РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 28 октомври 2009 година
относно държавна помощ C 10/07 (ex NN 13/07), приведена в действие от Унгария, за данъчно приспадане на лихви в рамките на група
(нотифицирано под номер C(2009) 8130)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/95/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Считано от януари 2003 г., унгарските органи въведоха нови разпоредби за благоприятно данъчно облагане на нетните приходи от лихви между свързани дружества, които принадлежат към една група. За тази мярка не беше отправено уведомление до Европейската комисия. С писмо от 19 ноември 2004 г. Комисията поиска информация от унгарските органи, която беше предоставена на 14 декември 2004 г.
(2)
На 21 март 2007 г. Комисията уведоми Република Унгария, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, по отношение на схемата. След две удължавания на крайния срок Република Унгария отговори с писмо от 20 юни 2007 г.
(3)
Решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни бяха поканени да представят своите становища. Мнения бяха представени от Американската търговска камара в Унгария на 20 юли 2007 г., от Нидерландия на 26 юли 2007 г. и от MOL Plc на 26 юли 2007 г. Тези мнения бяха препратени на Република Унгария, която отговори с електронно писмо от 6 септември 2007 г.
(4)
С писмо от 12 февруари 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация от унгарските органи. Отговори бяха предоставени на 28 април 2008 г., 19 юни 2008 г. и 13 октомври 2008 г.
(5)
С писмо от 24 юни 2009 г. унгарските органи уведомиха Комисията за своето намерение да преустановят схемата, считано от 1 януари 2010 г.
(6)
На 29 юни 2009 г. унгарският парламент прие промените в данъчния закон за 2010 г., включително премахването на правилото за приспадане на корпоративния подоходен данък в размер на 50 % по отношение на доходи от финансиране в рамките на група. Законът беше публикуван в Държавен вестник на Унгария на 9 юли 2009 г.
(7)
Унгарските органи представиха допълнителна информация с електронно писмо от 1 октомври 2009 г.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Мярката предвижда възможност от данъчната основа в Унгария да се приспаднат 50 % от размера на нетните лихви, получени от свързани дружества, което представлява балансът на лихвите, получени от свързани дружества, минус лихвите, платени на свързаните дружества (3). Съответно само половината от получената нетна лихва се облага с данък, докато при обичайното прилагане на данъчната система се облага цялата сума. На нивото на свързаното дружество, което плаща нетната лихва, към данъчната основа се добавя 50 % от размера на платената нетна лихва (4). По този начин вместо пълно приспадане на платената нетна лихва в съответствие с нормалната данъчна система, дружествата приспадат само половината от тази сума от своята данъчна основа. Схемата се прилага единствено по отношение на лихви, получени от и платени на свързани дружества.
(9)
Свързаното дружество се определя по следния начин (5):
а)
дружество, в което дружеството данъкоплатец пряко или косвено притежава мажоритарно участие;
б)
дружество, което пряко или косвено притежава мажоритарно участие в дружеството данъкоплатец;
в)
всяко друго дружество, ако трето дружество пряко или косвено притежава мажоритарно участие както в дружеството данъкоплатец, така и в другото такова дружество;
г)
чуждестранно дружество и неговата постоянна структура в Унгария, постоянната структура в Унгария на чуждестранно дружество и лице, с което то е във взаимоотношения като описаните по-горе в букви a)-в).
Терминът „мажоритарно участие“ също така включва ситуацията, при която всяка страна има право да назначава или освобождава от длъжност мнозинството от ръководните кадри и членовете на надзорния съвет. В допълнение, когато се установява дали е налице мажоритарно участие, правата на глас на близки роднини се взимат предвид заедно.
(10)
Общият размер на специалното приспадане, включително приспадането на лихва в рамките на група, е не повече от 50 % от доходите преди данъчно облагане (6).
(11)
Данъкоплатецът може да решава всяка година дали да прилага схемата, или да се откаже от нея. Ако дадено дружество с платена нетна лихва избере да се откаже, то не трябва да увеличава данъчната си основа по начина, описан по-горе, и може да прилага нормалния данъчен режим с пълно приспадане на платената лихва, при условие че уведоми всички свързани с него дружества (местни и чуждестранни), на които е била платена (или е платима) лихва или от които е получена (или е дължима) лихва (7). В този случай за прилагането на мярката свързаните дружества не вземат под внимание получената от или платената на този данъкоплатец лихва, когато изчисляват своята данъчна основа по отношение на лихвените плащания (8).
(12)
Унгарските органи нямат право на собствена преценка, тъй като решението дали да се прилага мярката или не по отношение на платената нетна лихва се взима от свързаното дружество, описано в параграфа по-горе.
(13)
Законодателството се прилага по отношение на юридически лица, европейски дружества (SE), европейски кооперативни дружества (SCE), кооперативни дружества и постоянни структури на чуждестранни дружества. Разпоредбата не се прилага по отношение на застрахователни компании, финансови институции, инвестиционни предприятия или микро- и малки предприятия (9).
(14)
Следните разпоредби на Закон LXXXI от 1996 г. за корпоративния данък и данъка върху дивидентите представляват правното основание за мярката: член 7, параграф 1, буква к) и параграфи 14 и 16, член 8, параграф 1, буква к) и параграф 2 и член 29/D, параграф 15.
(15)
Настоящото законодателство съдържа някои изменения по отношение на допустимите бенефициери в сравнение с първоначалните разпоредби на мярката, като тези изменения влязоха в сила на 1 януари 2003 г. В първоначалното законодателство обхватът на бенефициерите не включваше европейски дружества и европейски кооперативни дружества, тъй като Унгария все още не беше станала членка на Европейския съюз. Статутът на европейското дружество влезе в сила на 8 октомври 2004 г., а статутът на европейското кооперативно дружества беше приет на 22 юли 2003 г. и влезе в сила на 16 август 2006 г. Тъй като, считано от 1 юни 2004 г., в Унгария вече не могат да се създават дружества за рисков капитал, тези дружества също бяха заличени от списъка на допустимите дружества.
(16)
Първоначално не беше предвидено ограничение на продължителността на схемата. При все това, както беше посочено по-горе, преустановяването на мярката беше прието със закон, считано от 1 януари 2010 г.
(17)
Унгария предостави следните стойности по отношение на ефекта от мярката върху унгарските бюджетни ресурси:
(В хиляди HUF)
Година
Баланс на коригирани позиции (увеличени/намалени) в данъчната основа поради мярката
Ефект на мярката върху данъчното облагане
2003
2 280 424
410 476
2004
4 478 141
716 503
2005
7 279 164
1 164 666
2006
125 992 638
20 158 822
(18)
Въздействието на мярката в съответните години възлиза на приблизително 24 млрд. HUF общо (96 млн. евро) (11).
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(19)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази своите съмнения дали схемата представлява обща мярка, тъй като ползата от преференциалното данъчно третиране на лихвени плащания в рамките на група не е еднакво достъпна за всички дружества в Унгария.
(20)
По отношение на наличието на икономическо предимство Комисията изрази становището, че на нивото на индивидуалните дружества, принадлежащи към група, схемата предоставя предимство на предприятия, които получават положителна нетна лихва от свързани дружества.
(21)
На нивото на групата, взета като цяло, Комисията подчерта, че схемата предоставя предимство при трансгранични ситуации с привнесена лихва, в които получаващото нетна лихва дружество е базирано в Унгария, а плащащото нетна лихва дружество е чуждестранно.
(22)
В допълнение Комисията обясни, че в трансгранична ситуация с изходяща лихва, в която получаващото лихва дружество е чуждестранно, а плащащото лихва дружество е унгарско, мярката не предоставя допълнително предимство. По аналогичен начин в ситуация в рамките на държавата, т.е. при която и двете дружества са в Унгария, такова предимство по принцип няма да възникне на нивото на групата.
(23)
По отношение на критерия за избирателност Комисията отбеляза, първо, че застрахователните дружества, финансовите институции, инвестиционните предприятия и дружествата за рисков капитал, както и малките предприятия са изключени de jure от обхвата на мярката. Второ, на нивото на индивидуалните предприятия само дружества, които са част от група, се облагодетелстват от по-ниското данъчно облагане на нетната лихва в рамките на групата, предвидено по схемата. Трето, на нивото на групата схемата изглежда предоставя предимство при трансгранични ситуации с привнесена лихва, при които получаващото нетна лихва дружество е унгарско, а плащащото нетна лихва дружество е чуждестранно. Четвърто, възможността за отказ от схемата, която може да се променя всяка година, е допълнителен фактор да се счита, че мярката е изключение от данъчната система в Унгария.
(24)
Комисията също така изрази съмнения дали горепосочените изключения са обосновани „от характера или общата схема“ на данъчната система и поради това счете, че мярката е несъвместима с общия пазар.
(25)
Накрая, Комисията изрази становището, че мярката не би могла да се счита за съществуваща помощ, тъй като не отговаря на нито едно от условията, предвидени в приложение IV.3 към Акта за присъединяване.
IV. МНЕНИЯТА НА УНГАРСКИТЕ ОРГАНИ
(26)
Унгарските органи считат, че поради липсата на общностна хармонизация в областта на прякото данъчно облагане мярката трябва да се оцени в съответствие с правилата на Договора за ЕО, които уреждат сближаването на законите в съответствие с членове 96 и 97 от Договора за ЕО, а не въз основа на правилата за държавна помощ. Унгарските органи се позовават на съдебната практика на Съда на Европейските общности (СЕО), според която прякото данъчно облагане е от компетенцията на държавите-членки, но че държавите-членки трябва да упражняват тази компетентност в съответствие със законодателството на Общността относно прякото данъчно облагане. В този контекст Унгария твърди, че становището за свободата на установяване до голяма степен е повлияло на характеристиките на мярката.
(27)
Целта на мярката е финансирането на заеми в рамките на група - което позволява оптимално разпределяне на ликвидност - да може да се осъществява без данъчно облагане, влияещо на бизнес решения за експлоатация и финансиране.
(28)
За разлика от повечето други държави-членки, в Унгария няма данъчно облагане на групи от дружества. Данъчното облагане на групи от дружества предвижда възможност за компенсиране на загубите на (местен) член на група чрез приходите на друг (местен) член на групата в същата година. Бюджетните ресурси не позволяват въвеждането на пълна схема за данъчно облагане на групи от дружества. Поради това унгарското правило беше въведено като алтернатива на данъчното облагане на групи от дружества, с оглед отчасти да се облекчи неблагоприятното конкурентно положение в сравнение с другите държави-членки с пълна схема за данъчно облагане на групи от дружества.
(29)
Като се позволява приспадането на 50 % от получената лихва и същевременно - за да се постигне целта на данъчната политика - се увеличават доходите с 50 % от платената лихва на свързани дружества, разликата между капиталово финансиране и заемно финансиране в рамките на групата се намалява, тъй като дивидентите като възнаграждение за капиталовото финансиране са освободени от данък, докато лихвата при заемното финансиране се облага с данък.
(30)
Според унгарските органи мярката представлява вид частично данъчно облагане на групи от дружества, което се прилага само по отношение на доходите от лихви. Това е общоприложимо правило, което не облагодетелства никое предприятие или производство на стоки. Данъчното облагане на групи от дружества е обща характеристика на данъчните системи в някои държави-членки и доколкото е известно на унгарските органи, Комисията не е оспорила тяхната съвместимост с Договора за ЕО.
(31)
Унгарските органи считат, че въпросната схема не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тъй като критериите относно i) икономическо предимство, ii) избирателност и iii) държавни ресурси не са изпълнени.
(32)
В съответствие с решението за откриване на процедурата мярката предоставя предимство i) на нивото на отделното дружество поради възможността за приспадане на 50 % от доходите от нетни лихви от данъчната основа и ii) на нивото на цялата група в случаите, когато унгарски член на групата финансира чуждестранен член на групата и получава доходи от лихви, за които също се предоставя приспадане в размер на 50 %.
(33)
Унгарските органи твърдят, че мярката може да предостави предимство на индивидуални дружества, но води до неблагоприятно положение за другата страна по транзакцията на заема и поради това е симетрична при изцяло местни взаимоотношения. Тя също така може да предостави предимство на цялата група, но това предимство е ограничено до по-бързо компенсиране на загуби от лихви на дружество в групата за сметка на доходите от лихви на другото дружество, както е в случая на други системи за данъчно облагане на групи от дружества.
(34)
Унгарските органи също така заявяват, че ако в трансгранични ситуации свързаното дружество, което получава заем в рамките на групата и плаща лихва по него, е със седалище в чужбина, полученото предимство ще зависи от данъчната ставка, прилагана в държавата-членка, в която се намира седалището на това дружество. Предимството не се дължи на наличието на помощ в унгарската мярка, а е резултат единствено от разликата между данъчните правила на държавите-членки, които не могат да бъдат взети предвид при оценяването на мярката. Ако чуждестранното законодателство е същото като унгарското законодателство, идентифицираното от Комисията предимство няма да съществува.
(35)
Освен това, както беше заявено в решението на Комисията относно международни дейности по финансиране в Нидерландия (12), наличието на предимство трябва да се оценява в рамките на правилата за държавна помощ единствено на национално ниво. В това отношение Унгария изразява становището, че в национален контекст мярката не нарушава конкуренцията и не предоставя предимство, тъй като е неутрална от данъчна гледна точка.
(36)
Унгарските органи не са съгласни с Комисията, че мярката предоставя предимство при трансгранични транзакции (с привнесени лихви). Унгария твърди, че 16-процентната ставка на ефективния корпоративен данък вероятно е достатъчен стимул за групите да установят дейност в Унгария. Потенциалното предимство не е данъчен стимул за многонационални дружества, а е резултат от свободата на установяване. Този принцип щеше да бъде нарушен, ако унгарските органи бяха изключили от обхвата на мярката групи с членове извън Унгария.
(37)
В допълнение се твърди, че мярката подпомага групите за постигане на по-ефикасно разпределение на финансови ресурси подобно на системите за данъчно облагане на групи от дружества на други държави-членки. Тя е по-строга от системите за данъчно консолидиране, които позволяват разпределението на всякакъв тип загуби в рамките на една административна единица.
(38)
Ако дадена мярка е общоприложима разпоредба на нормалното корпоративно данъчно облагане, тя не предоставя предимство. Унгарските органи считат, че тази мярка е специална спогодба за данъчно облагане на групи от дружества, която е толкова обща, колкото и системата за данъчно облагане на групи от дружества на всяка друга държава-членка, без да облагодетелства предприятия или производството на стоки. Доколкото е известно на унгарските органи, Комисията никога не е оспорвала съвместимостта на схемите за данъчно облагане на групи от дружества на другите държави-членки с Договора за ЕО. Системата е неделима част от общите правила за изчисляване на данъчната основа. Поради това тя не предоставя икономическо предимство.
(39)
Първо, Унгария е на мнение, че мярката е обща и представлява част от правилата на данъчната система. Поради това не се използват допълнителни държавни ресурси, тъй като обичайните данъчни задължения не се променят.
(40)
Унгарските органи също така отбелязват, че в решението за откриване на процедурата Комисията е заявила, че предимството на мярката на нивото на групата се проявява в трансгранични ситуации, в които плащащото лихва чуждестранно дружество се облага с ефективна ставка над 8 %. Унгарската държава не може да е отговорна за такова предимство и то не поражда загуба на унгарски държавни ресурси. Предимството се предоставя от другата държава, която позволява пълно приспадане на платената лихва. Поради това потенциалното предимство не се предоставя с унгарски държавни ресурси именно в случаите, в които Комисията е установила наличие на такова предимство.
(41)
В допълнение унгарските органи отбелязват, че корпоративният данък, платим от получаващия лихвата член на групата чрез прилагането на мярката, представлява приход за държавата, който вероятно няма да се получава, ако мярката не съществува.
(42)
Унгарските органи твърдят, че мярката е част от общите правила за корпоративно данъчно облагане, поради което тя не е избирателна.
(43)
Твърдението на Комисията, че бенефициерите са предприятия с дейност в различни икономически сектори, потвърждава гледната точка на Унгария, че мярката не е избирателна. Във всеки сектор на унгарската икономика има предприятия (общо над хиляда), които прилагат мярката. Мярката се прилага и в сектори, които се характеризират с отсъствие на многонационални или големи предприятия (например селско стопанство, образование, кетъринг).
(44)
Унгарските органи изтъкват, че Комисията не може да счита дадена мярка за избирателна, ако нейното прилагане не е възможно при еднакви условия за всеки данъкоплатец. От гледна точка на прилагането на мярката само дружества, които са част от групи, са във фактически и правно сравнима ситуация.
(45)
Фактът, че мярката по необходимост трябва да се прилага от предприятия, които имат поне едно свързано дружество, изглежда превръща мярката в избирателна. При все това унгарските органи твърдят, че дружество, което предоставя заеми в рамките на група, не е в сравнима ситуация с дружество, което предоставя заеми на независими страни. Последната дейност може да се извършва само от упълномощена финансова институция, както е предвидено в унгарския Закон за кредитните институции в съответствие с банковата директива (13). Дружества, чиято основна дейност е да финансират трети страни, не могат да се сравняват с дружества, които предоставят финансиране в рамките на група с цел оптимално разпределение на ликвидност в рамките на групата.
(46)
Унгария се позовава на 27-ия доклад на Комисията относно политиката на конкуренция от 1997 г. (14), в който се прави препратка към датска мярка, облекчаваща данъка върху заплатите, с който се облагат служители, занимаващи се с научноизследователска и развойна дейност. Мярката не бе счетена за държавна помощ, тъй като не бе ограничена до определен регион, сектор или предприятие и бе предоставяна въз основа на обективни критерии.
1. Изключения de jure
(47)
Унгарските органи считат, че най-общите правила за данъчно облагане имат изключения от своя обхват на прилагане, които са основани на съображения от икономическата политика и са в съответствие с характера и общата структура на данъчната система.
(48)
Що се отнася до изключението по отношение на малки предприятия, унгарските органи отбелязват, че 1. малките предприятия обикновено не предоставят финансиране в рамките на група, 2. разширяването на обхвата на мярката към тях би довело до високи административни разходи, непропорционални на потенциалните предимства, които биха могли да се постигнат ефективно, 3. унгарският Закон за корпоративния данък предвижда няколко данъчни облекчения, специално замислени за малки предприятия. Унгария се позовава на делото GIL (15), в което Съдът подкрепи логиката, според която различните данъкоплатци могат да се третират на различни правни основания от данъчния закон.
(49)
Що се отнася до финансовия сектор, Унгария също така заявява, че не е имала намерение да насърчава финансиране в рамките на групи. Въпреки икономическите трудности в Унгария въпросните дружества са осъществявали дейност със значителни доходи и унгарското правителство ги е обложило със специални данъци, вместо да ги подкрепя. В допълнение тези дружества имат специален данъчен статут, финансови и счетоводни правила. В това отношение унгарските органи също така се позовават на параграф 27 от Известие на Комисията за прилагане на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (16): „Конкретни разпоредби, които не съдържат дискреционни елементи, позволяващи например данъкът да бъде определен на фиксирана база (например в селското стопанство и в рибното стопанство), могат да бъдат обосновани от характера и общата схема на системата, когато, например, те взимат под внимание специфични счетоводни изисквания или значението на земята в активите, които са специфични за някои отрасли; такива разпоредби не представляват, следователно, държавна помощ (…).“
(50)
Унгарското правителство счита, че разширяването на мерките, така че да обхванат доставчици на финансови услуги, застрахователни дружества, инвестиционни дружества и дружества за рисков капитал, би представлявало именно избирателност de facto, тъй като предвид специалния статут на доставчиците на финансови услуги (техните дейности обикновено/почти изцяло включват транзакции на заеми, осъществени чрез външни ресурси) те биха получили непропорционално големи изгоди от прилагането на мярката.
2. Вътрешногрупово естество
(51)
Както беше посочено по-горе, предвид регулаторните ограничения нефинансовите компании могат да прилагат мярката само по отношение на свързани дружества, тъй като само упълномощените финансови институции имат право да предоставят заеми на независими страни. В допълнение трябва да се отбележи, че има редица правила в данъчните системи на други държави-членки, които са достъпни само за корпоративни групи (например данъчно облагане на групи от дружества).
(52)
Поради това според унгарските органи фактът, че мярката не се прилага по отношение на лихви, получени от независими трети страни, на практика изключва само финансовите институции от нейния обхват на прилагане поради строгите регулаторни разпоредби за финансови услуги, което обаче е обосновано от съображения, произтичащи от данъчната и икономическата политика.
(53)
Прилагането на унгарската мярка не изисква предприятието да извършва дейност в повече от една държава-членка. Според Унгария само дружества, които са част от една корпоративна група, са в сравнимо правно и фактическо положение от гледна точка на прилагането на мярката. Тъй като всички дружества, които са членове на групата, могат да прилагат мярката, тя не може да се счита за избирателна. Унгария също така отбелязва, че на практика всяко дружество може да бъде преобразувано в корпоративна група. В съответствие с предишната практика на Комисията, ако дадена изгода е предмет на придобиването на определен дял в дружество, това не е достатъчна причина мярката да се счита за избирателна (17). Специалните изгоди, предоставени на дружества в група, не могат да се считат за избирателни, защото групата не е сектор или функция, а просто правна структура. Когато данъчното предимство очевидно е приложимо в рамките на корпоративна група, осъществяваща дейност в даден икономически сектор, тя е обща мярка, а не специално предимство, насочено към един специфичен сектор.
3. Предимство от различни чуждестранни разпоредби
(54)
Комисията изразява становището, че мярката избирателно поставя в благоприятно положение групи с поне един член извън Унгария. Унгария счита, че такава ситуация не представлява предимство, а просто е ефект от нехармонизираните данъчни правила на различните държави-членки, което е извън контрола на унгарската държава. Както беше посочено по-горе, такова предимство нито се предоставя с унгарски държавни ресурси, нито Унгария може да бъде отговорна за него. По отношение на прякото данъчно облагане установената съдебна практика на Съда показва, че дружества със седалище в дадена държава и тези, които нямат седалище в нея, обикновено не са в сравнима ситуация.
4. Ежегодна възможност за отказ от схемата
(55)
По отношение на възможността за отказ от схемата унгарските органи отбелязват, че тази характеристика по необходимост произтича от годишния цикъл на корпоративното данъчно облагане, заедно с други разпоредби на данъчния закон. Действителният избор по отношение на прилагането на мярката не се прави нито от унгарските органи, нито от бенефициера, а от свързано дружество, при което може да възникне неблагоприятно данъчно положение.
(56)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че мярката не може да се счита за съществуваща помощ, тъй като тя не отговаря на нито един от трите критерия, посочени в приложение IV.3 към Акта за присъединяване. При все това унгарските органи считат, че това приложение не обхваща всички видове съществуваща помощ, както е изложено в член 1, буква б) от процедурния регламент. Приложение IV.3 към Акта за присъединяване съдържа единствено разпоредби по отношение на помощ, приведена в действие и преразгледана преди датата на присъединяване, посочена в член 1, буква б), подточка i) от процедурния регламент (18). При все това правилата, посочени в член 1, буква б), подточки ii)-v) от регламента, също следва да се вземат под внимание с цел идентифициране на съществуваща помощ, която не е предвидена в Акта за присъединяване. Това тълкуване се потвърждава от приложение II към Акта за присъединяване, което изменя единствено член 1, буква б), подточка i) от регламента. Различно тълкуване би поставило под въпрос правната сигурност и правните очаквания и би довело до неравнопоставено третиране на държавите-членки.
(57)
Доколкото Комисията запазва своята позиция, че мярката не представлява съществуваща помощ въз основа на член IV от Акта за присъединяване, унгарските органи считат, че мярката следва да се оцени в съответствие с член 1, буква б) от регламента и да бъде счетена за съществуваща помощ поради две причини.
(58)
Първо, в съответствие с член 1, буква б), подточка v) от процедурния регламент мярка, която към момента на прилагане не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради развитието на общия пазар, без да е изменена от държавата-членка, се счита за съществуваща помощ. Освен това Унгария се позовава на делото за белгийските координационни центрове (BCC) (19), което до известна степен е сходно с мярката и в което Комисията през 1984 и 1987 г. счете, че режимът на BCC не може да се счита за държавна помощ. Също така, в съответствие със становището, дадено на въпрос от член на Европейския парламент, Комисията счете, че мярката относно BCC не е държавна помощ и че подобни мерки от държави-членки също не представляват държавна помощ (20). Комисията промени своето становище относно схемата за BCC едва с решението си от 17 февруари 2003 г., след влизането в сила на унгарската мярка.
(59)
Унгария също така потвърди, след проверка на компетентния орган на унгарското Министерство на финансите, че унгарската служба за мониторинг на държавна помощ (SAMO) е проучила мярката през лятото на 2002 г. преди нейното приемане. В контекста на приложимата съдебна практика и предишното решение на Комисията относно схемата за BCC, SAMO е стигнало до заключението, че въпросната мярка не представлява държавна помощ и следователно не е представило схемата на Комисията.
(60)
В допълнение унгарските органи припомнят, че Комисията поиска информация относно мярката с писмо от 19 ноември 2004 г. и Унгария отговори на 8 декември 2004 г. Тъй като Унгария не получи допълнителни въпроси или официална обратна информация от Комисията под каквато и да било форма, тя счита, че има всички основания да вярва, че мярката не представлява държавна помощ или че ако тя представлява държавна помощ, то тя е съществуваща държавна помощ в съответствие с член 1, буква б), подточка v) от регламента.
(61)
Второ, Унгария твърди, че мярката се счита за разрешена въз основа на член 1, буква б), подточка iii) от процедурния регламент. Тя счита, че ако мярката беше счетена за неправомерна помощ след присъединяването, искането за информация на Комисията от 2004 г. щеше да представлява началото на процедурата по разследване. Унгария отбелязва, че в съответствие с член 4, параграф 5 от регламента решенията на Комисията трябва да бъдат взети в рамките на два месеца. В допълнение съгласно член 4, параграф 6 от регламента, когато Комисията не вземе решение в рамките на горепосочения период, помощта се счита за разрешена от Комисията. В съответствие с член 1, буква б), подточка iii) от регламента помощ, която се счита за разрешена в съответствие с член 4, параграф 6 от регламента, следва да се счита за съществуваща помощ.
(62)
Макар че двумесечният краен срок не е приложим в настоящата процедура, другото задължение продължава да е в сила, т.е. Комисията е длъжна да завърши проучването. Въз основа на установената практика на Съда Унгария заключава, че Комисията е трябвало да предприеме действие, за да проучи държавната помощ в рамките на разумен срок. Унгария се позовава на решението на Първоинстанционния съд по дело T-190/00 (21), в което Съдът постанови, че 28-месечен период може да е твърде дълъг за предварителна процедура по разследване, ако Комисията е поискала информация от засегнатата държава-членка само веднъж. Според унгарските органи тези принципи следва да се прилагат a fortiori и в предварителната процедура по разследване, където Комисията проучва само дали има съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с член 87 от Договора за ЕО. Съответно, тъй като Комисията не е взела решение в рамките на разумен срок - и като се имат предвид принципите на правна сигурност и добро управление - дори ако мярката беше счетена за помощ, тя следва да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), подточка iii) от регламента.
(63)
Унгарското правителство твърди, че Комисията следва да се въздържа от възстановяване на евентуалната помощ, тъй като това би било в разрез с общия принцип на правото на Общността, а именно принципа на оправданите правни очаквания. Унгария се позовава на съдебната практика, в която последователно е постановявано, че „правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което орган на Общността е породил у него основателни надежди“ (22). То също така цитира решението на Съда по делото Van den Bergh и Jürgens (23), в което беше приложен следният тест, за да се определи дали дадено очакване е основателно: „…ако предпазлив и проницателен търговец би могъл да предвиди, че приемането на мярка на Общността вероятно би засегнало неговите интереси, той не може да се позове на този принцип, ако мярката бъде приета.“ Като се позовават на делото за белгийските координационни центрове, унгарските органи твърдят, че Комисията е счела системата за съвместима през 1984 и 1987 г. и е променила становището си едва на 17 февруари 2003 г., след като унгарската мярка е влязла в сила. В допълнение, системата на белгийските координационни центрове е била приложима изключително по отношение на многонационални дружества за разлика от унгарската мярка, която е по-широкообхватна.
(64)
Унгарските органи се позовават на решението за откриване на официалната процедура по разследване относно законите на Испания за корпоративния данък, в което Комисията заяви, че решението се основава единствено на предварително предположение. В своето окончателно решение Комисията заяви, че дори най-предпазливите и добре информирани страни не биха могли да предвидят, че мярката ще бъде счетена за държавна помощ и страните са имали право да се позоват на принципа на правните очаквания (24). В този случай решението е било взето повече от четири години след искането за информация. С оглед на факта, че информацията беше поискана от Унгария на 19 ноември 2004 г., на което тя даде пълен отговор на 8 декември 2004 г., унгарските органи считат за основателни своите правни очаквания, че въпросната мярка не представлява държавна помощ в съответствие с позицията на Комисията в Решение 2001/168/ЕОВС.
(65)
Унгария изтъква, че през този период групата за етичен кодекс на Съвета е проучила мярката и не е заключила, че представлява вредна данъчна мярка. В контекста на дискусията Комисията като член на тази група е могла да поиска допълнителна информация от Унгария, ако е предполагала, че мярката представлява държавна помощ.
(66)
Освен това Унгария твърди, че в съответствие с процедурния регламент, преди откриването на официална процедура по разследване Комисията трябва да обсъди съвместимостта на дадена разпоредба с държавата-членка чрез предварително производство. Налице е нарушение на процедурните правила, ако Комисията открие официална процедура по разследване в съответствие с член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, без да проведе предварителна оценка в съответствие с регламента и наруши принципа на лоялно сътрудничество, посочен в член 10 от Договора за ЕО.
(67)
Унгарските органи също така твърдят, че от установената практика на Комисията следва, че защитата на правните очаквания обхваща и държавите-членки (25).
(68)
Унгария също така подчертава, че в някои решения (26), по отношение на правните очаквания, Комисията се е позовала на сходствата на въпросните мерки с делото за белгийските координационни центрове (BCC), които първоначално бяха счетени за съвместими, и поради това тя се въздържа от възстановяване на средствата.
(69)
Унгарските органи заключават, че „нито Унгария, нито унгарските дружества, които прилагат мярката, са могли да предвидят, дори ако са разумно предпазливи, че 4 години след въвеждането на мярката и 3 години след присъединяването на Унгария към ЕС Комисията би открила процедура по отношение на мярката поради съмнения относно нейната съвместимост с правото на Общността“.
(70)
Унгария подчертава, че отрицателно решение на Комисията би могло да доведе до огромен брой съдебни искове за щети от данъкоплатци, които са прилагали мярката, срещу Унгария и би могло да намали доверието на инвеститорите в надеждността на икономическото преобразуване, постигнато до този момент от страната.
(71)
Последно, Унгария твърди, че ако Комисията реши, че мярката е несъвместима с правото на Общността, е необходимо да се определи преходен период, в който мярката ще продължи да се прилага поне за тези дружества, които са я прилагали досега. В делото Кралство Белгия и форум 187 ASBL/Комисия Съдът постанови, че в отсъствието на по-важен обществен интерес Комисията нарушава по-висше законово правило, ако не установи преходни мерки при отменянето на правила, за които дружествата може да са имали оправдани правни очаквания, произтичащи от правото на Общността (27).
(72)
Поради това унгарските органи отправят искане дори в случай на евентуално отрицателно решение, въз основа на принципа за защита на правните очаквания, Комисията да позволи прилагането на мярката до края на петата данъчна година след годината на решението. Този преходен период ще е необходим на данъкоплатците, за да се подготвят за новите обстоятелства в резултат на отменянето на мярката. В това отношение Унгария отбелязва, че Комисията е определила преходен период от почти 8 години в своето решение относно датските дейности по международно финансиране за субекти, които вече са прилагали основните датски правила (28).
1. Обосновка поради естеството или общата схема на системата
(73)
В своя отговор на искането за информация на Комисията от 12 февруари 2008 г. унгарските органи подчертават, че „ако Комисията продължи да твърди, че мярката е избирателна, във всеки случай мярката не може да се счита за държавна помощ, защото избирателността е обоснована от характера или общата схема на системата“. Мярката беше въведена с цел намаляване на някои неблагоприятни ефекти поради отсъствието на данъчно облагане на групи от дружества в Унгария.
(74)
В това отношение Унгария посочи, че мярката се отклонява от т. нар. „класически“ метод на индивидуална (т.е. неконсолидирана) данъчна оценка до много по-малка степен от често използваните схеми за данъчно облагане на групи от дружества в други държави-членки. Като следствие от това унгарските органи твърдят, че мярката цели да прилага (по специален начин) установена и често използвана модерна система за подоходен данък.
(75)
Унгария също така се позова на две алтернативни форми на финансиране, а именно капиталово и дългово финансиране, и произтичащото различно данъчно третиране и изрази становището, че и в двата случая доходите подлежат на еднаква данъчна ставка (16 % и 4 % от допълнителния данък), но облагаемото лице е различно (за дивиденти дъщерното дружество е длъжно да плати данъка, а за лихви задължена е компанията майка).
2. Статистически данни относно прилагането на мярката
(76)
Унгария предостави на Комисията статистическа информация относно прилагането на мярката въз основа на вписаните в данъчните декларации данни за данъчни години 2003-2006 и заяви, че секторното разпределение на предприятията, към които се прилага мярката, доказва, че мярката е секторно неутрална.
(77)
Унгарските органи също така предоставиха статистическа информация относно броя на предприятията, които евентуално прилагат мярката, и тези, които действително използват корекцията на данъчната основа. Тези стойности показват, че през 2006 г. 8 181 предприятия (29) потенциално са можели да прилагат мярката, докато 1 738 в действителност са я прилагали (30).
Брой на предприятията, потенциално прилагащи мярката, и предприятия, които действително използват корекция на данъчната основа
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Брой
%
Брой
%
Брой
%
Брой
%
Брой на предприятията, които потенциално прилагат мярката
8 975
100,0 %
7 774
100,0 %
8 236
100,0 %
8 181
100,0 %
Брой и съотношение на предприятията, които действително използват корекцията на данъчната основа
1 198
13,3 %
1 532
19,7 %
1 573
19,1 %
1 738
21,2 %
(78)
Унгария също така представи въздействието, извлечено от агрегираните данни, свързани с 50-те индивидуални дружества, които са получили най-високите суми на нетна лихва в рамките на група. Изчислените ефекти въз основа на агрегираните данни, свързани с 50-те дружества, постигнали най-високо намаление на данъчната основа поради мярката, са, както следва (31):
(В хиляди HUF)
Година
Намаление на данъчната основа поради мярката
Ефект на мярката върху данъчното облагане
2003
9 403 458
1 692 622
2004
25 747 203
4 119 552
2005
13 585 244
2 173 639
2006
118 790 256
19 006 441
V. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(79)
Американската търговска камара в Унгария (AmCham) счита, че мярката представлява частично консолидиране по отношение на доходите от лихви. Тя е част от нормалната система за данъчно облагане в Унгария. Всички трансгранични предимства не се дължат на унгарското данъчно законодателство, а са резултат от разлики между законодателствата на държавите-членки. Изключването на трансграничните лихви, получавани или плащани от унгарски дружества, от обхвата на мярката е в разрез с основните свободи на Договора.
(80)
По отношение на предоставянето на помощ с държавни ресурси AmCham счита, че в трансгранични ситуации с привнесена лихва приспадането на лихвата се извършва от свързаното дружество в другата държава.
(81)
По отношение на предимството AmCham подчертава, че няма отклонение от нормалния данъчен режим. Дали съществува предимство в многонационален сценарий, зависи от ставката на корпоративния подоходен данък в държавата на заемащото дружество; при все това в разследването на държавната помощ предимството трябва да се оцени единствено на национално равнище.
(82)
По отношение на избирателността AmCham твърди, че ако Комисията счита, че данъчна разпоредба може да бъде избирателна на основанието, заложено в решението за откриване на процедурата, то схеми на амортизация, разпоредби, свързани с разходи за персонал, и правила за недостатъчна капитализация, inter alia, също биха попаднали в обхвата на правилата за държавна помощ. Изключването на малки предприятия е обосновано от характера и общата схема на унгарското данъчно законодателство (защото МСП подлежат на еквивалентни данъчни разпоредби, които се прилагат само за тях (32) и мярката би оказала ограничено въздействие върху тях. В допълнение, разширяването на обхвата на мярката, така че да обхване компаниите за финансови услуги, би облагодетелствало същите по непропорционален начин.
(83)
Правно и фактически сравнимите дружества са групи, тъй като мярката е метод за частично консолидиране на данъчното облагане на транзакции в рамките на група.
(84)
Неправилно е да се твърди, че мярката е избирателна поради факта, че не се прилага към единични дружества. По принцип е възможно всяко предприятие да се преструктурира и да се превърне в група. При все това няма стимул за субектите с един член да се преструктурират, само защото лихвата в рамките на група не се облага с данък. Евентуалното предимство, базирано на многонационален сценарий, не може да се обясни с мярката, а с разликата между данъчните законодателства на държавите-членки. Становището, че разпоредбата за отказ от мярката поражда избирателност би поставило под въпрос няколко други данъчни мерки, които имат елемент на избор.
(85)
Според AmCham приложение IV.3 към Акта за присъединяване касае единствено предприсъединителна помощ „към момента на присъединяване“, която в противен случай би била уредена в член 1, буква б), подточка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (33). Определянето на съществуваща помощ също така трябва да отчете другите разпоредби в съответствие с член 1, буква б). Според AmCham, ако мярката беше държавна помощ, тя би била съществуваща помощ в съответствие с член 1, буква б), подточка iii) и член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Ако Комисията стигне до неправилното заключение, че мярката представлява неправомерна и несъвместима нова помощ, тя следва да се въздържи от вземане на решение за възстановяване. Като се вземат предвид правните очаквания, Комисията също така следва да приеме краен срок, до който мярката да се прилага в същия вид.
(86)
MOL Plc извършва дейност като компанията майка на MOL Group в Унгария. Компанията прилага мярката от нейното въвеждане по отношение на транзакции за финансиране в рамките на групата с 30 членове на групата. Компанията прилага мярката най-вече при взаимоотношения в рамките на страната (в размер над 10 млрд. HUF) и в значително по-малка степен с членове на групата в чужбина (в размер под 1 млрд. HUF). Това доказва, че за разлика от предположението на Комисията, мярката не се прилага изключително с цел получаване на данъчно предимство в рамките на група от международни транзакции.
(87)
MOL Plc счита, че мярката отчасти постига целта за консолидирано данъчно облагане или данъчно облагане на групи от дружества, система, каквато Унгария няма. Ако консолидираното или данъчното облагане на групи от дружества се приема в няколко държави-членки, според MOL може основателно да се предположи, че настоящата мярка не е помощ, по-специално тъй като нейното прилагане не води до по-ниски данъчни задължения на нивото на групата.
(88)
Комисията би сгрешила, ако заяви, че мярката предоставя избирателно предимство. Това е обща мярка с ограничени изключения, приложима по отношение на всеки данъкоплатец, независимо от сферата на дейност. Фактът, че мярката е приложима към финансиране в рамките на група естествено предполага съществуването на такива транзакции със свързани дружества, подобно например на ситуацията, в която приспадането на амортизация от данъчната основа изисква притежаване на подходящ актив.
(89)
MOL Plc също така твърди, че за осигуряващото заем дружество в Унгария е без значение дали предоставя финансиране в чужбина или в Унгария.
(90)
Доколкото е известно на MOL Plc, Комисията вече е проучила мярката през декември 2004 г. Би било несправедливо и в разрез с лоялната законова практика да се очаква, че Унгария и унгарските данъкоплатци считат мярката за държавна помощ в разрез с по-ранната позиция на Комисията относно мярката. Възстановяването би било неоснователно и особено несправедливо по отношение на групи. То би довело до допълнителни данъчни задължения за определени членове на групи, докато дружества, които са престанали да съществуват или понастоящем не са в групата, биха получили обратно данъци в определен размер. MOL счита, че такава корекция в действителност би довела до несправедливи данъчни предимства и поставяне в неблагоприятно положение.
(91)
Нидерландското правителство счита, че Комисията следва да е последователна в прилагането на четирите критерия за държавна помощ, когато прави избор между индивидуален и групов подход.
(92)
По отношение на индивидуалния дружествен подход Нидерландия признава, че има предимство от държавни ресурси за дружеството, получаващо лихва в рамките на група. При все това мярката не е избирателна, тъй като правно и фактически сравнимите дружества са дружествата, в чийто баланс е вписана лихва от група в Унгария.
(93)
По отношение на подхода на нивото на групата благоприятната трансгранична ситуация с привнесена лихва няма отношение към унгарските държавни ресурси, нито е последица от унгарската схема. Тя също не е избирателна, тъй като референтната рамка касае дружества, които попадат в данъчната компетенция на Унгария.
(94)
По мнение на нидерландските органи възможността за отказ от схемата не оказва последици за категориите от дружества, за които Комисията счита, че потенциално ще се облагодетелстват от унгарската схема.
(95)
Последно, Нидерландия подчертава, че несъответствията са присъщи на настоящото съжителство между нехармонизирани данъчни системи. Това се илюстрира от факта, че предимството в трансгранични ситуации с привнесена лихва би се запазило, дори ако унгарската мярка бъде премахната (по отношение на страни с ефективна ставка върху корпоративния данък, по-висока от унгарската ставка от 16 %).
VI. РЕАКЦИЯ ОТ УНГАРИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(96)
Унгарските органи посочват, че становищата и аргументите на заинтересованите страни са изцяло в съответствие с аргументите, представени от Унгария. Те също така изтъкват аргумента, че при липса на хармонизиране на прякото данъчно законодателство на равнището на ЕС мярката следва да бъде оценена в съответствие с членове 96 и 97 от Договора за ЕО.
(97)
Унгария подчертава, че се съгласява напълно с анализа, изготвен от заинтересованите страни, че мярката не отговаря на критериите за държавна помощ.
(98)
Унгарските органи повтарят, че от друга страна мярката следва да се счете за съществуваща помощ и ако Комисията реши, че мярката представлява незаконна държавна помощ, не трябва да се извършва възстановяване, защото бенефициерите са действали добросъвестно.
VII. ОЦЕНКА
VII.1. Наличие на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(99)
С оглед да се определи дали разглежданата мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, като предоставя предимство от икономическо естество, дали такова предимство нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, дали предимството се предоставя чрез държавни ресурси и дали предимството може да засегне търговията между държавите-членки.
(100)
С цел да бъде счетена за държавна помощ, мярката трябва да е специфична или избирателна, в смисъл че поставя в благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки.
(101)
В съответствие с приложимата съдебна практика, с цел да се определи дали дадена мярка е избирателна, трябва да бъде проучено дали в контекста на конкретна правна система тази мярка представлява предимство за определени предприятия в сравнение с други в сравнимо правно и фактическо положение (34). Може да се окаже, че даден режим за данъчно облагане не представлява държавна помощ, въпреки че не отговаря във всяко отношение на общата система за корпоративно данъчно облагане в държавата-членка. Съдът също така в много дела е постановил, че член 87, параграф 1 от Договора за ЕО не прави разграничение между причините или целите на държавната помощ, а ги определя във връзка с техните ефекти (35). По-специално данъчните мерки, които не представляват адаптиране на общата система към конкретни характеристики на определени предприятия, а са били замислени като средство за подобряване на тяхната конкурентоспособност, попадат в обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (36).
(102)
При все това понятието „държавна помощ“ не се прилага по отношение на мерки за държавна помощ, при които се прави разграничение между предприятия, когато разграничението произтича от характера или общата структура на системата, от която са част. Както беше обяснено в Известие на Комисията за прилагане на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества („известието за данъчно облагане“) (37), някои условия могат да бъдат обосновани от обективни различия между данъкоплатците.
(103)
Като предварителна забележка следва да се поясни на кое ниво (ниво на група или предприятие) следва да се извърши оценката на референтната система. В решението за откриване на процедурата (38) Комисията изрази своето предварително мнение, че на нивото на индивидуалното дружество, представляващо част от група, схемата предоставя предимство на тези предприятия, които получават положителна нетна лихва от свързани дружества, тъй като могат да приспадат 50 % от сумата от своята данъчна основа. Съответно, на нивото на групата, взета като цяло, Комисията отбеляза, че схемата предоставя предимство за трансгранични ситуации с привнесена лихва, т.е. където получаващото нетна лихва дружество е със седалище в Унгария, а плащащото нетна лихва дружество е със седалище в друга държава. Макар в този случай получаващото дружество да има право да приспадне 50 % от нетната привнесена лихва от облагаемата основа (т.е. доходът от лихва ефективно се облага с половината от ставката на корпоративния данък от 16 %), плащащото нетната лихва дружество подлежи на данъчните правила на своята държава на установяване и по принцип имат право да приспадне 100 % от платената нетна лихва.
(104)
Комисията отбелязва, че въпросната мярка е свързана със специфична операция (финансиране на свързани дружества), а не с операция по консолидиране на равнището на групата. Всяко намалено ниво на данъци ще се прилага индивидуално по отношение на дружества въз основа на баланса на техните приходи от и плащания на лихви. Дори ако решенията за финансиране действително може да се очаква да се вземат в интересите на групата като цяло, анализът на равнището на групата няма основание в унгарското законодателство, което не включва никаква система за данъчно консолидиране за групи. С унгарския корпоративен подоходен данък се облагат индивидуални дружества, а не групи.
(105)
Поради това Комисията е на мнение, че оценката на референтната система следва да бъде извършена на равнището на индивидуалните дружества.
(106)
Комисията счита, че при данъчното облагане на специфичен вид приходи може да е уместно да се определи дали режимът обхваща общи категории от транзакции по недискриминационен начин. Всеки случай на дискриминация, която не може да бъде обоснована от обективни разлики между данъкоплатците, може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(107)
Като се има предвид това, трябва да се определи дали за транзакции на заеми между свързани дружества може обективно да се придобие право на намалена ставка на данъчно облагане. Унгарските органи, както и Американската търговска камара твърдят, че дружество, което предоставя заеми в рамките на група, не е в сравнима ситуация с тази на дружество, което предоставя заеми на независими страни. Дейността на второто дружество може да се извършва само от упълномощена финансова институция, както е заложено в унгарския Закон за кредитните институции в съответствие с банковата директива (39). Поради това дружества, чиято основна дейност е да финансират трети страни, следва да не се сравняват с дружества, които предоставят финансиране в рамките на група с цел оптимално разпределяне на ликвидност в рамките на групата.
(108)
Според унгарските органи ефектът на мярката би се изразил в намаляване на разликата между капиталовото финансиране и заемното финансиране в рамките на група.
(109)
Комисията е на мнение, че независимо от наличието на дискриминация срещу определени сектори въпросната мярка ще намали този данъчен арбитраж (в местна ситуация), тъй като данъчното облагане на лихви в рамките на група ще бъде сближено с данъчното облагане на дивиденти в рамките на група и по този начин ще се укрепи техническата неутралност на данъчната система.
(110)
В допълнение, тъй като самостоятелните дружества, които не са кредитни или финансови институции, по принцип не се занимават с предоставяне на заеми на независими страни като част от обичайната си дейност, срещу тях няма дискриминация в сравнение със свързани дружества, при които се извършват транзакции на заеми с цел предоставяне на заеми на свързани дружества.
(111)
По отношение на своите ефекти предимството, дадено на дружество, което осигурява заем на свързано дружество, не може да се счита за дискриминационно, тъй като заем към свързано дружество не може да се сравнява със заем към несвързано дружество. По отношение на дейностите по дългово финансиране свързаните дружества не са в сравнимо правно и фактическо положение с несвързаните дружества. Причината е, че за разлика от несвързаните дружества, когато свързаните дружества се опитват да получат заемно или капиталово финансиране в рамките на групата, те не просто участват в една търговска транзакция. Дружеството майка и дъщерното дружество споделят еднакви интереси за разлика от случая с търговска транзакция с трета страна, осигуряваща финансиране, в който всяка страна се опитва да увеличи до максимум своите печалби за сметка на другата.
(112)
При все това Комисията отбелязва, че мярката не е достъпна за всяко дружество, което подлежи на облагане с корпоративен данък и получава/плаща лихва в контекста на отношения в група. Макар че мярката не включва никакво ограничение по отношение на страната, в която се извършва транзакцията, Комисията счита, че мярката включва дискриминационни елементи на три различни нива.
1. Изключване на финансовия сектор
(113)
Унгария твърди, че не е възнамерявала да насърчава финансирането в рамките на групи, тъй като тези дружества работят със значителни печалби. В допълнение тези дружества имат специален данъчен статут, финансови и счетоводни правила.
(114)
Унгария и Американската търговска камара считат, че разширяването на обхвата на мярката, така че да включи доставчици на финансови услуги, застрахователни дружества, инвестиционни дружества и дружества за рисков капитал, би представлявало именно избирателност de facto, тъй като предвид специалния статут на доставчиците на финансови услуги, те биха получили непропорционално големи печалби при прилагане на мярката.
(115)
Като цяло и по отношение на всяка данъчна мярка не може да се отхвърли възможността дружества в групи в специфични сектори да се облагодетелстват в по-голяма степен от мярката заради по-големия интензитет на финансови транзакции в такива сектори. Случаят действително може да е такъв с дружествата във финансовия сектор, чиято основна дейност е заемане на финансови средства и които в резултат биха могли лесно да увеличат заемането на средства на свързани дружества. При все това тази ситуация не оправдава изключването на финансовия сектор. Унгария би могла да постигне своята цел за избягване на злоупотреба със схемата от страна на специфични сектори или предприятия чрез разпоредба, с която да ограничи сумата, която може да се облага с данък/приспада при намалена ставка. В допълнение, в известието за данъчно облагане на Комисията се посочва, че „фактът, че някои дружества или някои отрасли се възползват повече от други от някои от тези данъчни мерки, не означава непременно, че те попадат в приложното поле на правилата за конкуренцията, регулиращи държавната помощ.“
2. Изключване на малки предприятия
(116)
Унгарските органи твърдят, че 1. малките предприятия обикновено не предоставят финансиране в рамките на група, 2. разширяването на обхвата на мярката към тях би изисквало високи административни разходи, непропорционални на потенциалните предимства, които биха могли да постигнат ефективно, 3. унгарският Закон за корпоративния данък предвижда няколко данъчни облекчения, специално замислени за малки предприятия.
(117)
Комисията отбелязва, че Унгария не е представила никакви данни, потвърждаващи, че малките унгарски предприятия наистина не предоставят или получават финансиране в рамките на група. Поради това не може да се изключи възможността значителен брой малки предприятия да са свързани под формата на група и да получават/плащат лихви в контекста на отношения в рамките на група.
(118)
В допълнение фактът, че малките предприятия се облагодетелстват от данъчни мерки, специално замислени за тях, няма значение за оценката на избирателността на мярката.
3. Незадължителен характер на мярката
(119)
Незадължителният характер на мярката позволява на данъкоплатеца да решава всяка година дали да прилага мярката, или да се откаже от нея. Унгарските органи изтъкват, че тази характеристика естествено произтича от годишния цикъл на корпоративното данъчно облагане заедно с други разпоредби на данъчния закон.
(120)
При все това Комисията счита, че ефектът от такава характеристика се изразява във въвеждане на диференцирано третиране между дружества в групи, тъй като мярката не се прилага по отношение на всички дружества в групи (с транзакции на заеми в рамките на група), а само за тези, които са взели решение да прилагат схемата през съответната данъчна година.
(121)
В точка 23 от известието за данъчно облагане Комисията посочва, че „различният характер на някои мерки не означава непременно, че те трябва да бъдат разглеждани като държавна помощ. Такъв е случаят с мерките, чиято икономическа рационалност ги прави необходими за функционирането и ефективността на данъчната система. От друга страна, държавата-членка следва да осигури такава обосновка.“
(122)
Според унгарските органи целта на мярката е била намаляване на определени неблагоприятни ефекти, които се дължат на отсъствието на данъчно облагане на групи от дружества в Унгария. Мярката се отклонява от „класическия“ метод на индивидуална (т.е. неконсолидирана) данъчна оценка в много по-малка степен от често използваните схеми за данъчно облагане на групи от дружества в други държави-членки. Като следствие от това мярката цели да прилага (по специален начин) установена и често използвана модерна система за подоходен данък.
(123)
При все това Комисията счита, че отсъствието на системи за данъчно консолидиране за групи в Унгария не оправдава избирателното предоставяне на държавна помощ на ограничен брой дружества. Този принцип беше установен в решението на Съда на Европейските общности по дело 173/73 (40).
(124)
Унгария също така се позовава на сегашното различно данъчно третиране на капитали и дългове и счита, че в двата случая доходът подлежи на еднаква данъчна ставка, но облагаемото лице е различно (за дивиденти това е дъщерното дружество, а за лихви това е компанията майка).
(125)
Комисията е на мнение, че въпросната схема изключва няколко сектора от облагодетелстване с намалено данъчно облагане и че тя не се класифицира като обикновена техническа мярка, целяща изместване на част от данъчната тежест от получаващото нетна лихва дружество към плащащото нетна лихва дружество.
(126)
Що се отнася до изключването на финансовия сектор, унгарските органи също така се позовават на параграф 27 от известието за данъчно облагане: „Конкретни разпоредби, които не съдържат дискреционни елементи, позволяващи, например данъкът да бъде определен на фиксирана база (например в селското стопанство и в рибното стопанство), могат да бъдат обосновани от характера и общата схема на системата, когато, например, те взимат под внимание специфични счетоводни изисквания или значението на земята в активите, които са специфични за някои отрасли; такива разпоредби не представляват, следователно, държавна помощ (…).“
(127)
При все това Комисията отбелязва, че разпоредбите, посочени в параграф 27 от известието за данъчно облагане, не целят увеличаване или намаляване на данъчната тежест за специфични сектори, а по-скоро вземат под внимание специфични характеристики на въпросните сектори, например счетоводни изисквания, които биха могли да оправдаят прилагането на правила за опростяване за оценка на облагаемата основа.
(128)
Разграничението между финансовия сектор и малките предприятия, от една страна, и другите сектори, от друга страна, както и незадължителното естество на схемата не са оправдани от характера и общата схема на унгарската данъчна система.
(129)
В този контекст Комисията трябва да заключи, че въпросната мярка е избирателна.
(130)
Унгарските органи твърдят, че мярката може да предостави предимство на индивидуални дружества, но поставя в неблагоприятно положение другата страна по транзакцията на заем и поради това е симетрична при изцяло местни отношения.
(131)
При все това Комисията е на мнение, че предимството на нивото на едно дружество не може да се компенсира от неблагоприятно положение на нивото на друго дружество, дори ако това дружество е част от същата група. Оценката дали е налице предимство трябва да се направи на нивото на индивидуалното дружество, а не на групата. В допълнение трябва да се подчертае, че дружествата в група могат лесно да реорганизират своите дейности по финансиране и да повлияят на резултата от прилагането на мярката.
(132)
Освен това Комисията счита, че симетрията на мярката и нейното неутрално въздействие на нивото на групата не са достатъчни, за да се изключи възможността за предимство на нивото на индивидуалните дружества. По аналогичен начин по-ниското данъчно облагане на лихви от един субект от групата не може да се оправдае от по-висока ставка на данъчно облагане - поради по-ниско приспадане на лихви - на друг субект (41).
(133)
От посочената по-горе съдебна практика следва, че фактът, че някои дружества от групи страдат от неблагоприятно положение, не поставя под въпрос наличието на предимство на нивото на друго дружество.
(134)
В този случай Комисията е на мнение, че предимството, предоставено от държавата чрез по-нисък данък (50 % намаление на облагаемата сума), трябва да се счита за загуба на данъци, равна на използването на държавни ресурси под формата на данъчни разходи.
(135)
Тъй като бенефициерите са предприятия, осъществяващи дейност в различни икономически сектори на пазари, открити за конкуренция, мярката може да наруши конкуренцията между държавите-членки и да засегне търговията в рамките на Общността.
(136)
По принцип помощ, която е предвидена да освободи предприятие от загуби, които то обикновено би понесло в ежедневното си управление или нормални дейности, нарушава условията на конкуренция (42). В допълнение беше постановено, че предоставянето на помощ на предприятие, което осъществява своите дейности на пазара на Общността, може да доведе до нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки (43).
(137)
Съответно, без да е необходимо да се извършва икономически анализ на настоящата ситуация на съответните пазари (44) и с оглед на факта, че данъчната схема, въведена от Унгария, укрепва позицията на икономическите оператори, които се облагодетелстват от нея в сравнение с други оператори, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, Комисията счита, че схемата засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията между тези оператори.
(138)
В контекста на съображенията по-горе Комисията е на мнение, че приспадането на лихви в рамките на група, предвидено в Закон LXXXI от 1996 г. за корпоративния данък и данъка върху дивидентите, представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
VII.2. Определяне на схемата като неправомерна или съществуваща помощ
(139)
Приложение IV.3 към Акта за присъединяване предвижда, че следните схеми за помощ и индивидуална помощ, приведени в действие в Унгария преди датата на присъединяване и които продължават да са приложими след тази дата, трябва да се считат към момента на присъединяване за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО:
а)
мерки за помощ, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.;
б)
мерки за помощ, посочени в допълнението към приложение IV;
в)
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за мониторинг на държавна помощ на Унгария и са били счетени за съвместими с достиженията на правото на Общността и за които Комисията не е повдигнала възражения въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар.
(140)
Освен това в приложение IV.3 се предвижда, че всички мерки, които продължават да се прилагат след датата на присъединяване, които представляват държавна помощ и които не отговарят на условията, изложени по-горе, се считат за нова помощ към момента на присъединяване за целите на прилагане на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(141)
Въпросната мярка не е била приведена в действие преди 10 декември 1994 г.; не е била посочена в допълнението към приложение IV.3 към Акта за присъединяване; нито е била обхваната от процедурата за временен механизъм при присъединяването.
(142)
Унгарските органи и Американската търговска камара считат, че това приложение съдържа единствено разпоредби относно помощ, приведена в действие и преразгледана преди датата на присъединяване, посочена в член 1, буква б), подточка i) от процедурния регламент (45). Като следствие от това правилата, посочени в член 1, буква б), подточки ii)-v) от регламента, също следва да се вземат предвид с цел идентифициране на съществуваща помощ.
(143)
Комисията се съгласява с това тълкуване на приложение IV към Акта за присъединяване. Такова тълкуване се потвърждава от текста на член 1, буква б), подточка i) от процедурния регламент. Като следствие тя счита, че характерът на помощта като съществуваща помощ следва да се оцени в съответствие с член 1, буква б), подточки ii)-v) от процедурния регламент.
(144)
По отношение на прилагането на член 1, буква б), подточки ii) и iii) Комисията не се съгласява с Унгария относно факта, че въпросната мярка е била разрешена от Комисията, тъй като тя не е била уведомена за мярката в съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО и член 2 от процедурния регламент.
(145)
Комисията счита, че член 1, буква б), подточка iv) също не се прилага, тъй като помощта, предоставена в съответствие със схемата, не е обхваната от давностния период от десет години.
(146)
Що се отнася до член 1, буква б), подточка v), тази разпоредба не се прилага като такава в настоящия случай, защото не може да се счита, че към момента, в който схемата за лихви в рамките на група е влязла в сила, тя не е представлявала помощ и е станала помощ поради развитието на пазара.
(147)
При все това Комисията отбелязва, че въпросната мярка има някои прилики със схемата за белгийските координационни центрове (BCC). В това отношение е полезно да се припомнят предишните решения на Комисията от 2 май 1984 г. (46) и 9 март 1987 г., където Комисията постанови, че белгийската схема не е помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(148)
Подобно на схемата за белгийските координационни центрове, която се е прилагала изключително по отношение на многонационални дружества, Комисията счете въз основа на данните, предоставени от унгарските органи, че основните бенефициери от схемата също са многонационални дружества. В допълнение унгарската схема има други прилики с белгийската схема, тъй като и двете мерки касаят данъчното облагане на дейности в рамките на група.
(149)
Като следствие от това определянето като помощ на този тип мярка, свързана с дейности в рамките на група, не е било очевидно към момента на привеждането ѝ в действие.
(150)
Унгария изтъква, че унгарската служба за мониторинг на държавна помощ (SAMO) е проучила мярката през лятото на 2002 г., преди нейното приемане. В контекста на приложимата съдебна практика и предишното решение на Комисията относно схемата за BCC, SAMO е стигнала до заключението, че въпросната мярка не представлява държавна помощ и поради това не е представила схемата на Комисията.
(151)
Въпреки факта, че мярката не е представлявала държавна помощ към момента на нейното привеждане в действие, Комисията счита, че поради много специфичните обстоятелства във въпросния случай, по-специално предприсъединителния контекст и предишните решения на Комисията през 1984 и 1987 г. относно белгийската схема, унгарската служба за мониторинг на държавна помощ не е имала причина да счита, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, по-специално защото мярката е била приета преди Комисията да промени своята позиция относно белгийската схема (47). Поради това се счита, че има някои извънредни обстоятелства, които навеждат на мисълта, че унгарските органи може да са били подведени да мислят, че мярката не представлява държавна помощ в предприсъединителен контекст. При такива обстоятелства към момента на приемане на мярката Унгария е имала основателни причини да не представя мярката на Комисията, както е предвидено в съответствие с процедурата за временен механизъм, заложена в приложение IV към Акта за присъединяване.
(152)
В допълнение Комисията отбелязва, че след присъединяването на Унгария към ЕС нито обхватът на мярката, нито значението на предоставеното предимство са се променили по съществен начин. Вярно е, че както е посочено в съображение 14 от настоящото решение, са били въведени някои изменения. При все това те представляват най-вече технически адаптации, свързани или с включването на определени видове дружества, които не са съществували в Унгария преди присъединяването (европейски дружества и европейски кооперативни дружества), или с изключването на определени други видове дружества, които са били премахнати (дружества за рисков капитал). По този начин въпросната мярка не е променена съществено след присъединяването на Унгария към Европейския съюз и следователно трябва да се счита за съществуваща помощ.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Поради специфичните характеристики на настоящия случай и предприсъединителния контекст, описан по-горе, схемата за лихви в рамките на група трябва да се счита за схема за съществуваща помощ по аналогия с член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(154)
Тъй като процедурата относно схеми за съществуваща помощ е посочена в членове 17-19 от същия регламент, настоящата процедура, открита на 21 март 2007 г., е излишна.
(155)
Тъй като унгарските органи вече са приели закон за отмяната на схемата, считано от 1 януари 2010 г., Комисията не вижда необходимост от откриване на процедурата за сътрудничество, предвидена в член 17 от процедурния регламент,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Решението на Комисията от 21 март 2007 г. за откриване на процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на схемата, приведена в действие от Унгария за данъчно облагане на лихви в рамките на група, е безпредметно, тъй като въпросната схема трябва да се счита за схема за съществуваща помощ.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 28 октомври 2009 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 28 de Outubro de 2009
relativa ao auxílio estatal C 10/07 (ex NN 13/07) concedido pela Hungria sob a forma de deduções fiscais dos juros intragrupo
[notificada com o número C(2009) 8130]
(Apenas faz fé o texto na língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/95/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o artigo 88.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições supramencionadas (1) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
As autoridades húngaras introduziram em Janeiro de 2003 novas disposições respeitantes a um regime favorável de tributação do rendimento líquido de juros obtido entre empresas associadas pertencentes ao mesmo grupo. Esta medida de auxílio não foi notificada à Comissão Europeia. Por carta de 19 de Novembro de 2004, a Comissão solicitou às autoridades húngaras informações, que foram apresentadas em 14 de Dezembro de 2004.
(2)
Em 21 de Março de 2007, a Comissão informou a República da Hungria da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao regime em causa. Após duas prorrogações do prazo, a República da Hungria respondeu por carta de 20 de Junho de 2007.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2), tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar as suas observações. Apresentaram observações a Câmara de Comércio Americana na Hungria, em 20 de Julho de 2007, os Países Baixos, em 26 de Julho de 2007, e a MOL Plc, em 26 de Julho de 2007. Estas observações foram transmitidas à República da Hungria, que respondeu por mensagem de correio electrónico de 6 de Setembro de 2007.
(4)
Por carta de 12 de Fevereiro de 2008, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades húngaras. As respostas foram transmitidas por comunicações de 28 de Abril de 2008, 19 de Junho de 2008 e 13 de Outubro de 2008.
(5)
Por carta de 24 de Junho de 2009, as autoridades húngaras informaram a Comissão da sua intenção de suprimir o regime a partir de 1 de Janeiro de 2010.
(6)
Em 29 de Junho de 2009, o Parlamento húngaro aprovou as alterações de 2010 à legislação fiscal, incluindo a supressão da regra da isenção de 50 % do imposto sobre as sociedades aplicável ao rendimento do financiamento intragrupo. A lei foi publicada no Jornal Oficial da Hungria em 9 de Julho de 2009.
(7)
As autoridades húngaras transmitiram informações complementares por mensagem de correio electrónico de 1 de Outubro de 2009.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(8)
A medida de auxílio prevê a possibilidade de deduzir à matéria colectável, na Hungria, 50 % do montante de juros líquidos recebido de empresas associadas, que constitui a diferença entre os juros recebidos de filiais e os juros pagos a empresas associadas (3). Em consequência, apenas metade dos juros líquidos recebidos é tributada, enquanto, se o sistema fiscal fosse aplicado normalmente, seria tributável a totalidade desse montante. Ao nível da empresa associada que paga os juros líquidos, 50 % do montante dos juros líquidos pagos são adicionados à matéria colectável (4). Deste modo, em vez de deduzirem integralmente os juros pagos no âmbito do sistema fiscal normal, as empresas deduzem apenas metade desse montante da sua matéria colectável. Este regime é aplicável unicamente a juros recebidos de empresas associadas e a elas pagos.
(9)
Entende-se por empresa associada (5):
a)
uma empresa em que o contribuinte detém, directa ou indirectamente, uma participação maioritária;
b)
uma empresa que detém, directa ou indirectamente, uma participação maioritária no contribuinte;
c)
qualquer outra empresa, se uma terceira empresa detiver, directa ou indirectamente, uma participação maioritária no contribuinte e nessa outra empresa;
d)
uma empresa estrangeira e o seu estabelecimento permanente na Hungria, o estabelecimento permanente na Hungria de uma empresa estrangeira e uma pessoa com a qual esta tenha a relação definida nas alíneas a) a c).
A expressão «participação maioritária» abrange a situação em que qualquer parte tem o direito de nomear ou exonerar a maioria dos quadros executivos e dos membros do conselho fiscal. Além disso, para estabelecer a existência de uma participação maioritária, os direitos de voto de parentes próximos devem ser tidos em conta conjuntamente.
(10)
O montante total de deduções especiais, incluindo a dedução dos juros intragrupo, não pode ser superior a 50 % dos lucros antes de impostos (6).
(11)
Os contribuintes podem decidir anualmente se pretendem ou não aplicar o regime. Se uma empresa que receba juros líquidos optar por não aplicar o regime, não tem de aumentar a sua matéria colectável da forma acima descrita, podendo aplicar o regime fiscal normal e deduzir a totalidade dos juros pagos, desde que notifique todas as suas empresas associadas (nacionais e estrangeiras) a que pagou (ou deva pagar) juros ou de que tenha recebido (ou deva receber) juros (7). Nesse caso, para a aplicação da medida, as empresas associadas não têm em conta os juros recebidos do contribuinte em causa, ou a este pagos, no cômputo da sua matéria colectável, no que respeita aos juros pagos (8).
(12)
As autoridades húngaras não têm quaisquer direitos discricionários, porquanto a decisão de aplicar ou não a medida relativamente aos juros pagos é tomada pela empresa associada, tal como descrita no ponto anterior.
(13)
A legislação é aplicável a entidades jurídicas, sociedades europeias (SE), sociedades cooperativas europeias (SCE), cooperativas e estabelecimentos permanentes de empresas estrangeiras. A disposição não é aplicável a companhias de seguros, instituições financeiras, sociedades de investimento, sociedades de capital de risco microempresas e pequenas empresas (9).
(14)
A base jurídica da medida é constituída pelas seguintes disposições da Lei LXXXI de 1996, relativa ao imposto sobre as sociedades e ao imposto sobre os dividendos: artigo 7.o, n.o 1, alínea k), artigo 7.o, n.os 14 e 16, artigo 8.o, n.o 1, alínea k), e n.o 2, artigo 29.o-D, n.o 15.
(15)
A legislação em vigor introduziu algumas alterações às disposições iniciais da medida, em termos de beneficiários elegíveis; as alterações entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2003. Na legislação original, os beneficiários não incluíam sociedades europeias e sociedades cooperativas europeias, porquanto a Hungria não era ainda membro da União Europeia. O estatuto da sociedade europeia entrou em vigor em 8 de Outubro de 2004, enquanto o estatuto de sociedade cooperativa europeia foi adoptado em 22 de Julho de 2003 e entrou em vigor em 16 de Agosto de 2006. Dado que, desde 1 de Junho de 2004, as empresas de capital de risco não podem estabelecer-se na Hungria, estas empresas foram retiradas da lista de empresas elegíveis.
(16)
Inicialmente, não foi previsto qualquer limite à duração do regime. No entanto, como atrás se referiu, a medida foi revogada com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010.
(17)
Relativamente ao efeito da medida nos recursos orçamentais húngaros, a Hungria forneceu os seguintes valores:
(em 1000 de HUF)
Ano
Balanço da correcção da matéria colectável (aumento/diminuição) devido à medida
Efeito da medida na tributação
2003
2 280 424
410 476
2004
4 478 141
716 503
2005
7 279 164
1 164 666
2006
125 992 638
20 158 822
(18)
No total, o impacto da medida nos anos em causa ascende a aproximadamente 24 000 milhões de HUF (96 milhões de EUR) (11).
III. RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(19)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o regime constituir uma medida geral, visto que o tratamento fiscal preferencial do pagamento de juros intragrupo não é acessível, em condições equitativas, a todas as empresas na Hungria.
(20)
No que se refere à existência de uma vantagem económica, a Comissão considerou que, ao nível das empresas individuais pertencentes a um grupo, o regime confere vantagens às empresas que recebem juros de empresas associadas.
(21)
Ao nível do grupo como um todo, a Comissão sublinhou que o regime confere um benefício relativamente a situações transfronteiriças em que os juros entram no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora for uma empresa situada no estrangeiro.
(22)
A Comissão explicou ainda que, em situações transfronteiriças em que os juros saem do país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos for uma empresa situada no estrangeiro e a empresa pagadora estiver localizada na Hungria, a medida não confere uma vantagem adicional. Do mesmo modo, numa situação nacional, em que ambas as empresas estão localizadas na Hungria, não se verifica, em princípio, qualquer vantagem ao nível do grupo.
(23)
Quanto ao critério de selectividade, a Comissão notou, em primeiro lugar, que as seguradoras, as instituições financeiras, as sociedades de investimento, as sociedades de capital de risco e as pequenas empresas são de jure excluídas do âmbito de aplicação da medida. Em segundo lugar, ao nível das empresas individuais, apenas as que fazem parte de um grupo podem beneficiar da tributação reduzida dos juros líquidos intragrupo prevista pelo regime. Em terceiro lugar, ao nível do grupo, o regime afigura-se vantajoso nas situações transfronteiriças em que os juros entram no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora estiver situada no estrangeiro. Em quarto lugar, a possibilidade de optar pela não aplicação do regime, opção que pode ser revista anualmente, constitui um factor adicional que leva a concluir que a medida constitui uma excepção ao regime geral de tributação húngaro.
(24)
A Comissão teve igualmente dúvidas quanto ao facto de que «a natureza ou a economia geral» do sistema fiscal justificasse as excepções acima referidas, pelo que considerou a medida incompatível com o mercado comum.
(25)
Por último, a Comissão estimou que a medida não podia ser considerada um auxílio existente, porquanto não satisfaz qualquer das condições enunciadas no anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES HÚNGARAS
(26)
As autoridades húngaras consideram que, devido à falta de harmonização a nível comunitário no domínio da tributação directa, a medida deve ser avaliada à luz das regras do Tratado CE que regem a aproximação de legislações, ou seja, os artigos 96.o e 97.o do Tratado CE, e não com base nas regras aplicáveis aos auxílios estatais. As autoridades húngaras remetem para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que estipula que a tributação directa é da competência dos Estados-Membros e que estes devem exercer tal competência no respeito da legislação comunitária em matéria de tributação directa. Neste contexto, a Hungria argumenta que a observância do direito de estabelecimento influenciou significativamente as características da medida.
(27)
A medida tem por objectivo permitir o financiamento do crédito intragrupo - mediante uma repartição optimizada da liquidez - sem que a fiscalidade influencie as decisões comerciais em matéria de funcionamento e financiamento do grupo.
(28)
Ao contrário do que acontece na maior parte dos Estados-Membros, na Hungria não existe tributação específica para os grupos. A tributação de grupos prevê a possibilidade de, no mesmo ano, compensar as perdas de um membro (nacional) do grupo com os lucros de outro membro (nacional) do grupo. Os recursos orçamentais não permitem a introdução de um verdadeiro regime de tributação de grupos. A medida húngara foi, pois, introduzida como alternativa à tributação de grupos, a fim de reduzir parcialmente a desvantagem concorrencial em relação a outros Estados-Membros que dispõem de um regime específico.
(29)
Ao permitir a dedução de 50 % dos juros recebidos e, simetricamente - para atingir o objectivo da política fiscal - o aumento dos lucros em 50 % dos juros pagos a empresas associadas, é atenuada a diferença entre financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos intragrupo, dado que os dividendos, enquanto remuneração do financiamento com capital próprio, são isentos de impostos, ao passo que os juros são tributados, no caso do financiamento de empréstimos.
(30)
De acordo com as autoridades húngaras, a medida constitui uma espécie de tributação de grupo parcial, aplicável apenas a rendimentos de juros. Trata-se de uma regra de aplicação geral que não favorece qualquer empresa ou qualquer produção de bens. A tributação de grupos é uma característica geral do sistema fiscal de alguns Estados-Membros, cuja compatibilidade com o Tratado CE, tanto quanto é do conhecimento das autoridades húngaras, a Comissão nunca contestou.
(31)
As autoridades húngaras consideram que o regime em causa não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, porquanto não satisfaz os critérios relativos a (i) vantagem económica, (ii) selectividade e (iii) recursos estatais.
(32)
De acordo com a decisão de dar início ao procedimento, a medida confere uma vantagem (i) ao nível das empresas individuais, devido à possibilidade de deduzir da matéria colectável 50 % do rendimento líquido de juros, e (ii) ao nível do grupo, quando um membro húngaro do grupo financia um membro do grupo no estrangeiro e recebe juros que beneficiam igualmente de uma dedução de 50 %.
(33)
As autoridades húngaras argumentam que a medida pode conferir uma vantagem às empresas individuais, mas comporta uma desvantagem para a outra parte da transacção de empréstimo, pelo que é simétrica no âmbito de relações puramente nacionais. Pode igualmente conferir uma vantagem a todo o grupo, mas esta vantagem mais não é do que uma mais rápida compensação das perdas relativas a juros de uma empresa do grupo pelas receitas de juros da outra, a exemplo do que acontece noutros sistemas de tributação de grupos.
(34)
As autoridades húngaras argumentam ainda que, em situações transfronteiras, se a empresa associada que recebe o empréstimo intragrupo e paga juros estiver estabelecida no estrangeiro, a vantagem efectiva obtida dependerá da taxa de imposto aplicada no Estado-Membro em que essa empresa se encontra estabelecida. A vantagem não é imputável ao carácter de auxílio da medida húngara, resultando apenas da diferença entre as regras fiscais dos Estados-Membros, que não podem ser tidas em conta na apreciação da medida. Se a legislação estrangeira fosse igual à legislação húngara, a vantagem identificada pela Comissão não existiria.
(35)
Acresce que, em conformidade com a decisão da Comissão relativa ao auxílio concedido pelos Países Baixos a favor das actividades de financiamento internacional (12), no quadro da análise dos auxílios estatais, a vantagem deve ser avaliada unicamente a nível nacional. A este propósito, a Hungria observa que, em situações nacionais, a medida não falseia a concorrência nem confere qualquer vantagem, porquanto é neutra em termos fiscais.
(36)
As autoridades húngaras não concordam com a Comissão quanto ao facto de a medida conferir uma vantagem nas transacções transfronteiriças (com entrada de juros no país). A Hungria argumenta que a taxa efectiva do imposto sobre as sociedades, de 16 %, pode, por si só, constituir um incentivo para os grupos desenvolverem actividades na Hungria. Uma vantagem potencial não é um incentivo fiscal para multinacionais, mas antes o resultado da liberdade de estabelecimento. Este princípio teria sido infringido se as autoridades húngaras tivessem excluído do âmbito da medida os grupos que têm membros fora da Hungria.
(37)
As autoridades húngaras argumentam ainda que a medida ajuda os grupos a repartir com maior eficiência os recursos financeiros, tal como acontece com os sistemas de tributação de grupos de outros Estados-Membros. É mais rigorosa do que os sistemas de consolidação fiscal, que permitem a distribuição de qualquer tipo de perda por toda a unidade administrativa.
(38)
Se uma medida consistir numa disposição de aplicação geral do sistema normal de tributação das sociedades, não confere qualquer vantagem. As autoridades húngaras consideram que esta medida constitui uma disposição especial para a tributação de grupos com um carácter tão geral quanto o sistema de tributação de grupos de qualquer outro Estado-Membro, sem favorecer quaisquer empresas ou qualquer produção de bens. Tanto quanto é do conhecimento das autoridades húngaras, a Comissão nunca contestou a compatibilidade com o Tratado CE dos regimes de tributação de grupos de outros Estados-Membros. O sistema faz parte integrante das regras gerais de cálculo da matéria colectável e, por conseguinte, não confere qualquer vantagem económica.
(39)
Em primeiro lugar, a Hungria considera que a medida é geral e constitui uma parte das regras do sistema fiscal. Não utiliza, portanto, recursos estatais adicionais, uma vez que as obrigações fiscais normais não sofrem qualquer alteração.
(40)
As autoridades húngaras notam igualmente que, na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão afirma que a vantagem da medida ao nível do grupo se verifica em situações transfronteiriças, quando a empresa que paga os juros está estabelecida no estrangeiro e é tributada a uma taxa efectiva superior a 8 %. Esta vantagem não é imputável ao Estado húngaro, nem constitui uma perda de recursos para este Estado. A vantagem é proporcionada pelo Estado terceiro que permite a dedução da totalidade dos juros pagos. Em consequência, a vantagem potencial não resulta de recursos do Estado húngaro precisamente nos casos em que a Comissão estabeleceu a existência de tal vantagem.
(41)
Além disso, as autoridades húngaras sublinham que o imposto sobre as sociedades pago, na sequência da aplicação da medida, pelo membro do grupo que recebe os juros constitui uma receita para o Estado que, provavelmente, não seria obtida se a medida não existisse.
(42)
As autoridades húngaras argumentam que a medida faz parte das regras gerais de tributação das sociedades, pelo que não é selectiva.
(43)
A afirmação da Comissão de que os beneficiários são empresas activas em diversos sectores económicos reforça a alegação das autoridades húngaras de que a medida não é selectiva. Em todos os sectores da economia húngara há empresas (no total, mais de mil) que aplicam a medida. A medida é igualmente utilizada em sectores em que, normalmente, não estão presentes multinacionais ou grandes empresas (por exemplo, agricultura, educação, restauração).
(44)
As autoridades húngaras sublinham que não podem considerar uma medida selectiva pelo facto de não poder ser aplicada nas mesmas condições a todos os contribuintes. Do ponto de vista da aplicação da medida, apenas as empresas que pertencem a grupos se encontram numa situação factual e juridicamente comparável.
(45)
O facto de a medida apenas poder ser aplicada por empresas que tenham, no mínimo, uma empresa associada torna, aparentemente, a medida selectiva. No entanto, as autoridades húngaras argumentam que a situação de uma empresa que concede empréstimos intragrupo não é comparável à de uma empresa que concede empréstimos a terceiros independentes. Aliás, esta última actividade apenas pode ser desenvolvida por uma instituição financeira autorizada, de acordo com o previsto na Lei húngara relativa às instituições de crédito, conforme à Directiva Bancária (13). As empresas cuja actividade principal consiste no financiamento de terceiros não podem ser comparadas com empresas que asseguram o financiamento intragrupo para optimizar a distribuição de liquidez no interior de um grupo.
(46)
A Hungria menciona o XXVII Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência (14), de 1997, que faz referência a uma medida neerlandesa que reduziu o imposto sobre os salários pago pelos empregadores que desenvolviam actividades de investigação e desenvolvimento. A medida não foi considerada um auxílio estatal, uma vez que não estava limitada a uma região, sector ou empresa, e o seu benefício estava subordinado a critérios objectivos.
1. Excepções de jure
(47)
As autoridades húngaras consideram que as regras fiscais mais gerais têm excepções ao seu âmbito de aplicação que se baseiam em considerações de política económica e são compatíveis com a natureza e a economia geral do sistema fiscal.
(48)
Relativamente à excepção aplicável às pequenas empresas, as autoridades húngaras notam que (1) regra geral, as pequenas empresas não concedem financiamento intragrupo, (2) a extensão da medida às pequenas empresas acarretaria custos administrativos elevados e desproporcionados relativamente aos benefícios potenciais para estas empresas e (3) a Lei húngara relativa ao imposto sobre as sociedades prevê diversos benefícios fiscais específicos para as pequenas empresas. A Hungria refere-se ao caso GIL (15), em que o Tribunal admitiu ser possível aplicar diferentes bases jurídicas do direito fiscal a diferentes contribuintes.
(49)
No que respeita ao sector financeiro, a Hungria afirma ainda que não pretendeu promover o financiamento intragrupo. Apesar das dificuldades económicas da Hungria, as empresas em causa tiveram lucros consideráveis, e o Governo húngaro não só não as apoiou como lhes aplicou impostos especiais. Acresce que estas empresas têm um estatuto fiscal e regras financeiras e contabilísticas especiais. A este propósito, as autoridades húngaras remetem igualmente para o ponto 27 da Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (16): «Disposições específicas que não incluam um elemento discricionário e que permitam, por exemplo, a fixação do imposto numa base fixa (por exemplo, nos sectores da agricultura ou da pesca) podem justificar se pela natureza e pela economia do sistema, quando tais disposições têm em conta, nomeadamente, exigências contabilísticas específicas ou a importância do factor fundiário nos activos que são específicos a estes sectores; tais disposições não constituem, portanto, auxílios estatais. […]».
(50)
O Governo húngaro considera que, se a medida tivesse sido tornada extensiva aos prestadores de serviços financeiros, às companhias de seguros, às sociedades de investimento e às sociedades de capital de risco, teria de facto, existido selectividade porquanto, dado o estatuto especial dos prestadores de serviços financeiros (cujas actividades implicam normalmente/quase exclusivamente transacções de empréstimos realizadas com recursos externos), estes teriam obtido benefícios desproporcionadamente elevados com a aplicação da medida.
2. Carácter intragrupo
(51)
Conforme já se referiu, dadas as restrições regulamentares, as empresas não financeiras apenas podem aplicar a medida em relação a empresas associadas, porquanto apenas as instituições financeiras autorizadas podem conceder empréstimos a terceiros independentes. Além disso, importa notar que os sistemas fiscais de outros Estados-Membros comportam uma série de regras aplicáveis apenas a grupos de empresas (por exemplo, a tributação de grupos).
(52)
Por conseguinte, segundo as autoridades húngaras, o facto de a medida não ser aplicável aos juros recebidos de terceiros independentes, na prática, apenas exclui do seu âmbito de aplicação as instituições financeiras, devido às rigorosas disposições regulamentares aplicáveis aos serviços financeiros, justificadas, contudo, por considerações de ordem fiscal e de política financeira.
(53)
A aplicação da medida húngara não está subordinada ao facto de a empresa desenvolver actividades em mais do que um Estado-Membro. Segundo a Hungria, para efeitos de aplicação da medida, apenas empresas que pertençam ao mesmo grupo se encontram numa situação jurídica e factual comparável. Dado que todas as empresas que pertencem a um grupo a podem aplicar, a medida não pode ser considerada selectiva. A Hungria nota ainda que, na prática, qualquer empresa se pode transformar num grupo de empresas. De acordo com a prática anterior da Comissão, subordinar um benefício à detenção de uma determinada participação não constitui razão suficiente para considerar uma medida selectiva (17). Os benefícios especiais concedidos a grupos de empresas não podem ser considerados selectivos, na medida em que um grupo não é um sector ou uma função, mas apenas uma estrutura jurídica. Se um benefício fiscal é claramente aplicável a um grupo de empresas activo num qualquer sector económico, constitui uma medida geral e não uma vantagem especial dirigida a um sector concreto.
3. Vantagem decorrentes de regulamentações estrangeiras diferentes
(54)
A Comissão considera que a medida favorece, selectivamente, grupos que tenham, no mínimo, um membro fora da Hungria. A Hungria considera que esta situação não constitui uma vantagem, sendo apenas resultado da existência de regras fiscais não harmonizadas nos diferentes Estados-Membros, situação que escapa ao controlo do Estado húngaro. Conforme se referiu, esta vantagem não é proporcionada por recursos do Estado húngaro, nem imputável à Hungria. No que respeita à tributação directa, decorre de jurisprudência estabelecida do Tribunal que os residentes e os não residentes não se encontram, normalmente, numa situação comparável.
4. Possibilidade de optar anualmente pela não aplicação do regime
(55)
No que respeita à possibilidade de optar pela não aplicação do regime, as autoridades húngaras sublinham que essa característica decorre, inevitavelmente, do ciclo anual de tributação das empresas, a par de outras disposições do direito fiscal. A decisão relativa à aplicação da medida não é tomada pelas autoridades húngaras nem pelo beneficiário, mas por uma empresa associada susceptível de se encontrar numa situação de desvantagem fiscal.
(56)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerou que a medida não podia ser considerada um auxílio existente, porquanto não satisfaz nenhum dos três critérios enunciados no anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão. Não obstante, as autoridades húngaras consideram que este anexo não cobre todos os tipos de auxílio existentes, na acepção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento Processual. O anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão contém apenas disposições relativas a auxílios em execução e analisados antes da data de adesão referida no artigo 1.o, alínea b), subalínea i) do Regulamento Processual (18). Contudo, as regras enunciadas no artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do regulamento devem ser igualmente tidas em conta para efeitos de identificação de auxílios estatais existentes e não previstos no Acto de Adesão. Esta interpretação é confirmada pelo anexo II do Acto de Adesão, que altera apenas o artigo 1.o, alínea b), subalínea i) do regulamento. Uma interpretação diferente colocaria em causa a certeza jurídica e as expectativas legítimas, e conduziria a um tratamento desigual dos Estados-Membros.
(57)
Na hipótese de a Comissão manter a sua posição de que a medida não constitui um auxílio existente na acepção do anexo IV do Acto de Adesão, as autoridades húngaras consideram que devia ser apreciada à luz do artigo 1.o, alínea b), do regulamento e ser classificada como auxílio existente, por duas razões.
(58)
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento Processual, uma medida que no momento da sua execução não constitui um auxílio e posteriormente se torna um auxílio devido à evolução do mercado comum, sem ter sido alterada pelo Estado-Membro, é considerada um auxílio existente. A Hungria refere ainda o caso dos centros de coordenação belgas (19), que é de certa forma semelhante à medida em apreço, em que a Comissão concluiu, em 1984 e 1987, que o regime dos centros de coordenação belgas não poderia ser considerado um auxílio estatal. Além disso, de acordo com a resposta dada a uma pergunta colocada por um deputado do Parlamento Europeu, a Comissão considerou que a medida relativa aos centros de coordenação belgas não constituía um auxílio estatal e que medidas semelhantes de outros Estados-Membros também não podiam ser classificadas como auxílios estatais (20). A Comissão alterou a sua opinião em relação ao regime dos centros de coordenação belgas por decisão de 17 de Fevereiro de 2003, adoptada após a entrada em vigor da medida húngara.
(59)
Após verificação junto do departamento competente do Ministério das Finanças húngaro, a Hungria confirmou igualmente que, no Verão de 2002, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais húngaro examinou a medida antes da sua adopção. À luz da jurisprudência aplicável e da anterior decisão da Comissão relativa ao regime dos centros de coordenação belgas, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais concluiu que a medida em causa não constituía um auxílio estatal e, portanto, não notificou o regime à Comissão.
(60)
Além disso, as autoridades húngaras lembram que a Comissão solicitou informações sobre a medida por carta de 19 de Novembro de 2004, à qual a Hungria respondeu em 8 de Dezembro de 2004. Não tendo recebido outros pedidos de informação, nem qualquer tipo de resposta oficial da Comissão, a Hungria considera que tinha todas as razões para crer que a medida não constituía um auxílio estatal ou, caso contrário, seria um auxílio estatal existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do regulamento.
(61)
Em segundo lugar, a Hungria argumenta que se deve considerar que a medida foi autorizada com base no artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do Regulamento Processual. Entende que, se, após a adesão, a medida tivesse sido classificada como um auxílio ilegal, o pedido de informações da Comissão de 2004 teria constituído o início do procedimento de investigação. A Hungria observa que, nos termos do artigo 4.o, n.o 5 do regulamento, as decisões da Comissão devem ser tomadas no prazo de dois meses. Além disso, nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento, sempre que a Comissão não tomar uma decisão nesse prazo, considerar-se-á que o auxílio foi autorizado pela Comissão. Nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do regulamento, os auxílios que se considere terem sido autorizados nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento devem ser considerados auxílios existentes.
(62)
Embora o prazo de dois meses não seja aplicável ao presente procedimento, a segunda obrigação ainda prevalece, ou seja, a Comissão é obrigada a concluir a sua análise. Com base em jurisprudência estabelecida do Tribunal, a Hungria conclui que a Comissão deveria ter tomado as medidas necessárias para apreciar o auxílio estatal num prazo razoável. A Hungria faz referência à decisão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-190/00 (21), em que o Tribunal determinou que um período de 28 meses pode ser demasiado longo para um procedimento de investigação preliminar se a Comissão tiver solicitado uma única vez informações ao Estado-Membro em causa. Segundo as autoridades húngaras, estes princípios devem ser aplicados, a fortiori, também nos procedimentos de investigação preliminar, em que a Comissão examina apenas se tem dúvidas em relação à compatibilidade da medida com o artigo 87.o do Tratado CE. Por conseguinte, dado que a Comissão não tomou uma decisão dentro de um prazo razoável - e tendo em conta os princípios da segurança jurídica e da boa administração - mesmo que a medida seja considerada um auxílio, deve ser classificada como um auxílio existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do regulamento.
(63)
O Governo húngaro alega que a Comissão deve abster-se de ordenar a recuperação do auxílio potencial, uma vez que tal seria contrário a um princípio geral do direito comunitário, nomeadamente o princípio das expectativas legítimas. A Hungria remete para a jurisprudência, que tem reiteradamente sustentado que «o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítima se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição comunitária fez nascer esperanças fundadas» (22). Cita ainda o acórdão do Tribunal proferido no processo Van den Bergh & Jürgens (23), em que foi aplicado o seguinte critério para determinar se uma expectativa se justificava: «[…] este princípio não pode ser invocado quando um operador prudente e avisado estava em condições de prever a adopção da medida comunitária que afectou os seus interesses». A propósito do processo relativo aos centros de coordenação belgas, as autoridades húngaras argumentam que em 1984 e 1987 a Comissão considerou esse sistema compatível e só alterou a sua decisão em 17 de Fevereiro de 2003, após a entrada em vigor da medida húngara. Além disso, o sistema dos centros de coordenação belgas era aplicável exclusivamente às empresas multinacionais, ao contrário da medida húngara, que tem um âmbito mais amplo.
(64)
As autoridades húngaras referem-se à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação relativo à legislação espanhola em matéria de impostos sobre as sociedades, em que a Comissão declarou ter-se baseado apenas numa apreciação preliminar. Na sua decisão final, a Comissão afirmou que mesmo as partes mais prudentes e bem informadas poderiam não ter previsto a qualificação das disposições fiscais em questão como auxílios estatais, podendo, justificadamente, alegar expectativas legítimas (24). Nesse caso, a decisão foi tomada mais de quatro anos após o pedido de informações. Atendendo ao facto de que foram solicitadas informações à Hungria em 19 de Novembro de 2004 e de que a Hungria respondeu exaustivamente a esse pedido em 8 de Dezembro de 2004, as autoridades húngaras consideram poder, legitimamente, esperar que a medida em causa não constituísse um auxílio estatal, em conformidade com a posição da Comissão na Decisão 2001/168/CECA.
(65)
A Hungria sublinha que, durante esse período, o Grupo «Código de Conduta» do Conselho analisou a medida e não concluiu que se tratava de uma medida fiscal prejudicial. À luz dos debates, a Comissão, enquanto membro do grupo, poderia ter solicitado informações complementares à Hungria, se presumisse que a medida constituía um auxílio estatal.
(66)
A Hungria argumenta ainda que, nos termos do Regulamento Processual, antes da abertura de um procedimento formal de investigação, a Comissão deve discutir com o Estado-Membro a compatibilidade de uma medida no âmbito de um processo preliminar. O facto de a Comissão dar início a uma investigação formal nos termos do artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE sem proceder a uma apreciação preliminar ao abrigo do regulamento constitui uma violação das regras processuais e do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 10.o do Tratado CE.
(67)
As autoridades húngaras argumentam ainda que decorre da prática constante da Comissão que a protecção de expectativas legítimas é extensiva aos Estados-Membros (25).
(68)
A Hungria sublinha ainda que, em determinadas decisões (26) e no que se refere às expectativas legítimas, a Comissão remeteu para as semelhanças das medidas em causa com o processo relativo aos centros de coordenação belgas, que foi originalmente considerado compatível, pelo que a Comissão se absteve de ordenar uma recuperação.
(69)
As autoridades húngaras concluem que «nem a Hungria nem as empresas húngaras que aplicam a medida poderiam prever - mesmo exercendo prudência razoável - que, 4 anos após a introdução da medida e 3 anos após a adesão da Hungria à UE, a Comissão daria início a um procedimento relativamente à medida por ter dúvidas quanto à sua compatibilidade com o direito comunitário».
(70)
A Hungria sublinha que uma decisão desfavorável da Comissão poderá dar origem a um grande número de acções judiciais intentadas por contribuintes que aplicaram a medida, exigindo uma indemnização à Hungria e poderá reduzir a confiança dos investidores na fiabilidade da transformação económica realizada até à data pelo país.
(71)
Por último, a Hungria argumenta que, se a Comissão decidir que a medida é incompatível com o direito comunitário, será necessário estabelecer um período de transição, durante o qual a medida continua a ser aplicável, pelo menos para as empresas que a têm vindo a aplicar. No processo Reino da Bélgica e Forum 187 ASBL/Comissão, o Tribunal sustentou que, na ausência de um interesse público peremptório, a Comissão violou uma regra superior de direito, ao não ter colmatado a supressão de uma regulamentação com medidas transitórias de protecção da confiança que o operador podia legitimamente ter na regulamentação comunitária (27).
(72)
Deste modo, as autoridades húngaras solicitam à Comissão que, mesmo no caso de eventualmente adoptar uma decisão negativa, permita a aplicação da medida até ao final do quinto ano fiscal seguinte ao ano da decisão com base no princípio da protecção das expectativas legítimas. Esse período de transição seria necessário para os contribuintes se prepararem para as novas condições resultantes da revogação da medida. A este respeito, a Hungria salienta que, na sua decisão sobre as actividades de financiamento internacional nos Países Baixos, a Comissão definiu um período de transição de quase oito anos para as entidades que já estivessem a aplicar as regras neerlandesas em causa (28).
1. Justificação baseada na natureza ou economia geral do sistema
(73)
Na sua resposta ao pedido de informações da Comissão de 12 de Fevereiro de 2008, as autoridades húngaras sublinharam que «mesmo que a Comissão ainda considere que esta medida é selectiva, a medida não pode, em caso algum, ser considerada um auxílio estatal, uma vez que a selectividade se justifica pela natureza ou economia geral do sistema». A medida foi introduzida para diminuir determinados efeitos desfavoráveis atribuíveis à ausência de tributação de grupos na Hungria.
(74)
A este propósito, a Hungria afirmou que a medida se afasta muito menos do método «clássico» de imposição individual (ou seja, não consolidada) do que muitos dos regimes de tributação de grupos frequentemente utilizados noutros Estados-Membros. Em consequência, as autoridades húngaras argumentam que a medida visa instituir (de uma forma especial) um moderno sistema de impostos sobre o rendimento, já estabelecido e frequentemente utilizado.
(75)
A Hungria também se refere às duas formas alternativas de financiamento, ou seja, o financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos, e ao tratamento fiscal distinto delas resultante, constatando que, em ambos os casos, os rendimentos estão sujeitos à mesma taxa de imposto (16 % e 4 % de imposto suplementar), mas o contribuinte é diferente (para os dividendos é a filial, para os juros é a empresa-mãe que é responsável pelo pagamento do imposto).
2. Estatísticas relativas à aplicação da medida
(76)
A Hungria forneceu à Comissão estatísticas relativas à aplicação da medida baseadas em dados apresentados nas declarações fiscais dos exercícios de 2003 a 2006 e argumentou que a distribuição sectorial das empresas que aplicam a medida demonstra que a medida é neutra em termos sectoriais.
(77)
As autoridades húngaras também forneceram dados estatísticos sobre o número de empresas susceptíveis de aplicarem a medida e o daquelas que efectivamente procedem à correcção da sua matéria colectável. Estes números indicam que, em 2006, 8 181 empresas (29) tinham condições para aplicar a medida, mas apenas 1 738 a aplicaram (30).
Número de empresas susceptíveis de aplicar a medida e empresas que efectivamente procedem à correcção da matéria colectável
2003
2004
2005
2006
Número
%
Número
%
Número
%
Número
%
Número de empresas susceptíveis de aplicar a medida
8 975
100,0 %
7 774
100,0 %
8 236
100,0 %
8 181
100,0 %
Número e percentagem de empresas que efectivamente procedem à correcção da matéria colectável
1 198
13,3 %
1 532
19,7 %
1 573
19,1 %
1 738
21,2 %
(78)
A Hungria evocou igualmente elementos relativos ao impacto da medida decorrentes dos dados agregados relativos às 50 empresas individuais que receberam o maior montante de juros líquidos intragrupo. Os efeitos calculados com base nos dados agregados relativos às 50 empresas que obtiveram a maior redução da matéria colectável devido à medida são os seguintes (31):
(em 1mihares de HUF)
Ano
Redução da matéria colectável devida à medida
Efeito da medida na tributação
2003
9 403 458
1 692 622
2004
25 747 203
4 119 552
2005
13 585 244
2 173 639
2006
118 790 256
19 006 441
V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(79)
A Câmara de Comércio Americana na Hungria (AmCham) considera que a medida constitui uma consolidação parcial no que respeita aos rendimentos de juros, fazendo parte do sistema normal de tributação da Hungria. As eventuais vantagens transfronteiriças não decorrem da legislação fiscal húngara, mas sim das diferenças entre as legislações dos Estados-Membros. A exclusão de juros transfronteiriças recebidos ou pagos por uma empresa húngara do âmbito de aplicação da medida é contrária às liberdades fundamentais consagradas no Tratado.
(80)
No que diz respeito à concessão do auxílio através de recursos estatais, a AmCham considera que, em situações transfronteiriças com entradas de juros no país, a dedução dos juros é realizada pela empresa associada localizada noutro país.
(81)
No que diz respeito à vantagem, a AmCham sublinha que não há qualquer desvio em relação ao regime de tributação normal. A existência de uma vantagem num cenário multinacional depende da taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades no Estado do mutuário; ora, no âmbito de uma investigação em matéria de auxílios estatais, a vantagem deve ser apreciada a nível estritamente nacional.
(82)
Quanto à selectividade, a AmCham afirma que, se a Comissão determinar que uma disposição fiscal pode ser selectiva com base nas considerações expostas na decisão de dar início ao procedimento, os calendários de amortização fiscal, as disposições relativas às despesas com pessoal e as regras de subcapitalização, por exemplo, seriam igualmente abrangidas pelo âmbito das regras relativas aos auxílios estatais. A exclusão das pequenas empresas é justificada pela natureza e pela economia geral da legislação fiscal húngara (porque as PME estão sujeitas exclusivamente a disposições fiscais equivalentes (32), e a medida teria um impacto limitado nestas empresas. Além disso, a extensão da medida a empresas de serviços financeiros iria beneficiá-las de forma desproporcionada.
(83)
As empresas jurídica e factualmente comparáveis são grupos, uma vez que a medida constitui um método para consolidar parcialmente a tributação das transacções intragrupo.
(84)
É incorrecto argumentar que a medida é selectiva porque não se aplica às empresas que desenvolvem as suas actividades individualmente. Em princípio, é possível para qualquer empresa reestruturar-se e transformar-se num grupo. Porém, não existe qualquer incentivo para as entidades individuais se reestruturarem dessa forma, porque os juros intra-empresa não são tributados. As vantagens potenciais baseadas num cenário multinacional não são imputáveis à medida, mas antes às diferenças existentes entre as legislações fiscais dos Estados-Membros. Considerar que a possibilidade de optar pela não aplicação do regime está na origem da selectividade obrigaria a questionar várias outras medidas fiscais que comportam um elemento de escolha.
(85)
Segundo a AmCham, o anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão apenas diz respeito a auxílios anteriores à adesão que existiam «no momento da adesão» e que, de outra forma, seriam regidos pelo artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (33). A determinação dos auxílios existentes também deve ter em conta as restantes disposições do artigo 1.o, alínea b). Segundo a AmCham, se a medida constitui um auxílio estatal, será um auxílio existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalíneas iii) e v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Se concluir, erroneamente, que a medida constitui um novo auxílio ilegal e incompatível, a Comissão deverá ser impedida de tomar uma decisão de recuperação. Tendo em conta as expectativas legítimas, a Comissão deve ainda aceitar que a medida seja aplicada sem qualquer alteração durante um determinado período.
(86)
A MOL Plc. opera como empresa-mãe do Grupo MOL na Hungria e aplica a medida, desde a sua introdução, às operações de financiamento intragrupo com 30 empresas membros do grupo. A empresa aplica a medida principalmente nas relações nacionais (num montante superior a 10 mil milhões de HUF); nas relações com membros do grupo no exterior, aplica-a consideravelmente menos (num montante inferior a mil milhões de HUF). Esta situação demonstra que, contrariamente ao pressuposto da Comissão, a medida não é aplicada exclusivamente para obter benefícios fiscais intragrupo no âmbito de operações internacionais.
(87)
A MOL Plc. considera que a medida atinge parcialmente o objectivo de tributação consolidada ou de grupo, um sistema inexistente na Hungria. Se a tributação consolidada ou de grupo é aceite em diversos Estados-Membros, segundo a MOL pode legitimamente partir-se do princípio de que a presente medida não constitui um auxílio, nomeadamente porque a sua aplicação não reduz as obrigações fiscais do grupo.
(88)
A Comissão cometerá um erro se afirmar que a medida confere uma vantagem selectiva. Trata-se de uma medida geral, com excepções limitadas, aplicável a qualquer contribuinte, independentemente do seu sector de actividade. O facto de a medida ser aplicável às operações de financiamento intragrupo pressupõe, naturalmente, a existência de transacções deste tipo com empresas associadas, do mesmo modo que, por exemplo, a dedução da depreciação da matéria colectável pressupõe a propriedade de activos adequados.
(89)
A MOL Plc. argumenta ainda que para as empresas que concedem empréstimos estabelecidas na Hungria, é irrelevante disponibilizar o financiamento no estrangeiro ou na Hungria.
(90)
Tanto quanto é do conhecimento da MOL Plc., a Comissão tinha já analisado a medida em Dezembro de 2004. Seria injusto e contrário à prática jurídica de boa-fé esperar que a Hungria e os contribuintes húngaros considerassem a medida como auxílio estatal, contrariando a anterior posição da Comissão relativamente à mesma. A recuperação seria infundada e especialmente injusta para os grupos, pois acarretaria obrigações fiscais adicionais para certos membros do grupo, enquanto as empresas que tivessem deixado de existir ou saído do grupo recuperariam uma parte do imposto pago. A MOL está convicta de que essa correcção iria, na realidade, dar origem a benefícios e desvantagens fiscais injustos.
(91)
O Governo neerlandês considera que a Comissão deve ser coerente na aplicação dos quatro critérios relativos aos auxílios estatais quando opta entre a abordagem individual e a abordagem de grupo.
(92)
No que respeita à abordagem a nível das empresas individuais, os Países Baixos reconhecem que existe uma vantagem proporcionada por recursos estatais para a empresa que recebe os juros intragrupo. No entanto, a medida não é selectiva, uma vez que as empresas que são jurídica e factualmente comparáveis são as que, em termos líquidos, recebem os juros do grupo na Hungria.
(93)
Em relação à abordagem a nível de grupo, a situação transfronteiriças vantajosa, ou seja, em que se verifica a entrada de juros, não afecta os recursos do Estado húngaro, nem é uma consequência do regime húngaro. Também neste caso a medida não é selectiva, uma vez que são as empresas sob jurisdição fiscal da Hungria que constituem o quadro de referência.
(94)
Na opinião das autoridades neerlandesas, a possibilidade de optar pela não aplicação da medida não tem qualquer consequência para as categorias de empresas que a Comissão considera potenciais beneficiárias do regime húngaro.
(95)
Por último, os Países Baixos sublinham que as disparidades são inerentes à coexistência de sistemas fiscais não harmonizados. Esta realidade é ilustrada pelo facto de a vantagem em situações transfronteiriças em que se verifica uma entrada de juros se manter, mesmo que a medida húngara seja abolida (em relação aos países com uma taxa efectiva do imposto sobre as sociedades superior aos 16 % húngaros).
VI. REACÇÃO DA HUNGRIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(96)
As autoridades húngaras sublinham que as observações e o argumentação das partes interessadas estão em perfeita consonância com os argumentos avançados pela Hungria. Também elas apoiam a opinião de que, na ausência de harmonização da legislação em matéria de impostos directos a nível da UE, a medida deve ser apreciada à luz dos artigos 96.o e 97.o do Tratado CE.
(97)
A Hungria sublinha que concorda plenamente com a análise realizada pelas partes interessadas de que a medida não satisfaz os critérios aplicáveis aos auxílios estatais.
(98)
As autoridades húngaras reiteram que, alternativamente, a medida deve ser considerada um auxílio existente e, caso a Comissão decida que constitui um auxílio estatal ilegal, não deve proceder-se a qualquer recuperação, porquanto os beneficiários agiram de boa-fé.
VII. APRECIAÇÃO
VII.1 Existência de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE
(99)
Para determinar se a medida em apreço constitui um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, a Comissão tem de determinar se a medida favorece determinadas empresas ou a produção de certos bens através da concessão de uma vantagem de natureza económica, se tal vantagem falseia ou ameaça falsear a concorrência, se é concedida através de recursos do Estado e se é susceptível de afectar o comércio entre Estados-Membros.
(100)
Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de favorecer certas empresas ou certas produções.
(101)
De acordo com a jurisprudência aplicável, para determinar se uma medida é selectiva, deve examinar-se se, no contexto de um determinado sistema jurídico, essa medida constitui uma vantagem para certas empresas em relação a outras empresas numa situação jurídica e factual comparável (34). Assim, um regime de tributação pode não constituir um auxílio estatal, apesar de não corresponder em todos os aspectos ao regime geral de tributação de empresas do Estado-Membro. Em inúmeras situações, o Tribunal sustentou que o artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE não estabelece uma distinção entre as causas ou os objectivos dos auxílios estatais, mas define-os em função dos seus efeitos (35). Nomeadamente, as medidas fiscais que não constituem uma adaptação do sistema geral a características específicas de determinadas empresas, mas foram concebidas como um meio para melhorar a sua competitividade, inscrevem-se no âmbito do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE (36).
(102)
O conceito de auxílio de Estado não se aplica, no entanto, a medidas de apoio estatal, que estabelecem uma diferenciação entre empresas sempre que essa diferenciação resulta da natureza ou da economia global do sistema de que fazem parte. Conforme se explica na Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (37), algumas condições podem ser justificadas por diferenças objectivas entre os contribuintes.
(103)
A título preliminar, importa esclarecer a que nível (grupo ou empresa) deve ser realizada a apreciação do sistema de referência. Na decisão de dar início ao procedimento (38), a Comissão expressou a sua perspectiva inicial de que, ao nível das empresas individuais que fazem parte de um grupo, o regime oferece uma vantagem às empresas que recebem juros líquidos de empresas associadas, uma vez que podem deduzir 50 % do montante dos juros da sua matéria colectável. Inversamente, ao nível do grupo como um todo, a Comissão sublinhou que o regime confere um benefício relativamente a situações transfronteiriças em que os juros deram entrada no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora for uma empresa situada no estrangeiro. Neste caso, embora à empresa beneficiária seja permitida a dedução, da sua matéria colectável, de 50 % dos juros líquidos recebidos (ou seja, o rendimento de juros é efectivamente tributado a metade da taxa de 16 % do imposto sobre as sociedades), a empresa que paga os juros líquidos está sujeita às regras fiscais do Estado em que se encontra estabelecida, podendo, em princípio, deduzir 100 % dos juros líquidos pagos.
(104)
A Comissão salienta que a medida em causa diz respeito a uma operação concreta (financiamento de empresas associadas), e não a uma operação de consolidação ao nível do grupo. A eventual redução da taxa do imposto será aplicada individualmente às empresas, com base no saldo entre os juros recebidos e pagos. Ainda que, naturalmente, seja previsível que as decisões de financiamento sejam tomadas no interesse do grupo, a análise ao nível do grupo não tem fundamento no direito fiscal húngaro, que não prevê qualquer sistema de consolidação para grupos. O imposto sobre o rendimento das sociedades húngaro é cobrado a entidades individuais, não a grupos.
(105)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera que a apreciação do sistema de referência deve ser efectuada ao nível das empresas individuais.
(106)
A Comissão considera que, para a tributação de tipos específicos de rendimentos, pode ser importante determinar se um regime cobre vastas categorias de operações de forma não discriminatória. Qualquer discriminação que não possa ser justificada através de diferenças objectivas entre contribuintes pode ocasionar uma distorção da concorrência.
(107)
Posto isto, há que determinar se as operações de empréstimo entre empresas associadas podem, objectivamente, ter direito a uma taxa de tributação reduzida. As autoridades húngaras, bem como a Câmara de Comércio Americana, argumentam que a situação de uma empresa que concede empréstimos intragrupo não é comparável à de uma empresa que concede empréstimos a terceiros independentes. Aliás, esta última actividade apenas pode ser desenvolvida por instituições financeiras autorizadas, de acordo com o previsto na Lei sobre instituições de crédito húngara, conforme à Directiva bancária (39). As empresas que financiam terceiros a título de actividade principal não devem, pois, ser comparadas com as empresas que asseguram o financiamento intragrupo para optimizar a distribuição de liquidez no interior de um grupo.
(108)
De acordo com as autoridades húngaras, a medida teria o efeito de atenuar a diferença entre o financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos intragrupo.
(109)
A Comissão considera que, independentemente da existência de discriminação contra sectores específicos, a medida em apreço terá o efeito de reduzir esta arbitragem (numa situação nacional), porquanto a tributação dos juros intragrupo é semelhante à tributação dos dividendos intragrupo, reforçando, dessa forma, a neutralidade técnica do sistema fiscal.
(110)
Acresce que, na medida em que as empresas independentes que não são instituições de crédito ou financeiras não desenvolvem, em princípio, uma actividade regular de concessão de empréstimos a terceiros independentes, estas não são discriminadas em relação às empresas associadas no que respeita às transacções de empréstimo que consistem na concessão de empréstimos a empresas associadas.
(111)
No que respeita aos seus efeitos, a vantagem conferida a uma empresa que concede um empréstimo a uma empresa associadas não pode ser considerada discriminatória, na medida em que um empréstimo a uma empresa associada não é comparável a um empréstimo concedido a uma empresa não associada. No que respeita às actividades de financiamento da dívida, as empresas associada não estão numa situação jurídica e factual comparável à das empresas não associadas, porquanto, ao contrário do que acontece com as empresas não associadas, as empresas associadas não realizam uma transacção meramente comercial quando procuram obter financiamento através de capitais próprios ou através de empréstimos no interior do grupo. A empresa-mãe e a filial têm os mesmos interesses, o que não é o caso das transacções comerciais em que um terceiro assegura o financiamento e em que cada uma das partes procura maximizar os lucros em detrimento da outra.
(112)
Contudo, a Comissão salienta que a medida não é acessível a todas as empresas sujeitas ao imposto sobre as sociedades que recebem/pagam juros no contexto de relações intragrupo. Embora a medida não preveja qualquer restrição relativamente ao país em que a transacção é realizada, a Comissão considera que a medida contém elementos discriminatórios a três níveis diferentes.
1. Exclusão do sector financeiro
(113)
A Hungria afirma que não pretendia promover o financiamento intragrupo, uma vez que as empresas em causa obtinham lucros consideráveis. Acresce que estas empresas têm um estatuto fiscal e regras financeiras e contabilísticas especiais.
(114)
A Hungria e a Câmara de Comércio Americana consideram que, se a medida tivesse sido tornada extensiva aos prestadores de serviços financeiros, às companhias de seguros, às sociedades de investimento e às sociedades de capital de risco, teria de facto existido selectividade porquanto, dado o estatuto especial dos prestadores de serviços financeiros, estes teriam obtido benefícios desproporcionadamente elevados com a aplicação da medida.
(115)
De um modo geral, e como acontece com qualquer medida fiscal, não se pode excluir a possibilidade de, em determinados sectores, as empresas associadas obterem maiores vantagens com a medida devido à maior intensidade de transacções financeiras nesses sectores. Tal poderia com efeito acontecer no caso das empresas do sector financeiro, cuja actividade principal é a concessão de crédito e que, em consequência, poderiam facilmente aumentar o volume de empréstimos a empresas associadas. Contudo, esta situação não justifica, por si só, a exclusão do sector financeiro. A Hungria poderia realizar o seu objectivo de evitar abusos do regime por parte de determinados sectores ou empresas através de uma disposição que limitasse o montante que pode ser deduzido/tributado a uma taxa reduzida. Além disso, a Comissão, na sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas, afirma que «o facto de algumas empresas ou alguns sectores beneficiarem mais do que outros de algumas destas medidas fiscais não implica necessariamente que as mesmas sejam abrangidas pelas regras de concorrência em matéria de auxílios estatais».
2. Exclusão de pequenas empresas
(116)
As autoridades húngaras argumentam que (1) regra geral, as pequenas empresas não concedem financiamento intragrupo, (2) a extensão da medida às pequenas empresas acarretaria custos administrativos elevados e desproporcionados relativamente aos benefícios potenciais para estas empresas e (3) a Lei húngara relativa ao imposto sobre as sociedades prevê diversos benefícios fiscais específicos para as pequenas empresas.
(117)
A Comissão salienta que a Hungria não forneceu quaisquer dados que confirmassem que, efectivamente, as pequenas empresas húngaras não concedem nem recebem financiamento intragrupo. Não pode, por conseguinte, excluir-se a possibilidade de um número significativo de pequenas empresas estar organizado sob a forma de grupo e receber/pagar juros no contexto das suas relações intragrupo.
(118)
Além disso, o facto de as pequenas empresas beneficiarem de medidas fiscais específicas não é relevante para a apreciação da selectividade da medida.
3. Carácter opcional da medida
(119)
O carácter opcional da medida permite que os contribuintes decidam anualmente se pretendem ou não aplicá-la. As autoridades húngaras sublinham que essa característica decorre, naturalmente, do ciclo anual de tributação das empresas, a par de outras disposições do direito fiscal.
(120)
A Comissão considera, todavia, que essa característica tem o efeito de introduzir um tratamento diferenciado entre empresas do mesmo grupo, dado que a medida não é aplicável a todas as empresas do grupo (com operações de empréstimo intragrupo), mas apenas às que decidiram aplicar a medida no ano fiscal em causa.
(121)
No ponto 23 da comunicação supramencionada, a Comissão refere que «o carácter distinto de algumas medidas não significa necessariamente que as mesmas devem ser consideradas como auxílios estatais. É o caso das medidas cuja racionalidade económica as torna «necessárias ou funcionais em relação à eficácia do sistema fiscal». No entanto, é ao Estado-Membro que compete fornecer essa justificação.»
(122)
Segundo as autoridades húngaras, a medida tinha por objectivo diminuir determinados efeitos desfavoráveis atribuíveis à ausência de tributação de grupos na Hungria. A medida afasta-se muito menos do método «clássico» de imposição fiscal individual (ou seja, não consolidada) do que os regimes de tributação de grupos frequentemente utilizados noutros Estados-Membros. Em consequência, a medida visa instituir (de uma forma especial) um sistema de impostos sobre o rendimento estabelecido e frequentemente utilizado.
(123)
A Comissão observa, no entanto, que a ausência de sistemas de consolidação fiscal para grupos na Hungria não justifica a concessão selectiva de um auxílio estatal a um número limitado de empresas. Este princípio foi estabelecido no acórdão do Tribunal de Justiça proferido no Processo 173/73 (40).
(124)
A Hungria refere igualmente o tratamento fiscal diferenciado conferido aos capitais próprios e à dívida, e observa que, em ambos os casos, o rendimento está sujeito à mesma taxa de imposto, diferindo o contribuinte (para o dividendos é a filial, para os juros é a empresa-mãe).
(125)
A Comissão considera que o regime em apreço tem o efeito de excluir do benefício da tributação reduzida diversos sectores e que o mesmo não pode ser considerado como uma simples medida técnica destinada a deslocar uma parte da carga fiscal da empresa que recebe juros líquidos para a empresa que paga juros líquidos.
(126)
Quanto à exclusão do sector financeiro, as autoridades húngaras remetem igualmente para o ponto 27 da comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas: «Disposições específicas que não incluam um elemento discricionário e que permitam, por exemplo, a fixação do imposto numa base fixa (por exemplo, nos sectores da agricultura ou da pesca) podem justificar se pela natureza e pela economia do sistema, quando tais disposições têm em conta, nomeadamente, exigências contabilísticas específicas ou a importância do factor fundiário nos activos que são específicos a estes sectores; tais disposições não constituem, portanto, auxílios estatais. […]».
(127)
A Comissão salienta, contudo, que as disposições referidas no ponto 27 da comunicação supramencionada não visam aumentar ou diminuir a carga fiscal de sectores específicos, mas antes ter em conta características específicas dos sectores em causa, como, por exemplo, exigências contabilísticas, susceptíveis de justificar a aplicação de regras de simplificação para a determinação da base tributável.
(128)
A diferenciação entre, por um lado, o sector financeiro e as pequenas empresas e, por outro, os demais sectores, bem como o carácter facultativo do regime, não são justificados pela natureza e pela economia geral do sistema fiscal húngaro.
(129)
Neste contexto, a Comissão tem de concluir que a medida em apreço é selectiva.
(130)
As autoridades húngaras argumentam que a medida pode conferir uma vantagem a empresas individuais, mas comporta uma desvantagem para a outra parte da operação de empréstimo, pelo que é simétrica no caso de relações puramente nacionais.
(131)
Todavia, a Comissão considera que uma vantagem ao nível de uma empresa não pode ser compensada pela desvantagem de outra empresa, mesmo que façam parte do mesmo grupo. A apreciação de uma eventual vantagem tem de ser feita ao nível da empresa individual, não ao nível do grupo. Ademais, importa sublinhar que as empresas de um grupo podem reorganizar facilmente as suas actividades de financiamento, influenciando assim o resultado da aplicação da medida.
(132)
Acresce que a Comissão considera que a simetria da medida e o seu impacto neutro ao nível do grupo não são suficientes para excluir a possibilidade de uma vantagem ao nível das empresas individuais. Do mesmo modo, o facto de ser aplicada uma taxa mais baixa de tributação dos juros a uma entidade do grupo não pode ser justificado pela aplicação de uma taxa de tributação mais elevada - devido a um nível inferior de dedutibilidade dos juros - a uma outra (41).
(133)
Decorre da jurisprudência acima referida que o facto de algumas empresas de um grupo ficarem em desvantagem não coloca em causa a existência de uma vantagem ao nível de outras empresas.
(134)
Neste caso, a Comissão considera que a vantagem concedida pelo Estado através de uma taxa mais baixa (50 % de redução do montante tributável) deve ser considerada uma perda fiscal, equivalente à utilização de recursos estatais sob a forma de despesas fiscais.
(135)
Dado que os beneficiários são empresas activas em diversos sectores económicos em mercados abertos à concorrência, a medida é susceptível de distorcer a concorrência entre Estados-Membros e afectar o comércio intracomunitário.
(136)
Em princípio, um auxílio destinado a exonerar uma empresa de custos que, em condições normais, teria de suportar na sua gestão corrente ou nas suas actividades normais distorce as condições de concorrência (42). Além disso, o Tribunal decidiu que a concessão de um auxílio a uma empresa que desenvolva as suas actividades no mercado comunitário é susceptível de ocasionar a distorção da concorrência e de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (43).
(137)
Consequentemente, sem que seja necessário realizar uma análise económica da situação actual do mercado em causa (44) e tendo em conta o facto de o regime fiscal introduzido pela Hungria reforçar a posição dos operadores económicos que dele beneficiam em relação a outros operadores que concorrem no comércio intracomunitário, a Comissão considera que o regime afecta o comércio entre os Estados-Membros e distorce a concorrência entre esses operadores.
(138)
À luz do que precede, a Comissão considera que a dedução de juros intragrupo prevista na Lei LXXXI de 1996, relativa ao imposto sobre as sociedades e ao imposto sobre os dividendos, constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado.
VII.2 Classificação do regime como auxílio ilegal ou existente
(139)
O anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão prevê que os regimes de auxílio e os auxílios individuais a seguir indicados em execução na Hungria antes da data da adesão e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data devem ser considerados, no momento da adesão, auxílios existentes na acepção do artigo 88.o, n.o 1, do Tratado CE:
a)
Medidas de auxílio em execução antes de 10 de Dezembro de 1994;
b)
Medidas de auxílio enumeradas no apêndice ao anexo IV;
c)
Medidas de auxílio que, antes da data da adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais da Hungria e consideradas compatíveis com o acervo, e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum.
(140)
O anexo IV, n.o 3, prevê ainda que todas as medidas ainda aplicáveis após a data da adesão que constituam um auxílio estatal e não preencham as condições acima enunciadas são consideradas novos auxílios no momento da adesão, para efeitos do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE.
(141)
A medida em apreço não estava em execução antes de 10 de Dezembro de 1994, não estava enumerada no apêndice ao anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão e, aquando da adesão, não foi abrangida pelo procedimento do mecanismo intercalar.
(142)
As autoridades húngaras e a Câmara de Comércio Americana consideram que este anexo contém apenas disposições relativas a auxílios em execução e revistos antes da data de adesão referida no artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento Processual (45). Por conseguinte, as regras estabelecidas no artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do regulamento devem igualmente ser tomadas em consideração para efeitos da determinação dos auxílios existentes.
(143)
A Comissão concorda com esta interpretação do anexo IV do Acto de Adesão, que é confirmada pela redacção do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento Processual. Em consequência, a Comissão considera que o carácter de auxílio existente do auxílio em apreço deve ser apreciado nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v) do Regulamento Processual.
(144)
No que respeita à aplicação do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) e iii), a Comissão não concorda com a Hungria quanto ao facto de a medida em apreço ter sido autorizada pela Comissão, porquanto não foi notificada nos termos do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE e do artigo 2.o do Regulamento Processual.
(145)
A Comissão considera que o artigo 1.o, alínea b), subalínea iv), também não é aplicável, uma vez que o auxílio concedido no âmbito do regime não está coberto pelo prazo de prescrição de dez anos.
(146)
No que respeita ao artigo 1.o, alínea b), subalínea v), esta disposição não é aplicável enquanto tal no caso em apreço, porquanto não se pode considerar que, quando foi posto em execução, o regime aplicável aos juros intragrupo não constituía um auxílio, tendo-se transformado em auxílio devido à evolução do mercado.
(147)
Todavia, a Comissão regista que a medida em apreço apresenta algumas similaridades com o regime dos centros de coordenação belgas (BCC). Neste contexto, é útil recordar as decisões da Comissão de 2 de Maio de 1984 (46) e de 9 de Março de 1987, em que a Comissão considerou que o regime belga não constituía um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
(148)
Tal como em relação ao regime dos centros de coordenação belgas, que era exclusivamente aplicável a empresas multinacionais, a Comissão concluiu, com base nos dados fornecidos pelas autoridades húngaras, que os principais beneficiários do regime são igualmente empresas multinacionais. O regime húngaro tem ainda outras similaridades com o regime belga, nomeadamente o facto de ambos dizerem respeito à tributação das actividades intragrupo.
(149)
Em consequência, a classificação como auxílio deste tipo de medida relacionada com actividades intragrupo não era evidente na altura em que foi posta em execução.
(150)
A Hungria sublinha que o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais húngaro examinou a medida no Verão de 2002, antes da sua adopção. À luz da jurisprudência aplicável e da decisão da Comissão relativa ao regime dos centros de coordenação belgas, o Gabinete de Controlo concluiu que a medida em causa não constituía um auxílio estatal, pelo que não notificou o regime à Comissão.
(151)
Apesar de a medida constituir um auxílio estatal quando foi posta em execução, a Comissão considera que, devido às circunstâncias muito específicas do caso em apreço, nomeadamente o contexto de pré-adesão e as decisões da Comissão de 1984 e 1987 relativas ao regime belga, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais não tinha qualquer razão para considerar que a medida constituía um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, especialmente por ter sido adoptada antes de a Comissão reconsiderar a sua posição em relação ao regime belga (47). Considera-se, portanto, que há todo um conjunto de circunstâncias excepcionais que sugerem que as autoridades húngaras podem ter sido levadas a crer que a medida não constituía um auxílio estatal num contexto de pré-adesão. Nestas circunstâncias, na altura da adopção da medida, a Hungria teve razões válidas para não notificar a medida à Comissão, conforme previsto no procedimento do mecanismo intercalar estabelecido no anexo IV do Acto de Adesão.
(152)
A Comissão salienta ainda que, após a adesão da Hungria à UE, nem o âmbito da medida nem a importância da vantagem conferida sofreram alterações substanciais. É um facto que, conforme referido no ponto 14 da presente decisão, foram introduzidas algumas alterações. Contudo, tais alterações consistiram, essencialmente, em adaptações técnicas relacionadas com a inclusão de determinados tipos de empresas que não existiam na Hungria antes da adesão (sociedades europeias e sociedades cooperativas europeias) ou com a exclusão de outros tipos de empresas que foram suprimidos (sociedades de capital de risco). A medida em apreço não foi, portanto, substancialmente alterada após a adesão da Hungria à União Europeia, pelo que deve ser considerada um auxílio existente.
VIII. CONCLUSÃO
(153)
Devido às peculiaridades do caso em apreço e ao contexto de pré-adesão acima descrito, o regime aplicável aos juros intragrupo deve ser considerado um auxílio existente, por analogia com o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.
(154)
Dado que o processo aplicável aos regimes de auxílios existentes é estabelecido nos artigos 17.o a 19.o do mesmo regulamento, o presente procedimento, iniciado em 21 de Março de 2007, fica desprovido de objecto.
(155)
Visto que as autoridades húngaras já revogaram o regime com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010, a Comissão não considera necessário dar início ao processo de cooperação previsto no artigo 17.o do Regulamento Processual,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A decisão da Comissão de 21 de Março de 2007, que dá início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE em relação ao regime aplicado pela Hungria para a tributação de juros intragrupo, ficou desprovida de objecto, porquanto o regime em causa deve ser considerado um regime de auxílios existente.
Artigo 2.o
A República da Hungria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 28 de Outubro de 2009.