РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 юни 2006 година
относно ad hoc финансирането на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(нотифицирано под номер C(2006) 2084)
(единствено текстът на нидерландски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2008/136/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно посочените по-горе разпоредби (1),
като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА И ПРЕДИСТОРИЯ
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2002 г. (2) и 2003 г. (3) Комисията получи множество жалби, в които се твърди, че установената обществена система за финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия представлява незаконосъобразна и несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(2)
По време на предварителното разследване на жалбите Комисията получи допълнителна информация от ищците (4), както и от нидерландските власти (5).
(3)
В следствие на предварителната оценка на предполагаемите мерки на държавна помощ Комисията информира Нидерландия с писмо от 3 февруари 2004 г., че е решила да започне процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на някои мерки, които могат да бъдат квалифицирани като помощ.
(4)
Решението на Комисията да започне процедура бе публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (6). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите коментари относно помощта.
(5)
Нидерландия отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 30 април 2004 г. Освен това Комисията получи коментари от 11 заинтересовани страни (7). С писмо от 29 април Комисията препрати коментарите на Нидерландия. Отговорът на нидерландските власти бе получен с писмо от 13 август 2004 г.
(6)
Комисията отправи допълнителни въпроси към нидерландските власти с писма от 4 януари 2005 г. и 25 май 2005 г., на които нидерландските власти отговориха с писма от 27 януари 2005 г. и 25 юли 2005 г. Допълнителна информация бе получена от един от ищците (De Telegraaf) на 25 юли 2005 г. и от нидерландските власти - на 2 септември. Комисията се обърна към нидерландските власти за по-нататъшни разяснения с писма по електронна поща на 22 ноември 2005 г., на които властите отговориха на 25 ноември 2005 г. Комисията реши, след среща с властите, че са необходими по-нататъшни разяснения. С тази цел на 22 декември 2005 г. до нидерландските власти бе изпратено искане за информация, на което нидерландските власти, след като получиха отсрочка, отговориха на 3 февруари 2006 г. Във връзка с този отговор между нидерландските власти и Комисията бяха разменени писма по електронната поща през февруари 2006 г. и април 2006 г.
(7)
На 24 септември 2004 г. се състоя среща между нидерландските власти и Комисията. На 24 октомври 2004 г. се състоя среща с De Telegraaf. На 5 януари 2005 г. се състоя среща с Broadcast Partners. На 27 юли 2005 г. се проведе среща между RTL и Комисията, а на 23 септември 2005 г. - между VESTRA и Комисията. Комисията проведе още една среща с нидерландските власти на 1 и на 14 февруари 2006 г.
(8)
В допълнение към тази процедура за „нова помощ“ финансирането на обществените радио- и телевизионни оператори посредством годишни държавни плащания и Фонда за насърчаване (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) се оценява в отделна процедура за „съществуваща помощ“ (вж. държавна помощ № E-5/2005). В това решение Комисията има предвид мерките, които са предмет на „процедурата за съществуваща помощ“, само доколкото е необходимо да представи обща картина на финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение. Това решение обаче не засяга въпроса за съвместимостта с правилата за държавна помощ при редовните годишни плащания и за плащанията от Фонда за насърчаване.
(9)
Това Решение ще бъде също така ограничено до оценка на финансирането на същинските дейности на обществените радио- и телевизионни оператори (така наречените главни задачи). Следователно няма да се разглеждат странични дейности като новите медийни услуги, предлагането на SMS и i-mode. По подобен начин настоящото решение не засяга инвестициите, направени от NOS в мрежата на оператора Nozema, които според оплакванията вероятно не са направени на пазарни принципи. Тези въпроси ще бъдат разгледани отделно.
(10)
В заключение, решението да се открие официална процедура по разследване обхвана процедурата от 1992 г. Въпреки това изглежда, че първите ad hoc плащания са били направени едва през 1994 г. Нещо повече, цифрите до 2005 г. вече са на разположение и могат да се вземат под внимание. Периодът, обхванат от решението следователно започва от 1994 г. - когато са били направени първите ad hoc плащания - до 2005 г., за която има окончателни цифрови данни. Трябва да се отбележи, че нидерландските власти поканиха Комисията да вземе предвид и 2006 г. Цифрите за 2006 г. обаче са само временни и не могат да бъдат взети под внимание.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНО РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ
(11)
Раздел 2.1 от тази глава представя участниците в сектора на (общественото) радио- и телевизионното разпространение. В раздел 2.2 следва описание на различните елементи на системата за финансиране в областта на радиото и телевизията в Нидерландия по принцип. Във връзка с това са описани правните разпоредби, които възлагат на радио- и телевизионните организации мисията да предоставят обществени услуги, подробно са изяснени различните механизми на финансиране (годишни плащания и ad hoc плащания) и накрая са обяснени резервите, които обществените оператори за радио- и телевизионно разпространение са изградили и използват за изпълнение на мисията си за осигуряване на обществени услуги. Търговските дейности на нидерландските обществени радио- и телевизионни оператори се обсъждат в раздел 2.5. Раздел 2.6 обяснява придобиването на футболните права от NOS, а раздел 2.7 се занимава с връзката между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори. И накрая, в раздел 2.8 се описва кои мерки са предмет на настоящата процедура.
2.1. Участници в сектора на (общественото) радио- и телевизионно разпространение
(12)
Системата за обществено радио- и телевизионно разпространение се състои от различни организации, включително осем частни асоциации (частни радио- и телевизионни разпространители с членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) и десет частни фондации (частни радио- и телевизионни разпространители без членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) (9).
(13)
Освен радио- и телевизионните организации, упоменати в алинея 12, системата за обществено радио- и телевизионно разпространение включва още един участник - NOS - който изпълнява двойна роля. Първата роля е на организация за обществено разпространение, отговорна за телевизионните и радиопрограми (под името NOS RTV). Втората роля е на координатор на цялата система за обществено радио- и телевизионно разпространение и се изпълнява от управителния съвет на NOS (така наречения „Publieke Omroep“ или обществен разпространител, наричан по-нататък PO). PO, чиито функции и задачи са определени в Закона за медиите, насърчава сътрудничеството между обществените радио- и телевизионни разпространители, координира трите публични телевизионни канала и се отчита два пъти в годината за дейностите си, като обществена радио- и телевизионна организация пред Медийния орган.
(14)
NOS получава финансиране от медийния бюджет както за задачите, изпълнявани като PO, така и за тези, изпълнявани като NOS RTV.
(15)
Обществените телевизионни програми се разпространяват от обществените разпространители към три обществени канала (10).
(16)
Нидерландската организация за производство на програми за разпространение (Nederlands Omroepbedrijf, наричана по-нататък NOB) също е част от системата за обществено радио- и телевизионно разпространение. NOB извършва записването, подготовката за излъчване и действителното излъчване на звук, движеща се картина и данни по всички възможни канали за разпространение. NOB предоставя тези услуги на частни и обществени радио- и телевизионни разпространители. Услугите, осигурявани на обществените радио- и телевизионни разпространители се разглеждат като обществени услуги от нидерландското правителство и се финансират от публични фондове (11).
(17)
Отделна фондация (Stichting Ether Reclame, наричана по-нататък „STER“) носи изключителната отговорност за продажбата на рекламно пространство и радио- и телевизионното излъчване на реклами по обществените канали. STER носи отговорност за радио- и телевизионното време, което й е отпуснато. Приходите, генерирани от STER се прехвърлят директно на държавата.
(18)
Освен националните обществени радио- и телевизионни разпространители, има множество търговски радио- и телевизионни разпространители, опериращи на национално ниво. Примери за такива търговски радио- и телевизионни разпространители са RTL(RTL 4, 5 и 7, всички от групата на CLT-UFA), NET5 и Veronica (от групата на SBS Broadcasting group) и Talpa (Talpa Media Holding). Те генерират приходите си основно чрез телевизионна реклама.
2.2. Правна уредба на общественото радио- и телевизионно разпространение
(19)
В момента сектора на радио- и телевизионното разпространение се регулира от Закона за медиите от 21 април 1987 г. (Stb. 1987, 249) и Наредбата за медиите. Обществените радио- и телевизионни организации по закон имат право да извършват четири категории дейности, които са дефинирани в настоящия Закон за медиите като „основни задачи“, „странични задачи“, „странични дейности“ и „дейности за асоциациите“. Обществените радио- и телевизионни разпространители могат да получават държавно финансиране за „основните задачи“ и за „страничните задачи“.
2.2.1. Правни дефиниции
(20)
Член 13, буква в), параграф 1 от Закона за медиите описва „основната задача“ на общественото радио- и телевизионно разпространение, която е:
a)
„да осигурява плуралистично и висококачествено предлагане на програми за общо радио- и телевизионно разпространение в областта на информацията, културата, образованието и развлеченията на национално, регионално и местно ниво и излъчването им или предлагането им за излъчване по открити канали;
б)
да изпълнява всички дейности, свързани с предлагането на програми и необходимото в това отношение излъчване ;
в)
да разпространява радио- и телевизионни програми предназначени за страни и области извън Нидерландия и за нидерландски граждани, пребиваващи в чужбина.“
(21)
В член 13, буква в, параграф 2 от Медийния закон са изложени общите изисквания към програмите, които обществените радио- и телевизионни разпространители излъчват. Програмите трябва „балансирано да представят обществото, ,интересите и гледните точки за него, културата и философията сред населението; и
а)
програмите трябва да са достъпни за цялото население в съответните области;
б)
те дават своя принос за плурализма и културното разнообразие в Нидерландия (...)“.
(22)
В допълнение, общото програмно време, което се разпределя по различни категории като култура, образование и развлечения, се регулира посредством предварително определени проценти (12).
(23)
Член 16 от Медийния закон предвижда някои задачи да се изпълняват от NOS RTV и определя подробно тези задачи. Обхванато е осигуряването на спортни предавания, включително, но без да се ограничава до, състезания и мачове за купи и международни състезания. Процентът от общото радио- и телевизионно време за разпространение, който трябва да бъде предназначен за такива спортни събития не е предварително определен по закон. На практика NOS RTV се стреми да отдели 9-11 % от общото радио- и телевизионно време за предаване на спортни програми (13).
(24)
Асоциациите на радио- и телевизионните разпространители имат право на радио- и телевизионно време за осигуряване на национални телевизионни програми и имат правото, съгласно член 31, параграф 4 от Медийния закон, да получават държавно финансиране за осигуряване на тези програми.
(25)
В съответствие с член 13, буква в), параграф 3 от Медийния закон, който бе въведен през 2000 г., обществената система за радио- и телевизионно разпространение „може да изпълнява своята задача, както е упоменато в първа алинея, и като осигурява средства за доставка и разпределение на програмни материали, различни от тези, включени в параграф 1, точка a)“. С други думи, обществените радио- и телевизионни организации могат да разпространяват общественото съдържание, упоменато в параграф 20, като основна задача на други медийни платформи като Интернет.
(26)
Тези така наречени „странични задачи“ трябва да се подчиняват на редица условия. Според Член 55 от Медийния закон например те трябва да не работят с цел извличане на печалби за трети страни. Поддържането на Интернет страница или тематичен канал са примери за такива странични задачи.
(27)
Трябва да се спомене също, че осъществяването както на „основните“, така и на „страничните“ задачи генерират приходи за обществените радио- и телевизионни разпространители, които следва да се използват за обществени цели (14).
(28)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители могат да извършват също така дейности, които са определени като странични дейности и дейности за асоциациите. Страничните дейности (15) трябва да се подчиняват на редица законови условия. Примери за такива странични дейности са продажбата на програмни схеми, спонсориране, продажба на програмни права и свързани с програмите материали, отдаване под наем на офис пространство и организиране на шоу на открито.
(29)
Други дейности са „дейности за асоциациите“, които са дейности, изпълнявани от асоциациите за радио- и телевизионно разпространение за членовете им. Те включват издаване на списания и организиране и продажба на пътнически услуги.
2.2.2. Проверки и надзор
(30)
Един независим Медиен орган (Commissariaat voor de Media) носи отговорност за гарантиране на съответствието с програмните и финансови изисквания на Медийния закон и въвеждащото законодателство (член 9 от Закона за медиите).
(31)
Медийният орган има правно задължение, описано в член 134 от Медийния закон, да гарантира изпълнението на задълженията на обществените радио- и телевизионни разпространители, включително установената квота за различните типове програми. Медийният орган може да налага глоби, ако тези задължения не се спазват. Той също така проверява дали радио- и телевизионните разпространители се съобразяват с правните ограничения за спонсорство и реклама.
(32)
На базата на предадените счетоводни отчети органът проверява всяка година дали годишните отчети на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение отговарят на изискванията на Медийния закон, Наредбата за медиите и Наръчника за финансова отчетност. Ако отговарят, Медийният орган одобрява бюджетните суми за осигуряване на редовна програма (членове 100 и 101 от Медийния закон).
2.3. Източници на финансиране на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение
(33)
Основен източник на финансиране на радио- и телевизионните разпространители са годишните суми, получавани от държавата. За да се смекчат бюджетните отклонения, на радио- и телевизионните организации е позволено да държат известни резерви. В допълнение, от 1994 г. радио- и телевизионните разпространители получават ad hoc плащания.
(34)
Тъй като оценката на съвместимостта на ad hoc финансирането не може да бъде извършена без да се отчетат другите източници за обществено финансиране, следващото описание обхваща както годишните плащания, така и ad hoc плащанията, дори ако годишните плащания и плащанията от фонда Stifo не са предмет на това решение (виж параграф 8).
2.3.1. Годишни плащания
(35)
Нидерландските радио- и телевизионни разпространители получават годишни финансови вноски от държавния бюджет за медиите. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат приблизително на 7,1 милиарда еуро. Приблизително 819,6 милиона еуро от тази сума са прехвърлени на PO за неговата управляваща и координираща роля; останалите 6,3 милиарда еуро са платени на индивидуални радио- и телевизионни разпространители. Медийният бюджет се финансира от няколко източника: държавната вноска за радио- и телевизионно разпространение (събирана от данъкоплатците), рекламни приходи от STER и приходи от лихви от Общия фонд за радио- и телевизионно разпространение (Algemene Omroepreserve, наричан по- нататък AOR) (16). Размерът на медийния бюджет поставя таван на сумата за годишно финансиране, която може да се предоставя на обществените радио- и телевизионни разпространители и другите медийни организации.
2.3.2. Stifo
(36)
В допълнение към годишните плащания, радио- и телевизионните разпространители получават плащания от Stifo (Фонд за насърчаване на културните предавания). Средствата, отпускани от Stifo се квалифицират като мярка за държавна помощ, която обаче бе одобрена от Комисията (NN 32/91). По този начин помощта от Stifo следва да се разглежда като съществуваща държавна помощ. Плащанията от Stifo към отделните радио- и телевизионни разпространители (PO не е получил никакви суми от Stifo) за разглеждания период възлизат на 155 милиона еуро.
2.3.3. Ad hoc плащания
(37)
Освен посочените в алинеи 34 и 35 плащания - които се разглеждат като редовните източници на финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители, последните получават различни плащания на аd hoc база. Тези плащания са извършвани директно на радио- и телевизионните разпространители или посредством специални фондове и резерви.
2.3.3.1. Плащания от допълващи фондове
(38)
Допълващите фондове са средства от медийния бюджет за опредени цели. За периода 1996-1998 г. сумата прехвърлена от допълващите фондове към NOS RTV е [...] (17) милиона еуро. Допълващите фондове бяха въведени през 1996 г., за да съфинансират повишените цени за програмни права. Условията, при които тези средства могат да се разпределят, бяха приети с взаимно споразумение между държавата и радио- и телевизионните разпространители. Ако обществените радио- и телевизионни организации не се в състояние да финансират от редовния си бюджет закупуването на права, чиито цени са прекомерно високи, държавата ще даде своя принос, т.е. ще съфинансира придобиването на тези права като осигури допълваща сума.
2.3.3.2. Плащания от Резервния фонд за радио- и телевизионно разпространение (FOR)
(39)
През 1998 г. на министъра на образованието, културата и науката бе предоставена възможност, в съответствие с член 106, буква a) от Закона за медиите, да преведе сума на ad hoc база от AOR, който се управлява от Медийния орган, към фонд, предназначен да финансира конкретни инициативи на РО и на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Фондът, който се нарича FOR, бе учреден през 1999 г. и се контролира от РО.
(40)
По принцип, ако AOR надхвърли сумата от 90,8 милиона еуро, има възможност за прехвърляне на средства към FOR. Това обаче не става автоматично. Всяка година министърът на образованието, културата и науката решава дали е възможен трансфер на средства и ако е така, каква сума може да се прехвърли. Когато бъде одобрен такъв трансфер, правилата се описват в протокол. Такива протоколи са били съставени през 1999 г. и 2001 г. На основание на член 99, параграф 2, буква г) от Закона за медиите бюджетът трябва да съдържа и описание как Управителният съвет предлага да се изразходват парите. На базата на това предложение Министърът може да предостави на PO фондове от FOR, които могат да се използват за целите, посочени от Министъра при предоставяне на парите (18). Въпреки че FOR е фонд, предназначен за инициативи на РО, той не представлява резерв, който е част от активите на РО.
(41)
Финансовите средства, натрупани във FOR дават възможност на РО да даде качествен тласък, да подобри програмирането и инвестира в обществените радио- и телевизия. По-специално целта на FOR е да:
-
компенсира намалелите приходи от реклама на STER;
-
да засили разнообразието и качеството на програмите, когато за това се необходими допълнителни начални разходи; и
-
да финансира инвестиции, които подкрепят нидерландското обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(42)
До 2005 г. системата за обществено радио- и телевизионно разпространение получи 191,2 милиона еуро от FOR, 157,4 милиона еуро от които бяха прехвърлени на отделни обществени радио- и телевизионни оператори, а 33,8 милиона еуро - на РО.
2.3.3.3. Плащания от Фонда за копродукции (CoBo)
(43)
Фондът за копродукции (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: наричан по-нататък Фонд CoBo) бе създаден, за да финансира копродукции между нидерландските обществени радио- и телевизионни организации и други продуценти на програми. Неговите средства идват от приходи, генерирани от плащания за авторски права от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Фондът бе учреден от обществените радио- и телевизионни организации и се управлява чрез фондация. Управителният съвет на Фонда се състои от управители на обществените радио- и телевизионни разпространители.
(44)
През 1994 г. нидерландските власти решиха да направят плащане към два под-фонда, управлявани от Фонда CoBo, „Филмовия фонд“, който финансира копродукции на художествени и документални филми, и проекта„Телефилм“, който има за цел да стимулира производството телевизионни филми с високо качество.
(45)
Отделните обществени радио- и телевизионни организации са получили обществени средства в размер на 31,7 милиона еуро от Фонда CoBo за периода 1994-2005 г. РО не е получил никакви плащания от Фонда CoBo.
2.4. Резервите, държани от отделните обществени радио- и телевизионни разпространители
(46)
Всяка обществена радио- или телевизионна организация поддържа известни резерви, които нормално са програмни резерви или резерви към асоциация или фондация, в зависимост от това дали организацията за обществено радио- и телевизионно разпространение е фондация, или асоциация.
2.4.1. Програмни резерви
(47)
Отделните обществени радио- и телевизионни разпространители могат да увеличават резервите си, когато общите приходи надхвърлят общите разходи. Тези програмни резерви могат да се използват за покриване на програмни разходи в бъдещи години.
(48)
Съгласно нидерландските власти стойността на програмите, които са били произведени, но все още не са излъчени, се прибавя към програмните резерви (19). По този начин програмните резерви отразяват също стойността на вече произведените програми. През 2005 г. общите програмни резерви, държани от отделните обществени радио- и телевизионни организации възлизат на 78,6 милиона еуро.
(49)
През 2005 г. РО също така реши, че част от програмните резерви трябва да бъдат прехвърлени на самото РО, но на обществените радио- и телевизионни разпространители бе позволено да поддържат резерви до 5-10 % от годишния им бюджет. Обществените радио- и телевизионни разпространители преведоха 42,457 милиона еуро на РО .
2.4.2. Резерви на асоциациите
(50)
Асоциациите за обществено радио- и телевизионно разпространение са създадени като частни юридически лица. През годините те са изградили свои собствени резерви от вноски и дарения, получени от техните членове. Резервите на асоциациите следователно произлизат от частни средства. През 1993 г. нидерландското правителство реши да „замрази“ резервите на асоциациите. От този момент, по принцип (20), печалбите, получени от дейности за асоциации и други необществени дейности се наложи да се използват за обществени дейности и без възможност повече да бъдат прехвърляни към резервите на асоциациите. През 2005 г. общите резерви за асоциации на обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия възлизаха приблизително на 131,1 милиона еуро.
2.4.3. Резерви на фондация NOS RTV и на по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители
(51)
NOS RTV, NPS и други по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители без членове (член 39f от Закона за медиите) държат „резерви за фондации“ („stichtingsreserve“). Общото ниво на резервите на фондации през 2005 г. бе 42,2 милиона еуро (21).
2.5. Реклама по обществените канали
(52)
Както бе обяснено в параграф 17, STER отговаря за продажбата на рекламно време по обществените канали.
(53)
Другите основни компании, които продават рекламно време по телевизиите и действат на нидерландския пазар, са IP и SBS. IP продава рекламно време от името на търговските радио- и телевизионни разпространители RTL4, RTL5 и Yorin. SBS продава рекламно време за своите търговски радио- и телевизионни компании SBS6, Net 5 и Veronica. В допълнение към IP и SBS има няколко други търговски радио- и телевизионни компании, които също продават рекламно време (22).Цените, на които продава STER, са калкулирани на базата на прогнози от рекламни агенции, на цени на конкуренти и на исторически цени.
(54)
Таблица 1 по-долу показва развитието на зрителския дял на обществените радио- и телевизионни разпространители, в който STER управлява дейността по продажбата на реклами. Делът на зрителската аудитория над 13-годишна възраст през последните години е намаляла от 38,8 през 1997 г. на 35,4 % през 2005 г. За категорията 20-49 г. делът на аудиторията е дори по-нисък - 27,2 %.
Таблица 1
Дял от аудиторията на възраст над 13 г. и 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1997-2005 г.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(55)
От 1994 г. брутния приход (на базата на цени по ценоразпис) и нетния приход (като се вземат предвид дадените отстъпки), генериран от търговските радио- и телевизионни компании на рекламния пазар превишават приходите, генерирани от обществените радио- и телевизионни организации.
Таблица 2
Брутни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Търговски разпространители
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Общо:
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
Таблица 3
Нетни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Търговски разпространители
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Общо:
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(56)
Както може да се заключи от Таблици 1, 2 и 3, има разлика между брутните приходи от телевизионна реклама и нетните приходи с отстъпки. Според нидерландските власти не само публикуваните тарифи на обществените радио- и телевизионни организации са по-високи, но и отстъпките, които предоставят са по-ниски в сравнение с търговските радио- и телевизионни разпространители (23).
2.6. Придобиване на футболни права от NOS RTV
(57)
В разследвания период NOS RTV получи права за излъчване на няколко важни футболни събития (24). Търговският разпространител Canal+ (pay-TV - платена телевизия) получи правата за предаване на живо на мачовете от нидерландската първа лига. Правата за Шампионската лига също бяха частично дадени като под-лиценз на Canal+ от NOS RTV. Търговският разпространител SBS получи правата за излъчване на две национални футболни купи. Той получи и правата за мачовете от нидерландската първа дивизия и квалификационните мачове на нидерландския отбор за Европейския шампионат през 2004 г. Правата за излъчване на различни чужди футболни състезания се държат от CLT-UFA, най-голямата група за разпространение в Европа (компания-майка на RTL например).
2.7. Отношения между радио- и телевизионни разпространители и кабелни оператори
(58)
Традиционното кабелно предаване се разглежда като отделна публикация за целите на авторското право по нидерландското законодателство. По принцип се изисква разрешение от всички носители на авторски права, а носителят на авторското право може да предяви претенция за плащане на публикацията от кабелния оператор. От 1985 г. има споразумение между VECAI (представител на кабелните оператори) и NOS RTV (представител на обществените радио- и телевизионни разпространители), според което кабелните оператори са освободени от плащане на авторско право на обществените радио- и телевизионни организации (носителите на авторско право), когато техните програми се излъчват по кабел (25). Това споразумение бе направено по искане на нидерландското правителство, въз основа на факта, че гражданите вече са платили своя принос към общественото радио- и телевизионно разпространение. Бе взето под внимание, че би било нежелателно плащането на авторски права от кабелните оператори, което може да доведе до по-високи абонаментни такси. Търговските радио- и телевизионни разпространители също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори. Това обаче не е свързано със споменатото по-горе споразумение с обществените радио- и телевизионни организации .
(59)
Трябва да се отбележи, че кабелните оператори са задължени по закон да препредават всички обществени радио- и телевизионни програми („must carry“ obligation) и нямат право да искат заплащане на разходи за предаване от разпространителите.
2.8. Мерките, които са обект на това Решение
(60)
Както е посочено в решението за откриване на официална процедура на разследване (26), обект на настоящото Решение са следните мерки:
(1)
Плащанията на обществените радио- и телевизионни организации, посочени в член 106a и 170c от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания. Това са:
(a)
плащания на обществените радио- и телевизионни разпространители, направени или от допълващите фондове, или от AOR, посредством FOR. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат на [...] милиона еуро. Тази сума може да бъде разделена на плащания, направени от допълващите фондове ([...] милиона еуро) и плащания, направени от AOR към FOR и след това от FOR към обществените радио- и телевизионни организации (191,2 милиона еуро).
(b)
плащания от Фонда за копродукции (CoBo). Фондът CoBo се състои от два специфични под-фонда, Филмовият фонд и Проектът за телевизионни филми. В периода 1994-2005 г. държавата е отпуснала 31,7 милиона еуро на обществените радио- и телевизионни организации посредством Фонда за копродукции
(2)
Осигурен достъп до кабелната телевизия, известно като задължение за препредаване („must carry“ obligation), посочено в член 82и от Закона за медиите.
(3)
Безплатно предоставяне на технически съоръжения от NOB, гарантирано от членове 89 и 90 от Закона за медиите.
II. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И АРГУМЕНТИ НА СТРАНИТЕ
3. РЕЗЮМЕ НА ОСНОВАНИЯТА ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(61)
След първоначалното разследване Комисията стигна до заключение, че някои мерки, с възможното изключване на задължението за препредаване, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на такава държавна помощ по член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(62)
По отношение пропорционалността на финансирането Комисията изрази съмнения дали разходите и приходите са били разпределени в съответствие с ясно определени принципи за счетоводна отчетност на разходите. Комисията изрази съмнения дали приходите от не-публични услуги са били взети под внимание в пълна степен, когато са правени изчисления за нуждите от държавно финансиране, което води до риск от финансиране, надхвърлящо нетните разходи за обществената услуга.
(63)
Освен това Комисията счете, че нивото на средства за FOR и програмните резерви е показател за структурно свръх-компенсиране. Комисията отбеляза, че от общата сума на ad hoc плащания, не са били използвани 110 милиона еуро (на базата на цифри от 2001 г.).
(64)
Нещо повече, Комисията изрази своето намерение да разследва дали конкуренцията на търговските пазари не е била изкривена незаконосъобразно. Комисията изтъкна, че такова изкривяване на конкуренцията би могло да се случи на пазарите за реклама, интелектуална собственост при кабелно излъчване и права за излъчване на футболни срещи.
(65)
И накрая, NOB няма право да иска заплащане от обществените радио- и телевизионни организации за услугите, които предоставя, след като получава плащания за тази задача директно от държавата. Комисията отбеляза, че безплатното предоставяне на технически съоръжения може да представлява помощ за обществените радио- и телевизионни организации.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(66)
Във връзка с настоящото решение, следните коментари бяха представени .
(67)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни организации заявиха, че въпросните мерки трябва да се разглеждат като съществуваща помощ, тъй като те съставляват част от общата система за финансиране на общественото разпространение. Освен това те отбелязаха, че Комисията трябва да оценява финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространяване само в светлината на Протокола относно системата на обществено радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки, приложен към Договора за ЕО (наричан по-нататък „Протокол от Амстердам“), а не следва да прилага критериите на решението Алтмарк (27) или член 87, параграф 1 или член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(68)
CLT-UFA отбелязаха, че счетоводните отчети на системата за радио- и телевизионно разпространение могат да се проверят и одобрят от независим одитор едва от 2002 г.
(69)
Обществените радио- и телевизионни организации отбелязаха, че няма свръх-компенсация от 110 милиона еуро, както се посочва от Комисията. Първо, обществените радио- и телевизионни организации и правителството работят с различни счетоводни системи. Правителството работи със счетоводство на принципа на отразяване на паричните средства при получаването им, а обществените радио- и телевизионни организации работят на принципа на разходи и приходи, които се отразяват в отчетите към момента на договарянето. Това е причина за възникване на несъответствия. Освен това, приходите от FOR, според обществените радио- и телевизионни организации, са набелязани за конкретни бъдещи цели. Нещо повече, те отбелязаха, че излишното финансиране не може да води до изкривявания в други пазари, тъй като това финансиране може да се използва само за дейности в обществена полза.
(70)
ACT заяви, че STER се държи по антиконкурентен начин като подбива цените на рекламния пазар. Той твърди, че след като общото рекламно време на обществените оператори в годината е по-ограничено от това на частните разпространители, STER трябва да начислява по-високи цени от частните оператори.
(71)
SBS Broadcasting потвърди, че цените на нидерландския рекламен телевизионен пазар са насочени към GRP категория 20-49 г. Тъй като обществените радио- и телевизионни организации обаче привличат повече зрители от търговските разпространители извън тази зрителска група, рекламодателите биха плащали премия за GRP категория 20-49 г. Следователно сравнение на GRP категория 20-49 г. не би изразило икономическата реалност за продукта. Нещо повече, SBS отбеляза, че за GRP категория 13+ обществените оператори определят по-ниски цени от търговските оператори. За да подкрепи коментарите си, SBS представи прегледи на средните брутни цени за GRP категория 13+ за различните канали по време на праймтайма за периода 1995-2004 г. и по месеци през 2003 г. и 2004 г., които показват, че тези на обществените разпространители са по-ниски от цените на повечето търговски оператори.
(72)
Според CLT-UFA организацията NOS RTV е платила прекомерни цени за футболни права. Цените са били далеч над пазарните. CLT-UFA представи изчислителни модели (28), за да покаже как калкулират цените за футболни права и заключи, на тази база, че офертата, направена от NOS RTV за правата върху мачовете от Шампионската лига през 2002 г. е била значително по-висока от тази, направена от CLT-UFA. ACT и CLT-UFA отчетоха, освен това, че Комисията не би трябвало да стига до извода, че има недостатъчни доказателства за надплащане на футболни права на базата на пример, при който частен оператор вероятно е предложил по-висока оферта.
(73)
Асоциацията на кабелните оператори, VECAI, повдига два въпроса. Първо, тя счита, че кабелните оператори, които са обект на задължението за препредаване („must carry“ obligation), трябва да имат възможност да искат плащане от съответните разпространители. Поради задължението за препредаване, обществените радио- и телевизионни организации не са платили такса за предаване на сигнала по кабелните мрежи.
(74)
На второ място, VECAI приведе довода, че кабелните оператори в действителност плащат такса на организациите, които управляват правата от името на NOS RTV, но NOS RTV и нидерландското правителство разглеждат това като такса за управление. Според VECAI това е замаскирана такса за права на интелектуална собственост.
5. КОМЕНТАРИ ОТ НИДЕРЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ (29)
(75)
Нидерландските власти заявяват, че предположението на Комисията, че съответните мерки не са част от нормално годишно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации като част от държавното финансиране са погрешни. Финансирането, което е предмет на разследването произтича от нормалния механизъм на финансиране и е бил неделима част от бюджетното планиране, което е довело до плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Според властите FOR, допълващите фондове, Фондът CoBo и плащанията на NOB са част от механизма за нормално годишно финансиране.
(76)
Нидерландските власти накрая припомнят на Комисията, че преценката трябва да вземе предвид специфичния контекст, в който работят обществените радио- и телевизионни организации. Властите молят Комисията да вземе предвид Протокола от Амстердам. Ако е необходимо, предметът на настоящата процедура би трябвало да се квалифицира като съвместима помощ по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, в контекста на принципите, заложени в Протокола от Амстердам.
(77)
Сумата, условно посочена от Комисията като възможна свръх-компенсация е погрешна. Това заключение следва от източниците на средства, които грешно са квалифицирани като резерви. Тъй като използването на тези средства е предварително определено и е предмет на контрол, не може да става въпрос за свръх-компенсация. Нещо повече, властите привеждат като аргумент, че ако въпросните мерки се смятат за държавна помощ, помощта трябва да се разглежда като съществуваща държавна помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(78)
Нидерландските власти изтъкват, че отчетите на отделните асоциации за обществено радио- и телевизионно разпространение винаги са били обект на одобрение от независим одитор.
(79)
Нидерландските власти смятат, че предаванията на популярни и по-малко популярни спортове попадат под дефиницията на основната задача на обществените радио- и телевизионни организации. Нидерландските власти смятат, че когато определят своята оферта за права на предаване, обществените оператори не плащат повече отколкото е необходимо за придобиване на важни права във връзка с обществената ми мисия и общото програмиране.
(80)
Властите повтарят, че обществената мисия на NOB е част от обществената система за радио- и телевизионно разпространение. Фактът, че NOB не иска от обществените оператори заплащане за услугата, която предоставя, не означава, че на обществените радио- и телевизионни организации е отпусната помощ.
(81)
Нидерландските власти заявяват, че при положение че частните оператори също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори, може да се каже, че NOS RTV действа като нормален пазарен оператор при обстоятелствата на този конкретен пазар.
III. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СПОРЕД ПРАВИЛАТА ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(82)
Член 87, параграф 1 от Договора определя следните условия за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да има намеса от страна на държавата или да става за сметка на държавни ресурси. Второ, това трябва да дава преимущество на получателя. Трето, трябва да променя или да заплашва с промяна конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
6.1. Наличие на държавни ресурси
6.1.1. Аd hoc плащания
(83)
Плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение, за които става въпрос в член 106, точка a) и 170, точка в) от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания, могат да се разделят на плащания от допълващи фондове, плащания от FOR и плащания от Фонда CoBo.
(84)
В случая с допълващите фондове, първо парите се заделят в рамките на AOR - който е фонд, чиито ресурси се притежават от държавата и се управляват от Медийния орган - с цел допълване на определени видове разходи, по-високи от предвидените, направени от обществените радио- и телевизионни организации. На един втори етап държавните ресурси, представени от допълващите фондове на AOR, са прехвърлени на NOS RTV.
(85)
Плащанията, извършени от фонд FOR се разглеждат като държавни ресурси. Въпреки че FOR е фонд, администриран и управляван от РО, парите идват от AOR, който е част от медийния бюджет.
(86)
По-важното е , както е описано в раздел 2.3.3.2, че РО разпределя парите на базата на споразумения, направени предварително, за използване на парите от FOR. Въпреки че именно РО предлага как да се използват парите, министърът на образованието, науката и културата „приема предложението“ и утвърждава за какви цели може да се използват парите. РО може само да вземе решението да изразходва парите, след като веднъж министърът е утвърдил критериите за разпределението им. РО следва да вземе предвид правилата, установени от министъра. Следователно може да се смята, че прехвърлянето на държавни ресурси се осъществява, когато се направят плащанията от FOR към индивидуалните оператори. Това е прехвърляне на държавни ресурси, което освен това може да бъде приписано на държавата (30).
(87)
По време на периода на разследване обществените радио- и телевизионни организации са получили сума от 191,2 милиона еуро от FOR и [...] милиона еуро от допълващите фондове.
(88)
Плащанията, извършени от Фонд CoBo се разглеждат като държавни ресурси. Както е описано в параграф 43 парите във Фонд CoBo идват от директни вноски от медийния бюджет и от приходи, генерирани от плащания за авторски права, платени от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Комисията възприема възгледа, че не само директните вноски от медийния бюджет, но и плащанията за авторско право могат да се разглеждат като държавни ресурси. Всъщност плащанията за авторски права би трябвало да бъдат използвани за финансиране на разходите за обществени услуги на операторите. В резултат от заделянето им във Фонд CoBo се е увеличила пропорционално потребността от обществено финансиране. Плащанията за авторски права са следователно еквивалентни на ресурси, от които се е отказала държавата.
(89)
Освен това, въпреки че Фондът за копродукции CoBo е притежаван и управляван от фондация (чийто управителен съвет се ръководи от организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение), средствата от Фонда за копродукции CoBo се предоставят на обществените радио- и телевизионни организации само при условия, определени от държавата.
(90)
Обществените радио- и телевизионни организации са получили 31,7 милиона еуро от Фонда за копродукции CoBo през периода на разследване. Това е прехвърляне на държавни ресурси към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации .
6.1.2. Свободен достъп до кабел
(91)
Задължението за препредаване („must carry“ obligation), наложено на кабелните оператори не е свързано с превеждане на държавни ресурси, нито отказаните приходи на кабелни оператори може да се разглеждат като прехвърляне на държавни ресурси (31). Комисията няма информация, която да показва друго. В съответствие с това предварителният възглед, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, може да бъде потвърден.
6.1.3. Безплатни технически съоръжения от NOB
(92)
Обществената компания NOB получава плащания от държавата за услугите, които е задължена да предоставя на обществените радио- и телевизионни организации. Тези плащания са свързани с директни преводи на държавни ресурси. В крайна сметка те облагодетелстват обществените оператори, които получават безплатни услуги (32). В действителност самите нидерландски власти заявяват, че NOB действа просто като „носител“ за прехвърляне на държавно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации , които ползват услугите на NOB.
6.2. Икономическо преимущество
(93)
Ad hoc финансирането (плащания на FOR и посредством допълващите фондове), прехвърлянията на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения дават икономическо преимущество на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение, в смисъл че тези мерки ги освобождават от оперативни разходи, които при други обстоятелства трябва да поемат.
6.2.1. Приложимост на решението по делото Алтмарк
(94)
Нидерландското правителство и обществените радио- и телевизионни организации твърдят, че мерките, които се разследват, компенсират обществените оператори за нетните разходи по изпълнение на тяхната обществена мисия. Това би означавало, че мерките следователно не биха предоставяли преимущество на обществените радио- и телевизионни организации и не биха представлявали помощ, в съответствие с решението по делото Алтмарк (33).
(95)
Държавни мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи за услуги от общ икономически интерес, не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако компенсацията се определя по такъв начин, че предприятието не може да получи реално преимущество. В решението по делото Алтмарк Европейският съд описа условията, които трябва да удовлетворява една компенсация, за да не бъде класифицирана като държавна помощ. Това са следните условия:
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да бъдат ясно дефинирани;
-
второ, параметрите на базата, на която се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в специфичния случай не е избрано в съответствие с процедура за обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да се определя на базата на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга, при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на задълженията.
(96)
Комисията смята, че в настоящия случай не са изпълнени последните три условия, определени в параграф 95. Първо, прехвърлянето на средства от FOR, допълващите фондове и финансовата вноска от Фонда за копродукции CoBo към обществените радио- и телевизионни организации не се основава на предварително установени обективни и прозрачни параметри.
(97)
Освен това, нито ad hoc финансовите мерки, нито плащанията от Фонда за копродукции CoBo отчитат всички съответни приходи на обществените оператори. Нито пък включват необходимите предпазни мерки, за да се изключи свръх-компенсиране. Наистина, както ще бъде оценено с повече подробности по-долу, в резултат на финансирането ad hoc всъщност се получи значително свръх-компенсиране.
(98)
И накрая, нидерландските обществени радио- и телевизионни организации не са били избрани за доставчици на услуги от общ икономически интерес на базата на търг, нито е провеждан анализ, който да гарантира, че нивото на компенсация е било определено на базата на анализ на разходите, които би направило при изпълнение на тези задължения едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга. Същото се отнася и до финансирането на техническите съоръжения, предоставени на обществените радио- и телевизионни организации от NOB.
(99)
Следователно Комисията счита, че в този случай не са изпълнени всички условия, определени в решението по делото Алтмарк.
6.3. Изкривяване на конкуренцията
(100)
Преимуществото, предоставено от ad hoc финансирането, прехвърлянето на средства във Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически съоръжения на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение не са поставени на разположение на друго предприятие в подобна ситуация. При условие че конкуренцията се изкривява винаги, когато държавна помощ подсили конкурентната позиция на облагодетелстваното предприятие по отношение на неговите конкуренти, преимуществото дава възможност да се изкриви конкуренцията между обществените радио- и телевизионни организации и останалите предприятия (34).
6.4. Ефект върху търговията между държавите-членки
(101)
Когато държавна помощ засили позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се във вътрешнообщностната търговия, на последното трябва да се гледа, като на засегнато от тази помощ (35), дори ако облагодетелстваното предприятие не се включи в износ (36). По подобен начин, когато една държава-членка отпусне помощ на предприятия, работещи в секторите на услугите и разпределението, предприятията получатели може да не извършват сами своя бизнес извън държавите-членки, така че помощта да има ефект върху търговията в Общността (37).
(102)
В съответствие с този съдебен случай през 2001 г. съобщение на Комисията относно приложението на правилата за обществено радио- и телевизионно разпространение (наричано по-долу „Съобщението за радио- и телевизионно разпространение“) (38) разяснява, че:
„Ето защо може да се приеме, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации по принцип засяга търговията между държавите-членки. Това е ясна позиция що се отнася до придобиването и продажбата на програмни права, което често се случва на международно ниво. Рекламата също, в случая на обществени радио и телевизия, които имат възможност да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено за хомогенни в езиково отношение области отвъд националните граници. Освен това, структурата на собственост на частните радиостанции и телевизии може да обхваща повече от една държава-членка“ (39).
(103)
В настоящия случай самите нидерландски обществени оператори са активни на международния пазар. Посредством членството им в Европейския съюз за радио- и телевизия те могат да обменят телевизионни програми и да участват в системата Евровизия. Освен това техните програми се излъчват в Белгия и Германия. Нещо повече, нидерландските са в пряка конкуренция с частните организации, които действат на международния пазар за радио- и телевизионно разпространение и имат международна структура на собствеността.
(104)
На тази основа Комисията прави извода, че ad hoc финансирането, средствата, осигурени на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения са такива, че засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение
(105)
Тъй като всички условия, посочени в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, а условията, поставени от Европейския съд в решението по делото Алтмарк, не са изпълнени в тяхната цялост, Комисията прави извода, че ad hoc финансирането (финансиране от FOR и допълващите фондове), средствата отпуснати чрез Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически услуги и съоръжения на нидерландските обществени радиостанции и телевизии може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. От друга страна, преимуществата, произтичащи от безплатен достъп до кабелната мрежа, не включва прехвърляне на държавни средства и не представлява държавна помощ.
7. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕРКИ КАТО „НОВА“ ПОМОЩ
(106)
Съгласно член 1, точка б) от Решение на Съвета (ЕО) № 659/99 от 22 март 1999 г., описващ подробни правила за приложение на член 93 от Договора за ЕО (40), „съществуваща помощ“ означава, inter alia:
„(и)
…, всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответната държава-членка, т.е., схеми за помощ или индивидуална помощ, които са влезли в действие преди и са все още приложими след влизане в сила на Договора“.
(107)
Както бе заявено преди това, може да се направи разлика между годишните плащания, които не са предмет на това Решение, и плащанията ad hoc.
7.1. Годишни плащания
(108)
Годишните плащания се правят на базата на член 110 от Закона за медиите, който постановява, че „лицата, на които е предоставено време за радио- и телевизионно разпространение, имат право на финансиране от общия бюджет“. Нивото на финансиране и наличността са описани в същия Закон за медиите. Тази система на финансиране съществуваше преди влизането в сила на Договора и се разглежда като съществуваща помощ, както е признато от Комисията в процедура E-5/2005 (41).
7.2. Аd hoc плащания
(109)
Плащанията ad hoc имат редица характеристики, които ги разграничават от редовните годишни плащания и представляват довод против класифицирането им като съществуваща помощ:
-
Правната основа за плащанията е била установена след влизане в сила на Договора. Едва през 1996 г. държавата е въвела възможността, чрез допълващите фондове, да се допълват разходи, направени от обществените радио- и телевизионни организации в случай на прекомерно увеличаване на цени за програмни права. Преди 1996 г. не съществуваше възможността за допълване на плащанията, извършени от обществените радио- и телевизионни организации. По подобен начин, поправката на Закона за медиите, която прави възможно извършването на ad hoc плащания от FOR към индивидуални оператори бе въведена през 1998 г. Що се отнася до приноса на CoBo, едва през 1994 г. държавата реши да участва в този фонд.
-
Действителни плащания бяха извършени едва от 1994 г. По-специално, плащания от Фонда за копродукции CoBo бяха извършени през 1994 г., от допълващия фонд - от 1996 г., а от FOR - от 1999 г.
-
За разлика от редовното годишно финансиране, плащанията ad hoc не могат да бъдат считани за плащания, на които обществените радио- и телевизионни организации имат право. Ето защо, плащането на ad hoc финансирането не е автоматичен процес (42). Тези плащания се извършват при поискване от индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение и се отпускат след конкретно и индивидуално решение, направено от министъра на културата, на базата на член 106, буква a) от Закона за медиите. В случая с FOR, например, министърът решава, след като вземе предвид нивото на FOR, дали средствата трябва да се прехвърлят от AOR към FOR. След това РО разпределя парите по-нататък на базата на правила, описани в Протоколи.
-
Условията, при които могат да бъдат извършени прехвърлянията на средства, са описани в „Протоколи за прехвърляне“, установени през 1999 и 2002 г. Както е в случая с Фонда за копродукции CoBo, държавата установява известни условия за извършване на плащания от и към фонда, които са едва от 1994 г.
-
И накрая, финансирането се отпуска за специални случаи, както е посочено в раздел 2.3.3. Те включват стимулирането на обществените радио- и телевизионни организации да произвеждат по-добри програми, като поемат колебанията в приходите от реклама, като допълват увеличени цени за спортни права и стимулират копродукциите с белгийски и немски организации за радио- и телевизионно разпространение.
7.3. Безплатни технически съоръжения
(110)
Обществените радио- и телевизионни организации получават безплатно ползване на технически съоръжения от NOB от влизането в сила на Закона за медиите от 1987 г. От тази година NOB започна да предоставя съоръжения на обществените радио- и телевизионни организации, докато първоначално тези съоръжения са били предоставяни от NOS. На NOВ бе възложено задължението да предоставя услуга от общ икономически интерес. Той предоставя съоръженията на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации безплатно и получава плащания директно от държавата. По този начин тази мярка може също да бъде считана като мярка за нова помощ.
7.4. Заключение относно класифицирането като „нова помощ“
(111)
Аd hoc финансирането (плащания от FOR към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации и от допълващите фондове), трансферите от Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения - всичко това би трябвало да се счита по-скоро като нова помощ, отколкото като съществуваща помощ.
8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 86, ПАРАГАРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(112)
На базата на характеристиките на мерките, единствено възможното основание за съвместимост е член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, който постановява, че: „предприятия, натоварени с извършване на услуги от общ икономически интерес (…), са предмет на правилата, съдържащи се в Договора, и по-специално на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства изпълнението, по закон или в действителност, на специфичните задачи, които са определени за тях. Не трябва да се оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността“.
(113)
Съдът на европейските общности бе последователен като постанови, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може би дава основания за отклонение от забраната за държавна помощ на предприятия, на които е възложено изпълнението на услуги от общ икономически интерес. Решението на Съда по делото Алтмарк безусловно потвърди, че държавна помощ, която компенсира разходите, направени от едно предприятие, за да предоставя услуги от общ икономически интерес, може да се окаже съвместима с общия пазар, ако отговаря на условията в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (43).
(114)
В съответствие с установената съдебна практика, основана на прецеденти, на Европейския съд (44), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО представлява отклонение, което трябва да се интерпретира ограничено. Съдът ясно заяви, че за да може една мярка да бъде приета за такова отклонение, трябва да бъдат изпълнени всички условия, които следват:
-
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и да бъде ясно определена като такава от държавата-членка;
-
предоставянето на тази услуга трябва да бъде изрично възложено на въпросното предприятие от държавата-членка;
-
приложението на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, поставени на предприятието и изключването от тези правила не трябва да оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността.
(115)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага с цел да гарантира спазването на условията, посочени по-горе. Следователно трябва да се проучи дали в настоящия случай:
-
радио- и телевизионната дейност на нидерландските обществени разпространители са ясно и точно определени от нидерландските власти като услуги от общ икономически интерес (определение);
-
на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации е официално възложено от нидерландските власти да извършват тази услуга (възлагане);
-
държавното финансиране не надхвърля нетните разходи за тази обществена услуга, като се отчетат също други преки или непреки приходи, получени от обществената услуга (пропорционалност).
8.1. Дефиниция
(116)
В този контекст трябва да се отбележи, че ad hoc финансирането и безплатното предоставяне на технически съоръжения са били предназначени да подкрепят дейности, които са част от общата обществена функция. Необходима е следователно оценка на общото ниво на финансиране на обществените радио- и телевизионни организации, но, с изключение на конкретните мерки, посочени по-горе, това Решение няма намерение да оценява механизма и условията, при които е предоставено държавно финансиране. Настоящото Решение не засяга и организацията на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(117)
Както е посочено в параграф 33 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, задача на всяка държава-членка е да определи обществения ангажимент на обществените радио- и телевизионни разпространители. Като се отчете специфичната природа на сектора на радио- и телевизионното разпространение обаче Комисията счита, че „едно „широко“ определение, възлагащо на определен радио- и телевизионен разпространител задачата да осигурява балансирано и разнообразно програмиране в съответствие с неговия ангажимент, е легитимно по смисъла на член 86, параграф 2, с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение трябва да е в съответствие с целта за удовлетворяване на демократичните, социални и културни потребности на дадено общество и гарантиране на плурализма, включително културното и езиково разнообразие“.
(118)
Въпреки широтата на определението, то трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да не оставя съмнение дали дадена дейност, изпълнявана от оператора, на когото е възложена, е предназначена от държавата-членка да бъде включена в обществения ангажимент или не. Както е посочено в параграф 36 на Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за обществена услуга в сектора на радиото и телевизията съдържа явна грешка.
(119)
Основната задача на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители е да осигуряват висококачествени и разнообразни програми за общо излъчване по обществените канали, в общ интерес, както е посочено в член 13, буква в) от Закона за медиите. В законодателството се съдържат и конкретни програмни изисквания, отнасящи се до категориите съдържание, които трябва да бъдат обхванати и определеното времетраене за всяка категория.
(120)
CLT-UFA посочиха, че обществените радио и телевизия в Нидерландия предават прекалено много спорт като цяло и по-специално прекалено много футбол. Ищците заявиха, че NOS RTV предава основната част от всички спортни събития в Нидерландия. Както бе посочено по-горе, ad hoc финансирането е било предназначено за финансиране на дейности, които са част от обществената функция и по този начин били предназначени и за придобиване на спортни права.
(121)
Комисията е на мнение обаче, че разпространението на спортни програми, в рамките на около 10 % от общото време за излъчване, не представлява явна грешка. Спортът може да бъде част от обществената мисия на радио- и телевизионните разпространители и отделянето на 10 % от времето за спорт не е несъвместимо с обществения ангажимент за предлагане на балансиран и разнообразен програмен микс като обществена услуга.
(122)
Комисията е на мнение, че основната задача, както е определена в член 13 буква в), параграф 1 от Закона за медиите, е по-скоро широко определена, но може да се счита, че удовлетворява - в съответствие с текста на протокола от Амстердам - „демократичните, социални и културни потребности“ на нидерландското общество. По този начин определението в закона е достатъчно ясно и точно по отношение на основната задача и не съдържа никакви явни грешки.
8.2. Възлагане на задължения
(123)
В параграф 40 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е посочено, че с цел да се облагодетелства от изключението по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, извършването на обществени услуги трябва да се възложи на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители посредством официален закон. Комисията отбелязва, че Законът за медиите официално възлага на NOS задачата да изпълнява обществената задача, определена в член 13с и подкрепящото законодателство. Правото да излъчват програми по обществените канали е дадено на обществените радио- и телевизионни разпространители от член 31 от Закона за медиите и Комисията счита, че основната задача за разпространение на програми е ясно възложена на обществените радио- и телевизионни разпространители.
8.3. Пропорционалност
(124)
В Глава 6.3 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е обяснено, че тестът за пропорционалност, който Комисията трябва да проведе, е двоен (45).
(125)
От една страна, Комисията трябва да изчисли нетните разходи на обществената задача, възложена на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители и да провери дали тези разходи са свръх-компенсирани или не. Когато се компенсира едно предприятие, държавната помощ не трябва да надхвърля нетните разходи на мисията за извършване на обществена услуга. За да се стигне до нетните разходи, трябва да се вземат предвид и останалите преки и непреки приходи в резултат от изпълнението на обществената мисия. Следователно при оценяване пропорционалността на помощта ще бъде взета под внимание нетната печалба от реализиране на обществените дейности.
(126)
От друга страна, Комисията трябва да разследва всяка информация, с която разполага и която навежда на мисълта, че обществените радио- и телевизионни разпространители нарушават конкуренцията на търговските пазари повече от необходимото за изпълнение на обществената си мисия. Например една организация за обществено радио- и телевизионно разпространение, чиито по-ниски приходи ще бъдат компенсирани от държавната помощ, може да бъде изкушена да намали цените за реклама или други непублични услуги за пазара, така че да намали приходите на конкурентите. При такава практика ще е необходимо допълнително държавно финансиране, за да се компенсират пропуснатите приходи от търговски дейности и следователно ще е показател за наличие на свръх-компенсиране на обществените задължения.
8.3.1. Прозрачност и разпределение на разходите
(127)
На първо място Комисията трябва да определи разходите за услугите от общ икономически интерес. Тъй като нидерландските обществени радио и телевизия извършват също непублични дейности, те са задължени водят отделни сметки за различните изпълнявани дейности от Директива 80/723/ЕИО от 25 юни 1980 г. за прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и обществените предприятия (46), допълнена от Директива 2000/52/EО (47) на Комисията. Разходите и приходите трябва да са правилно обозначени въз основа на ясно установени, обективни счетоводни принципи. Разходи, които се дължат изцяло на обществени дейности, като същевременно облагодетелстват и търговски дейности, не е необходимо да се разпределят между двете и могат изцяло да бъдат разпределени към публичния сектор (48).
(128)
Директивата за прозрачност се прилага в Нидерландия чрез поправката на Закона за конкуренцията („Mededingingswet“) (49). Освен това със специална наредба (50) обществените разпространители се задължават да водят различни сметки за всички странични дейности и дейности за асоциациите. Въз основа на това нидерландските власти представят информация за разходите и приходите на обществените разпространители за периода 1994-2005 г.
(129)
Според Директивата за прозрачност от държавите-членки се изисква да гарантират, не само че се водят отделни сметки за публичните и непублични дейности, но и че всички разходи и приходи са коректно разпределени въз основа на последователно прилагани и обективно оправдани разходни счетоводни принципи и че принципите за разпределение на разходите, според които се водят отделните сметки, са ясно установени.
(130)
Въпреки това Комисията отбелязва, че Наредбата не определя как обществените разпространители да разпределят разходите, които са общи за публичните и непублични дейности. Нещо повече, информацията от нидерландските власти потвърждава, че обществените радио и телевизионни разпространители използват различни методи за разпределение на разходите. Властите привеждат доводи, че на индивидуално ниво разпределението е правилно, но поради различния избор, който индивидуалните разпространители, правят по отношение на разпределението, то може да се различава от един разпространител до друг. Комисията обаче смята факта, че няма съгласуваност между различните разпространители е показател за това, че Наредбата не предписва достатъчно добре как да се извършва разпределението на разходите.
(131)
Ето защо, въз основа на информацията, представена от нидерландските власти, не може да се направи заключение, че разходите са разпределени правилно на базата на приетите методи за разпределение на разходите. Следователно Комисията смята, че при определяне дали държавното финансиране е пропорционално на разходите за обществената услуга, трябва да се вземат предвид всички нетни приходи от търговски дейности на обществените радио- и телевизионни организации, Това е в съответствие и с нидерландската законодателна рамка, която се отнася за системата за обществено радио- и телевизионно разпространение и която задължава разпространителите да използват всичките си доходи в обществена услуга, включително и тези от търговски дейности (51).
8.3.2. Пропорционалност на общественото финансиране
(132)
Според параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, държавната помощ не бива да надхвърля нетните разходи, понесени от разпространителя. По този начин, след като са определени нетните разходи за обществена услуга, трябва да бъде установено дали общата сума на държавно финансиране не надхвърля тази на разходите.
(133)
Ако не е направено цялостно и смислено разпределение на разходите, нетните приходи от всички дейности, които са се възползвали, пряко или непряко, от общественото финансиране, трябва да се отчетат при изчисляване на нетните разходи за обществени услуги (52). Единствено приходите от „обособените“ търговските дейности не трябва да се вземат предвид при установяване на нетните разходи за обществената мисия. Това са дейности, които не са се облагодетелствали пряко или непряко - например, чрез по-евтини входни суровини, - от държавното финансиране, или които са платили цялата стойност на входните суровини, които са общи и в резултат от обществената дейност.
(134)
В нидерландската обществена система за радио- и телевизионно разпространение няма понятие за „обособени“ дейности, нито смислено и цялостно разпределение на ресурсите между различните дейности на разпространителите. Освен това Законът за медиите предвижда всички нетни приходи от основните и странични задачи (53), страничните дейности и дейностите за асоциации (54) да се използват за изпълнение на обществената мисия (55).
(135)
Следователно нетните разходи за обществените дейности се определят като се отчитат приходите от всички дейности на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Изчисленията следователно са следните:
-
първо, нетните разходи за обществена услуга се определят като нетните приходи, получени от експлоатацията на обществената услуга (основни и странични задачи) се извадят от общите разходи за осигуряване на обществените услуги (56);
-
второ, всички други нетни търговски приходи следва да се отчитат (странични дейности и дейности за асоциациите);
-
трето, всички форми на обществено финансиране следва да се сумират. Първо, годишното държавно финансиране и плащанията от фонда Stifo се разглеждат като мерки на „съществуваща помощ“. След това ad hoc финансирането (плащания от FOR и допълващите фондове) и плащания от Фонда за копродукции CoBo, които се разглеждат като мерки на „нова помощ“.
(136)
Сумата от всички тези точки определя дали общото държавно финансиране надхвърля или не общите нетни разходи за обществена услуга или, с други думи дали има или няма свръх-компенсиране на задачите за предоставяне на обществена услуга.
(137)
Що се отнася до безплатното предоставяне на технически услуги и съоръжения от NOB, мярката трябва, по принцип, да се вземе под внимание при оценката на свръх-компенсацията. Въпреки това не е необходимо мярката да се включва категорично в изчисленията, тъй като ползите от безплатното техническо обслужване може да се разглеждат като компенсиращи разходи, които в противен случай трябваше да бъдат финансирани. По този начин, задължението да се плащат въпросните разходи би увеличило със същата сума разходите за обществени услуги, възложени на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации. Включването на други разходи следователно не би променило крайния нетен резултат (57).
8.4. Решение за започване на процедура и период за разследване
(138)
В решението за започване на процедурата Комисията определи сумата на свръх-компенсиране, по предварителна оценка, на 110 милиона еуро. Изчислението бе базирано на непълна информация за действителната сума на трансферите към резервите и на нивото на резервите, държани в системата за обществено радио- и телевизионно разпространение, като цяло в периода 1992-2002 г. По това време властите не бяха предоставили пълни данни за индивидуалните разпространители.
(139)
След започване на процедурата Комисията получи данните за приходите и разходите на индивидуалните радио- и телевизионни разпространители, които са по-подробни в сравнение с общите данни, представени при откриване на процедурата. Освен това новата информация представя актуални данни до 2005 г. като включва и приблизителна оценка за 2006 г.
(140)
Това Решение засяга ad hoc плащанията, които са били платени към 1994 г. и покрива периода до 2005 г. Що се отнася до крайната дата, нидерландските власти са поканили Комисията да вземе предвид също и цифрите от 2006 г. Въпреки това, Комисията не смята това за подходящо, тъй като цифрите от 2006 г. са само приблизителна оценка на текущата бюджетна година.
8.4.1. Оценка на компенсациите за индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение
(141)
Става ясно, че 14 от 19-те обществени разпространители са били прекомерно компенсирани за периода 1994-2005 г. Въпросното компенсиране е осигурило печалби от 32 милиона еуро, които са прехвърлени предимно към програмните им резерви.
(142)
Въпреки това, в някои случаи част от свръх-компенсацията беше използвана, за да балансира недостатъчната компенсация за периода преди 1994 г. В началото на 1994 г. някои разпространители са имали негативен резултат от програми (58). На разпространителите е било разрешено само да регистрират негативни програмни резерви, когато разходите за публични услуги надхвърлят различните източници на финансиране на обществените услуги. С други думи, отрицателните програмни резерви могат единствено да бъдат резултат от недостатъчно компенсиране на разходите за обществена услуга.
(143)
От друга страна, всяка възможна загуба от търговски дейности е трябвало да бъде финансирана чрез резервите на асоциациите и не е могла да бъде отразена в програмните резерви.Според нидерландските власти резервите на асоциациите са били изградени с частни фондове.
(144)
Има и случаи, при които недостатъчното компенсиране на разходите за обществени услуги временно е било финансирано с резерви на асоциациите. През 1993 г. резервите на асоциациите са били „замразени“ от нидерландските власти; от този момент нататък вече не е било възможно приходите от обществени услуги и търговски дейности да се прибавят към тези резерви на асоциациите. Въпреки това е било направено едно изключение за възстановяване на плащания, извършени от резерви на асоциациите преди 1994 г. за покриване на нефинансирани разходи за обществени услуги. Според нидерландските власти това е единственото обстоятелно, при което след 1994 г. към тези резерви са били прибавяни парични средства (59).
(145)
Комисията смята, че отрицателните суми, записани в програмните резерви и положителните вариации на резервите на асоциациите след 1994 г. са получени само като резултат от предишни „недостатъчно компенсиране“ на разходи за обществени услуги. Последвалото балансиране на тези суми следователно се разглежда като избираеми разходи за обществената задача. Следователно съответстващите суми не бива да се вземат предвид за установяване на свръх-компенсацията.
(146)
Както е посочено в алинея параграф 141, свръх-компенсацията постъпвала обикновено в програмните резерви. През 2005 г. РО решава за пръв път, въз основа на член 19a, параграф 1з и член 109a от Закона за медиите, че резерви, държани от индивидуалните разпространители и надхвърлящи годишния им бюджет с 5-10 %, трябва да се прехвърлят на РО (60). Това прехвърляне също се разглежда като част от ad hoc мерките и се взема под внимание при определяне на пропорционалността на компенсацията. В резултат на това прехвърляне намаля общата компенсация за индивидуалните обществени радио- и телевизионни разпространители, като същевременно увеличава свръх-компенсирането на РО.
(147)
Като изважда - за всяка година от 1994 до 2005 г. - нетните разходи за обществени услуги от общото финансиране, получено от държавата, по начина описан в раздел 8.3.2, Комисията стига до заключението, че нито един от индивидуалните разпространители не е получил обществено финансиране, превишаващо 10 % от годишния си бюджет. Тъй като разходите за обществено радио- и телевизионно разпространение могат да се променят всяка година, държавата може всъщност да поиска, поради бюджетни причини, да задържи до минимум отклоненията в държавното финансиране и да разреши известен процент от годишното свръх-компенсиране да бъде пренесено за следващата година. Комисията призна този принцип в случая с нидерландската система за обществено радио- и телевизионно разпространение (61).
(148)
В нидерландския случай с държавна помощ Комисията посочи, че тези резерви трябва да бъдат установени с конкретна цел и че те трябва да станат редовни, на фиксирана дата, т.е. да бъдат изваждани от компенсацията за следващата година, ако се установи, че има свръх-компенсация. По този начин, ако свръх-компенсацията не надхвърля 10 % от сумата на годишната компенсация, такава свръх-компенсация е съвместима с Договора за ЕО и може да се пренася за следващия годишен период и да се изважда от сумата на компенсацията, платима по отношение на този период.
(149)
Нидерландските власти решиха, че всяка отделна организация за радио- и телевизионно разпространение може да поддържа само определен резерв от максимум 5-10 % от годишния бюджет (62). С оглед на това ограничение през 2005 г. РО нареди прехвърлянето на 42,457 милиона еуро резерви от индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации към РО. Властите също така поеха ангажимент да извършват редовен мониторинг на резервите и да нареждат възстановяване на излишъците над 10 % от годишната компенсация, считано от 2006 (63) г. Следователно комисията смята, че са изпълнени условията за приемане като съвместима дадена сума на свръх-компенсация, при условие че тя не надхвърля повече от 10 % от годишния бюджет на обществените радио- и телевизионни организации (64).
(150)
Тъй като свръх-компенсацията не надхвърля един марж от 10 % от годишния бюджет, това следователно може да се разглежда като изпълнение на мисията за предоставяне на обществени услуги и по този начин помощта се разглежда като съответстваща на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
8.4.2. Свръх-компенсация на РО.
(151)
РО също получи компенсация за ролята си в управлението и координирането на системата за радио- и телевизионно разпространение. РО изпълнява тази роля като отделна организация, която води, отделно вътрешно счетоводство. Нидерландските власти посочват, че въпреки че NOS RTV и РО са части от едно юридическо лице и представят консолидирани отчети, едната организация по никакъв начин няма достъп до фондовете на другата.
(152)
Въз основа на отделните отчети за РО и в съответствие с описания по-горе счетоводен метод, Комисията стига до заключението, че РО е получил обща свръх-компенсация от 55,908 милиона еуро, без да се включват резервите, които са били прехвърлени през 2005 г. от индивидуални разпространители. Общата сума на прехвърлените резерви възлиза на 42,457 милиона еуро. Когато се отчита това прехвърляне, общата свръх-компенсация на РО възлиза на 98,365 (55,908 + 42,457) милиона еуро.
Таблица 4:
Преглед на годишното финансиране на РО (1994-2005) - суми в милиони еуро (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Общо:
Разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Приходи от обществена дейност
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Нетни разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Нетен резултат от търговски дейности
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Потребност от обществено финансиране
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Годишни плащания
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Годишни плащания от Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Общо годишна компенсация
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Резултат преди
ad hoc
плащанията
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Плащания от FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Плащания от допълващи фондове
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Плащания от Фонд CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Прехвърляне на излишни резерви
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Общо аd hoc плащания
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Извънредни суми
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Общо годишна свръх- компенсация/недостигаща компенсация
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
От гледна точка на Комисията свръх-компенсацията от 98,365 милиона еуро не е необходима за функциониране на обществената услуга и не може, следователно, да се ползва от отклонението от член 86, параграф 2 за забрана на държавната помощ. Свръх-компенсацията следователно не се разглежда като съвместима помощ и по принцип следва да бъде възстановена от РО.
(154)
Въпреки това излиза, че свръх-компенсацията надхвърля общата сума на натрупаните плащания ad hoc за РО. РО е получил 33,870 милиона еуро като плащания ad hoc от държавния медиен бюджет, плюс ad hoc прехвърляне на 42,457 милиона еуро от други радио- и телевизионни разпространители. Това прави общо 76,327 милиона еуро получени плащания от ad hoc мерки. В допълнение, по плащанията ad hoc също е начислявана лихва, което трябва да се отчете при определяне на размера на финансовите средства, които не са били получени в контекста на „мерките за съществуваща помощ“ Следователно възстановяването би трябвало да възлиза на 76,327 милиона еуро плюс лихвите, тъй като „остатъкът“ от свръх-компенсацията е била отпусната като съществуваща помощ и не може да се възстановява.
8.5. Антиконкурентно поведение на търговски пазари
(155)
Както е обяснено в Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, Комисията е на мнение, че антиконкурентното поведение на обществените разпространители не може да се разглежда като необходимо за изпълнение на обществената им мисия. В решението си да започне официална процедура на разследване Комисията спомена следните възможни нарушения на пазара:
8.5.1. Кабелно излъчване
(156)
Договорът по модел, сключен между разпространителите и кабелните оператори през 1985 г. предвижда, по искане на нидерландското правителство, кабелните оператори да не плащат права на интелектуална собственост за излъчване на програмите на нидерландската обществена телевизия. Справедливо е да се зададе въпроса дали, като се отказва от плащане на правата за интелектуална собственост от кабелните оператори, РО действа като нормален пазарен оператор, при положение че се е отказал от търговски приходи.
(157)
Нидерландските власти привеждат обаче довода, че фактът, че РО не претендира за възнаграждение за правата на интелектуална собственост, не противоречи задължително на пазарното поведение. В крайна сметка търговските радио и телевизии също не изискват такса от кабелните оператори за излъчване на техните програми (66).
(158)
В действителност търговските споразумения между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори могат да приемат различни форми, особено с оглед на факта, че сделката включва обмяна на услуги за излъчване на налично съдържание, което има стойност и за двете страни. В съответствие с това Комисията установява, че липсват ясни индикации, че РО е действал в противоречие с пазарното поведение, и че като се е отказал от търговски приходи е увеличил потребността си от държавно финансиране.
8.5.2. Рекламен пазар
8.5.2.1. Предполагаемо подбиване на цените на рейтинг точки за възрастова група 20-49 г.
(159)
При откриване на официалната процедура за разследване Комисията не разполагаше с достатъчни доказателства, че STER действително е подбивал цените. Въпреки това трябва да се оцени информацията, която бе представена след откриване на разследването от ищците и нидерландските власти.
(160)
Параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение посочва, че обществените радиостанции и телевизии може да се изкушат да намаляват цените за реклама, така че да намалят приходите на конкурентите. Все пак трябва да се има предвид, че обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия не извършват директно рекламни дейности, а рекламните дейности се изпълняват от отделна организация в лицето на STER. В съответствие с мисията си STER трябва да използва времето, отпуснато за реклама по такъв начин, че да осигурява оптимален принос към централното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации. Той функционира като посредник, със задачата да извлече максимални печалби от продажбата на рекламното пространство на обществените радио- и телевизионни организации. Както вече бе споменато в параграф 17, STER прехвърля рекламните приходи директно в медийния бюджет.
(161)
За поведение, водещо до подбиване на цените от STER, може да се правят изводи от някои или от всичките следни обстоятелства: тъй като цените на STER са по-ниски от тези на конкурентите, има нарастване на пазарния дял и загуба на приходи за STER.
(162)
Първо, както Комисията също така посочи в решението за откриване на официална процедура за разследване, сравнението между цените на обществените и частните компании за продажба на реклами може да се разглежда като съдържателна мярка за критериите, посочени в параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение.
(163)
Най-подходяща за сравнение на цените е целевата група на 20-49-годишните. Както може да се заключи от Таблица , има различни подгрупи, много от които са насочени към зрители в границите 20-49 години.
Таблица 5:
Процент на целевите GRP (рейтинг точки), придобити от STER през 2004 г.
Целева група:
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Пазаруващи 20-49
Пазаруващи 20-49:
Мъже 20-34
Жени 20-34
Придобити
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 27.1.2005 г. от нидерландските власти.
(164)
Таблица посочва, че STER предимно продава реклами за зрители. От 1999 г. намалява пазарният дял на STER в рекламите и аудиторията, до която имат достъп обществените радио- и телевизионни организации, за целевата възрастова група 20-49 г. Брутните цени, които рекламодателите са заплащали за целевата група 20-49 г., са следните:
Таблица 6:
Брутни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995- 2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1,470
1,496
1,499
1,315
1,485
1,541
1,562
1,624
1,816
1,932
1,890
Частни разпространители
1,337
1,314
1,366
1,399
1,438
1,637
1,667
1,675
1,753
2,055
2,087
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(165)
Въз основа на представените по-горе данни цените по ценоразпис за целевата група 20-49 г. на STER са само малко по-ниски от цените по ценоразпис на частните радио- и телевизионни организации. Според нидерландските власти радио- и телевизионните организации и на STER отпускат значителни отстъпки. Частните радио- и телевизионни организации сякаш предоставят много по-големи отстъпки, особено от 1998 г. Тези отстъпки са изброени по-долу:
Таблица 7:
Действителни отстъпки, предоставени в периода 1994-2005, в %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(166)
Въпреки че STER има по-малко атрактивна аудитория, отколкото частните радио- и телевизионни разпространители - той има по-ниска селективност и поради това има по-малки възможности да предложи много специфична целева група - има и по-малка аудитория и дял в рекламния пазар (виж Таблица 9 по-долу), неговите нетни цени са по-високи от тези, които се заплащат на частните р адио- и телевизионни организации.
Таблица 8:
Нетни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995-2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
От Таблица може, освен това, да се направи извода, че има ясна корелация между намалението в дела на аудиторията и рекламния дял за обществените радио- и телевизионни организации. Няма доказателство, че STER увеличава пазарния си дял чрез потенциален дъмпинг на цените или дори че поддържа пазарния си дял въпреки намалението в аудиторията на своите клиенти радио- и телевизионни организации. Обратно, STER губи дела си в рекламния пазар със същия темп, с който обществените радио- и телевизионни организации губят аудитория.
Таблица 9:
Дялове в аудиторията и рекламния пазар
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Аудитория на частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Аудитория на обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(168)
И накрая, няма доказателства, че STER губи рекламни приходи с цел да увеличи пазарния си дял.
Схема 1:
Развитие на брутните и нетни приходи
(169)
От Таблица 7 и Схема 1 може да се направи извода, че STER е предложила значителни отстъпки. Въпреки това, от Схема 1 може също да се направи извода, че въпреки тези отстъпки, нетните приходи от продажба на рекламно пространство са останали относително постоянни. Използването на отстъпки не е довело до големи промени в приходите.
(170)
Следователно нито едно от обстоятелствата, които нормално придружават поведение на подбиване на цените - а именно: по-ниски цени, повишаване на пазарния дял и временна загуба на приходи - не изглежда да е настъпило на рекламния пазар в Нидерландия. Отново трябва да се подчертае, че STER е компания, независима от обществените радио- и телевизионни организации и нейните приходи отиват директно в медийния бюджет. В съответствие с това Комисията трябва да стигне до заключението, че няма признаци STER да е подбил цените до такава степен, че да доведе до несъразмерна загуба на приходи, която да е повишила потребността от допълнително държавно финансиране на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение.
8.5.2.2. Стандарт за сравнение на цените за реклама
(171)
SBS Broadcasting BV приведе довода, че „само ценовото сравнение между цените за рейтинг точка в групата 20-49 г., плащани на STER или на IP и/или на SBS не могат да бъдат изключителен критерий, за да се установи дали STER подбива или не цените“.
(172)
SBS твърди също така, че на първо място рекламодателите са склонни да плащат допълнителна премия за рейтинг точките в групата 20-49 г., предложени от STER, защото достига и хора, извън целевата група. Освен това цените на STER за рейтинг точки (GRP) за възрастова група 13+ (категорията на тийнейджърите) за реална доставка са в действителност много по-ниски от цените на частните конкуренти за GRP 13+. Тези въпроси бяха предоставени от Комисията на нидерландските власти (67).
(173)
По отношение на първия въпрос, трябва да е ясно от самото начало, че маркетинговите компании се стремят да достигнат до определена целева група, когато рекламират своите продукти. Аудиториите извън целевата група нямат значение. Един от критериите за закупуване на рекламно време е селективността на целевата аудитория. Ако рекламният разрез не е селективен, т.е. има много от така наречения „отпадък“ (реклами, достигащи до хора извън целевата група), тогава рекламния разрез става по-малко интересен. Поради факта, че рекламното пространство, продавано от STER, има ниска селективност - то привлича широк обхват зрители - в действителност за STER, според нидерландските власти, е трудно да поддържа рекламните си тарифи. Второ, рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. е с по-малко значение, отколкото рейтинг точките за групата 20-49 г. Информацията в Таблица показва относително ниското значение на рейтинг точките за групата 13+ г. и ясно посочва, че рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. не са от решаващо значение, когато се прави сравнение на цените. Както заявиха нидерландските власти, рейтинг точките за групата 20-49 г. е от много по-голямо значение. Фактът, че цената за рейтинг точки за групата 13+ е по-ниска при STER, не означава сама по себе си, че има общо подбиване на цените от обществените радиостанции и телевизии.
8.5.2.3. Заключение относно рекламите
(174)
Следователно, въпреки фактът, че STER предлага значителни отстъпки, общите приходи, идващи от рекламно пространство, не са намалели, а са останали стабилни. След като оцени останалите доводи и отговорите на нидерландските власти, Комисията стига до извода, че понастоящем няма доказателства, че STER не е направил опит да увеличи максимално рекламните си приходи и че неговото поведение би довело до повишена нужда от държавно финансиране.
8.5.3. Футболни права
(175)
Когато започна процедурата, Комисията заяви, че няма ясни признаци, за да се направи заключение, че радио- и телевизионните организации са плащали цена за правата за предаване на футболни състезания, която да е структурно над пазарната стойност. Една от причините бе, че обществените радиостанции и телевизии са предлагали по-високи суми по време на преговорите, отколкото са били склонни да предложат частните разпространители. CLT-UFA се оплака, че нидерландските обществени радио- и телевизионни организации плащат високи цени за футболни права. Комисията посочи, че ще направи оценка на това положение по-нататък.
(176)
Последвалото разследване не представи доказателства, че обществените радио- и телевизионни организации са предложили над цената на частните обществените радио- и телевизионни организации, нито че обществените радио и телевизия са придобили права за футболно събитие до такава степен, че да направят възможно затварянето на пазара за конкурентите. В действителност бяха открити примери за важни футболни права, задържани от частните разпространители в периода, подлежащ на разследване (виж параграф 55).
(177)
Все пак, тъй като в настоящата процедура не бяха идентифицирани практики, противоречащи на конкуренцията, въпросът за това дали системата като такава предлага достатъчна защита срещу възможността за антиконкурентно поведение, ще бъде разгледан в процедура E-5/2005 за съществуваща помощ.
9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(178)
Поради причините, изложени по-горе, Комисията стига до заключението, че има наличие на свръх-компенсация от 98,365 милиона еуро за NOS за функциите, които изпълнява като РО и че тази сума е била отпусната посредством мерки на държавна помощ, които не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и поради това следва да бъдат възстановени от NOS.
(179)
Въпреки това, тъй като свръх-компенсацията надхвърля общата сума на ad hoc плащанията към NOS за функциите, които изпълнява като РО, която възлиза общо на 76,327 милиона еуро, възстановяването трябва да се ограничи на 76,327 милиона еуро, тъй като „останалата“ свръх компенсация е била отпусната чрез съществуваща помощ и не може да бъде възстановена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Ad hoc държавната помощ, която Нидерландия отпуска на NOS за функциите, които изпълнява като РО, е несъвместима с общия пазар.
2. Несъвместимата ad hoc държавна помощ следва да бъде възстановена от NOS. Сумата, която трябва да се възстанови, е 76,327 милиона еуро, плюс лихви.
3. Аd hoc държавната помощ, отпусната от Нидерландия на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации, е съвместима с общия пазар, при условие че, ако такава помощ води до свръх-компенсация за обществената мисия, излишъкът следва да се държи в специален резерв за тази цел, чиято сума не надвишава 10 % от годишния бюджет на радио- или телевизионната организация и при условие че спазването на това ограничение редовно се контролира от Нидерландия.
Член 2
1. Нидерландия взима всички необходими мерки, за да си възстанови помощта от РО, за която става въпрос в член 1 и която е била предоставена незаконосъобразно на бенефициерът.
2. Възстановяването влиза в сила без отлагане и в съответствие с процедурите на националното законодателство, при условие че те разрешават незабавното и ефективно прилагане на решението. Помощта, която трябва да се възстанови, следва да включва лихвите от датата, на която е била предоставена на бенефициерите до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите, които следва да бъдат възстановени съгласно параграф 2, следва да бъдат изчислени в съответствие с процедурите, описани в членове 9 и 11 от Решение (ЕО) № 794/2004 (68).
4. В срок от два месеца след уведомлението за това Решение, Нидерландия изисква бенефициерът, посочен в член 1, да възстанови незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ и дължимата лихва.
Член 3
Нидерландия информира Комисията, в срок от два месеца след уведомлението за това Решение, какви мерки е взела вече и планира да вземе, за да се съобрази с него. Тя предоставя тази информация, като използва модела на въпросник от Приложение 1 към решението. Нидерландия в рамките на същия период от време представя всички документи, които предлагат доказателства, че е инициирана процедура за възстановяване срещу бенефициерът на незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 22 юни 2006 г.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 22 de Junho de 2006
sobre o financiamento ad hoc dos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses C 2/2004 (ex NN 170/2003)
[notificada com o número C(2006) 2084]
(a versão em língua neerlandesa é a única que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2008/136/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a) do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1),
Tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO E ANTECEDENTES
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 2002 (2) e 2003 (3) a Comissão recebeu diversas denúncias alegando que o sistema de financiamento público dos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses constitui um auxílio estatal ilegal e incompatível, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(2)
Durante a investigação preliminar das denúncias, a Comissão recebeu informações adicionais provenientes dos autores das denúncias (4) e também das Autoridades dos Países Baixos (5).
(3)
Na sequência da apreciação preliminar das medidas de auxílio alegadas, a Comissão informou os Países Baixos, por carta de 3 de Fevereiro de 2004, que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente a determinadas medidas susceptíveis de serem consideradas auxílios novos.
(4)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (6). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente a este auxílio.
(5)
Os Países Baixos responderam à decisão de dar início ao procedimento por carta de 30 de Abril de 2004. Além disso, a Comissão recebeu observações de 11 partes interessadas (7). Por carta de 29 de Abril de 2004, a Comissão enviou as observações aos Países Baixos. As Autoridades dos Países Baixos reagiram por carta de 13 de Agosto de 2004.
(6)
A Comissão colocou questões adicionais às Autoridades dos Países Baixos por cartas de 4 de Janeiro e 25 de Maio de 2005, às quais estas autoridades responderam por cartas de 27 de Janeiro e 25 de Julho de 2005. Foram recebidas observações adicionais de um dos autores das denúncias (De Telegraaf) em 25 de Julho de 2005 e das Autoridades dos Países Baixos em 2 de Setembro. A Comissão solicitou esclarecimentos adicionais às Autoridades dos Países Baixos por correios electrónicos de 22 de Novembro de 2005, aos quais estas autoridades responderam em 25 de Novembro de 2005. Após uma reunião com as autoridades, a Comissão decidiu que necessitava de esclarecimentos suplementares. Para o efeito, foi enviado um pedido de informações às Autoridades dos Países Baixos em 22 de Dezembro de 2005, ao qual estas autoridades responderam, após concessão de uma prorrogação do prazo, em 3 de Fevereiro de 2006. No que se refere a esta resposta, foram trocados outros correios electrónicos entre as Autoridades dos Países Baixos e a Comissão em Fevereiro e Abril de 2006.
(7)
Em 24 de Setembro de 2004, realizou-se uma reunião entre as Autoridades dos Países Baixos e a Comissão. Em 27 de Outubro de 2004, realizou-se uma reunião com a De Telegraaf. Em 5 de Janeiro de 2005, realizou-se uma reunião com a Broadcast Partners. Em 27 de Julho de 2005, realizou-se uma reunião entre a RTL e a Comissão e, em 23 de Setembro de 2005, entre a VESTRA e a Comissão. A Comissão reuniu-se novamente com as Autoridades dos Países Baixos em 1 de Fevereiro e 14 de Fevereiro de 2006.
(8)
Para além deste procedimento relativo aos «auxílios novos», o financiamento dos organismos de radiodifusão de serviço público (seguidamente designados por ORSP) através de pagamentos anuais provenientes do Estado e do Fundo de Incentivo (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) está a ser apreciado num processo distinto relativo aos «auxílios existentes» (cf. auxílio estatal n.o E-5/2005). Na presente decisão, a Comissão apenas faz referência às medidas objecto do «procedimento relativo aos auxílios existentes» quando tal se revelar necessário para proporcionar uma panorâmica global do financiamento da radiodifusão pública. Não abordará, contudo, a questão da compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais das contribuições anuais regulares e dos pagamentos provenientes do Fundo de Incentivo.
(9)
A presente decisão limitar-se-á a apreciar o financiamento das actividades principais dos ORSP, excluindo por conseguinte actividades acessórias como os novos serviços de meios de comunicação, o fornecimento de SMS e o i-mode. Da mesma forma, a presente decisão não abordará o investimento efectuado pela NOS no operador de rede Nozema que, segundo as denúncias, poderá não ter sido efectuado em condições de mercado. Estas questões serão tratadas separadamente.
(10)
Por último, a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação abrangia a situação a partir de 1992. Contudo, afigura-se que os primeiros pagamentos ad hoc foram apenas efectuados em 1994. Além disso, estão agora disponíveis dados até 2005 que devem ser tomados em consideração. O período abrangido pela decisão deverá por conseguinte ser compreendido entre 1994 - ano em que foi efectuado o primeiro pagamento ad hoc - e 2005 - último ano relativamente ao qual estão disponíveis dados definitivos. De salientar que as Autoridades dos Países Baixos convidaram a Comissão a tomar igualmente em consideração o ano de 2006. Contudo, os dados relativos a 2006 são apenas provisórios, não podendo assim ser tomados em consideração.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO SISTEMA DE RADIODIFUSÃO PÚBLICO
(11)
O presente capítulo apresentará em primeiro lugar na secção 2.1 os intervenientes no sector do serviço (público) de radiodifusão e, seguidamente, na secção 2.2, os diferentes elementos do sistema de financiamento do sector de radiodifusão neerlandês. Neste contexto, serão descritas no presente capítulo as disposições jurídicas através das quais é confiada aos organismos da radiodifusão uma missão de serviço público, serão explicados os diferentes mecanismos de financiamento (contribuições anuais e contribuições ad hoc) e, por último, serão indicadas as reservas efectuadas pelos organismos de radiodifusão públicos para cumprimento da sua missão de serviço público. Subsequentemente, serão analisadas as actividades comerciais desenvolvidas pelos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses (secção 2.5). Na secção 2.6 será abordada a aquisição de direitos de futebol pela NOS e, na secção 2.7, a relação entre organismos de radiodifusão e operadores de cabo. Por último, na secção 2.8, são apresentadas as medidas objecto do presente procedimento.
2.1. Intervenientes no sector de radiodifusão (público)
(12)
O sistema de radiodifusão de serviço público é composto por diversas organizações, incluindo oito associações privadas (organismos de radiodifusão privados com membros a quem foi confiada uma missão de serviço público) e dez fundações privadas (organismos de radiodifusão privados sem membros a quem foi confiada uma missão de serviço público) (9).
(13)
Para além dos organismos de radiodifusão referidos no ponto 12, o sistema de radiodifusão de serviço público inclui um outro interveniente - a NOS - que desempenha um papel duplo. Em primeiro lugar, como organismo de radiodifusão público, responsável por programas de televisão e rádio (sob a designação «NOS RTV»). Em segundo lugar, como coordenador de todo o sistema de radiodifusão de serviço público, função que é desempenhada pelo conselho de gestão da NOS (o denominado «Publieke Omroep», seguidamente designado por PO). O PO, cujas funções e tarefas foram confiadas através da Lei relativa aos meios de comunicação social, promove a cooperação entre os organismos de radiodifusão públicos, coordena os três canais de televisão públicos e apresenta duas vezes ao ano um relatório sobre as actividades dos organismos de radiodifusão públicos à autoridade para os meios de comunicação social.
(14)
A NOS é financiada através do orçamento destinado aos meios de comunicação social, tanto no que se refere às tarefas que desempenha na qualidade de «PO», como no que se refere às que desempenha na qualidade de NOS RTV.
(15)
Os programas televisivos de serviço público são transmitidos pelos organismos de radiodifusão de serviço público em três canais públicos (10).
(16)
A Dutcyh Broadcast Production Organisation (Nederlands Omroepbedrijf, seguidamente designada por NOB) faz igualmente parte do sistema de radiodifusão público. A NOB realiza a gravação, a preparação da transmissão e a transmissão efectiva do som, imagens em movimento e dados para todos os canais de distribuição possíveis. A NOB fornece este serviço a organismos de radiodifusão comerciais e de serviço público. Os serviços fornecidos aos organismos de radiodifusão de serviço público são considerados serviços públicos pelo Governo dos Países Baixos, sendo financiados pelo Estado (11).
(17)
Uma fundação distinta (Stichting Ether Reclame, seguidamente designada por STER), é responsável exclusivamente pela venda de espaço publicitário e pela transmissão de publicidade nos canais públicos. A STER é responsável pelo tempo de transmissão que lhe foi atribuído. As receitas geradas pela STER são directamente transferidas para o Estado.
(18)
Para além dos organismos de radiodifusão de serviço público que funcionam a nível nacional, existem diversos organismos de radiodifusão comerciais que funcionam também a nível nacional. Estes organismos da radiodifusão comerciais são nomeadamente a RTL (RTL 4, 5 e 7 (pertencentes ao grupo CLT-UFA), a SBS6, a NET5 e a Veronica (do grupo SBS Broadcasting) ou a Talpa (Talpa Media Holding). As suas receitas provêm principalmente da publicidade televisiva.
2.2. Enquadramento aplicável à radiodifusão de serviço público
(19)
O sector da radiodifusão é actualmente regido pela Lei relativa aos meios de comunicação social (LMCS) e pelo Decreto relativo aos meios de comunicação social (DMCS). Os organismos de radiodifusão públicos são autorizados por lei a desempenharem quatro categorias de actividades definidas na actual LMCS como «função principal», «funções acessórias», «actividades acessórias» e «actividades associativas». Os organismos de radiodifusão públicos podem beneficiar de financiamento estatal no que se refere à «função principal» e às «funções acessórias».
2.2.1. Definições jurídicas
(20)
O artigo 13c(1) da LMCS descreve do seguinte modo a «função principal» da radiodifusão de serviço público:
a)
Garantir uma oferta de programas pluralista e de elevada qualidade para transmissão generalizada, nas áreas da informação, cultura, educação e entretenimento a nível nacional, regional e local e transmitir essa oferta ou garantir a sua transmissão em canais abertos;
b)
Realizar todas as actividades relacionadas com a oferta de programas e a transmissão necessária para o efeito;
c)
Transmitir programas destinados a países e áreas fora dos Países Baixos e a cidadãos neerlandeses no estrangeiro.”
(21)
O artigo 13c(2) da LMCS estabelece os requisitos de carácter legal que devem satisfazer os programas transmitidos pelos organismos de radiodifusão públicos. Os programas devem «veicular uma imagem equilibrada da sociedade e apresentar os diferentes interesses e pontos de vista sobre a sociedade, cultura e filosofia de toda população», e:
a.
os programas têm de ser acessíveis a toda a população nas áreas relevantes;
b.
contribuem para o pluralismo e a diversidade cultural nos Países Baixos (…)”.
(22)
Além disso, o tempo total de programação a afectar às diferentes categorias, como a cultura, a educação e o entretenimento, está regulado através de percentagens estabelecidas (12).
(23)
O artigo 16 da LMCS estabelece que a NOS RTV tem a obrigação de desempenhar algumas tarefas, que são descritas pormenorizadamente. Trata-se, por exemplo, da cobertura de acontecimentos desportivos incluindo, mas não exclusivamente, os jogos de competição e de campeonatos e eventos internacionais. A percentagem de tempo total de transmissão a atribuir a estes acontecimentos desportivos não é previamente fixada por lei. Na prática, a NOS RTV tenta consagrar 9-11 % do tempo de transmissão total a programas desportivos (13).
(24)
As associações de radiodifusão têm direito a tempo de transmissão de programas televisivos nacionais, podendo beneficiar de financiamento estatal pelo desempenho desta função [artigo 31(4) da LMCS].
(25)
Nos termos do artigo 13c(3) da LMCS, introduzido em 2000, o sistema de radiodifusão público «pode igualmente desempenhar a função referida no n.o 1, através do fornecimento de outros meios de oferta e distribuição de materiais de programação, que não os incluídos na alínea a) do n.o 1». Por outras palavras, os organismos de radiodifusão de serviço público podem transmitir o conteúdo de serviço público referido no ponto 20, no âmbito da sua função principal, noutras plataformas de meios de comunicação social (por exemplo, na Internet).
(26)
As denominadas «funções acessórias» devem satisfazer diversas condições. Não podem, por exemplo, servir para gerar lucros a favor de terceiros (artigo 55 da LMCS). A manutenção de um sítio Web ou de um canal temático constituem exemplos destas funções acessórias.
(27)
De referir, igualmente, que as receitas que os organismos de radiodifusão públicos obtêm da exploração simultânea das funções «principais» e «acessórias» devem ser utilizadas para efeitos de serviço público (14).
(28)
Os organismos de radiodifusão públicos neerlandesas podem igualmente desempenhar actividades definidas como actividades acessórias e actividades associativas. As actividades acessórias (15) devem preencher diversas condições fixadas por lei. Podem citar-se como exemplos destas actividades acessórias, a venda de guias de programação, as actividades de patrocínio, a venda de direitos de programação e de material relacionado com os programas, a locação financeira de espaço de escritório e a organização de espectáculos de «drive-in».
(29)
Outro grupo de actividades são as denominadas «actividades associativas». As actividades associativas são actividades desempenhadas pelas associações de radiodifusão para os seus membros. Incluem a publicação de revistas e a organização e venda de viagens.
2.2.2. Atribuição e controlo
(30)
É confiada a uma autoridade independente para os meios de comunicação social (Commissariaat voor de Media) a tarefa de garantir o cumprimento das exigências de programação e financeiras previstas na LMCS e na respectiva legislação de aplicação (artigo 9 da LMCS).
(31)
A autoridade para os meios de comunicação social tem a missão, atribuída por lei através do artigo 134 da LMCS, de garantir que os organismos de radiodifusão públicos cumprem as suas obrigações, incluindo a observância da quota prevista para os diferentes tipos de programas. A comissão para os meios de comunicação social pode aplicar coimas em caso de incumprimento. Além disso, a autoridade para os meios de comunicação controla em que medida as restrições legais em matéria de patrocínios e de publicidade são respeitadas pelos organismos de radiodifusão.
(32)
A autoridade controla anualmente se as contas dos organismos de radiodifusão públicos, com base nos relatórios contabilísticos apresentados, estão em conformidade com o estabelecido na LMCS, no DMCS e no manual financeiro. Em caso afirmativo, a autoridade estabelece formalmente os montantes (orçamentados) destinados à oferta regular de programação (artigos 100 e 101 da LMCS).
2.3 Fontes de financiamento dos organismos de radiodifusão de serviço público
(33)
Os principais recursos financeiros dos ORSP são as contribuições anuais pagas pelo Estado. Por forma a absorver as flutuações orçamentais, os ORSP estão autorizados a manter determinadas reservas. Além disso, os ORSP têm, desde 1994, recebido pagamentos ad hoc.
(34)
Uma vez que a apreciação da compatibilidade do financiamento ad hoc não pode ser realizada sem tomar em consideração outras fontes de financiamento público, a descrição que se segue abrange tanto as contribuições anuais como os pagamentos ad hoc (apesar de as contribuições anuais e os pagamentos efectuados pelo Stifo não serem objecto da presente decisão, sendo apreciados separadamente no contexto da investigação em curso sobre os «auxílios existentes», n.o E-5/2005).
2.3.1. Contribuições anuais
(35)
Os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses recebem anualmente contribuições financeiras provenientes do orçamento do Estado destinado aos meios de comunicação social. No período 1994-2005, estes pagamentos elevaram-se a aproximadamente 7,1 mil milhões de euros. Deste montante, aproximadamente 819,6 milhões de euros foram transferidos para o PO devido às suas funções de gestão e coordenação; os restantes 6,3 mil milhões de euros foram pagos a organismos de radiodifusão individuais. O orçamento destinado aos meios de comunicação social é alimentado através de diversas fontes: a taxa de radiodifusão (cobrada aos contribuintes), as receitas de publicidade da STER e as receitas provenientes de juros da reserva geral de radiodifusão (Algemene Omroepreserve, seguidamente designada por AOR) (16). O orçamento destinado aos meios de comunicação social fixa um limiar para o montante anual de financiamento que pode ser disponibilizado junto dos organismos de radiodifusão públicos (e outros organismos de comunicação social).
2.3.2. Stifo
(36)
Além das contribuições anuais, os organismos de radiodifusão públicos recebiam pagamentos do Stifo (Fundo de Incentivo às produções culturais). O financiamento concedido pelo Stifo deve ser considerado uma medida de auxílio estatal, mas esta medida foi aprovada pela Comissão com o n.o NN 32/91. A medida de auxílio relativa ao Stifo deve por conseguinte ser considerada um auxílio estatal existente. Os pagamentos do Stifo a cada organismo público de radiodifusão (o PO não recebeu quaisquer pagamentos provenientes do Stifo) elevaram-se a 155 milhões de euros no período em análise.
2.3.3. Pagamentos ad hoc
(37)
Para além das transferências referidas nos pontos 34 e 35, que são consideradas as fontes de financiamento regular dos ORSP, estes beneficiavam de diversas outras contribuições concedidas de forma ad hoc. Estes pagamentos eram quer efectuados directamente aos organismos de radiodifusão quer canalizados através de fundos e reservas especiais.
2.3.3.1. Pagamentos dos Fundos Complementares
(38)
Os Fundos Complementares fazem parte do orçamento destinado aos meios de comunicação social. No período 1996-1998, foi transferido um montante de [...] (17) milhões de euros dos Fundos Complementares para a NOS RTV. Os Fundos Complementares foram introduzidos em 1996 para co-financiar o aumento dos preços dos direitos de programas. As condições de distribuição das verbas foram adoptadas por acordo mútuo entre o Estado e os organismos de radiodifusão públicos. Se os organismos de radiodifusão públicos não estiverem em condições, a partir dos seus orçamentos normais, de adquirir direitos cujos preços tenham aumentado excessivamente, o Estado contribui financeiramente, através de um co-financiamento de igual montante, para a aquisição destes direitos.
2.3.3.2. Pagamentos provenientes do FOR
(39)
Em 1998, foi dada ao Ministério da Cultura a possibilidade (artigo 106 da LMCS) de transferir verbas, numa base ad hoc, da AOR (reserva geral de radiodifusão, gerida pela autoridade para os meios de comunicação social), para um fundo destinado a financiar iniciativas específicas do PO. O fundo foi estabelecido em 1999 com a denominação «FOR» e é controlado pelo PO.
(40)
O princípio é o seguinte: se a AOR exceder 90,8 milhões de euros, existe a possibilidade de efectuar uma transferência para o FOR. Não se trata, contudo, de um processo automático. Todos os anos, o Ministro da Educação, Cultura e Ciência decide se é possível ou não efectuar a transferência e, em caso afirmativo, o montante a transferir. Quando a transferência é aprovada, as respectivas regras são estabelecidas num protocolo. Foram concluídos protocolos deste tipo em 1999 e 2001. Com base na Lei relativa aos meios de comunicação social [artigo 99 2(d)], o orçamento deve igualmente incluir uma descrição da forma como o conselho de gestão tenciona despender a verba concedida. Com base nesta proposta, o Ministro disponibiliza as verbas provenientes do FOR junto do PO, podendo estas verbas ser utilizadas para os fins estabelecidos pelo Ministro na altura da disponibilização (18). Embora o FOR seja um fundo dedicado a iniciativas do PO, não constitui uma reserva que integre os activos do PO.
(41)
As verbas disponíveis no FOR permitem que o PO promova a qualidade, melhore a programação e invista, em termos gerais, nos organismos de radiodifusão públicos. Mais especificamente, o objectivo do FOR é o seguinte:
-
Compensação da redução das receitas de publicidade da STER;
-
Reforço da variedade e qualidade da programação nos casos que implicam custos iniciais adicionais;
-
Financiamento de investimentos de apoio aos organismos de radiodifusão de serviço público dos Países Baixos no seu conjunto.
(42)
Até 2005, o sistema de radiodifusão público tinha recebido 191,2 milhões de euros provenientes do FOR, dos quais 157,4 milhões de euros foram transferidos para organismos de radiodifusão públicos individuais e 33,8 milhões de euros foram transferidos para o PO.
2.3.3.3. Pagamentos provenientes do CoBo
(43)
O Fundo de Co-Produção (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: seguidamente designado CoBo) foi criado para financiar co-produções entre os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses e outros produtores de programação. Os seus recursos provêm das receitas geradas pelos direitos de autor pagos pelos operadores de cabo belgas e alemães relativamente à distribuição dos três canais neerlandeses na Bélgica e na Alemanha. O fundo foi criado pelos organismos de radiodifusão públicos e é gerido através de uma fundação. O conselho de gestão do fundo é composto por gestores provenientes dos organismos de radiodifusão públicos.
(44)
Em 1994, as Autoridades dos Países Baixos decidiram efectuar pagamentos a dois subfundos geridos pelo CoBo, ou seja, o «Fundo para filmes» que financia co-produções de filmes e documentários e o projecto«Telefilmes» que tem por objectivo promover a produção de filmes para televisão de elevada qualidade.
(45)
Os organismos de radiodifusão de serviço público individuais receberam 31,7 milhões de euros de verbas públicas provenientes do fundo CoBo no período compreendido entre 1994 e 2005 (o PO não recebeu quaisquer pagamentos do CoBo).
2.4. Reservas detidas pelos organismos de radiodifusão individuais
(46)
Cada organismo de radiodifusão de serviço público mantém determinadas reservas, ou seja, normalmente, uma reserva de programação e uma reserva de associação ou de fundação, consoante o organismo de radiodifusão de serviço público é uma fundação ou uma associação.
2.4.1. Reservas de programação
(47)
Os organismos de radiodifusão de serviço público individuais estão autorizados a aumentar as suas reservas quando as receitas totais excedem os custos totais. Estas reservas de programação podem ser utilizadas para cobrir, em anos futuros, os custos de programação.
(48)
Segundo as Autoridades dos Países Baixos, o valor dos programas que têm sido produzidos mas que não foram ainda transmitidos é adicionado às reservas de programação (19). As reservas de programação reflectem assim igualmente o valor dos programas já produzidos. Em 2005, o total das reservas de programação detidas pelos organismos de radiodifusão públicos individuais elevava-se a 78,6 milhões de euros.
(49)
Também em 2005, o PO decidiu que uma parte das reservas de programação devia ser transferida para o próprio PO, podendo os organismos de radiodifusão manter reservas correspondentes a um máximo de 5-10 % do seu orçamento anual. Os organismos de radiodifusão públicos transferiram para o PO um montante de 42,457 milhões de euros.
2.4.2. Reservas de associação
(50)
As associações do sector de radiodifusão de serviço público eram inicialmente entidades de direito privado. Ao longo dos anos, constituíram as suas próprias reservas de associação a partir de contribuições e doações provenientes dos seus membros. Assim, as reservas de associação tiveram por origem recursos privados. Em 1993, o Governo dos Países Baixos decidiu «congelar» as reservas de associação. A partir desse momento, em princípio (20), os lucros gerados pelas actividades da associação e por outras actividades não públicas tinham de ser utilizados para actividades de serviço público e não podiam continuar a ser transferidos para as reservas de associação. A reserva de associação dos organismos de radiodifusão públicos dos Países Baixos elevava-se, no total, a aproximadamente 131,1 milhões de euros em 2005.
2.4.3. Reserva de fundação da NOS RTV e dos organismos de radiodifusão de menores dimensões
(51)
A NOS RTV, a NPS e outros organismos de radiodifusão de menores dimensões sem membros (artigo 39f da LMCS) detêm uma «reserva de fundação» («stichtingsreserve»). As reservas de fundação elevavam-se, em termos globais, a 42,2 milhões de euros em 2005 (21).
2.5. A actividade publicitária nos canais de serviço público
(52)
Tal como atrás referido, a STER é responsável pela venda de espaço de publicidade nos canais de serviço público.
(53)
As restantes principais empresas de venda de espaço de publicidade com actividades no mercado dos Países Baixos são a IP e a SBS. A IP vende espaço de publicidade em nome dos organismos de radiodifusão comerciais RTL4, RTL5 e Yorin. A SBS vende espaço de publicidade em nome dos organismos de radiodifusão comerciais SBS6, Net 5 e Veronica. Para além da IP e da SBS, existe um reduzido número de outros organismos de radiodifusão comerciais que vendem igualmente espaço de publicidade (22). As tarifas aplicadas pela STER são calculadas com base em previsões das agências de publicidade, nas tarifas dos concorrentes e nos preços anteriormente praticados.
(54)
O Quadro 1 infra apresenta a evolução da quota de audiência dos organismos de radiodifusão de serviço público cuja venda de espaço de publicidade é gerida pela STER. A quota de audiência (telespectadores com idade superior a 13 anos) desceu nos últimos anos, passando de 38,8 % em 1997 para 35,4 % em 2005. No que se refere à faixa etária dos 20-49 anos, a quota de audiência é ainda inferior, ou seja, 27,2 %.
Quadro 1
Quota de audiência, faixas etárias dos 13+ e 20-49 anos (18.00h - 24.00h), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 24.2.2006.
(55)
A partir de 1994, as receitas brutas (com base nos preços de tabela) e líquidas (incluindo descontos concedidos) geradas pelos organismos de radiodifusão comerciais no mercado da publicidade ultrapassaram as receitas obtidas pelos organismos de radiodifusão públicos.
Quadro 2
Receitas brutas provenientes de publicidade televisiva, 1994-2005 (em milhões de euros)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Organismos de radiodifusão comerciais
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Total
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 24.2.2006.
Quadro 3
Receitas líquidas provenientes da publicidade televisiva, 1994-2005 (em milhões de euros)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Organismos de radiodifusão comerciais
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Total
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 24.2.2006.
(56)
Decorre dos quadros supra que existe uma diferença entre as receitas brutas provenientes da publicidade televisiva e as receitas líquidas de descontos. Segundo as Autoridades dos Países Baixos, não só as tarifas publicadas dos organismos de radiodifusão de serviço público são superiores, como também os descontos que concedem são inferiores comparativamente com os dos organismos de radiodifusão comerciais (23).
2.6. Aquisição de direitos de futebol pela NOS RTV
(57)
Durante o período objecto da investigação, a NOS RTV obteve direitos de transmissão relativos a diversos eventos futebolísticos importantes (24). O organismo de radiodifusão comercial Canal+ (televisão por assinatura) obteve os direitos relativos à transmissão em directo dos desafios da primeira liga dos Países Baixos. Os direitos relativos à Liga dos Campeões foram igualmente objecto de uma licença parcial concedida à Canal+ pela NOS RTV. O organismo de radiodifusão comercial SBS obteve os direitos de transmissão dos jogos de duas taças de futebol nacionais. Obteve igualmente os direitos de transmissão dos desafios da primeira divisão neerlandesa e dos desafios de qualificação da equipa dos Países Baixos para o Campeonato Europeu de 2004. A CLT-UFA, o maior grupo europeu de radiodifusão (empresa-mãe da RTL, por exemplo) detém os direitos de transmissão de diversas competições de futebol internacionais.
2.7. Relação entre organismos de radiodifusão e operadores de cabo
(58)
Ao abrigo da legislação neerlandesa, a transmissão tradicional por cabo é considerada uma publicação distinta para efeitos de direitos de autor. Em princípio, é necessária a autorização de todos os detentores de direitos de autor e estes podem exigir ao operador de cabo um pagamento relativo à publicação. Desde 1985, existe um acordo entre a VECAI (que representa os operadores de cabo) e a NOS RTV (que representa os organismos de radiodifusão públicos), ao abrigo do qual os operadores de cabo estão isentos do pagamento de direitos de autor aos organismos de radiodifusão públicos (os detentores dos direitos de autor), quando os seus programas são transmitidos por cabo (25). Este acordo foi concluído a pedido do Governo dos Países Baixos, que alegou o facto de os cidadãos pagarem já uma contribuição pelo serviço de radiodifusão público. O pagamento de direitos de autor por parte dos operadores de cabo, de que poderia resultar um aumento das tarifas de assinatura dos serviços de cabo, foi considerado indesejável. Os organismos de radiodifusão comerciais não exigem também aos operadores de cabo o pagamento de direitos de autor. Contudo, este facto não está relacionado com o acordo acima mencionado concluído com os organismos de radiodifusão de serviço público.
(59)
De notar que os operadores de cabo são obrigados por lei a transmitir todos os programas de rádio e de televisão dos organismos de radiodifusão públicos (obrigatoriedade de transporte) e não podem cobrar os custos de transmissão aos organismos de radiodifusão públicos.
2.8. Medidas objecto da presente decisão
(60)
Tal como estabelecido na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (26), as seguintes medidas são objecto da presente decisão:
(1)
Pagamentos efectuados aos organismos de radiodifusão, referidos no artigo 106a e 170c da LMCS, que a Comissão classificou como pagamentos ad hoc.
(a)
Os pagamentos são efectuados aos organismos de radiodifusão de serviço público, quer a partir dos Fundos Complementares quer a partir da AOR, através do FOR. No período 1994-2005, os pagamentos desta natureza ascenderam a um total de [...] milhões de euros. Tal como referido supra, este montante pode ser repartido entre pagamentos efectuados a partir dos denominados Fundos Complementares ([...] milhões de euros) e pagamentos efectuados pela AOR ao FOR e, subsequentemente, a partir do FOR para os organismos de radiodifusão públicos (191,2 milhões de euros).
(b)
Pagamentos efectuados a partir do Fundo de Co-Produção (CoBo). O CoBo é composto por dois subfundos específicos, o Fundo para filmes e o Projecto telefilmes. No período 1994-2005, o Estado concedeu aos organismos de radiodifusão públicos 31,7 milhões de euros através dos Fundos CoBo.
(2)
Acesso garantido ao cabo ou a denominada «obrigatoriedade de transporte» (referidos no artigo 82i da LMCS)
(3)
Fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos pela NOB (referidos nos artigos 89 e 90 da LMCS).
II. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO E ARGUMENTAÇÃO DAS PARTES
3. RESUMO DOS MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(61)
Na sequência da sua investigação inicial, a Comissão considerou que determinadas medidas, possivelmente com excepção da «obrigatoriedade de transporte» constituíam auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. A Comissão expressou, por outro lado, dúvidas quanto à compatibilidade desses auxílios estatais face ao n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(62)
No que se refere à proporcionalidade do financiamento, a Comissão tinha dúvidas de que a afectação dos custos e das receitas tivesse sido realizada com base em princípios de contabilidade de custos claramente estabelecidos. A Comissão tinha igualmente dúvidas quanto ao facto de as receitas do serviço não público terem sido integralmente tomadas em consideração no cálculo das necessidades de financiamento estatal, existindo assim o risco de o financiamento ultrapassar os custos líquidos do serviço público.
(63)
Por outro lado, a Comissão considerou que o nível de fundos do FOR e das reservas de programação indiciava a existência de uma sobrecompensação de carácter estrutural. A Comissão salientou que do total dos pagamentos ad hoc, não foi utilizado um montante de 110 milhões de euros (com base nos dados de 2001).
(64)
Além disso, a Comissão manifestou a sua intenção de averiguar a eventual existência de uma distorção indevida da concorrência nos mercados comerciais. A Comissão salientou que poderia ocorrer uma distorção da concorrência desta natureza nos mercados da publicidade, dos direitos de propriedade intelectual relativos à transmissão por cabo e dos direitos de transmissão de futebol.
(65)
Por último, a NOB não está autorizada a cobrar a prestação de serviços aos organismos de radiodifusão públicos, recebendo os pagamentos relativos a este serviço directamente do Estado. A Comissão realçou que o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos era susceptível de constituir um auxílio a favor dos organismos de radiodifusão públicos.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(66)
Foram apresentadas as seguintes observações relativamente à presente decisão.
(67)
Os organismos de radiodifusão públicos dos Países Baixos alegaram que as medidas em questão deviam ser consideradas auxílios existentes, uma vez que fazem parte do sistema geral de financiamento da radiodifusão pública. Além disso, salientaram que a Comissão deveria apenas apreciar o financiamento da radiodifusão pública nos termos do Protocolo de Amesterdão, não devendo aplicar as condições estabelecidas no Acórdão Altmark (27) nem o n.o 1 do artigo 87.o nem ainda o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(68)
A CLT-UFA referiu que só a partir de 2002 foi possível verificar e aprovar por um contabilista independente as contas do sistema de radiodifusão de serviço público.
(69)
Os organismos de radiodifusão públicos afirmaram que não existe qualquer sobrecompensação num montante de 110 milhões de euros, tal como afirmado pela Comissão. Em primeiro lugar, os organismos de radiodifusão públicos e o Governo utilizam diferentes sistemas de contabilidade. O Governo utiliza uma contabilidade baseada nas operações de caixa e os organismos de radiodifusão públicos utilizam como base os custos e receitas contabilizados no momento da transacção. Esta situação provoca discrepâncias. Acresce que, segundo os organismos de radiodifusão públicos, as receitas do FOR se destinam a objectivos futuros específicos. Por outro lado, observaram que o financiamento excessivo não pode provocar distorções noutros mercados, uma vez que apenas pode ser utilizado para actividades de serviço público.
(70)
A ACT afirmou que a STER adopta um comportamento anticoncorrencial no mercado da publicidade ao praticar uma subcotação dos preços. Alega que visto que o total do espaço de publicidade anual dos organismos de radiodifusão públicos é inferior ao dos organismos de radiodifusão comerciais, a STER devia cobrar preços mais elevados do que os operadores comerciais.
(71)
A SBS Broadcasting confirmou que os preços no mercado neerlandês da publicidade televisiva se situam na categoria GRP (Gross Rating Point) 20-49. Contudo, uma vez que os organismos de radiodifusão públicos atraem mais telespectadores não pertencentes a este grupo etário do que os organismos de radiodifusão comerciais, os anunciantes estariam dispostos a pagar uma majoração do preço da categoria GRP 20-49. Por conseguinte, uma comparação da categoria GRP 20-49 não reflectiria a realidade económica do produto. Por outro lado, a SBS notou que, para a categoria GRP 13+, os organismos de radiodifusão públicos fixam preços inferiores aos dos organismos de radiodifusão comerciais. Em apoio às suas declarações, a SBS apresentou análises dos preços brutos médios da categoria GRP 13+ para os diferentes canais, durante o horário nobre em 1995-2004 e mensalmente em 2003 e 2004, que revelam que os preços dos organismos de radiodifusão públicos são inferiores aos da maior parte dos operadores comerciais.
(72)
Segundo a CLT-UFA, a NOS RTV pagou preços excessivos relativamente aos direitos de futebol. Os preços situar-se-iam muito acima dos preços de mercado. A CLT-UFA apresentou modelos de cálculo (28) para explicar como é efectuado o cálculo dos preços dos direitos de futebol, a partir dos quais a CLT-UFA concluiu que a oferta da NOS RTV relativa aos direitos para os desafios da Liga dos Campeões de 2002 era significativamente superior à apresentada pela CLT-UFA. A ACT e a CLT-UFA consideraram ainda que a Comissão não devia concluir que não existem elementos de prova suficientes relativamente ao pagamento excessivo de direitos de futebol, apenas com base num exemplo em que um operador comercial pode ter apresentado uma proposta demasiado elevada.
(73)
A VECAI (associação dos operadores de cabo) levanta duas questões. Em primeiro lugar, considera que os operadores de cabo sujeitos à obrigatoriedade de transporte deviam poder exigir um pagamento junto dos organismos de radiodifusão relevantes. Devido a esta obrigatoriedade de transporte, os organismos de radiodifusão públicos não pagaram qualquer encargo pela transmissão do sinal nas redes de cabo.
(74)
Em segundo lugar, a VECAI alegou que os operadores de cabo pagam na realidade um encargo às organizações de gestão de direitos em nome da NOS RTV, mas a NOS RTV e o Governo dos Países Baixos consideram que se trata de um encargo de gestão. Segundo a VECAI, trata-se de um encargo disfarçado relativo aos direitos de propriedade intelectual.
5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES DOS PAÍSES BAIXOS (29)
(75)
As Autoridades dos Países Baixos afirmaram que a presunção da Comissão de que as medidas relevantes não fazem parte do financiamento anual regular dos organismos de radiodifusão públicos no âmbito do financiamento estatal é incorrecta. O financiamento objecto da investigação provém do mecanismo normal de financiamento e faz parte integrante do planeamento orçamental, a partir do qual foram efectuados os pagamentos aos organismos de radiodifusão públicos. Segundo as autoridades, o FOR, os Fundos Complementares, o CoBo e os pagamentos efectuados à NOB integram o mecanismo anual regular de financiamento.
(76)
As Autoridades dos Países Baixos chamam também a atenção da Comissão para o facto de a apreciação dever tomar em consideração o contexto específico em que os organismos de radiodifusão públicos funcionam. As autoridades solicitam que a Comissão tome em consideração a aplicação do Protocolo de Amesterdão. Se necessário, as medidas objecto do presente procedimento deviam ser classificadas como auxílios estatais compatíveis, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE e no contexto dos princípios estabelecidos pelo Protocolo de Amesterdão.
(77)
O montante provisoriamente indicado pela Comissão como eventual sobrecompensação está incorrecto. Este montante foi inferido a partir das fontes de receitas que foram incorrectamente classificadas como reservas. Uma vez que a utilização destes fundos está pré-estabelecida e é objecto de controlo, não pode existir sobrecompensação. Além disso, as autoridades argumentam que, caso as medidas em apreço sejam classificadas como auxílios estatais, os auxílios devem ser considerados auxílios existentes, na acepção do artigo 88.o do Tratado CE.
(78)
As Autoridades dos Países Baixos referem que as contas das associações de radiodifusão públicas individuais foram sempre sujeitas à aprovação de um contabilista independente.
(79)
As Autoridades dos Países Baixos consideram que a transmissão de acontecimentos desportivos populares e menos populares integra a definição de função principal dos organismos de radiodifusão públicos. As Autoridades dos Países Baixos consideram que, ao determinarem o nível das suas licitações para a aquisição de direitos de transmissão, os organismos de radiodifusão públicos não pagaram um montante superior ao necessário para assegurar a aquisição de direitos importantes para a sua missão de serviço público e para a programação global.
(80)
As autoridades reiteram que a missão de serviço público da NOB faz parte integrante do sistema de serviço público. O facto de não ser cobrado aos organismos de radiodifusão públicos o serviço prestado pela NOB não implica que seja concedido uma auxílio aos organismos de radiodifusão de serviço público.
(81)
As Autoridades dos Países Baixos afirmam que visto que os operadores comerciais também não exigem aos operadores de cabo o pagamento de direitos de propriedade intelectual, pode afirmar-se que a NOS RTV actua como um operador de mercado normal, tendo em conta as condições deste mercado específico.
III. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS FACE ÀS REGRAS EM MATÉRIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS
6. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO, NA ACEPÇÃO DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO CE
(82)
Para que existam auxílios estatais, o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE estabelece as seguintes condições: em primeiro lugar, deve existir uma intervenção do Estado ou através de recursos estatais, em segundo lugar, os auxílios devem proporcionar uma vantagem ao beneficiário, em terceiro lugar, os auxílios devem falsear ou ameaçar falsear a concorrência, em quarto lugar, a intervenção deve afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
6.1. Presença de recursos estatais
6.1.1. Pagamentos ad hoc
(83)
Os pagamentos referidos nos artigos 106a e 170c da LMCS, que foram classificados pela Comissão como pagamentos ad hoc, podem ser divididos da seguinte forma: os denominados pagamentos dos Fundos Complementares, os pagamentos do FOR e os pagamentos do CoBo.
(84)
No que se refere aos Fundos Complementares, as verbas são em primeiro lugar retidas na AOR - uma reserva cujos recursos são propriedade do Estado e são geridos pela autoridade para os meios de comunicação social - a fim de complementar determinados tipos de despesas superiores às previsões dos organismos de radiodifusão de serviço público. Numa segunda fase, os recursos estatais constituídos pelos Fundos Complementares da AOR são transferidos para a NOS RTV.
(85)
Os pagamentos efectuados pelo Fundo FOR são considerados recursos estatais. Embora o FOR seja um fundo administrado pelo «PO», é alimentado a partir da AOR, que faz parte do orçamento destinado aos meios de comunicação social.
(86)
Mais relevante é o facto de, tal como descrito no ponto 2.3.3.2, o PO distribuir as verbas com base em acordos concluídos antecipadamente e relativos à utilização dos fundos provenientes do FOR. Embora seja o PO que propõe a repartição dos montantes, é o Ministro da Educação, Ciência e Cultura que «adopta a proposta» e estabelece os fins para que as verbas podem ser utilizadas. O PO apenas pode tomar a decisão de despender as verbas após o Ministro ter estabelecido os critérios de afectação das mesmas. O PO tem de tomar em consideração as regras fixadas pelo Ministro. Pode por conseguinte considerar-se que ocorre uma transferência de recursos estatais quando o FOR efectua os pagamentos aos organismos de radiodifusão individuais. Trata-se de uma transferência de recursos estatais que é, ademais, imputável ao Estado (30).
(87)
Os organismos de radiodifusão públicos receberam, durante o período objecto da investigação, um montante de 191,2 milhões de euros provenientes do FOR e um montante de [...] milhões de euros proveniente dos Fundos Complementares.
(88)
Os pagamentos efectuados pelo Fundo CoBo são considerados recursos estatais. Tal como descrito nos pontos 43-44, o Fundo CoBo é directamente alimentado através de contribuições do orçamento destinado aos meios de comunicação social e através das receitas geradas pelos direitos de propriedade intelectual pagos pelos operadores de cabo belgas e alemães pela distribuição dos três canais neerlandeses na Bélgica e na Alemanha. A Comissão considera que não só as contribuições directas provenientes do orçamento destinado aos meios de comunicação social, mas também os pagamentos de direitos de propriedade intelectual podem ser considerados recursos estatais. Com efeito, os pagamentos de direitos de propriedade intelectual deveriam ter sido utilizados para financiar os custos de serviço público dos organismos de radiodifusão. A sua retenção no Fundo CoBo provocou um aumento correspondente das necessidades de financiamento público. Os pagamentos de direitos de propriedade intelectual são, por conseguinte, equivalentes a receitas não recebidas pelo Estado.
(89)
Além disso, embora o Fundo CoBo seja detido e gerido por uma fundação (cujo conselho de gestão é composto pelos organismos de radiodifusão de serviço público), as transferências do Fundo CoBo apenas podem ser disponibilizadas junto dos organismos de radiodifusão de serviço público nas condições estabelecidas pelo Estado.
(90)
Os organismos de radiodifusão de serviço público receberam do Fundo CoBo um montante de 31,7 milhões de euros durante o período objecto da investigação. Este montante constitui uma transferência de recursos estatais para os organismos de radiodifusão individuais.
6.1.2. Acesso gratuito ao cabo
(91)
A «obrigatoriedade de transporte» imposta aos operadores de cabo não implica qualquer transferência de recursos estatais e as receitas não recebidas pelos operadores de cabo não podem também ser consideradas como uma transferência de recursos estatais (31). A Comissão não tomou conhecimento de qualquer elemento indiciador do contrário. Por conseguinte, pode ser confirmado o parecer preliminar de que a medida não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
6.1.3. Equipamentos e meios técnicos fornecidos gratuitamente pela NOB
(92)
A empresa pública NOB recebe pagamentos do Estado pelos serviços que é obrigada a prestar aos organismos de radiodifusão públicos. Estes pagamentos implicam a transferência directa de recursos estatais. Beneficiam em última análise os organismos de radiodifusão públicos, que obtém os serviços gratuitamente (32). Com efeito, as próprias Autoridades dos Países Baixos afirmaram que a NOB se limita a actuar como um «veículo» para o financiamento estatal dos organismos de radiodifusão de serviço público que recebem os serviços da NOB.
6.2. Vantagem económica
(93)
O financiamento ad hoc (pagamentos ao FOR e através dos Fundos Complementares), as transferências para o CoBo e o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos proporcionam uma vantagem económica aos organismos de radiodifusão de serviço público neerlandeses, uma vez que estas medidas os libertam de custos de funcionamento que, de outra forma, teriam de suportar.
6.2.1. Aplicabilidade do acórdão Altmark
(94)
O Governo dos Países Baixos e os organismos de radiodifusão públicos alegaram que as medidas objecto da investigação compensam os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses pelos custos líquidos incorridos no desempenho da missão de serviço geral que lhes foi confiada. Tal implica que as medidas não proporcionam qualquer vantagem aos organismos de radiodifusão de serviço público e não constituem auxílios, em conformidade com o acórdão Altmark (33).
(95)
As medidas estatais destinadas a compensar os custos líquidos adicionais de um SIEG não são consideradas auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE se a compensação for determinada de forma a que não seja proporcionada à empresa qualquer vantagem efectiva. No acórdão Altmark, o Tribunal de Justiça indicou as condições que devem ser preenchidas para que uma medida não seja considerada auxílio estatal. Estas condições são as seguintes:
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve ter sido efectivamente encarregada da execução de obrigações de serviço público, as quais foram claramente definidas;
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente;
-
em terceiro lugar, a compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações;
-
em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público não for efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações.
(96)
A Comissão considera que no caso em apreço não se encontram preenchidas as três últimas condições acima enumeradas. Em primeiro lugar, as transferências de fundos do FOR, dos Fundos Complementares e a contribuição financeira paga pelo CoBo aos ORSP não se basearam em parâmetros objectivos e transparentes previamente estabelecidos.
(97)
Além disso, as medidas de financiamento ad hoc, bem como os pagamentos do CoBo não tomam em consideração todas as receitas relevantes dos ORSP e não incluem as salvaguardas necessárias destinadas a evitar uma sobrecompensação. Com efeito, como será analisado mais circunstanciadamente, o financiamento ad hoc provocou, na realidade, uma sobrecompensação considerável.
(98)
Por último, a escolha dos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses como fornecedores de um SIEG não foi efectuada através de um concurso público e não foi realizada qualquer análise para garantir que o nível da compensação é determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações. O mesmo se passa no que se refere ao financiamento dos equipamentos e meios técnicos colocados à disposição dos ORSP pela NOB.
(99)
Consequentemente, a Comissão considera que, no presente caso, não se encontram preenchidas todas as condições previstas no acórdão Altmark.
6.3. Distorção da concorrência
(100)
A vantagem proporcionada pelo financiamento ad hoc, pelas transferências para o CoBo e pelo fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos aos organismos de radiodifusão de serviço público neerlandeses não se encontra à disposição de nenhuma outra empresa numa situação comparável. Uma vez que ocorre uma distorção da concorrência sempre que um auxílio estatal reforça a posição concorrencial da empresa beneficiária relativamente aos seus concorrentes, a vantagem é susceptível de provocar uma distorção da concorrência entre os ORSP e outras empresas (34).
6.4. Efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(101)
Sempre que um auxílio estatal reforça a posição de uma empresa comparativamente com outras empresas concorrentes a nível do comércio intracomunitário, deve considerar-se que este último é afectado por tal auxílio (35) mesmo que a empresa beneficiária não desenvolva actividades de exportação (36). Da mesma forma, quando um Estado-Membro concede auxílios a empresas que desenvolvem actividades nos sectores dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias desenvolvam actividades fora do Estado-Membro para que o auxílio tenha um efeito sobre o comércio comunitário (37).
(102)
Em conformidade com esta jurisprudência, a Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão (a seguir designada comunicação relativa à radiodifusão) (38) esclarece que:
«Pode considerar-se que o financiamento de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro.» (39)
(103)
No caso em apreço, os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses desenvolvem actividades no mercado internacional: através da União Europeia de Radiodifusão procedem a um intercâmbio de programas televisivos e participam no sistema Eurovisão. Além disso, os seus programas são transmitidos na Bélgica e na Alemanha. Por outro lado, os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses encontram-se em concorrência directa com os organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado internacional de radiodifusão e que possuem uma estrutura de propriedade internacional.
(104)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o financiamento ad hoc, os fundos fornecidos pelo CoBo e o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
6.5. Conclusão
(105)
Uma vez que se encontram preenchidas todas as condições estabelecidas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e que as condições fixadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark não se encontram preenchidas na sua totalidade, a Comissão conclui que o financiamento ad hoc (financiamento proveniente do FOR e dos Fundos Complementares), as verbas fornecidas pelo CoBo e o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos aos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses, devem ser considerados auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Por outro lado, a vantagem decorrente do acesso gratuito à rede de cabo não implica uma transferência de recursos estatais e não constitui um auxílio estatal.
7. CLASSIFICAÇÃO DAS MEDIDAS COMO AUXÍLIOS «NOVOS»
(106)
Nos termos da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (40), considera-se «auxílio existente», inter alia:
«(i)
…, qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respectivo Estado-Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data».
(107)
Tal como acima referido, pode estabelecer-se uma distinção entre as contribuições anuais, que não são objecto da presente decisão, e os pagamentos ad hoc.
7.1. Contribuições anuais
(108)
As contribuições anuais são pagas com base no artigo 110 da LMCS que estabelece que «as entidades a quem foi concedido tempo de transmissão têm direito a um financiamento a partir do orçamento geral». O nível de financiamento e a sua disponibilidade são também estabelecidos na LMCS. Este sistema de financiamento existia já antes da entrada em vigor do Tratado e é considerado um auxílio existente, tal como foi reconhecido pela Comissão no âmbito do auxílio estatal n.o E-5/2005 (41).
7.2. Pagamentos ad hoc
(109)
Os denominados pagamentos ad hoc possuem diversas características que os diferenciam das contribuições anuais regulares e impedem a sua classificação como auxílios existentes:
-
A base legal dos pagamentos foi estabelecida após a entrada em vigor do Tratado. Foi apenas em 1996 que o Estado introduziu, através dos Fundos Complementares, a possibilidade de complementar as despesas dos organismos de radiodifusão públicos em caso de aumento excessivo dos preços dos direitos de programas. Antes de 1996, não existia a possibilidade de complementar os pagamentos efectuados pelos organismos de radiodifusão públicos. Da mesma forma, a alteração à LMCS que torna possível efectuar pagamentos ad hoc do FOR para os organismos de radiodifusão individuais foi introduzida em 1998. No que se refere à contribuição estatal para o CoBo, foi apenas em 1994 que o Estado decidiu contribuir para este Fundo.
-
Os pagamentos efectivos foram apenas realizados a partir de 1994. Mais especificamente, os pagamentos provenientes do Fundo CoBo foram efectuados a partir de 1994, os do Fundo Complementar a partir de 1996, e os do FOR a partir de 1999.
-
Contrariamente ao financiamento anual regular, os pagamentos ad hoc não podem ser classificados como pagamentos a que os organismos de radiodifusão públicos têm direito. O pagamento do financiamento ad hoc não constitui, por conseguinte, um processo automático (42). Estes pagamentos são efectuados a pedido dos organismos de radiodifusão públicos individuais e após uma decisão específica e individual do Ministro da Cultura, com base no artigo 106a da LMCS. No caso do FOR, por exemplo, o Ministro decide, tomando em consideração o nível do FOR, se devem ser transferidas verbas da AOR para o FOR. É o PO que subsequentemente distribui as verbas, em conformidade com as regras estabelecidas em protocolos.
-
As condições de realização das transferências estão fixadas nos denominados «protocolos de transferências», adoptados em 1999 e 2002. No que se refere ao CoBo, foi só em 1994 que o Estado fixou determinadas condições para os pagamentos efectuados a partir e a favor do fundo.
-
Por último, o financiamento é concedido para fins específicos, tal como indicado no ponto 2.3.3. Serve, por exemplo, para incentivar os organismos de radiodifusão a produzirem programas de melhor qualidade, a absorver as flutuações das receitas de publicidade, a complementar o aumento dos preços dos direitos de desporto e a estimular as co-produções com os organismos de radiodifusão belgas e alemães.
7.3. Fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos
(110)
Os organismos de radiodifusão de serviço público recebem gratuitamente equipamentos e meios técnicos fornecidos pela NOB desde a entrada em vigor da Lei relativa aos meios de comunicação social de 1987. A partir desse ano, a NOB começou a fornecer equipamentos e meios técnicos aos organismos de radiodifusão de serviço público, enquanto anteriormente tais equipamentos e meios eram fornecidos pela NOS. Foi confiado à NOB um serviço de interesse económico geral e esta empresa fornece gratuitamente os equipamentos e meios técnicos aos organismos de radiodifusão de serviço público individuais, sendo paga directamente pelo Estado. Esta medida pode igualmente ser considerada como uma medida de auxílio estatal nova.
7.4. Conclusão da classificação do auxílio como «auxílio novo»
(111)
O financiamento ad hoc (pagamentos aos organismos de radiodifusão públicos individuais provenientes do FOR e dos Fundos Complementares) as transferências do CoBo e o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos devem, sem excepção, ser considerados auxílios novos e não auxílios existentes.
8. COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS NOS TERMOS DO N.o 2 DO ARTIGO 86.o DO TRATADO CE
(112)
Com base nas características das medidas, a única base possível para a sua compatibilidade seria o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE que estabelece o seguinte: «As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (…) ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade».
(113)
O Tribunal de Justiça decidiu por diversas ocasiões que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE pode prever uma derrogação à proibição de auxílios estatais no que se refere às empresas a quem é confiado um SIEG. O acórdão Altmark do Tribunal de Justiça confirmou implicitamente que os auxílios estatais que compensam os custos incorridos por uma empresa para a prestação de um SIEG podem ser considerados compatíveis com o mercado comum se reunirem as condições previstas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE (43).
(114)
Em conformidade com jurisprudência estabelecida do Tribunal de Justiça (44), o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE constitui uma derrogação que deve ser interpretada de forma estrita. O Tribunal afirmou claramente que, para que uma medida possa beneficiar de tal derrogação, é necessário que se encontrem preenchidas as seguintes condições:
-
o serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral, claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro;
-
à empresa em questão deve ser expressamente confiado pelo Estado-Membro o fornecimento desse serviço;
-
a aplicação das regras da concorrência do Tratado deve impedir o desempenho de determinadas tarefas atribuídas à empresa e a isenção dessas regras não deve afectar o desenvolvimento do comércio numa medida que seja contrária aos interesses da Comunidade.
(115)
A comunicação relativa à radiodifusão estabelece os princípios e métodos que a Comissão tenciona aplicar por forma a garantir a observância das condições acima referidas. Desta forma, deve apreciar se no processo em análise:
-
as actividades de radiodifusão dos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses foram definidas de forma clara e precisa pelas Autoridades dos Países Baixos como um serviço de interesse económico geral (definição);
-
as Autoridades dos Países Baixos confiaram formalmente aos organismos de radiodifusão públicos o fornecimento desse serviço (atribuição);
-
o financiamento estatal não excede o custo líquido desse serviço público, tomando igualmente em consideração quaisquer receitas directas ou indirectas provenientes do serviço público (proporcionalidade).
8.1. Definição
(116)
Neste contexto, deverá referir-se que o financiamento ad hoc e o fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos se destinavam a apoiar actividades que fazem parte da missão geral de serviço público. É por conseguinte necessário proceder a uma apreciação do nível global de financiamento dos organismos de radiodifusão de serviço público, mas a presente decisão não pretende avaliar o mecanismo e condições ao abrigo dos quais o financiamento estatal é concedido, com excepção das medidas específicas acima referidas. A presente decisão não diz também respeito à organização do sistema de radiodifusão de serviço público no seu conjunto.
(117)
Tal como estabelecido no ponto 33 da Comunicação relativa à radiodifusão, cabe aos Estados-Membros definir as atribuições de serviço público de um organismo de radiodifusão público. Dada a natureza específica do sector da radiodifusão, a Comissão entende que «uma definição “lata”, que confira a um determinado organismo de radiodifusão a tarefa de fornecer uma programação equilibrada e variada de acordo com as atribuições de serviço público, (…) pode ser considerada, em conformidade com as disposições interpretativas do protocolo, legítima para efeitos do n.o 2 do artigo 86.o. Tal definição seria coerente com o objectivo de satisfação de necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade e a garantia de pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística».
(118)
Contudo, embora a definição possa ser lata, deve ser suficientemente clara e precisa para que não subsistam dúvidas quanto ao facto de saber se o Estado-Membro pretende incluir, no âmbito da missão de serviço público, uma determinada actividade realizada pelo operador a quem foi confiada a missão de serviço público. Tal como estabelecido no ponto 36 da Comunicação relativa à radiodifusão, o papel da Comissão limita-se a controlar se a definição de serviço público contém qualquer erro manifesto.
(119)
A principal tarefa dos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses consiste em fornecer programas de elevada qualidade e variados para transmissão geral nos canais públicos, no interesse geral, tal como previsto no artigo 13c da LMCS. A legislação estabelece igualmente requisitos de programação específicos, relacionados com as categorias de conteúdo a cobrir e o tempo de transmissão consagrado a cada categoria.
(120)
A CLT-UFA afirmou que os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses transmitem, na generalidade, demasiado desporto e, em especial demasiado futebol. Os autores da denúncia especificaram que a NOS RTV transmite a maioria dos eventos desportivos dos Países Baixos. Tal como acima referido, o financiamento ad hoc destinava-se a financiar actividades integradas na missão de serviço público geral e, por conseguinte, também a aquisição de direitos de desporto.
(121)
Contudo, a Comissão considera que a transmissão de programas desportivos, limitada a cerca de 10 % do tempo total de transmissão, não constitui um erro manifesto. O desporto pode fazer parte da missão de serviço público dos organismos de radiodifusão e uma percentagem de 10 % do tempo de transmissão dedicada ao desporto não é incompatível com a missão de proporcionar programação de serviço público equilibrada e variada.
(122)
A Comissão considera que a definição de função principal do artigo 13c(1) é bastante lata, podendo no entanto considerar-se que satisfaz - em conformidade com a redacção do protocolo de Amesterdão - as «necessidades democráticas, sociais e culturais» da sociedade neerlandesa. Assim, a definição constante da legislação é suficientemente clara e precisa no que se refere à função principal, não contendo erros manifestos.
8.2. Atribuição
(123)
O ponto 40 da Comunicação relativa à radiodifusão estabelece que a fim de beneficiar da excepção prevista no n.o 2 do artigo 86.o, a missão de serviço público deve ser confiada aos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses através de um acto oficial. A Comissão salienta que a Lei relativa aos meios de comunicação social confia formalmente à NOS a tarefa de desempenhar a missão de serviço público definida no artigo 13c e respectivas medidas de acompanhamento. O artigo 31 da LMCS confere aos organismos de radiodifusão públicos o direito de transmitir programas nos canais públicos e a Comissão considera que a função principal, de transmissão de programas, é confiada de forma suficiente aos organismos de radiodifusão públicos.
8.3. Proporcionalidade
(124)
O capítulo 6.3 da Comunicação relativa à radiodifusão precisa que a apreciação em termos de proporcionalidade a realizar pela Comissão é dupla (45).
(125)
Por um lado, a Comissão tem de calcular o custo líquido da missão de serviço público atribuída aos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses e verificar se existe uma sobrecompensação deste custo. Ao compensar uma empresa, o auxílio estatal não deve exceder os custos líquidos da missão de serviço público. Para obter o custo líquido, devem igualmente ser tomadas em consideração outras receitas directas ou indirectas provenientes da missão de serviço público. Assim, o custo líquido da exploração da actividade de serviço público será tomado em consideração ao apreciar a proporcionalidade do auxílio.
(126)
Por outro lado, a Comissão tem de investigar todas as informações à sua disposição que sugiram que os organismos de radiodifusão públicos provocaram, nos mercados comerciais, uma distorção da concorrência superior à necessária para a realização do serviço público. Por exemplo, um organismo de radiodifusão de serviço público, uma vez que uma baixa das receitas seria coberta pelo auxílio estatal, poderia ser tentado a depreciar, no mercado, os preços da publicidade ou de outras actividades que não fazem parte do serviço público, a fim de reduzir as receitas dos concorrentes. Esta prática implicaria um financiamento estatal adicional, a fim de compensar as receitas não recebidas das actividades comerciais e indiciaria, por conseguinte, a presença de uma sobrecompensação das obrigações de serviço público.
8.3.1. Transparência e afectação dos custos
(127)
Em primeiro lugar, a Comissão necessita de determinar o custo do SIEG. Uma vez que os organismos de radiodifusão públicos neerlandeses desenvolvem igualmente outras actividades que não pertencem ao serviço público, são obrigados - por força da Directiva 80/723/CEE da Comissão, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas (46), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2000/52/CE (47) - a manter contas separadas para as diferentes actividades que realizam. Os custos e as receitas devem ser afectados correctamente, com base em princípios de contabilidade de custos objectivos e claramente definidos. Apenas os custos inteiramente atribuíveis às actividades de serviço público, apesar de também beneficiarem as actividades comerciais, não necessitam de ser repartidos entre as duas categorias, podendo ser afectados na íntegra ao serviço público (48).
(128)
A Directiva relativa à transparência foi transposta nos Países Baixos através de uma alteração à Lei relativa à concorrência («Mededingingswet») (49). Por outro lado, um decreto especial (50), obriga os organismos de radiodifusão públicos a manter contas separadas para todas as actividades acessórias e associativas. Com base nestes princípios, as Autoridades dos Países Baixos forneceram informações sobre os custos e receitas dos organismos de radiodifusão públicos para o período 1994-2005.
(129)
Em conformidade com o disposto na Directiva relativa à transparência, os Estados-Membros devem garantir não só que são mantidas contas separadas para as actividades de serviço público e as actividades não pertencentes ao serviço público, mas também que todos os custos e receitas são correctamente afectados com base em princípios contabilísticos de custo aplicados de forma coerente e justificáveis objectivamente e que os princípios de afectação dos custos em que se baseiam as contas separadas são claramente estabelecidos.
(130)
Contudo, no caso em apreço, a Comissão verifica que o decreto não determina a forma como os organismos de radiodifusão públicos devem afectar os custos que são partilhados pelas actividades de serviço público e pelas actividades que não pertencem ao serviço público. As informações transmitidas pelas Autoridades dos Países Baixos confirmam, além disso, que os organismos de radiodifusão públicos utilizam diferentes métodos de afectação dos custos. As autoridades alegam que, a nível individual, a afectação é correcta, mas que, devido às opções de cada organismo de radiodifusão em matéria de afectação, esta pode ser diferente consoante o organismo de radiodifusão. Contudo, a Comissão considera que o facto de não existir qualquer coerência entre os diversos organismos de radiodifusão constitui uma indicação de que o decreto não prevê de forma suficientemente precisa como tal afectação deve ser realizada.
(131)
Assim, com base nas informações apresentadas pelas Autoridades dos Países Baixos, não se pode concluir que os custos sejam correctamente afectados com base em métodos de afectação de custos reconhecidos. Consequentemente, a Comissão considera que todas as receitas líquidas das actividades comerciais dos organismos de radiodifusão de serviço público deviam ser tomadas em consideração para determinar se o financiamento estatal tem sido proporcional aos custos do serviço público. Esta abordagem está igualmente em conformidade com o enquadramento legislativo neerlandês aplicável ao sistema de radiodifusão de serviço público que obriga os organismos de radiodifusão a utilizar, para efeitos de serviço público, todos os seus lucros, incluindo os obtidos a partir das actividades comerciais (51).
8.3.2. Proporcionalidade do financiamento público
(132)
Nos termos do ponto 57 da Comunicação relativa à radiodifusão, é necessário que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos do serviço público incorridos pelo organismo de radiodifusão. Por conseguinte, após ter determinado os custos líquidos do serviço público, deve estabelecer-se se o montante total de financiamento público excede tais custos.
(133)
Tal como foi referido supra, se não tiver sido realizada uma afectação de custos completa e pertinente, as receitas líquidas de todas as actividades que beneficiaram directa ou indirectamente de financiamento público devem ser tomadas em consideração para o cálculo dos custos líquidos do serviço público (52). Apenas as receitas provenientes de actividades comerciais «independentes» não têm de ser tomadas em consideração ao estabelecer os custos líquidos da missão de serviço público. Trata-se de actividades que não beneficiaram nem directa nem indirectamente - por exemplo através de factores de produção de custo inferior - de financiamento público ou que pagaram na íntegra o valor dos factores de produção que partilham com a actividade de serviço público ou que dela resultam.
(134)
Como já foi dito, não existe o conceito de actividades «independentes» no sistema de radiodifusão de serviço público neerlandês nem é efectuada uma afectação pertinente e completa dos recursos entre as diferentes actividades dos organismos de radiodifusão. Além disso, a Lei relativa aos meios de comunicação social estipula que todas as receitas líquidas das funções principais e acessórias (53), das actividades acessórias e das actividades associativas (54) devem ser utilizadas para o desempenho da missão de serviço público (55).
(135)
Consequentemente, os custos líquidos das actividades de serviço público são determinados tomando em consideração as receitas de todas as actividades dos organismos de radiodifusão de serviço público. Desta forma:
-
Em primeiro lugar, os custos líquidos do serviço público são determinados deduzindo dos custos totais da prestação do serviço público as receitas líquidas obtidas com a exploração desse serviço (funções principais e acessórias) (56);
-
Em segundo lugar, são tomadas em consideração todas as outras receitas comerciais líquidas (actividades acessórias e actividades associativas);
-
Em terceiro lugar, são adicionadas todas as formas de financiamento público. Primeiramente, o financiamento anual do Estado e os pagamentos Stifo que são considerados medidas de auxílio «existentes». Em seguida, o financiamento ad hoc (pagamentos provenientes do FOR e dos Fundos Complementares) e os pagamentos provenientes do CoBo, que são considerados medidas de auxílio «novas».
(136)
A soma de todos os elementos acima indicados determina se o financiamento estatal total excede ou não os custos líquidos totais do serviço público ou, por outras palavras, se existiu ou não uma sobrecompensação das tarefas de serviço público.
(137)
No que se refere ao fornecimento gratuito de equipamentos e meios técnicos por parte da NOB, a medida deve, em princípio, ser tomada em consideração para efeitos de avaliação da sobrecompensação. Contudo, não é necessário inclui-la expressamente nos cálculos, uma vez que se pode considerar que as vantagens decorrentes do fornecimento gratuito dos serviços técnicos compensam os custos que, de outro modo, teriam de ser financiados. Assim, o pagamento dos custos em questão teria aumentado, num montante equivalente, os custos do serviço público confiado aos organismos de radiodifusão públicos neerlandeses. Deste modo, a inclusão destes custos não alteraria o resultado líquido final (57).
8.4. Decisão de dar início ao procedimento e período objecto da investigação
(138)
Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão quantificou a sobrecompensação, a título preliminar, em 110 milhões de euros. O cálculo baseou-se em dados incompletos relativos ao montante efectivo das transferências para as reservas e ao nível das reservas detidas pelo sistema de radiodifusão de serviço público entre 1992 e 2002. As autoridades não tinham fornecido, na altura, dados completos sobre os organismos de radiodifusão individuais.
(139)
Após o início do procedimento, a Comissão recebeu dados relativos aos custos e receitas dos organismos de radiodifusão individuais, mais pormenorizados do que os dados globais fornecidos na altura em foi dado início ao procedimento. Além disso, as novas informações fornecem dados efectivos até 2005 e incluem igualmente uma estimativa para 2006.
(140)
A presente decisão diz respeito aos pagamentos ad hoc efectuados a partir de 1994 e abrange o período até 2005. No que se refere à data final, as Autoridades dos Países Baixos convidaram a Comissão a tomar igualmente em consideração os dados relativos a 2006. No entanto, a Comissão não considera esta abordagem adequada, uma vez que os dados relativos a 2006 são apenas estimativas para o corrente exercício orçamental.
8.4.1. Apreciação da compensação dos organismos de radiodifusão de serviço público individuais
(141)
Afigura-se que 14 dos 19 organismos de radiodifusão de serviço público receberam uma sobrecompensação no período compreendido entre 1994 e 2005. A sobrecompensação gerou lucros no montante de 32 milhões de euros que, na generalidade, foram transferidos para as suas reservas de programação.
(142)
Contudo, nalguns casos, uma parte da sobrecompensação foi utilizada para compensar a subcompensação registada no período anterior a 1994. Alguns organismos de radiodifusão tinham, no início de 1994, uma reserva de programação negativa (58). Os organismos de radiodifusão apenas estavam autorizados a registar reservas de programação negativas quando os custos do serviço público excediam as diversas fontes de financiamento do serviço público. Por outras palavras, as reservas de programação negativas podiam apenas ser resultado de uma subcompensação dos custos do serviço público.
(143)
Por outro lado, os eventuais prejuízos gerados pelas actividades comerciais tinham de ser financiados através das reservas de associação e não podiam ser reflectidos nas reservas de programação. Segundo as Autoridades dos Países Baixos, as reservas de associação eram constituídas por fundos privados.
(144)
Existem igualmente casos em que a subcompensação dos custos de serviço público foi temporariamente financiada através das reservas de associação. Em 1993, as reservas de associação foram «congeladas» pelas Autoridades dos Países Baixos; a partir desse momento, as receitas provenientes das actividades de serviço público e das actividades comerciais deixaram de poder ser transferidas para as reservas de associação. Foi no entanto prevista uma excepção no que se refere ao reembolso dos pagamentos efectuados a partir das reservas de associação, antes de 1994, para cobrir custos do serviço público não financiados. Segundo as Autoridades dos Países Baixos, trata-se da única circunstância em que continuaram a ser transferido fundos para tais reservas após 1994 (59).
(145)
A Comissão considera que os montantes negativos registados nas reservas de programação e as variações positivas das reservas de associação após 1994 se deveram exclusivamente a uma «subcompensação» anterior dos custos do serviço público. O equilíbrio subsequente destas verbas é, assim, considerado um custo elegível no âmbito da missão de serviço público. Os montantes correspondentes não devem, por conseguinte, ser tomados em consideração para a determinação da sobrecompensação.
(146)
Tal como acima referido, a sobrecompensação foi normalmente afectada às reservas de programação. Em 2005, o PO decidiu pela primeira vez, nos termos do artigo 109a e do artigo 19a(1)h da LMCS, que as reservas detidas pelos organismos de radiodifusão individuais que excedessem entre 5 e 10 % do seu orçamento anual deviam ser transferidas para o PO (60). Considerou-se que esta transferência faz igualmente parte das medidas ad hoc, sendo tomada em consideração para a determinação da proporcionalidade da compensação. Deste modo, esta transferência reduziu a compensação global dos organismos de radiodifusão de serviço público individuais, aumentando simultaneamente a sobrecompensação do PO.
(147)
Após deduzir do financiamento global recebido do Estado o custo líquido do serviço público, para cada ano entre 1994 e 2005, da forma descrita no ponto 135, a Comissão conclui que nenhum dos organismos de radiodifusão individuais recebeu um financiamento público superior a 10 % do seu orçamento anual. Uma vez que os custos da radiodifusão pública podem variar todos os anos, o Estado pode com efeito pretender, por razões orçamentais, manter as flutuações do financiamento estatal a um nível mínimo e permitir que uma determinada percentagem de sobrecompensação transite para o ano seguinte. A Comissão reconheceu este princípio no processo relativo ao sector da radiodifusão pública dinamarquesa (61).
(148)
A Comissão afirmou no âmbito desse procedimento que estas reservas devem ser estabelecidas para fins específicos e devem ser regularizadas a intervalos fixos, ou seja, se for determinado que existe sobrecompensação, devem ser deduzidas à compensação do ano seguinte. Desta forma, se a sobrecompensação não exceder 10 % do montante de compensação anual, é compatível com o Tratado CE e pode transitar para o período anual seguinte, devendo ser deduzida do montante de compensação a pagar relativamente a esse período.
(149)
Tal como já referido, as Autoridades dos Países Baixos decidiram que cada organismo de radiodifusão de serviço público individual apenas pode manter uma reserva específica correspondente a um máximo de 5 a 10 % do seu orçamento anual (62). Tendo em conta esta limitação, o PO ordenou, em 2005, a transferência de 42,457 milhões de euros de reservas dos organismos de radiodifusão individuais para o PO. As autoridades comprometeram-se igualmente a controlar regularmente as reservas e a ordenar o reembolso dos montantes que excedem 10 % da compensação anual a partir de 2006 (63). Considera-se, por conseguinte, que se encontram preenchidas as condições necessárias para que um montante de sobrecompensação que não exceda 10 % do orçamento anual dos organismos de radiodifusão de serviço público seja considerado compatível (64).
(150)
Visto que a sobrecompensação não excede a margem de 10 % do orçamento anual, pode ser considerada justificada para a prestação do serviço público e o auxílio é consequentemente considerado compatível com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
8.4.2. Sobrecompensação do PO
(151)
O PO recebeu igualmente uma sobrecompensação pela sua função de gestão e coordenação do sistema de radiodifusão. Esta função é desempenhada por uma organização distinta, o designado PO, que possui uma contabilidade interna distinta. As Autoridades dos Países Baixos afirmaram que embora a NOS RTV e o PO façam parte integrante de uma mesma entidade jurídica e apresentem igualmente contas consolidadas, não podem, em nenhuma circunstância, ter acesso aos fundos uma da outra.
(152)
Com base nas contas separadas do PO e seguindo a abordagem descrita no ponto 135, a Comissão conclui que o PO recebeu uma sobrecompensação total de 55,908 milhões de euros, montante que não inclui as reservas transferidas em 2005 pelos organismos de radiodifusão individuais. As reservas transferidas elevaram-se a 42,457 milhões de euros. Se esta transferência for tomada em consideração, a sobrecompensação total do PO eleva-se a 98,365 (55,908+42,457) milhões de euros.
Quadro 4
Panorâmica do financiamento anual do PO (1994-2005), em milhões de euros (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
Custos das actividades públicas
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Receitas das actividades públicas
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Custos líquidos das actividades públicas
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Resultados líquidos das actividades comerciais
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Necessidades de financiamento público
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Contribuições anuais
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Contribuições anuais da Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total da compensação anual
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Resultados anteriores aos pagamentos
ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Pagamentos do FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Pagamentos do Fundo Complementar
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Pagamentos do CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Transferência de reservas em excesso
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Total dos pagamentos
ad hoc
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Diversos
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Total da sobre/subcompensação
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Considera-se que a sobrecompensação de 98,365 milhões de euros não é necessária para o funcionamento do serviço público, não podendo por conseguinte beneficiar da derrogação à proibição de auxílios estatais prevista no n.o 2 do artigo 86.o. Assim, a sobrecompensação não é considerada um auxílio compatível, devendo, em princípio, ser recuperada junto do PO.
(154)
Todavia, afigura-se que a sobrecompensação excede o montante total dos pagamentos ad hoc efectuados ao PO. O PO recebeu 33,870 milhões de euros sob a forma de pagamentos ad hoc provenientes do orçamento do Estado destinado aos meios de comunicação social, mais a transferência ad hoc de 42,457 milhões de euros provenientes dos restantes organismos de radiodifusão. Estes pagamentos perfazem um total de 76,327 milhões de euros de recebidos no âmbito de medidas ad hoc. Além disso, os pagamentos ad hoc geraram igualmente juros que devem ser tomados em consideração ao determinar o montante dos fundos que não foram recebidos no contexto das «medidas de auxílio existentes». Assim, o montante a recuperar ficará sujeito a um limite máximo de 76,327 milhões de euros acrescidos de juros, uma vez que a sobrecompensação «restante» foi concedida ao abrigo de auxílios existentes, não podendo ser objecto de recuperação.
8.5. Comportamento anticoncorrencial em mercados comerciais
(155)
Tal como explicado na Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão considera que o comportamento anticoncorrencial por parte dos organismos de radiodifusão de serviço público não pode ser considerado necessário para o desempenho da missão de serviço público. Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão referiu a possibilidade de se verificarem distorções do mercado seguidamente descritas.
8.5.1. Transmissão por cabo
(156)
No contrato-tipo concluído em 1985 entre organismos de radiodifusão e operadores de cabo, ficou estabelecido, a pedido do Governo dos Países Baixos, que os operadores de cabo não efectuassem qualquer pagamento de direitos de propriedade intelectual relativos à transmissão dos programas de televisão públicos neerlandeses. Poderá colocar-se a questão de saber se o PO, ao não receber, dos operadores de cabo, qualquer pagamento relativo aos direitos de propriedade intelectual, se comportou como um operador de mercado normal, uma vez que renunciou a uma receita comercial.
(157)
As Autoridades dos Países Baixos argumentam no entanto que o facto de o PO não exigir qualquer encargo relativo aos direitos de propriedade intelectual não está necessariamente em contradição com um comportamento de mercado. Acrescentam que os organismos de radiodifusão comerciais não exigem também que os operadores de cabo paguem encargos pela transmissão dos respectivos programas (66).
(158)
Com efeito, os acordos comerciais entre organismos de radiodifusão e operadores de cabo podem assumir diferentes formas, principalmente tendo em conta o facto de a transacção envolver um intercâmbio, entre serviços de transmissão e disponibilidade de conteúdo, vantajoso para ambas as partes. A Comissão conclui assim que não existem indícios claros de que o PO tenha adoptado um comportamento contrário a um comportamento de mercado e que, ao renunciar às receitas comerciais tenha provocado um aumento das necessidades de financiamento estatal.
8.5.2. Mercado da publicidade
8.5.2.1. Subcotação alegada dos preços para a categoria GRP 20-49
(159)
No início do procedimento formal de investigação, a Comissão não possuía elementos suficientes que demonstrassem que a STER tinha de facto procedido a uma subcotação dos preços. Contudo, devem ser apreciadas as informações transmitidas na sequência do início do procedimento pelos autores da denúncia e pelas Autoridades dos Países Baixos.
(160)
O ponto 58 da Comunicação refere que os organismos de radiodifusão de serviço público podem ter um incentivo para reduzir os preços de publicidade, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes. Contudo, deverá salientar-se que os organismos de radiodifusão públicos nos Países Baixos não desenvolvem directamente actividades de publicidade, que são levadas a cabo por uma organização distinta, designada STER. O mandato da STER consiste em explorar o tempo de antena disponível para publicidade, de forma a fornecer uma contribuição optimizada para o financiamento central dos organismos de radiodifusão de serviço público. Funciona como um intermediário, que tem por missão maximizar os lucros obtidos com a venda do espaço de publicidade dos organismos de radiodifusão públicos. Como já foi referido no ponto 17, a STER transfere as receitas obtidas com a publicidade directamente para o orçamento destinado aos meios de comunicação social.
(161)
Uma eventual prática de subcotação de preços por parte da STER reflectir-se-ia na totalidade ou numa parte das seguintes circunstâncias: os preços da STER seriam mais baixos do que os dos seus concorrentes e a STER registaria um aumento da sua quota de mercado e uma perda das suas receitas.
(162)
Em primeiro lugar, tal como a Comissão também referiu na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, uma comparação entre os preços das empresas públicas e privadas de venda de espaço de publicidade constituiria uma boa aproximação dos critérios indicados no ponto 58 da Comunicação relativa à radiodifusão.
(163)
Para efeitos de comparação dos preços, o grupo etário dos 20-49 anos é o mais significativo. Como revela o Quadro 5 infra, existem diferentes subgrupos, muitos dos quais destinados a telespectadores-alvo na faixa etária dos 20-49 anos:
Quadro 5
Percentagem de GRP-alvo conquistada pela STER (confidencial para 2004)
Alvo
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Consumidores 20-49
Consumidores 20-49 + crianças
Homens 20-34
Mulheres 20-34
Percentagem conquistada
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 27.1.2005.
(164)
O Quadro 5 indica que a STER vende principalmente publicidade destinada à categoria de telespectadores pertencentes à faixa etária dos 20-49 anos. A partir de 1999, verificou-se uma diminuição da quota de mercado da STER no mercado da publicidade e da audiência atingida pelos organismos de radiodifusão públicos na faixa etária dos 20-49 anos. Neste grupo-alvo, os preços brutos cobrados aos anunciantes eram os seguintes:
Quadro 6
Preços brutos para a categoria GRP 20-49 anos (18h00 - 24h00), 1995-2005 em euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Organismos de radiodifusão comerciais
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 23.2.2006.
(165)
Com base nos dados apresentados supra, conclui-se que os preços de tabela da STER para a categoria GRP 20-49 foram apenas ligeiramente inferiores aos preços dos organismos de radiodifusão comerciais. Segundo as Autoridades dos Países Baixos, os organismos de radiodifusão e a STER concedem descontos muito significativos. Afigura-se que os organismos de radiodifusão comerciais concederam descontos muito superiores, principalmente a partir de 1998. Estes descontos foram os seguintes:
Quadro 7
Descontos efectivos concedidos em 1994-2005, em %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Organismos de radiodifusão comerciais
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 24.2.2006.
(166)
Embora a STER tenha uma audiência menos atraente do que os organismos de radiodifusão comerciais - tem um menor selectividade e, por conseguinte, menos possibilidades de oferecer um grupo-alvo muito específico - e uma audiência e uma quota do mercado da publicidade mais reduzidas (ver Quadro 9 infra), os seus preços líquidos são superiores aos cobrados pelos organismos de radiodifusão comerciais.
Quadro 8
Preços líquidos para a categoria GRP 20-49 anos (18h00 - 24h00), 1995-2005, em euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Organismos de radiodifusão comerciais
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Pode além disso concluir-se do Quadro 9 que existe uma ligação clara entre a diminuição da quota de audiência e a diminuição da quota de publicidade no sector da radiodifusão pública. Não existem elementos de prova que demonstrem que devido a um eventual «dumping» em matéria de preços, a STER esteja a aumentar a sua quota de mercado ou, pelo menos, a mantê-la apesar do decréscimo na quota de audiência dos organismos de radiodifusão seus clientes. Pelo contrário, a STER regista uma diminuição da sua quota do mercado da publicidade a um ritmo correspondente ao da perda de audiência dos organismos de radiodifusão de serviço público.
Quadro 9
Quotas de audiência e do mercado da publicidade
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Audiência dos organismos de radiodifusão comerciais
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicidade dos organismos de radiodifusão comerciais
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Audiência dos organismos de radiodifusão públicos
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicidade dos organismos de radiodifusão públicos
[…]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
carta das Autoridades dos Países Baixos de 3.2.2006.
(168)
Por último, não existem elementos de prova de que a STER esteja a reduzir as suas receitas com publicidade a fim de aumentar a sua quota de mercado.
Figura 1
Evolução das receitas brutas e líquidas
(169)
Pode concluir-se do Quadro 7 e da Figura 1 que a STER ofereceu descontos consideráveis. Contudo, o Gráfico 1 revela que, apesar destes descontos, as receitas líquidas obtidas com a publicidade se mantiveram praticamente constantes. O recurso a descontos não provocou alterações importantes a nível das receitas.
(170)
Consequentemente, não parece verificar-se, no mercado neerlandês da publicidade, nenhuma das circunstâncias que normalmente acompanham as práticas de subcotação de preços, ou seja: preços mais baixos, aumento da quota de mercado e perda temporária de receitas. Deve realçar-se novamente neste contexto que a STER é uma empresa independente dos organismos públicos de radiodifusão, cujas receitas são directamente transferidas para o orçamento destinado aos meios de comunicação social. Assim, a Comissão concluiu que não existem indícios de que a STER tenha procedido a uma subcotação dos preços numa medida susceptível de provocar uma perda de receitas indevida que aumentasse as necessidades de financiamento estatal adicional do sistema de radiodifusão de serviço público.
8.5.2.2. Referência para os preços da publicidade
(171)
A SBS Broadcasting BV alegou que «a mera comparação dos preços relativos à categoria GRP 20-49 aplicados pela STER, pela IP e pela SBS não pode constituir o único critério para estabelecer se a STER pratica uma subcotação dos preços».
(172)
A SBS afirma ainda que, em primeiro lugar, os anunciantes estão dispostos a pagar uma majoração do preço da categoria GRP 20-49 oferecida pela STER, visto que atinge também telespectadores fora do grupo-alvo. Por outro lado, os preços da STER para a categoria GRP 13+ (adolescentes), para uma transmissão efectiva, são na realidade muito inferiores aos preços praticados pelos concorrentes comerciais para essa categoria. A Comissão transmitiu estes elementos às Autoridades dos Países Baixos (67).
(173)
No que se refere à primeira questão, deve esclarecer-se à partida que as empresas de comercialização pretendem atingir um grupo-alvo quando anunciam os seus produtos. As audiências que se encontram fora do grupo-alvo são irrelevantes. Um dos critérios para a aquisição de espaço de publicidade é a selectividade da audiência-alvo. Se a faixa de publicidade não for selectiva, ou seja, se existir um volume significativo de «desperdício» (a publicidade atinge telespectadores fora do grupo-alvo), a faixa de publicidade torna-se menos interessante. Uma vez que o espaço de publicidade vendido pela STER apresenta uma selectividade reduzida, atraindo um amplo leque de telespectadores, a STER tem de facto dificuldades em manter as suas tarifas de publicidade. Em segundo lugar, a categoria GRP 13+ é menos importante do que a GRP 20-49. As informações apresentadas no Quadro 5 revelam a reduzida importância relativa da categoria GRP 13+ (informações confidenciais) e indicam claramente que esta categoria não constitui um factor decisivo ao estabelecer uma comparação dos preços. Tal como afirmaram as Autoridades dos Países Baixos, a categoria GRP 20-49 é muito mais relevante. O facto de a STER praticar um preço inferior para a categoria GRP 13+, não constitui, em si, prova de que exista uma subcotação dos preços por parte dos organismos de radiodifusão de serviço público.
8.5.2.3. Conclusão no que se refere à publicidade
(174)
Consequentemente, apesar de a STER ter oferecido descontos consideráveis, as receitas totais provenientes da publicidade não sofreram uma redução, tendo permanecido estáveis. Após ter apreciado os restantes argumentos e as respostas das Autoridades dos Países Baixos, a Comissão conclui que não existem actualmente elementos de prova de que a STER não tenha procurado maximizar as suas receitas provenientes da publicidade e de que o seu comportamento teria provocado um aumento da necessidade de financiamento do Estado.
8.5.3. Direitos de futebol
(175)
Na altura do início do procedimento, a Comissão afirmou que não existiam indícios claros de que os organismos de radiodifusão pagassem, pelas transmissões de eventos futebolísticos, um preço estruturalmente superior ao valor de mercado. Um dos motivos consistia no facto de os organismos de radiodifusão de serviço público oferecerem, durante as negociações, montantes mais elevados do que as verbas que os organismos de radiodifusão comerciais estavam dispostos a propor. A CLT-UFA acusou os organismos de radiodifusão públicos dinamarqueses de pagarem preços excessivos pelos direitos de futebol. A Comissão informou que procederia a uma análise mais circunstanciada desta situação.
(176)
A investigação subsequente não forneceu elementos de prova que demonstrassem que os organismos de radiodifusão públicos tivessem, através das suas licitações, afastado os organismos de radiodifusão comerciais, nem que os organismos de radiodifusão de serviço público tivessem adquirido um tal volume de direitos de eventos futebolísticos que tivessem provocado um encerramento do mercado para os concorrentes. Com efeito, podem citar-se exemplos em que os organismos de radiodifusão comerciais detinham direitos de futebol importantes durante o período objecto da investigação (ver ponto 55 supra).
(177)
Todavia, embora não pudessem ser identificadas práticas anticoncorrenciais no âmbito do presente procedimento, a questão de saber se o sistema, em si, proporciona garantias suficientes contra a possibilidade de comportamento anticoncorrencial será objecto do processo E-5/2005 relativo aos auxílios existentes.
9. CONCLUSÃO
(178)
Pelo atrás exposto, a Comissão conclui que se verificou uma sobrecompensação de 98,365 milhões de euros, concedidos através de medidas de auxílio estatal, que não pode ser considerada compatível com o mercado comum, nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE e que deve, consequentemente, ser recuperada junto da NOS, relativamente às funções que desempenha enquanto PO.
(179)
Contudo, visto que a sobrecompensação excede o total dos pagamentos ad hoc recebidos pelo PO, num montante de 76,3 milhões de euros, a recuperação ficará sujeita a um limite máximo de 76,327 milhões de euros acrescidos de juros, uma vez que a sobrecompensação «restante» foi concedida ao abrigo de auxílios existentes, não podendo ser objecto de recuperação.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal ad hoc que os Países Baixos concederam à NOS, relativamente às funções que desempenha enquanto PO, é incompatível com o mercado comum.
2. O auxílio estatal ad hoc incompatível deve ser recuperado junto da NOS. O montante a recuperar eleva-se a 76,327 milhões de euros, acrescidos de juros.
3. Os auxílios estatais ad hoc concedidos aos organismos de radiodifusão de serviço público individuais são compatíveis com o mercado comum desde que, na medida em que tais auxílios resultem numa sobrecompensação das tarefas de serviço público, as verbas em excesso sejam afectadas a uma reserva para fins específicos, cujo montante não exceda 10 % do orçamento anual do organismo de radiodifusão e desde que as Autoridades dos Países Baixos controlem regularmente a observância deste limite máximo.
Artigo 2.o
1. Os Países Baixos tomarão as medidas necessárias para recuperar, junto do PO, os auxílios referidos no artigo 1.o, ilegalmente colocados à disposição do beneficiário.
2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos de direito nacional, desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da presente decisão. O montante a recuperar incluirá juros, que são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até à respectiva recuperação.
3. Os juros a recuperar em conformidade com o n.o 2 serão calculados de acordo com o procedimento estabelecido nos artigos 9.o e 11.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004 (68).
4. Os Países Baixos instarão, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, o beneficiário designado no artigo 1.o a devolver os auxílios ilegais e incompatíveis com o Tratado CE, incluindo os juros devidos.
Artigo 3.o
No prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, os Países Baixos informarão a Comissão, por via do questionário incluído no Anexo 1, das medidas adoptadas ou previstas para dar cumprimento à presente decisão. Os Países Baixos apresentarão, dentro do mesmo prazo, todos os comprovativos de que foram iniciados os procedimentos de recuperação de verbas contra os beneficiários dos auxílios ilegalmente concedidos e incompatíveis.
Artigo 4.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 22 de Junho de 2006.