Decisão da Comissão
de 17 de Fevereiro de 2003
relativa ao regime de auxílios criado pela Bélgica a favor dos centros de coordenação estabelecidos neste país
[notificada com o número C(2003) 564]
(Apenas fazem fé os textos em línguas francesa e neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/755/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos(1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Em 1997, o Conselho Ecofin adoptou um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas(2) com o objectivo de lutar contra a concorrência fiscal com efeitos prejudiciais e criou um grupo ad hoc, a fim de avaliar as medidas fiscais abrangidas por este código. Na sequência do compromisso assumido no âmbito do código de conduta, a Comissão publicou em 1998 uma comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas(3) que sublinha a sua determinação em aplicar estas regras de forma restrita e no respeito do princípio da igualdade de tratamento. É neste contexto que a Comissão empreendeu o seu exame à luz das disposições em matéria de auxílios estatais das medidas consideradas como prejudiciais no quadro do grupo "código de conduta". A este propósito, a Comissão sublinha o paralelismo entre o trabalho do grupo "código de conduta" e a política da Comunidade em matéria de auxílios estatais, que têm o objectivo comum de eliminar as medidas que falseiam ou ameaçam falsear a concorrência no mercado único. A Comissão regista igualmente os progressos alcançados no sentido de atingir o objectivo final da eliminação da concorrência fiscal com efeitos prejudiciais e em especial as acções empreendidas pelos Estados-Membros destinadas a suprimir as medidas identificadas pelo grupo "código de conduta" ou a retirar-lhes as características que as tornam prejudiciais.
(2) No que se refere à descrição das etapas processuais anteriores à decisão da Comissão de 27 de Fevereiro de 2002 de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão remete para a carta enviada à Bélgica nessa ocasião (a seguir denominada "carta de início")(4).
(3) Deve recordar-se que o decreto real n.o 187, de 30 de Dezembro de 1982, prevê um regime fiscal em derrogação ao direito comum a favor dos centros de coordenação autorizados. Em 2 de Maio de 1984, a Comissão decidiu não levantar objecções ao decreto real n.o 187, tal como alterado pelo projecto-lei que o Governo belga lhe tinha comunicado em 3 de Abril de 1984, tendo informado deste facto o referido Governo. Visto que as alterações efectivamente introduzidas pelo Governo belga não respeitavam o projecto-lei apresentado, a Comissão deu início, em 12 de Dezembro de 1985, ao procedimento formal de investigação. Na sequência das alterações propostas pelo Governo belga e aplicadas pela lei de 4 de Agosto de 1986, a Comissão informou a Bélgica, em 9 de Março de 1987, que tinha encerrado o procedimento aberto em razão das alterações introduzidas no regime, por forma a torná-lo compatível com o artigo 92.o (actual artigo 87.o).
(4) Em 1 de Dezembro de 1997, o Conselho adoptou o código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas e solicitou à Comissão que examinasse ou reexaminasse os regimes fiscais em vigor nos Estados-Membros. Em 11 de Novembro de 1998, a Comissão adoptou a comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (a seguir denominada "a comunicação").
(5) Após um pedido de informações dirigido às autoridades belgas em 12 de Fevereiro de 1999, a Comissão informou-as, em 17 de Julho de 2000, que o regime parecia constituir um auxílio estatal e iniciou o procedimento de cooperação previsto para os auxílios existentes no n.o 2 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(5), convidando-as a apresentarem as suas observações. As autoridades belgas criticaram o procedimento e defenderam que este período de cooperação devia ser iniciado pelo colégio dos comissários e não pelos serviços da Comissão. Esta abordagem foi contestada pela Comissão.
(6) Em 11 de Julho de 2001, a Comissão propôs à Bélgica(6) medidas adequadas destinadas a alterar o regime, tornando-o compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. Por carta de 19 de Setembro de 2001, as autoridades belgas apresentaram observações, informando a Comissão que estas não constituíam nem uma aceitação nem uma recusa destas medidas adequadas.
(7) Na ausência de aceitação expressa destas medidas no prazo estabelecido e tendo em conta as observações formuladas pelas autoridades belgas na sua carta de 19 de Setembro de 2001, a Comissão decidiu, em 27 de Fevereiro de 2002, em conformidade com o n.o 2 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado. Por carta de 1 de Março de 2002(7), a Comissão informou a Bélgica desta decisão.
(8) Após uma prorrogação(8) do prazo inicial de um mês, as autoridades belgas transmitiram, por carta de 12 de Abril de 2002, o seu parecer à Comissão, precisando que não se tratava de observações na acepção do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, mas sim de argumentos na acepção do n.o 2 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 a propósito das medidas adequadas propostas pela Comissão.
(9) Por carta de 16 de Maio de 2002, a Bélgica notificou um anteprojecto de lei com vista a alterar o decreto real n.o 187. As alterações introduzidas por este texto são objecto de um procedimento distinto(9).
(10) Na sequência das reuniões realizadas entre a Comissão e as autoridades belgas em 26 de Junho e 3 de Julho de 2002, a Comissão dirigiu à Bélgica um pedido de informações adicionais(10) relativo ao regime em vigor e ao projecto notificado de novo regime. Após prorrogação do prazo inicial, a resposta das autoridades belgas foi apresentada por carta de 30 de Agosto de 2002.
(11) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(11). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativas à medida em causa. A Comissão recebeu observações a este respeito de 90 terceiros interessados. A Comissão transmitiu-as à Bélgica por cartas(12) de 24 de Setembro e de 8 de Novembro de 2002, dando-lhe a possibilidade de sobre elas se pronunciar, tendo recebido os respectivos comentários por cartas de 16 de Outubro e de 16 de Dezembro de 2002.
II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS APRECIADAS
(12) O regime dos centros de coordenação tem a sua origem no decreto real n.o 187 de 30 de Dezembro de 1982. Foi completado pela lei de 11 de Abril de 1983, pelo decreto real de 20 de Dezembro de 1984 e pela Lei de 28 de Dezembro de 1992 e foi várias vezes alterado(13). É aplicável na sua redacção actual desde 1 de Janeiro de 1993 e foi objecto de um comentário geral por parte da administração fiscal contido na circular CI.RH.421/439.244 de 29 de Novembro de 1993.
(13) O benefício do regime é concedido por autorização prévia e individual dos centros por decreto real. O decreto real n.o 187 prevê que para obter esta autorização, o centro deve estar integrado num grupo multinacional(14) que disponha de um capital e de reservas cujo montante atinja ou exceda mil milhões de francos belgas (BEF) e que realize um volume de negócios anual consolidado que seja igual ou superior a 10 mil milhões de BEF. Só são autorizadas certas actividades preparatórias, auxiliares ou de centralização(15) e as empresas do sector financeiro (crédito, banca e seguros) são excluídas do benefício deste regime. Por último, os centros de coordenação devem empregar na Bélgica, no mínimo, o equivalente a dez pessoas a tempo inteiro, no final dos dois primeiro anos de actividade.
(14) A autorização concedida ao centro é válida durante dez exercícios fiscais a partir do exercício no qual foi introduzido o pedido de autorização. A partir da lei de 23 de Outubro de 1991, a renovação da autorização pode ser obtida segundo as mesmas modalidades da autorização inicial.
(15) O decreto real n.o 187 estabelece, em derrogação ao regime fiscal comum, que o rendimento tributável dos centros autorizados é um rendimento presumido e corresponde a uma percentagem do montante das despesas e encargos de funcionamento (a seguir denominado "método cost plus"). A base de custos compreende o conjunto das despesas do centro, com exclusão das despesas de pessoal, encargos financeiros e imposto sobre as sociedades. A margem de lucro deve, em princípio, ser determinada caso a caso, tendo em conta as actividades reais do centro. Se o próprio centro facturar certos serviços prestados a um preço correspondente ao montante das despesas acrescido de uma margem de lucro, a percentagem desta pode ser tida em conta, desde que não seja considerada fora do normal. Sempre que não existam critérios objectivos para determinar a percentagem de lucro a ter em conta, esta será fixada, em princípio, em 8 %.
(16) Todavia, o lucro tributável do centro não pode ser inferior ao total das despesas ou encargos não dedutíveis a título de despesas profissionais ("despesas não elegíveis") e dos benefícios anormais ou a título benévolo atribuídos ao centro pelos membros do grupo (a seguir denominada "base alternativa").
(17) O lucro dos centros é tributável à taxa normal do imposto das sociedades.
(18) A lei de 11 de Abril de 1983 prevê que os centros sejam isentos de contribuição predial sobre os edifícios que utilizam no exercício da sua actividade profissional. A lei prevê igualmente que não são devidas taxas de registo de 0,50 % relativas a entradas ou aumentos de capital a favor de um centro de coordenação. Por último, a lei de 11 de Abril de 1983 prevê que os dividendos, juros ou royalties distribuídos pelos centros estão isentos de retenção sobre os rendimentos de capitais salvo, no caso dos juros, se o beneficiário estiver sujeito ao imposto sobre as pessoas singulares ("IPP") ou ao imposto sobre as pessoas colectivas ("IPM").
(19) Na sequência das alterações estabelecidas pelo decreto real de 20 de Dezembro de 1984, o n.o 6 do artigo 110.o do decreto real de execução / código dos impostos sobre os rendimentos, consolidado em 1992 (a seguir denominado "AR/CIR92") prevê que os rendimentos obtidos pelos centros sobre os seus depósitos em numerário são igualmente isentos do imposto sobre os rendimentos de capitais.
(20) A isenção do imposto sobre os rendimentos de capitais é acompanhada de uma retenção na fonte fictícia relativamente a depósitos efectuados pelos centros. Esta retenção na fonte é fictícia porque os destinatários dos rendimentos pagos pelos centros recebem um montante total - isto é, sem a dedução do imposto retido na fonte - mas podem imputar um montante fictício de retenção na fonte ao imposto final a pagar. Segundo as autoridades belgas, a concessão desta retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais deixou de ser aplicável em relação aos juros pagos pelos centros em razão de convenções celebradas a partir de 24 de Julho de 1991 e aos dividendos distribuídos a partir da mesma data, assim como em relação às royalties pagas ou atribuídas a partir de 1 de Janeiro de 1986.
(21) A lei de 28 de Dezembro de 1992 criou, a partir de 1 de Janeiro de 1993, um imposto anual sobre os centros de coordenação fixado em 10000 euros (400000 BEF) por efectivo contratado a tempo inteiro, mas que não pode exceder 100000 euros (4000000 de BEF) por centro.
(22) Segundo as autoridades belgas, o regime abrange cerca de 250 centros autorizados e fluxos financeiros da ordem das dezenas de milhares de milhões de euros.
III. RAZÕES QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL
(23) A Comissão considerou que, aparentemente, tinha sido concedida aos centros de coordenação uma vantagem específica através do método cost plus, de que apenas podem beneficiar estes centros. Com efeito, a exclusão de despesas importantes - despesas financeiras e de pessoal - da base de cálculo e a margem geralmente fixada em 8 % sem ter em conta a natureza das actividades exercidas, pareciam excluir a fixação de um rendimento tributável comparável ao que seria obtido pelo método clássico aplicável segundo o direito comum e baseado na diferença entre receitas e despesas. Assim, este método não parecia corresponder ao padrão normal descrito nos relatórios da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE) a propósito do método do preço de custo acrescido de uma margem ou cost plus.
A Comissão considerou igualmente que parecia ter sido concedida aos centros de coordenação e aos grupos a que pertencem uma vantagem específica, através de isenções da contribuição predial, do imposto sobre os rendimentos de capitais e do imposto sobre as entradas de capital, que ultrapassava as isenções de que poderia beneficiar qualquer empresa sujeita ao regime fiscal comum.
Por último, a Comissão considerou que estas vantagens específicas não se afiguravam justificadas pela natureza ou pela economia do sistema fiscal belga, conduziam a uma distorção da concorrência e afectavam as trocas intracomunitárias. Consequentemente, as referidas medidas eram susceptíveis de constituírem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Assim, tendo em conta a não aplicabilidade das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o, a Comissão concluiu que este auxílio se afigurava nesta fase como incompatível com o mercado comum.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS E DE TERCEIROS
(24) Não obstante as reservas formuladas pelas autoridades belgas(16), a Comissão considera que as observações por estas apresentadas na carta de 12 de Abril de 2002 constituem efectivamente observações na acepção do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(25) Três associações ou federações apresentaram as suas observações em nome das empresas que representam: trata-se da Federação das Empresas da Bélgica (FEB), da Câmara de Comércio Americana (AmCham) e da Federação dos centros de coordenação, distribuição, serviço e call centres (Fórum 187). Tal como as do Governo belga, as observações do Fórum 187 têm como objectivo demonstrar a irregularidade do procedimento seguido pela Comissão e a inexistência de auxílios incompatíveis neste regime. Os seus argumentos visam igualmente demonstrar que a retirada das decisões favoráveis de 1984 e 1987 é contrária aos princípios fundamentais do direito comunitário do respeito da segurança jurídica e das expectativas legítimas.
(26) Para além destas três associações, 87 centros ou grupos que têm centros deste tipo apresentaram, a nível individual, observações à Comissão. Essencialmente, estes centros descrevem a sua própria situação em termos de data de autorização, de pessoal contratado e de investimentos realizados e remetem, quanto ao resto, para as observações do Fórum 187. A lista dos 53 terceiros que não pediram o anonimato em relação ao Estado belga é fornecida no anexo à presente decisão.
IV.1. Procedimento
(27) As autoridades belgas mantêm o seu desacordo em relação à base jurídica utilizada pela Comissão para determinar a qualificação de auxílios existentes e também em relação ao respeito do procedimento assim seguido. A associação Fórum 187, que representa os centros autorizados, defende a tese da inexistência total de base jurídica e solicita por conseguinte à Comissão que renuncie à sua acção. São desenvolvidos os seguintes argumentos.
(28) Em primeiro lugar, a Comissão não pode invocar validamente a subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 como base jurídica da sua acção, porque esta disposição exige que a Comissão comprove que a medida não constituía auxílio na data da sua entrada em vigor, tendo-se subsequentemente tornado um auxílio devido à evolução do mercado comum. Ora, a Comissão não provou esta evolução. Nenhuma outra disposição do Regulamento (CE) n.o 659/1999 permite aplicar o procedimento relativo aos auxílios existentes no caso de a Comissão, após ter inicialmente considerado que uma certa medida não constituía um auxílio, alterar a sua apreciação e passar a considerar que se trata de um auxílio na acepção do artigo 87.o do Tratado CE. A Comissão não pode, por conseguinte, aplicar o procedimento relativo aos regimes de auxílios existentes previsto na secção V do referido regulamento.
(29) Em segundo lugar, a Comissão só pode proceder à retirada com efeitos retroactivos ou à alteração de um acto favorável ferido de ilegalidade, respeitando condições estritas. Nomeadamente, a Comissão deve começar por estabelecer, num prazo razoável, a prova da ilegalidade do acto em questão. Deve igualmente respeitar as expectativas legítimas dos beneficiários. Estas condições não foram respeitadas no procedimento seguido pela Comissão, que não dispõe portanto de base jurídica para proceder a esta retirada.
(30) Em terceiro lugar, a Comissão não respeitou o procedimento aplicável aos auxílios existentes que escolheu. Em razão da importância jurídica e económica da qualificação de auxílio, este juízo de valor não é da competência dos serviços da Comissão, mas sim do colégio dos comissários. A carta de 17 de Julho de 2000, enviada pelos serviços da Direcção-Geral da Concorrência, não pode legitimamente iniciar a fase de cooperação. Só a decisão colegial de 11 de Julho de 2001(17) pôde ter este efeito e a Bélgica perdeu, por conseguinte, o benefício de uma etapa no procedimento relativo aos regimes de auxílios existentes. Consequentemente, a Comissão não pode legitimamente dar início ao procedimento. A Bélgica afirma, assim, que desenvolveu na sua carta de 12 de Abril de 2002 argumentos relativos às medidas adequadas e não relativos ao início do procedimento.
IV.2. Carácter de auxílio da medida
(31) Tanto as autoridades belgas como os terceiros que apresentaram observações consideram que o regime dos centros de coordenação não preenche qualquer dos quatro critérios que permitem qualificar uma medida como auxílio.
IV.2.1. Benefício económico
(32) Em primeiro lugar, alguns terceiros insistem no facto de os benefícios obtidos por meio dos centros de coordenação resultarem de economias de escala ligadas à centralização de certas actividades horizontais intragrupo e que a sua decisão de constituir um centro na Bélgica não foi motivada pela atracção de medidas fiscais consideradas mais favoráveis. Mencionam a este título a existência de localizações alternativas mais atractivas em termos fiscais.
(33) Seguidamente, tal como o Estado belga, o Fórum 187 apresenta argumentos próprios para cada uma das medidas em relação às quais a Comissão deu início ao procedimento em 27 de Fevereiro de 2002.
IV.2.1.1. Isenção da contribuição predial
(34) Em primeiro lugar, a Comissão não demonstrou que a contribuição predial recai normalmente sobre o orçamento das empresas. Pelo contrário, no direito belga existem numerosas isenções da contribuição predial, nomeadamente as concedidas às sociedades estabelecidas em zonas de emprego ou de reconversão, às sociedades inovadoras, bem como diferentes decretos e outros actos normativos regionais que estabelecem isenções da contribuição predial, a fim de favorecer a expansão ou a reconversão económicas. Como a maior parte das sociedades estabelecidas na Bélgica beneficia de uma das isenções da contribuição predial, não existe, consequentemente, uma vantagem concedida aos centros.
(35) Em segundo lugar, a vantagem fiscal ligada à isenção da contribuição predial só beneficia os centros que são proprietários dos edifícios que ocupam o que, segundo o Fórum 187, diz respeito, no máximo, a 5 % dos casos.
IV.2.1.2. Isenção do imposto sobre as entradas de capital
(36) Em primeiro lugar, a Bélgica contesta, também neste caso, que o imposto sobre as entradas de capital incide normalmente sobre o orçamento das empresas e para o demonstrar invoca a existência no direito belga de outras isenções do imposto sobre as entradas de capital, nomeadamente as concedidas às sociedades estabelecidas em zonas de emprego e as que acompanham a concessão de certos subsídios destinados a favorecer o investimento e o emprego na Bélgica. A maior parte das operações de entrada de capital beneficiam na Bélgica de uma destas isenções e não existe, por conseguinte, uma vantagem específica para os centros.
(37) Em segundo lugar, em matéria de imposto sobre as entradas de capital, o n.o 1 do artigo 7.o da Directiva 69/335/CEE do Conselho, de 17 de Julho de 1969, relativa aos impostos indirectos que incidem sobre as reuniões de capitais(18), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, determina a manutenção das isenções anteriores a 1 de Julho de 1984. Ora, a isenção prevista no artigo 29.o da lei de 11 de Abril de 1983 é anterior a esta data. No que se refere a uma eventual aplicação do artigo 9.o desta directiva, dada a inexistência de imposto sobre as entradas de capital em muitos outros Estados-Membros, esta isenção não falseia a concorrência no mercado comum. Consequentemente, não são aplicáveis, nem o artigo 102.o (actualmente artigo 97.o) do Tratado, que prevê a consulta da Comissão, nem o artigo 9.o da directiva acima referida. De qualquer forma, as condições previstas na directiva para a concessão e manutenção desta isenção foram respeitadas.
IV.2.1.3. Isenção da retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais
(38) Em primeiro lugar, a retenção na fonte de um imposto sobre os rendimentos de capitais não pode ser considerada como a regra estabelecida pelo regime fiscal comum belga, porque o número de excepções é tal que a maior parte dos fluxos financeiros escapa a esta regra. A fim de apoiar a sua argumentação, as autoridades belgas citam numerosas isenções do imposto sobre os dividendos e os juros, das quais algumas são, segundo estas, muito próximas das isenções concedidas aos centros de coordenação, visto que isentam de imposto os rendimentos pagos a não residentes. Para o Fórum 187, qualquer sociedade belga, enquanto "investidor profissional"(19) fica fora da alçada da retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais. Ora, os centros são investidores profissionais e portanto são de qualquer forma isentos a este título. Além disso, no que se refere aos pagamentos de juros a não residentes, a grande maioria é geralmente isenta. Assim, o regime é apresentado como uma simplificação ligada ao facto de os centros só efectuarem operações intragrupo. Recorde-se que a Bélgica invocou anteriormente a posição tomada pela Comissão a favor da eliminação de qualquer retenção na fonte. As autoridades belgas consideram que a Comissão demonstra incoerência ao criticar, no quadro do presente procedimento, uma isenção das retenções na fonte.
(39) Em segundo lugar, a isenção da retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais não permite aos beneficiários dos rendimentos pagar o imposto mais tarde, como afirma a Comissão. Com efeito, para compensar a ausência de retenção, estes devem efectuar pagamentos antecipados - isto é, adiantamentos do imposto - mais significativos.
(40) Em terceiro lugar, é falso pretender que a isenção desta retenção conduz necessariamente à ausência total de tributação, na medida em que a retenção constitui o imposto definitivo. A Bélgica evitou esta situação prevendo que a isenção se aplica apenas se o beneficiário dos juros for identificado e não estiver sujeito ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares ou das pessoas colectivas, os únicos contribuintes para os quais a retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais constitui um imposto definitivo.
(41) Em quarto lugar, no que se refere à isenção da retenção sobre os rendimentos obtidos pelos centros através dos seus depósitos em numerário, a Comissão compreendeu mal o sistema belga que prevê a mesma isenção em benefício de todas as sociedades com características de "investidores profissionais". Por conseguinte, os centros não têm vantagens em relação às outras sociedades.
IV.2.1.4. Retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais
(42) A retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais foi reduzida a zero em 1991 e o interesse da Comissão em relação a esta medida é portanto inútil.
IV.2.1.5. Determinação dos rendimentos presumidos (cost plus)
(43) Em primeiro lugar, o método cost plus é recomendado vivamente pela OCDE relativamente à fixação dos preços de transferência de serviços intragrupo. A este propósito, a exclusão de certas despesas da base de cálculo do método cost plus é compatível com as recomendações da OCDE, que estabelecem que nem sempre é necessário incluir uma margem de lucro para que um preço corresponda a condições concorrenciais ("at arm's length"). Além disso, no que se refere à fixação dos preços de transferência, a administração belga deve ter em conta os relatórios da OCDE(20). Igualmente, segundo os princípios da OCDE, as despesas efectuadas num país por intermédio de uma identidade que não é um estabelecimento permanente ou uma filial, são normalmente dedutíveis pelas entidades por conta das quais as despesas são efectuadas. Neste caso, não existe margem de lucro para o intermediário.
(44) Em terceiro lugar, o recurso à taxa única de 8 % é justificada pelo facto de já ter sido utilizada antes da introdução do regime dos centros de coordenação para a determinação dos rendimentos tributáveis dos estabelecimentos belgas de sociedades estrangeiras e a fixação de taxas de margem fixas é igualmente praticada pela administração belga no caso de certas profissões independentes. Ao criticar esta taxa fixa, a Comissão não tem em consideração a realidade de uma prática administrativa aplicada desde 1964, que constitui parte integrante do sistema fiscal belga.
(45) Em quarto lugar, o regime afigura-se penalizador em relação à tributação com base no regime de direito comum quando a demonstração de resultados do centro evidencia uma perda. Neste caso, os centros pagam um imposto sobre um rendimento presumido fictício obtido por aplicação do método cost plus, bem como a taxa fixa de 10000 euros por empregado(21), enquanto a aplicação do regime de direito comum teria como resultado a ausência de tributação. Da mesma forma, uma eventual subavaliação do imposto pago na Bélgica por um centro seria automaticamente compensada a nível da sociedade-mãe do grupo multinacional, no momento em que este liquidar os seus impostos sobre os seus rendimentos a nível mundial. Os exemplos citados são os das sociedades-mães estabelecidas nos Estados Unidos, na Finlândia e na Alemanha. Por conseguinte, o Fórum 187 considera que não existe qualquer vantagem a nível do grupo.
(46) Em quinto lugar, a exclusão das despesas com o pessoal não constitui uma vantagem, porque esta exclusão é compensada pela retenção de um montante fixo sobre as dez primeiras pessoas contratadas. Esta taxa sobre o pessoal corresponde a 8 % de um montante semelhante ao montante de despesas com o pessoal excluído. Da mesma forma, a exclusão das despesas financeiras é justificada porque a sua tributação implicaria o pagamento de um imposto superior à margem obtida pelo centro enquanto intermediário.
(47) Em sexto lugar, a base alternativa descrita no considerando 16 não é teórica, sendo mesmo frequentemente a matéria colectável efectiva.
IV.2.2. Utilização de recursos estatais
(48) Por um lado, a aplicação do regime dos centros não implica a utilização de recursos estatais. Pelo contrário, ao atrair os centros para a Bélgica, a introdução do regime dos centros aumentou os recursos do Estado belga.
(49) Por outro lado, a maior parte das sociedades estabelecidas na Bélgica beneficia de uma ou de outra isenção da retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais, da contribuição predial e do imposto sobre as entradas de capital. O Estado belga não renuncia assim a recursos fiscais suplementares.
IV.2.3. Distorção da concorrência e afectação das trocas intracomunitárias
(50) Em primeiro lugar, a fundamentação da decisão de dar início ao procedimento tomada pela Comissão é superficial e teórica e portanto insuficiente para estabelecer concretamente que a concorrência é falseada e que as trocas comerciais são afectadas. Invocando um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias(22), a Bélgica considera que esta falta de fundamentação é uma causa suficiente de nulidade.
(51) Em segundo lugar, não se pode abstrair dos sistemas fiscais em vigor nos outros Estados-Membros. A posição da Comissão segundo a qual a apreciação do regime deve efectuar-se (unicamente) no contexto do direito fiscal comum actualmente aplicado na Bélgica não é aceitável. Assim, as trocas intracomunitárias não podem ser afectadas pelas isenções de contribuição predial, de imposto sobre os rendimentos de capitais e do imposto sobre as entradas de capital, na medida em que tais imposições fiscais não existem em certos, ou até na maior parte, dos outros Estados-Membros. Da mesma forma, a análise da Comissão relativa ao método cost plus aplicado na Bélgica não demonstra de que forma esta seria mais favorável do que os métodos aplicados em outros Estados-Membros a estruturas semelhantes aos centros. As vantagens concedidas aos centros existem igualmente em numerosos outros países e não foi portanto demonstrado pela Comissão que a concorrência e as trocas intracomunitárias são afectadas. A Comissão deveria apresentar elementos comprovativos concretos sobre a afectação das trocas comerciais.
(52) Em terceiro lugar, a Comissão fez uma análise teórica, pretendendo que a presença de centros de coordenação belgas no âmbito de grupos multinacionais afecta a concorrência e as trocas comerciais. Tomando esta posição, a Comissão não tem em conta a realidade económica, ignorando que a concentração generalizada de serviços intragrupo em entidades do tipo "centro de coordenação" é justificada pela redução de custos obtida através da obtenção de economias de escala. Segundo o Fórum 187, todas as empresas multinacionais têm uma entidade que se destina a centralizar, nomeadamente a gestão de tesouraria, o financiamento, a contabilidade ou a gestão do pessoal das empresas do grupo e todas estas multinacionais têm de resto a possibilidade de criar um centro na Bélgica ou noutro país. Não existe portanto distorção da concorrência.
(53) Em quarto lugar, ainda que os centros tivessem uma posição financeira melhorada, não existe distorção da concorrência no mercado financeiro, visto que as instituições financeiras determinam as condições que oferecem com base numa análise independente da situação do grupo sem ter em conta a existência de um centro de coordenação, nem os benefícios de eventuais regimes fiscais específicos. Além disso, os bancos baseiam-se em taxas de referência (LIBOR, Euribor, etc.) sobre as quais os centros não têm quaisquer influência.
IV.2.4. Selectividade/especificidade da medida
(54) Em primeiro lugar, quanto à existência de um poder discricionário, a Comissão não provou a existência deste poder na concessão das vantagens do regime. Pelo contrário, a administração procede à aplicação escrupulosamente uniforme de regras claras na matéria. Nomeadamente, o facto de nenhum dos centro aprovados ter sido autorizado a exercer actividades de seguros e de resseguros explica-se pela legislação específica das actividades de seguros, que exclui que uma empresa deste sector exerça outra actividade, e não por qualquer tipo de margem de apreciação da administração fiscal.
(55) Em segundo lugar, o Governo belga considera que a Comissão lhe impõe sem razão o ónus da prova, exigindo que demonstre a justificação da medida pela natureza ou economia do sistema fiscal belga. Para impor esta exigência, a Comissão faz referência à sua comunicação. Ora uma comunicação não pode criar uma nova obrigação a cargo dos Estados-Membros. Pelo contrário, é à Comissão que cabe demonstrar que o regime não pode ser justificado à luz da economia do sistema fiscal belga.
Justificação em razão da natureza e da economia do sistema
(56) Em primeiro lugar, é inerente à própria natureza de um sistema fiscal estabelecer limites e condições para as vantagens e desvantagens por ele previstas. Ao contrário do que afirma a Comissão, o sistema belga baseia-se no princípio da isenção das sociedades enquanto "investidores profissionais" e não no princípio da retenção sistemática de um imposto (ver considerando 38). O imposto sobre os rendimentos de capitais tem por objectivo essencial tributar as pessoas singulares e as pessoas colectivas para quem a retenção é liberatória. Consequentemente, estas pessoas não são obrigadas a declarar os rendimentos de capitais abrangidos pela retenção na fonte que constitui o imposto definitivo para os rendimentos em causa. A apresentação das regras na matéria sob a forma de um princípio acompanhado de numerosas excepções explica-se pela vontade do legislador em inscrever estas regras numa secção do Código dos impostos sobre os rendimentos de 1992 (a seguir denominado "CIR92") comum aos quatro tipos de impostos(23) por este criados. Segundo o Fórum 187, é inerente à natureza de um sistema fiscal fixar princípios e prever excepções. Estas excepções favorecem necessariamente algumas empresas em relação a outras. Este facto não transforma todas as isenções em auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. É portanto inadequado aplicar sistematicamente o disposto neste artigo a essas isenções.
(57) Em segundo lugar, as autoridades belgas ilustram através de um exemplo quantificado a necessidade de isentar as sociedades em geral - e os centros em particular - do imposto sobre os rendimentos de capitais em razão do número significativo de operações financeiras efectuadas em cada exercício. Se não houvesse uma isenção, os montantes de retenção na fonte do imposto excederiam largamente o montante do imposto devido em relação a todo o exercício e o Estado belga seria obrigado a reembolsar somas importantes a todas as sociedades do país. Este fenómeno acentua-se no caso das actividades de centralização da tesouraria (cash pooling) assumidas pelos centros.
(58) Em terceiro lugar, a isenção dos centros é justificada em razão dos riscos de dupla tributação internacional ligada à aplicação de uma retenção do imposto. Se é possível recuperar uma retenção excedentária cobrada sobre operações nacionais, a consideração por um Estado de retenções de impostos pagas nos estrangeiro é rara. Ainda que certos Estados aceitem imputar as retenções de imposto cobradas no estrangeiro ao seu próprio imposto, nenhum chega ao ponto de reembolsar o valor retido em excesso em relação ao imposto final.
(59) Em quarto lugar, a selectividade assinalada pela Comissão é justificada porque a medida visa exclusivamente as empresas que exercem actividades inerentes à administração central. A este propósito, esta selectividade é sensivelmente a mesma do que a do regime fiscal requerido pela Directiva 90/435/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mães e sociedades afiliadas de Estados-Membros diferentes(24), alterada pelo Acto de adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia,[ou pela proposta de directiva do Conselho relativa a um regime fiscal comum aplicável aos pagamentos de juros e de royalties efectuados entre sociedades associadas de Estados-Membros diferentes(25)]. Por último, o carácter geral da isenção concedida desde 1983 aos rendimentos distribuídos pelos centros justificava-se nessa época pelo facto de os centros terem sido criados para desenvolver a utilização de novos tipos de operações financeiras ainda desconhecidas. Por conseguinte, não é certo que as diversas isenções já acessíveis nessa época fossem aplicáveis a estes novos fluxos financeiros.
IV.3. Compatibilidade como o mercado comum
(60) O Governo belga considera que, se existe auxílio, este é compatível como mercado comum por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, porque o regime foi criado com o objectivo de estimular os investimentos e o emprego na Bélgica. Este Governo apoia esta afirmação fazendo referência ao relatório ao rei que antecede o decreto real n.o 187.
(61) No que se refere à isenção do imposto sobre as entradas de capital, a Comissão questionou a sua compatibilidade com as disposições comunitárias nesta matéria. As autoridades belgas afirmam que todas as condições e formalidades prescritas pela Directiva 69/335/CEE foram respeitadas e defende que a manutenção desta isenção é, por conseguinte, compatível com o artigo 7.o da Directiva que impõe mesmo a manutenção das isenções anteriores a 1 de Julho de 1984. Ora, esta isenção, prevista pelo artigo 29.o da lei de 11 de Abril de 1983, é anterior a essa data.
IV.4. Expectativas legítimas
(62) Em primeiro lugar, o benefício do regime foi concedido de boa-fé e com toda a legalidade aos centros autorizados. Por conseguinte, os centros podem invocar o princípio das expectativas legítimas, a fim de beneficiar em pleno da autorização de dez anos actualmente em vigor. Estas expectativas legítimas baseiam-se com efeito em decisões tomadas pela Comissão em 1984 e 1987 no sentido de autorizar o regime e na resposta(26) dada em 1990 a uma pergunta parlamentar pelo comissário responsável pela concorrência, que confirmam que a Comissão não tinha objecções em relação ao regime dos centros no que respeita às regras aplicadas em matéria de auxílios estatais.
(63) Em segundo lugar, a retirada inopinada pela Comissão das suas decisões favoráveis de 1984 e 1987 é contrária a certos princípios fundamentais do direito comunitário, nomeadamente, dos princípios da segurança jurídica e das expectativas legítimas. Assim, citando a jurisprudência comunitária, o Fórum 187 sublinha que existe uma presunção de legalidade das decisões da Comissão e que esta deve estabelecer e explicar o raciocínio que a levou a concluir que as suas decisões anteriores eram ilegais [acórdão Papier Peints(27)]. A Comissão deve fazê-lo num prazo razoável [acórdão Alpha Steel(28)]. O destinatário de uma decisão deve estar em condições de determinar as obrigações que esta lhe impõe [acórdão Gondrand(29) e Opel Austria(30)]. A Comissão foi criticada por ter utilizado uma interpretação diferente entre uma decisão de 1999 e as cinco decisões anteriores relativas à mesma empresa [acórdão Kvaerner Warnow(31)]. Se o destinatário de uma decisão não recorrer no prazo de dois meses, tal decisão já não pode ser contestada e a Comissão está na mesma situação na medida em que declarou que o regime não era um auxílio. Por último, quando um regime tiver sido aprovado, a Comissão deixa de poder apreciar cada uma das medidas individuais decididas no âmbito deste regime [acórdão Italgrani(32)].
(64) Em terceiro lugar, os centros sofreriam prejuízos significativos - ou os grupos aos quais pertencem - devido à proibição do regime pela Comissão se não pudessem beneficiar do tempo residual da autorização vigente. Tais prejuízos seriam consequência, nomeadamente, da obrigação de transferir as actividades dos centros para fora da Bélgica, de rescindir os contratos a longo prazo celebrados com os membros do pessoal, com os organismos financeiros(33) ou com os proprietários dos edifícios arrendados. Foram efectuados igualmente investimentos significativos no âmbito do grupo, na sequência da autorização do centro ou da sua renovação, com vista à organização do exercício da actividade do centro e da adaptação da estrutura do grupo(34) na perspectiva da centralização das actividades envolvidas. Os grupos em causa tomaram a decisão de instalar o seu centro na Bélgica ou de investir neste país com as expectativas legítimas de que o regime não constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado e que poderiam beneficiar do regime durante todo o período de duração da sua autorização ou mesmo para além deste, isto é, com a perspectiva de se manterem operacionais a longo prazo.
(65) Por estas razões, o Fórum 187 considera que a Comissão não pode voltar atrás em relação às decisões anteriores de 1984 e 1987 e que deve encerrar o procedimento iniciado em 27 de Fevereiro de 2002. Em alternativa, as associações e os centros que apresentaram observações a nível individual reivindicam o reconhecimento das suas expectativas legítimas relativamente à legalidade das autorizações concedidas pelo Governo belga e à manutenção dos efeitos do regime até ao final do período de autorização vigente. As últimas autorizações renovadas expiram em 31 de Dezembro de 2010.
(66) Alguns centros reivindicam igualmente o direito à renovação da sua autorização por um novo período de dez anos para além do período a correr actualmente.
V. COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES BELGAS EM RELAÇÃO ÀS OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS
(67) As autoridades belgas verificam que as numerosas observações apresentadas mostram todas uma atitude positiva em relação ao regime. A importância dos investimentos realizados por estes terceiros indica a confiança depositada no estatuto dos centros de coordenação e nas decisões belgas e europeias que lhe dizem respeito. As autoridades belgas sublinham igualmente que nenhum operador económico emitiu um parecer desfavorável ao regime, o que segundo estas, confirmaria a ausência de distorção da concorrência.
VI. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
VI.1. Procedimento
(68) O Estado belga e o Fórum 187 criticam a qualificação de auxílio existente, a base jurídica escolhida pela Comissão para agir e o procedimento seguido por esta.
(69) A Comissão é da opinião que estas medidas encontram efectivamente a sua base jurídica no Regulamento (CE) n.o 659/1999 e que, caso contrário, os artigos 87.o e 88.o do Tratado se impõem como a verdadeira base jurídica na origem de qualquer acção da Comissão em matéria de auxílios estatais. O artigo 87.o especifica os critérios que definem os auxílios e a sua compatibilidade. Estes critérios são objectivos e a Comissão não tem qualquer margem de manobra quanto à sua apreciação. Se a Comissão puder demonstrar que uma medida preenche todos os critérios previstos no artigo 87.o, demonstra que se trata de um auxílio, mesmo que uma decisão anterior tenha afirmado o contrário. O Regulamento (CE) n.o 659/1999 só confirma esta abordagem ao definir um auxílio como qualquer medida que preencha todos os critérios fixados no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Na presença de um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, é aplicável o artigo 88.o e é necessário determinar se o auxílio pode ser qualificado como auxílio existente ou não. O Regulamento (CE) n.o 659/1999 refere-se neste último caso a um "novo auxílio".
(70) O n.o 1 do artigo 88.o do Tratado reserva aos auxílios existentes um procedimento mais favorável, concedendo ao Estado-Membro ocasiões adicionais para defender a sua posição. Somente no caso de refutação desta defesa é que o procedimento formal de investigação - imediatamente aplicável aos novos auxílios ou aos auxílios ilegais - pode ser aberto em relação a auxílios existentes. A alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê várias situações de auxílios existentes. Assim, nomeadamente, qualquer auxílio autorizado é existente sem que seja feita qualquer distinção consoante o auxílio tenha sido explicitamente autorizado enquanto auxílio compatível, enquanto medida que não constitui um auxílio, ou menos explicitamente, por ausência de objecções por parte da Comissão. Como indicado no ponto 32 da carta de início do procedimento, a hipótese de a Comissão, após ter inicialmente considerado que uma certa medida não constitui auxílio, alterar a sua apreciação e passar a considerar que se trata de um auxílio na acepção do artigo 87.o do Tratado é, por conseguinte, prevista por esta disposição. Inclui-se igualmente nesta categoria qualquer auxílio considerado existente, porque pôde ser estabelecido que não constituía um auxílio no momento da sua entrada em vigor, mas que passou a estar incluído nesta categoria posteriormente em razão da evolução do mercado comum e por não ter sido alterado pelo Estado-Membro. Consequentemente, a Comissão tira as seguintes conclusões.
(71) Em primeiro lugar, pelo facto de, como tentaram demonstrar o Estado belga e o Fórum 187, a alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 não ser aplicável no caso concreto, não se pode concluir que a Comissão não dispõe de base jurídica para prosseguir a sua investigação. Pelo contrário, a partir do momento em que a Comissão estabelece que o regime dos centros apresenta todas as características de um regime de auxílios (ver secção VI.2, carácter de auxílio) os n.os 1 ou 2 do artigo 88.o impõem-lhe que obtenha a eliminação ou a alteração do auxílio incompatível. Na impossibilidade de estabelecer que o auxílio é existente, a Comissão devia ter concluído que se tratava de um novo auxílio, que o procedimento mais favorável reservado aos auxílios existentes não era aplicável e que o procedimento formal de investigação devia ser aberto imediatamente. Uma abordagem deste tipo teria no entanto sido injustificada, tendo em conta a situação determinada pela decisão de 1984. Por conseguinte, a Comissão confirma a sua apreciação segundo a qual o regime dos centros de coordenação é um auxílio existente porque foi aprovado em 1984.
(72) Em segundo lugar, a Comissão reafirma o seu direito de retirar ou alterar qualquer acto favorável ferido de ilegalidade (ver considerando 29). Como já precisado no ponto 33 da carta de início do procedimento, a Comissão pode, com efeito, proceder desta forma desde que respeite certas condições estabelecidas pela jurisprudência(35). Se a presente decisão da Comissão tiver de ser analisada como uma retirada ou uma alteração das decisões anteriores de 1984 e 1987, a Comissão considera que estas condições foram preenchidas. Mais em geral, o procedimento seguido garante a segurança jurídica e o respeito das expectativas legítimas dos beneficiários na medida em que é estabelecida e não põe em perigo a aplicação efectiva do direito comunitário. Com efeito, a partir do momento em que o procedimento relativo aos auxílios existentes exclui qualquer recuperação dos auxílios concedidos anteriormente, não pode ser atribuído qualquer efeito retroactivo a esta decisão. Uma vez que o procedimento só produz efeitos para o futuro, e sob reserva de respeitar as expectativas legítimas dos interessados, a Comissão não pode portanto aceitar a afirmação segundo a qual o prazo razoável para proceder à retirada ou à alteração do acto ilegal já tinha caducado.
(73) Em terceiro lugar, quanto ao respeito do procedimento relativo aos auxílios existentes, a Comissão só pode repetir o contido no ponto 34 da carta de início do procedimento: "Quanto à carta de 17 de Julho de 2000(36), a Comissão observa que esta não representava uma tomada de posição formal e definitiva, mas sim uma primeira diligência no âmbito de um longo procedimento. De resto, ela cumpriu a sua função, visto que permitiu às autoridades belgas apresentarem as suas observações antes que a Comissão propusesse medidas adequadas. Por último, o pedido de informações e o convite para a apresentação de observações visados no artigo 17.o do regulamento de execução têm uma natureza análoga à de outras diligências prévias previstas pelo regulamento noutros contextos (por exemplo, pedidos de informações e cartas de insistência previstos no artigo 5.o e no artigo 10.o, convites para a apresentação de observações previstos no artigo 11.o) que, segundo uma prática constante e não contestada pelos Estados-Membros, são efectuados pelos serviços da Comissão. Assim, a carta em causa não deve ser aprovada pelo colégio dos comissários.".
VI.2. Carácter de auxílio
(74) Na sequência do procedimento formal de investigação e tendo em conta os argumentos já desenvolvidos no quadro da decisão de início do procedimento, a Comissão considera que as dúvidas expressas na fase de abertura se mantêm pelas razões apresentadas a seguir.
VI.2.1. Benefício económico
(75) A Comissão confirma que as diferentes isenções da contribuição predial, do imposto sobre os rendimentos de capitais e do imposto sobre as entradas de capital, a retenção fictícia de um imposto sobre os rendimentos de capitais, bem como o método de determinação dos rendimentos presumidos tributáveis dos centros, tais como descritos na presente decisão, conferem a estes centros e aos grupos a que pertencem vantagens económicas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
VI.2.1.1. Isenção da contribuição predial
(76) Em primeiro lugar, em matéria de rendimentos imobiliários, a regra consiste na tributação, através da contribuição predial, dos proprietários ou usufrutuários independentemente de se tratar de pessoas singulares, sociedades ou outras pessoas colectivas, e de se tratar de residentes belgas ou estrangeiros. A contribuição predial constitui portanto um imposto suportado normalmente pelo orçamento de qualquer sociedade que possua imóveis na Bélgica(37). As excepções citadas - sociedades estabelecidas em zona de emprego, sociedades inovadoras e sociedades em zona de reconversão - estão longe de abranger a totalidade ou mesmo a maior parte das sociedades estabelecidas na Bélgica e é, por conseguinte, exagerado afirmar que a maior parte das sociedades belgas beneficia de uma ou de outra isenção da contribuição predial. Além disso, uma isenção não pode ser validamente justificada apenas pela existência de outras isenções ainda que numerosas. Cada vantagem deve ser analisada, tendo em conta as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais, segundo as modalidades e as circunstâncias específicas relativas à sua concessão. Assim, as isenções invocadas podem alternativamente não constituir um auxílio, ser um auxílio compatível com o mercado comum ou ser um auxílio incompatível concedido ilegalmente pela Bélgica. Em especial, a Comissão salienta o conteúdo da sua Decisão SG(83) D/12, dirigida à Bélgica em 3 de Janeiro de 1983, relativa ao regime das sociedades estabelecidas em zonas de emprego. Esta decisão indica que a Comissão verificou que a isenção do imposto imóveis as sociedades, da contribuição predial e do direito de registo está abrangida pela proibição geral dos auxílios prevista no n.o 1 do artigo 92.o do Tratado, antes de considerar estes auxílios compatíveis no caso concreto. Este princípio foi novamente reiterado na Decisão SG(2000) D/108799(38), que teve igualmente como destinatário a Bélgica.
(77) Em segundo lugar, o número reduzido de beneficiários desta isenção da contribuição predial não demonstra a ausência de uma vantagem para estes centros.
VI.2.1.2. Isenção do imposto sobre as entradas de capital
(78) Na Bélgica, a regra(39) consiste na tributação das entradas de capital. O imposto sobre as entradas de capital constitui por conseguinte um encargo suportado normalmente pelo orçamento de todas as sociedades de capitais, na acepção do artigo 3.o da Directiva 69/335/CEE, aplicando-se na Bélgica um imposto sobre as entradas de capital na acepção do artigo 4.o da directiva. Como em relação à contribuição predial, as excepções citadas não representam a maioria das sociedades que estão, em princípio, sujeitas a este imposto e é portanto exagerado afirmar que a maior parte das sociedades belgas beneficia de uma ou de outra isenção do imposto sobre as entradas de capital. Além disso, o argumento invocado no considerando 76 in fine, é igualmente válido, mutatis mutandis, para refutar a comparação com outras isenções, nomeadamente a concedida às sociedades estabelecidas em zonas de emprego.
(79) Por último, a referência às opiniões expressas pela Conselho ou pela Comissão a favor da eliminação do imposto sobre as entradas de capital parece pelo menos paradoxal, visto que o pagamento deste imposto constitui a regra aplicável na Bélgica. A isenção a favor dos centros pode, no máximo, se considerada como um passo na direcção indicada, mas este passo é dado de forma discriminatória, favorecendo os centros em relação a outras sociedades estabelecidas no território belga. Aliás, apesar de não prever a abolição do imposto sobre as entradas de capital, a Directiva 69/335/CEE rege a sua harmonização, autorizando apenas a manutenção de isenções nacionais num quadro muito restrito, fixado nomeadamente pelo artigo 9.o No caso da isenção em causa, este quadro não foi respeitado.
VI.2.1.3. Isenção do imposto sobre os rendimentos de capitais
(80) Como no caso da contribuição predial e do imposto sobre as entradas de capital, a Comissão confirma que a isenção do imposto sobre os rendimentos de capitais constitui uma vantagem económica para os centros ou os grupos a que pertencem. Confirma designadamente que a retenção sobre os rendimentos de capitais nas situações previstas pelo direito comum belga constitui um encargo que incide normalmente sobre o orçamento das empresas. Na medida em que a isenção geral dos rendimentos distribuídos pelos centros vai para além das isenções previstas pelo direito comum, confere um benefício económico aos centros e aos grupos a que pertencem. O benefício ligado a esta isenção decorre, consoante os casos, do reporte do pagamento do imposto final, da redução do imposto final ou da ausência de tributação sobre os rendimentos de capitais em causa. Os argumentos desenvolvidos pelo Estado belga e pelo Fórum 187 não podem ser acolhidos favoravelmente pelas razões apresentadas seguidamente.
(81) Em primeiro lugar, como já explicado anteriormente, a existência de isenções a favor de certas empresas não pode ser justificada pela existência de outras isenções. A este respeito, pouco importa que as sociedades isentas sejam mais numerosas do que as que pagam ou que estão sujeitas à retenção na fonte do imposto. Desde que haja diferenças na aplicação do imposto sobre os rendimentos de capitais e que as isenções confiram uma vantagem aos seus beneficiários em relação aos que não beneficiam destas isenções, estas diferenças são eventualmente abrangidas pelo artigo 87.o do Tratado e há que determinar se a vantagem verificada no caso concreto constitui um auxílio e, se for esse o caso, apreciar a sua compatibilidade com o mercado comum.
(82) Além disso, os rendimentos distribuídos pelas sociedades estabelecidas na Bélgica estão longe de ser na sua maioria isentos pelo direito comum. O direito belga concede poucas isenções gerais da retenção sobre os rendimentos de capitais em razão da qualidade do devedor do imposto e, nesse caso, a situação dos devedores em causa(40) não é comparável com a dos centros. De resto, estas isenções devem estar previstas numa lei e não num decreto real. O artigo 266.o do CIR92 limita, com efeito, o poder do rei de derrogar em matéria de tributação do imposto sobre os rendimentos de capitais aos casos de rendimentos usufruídos por beneficiários que podem ser identificados. Esta restrição sublinha o carácter excepcional que o legislador belga quis dar às isenções gerais.
(83) Quanto às isenções contidas no AR/CIR92, a grande maioria destas excepções é concedida em condições estritas. É o caso, designadamente, das isenções concedidas aos investidores profissionais que estão longe de beneficiar de uma isenção geral comparável à concedida aos centros e às sociedades dos grupos a que pertencem. Assim, no que respeita aos centros, ao contrário do que acontece em relação às sociedades submetidas ao direito comum, são isentos:
- os rendimentos distribuídos a uma sociedade não residente, estabelecida fora da União Europeia, num país com o qual a Bélgica não tenha celebrado previamente uma convenção para evitar a dupla tributação,
- os rendimentos distribuídos a uma sociedade estabelecida na Bélgica ou noutro país da União, que não preencha os critérios fixados pelos Directiva 90/435/CEE,
- os rendimentos distribuídos a uma sociedade estabelecida num dos numerosos países com os quais a Bélgica celebrou uma convenção que preveja uma retenção na fonte, ainda que reduzida.
(84) No que se refere às isenções concedidas aos não residentes, estas são submetidas a condições estritas e limitam-se aos rendimentos obtidos por aforradores não residentes, de forma que a comparação não é pertinente no quadro de uma análise em matéria de auxílios estatais, que incida nas vantagens fiscais concedidas a empresas e não a aforradores.
(85) Em segundo lugar, o argumento relativo aos adiantamentos sobre o imposto não é pertinente em todos os casos, nomeadamente nos acima descritos, em que o beneficiário dos rendimentos é uma entidade não residente que não paga impostos na Bélgica e que não pode portanto ser penalizada pela ausência de pagamentos antecipados. Quanto aos casos em que o beneficiário dos rendimentos paga impostos na Bélgica, este beneficia de facto de uma vantagem económica, pelo facto de a retenção não ser efectuada, visto que os pagamentos antecipados são realizados de forma voluntária e pontual, segundo um calendário escolhido pelo empresa ou em função dos rendimentos tributáveis estimados. Pelo contrário, a retenção na fonte do imposto é obrigatória durante todo o exercício, sempre que for distribuído um rendimento. Eventualmente, uma sociedade deficitária ou cujo rendimento tributável seja reduzido deverá aguardar o reembolso do imposto sobre os rendimentos de capitais retido na fonte.
(86) Em terceiro lugar, segundo o direito comum, a retenção na fonte sobre os rendimentos de capitais constitui o imposto belga definitivo, não apenas em relação aos rendimentos distribuídos a aforradores - pessoas singulares - ou a associações sujeitas ao imposto sobre as pessoas colectivas, mas também em relação aos rendimentos distribuídos às sociedades não residentes, que não podem obter a imputação ou um reembolso no país de destino destes rendimentos. No caso presente, a isenção geral concedida aos rendimentos distribuídos pelos centros beneficia as sociedades do grupo estabelecidas no estrangeiro, na medida em que a retenção na fonte constitui normalmente o imposto definitivo que recai sobre estas.
(87) Em quarto lugar, é inexacto pretender que os rendimentos dos depósitos de todas as sociedades, enquanto "investidores profissionais", estão isentos da retenção no fonte sobre os rendimentos de capitais. Se assim fosse, não seria necessária qualquer adaptação do artigo 110.o do AR/CIR92 em relação aos centros, também eles "investidores profissionais", que beneficiam da isenção destes rendimentos.
VI.2.1.4. Retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais
(88) A Comissão confirma, por conseguinte, que a concessão de uma retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais constitui uma vantagem. O facto de a taxa ter sido reduzida a zero em 1991 não exclui necessariamente que os juros sobre empréstimos a longo prazo celebrados antes de 1991 beneficiem ainda de uma retenção fictícia sobre os rendimentos de capitais. Além disso, a existência desta medida, enquanto regime, constitui um risco potencial para a concorrência e para as trocas intracomunitárias. Se a taxa foi de facto reduzida a zero, a medida como princípio, não foi abolida e a taxa poderia vir a ser revista por simples decreto real.
VI.2.1.5. Determinação dos rendimentos presumidos (cost plus)
(89) Em primeiro lugar, se segundo os princípios da OCDE nem sempre é necessário incluir uma margem de lucro para que um preço corresponda a condições concorrenciais, trata-se, nesse caso, de excepções relativas a despesas assumidas ocasionalmente por conta de uma sociedade ligada, a quem são refacturados tal e qual. Estas isenções não dizem respeito em nenhum caso a despesas realizadas de forma regular pelos centros de coordenação no âmbito de actividades para as quais foram criados. Assim, o custo do pessoal afectado às actividades do centro e as despesas financeiras assumidas no quadro de actividades de gestão da tesouraria ou de financiamento são elementos de custo essenciais, que contribuem de forma preponderante para a realização dos rendimentos dos centros. A sua exclusão da base do cost plus não é por isso justificada à luz dos princípios da OCDE em matéria de preços de transferência.
(90) Em segundo lugar, o Fórum 187 parece defender a comparação com certas entidades que não constituem estabelecimentos estáveis. Esta comparação não poderia ser aceite pela Comissão. Antes de mais, uma entidade deste tipo tem de preencher condições extremamente restritivas que os centros autorizados em conformidade com o decreto real n.o 187 não preenchem. Por definição, os centros são sociedades de direito belga, ou estabelecimentos estáveis de uma sociedade de direito estrangeiro. Acresce ainda que estas entidades agem por conta de outras entidades e são fiscalmente transparentes para a Bélgica: nenhum rendimento seu é tributável, sendo todos os rendimentos tributáveis directamente às entidades que lhe exercem o controlo sobre elas. Essencialmente, o método cost plus visa reconstituir uma base tributável na Bélgica para os centros que agem, em princípio, por sua própria conta. Por último, o exemplo invocado implica uma igualdade entre o montante de despesas e o das receitas contabilizadas, de tal forma que o rendimento contabilístico sobre estas operações é efectivamente nulo. Em razão da transparência fiscal, esta situação implica que o montante deduzido a título de despesas pelo destinatário da refacturação é idêntico ao das receitas incluídas na base tributável do emissor desta refacturação. Pelo contrário, a aplicação do método cost plus implica que deixou de haver uma ligação automática entre os rendimentos contabilizados e os rendimentos tributados na Bélgica. Assim, os montantes facturados e, por conseguinte, deduzidos pelo destinatário não são necessariamente os tidos em conta no cálculo da matéria colectável.
(91) Em terceiro lugar, a utilização desde 1964 de uma taxa única de 8 % para a determinação dos rendimentos tributáveis dos estabelecimentos belgas de sociedades estrangeiras não permite, por si, concluir que esta prática é compatível com o Tratado. Pelo contrário, a Comissão critica a aplicação de uma margem com uma taxa única de forma indiferenciada a todas as actividades, porque não permite obter, para cada centro, uma base tributável de acordo com o critério da livre concorrência. Esta prática anterior também não implica que esta taxa seja uma referência correcta para estes estabelecimentos, nem a fortiori para os centros. E mesmo que esta taxa fosse aceitável, em média, no caso dos estabelecimentos belgas de sociedades estrangeiras, este argumento demonstraria que, pelo contrário, é demasiado baixa no caso dos centros a que é aplicada a título supletivo sobre uma base de custos fortemente reduzida. Além disso, tratando-se de uma prática administrativa sem valor legal, não se poderia admitir que esta taxa, retirada do seu contexto original, integre o direito comum ou o sistema fiscal belga.
(92) Em quarto lugar, o facto de o regime se revelar desvantajoso para o centro em caso de prejuízo contabilístico, ou neutro a nível do grupo quando a sociedade-mãe é tributada pelos os seus rendimentos à escala mundial explica sem dúvida a inexistência de vantagens para algumas empresas, mas não permite certamente deduzir a inexistência de vantagens em relação a outras empresas, cuja situação seja diferente. Além disso, a actividade dos centros é limitada a tarefas que têm uma carácter auxiliar ou preparatório para as quais o risco de prejuízo contabilístico é limitado. Esta é precisamente uma das razões que justificam a aplicação do método cost plus. No que se refere à tributação da sociedade-mãe sobre os seus rendimentos a nível mundial, esta situação diz respeito a uma minoria de países e regista por vezes algumas excepções. Por conseguinte, não é garantido, mesmo no caso em que a sociedade-mãe está estabelecida num destes países, que uma vantagem fiscal concedida ao centro seja compensada a nível da sociedade-mãe.
(93) Em quinto lugar, a taxa fixa sobre o pessoal contratado (400000 BEF ou 10000 euros por pessoa empregada) não justifica a exclusão dos custos de pessoal da base do cost plus. Por um lado, esta taxa é posterior ao sistema de cost plus e, consequentemente, não foi concebida como uma compensação da exclusão das despesas de pessoal da base do cost plus. Por outro, é limitada aos dez primeiros trabalhadores. Ora, um centro para ser autorizado deve necessariamente empregar dez pessoas ou comprometer-se a fazê-lo nos dois primeiros anos após a sua criação. Assim, o montante desta taxa é frequentemente fixado no montante máximo de 4000000 de BEF (ou 100000 euros). Tendo um limite máximo e estando ligado unicamente ao número de pessoas contratadas, esta taxa não garante uma tributação comparável à que seria obtida (nomeadamente) pela inclusão das despesas de pessoal na base do cost plus. Quanto à exclusão das despesas financeiras, a justificação fornecida pelo Fórum 187, se se confirmar, deixa supor que o método cost plus não é adequado para reconstituir os rendimentos de certas actividades financeiras. De qualquer forma, não se pode concluir que estas despesas devem ser excluídas da base do cost plus de forma sistemática e sem a aplicação de um método alternativo para determinar os rendimentos das actividades financeiras.
(94) Em sexto lugar, no que se refere à base alternativa, a Comissão considera que esta visa limitar o impacto de eventuais abusos e não é susceptível de representar uma base comparável com a obtida segundo o método tradicional baseado no resultado contabilístico. Com efeito, só inclui as vantagens anormais e a título benévolo concedidas aos centros e as despesas não admitidas. Estes montantes são igualmente tributados a outras sociedades, para além do montante do lucro contabilístico, que o método cost plus visa reconstituir relativamente aos centros.
(95) O objectivo prosseguido pela aplicação das regras estabelecidas pela OCDE consiste na fixação de preços de transferência próximos dos preços de livre concorrência, segundo as regras aceites pelas sociedades multinacionais e as administrações fiscais dos Estados envolvidos. Estas regras permitem assim determinar a repartição contabilística dos rendimentos entre as diferentes entidades da sociedade estabelecidas em cada Estado. Para além deste objectivo, o recurso a este método deve permitir a cada Estado tributar as sociedades em causa sobre uma matéria colectável comparável à que seria obtida pela diferença entre as receitas e as despesas de uma empresa que opere em condições de livre concorrência. Quando, como é o caso da Bélgica, a esta base comparável é aplicada uma taxa normal do imposto das sociedades, o objectivo último do estabelecimento de um montante de imposto comparável é atingido e não é concedida qualquer vantagem através da aplicação do método cost plus. A Comissão considera que o método cost plus utilizado pela Bélgica no quadro do regime dos centros não garante a tomada em consideração dos rendimentos correspondentes ao critério de livre concorrência e muito menos uma tributação comparável à de outras sociedades abrangidas pelo regime fiscal comum. Os efeitos acumulados da exclusão de custos importantes da base do cost plus e da aplicação de uma taxa única, geralmente fixada em 8 % a título supletivo, e sem distinção do tipo de actividades exercidas pelo centro, conduzem a uma redução de impostos, que constitui uma vantagem económica na acepção do artigo 87.o do Tratado CE.
VI.2.2. Utilização de recursos estatais
(96) A Comissão mantém a sua posição, segundo a qual as vantagens económicas visadas no considerando 75 são concedidas mediante recursos estatais. Com efeito, em comparação com a aplicação do regime de direito comum, a aplicação do regime derrogatório aos centros de coordenação instalados na Bélgica implica uma redução de impostos. Consequentemente, o Estado belga renuncia a uma parte das suas receitas fiscais.
(97) Por um lado, o aumento dos recursos fiscais invocado resulta de uma comparação das receitas fiscais para o conjunto das empresas belgas entre o momento da introdução do regime e o momento actual. O carácter de auxílio de uma medida deve apreciar-se individualmente a nível da empresa beneficiária num determinado momento, a fim de determinar se certas empresas recebem mais do Estado ou contribuem menos para o financiamento dos bens e serviços públicos. Se assim não fosse, qualquer auxílio seria justificado desde que atraísse uma empresa para um Estado-Membro, permitindo-lhe aumentar os seus rendimentos tributáveis futuros ou impedindo-a de deixar o país.
(98) Por outro, a renúncia do Estado belga a recursos fiscais em virtude de outras isenções, não é pertinente para a apreciação do carácter de auxílio da isenção em causa. Como mencionado na presente decisão, as outras isenções invocadas poderiam constituir alternativamente um auxílio estatal incompatível, um auxílio estatal compatível ou não constituir um auxílio estatal por razões específicas de cada uma. Nenhuma destas três categorias de medidas exclui a utilização de recursos estatais.
VI.2.3. Distorção da concorrência e afectação das trocas intracomunitárias
(99) A Comissão mantém igualmente que as vantagens descritas na presente decisão conduzem ou ameaçam conduzir a uma distorção da concorrência entre as sociedades estabelecidas na Bélgica e que esta distorção da concorrência afecta as trocas intracomunitárias. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça(41) e como sublinhado no ponto 11 da comunicação, o simples facto de um auxílio reforçar a posição desta empresa em relação a outras empresas concorrentes nas trocas intracomunitárias permite considerar que estas trocas foram afectadas.
(100) Em primeiro lugar, a Comissão considera ter fundamentado esta parte da sua decisão de início do procedimento de forma certamente concisa, mas suficiente nos pontos 56 e 57 da carta de início do procedimento, mesmo tendo em conta o acórdão citado(42). Os pontos 65 e 66 deste acórdão precisam que a fundamentação exigida pelo artigo 190.o (actual artigo 253.o) do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo. Segundo o Tribunal de Justiça, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço e não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. O Tribunal de Justiça acrescenta que, tratando-se, mais especificamente, de uma decisão em matéria de auxílios estatais, embora em certos casos possa resultar das próprias circunstâncias em que um auxílio é concedido que o mesmo pode afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência, compete à Comissão pelo menos invocar essas circunstâncias na fundamentação da sua decisão. Ora, o raciocínio exposto estabelece que as vantagens de que beneficiam os centros reforçam a sua posição concorrencial no sector dos serviços que prestam aos membros do grupo - em que estão nomeadamente em concorrência directa com os organismos financeiros, fiduciários e gabinetes de consultoria especializados em fiscalidade, contratação de pessoal, informática, etc. - e a posição concorrencial das sociedades do grupo activas em numerosos sectores da economia. Todos estes sectores são objecto de trocas comerciais internacionais e intracomunitárias intensas e as grandes sociedades multinacionais estão em concorrência directa com outras empresas multinacionais ou locais de todas as dimensões.
(101) Em segundo lugar, a existência de disposições comparáveis ou concorrentes noutros Estados-Membros não pode constituir uma justificação para a concessão de auxílios estatais. Tal como o regime dos centros, cada medida deve ser analisada no contexto do sistema fiscal do Estado-Membro em causa. Estas medidas podem alternativamente constituir medidas gerais, auxílios compatíveis ou auxílios incompatíveis, consoante as suas características próprias. Nenhum destes estatutos exclui automaticamente a existência de distorções da concorrência nem a susceptibilidade de serem afectadas as trocas comerciais. No que se refere à exigência colocada pela Bélgica segundo a qual a Comissão deve demonstrar de forma concreta a existência de uma distorção da concorrência e a afectação das trocas comerciais, a Comissão considera esta exigência exagerada e remete para os acórdãos citados, proferidos nos processos C-15/98 e C-105/99.
(102) Em terceiro lugar, a Comissão não ignora o fenómeno da concentração das tarefas a nível dos grupos multinacionais em entidades do tipo dos centros de coordenação. De resto, não tem qualquer crítica a formular a este propósito, desde que esta concentração seja motivada apenas pelas economias de escala pretendidas. Em contrapartida, a Comissão não pode aceitar que a criação destas entidades seja acompanhada por uma concessão de regimes fiscais específicos substancialmente mais favoráveis do que o direito comum. A Comissão rejeita igualmente o argumento segundo o qual qualquer empresa multinacional dispõe de uma entidade deste tipo ou pode criar uma, na Bélgica ou em qualquer outro país. Este argumento assenta na hipótese de que os únicos concorrentes dos grandes grupos multinacionais nas trocas intracomunitárias são outros grandes grupos multinacionais. Esta hipótese não reflecte a realidade, na medida em que existem empresas locais ou grupos multinacionais de menor dimensão que intervêm igualmente de forma significativa no comércio intracomunitário sem poder, no que lhes diz respeito, beneficiar das vantagens fiscais concedidas aos centros.
(103) Em quarto lugar, o grupo beneficia de forma directa e indirecta das vantagens financeiras concedidas pelo regime fiscal dos centros de coordenação. Estas vantagens reforçam a posição financeira do grupo pelo que, consequentemente, podem influenciar positivamente a notação de crédito atribuída pelos bancos a estes grupos, reforçando ainda mais a sua posição financeira no acesso a condições mais favoráveis.
VI.2.4. Selectividade/especificidade da medida
(104) A Comissão confirma que as vantagens são específicas, porque favorecem certas empresas na acepção do artigo 87.o do Tratado. O regime visa directamente os centros de coordenação e, directa ou indirectamente, as outras sociedades do grupo multinacional a que estes centros devem necessariamente pertencer. A selectividade não resulta de critérios regionais ou sectoriais, mas sim de critérios vinculativos a que devem obedecer os centros e os grupos a que pertencem para obterem a autorização e beneficiarem assim do regime (ver considerando 13), nomeadamente, os critérios relativos à dimensão e ao carácter multinacional do grupo e à natureza e ao carácter intragrupo das actividades exercidas. A Comissão considera que os argumentos desenvolvidos pelas partes interessadas não permitiram alterar a sua convicção em relação à existência desta selectividade, nem quanto à ausência de justificação em relação à natureza e à economia do sistema.
(105) Em primeiro lugar, no que se refere ao poder discricionário, a Comissão aceita o argumento relativo ao exercício das actividades de seguros e de resseguros. Também não contesta que o poder discricionário da administração é reduzido ou até inexistente na decisão de conceder ou não a autorização a um centro e não participa, por conseguinte, na especificidade do regime. Não obstante, a Comissão reitera a sua convicção de que um poder discricionário deste tipo existia na opção pelo recurso à taxa de 8 %, apresentada pela circular administrativa como a taxa supletiva. Este recurso sistemático a uma taxa única e pouco elevada, tendo em conta a reduzida base a que se aplica, é susceptível de conduzir a uma matéria colectável pouco elevada e, por conseguinte, a uma vantagem económica na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(106) Em segundo lugar, a comunicação não cria obrigações adicionais a cargo dos Estados-Membros. Ao longo das diferentes etapas do procedimento, a Comissão estabeleceu as razões pelas quais considerava que as medidas em apreço são selectivas e não via qualquer justificação baseada na natureza ou na economia do sistema. A fim de eliminar as dúvidas expressas pela Comissão, o Estado-Membro pode, nomeadamente, estabelecer que a medida não é selectiva. Pode, alternativamente, defender que a especificidade da medida é justificada pela natureza ou pela economia do sistema fiscal, o que a transforma numa medida geral. Na ausência de argumentos convincentes, a Comissão considera que a sua interpretação da selectividade da medida era fundada.
Justificação pela natureza ou pela economia do sistema
(107) Os argumentos desenvolvidos nos considerandos 56 a 59 a propósito do imposto sobre os rendimentos de capitais não são convincentes pelas razões apresentadas seguidamente.
(108) Em primeiro lugar, a retenção na fonte é estabelecida em princípio como modo de cobrança do imposto e não é correcto pretender que a retenção na fonte tenha por objectivo essencial tributar as pessoas singulares e as pessoas colectivas que não são obrigadas a declarar os seus rendimentos abrangidos pelo imposto. Quanto às outras isenções invocadas, a sua existência não demonstra de que modo qualquer isenção seria justificada pela natureza ou economia do sistema fiscal belga, nem, em especial, porque razão os critérios de selectividade fixados pela legislação dos centros o seriam. Cada uma destas isenções pode alternativamente não constituir um auxílio, constituir um auxílio compatível ou um auxílio incompatível por razões que lha são próprias. Em particular, na sequência da notificação do regime das zonas de emprego em 1982, a Comissão tinha explicitamente qualificado como auxílios as isenções da retenção na fonte e do imposto sobre as entradas de capital concedidas às sociedades estabelecidas nas zonas de emprego, antes de as declarar compatíveis com o mercado comum.
(109) Quanto às isenções previstas em direito comum para os rendimentos pagos a não residentes, igualmente invocadas pelas partes interessadas, estas são em geral, condicionadas e limitadas aos "aforradores não residentes", isto é, às pessoas singulares que não afectam ao exercício de uma actividade profissional os valores mobiliários que dão direito ao pagamento.
(110) Em segundo lugar, o exemplo dado pelas autoridades belgas para mostrar que a retenção de um imposto é incompatível com a actividade de centralização de tesouraria (cash pooling) não é pertinente no caso concreto. Este exemplo considera, sem razão, que a sociedade beneficiária dos rendimentos paga o imposto na Bélgica, mas neste caso, o direito comum é suficiente para a isentar da retenção do imposto na fonte. Por outro lado, o presente procedimento não visa impor uma retenção na fonte de um imposto a todas as operações efectuadas por um centro, visto que não visa as isenções - numerosas - previstas pelo direito comum e que permanecerão acessíveis aos centros. O risco de os centros de coordenação deverem efectuar uma retenção sobre todos os rendimentos distribuídos é portanto limitado aos casos em que os rendimentos são distribuídos a contribuintes que não podem beneficiar das isenções gerais previstas pelo direito belga, comunitário e as convenções internacionais celebradas pela Bélgica. E nessa hipótese, o centro seria simplesmente submetido aos mesmos riscos que outras sociedades que exercem as mesmas actividades num grupo que não preenche as condições fixadas pelo decreto real n.o 187.
(111) Em terceiro lugar, no que se refere aos riscos de dupla tributação internacional, tais riscos são idênticos para as outras sociedades que exercem as mesmas actividades que os centros sem ter acesso ao regime derrogatório. Além disso, em razão da rede de convenções internacionais celebradas pela Bélgica, estes riscos são limitados às operações com países com os quais a Bélgica não celebrou uma convenção.
(112) Em quarto lugar, não foi estabelecido porque razão as actividades de centralização administrativa deveriam necessariamente beneficiar de um regime derrogatório. Sobretudo não foi demonstrado de que modo os critérios de selectividade utilizados para limitar o acesso ao regime seriam justificados pela natureza ou economia do sistema. As sociedades que pertencem a grupos de menor importância ou cuja actividade se limita a dois países são igualmente susceptíveis de exercerem actividades de centralização administrativa sem por isso terem acesso ao regime. Quanto à selectividade utilizada no quadro da Directiva 90/435/CE, ela não é sensivelmente a mesma que a do decreto real n.o 187, visto que as condições impostas dizem respeito à percentagem da participação detida por uma sociedade (a sociedade-mãe) noutra (a sua filial) e à duração da detenção desta participação. De qualquer forma, através da adopção desta directiva, o Conselho estabeleceu uma harmonização destas disposições fiscais dos Estados-Membros que, na medida em que se limitem actualmente a conformar-se com as disposições obrigatórias da directiva, deixaram de ser imputáveis aos Estados e não poderiam portanto constituir auxílios estatais. Por último, a necessidade que se manifestou em 1983 de isentar todas as operações dos centros em razão do carácter inovador dos instrumentos financeiros que deveriam desenvolver não foi explicitada mais pormenorizadamente. De qualquer forma, esta necessidade já não parece poder ser invocada em apoio do regime específico dos centros. Dado que este género de instrumentos financeiros é actualmente largamente utilizado, este argumento tende no entanto a confirmar a evolução dos mercados em que os centros exercem a sua actividade.
VI.3. Compatibilidade com o mercado comum
(113) Para ser compatível, um regime de auxílios deve corresponder precisamente a uma das situações descritas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE. Após uma apreciação dos argumentos das partes interessadas, a Comissão confirma que o regime dos centros de coordenação não corresponde a qualquer das derrogações previstas. O regime não é destinado aos consumidores individuais, não se destina a colmatar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, nem a sanar uma perturbação grave da economia belga, nem a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, nem a promover a cultura ou a conservação do património.
(114) No que se refere aos investimentos realizados pelos centros, não foi fornecido qualquer elemento que permita estabelecer que estes últimos correspondem a investimentos iniciais elegíveis, tal como definidos nos pontos 4.4 e 4.5 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(43). Por outro lado, os auxílios ao investimento só são autorizados, no que diz respeito às grandes empresas de que fazem parte a maior parte dos centros, nas regiões elegíveis para as derrogações previstas nas alíneas a) e c) do artigo 87.o. Por último, no que se refere à criação de emprego, as orientações relativas aos auxílios ao emprego(44) estabelecem que o nível de auxílio não deve exceder o necessário para fomentar a criação de emprego. No caso concreto, a Comissão verifica que o montante das vantagens fiscais concedidas pelo regime aos centros depende do volume de actividades gerado pelo centro e não do número de postos de trabalho criados.
(115) As vantagens fiscais concedidas aos centros não estão portanto ligadas à realização de investimentos, nem à criação de emprego ou de projectos específicos. Por conseguinte, constituem diminuições de encargos permanentes constitutivas de auxílios ao funcionamento. Os auxílios ao funcionamento são, em princípio, proibidos. Excepcionalmente, o ponto 4.15 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional especifica que podem no entanto ser concedidos auxílios em certas condições nas regiões que beneficiam de derrogação prevista na alínea a) do n.o 3 do artigo 87.o Visto que a Bélgica não beneficia desta derrogação, os auxílios em questão são susceptíveis de alterar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum e não poderiam, consequentemente, beneficiar da derrogação prevista na alínea c) do n.o 3 do artigo 87.o No caso em apreço, a comparação com o regime das zonas de emprego autorizado pela Comissão em 1982 não é pertinente para defender a compatibilidade da medida com o mercado comum. Sem que seja necessário examinar a evolução da política seguida pela Comissão na matéria, é suficiente observar que esta decisão só se referia às zonas de emprego da Valónia e da Flandres caracterizadas, nessa época, por um elevado desemprego. A criação de uma zona de emprego na região de Bruxelas tinha sido categoricamente excluída pela Comissão. Ora, a maior parte dos centros de coordenação está estabelecida nesta região.
(116) No que se refere à isenção do imposto sobre as entradas de capital, a Comissão considera que, dado o auxílio ser incompatível com o mercado comum, não é necessário examinar, no contexto da presente decisão, se este auxílio está em conformidade com as disposições da Directiva 69/335/CEE. A Comissão reserva-se o direito de abordar esta questão em qualquer outro contexto adequado.
VI.4. Expectativas legítimas
(117) A Comissão reconhece a existência de expectativas legítimas dos beneficiários do auxílio. Estas expectativas legítimas justificam que a Comissão conceda aos centros, que dispunham em 31 de Dezembro de 2000 de uma autorização em vigor, a possibilidade de usufruírem das vantagens do regime até ao termo do seu período de autorização vigente no momento da presente decisão e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2010. Esta posição assenta nos elementos a seguir desenvolvidos.
(118) No que se refere à autorização, a administração fiscal reconhece antecipadamente, que o centro autorizado preenche as condições para beneficiar do regime derrogatório previsto pelo decreto real n.o 187 durante dez anos, sem dever estabelecer todos os anos que este centro preenche as condições requeridas. Todavia, se a administração verificar que as condições deixaram de ser respeitadas, excluirá o centro do benefício do regime no futuro. Em conformidade com a Constituição belga, estes acordos só dizem respeito a factos e não descrevem de forma alguma o regime que será aplicado. Por conseguinte, não podem conferir a garantia jurídica de que o regime será mantido tal como é à data da autorização durante os próximos dez anos. Assim, não existe compromisso contratual por parte da administração em relação ao centro autorizado no que se refere às vantagens concedidas. Este entendimento da situação parece confirmado pela resposta do Estado belga que invoca a sua responsabilidade civil pelos prejuízos que poderia sofrer uma empresa e não a sua responsabilidade contratual em relação a esta empresa. Consequentemente, a jurisprudência belga e comunitária invocada pelo Estado belga e os terceiros diz respeito à segurança jurídica e às expectativas legítimas. Da análise destes acórdãos decorre apenas que a Comissão só pode proceder à retirada com efeitos retroactivos de um acto em condições muito restritas, nomeadamente o respeito de um prazo razoável. Ora, visto que utiliza o procedimento relativo aos auxílios existentes, nenhum efeito retroactivo pode estar ligado à acção da Comissão, visto que esta não pode proceder à recuperação destes auxílios. Estes acórdãos estabelecem igualmente que, mesmo no futuro, a Comissão não pode proceder à retirada da sua decisão em condições que causem um prejuízo injustificado às empresas em causa. Também aqui, o procedimento aplicável aos auxílios existentes garante a segurança jurídica das empresas, permitindo que a Comissão fixe, se necessário, um período transitório para a extinção dos efeitos do regime.
(119) A este propósito, a Comissão considera, com efeito, que devem ser tidas em conta as observações do Estado belga e dos terceiros interessados, que declaram que foram realizados investimentos importantes pelas empresas envolvidas e pelos grupos a que pertencem. Estes investimentos referem-se nomeadamente à criação e desenvolvimento das infra-estruturas do centro, às alterações realizadas na organização das estruturas, das redes, dos procedimentos e à repartição das actividades no grupo. Foram igualmente assumidos compromissos a longo prazo em relação ao pessoal e a sociedades imobiliárias ou financeiras. Ainda que a autorização não constitua uma garantia da perenidade do regime, nem do seu carácter vantajoso, a Comissão reconhece que a criação do centro, os investimentos realizados e os compromissos assumidos foram decididos com a perspectiva razoável e legítima de uma certa continuidade das condições económicas, incluindo o regime fiscal. Por esta razão, a Comissão decidiu conceder um período transitório que permita a eliminação progressiva do regime de cost plus para os beneficiários actuais.
(120) Dado que as autorizações não conferem qualquer direito à perenidade do regime, nem ao carácter vantajoso das suas disposições, mesmo em relação ao período de autorização, a Comissão considera que não podem em nenhum caso conferir o direito à renovação do benefício do regime para além do termo das autorizações em vigor. A limitação expressa das autorizações a dez anos impede mesmo que possam existir expectativas legítimas na renovação automática, que se assemelharia virtualmente a uma autorização perpetua.
VII. CONCLUSÕES
(121) A Comissão verifica que o regime fiscal aplicável aos centros de coordenação na Bélgica é incompatível com o mercado comum e que deve ser posto termo à incompatibilidade das suas diferentes componentes, através da sua revogação ou da sua alteração. A partir da data da notificação da presente decisão, o benefício deste regime ou das suas componentes deixará de poder ser reconhecido a novos beneficiários e não poderá ser prorrogado através da renovação das autorizações em vigor. A Comissão regista o facto de que os centros autorizados em 2001 deixaram de beneficiar do regime desde 31 de Dezembro de 2002.
(122) No que se refere aos centros que beneficiam actualmente do regime, a Comissão reconhece que a decisão de 1984 que autorizava o decreto real n.o 187, bem como a resposta dada a uma pergunta parlamentar pelo Comissário responsável pela concorrência(45), criaram expectativas legítimas de que este regime não infringia as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais.
(123) Além disso, em razão dos significativos investimentos porventura realizados nesta base, o respeito das expectativas legítimas e da segurança jurídica dos beneficiários justifica a concessão de um prazo razoável para a eliminação dos efeitos do regime em relação aos centros já autorizados. A Comissão considera que este prazo razoável termina em 31 de Dezembro de 2010. Os centros cuja autorização termina antes desta data deixarão de poder beneficiar deste regime após ter expirado a autorização. Para além da data de vencimento em que expira o acordo e, em qualquer caso, após 31 de Dezembro de 2010, a concessão ou a manutenção das vantagens fiscais em apreço será ilegal,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O regime fiscal actualmente em vigor na Bélgica a favor dos centros de coordenação autorizados com base no decreto real n.o 187 constitui um regime de auxílios estatais incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
A Bélgica deve suprimir o regime de auxílios referido no artigo 1.o ou alterá-lo por forma a torná-lo compatível com o mercado comum.
A contar da notificação da presente decisão, o benefício deste regime ou das suas componentes não pode ser concedido a novos beneficiários, nem ser prorrogado através da renovação dos acordos em vigor.
No que se refere aos centros já autorizados antes de 31 de Dezembro de 2000, os efeitos do regime podem ser mantidos até ao termo do acordo individual em vigor à data da notificação da presente decisão e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2010. Em conformidade com o segundo parágrafo do presente artigo, em caso de renovação do acordo antes dessa data, o benefício do regime objecto da presente decisão deixará de ser concedido, ainda que temporariamente.
Artigo 3.o
A Bélgica informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 17 de Fevereiro de 2003.