo I da presente decisão, elaborando uma lista dos beneficiários envolvidos e indicando claramente as medidas previstas e já adoptadas para obter uma recuperação imediata e efectiva dos auxílios estatais ilegais. A Itália transmitirá à Comissão, no prazo de dois meses a contar da decisão, todos os documentos que comprovem que o procedimento de recuperação foi iniciado em relação aos beneficiários dos auxílios ilegais (tais como circulares, disposições de recuperação, etc.).
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. Os auxílios concedidos pela Itália ao abrigo do Decreto Ministerial n.o 173/2001, de execução da Lei n.o 388/2000, relativamente aos custos respeitantes a actividades de formação profissional ministrada a pessoas a título individual, como parte integrante do sistema público educativo e para as quais foi elaborada uma contabilidade distinta, não são abrangidos pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e não são considerados auxílios estatais, na medida em que tais actividades não constituem actividade económica.
2. Os auxílios previstos no n.o 1, concedidos para actividades de natureza económica desenvolvidas no quadro do sistema público educativo, podem beneficiar da derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
Artigo 2.o
1. O regime de auxílios instituído pela Itália ao abrigo do Decreto Ministerial n.o 173/2001, de execução do n.o 9 do artigo 118.o da Lei n.o 388/2000, bem como ao abrigo de normas de execução posteriores adoptadas pelas regiões italianas, na medida em que é abrangido pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado é ilegal, não tendo sido notificado previamente à Comissão nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
2. O regime de auxílios referido no n.o 1 é compatível com o mercado comum no que se refere aos subprogramas «Adaptação de edifícios e equipamento para a melhoria do acesso das pessoas com deficiência» e «Formação de formadores».
3. O regime de auxílios referido no n.o 1 é incompatível com o mercado comum no que diz respeito aos subprogramas «Subsídios para pagamento de encargos anteriores», «Incentivos à saída voluntária de pessoal», «Adequação dos sistemas informáticos» e «Adaptação de edifícios e equipamento às normas de segurança obrigatórias».
Artigo 3.o
1. A Itália deve adoptar todas as medidas necessárias para recuperar dos beneficiários os auxílios indicados no n.o 3 do artigo 2.o, colocados ilegalmente à disposição dos beneficiários.
2. A recuperação dos auxílios deve ser efectuada imediatamente, de acordo com os procedimentos previstos pelo direito nacional, desde que tais procedimentos permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão.
3. A recuperação deve estar finalizada até ao final do primeiro exercício fiscal a seguir à data de notificação da presente decisão.
4. Os montantes a recuperar produzem juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários e até à data da sua recuperação efectiva.
5. Os juros são calculados em conformidade com as disposições previstas no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão.
6. A Itália deve intimar, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, todos os beneficiários dos auxílios referidos no n.o 3 do artigo 2.o a reembolsarem o auxílio legal e os respectivos juros.
Artigo 4.o
No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Itália deve comunicar à Comissão as disposições tomadas ou previstas para o seu cumprimento, utilizando o questionário anexo à presente decisão.
No mesmo prazo, a Itália deve transmitir à Comissão todos os documentos comprovativos de que o procedimento de recuperação foi iniciado em relação aos beneficiários dos auxílios ilegais.
Artigo 5.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 2 de Março de 2005.