DECISÃO DA COMISSÃO de 25 de Março de 1992 relativa a um processo de aplicação do artigo 85o do Tratado CEE (IV/30.717-A - Eurocheque: acordo de Helsínquia) (Apenas faz fé o texto em língua francesa) (92/212/CEE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia,
Tendo em conta o Regulamento no 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85o e 86o do Tratado (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de Espanha e de Portugal, e, nomeadamente, o no 1 do seu artigo 4o e o no 2 do seu artigo 15o,
Tendo em conta a notificação pelo Groupement des cartes bancaires « CB » em 16 de Julho de 1990, em conformidade com o disposto no artigo 4o do Regulamento no 17, de um acordo concluído em Helsínquia em 19 e 20 de Maio de 1983 entre a assembleia Eurocheque e as instituições financeiras francesas sobre as condições de aceitação dos eurocheques estrangeiros no sector do comércio em França,
Tendo em conta a decisão da Comissão de 19 de Julho de 1990 de dar início a um processo neste caso,
Após ter dado às empresas interessadas a oportunidade de apresentarem as suas observações a propósito das acusações da Comissão, nos termos do no 1 do artigo 19o do Regulamento no 17 e do Regulamento no 99/63/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1963, relativo às audições previstas nos nos 1 e 2 do artigo 19o do Regulamento no 17 do Conselho (2),
Após consulta do Comité consultivo em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes,
Considerando o seguinte:
I. OS FACTOS
(1) A presente decisão diz respeito a um acordo designado « acordo entre as instituições financeiras francesas e a Assembleia Eurocheque sobre a aceitação pelos comerciantes em França dos eurocheques sacados sobre instituições financeiras estrangeiras segundo os princípios acordados aquando da reunião da Assembleia Eurocheque de Helsínquia de 19 e 20 de Maio de 1983 ». Este acordo, que foi inserido no capítulo E do manual Eurocheque, esteve em vigor cerca de sete anos e meio, de 1 de Dezembro de 1983, data da sua entrada em vigor, até 27 de Maio de 1991, data na qual o Groupement des cartes bancaires « CB », que representa as instituições financeiras francesas no sistema Eurocheque, dirigiu a todos os seus membros uma circular, informando-os de que a assembleia geral Eurocheque, na sua reunião de 9 e 10 de Maio de 1991, acabava de pôr termo a este acordo.
A. As partes em causa
1. O Groupement des cartes bancaires « CB »
(2) Em 31 de Julho de 1984, foi assinado um protocolo de acordo entre as 11 maiores instituições financeiras francesas, no qual se estabeleceu o princípio da interoperacionalidade entre as três redes de cartões existentes em França - Carte bleu, Crédit agricole e Crédit mutuel. Este princípio da interoperacionalidade concretizou-se através da criação, em 1 de Dezembro de 1984, de um agrupamento de interesse económico (AIE), o Groupement des cartes bancaires « CB » (a seguir designado por « groupement »). Presentemente (3), cerca de 500 000 comerciantes franceses aderiram ao sistema de pagamento por cartão do groupement e aceitam o cartão « CB »; o número de detentores de cartões « CB » elevava-se, em 31 de Dezembro de 1990, a 19,5 milhões, dos quais 7,9 para utilização apenas a nível nacional e 11,6 também para utilização internacional (oito milhões de cartões Visa e 3,6 milhões de cartões Eurocard). Em 1983, ano da assinatura do acordo de Helsínquia, o número de comerciantes que aceitavam a Carte bleu era de 217 000 (4).
(3) O groupement agrupa todas as grandes instituições bancárias e financeiras francesas, a saber, em finais de 1988 (5):
- os bancos inscritos: mais de 260 instituições agrupadas na Association française des banques,
- o Crédit agricole: 91 caixas regionais,
- os Banques populaires: 31 bancos regionais,
- as Caisses d'épargne Ecureuil: cerca de 300 instituições locais,
- os correios (cheques postais),
- o Crédit mutuel: 20 federações regionais,
- instituições financeiras.
(4) Desde a sua criação, o groupement exerce para a França as funções de comunidade nacional Eurocheque, tendo substituído a Association française des banques (a seguir designada por AFB), tal como recorda o groupement na sua notificação de 16 de Julho de 1990: « Aquando da sua criação em 1984, o groupement tomou a seu cargo os acordos concluídos pelo Eurocheque, velando desde esta data pela boa aplicação destes acordos por parte dos seus membros e dos comerciantes pertencentes à rede "CB". ».
2. Eurocheque International sc
(5) A organização Eurocheque foi criada em 1968 por iniciativa privada de organismos financeiros europeus, com o objectivo de responder às necessidades, em matéria de sistemas de pagamento internacionais, resultantes do crescimento do turismo e das deslocações de negócios e de trabalho no interior da Europa, colocando à disposição dos utentes meios de pagamento utilizáveis tanto no seu país como noutros países.
(6) O sistema Eurocheque encontra-se aberto a todas as instituições de crédito europeias. Este sistema assenta em dois instrumentos: o eurocheque e o cartão Eurocheque (6). O reembolso de um eurocheque emitido com a apresentação do cartão correspondente é garantido pelo banco sacado, até um montante máximo determinado, a qualquer banco pagador.
(7) Inicialmente, a Eurocheque International era uma associação de facto, sem personalidade jurídica. Em 3 de Fevereiro de 1988, a Eurocheque International assumiu a forma de uma sociedade cooperativa de direito belga de duração ilimitada, com sede social em Bruxelas e um capital de 1 800 000 francos belgas, representado por 18 títulos de capital de 100 000 francos belgas, subscritos por:
- Associação dos Bancos Suecos,
- Associazione Bancaria Italiana,
- Groupement des cartes bancaires « CB » (França),
- Associação Comunidade Portuguesa Eurocheque,
- Bank of Cyprus,
- Caisse d'épargne de l'État du grand-duché de Luxembourg,
- sociedade Agrupació Andorrana Eurocheque,
- sociedade PBS-Pengeinstitutternes BetalingsSystemer (Dinamarca),
- sociedade APACS (Gra-Bretanha),
- sociedade TELEKURS (Suíça),
- sociedade SUOMEN PANKKIYHDISTYS (Finlândia),
- Associação dos Bancos Noruegueses,
- fundação Stichting bevordering chequeverkeer (Países Baixos),
- sociedade IRISH CLEARING HOUSE,
- sociedade JUGOBANKA UNITED BANK (Jugoslávia),
- Associação dos Bancos e Banqueiros Austríacos,
- Eurocheque Belgique sc,
- sociedade GZS-Gesellschaft fuer Zahlungssysteme GmbH (Alemanha).
B. Os mercados em questão
(8) O mercado é o do mercado dos eurocheques emitidos no estrangeiro e, mais especificamente, o dos eurocheques emitidos em francos franceses nos 500 000 comerciantes franceses participantes no sistema de pagamento por cartão do groupement « CB » pelos detentores de cartões Eurocheque não emitidos por bancos estabelecidos em França e, a um segundo nível, o mercado do conjunto dos meios de pagamento internacionais utilizados nos estabelecimentos comerciais franceses.
1. Os potenciais emitentes de eurocheques estrangeiros em França
(9) Em 1988 (7), 8 000 bancos de 21 países (dos quais todos os Estados-membros da CEE, salvo a Grécia e a Itália) emitiam eurocheques uniformes, que eram aceites por quase todos os bancos nas suas 220 000 agências em 40 países (na Europa e na maioria dos países da bacia do Mediterrâneo). Em 1988, foram emitidos 44,4 milhões de cartões, dos quais 34,5 milhões eram cartões uniformes e 9,9 milhões não uniformes. Mais de 5 milhões de comerciantes de 30 países aceitam os eurocheques. Em 1988, foram emitidos 50 milhões de eurocheques no estrangeiro em moeda local, num montante global de 6,7 mil milhões de ecus, ou seja, uma média de 134 ecus por eurocheque emitido.
(10) Em 1989 (8), de um total superior a 37,1 milhões de cartões Eurocheque uniformes, mais de 33 milhões foram emitidos nos Estados-membros da CEE:
- Bélgica: 3 210 000,
- Dinamarca: 217 185,
- Alemanha: 23 300 000,
- Grécia: -,
- Espanha: 10 000,
- França: 98 657,
- Irlanda: 99 289,
- Itália: 600 000,
- Luxemburgo: 147 400,
- Países Baixos: 3 405 939,
- Portugal: 130 038,
- Reino Unido: 1 820 563.
Fora da CEE, os principais países emitentes são a Áustria (2 320 000 cartões) e a Suíça (1 676 059 cartões).
(11) Todos os titulares de cartões Eurocheque que tenham uma conta num banco não situado em França são potencialmente susceptíveis de emitir eurocheques em França, no sector bancário ou do comércio, sendo este último o único tomado em consideração na presente decisão. Assim, em 1989, existiam 37 milhões de titulares estrangeiros de cartões Eurocheque susceptíveis de emitirem eurocheques em França, dos quais cerca de 33 milhões nacionais de outro Estados-membros.
(12) A título de comparação, o número de titulares franceses de cartões Eurocheque e o número de titulares de cartões « CB » evoluiu do seguinte modo entre 1984 e 1990 (9):
Ano Cartões Euro- cheque Cartões bancários « CB » 1984 80 000 13 300 000 (1) 1985 271 800 14 000 000 1986 147 296 14 800 000 1987 137 000 16 300 000 1988 150 000 17 300 000 1989 98 657 18 700 000 1990 86 426 19 500 000
(1) Total de cartões emitidos pelos Groupement Carte bleu, Crédit mutuel e Crédit agricole.
(13) Para além dos cartões Eurocheque, o número na Comunidade de titulares dos principais cartões de pagamento (de crédito e de débito) (10) internacionais distribuía-se, em finais de 1988, do seguinte modo (11):
Cartões Bélgica Dinamarca Alemanha Espanha França Irlanda Países Baixos Reino Unido Eurocard/Access 192 400 130 000 850 000 1 500 000 190 000 180 000 12 200 000 Visa 160 000 220 000 6 000 000 6 000 000 280 000 65 000 15 400 000 American Express 130 000 600 000 230 000 360 000 30 000 155 000 1 000 000 Diners Club 115 000 85 000 320 000 110 000 142 000 14 000 80 000 300 000 Total 597 400 215 000 1 990 000 6 340 000 8 002 000 514 000 480 000 28 900 000
Estes valores revelam que a concorrência entre os pagamentos efectuados através de eurocheques e os pagamentos através de cartões de crédito ou de débito se encontra limitada por razões concretas: a situação difere de um Estado-membro para outro, na medida em que um número considerável de utilizadores de eurocheques não tem cartões de crédito ou de débito e inversamente. Concretamente, no que respeita aos residentes de outros Estados-membros em estada em França, nota-se claramente que a grande maioria dos alemães apenas dispõem de eurocheques (23 milhões de detentores de eurocheques contra 2 milhões de titulares de cartões de crédito ou de débito). A um menor nível, se bem que ainda em grande medida, verifica-se o mesmo no caso dos neerlandeses (3,4 milhões de titulares de eurocheques contra 0,5 milhão de titulares de cartões de crédito ou de débito) e dos belgas (3,2 milhões contra 0,6 milhão). Os britânicos são, pelo contrário, titulares em maior proporção de cartões de crédito ou de débito (29 milhões) do que de eurocheques (1,8 milhões), tal como os espanhóis (6,3 milhões contra 10 000) e, em menor proporção, os irlandeses (0,5 milhão contra 0,1).
2. Os eurocheques estrangeiros emitidos em França
(14) Tal como se verifica nos dois quadros apresentados na página seguinte (12), a França encontra-se entre os principais países que aceitam eurocheques, com um total de 6 430 832 eurocheques estrangeiros emitidos em França em 1989, ou seja, 15 % do conjunto dos eurocheques emitidos no estrangeiro durante este mesmo ano. Do total de eurocheques emitidos em França mais de 85 % são passados por nacionais de outros Estados-membros, principalmente alemães (36 % do total dos eurocheques emitidos em França), belgas (17 %), neerlandeses (15 %) e britânicos (15 %).
Número de eurocheques uniformes internacionais emitidos na CEE em 1989
Emitidos em Emitidos por Total Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Portugal Reino Unido Bélgica - 6 844 342 542 - - 66 041 5 844 118 242 072 963 084 3 167 101 202 1 730 914 Dinamarca 11 821 - 472 424 - - 422 1 164 112 2 660 45 052 543 23 565 557 763 Alemanha 406 529 131 609 - - - 176 259 16 112 1 829 162 600 2 697 668 4 600 415 710 4 012 916 Grécia 86 854 65 349 1 088 046 - - 2 601 6 597 772 6 379 229 335 792 191 736 1 678 461 Espanha 456 092 94 915 3 127 468 - - 20 832 39 439 1 357 24 735 531 149 30 092 855 136 5 181 215 França 1 093 671 92 532 2 307 098 - - - 42 841 1 738 98 776 986 643 12 533 981 453 5 617 285 Irlanda 9 978 1 701 94 392 - - 568 - 125 1 625 18 337 192 131 905 258 823 Itália 227 898 70 646 2 799 560 - - 32 532 13 716 - 33 005 231 013 5 773 257 898 3 672 041 Luxemburgo 262 345 3 020 91 677 - - 61 900 549 18 - 109 346 316 8 501 537 672 Países Baixos 418 172 14 071 1 244 498 - - 1 715 7 131 357 13 076 - 2 527 151 166 1 852 713 Portugal 55 315 19 249 267 377 - - 5 738 12 438 167 9 986 103 457 - 166 099 639 826 Reino Unido 139 679 37 672 897 604 - - 5 641 168 789 736 11 086 291 946 12 070 - 1 565 223 Total 3 168 354 537 608 12 732 686 - - 374 249 314 620 7 329 606 000 6 207 030 72 605 3 284 371 27 304 852
Classificação dos 10 primeiros países, comunitários e não comunitários, de apresentação e de emissão de eurocheques estrangeiros em 1989
(Número total de eurocheques estrangeiros emitidos em 1989: 42 140 887)
Posição Países de apresentação Países de emissão País Número de eurocheques % % acumulada País Número de eurocheques % % acumulada 1 França 6 430 832 15,2 Alemanha 20 106 545 47,7 2 Espanha 5 606 401 13,3 28,5 Países Baixos 7 601 007 18 65,7 3 Áustria 5 553 712 13,2 41,7 Reino Unido 3 818 227 9 74,7 4 Alemanha 5 356 978 12,7 54,4 Bélgica 3 535 793 8,4 83,1 5 Itália 4 492 630 10,6 65 Suíça 2 511 476 6 89,1 6 Suíça 2 038 019 4,8 69,8 Áustria 2 091 429 5 94,1 7 Países Baixos 1 986 442 4,7 74,5 Dinamarca 677 763 1,6 95,7 8 Grécia 1 940 022 4,6 79,1 Luxemburgo 640 464 1,5 97,2 9 Reino Unido 1 875 376 4,4 83,5 França 420 664 1 98,2 10 Bélgica 1 779 024 4,2 87,7 Irlanda 337 178 0,8 99
(15) Além disso, o groupement precisou (13) que, no total dos 6,5 milhões de eurocheques estrangeiros emitidos em França, o número de eurocheques passados a comerciantes é de cerca de um milhão e que esta percentagem de cerca de 15 % de eurocheques emitidos no sector do comércio em relação ao total de eurocheques se verifica, de um modo geral, nos outros países.
C. O acordo de Helsínquia
(16) O acordo de Helsínquia encontra-se em total contradição com o acordo dito Package Deal, que rege a utilização de eurocheques no estrangeiro.
1. O sistema Eurocheque: o acordo Package Deal
(17) O acordo Package Deal foi concluído em 31 de Outubro de 1980 a nível da comunidade Eurocheque e entrou em vigor em 1 de Maio de 1981. Este acordo foi notificado à Comissão em 7 de Julho de 1982 pelos agrupamentos bancários nacionais que constituem a comunidade Eurocheque, tendo beneficiado de uma isenção através da Decisão 85/77/CEE da Comissão (14), isenção que terminava em 30 de Abril de 1986, data do termo do acordo inicial. Na pendência de uma completa reformulação do acordo, o que era então encarado pela Eurocheque, foi dirigida à Eurocheque International, em 10 de Julho de 1986, uma carta administrativa de arquivamento provisório válida até 30 de Dezembro de 1987.
(18) O novo acordo Package Deal foi concluído aquando da assembleia Eurocheque de 4 e 5 de Junho de 1987, tendo sido notificado à Comissão em 16 de Dezembro de 1987. A sua designação exacta é a seguinte: « Acordo sobre as comissões, datas de valor e pagamento centralizado dos eurocheques uniformes emitidos em moeda local e abertura ao sector não bancário ». Este acordo aplica-se desde 1 de Janeiro de 1988 por um período indeterminado até à conclusão de um novo acordo, o que deveria ter ocorrido num prazo de dois anos. Contudo, não foi concluído qualquer novo acordo durante este período, continuando a aplicar-se o acordo de 1987. Nas suas grandes linhas, este acordo não difere daquele que foi objecto da Decisão 85/77/CEE. Contrariamente ao que se tinha outrora pretendido, o sistema não foi substancialmente reformulado. No entanto, foram introduzidas duas alterações importantes em relação ao acordo objecto de isenção em 1984:
- foi aumentado o valor máximo da comissão interbancária,
- foi introduzido um valor mínimo para esta mesma comissão interbancária.
(19) As principais disposições do acordo Package Deal já foram expostas na Decisão 85/77/CEE. O sistema Eurocheque assenta - ou pelo menos assentava até à data - no princípio básico segundo o qual o beneficiário de um eurocheque uniforme emitido no estrangeiro em moeda local - quer se trate de um comerciante ou de um emitente que deseje levantar numerário numa agência bancária - deverá receber integralmente o montante do eurocheque. Nas suas relações com os emitentes de eurocheques, os bancos têm total liberdade para fazer repercutir ou não a totalidade ou parte das comissões pagas aos bancos estrangeiros e às centrais de compensação, bem como, eventualmente, para cobrar uma comissão por sua própria conta.
(20) No novo acordo de 1987, o montante máximo garantido continua a ser o contravalor aproximado em moeda local de 300 francos suíços, ou seja, cerca de 170 ecus. Em França, este valor é actualmente de 1 400 francos franceses. Além disso, os eurocheques, a fim de poderem ser tratados pelo sistema de compensação internacional Eurocheque, não devem exceder um determinado montante do contravalor aproximado em moeda local de 600 francos suíços (± 340 ecus). Em França, este montante é actualmente de 2 500 francos franceses.
(21) O montante máximo da comissão interbancária paga ao banco estrangeiro do beneficiário do eurocheque pelo banco do emitente estava fixado em 1,25 % no acordo isento em 1984. Aquando da assembleia extrãordinária de 24 de Abril de 1986, a Assembleia Eurocheque decidiu elevar este valor para 1,60 % a partir de 1 de Junho de 1986 e até 31 de Dezembro de 1987. Este aumento, então provisório, foi reconduzido no novo acordo concluído em 5 de Junho de 1987 a partir de 1 de Janeiro de 1988.
(22) O novo acordo de 1987 introduziu, além disso, um valor mínimo para a comissão interbancária, correspondente ao contravalor aproximado de dois francos suíços (cerca de 1,10 ecus) por eurocheque, que se aplica, portanto, aos eurocheques emitidos em França em relação a montantes inferiores a cerca de 500 francos franceses.
2. O acordo de Helsínquia
(23) No âmbito do processo de que resultou a decisão de isenção de 10 de Dezembro de 1984, a Comissão tinha enviado em 19 de Setembro de 1974 à Association française des banques, que era então o organismo que exercia as funções de comunidade nacional Eurocheque para a França, um pedido de informações na sequência de uma denúncia relativa às condições de recebimento em França de um eurocheque sacado sobre um banco estrangeiro. A AFB respondeu, por carta de 17 de Outubro de 1984, que se os bancos franceses tinham aderido ao Package Deal Agreement, para os levantamentos de numerário pelos estrangeiros nos bancos em França, pelo contrário, não haviam subscrito as disposições relativas:
- por um lado, à aceitação de eurocheques estrangeiros no sector do comércio em França,
- por outro, à apresentação para recebimento nos bancos franceses por parte de particulares (franceses) de eurocheques estrangeiros.
Esta resposta da AFB parecia estar, porém, em contradição com a notificação de 7 de Julho de 1982 da Eurocheque Internacional em nome de todos os membros da Assembleia Eurocheque - à qual pertencia a AFB - do acordo Package Deal que, lembra-se, incidia também sobre a « abertura ao sector não bancário ». Na realidade, na notificação não se fazia qualquer alusão ao facto de uma comunidade nacional Eurocheque apenas ter parcialmente aderido ao acordo Package Deal.
A AFB tinha também precisado que « os bancos franceses membros do Groupement Carte bleu tinham aceite, a título experimental, abrir a sua rede de comerciantes aos eurocheques estrangeiros nas mesmas condições que eram oferecidas aos clientes titulares de uma Carte bleu ou de um cartão Visa. Este acordo, que abrange cerca de 300 000 comerciantes em França, faz parte do Package Deal ». A Comissão, na sua Decisão 85/77/CEE, tinha feito referência, no considerando 22, a esta situação que lhe tinha sido apresentada como sendo « a título experimental ».
(24) Na sequência de diversas denúncias recebidas após a decisão de isenção, a Comissão dirigiu em 1988 pedidos de informações a várias instituições de crédito francesas. Uma delas respondeu com mais precisão do que havia sido feito pela AFB em 1984, dizendo que: « A equiparação do pagamento por eurocheque a um pagamento garantido por cartão resulta de uma decisão tomada em helsínquia em 19 e 20 de Maio de 1983 aquando da assembleia Eurocheque. ».
(25) Num pedido de informações de 11 de Abril de 1989, a Comissão solicitou à Eurocheque Internacional que lhe fosse transmitido o texto do acordo. A Eurocheque respondeu, primeiramente, em 7 de Junho de 1989, que, « em conformidade com os estatutos em vigor no sistema Eurocheque, a Assembleia é o órgão supremo da comunidade. As decisões são adoptadas pela Assembleia e consignadas nas actas. Os princípios do acordo interno entre as instituições financeiras francesas e a Assembleia Eurocheque foram aprovados no decurso da reunião da Assembleia em Helsínquia em 19 e 20 de Maio de 1983, não tendo posteriormente sido objecto de um documento formal assinado pelas partes interessadas. ».
Posteriormente, numa resposta complementar de 17 de Agosto de 1989, a Eurocheque International transmitiu finalmente, após insistência da Comissão, o texto deste acordo.
(26) Este acordo é designado: « Acordo entre as instituições financeiras francesas e a Assembleia Eurocheque sobre a aceitação pelos comerciantes em França dos eurocheques sacados sobre instituições financeiras estrangeiras segundo os princípios acordados aquando da reunião da Assembleia Eurocheque de Helsínquia de 19 e 20 de Maio de 1983. ». Através desse acordo, que foi inserido no capítulo E do manual Eurocheque, os bancos e as instituições financeiras franceses acordaram com a comunidade internacional Eurocheque que os comerciantes membros do Groupement Carte bleu e/ou do Eurocard France SA aceitariam, a partir de 1 de Dezembro de 1983, os eurocheques estrangeiros emitidos em francos franceses para o pagamento de bens e serviços, em condições idênticas às das organizações supramencionadas.
Do acordo constam, em especial, as seguintes disposições:
« - para as compras pagas por eurocheque, os membros do Groupement Carte bleu e Eurocard cobrarão aos comerciantes participantes uma comissão que não poderá ser superior à estabelecida para os pagamentos efectuados por Carte bleu e Eurocard (15),
- os bancos membros do Groupement Carte bleu e Eurocard velarão no sentido de que os comerciantes participantes não aumentem os preços das compras pagas por eurocheque, mesmo que se trate de ofertas especiais ou de saldos,
- se um comerciante participante infringir os princípios acima enunciados, os bancos e as instituições financeiras franceses intervirão, o mais rapidamente possível, a fim de garantir, no futuro, o respeito destes princípios. No caso de a comissão cobrada ter sido repercutida no titular do eurocheque estrangeiro, os bancos e as instituições financeiras franceses reembolsarão esse montante ao banco emissor. Em caso de recidiva, os bancos e as instituições financeiras franceses adoptarão sanções idênticas às praticadas em relação à Carte bleu ou à Eurocard;
- aquando da compensação de eurocheques estrangeiros emitidos em França e em conformidade com as disposições do acordo Package Deal, será acrescida uma comissão de 1,25 % sobre o montante do conjunto dos cheques e cobrada através das centrais nacionais de compensação. ».
No ponto 8 do acordo previa-se igualmente que, antes do final de 1984, seria elaborado um balanço da experiência adquirida em matéria de tarificação. Na prática, tal balanço não viria a ser feito passado um ano e o acordo continuou pura e simplesmente a aplicar-se até Maio de 1991, com a única diferença de que já não era a comissão de 1,25 % que era cobrada em conformidade com o acordo Package Deal, mas uma comissão de 1,60 % com um montante mínimo de dois francos suíços.
(27) Na realidade, são os comerciantes participantes no groupement que desde 1985 foram afectados pelo acordo, uma vez que, posteriormente à assinatura do acordo de Helsínquia, se concretizou a interoperacionalidade das redes de cartões de que resultou a constituição do groupement, que passou a exercer as funções de comunidade nacional Eurocheque para a França, representando a comunidade financeira francesa na Eurocheque International sc.
(28) Desde a conclusão do acordo em 1983, uma outra alteração relativamente importante, pelo menos em teoria, respeitante ao seu âmbito, resultou do facto de o Conselho de Direcção do groupement ter adoptado, em 25 de Outubro de 1985, uma directiva segundo a qual era abandonada a tarificação uniforme da comissão facturada, até então, aos comerciantes pelos membros do groupement para todos os pagamentos efectuados com o cartão « CB ».
(29) Paralelamente ao acordo de Helsínquia, o protocolo de acordo de 31 de Julho de 1984 (referido no considerando 2) incluía uma cláusula segundo a qual, « a partir de 1 de Julho de 1986, os eurocheques uniformes deixariam de poder ser emitidos para pagamentos com garantia gratuita em França; este cheque só poderia continuar a ser emitido para utilizações no estrangeiro ». O Conselho da Concorrência francês, na sua Decisão no 88-D-37, de 11 de Outubro de 1988 (16), ordenou ao groupement que suprimisse esta cláusula antes de 31 de Dezembro de 1989.
D. Desenrolar do processo
1. A comunicação de acusações inicial
(30) Tanto a aplicação do acordo Package Deal inicial, depois da Decisão 85/77/CEE, como as alterações introduzidas no próprio texto do acordo após a isenção conduziram a Comissão a dirigir, em 31 de Julho de 1990, uma comunicação de acusações à Eurocheque International, que incluía igualmente o acordo de Helsínquia. Nesse mesmo dia foi dirigida igualmente ao groupement uma comunicação de acusações, circunscrita ao acordo de Helsínquia.
(31) As acusações dirigidas à Eurocheque International e relativas ao acordo Package Deal, bem como ao modo como tinha sido aplicado incidiam simultaneamente sobre os seguintes aspectos:
- a insuficiência de informação:
em especial, foi censurado à Eurocheque não ter respeitado a tarefa que lhe incumbia nos termos da Decisão 85/77/CEE relativa às informações a prestar a posteriori aos emitentes de eurocheques,
- a tarificação:
tratando-se da tarificação interbancária, foi censurado à Eurocheque, por um lado, a aplicação sistemática por todos os membros do sistema da comissão máxima de 1,60 % e, por outro, a introdução de um mínimo de dois francos suíços para esta mesma comissão interbancária; além disso, foi censurado à Eurocheque o facto de esta comissão interbancária, na prática uniforme, ter sido sistemática e integralmente repercutida sobre os clientes, ou seja, sobre os emitentes de eurocheques,
- os limites de utilização dos eurocheques:
se bem que isenta em 1984, a fixação uniforme de montantes máximos garantidos e de compensação viria a ser, após um reexame aprofundado, criticada pela Comissão.
(32) As acusações formuladas à Eurocheque Internacional e ao groupement, no que respeita ao acordo de Helsínquia, incidiram sobre o facto de se tratar claramente de um acordo sobre os preços, para mais aplicável nas relações entre bancos e clientes e não somente nas relações interbancárias, uma vez que, por seu intermédio, os bancos franceses acordaram, com o consentimento do conjunto da comunidade internacional Eurocheque, em aplicar aos seus clientes comerciantes uma comissão de montante igual à que era facturada a esses comerciantes em relação aos pagamentos efectuados por cartão bancário (francês ou estrangeiro). Além disso, foi censurado a este acordo ter por objecto e por efeito imediato evitar no sector comercial qualquer concorrência entre os eurocheques (em princípio gratuitos para os seus beneficiários) e os pagamentos efectuados por cartões, que os bancos franceses decidiram, no seu conjunto, favorecer e privilegiar em detrimento do sistema Eurocheque.
(33) Em 6 de Novembro de 1990, a Eurocheque Internacional respondeu à comunicação de acusações, contestando o seu fundamento. Após a audição organizada a pedido da Eurocheque Internacional em 28 de Novembro de 1990, as discussões com a Comissão continuaram, tendo-se verificado que o debate se deslocava para um aspecto fundamental que, até a data, ainda não tinha colocado qualquer problema, a saber, o carácter gratuito do eurocheque para o seu beneficiário, carácter gratuito esse que era precisamente posto em causa pelo acordo de Helsínquia. A Eurocheque Internacional, embora não contestasse que, inicialmente, o sistema assentava nesse princípio, considerava ter deixado de se justificar hoje em dia. Em contrapartida, a Comissão alegava que foi sobre esse princípio essencial que se baseara a Decisão 85/77/CEE e, como tal, nestas condições, a renovação da isenção encontrava-se comprometida, mesmo se o conjunto dos outros pontos objecto da comunicação de acusações tivessem sido resolvidos.
(34) No que respeita ao acordo de Helsínquia, os argumentos avançados pela Eurocheque Internacional e, sobretudo, pelo groupement na sua resposta de 29 de Outubro de 1990 à comunicação de acusações de 31 de Julho de 1990, tal como na audição de 28 de Novembro de 1990, consistiam principalmente na contestação do facto de o acordo incluir qualquer obrigação de cobrar uma comissão, alegando que, longe de ser restritivo, o acordo tinha tido, pelo contrário, por objecto e por efeito favorecer o desenvolvimento dos eurocheques em França.
(35) As comunicações de acusações de 31 de Julho de 1990 relativas ao acordo de Helsínquia centravam-se sobre a aplicabilidade do no 1 do artigo 85o, uma vez que, à data da sua elaboração, o acordo de Helsínquia não tinha sido notificado e que, como tal, a questão da aplicabilidade do no 3 do artigo 85o não se colocava. No entanto, esta questão tinha sido apesar de tudo invocada, a título acessório, nas comunicações de acusações e a conclusão tinha sido a de que, mesmo que o acordo de Helsínquia tivesse sido notificado, não era passível de isenção.
(36) Ora, em 16 de Julho de 1990, o groupement notificou formalmente a Comissão do acordo de Helsínquia. Esta notificação ocorreu cinco dias após uma reunião com os serviços da Comissão no decurso da qual estes serviços haviam confirmado aos advogados do groupement que já tinha sido elaborado uma comunicação de acusações respeitante ao acordo de Helsínquia e que o seu envio estava previsto para muito breve. As comunicações de acusações de 31 de Julho de 1990 fazem referência a esta notificação precipitada de um acordo concluído sete anos antes. O groupement objectou que a comunicação de acusações que lhe foi dirigida tinha ignorado a notificação, bem como os argumentos então avançados.
(37) Deste modo, a Comissão considerou oportuno, numa preocupação de respeito absoluto pelos direitos das partes, completar a comunicação de acusações enviada ao groupement em 31 de Julho de 1990, com uma comunicação de acusações suplementar relativa ao no 3 do artigo 85o
2. A comunicação de acusações suplementar
(38) Esta segunda comunicação de acusações de 19 de Junho de 1991 não modificou em substância a apreciação jurídica constante da comunicação inicial, mas veio responder aos argumentos relativos ao no 3 do artigo 85o avançados pelo groupement na sua notificação, na sua resposta à comunicação de acusações inicial e aquando da audição, bem como nas cartas posteriormente dirigidas à Comissão em 7 de Fevereiro, 22 de Março e 22 de Maio de 1991.
(39) A comunicação de acusações suplementar relativa à notificação do acordo de Helsínquia foi apenas dirigida ao groupement, na medida em que a sociedade Eurocheque Internacional sc não se tinha associado à notificação. No entanto, foi-lhe transmitida uma cópia em 20 de Junho de 1991.
(40) Na sua carta de 22 de Maio de 1991, o groupement informou a Comissão de que, « no que respeita ao abandono dos acordos de Helsínquia, como foram provavelmente informados, a Assembleia Eurocheque tomou nota da oposição dos vossos serviços e decidiu pôr termo a estes acordos ». Mas a data em que este abandono se concretizou não foi mencionada. Além disso, numa carta de 5 de Junho de 1991, a Eurocheque Internacional informou a Comissão de que « the Eurocheque Board meeting held in Shannon, Ireland on 9th and 10th May, (. . .) expressed its willingness to abolish this Agreement in view of your repeated demands, nothwithstanding its non anticompetitive nature ». O termo « willingness » não é exactamente equiparável ao termo « decisão » utilizado pelo groupement, existindo pois uma situação ambígua quanto ao abandono do acordo de Helsínquia.
(41) Na sua resposta de 12 de Julho de 1991 à comunicação de acusações suplementar, o groupement eliminou toda e qualquer ambiguidade quanto a este assunto, ao juntar o texto de uma circular dirigida em 27 de Maio de 1991 pelo presidente do groupement a todos os membros, informando-os de que:
« As disposições incriminadas pela Comissão são geralmente conhecidas sob a designação de "Acordos de Helsínquia" e resultam de uma decisão da assembleia geral Eurocheque. Esta mesma assembleia acaba de lhes pôr termo, na sua reunião de 9 e 10 de Maio de 1991. A aceitação de eurocheques passa a ser totalmente independente das condições financeiras que o vosso estabelecimento aplica no que respeita aos pagamentos efectuados por cartões bancários "CB". ».
II. APRECIAÇÃO JURÍDICA
A. No 1 do artigo 85o
1. Empresas e associações de empresas
(42) Os bancos e outras instituições de crédito membros do groupement e de outros agrupamentos bancários nacionais pertencentes ao sistema Eurocheque são empresas na acepção do no 1 do artigo 85o A Eurocheque International sc, o groupement, tal como os agrupamentos bancários nacionais dos outros Estados-membros accionistas da Eurocheque International sc são associações de empresas na acepção do no 1 do artigo 85o
2. Acordos entre empresas
(43) Na sua resposta de 12 de Julho de 1991 à comunicação de acusações suplementar de 19 de Junho de 1991, o groupement argumentou que « o acordo de Helsínquia (. . .) não é um acordo concluído entre os bancos franceses e a comunidade Eurocheque. As suas disposições resultam de uma resolução adoptada pela assembleia geral Eurocheque, tratando-se de uma decisão que vincula toda a comunidade Eurocheque ».
(44) No entanto, justifica-se sublinhar a este propósito que o texto notificado em 16 de Julho de 1990 à Comissão pelo groupement é denominado « Acordo entre as instituições financeiras francesas e a Assembleia Eurocheque ». No seu anexo ao formulário A/B da notificação, se é um facto que o groupement utiliza de preferência a palavra « modalités », em parte alguma alega não se tratar de um acordo, empregando, bem pelo contrário, várias vezes a palavra « accord ». Deste modo, no que respeita à justificação do pedido de certificado negativo, escreve-se no ponto 5.1 (página 5 do anexo) que « o groupement não considera que o acordo notificado inclua restrições da concorrência » e no ponto 5.2 (página 6) que « o acordo aumenta consideravelmente a concorrência » e ainda no ponto 6.1 (página 6) que « a França passou, graças a este acordo, de uma posição especialmente modesta para uma posição de liderança ».
(45) Nestas condições, é evidente que o acordo de Helsínquia constitui um acordo na acepção do no 1 do artigo 85o, do qual eram partes, até ao seu abandono em Maio de 1991, por um lado, o groupement e, por outro, a Eurocheque International sc, tal como foi aliás indicado pelo próprio groupement no formulário A/B da notificação do dito acordo.
3. Restrições da concorrência
(46) O acordo de Helsínquia constitui uma restrição da concorrência especialmente grave, na medida em que se trata, claramente, de um acordo sobre os preços, para mais aplicável às relações com os clientes.
(47) Trata-se, em primeiro lugar, de um acordo sobre a cobrança de uma comissão aos clientes e, mais precisamente, de um acordo através do qual o conjunto dos bancos franceses acordaram entre eles facturar aos seus clientes - os comerciantes franceses que aderiram ao sistema de pagamento por cartão do groupement - uma comissão equivalente àquela que os bancos lhes cobram sobre os pagamentos efectuados pelos titulares de cartões « CB ».
(48) A este propósito, o groupement sempre sustentou (17) que o acordo não impunha a cobrança de uma comissão. A Eurocheque Internacional, que apenas tomou uma posição sobre o acordo de Helsínquia - tanto a nível do no 1 como do no 3 do artigo 85o - na sua resposta de 6 de Novembro de 1990 à comunicação de acusações de 31 de Julho de 1990, deixando posteriormente ao groupement a tarefa de defender este acordo, em especial aquando da audição de 28 de Novembro de 1990, defendeu a mesma tese (18), ou seja, que o acordo não impunha de modo nenhum a cobrança de uma comissão. O texto do acordo de Helsínquia é no entanto perfeitamente claro a este respeito, uma vez que nele se estipula que « os membros do Groupemente Carte bleu e Eurocard cobrarão aos comerciantes membros uma comissão ». Assim, resulta claramente do próprio texto do acordo de Helsínquia a obrigação de cobrar uma comissão. O groupement fez igualmente valer, aquando da audição, que determinados bancos franceses não cobravam tal comissão. Os dois únicos exemplos dados não só revelam a contrario que a quase totalidade dos bancos franceses cobravam uma comissão como permitem sublinhar que não é pelo facto de um acordo sobre a cobrança de uma comissão não ser aplicado pela totalidade dos seus membros, mas apenas pela sua quase totalidade, que tal acordo perde o seu carácter restritivo da concorrência. Além disso, o no 1 do artigo 85o não visa apenas os acordos que têm por efeito restringir a concorrência mas também aqueles que têm tal objecto. A utilização da palavra « cobrarão » mostra bem que o seu objecto era claramente o de acordar na cobrança de uma comissão sobre os eurocheques.
(49) Trata-se, além disso, de um acordo sobre o montante da comissão. No ponto 3 do acordo indica-se que os membros cobrarão « uma comissão que não pode ser superior à comissão prevista para os pagamentos efectuados por Carte bleu e Eurocard ». Com base neste texto, o groupement defendeu insistentemente que o acordo de Helsínquia não constituía de modo algum um acordo sobre o montante da comissão cobrada. Porém, esta tese é contrariada por pelo menos dois elementos. Por um lado, as primeiras linhas introdutórias do acordo enunciam que os comerciantes membros aceitarão os eurocheques estrangeiros « nas mesmas condições » que as do Groupement Carte bleu e Eurocard. Ora, na altura da assinatura do acordo e até Outubro de 1985, estas condições eram uniformes. Por outro, este facto é confirmado pela referida carta da AFB de 17 de Outubro de 1984, na qual mais uma vez se precisava bem que a rede de comerciantes franceses membros do Groupement Carte bleu passaria a estar aberta aos eurocheques estrangeiros « nas mesmas condições » que as da Carte bleu.
(50) Se o carácter restritivo da concorrência do acordo foi especialmente grave aquando da sua conclusão e até 25 de Outubro de 1985, o facto de a partir desta data o groupement ter abandonado a tarificação uniforme aplicada até então aos comerciantes não fez com que o acordo de Helsínquia perdesse esse mesmo carácter acentuadamente restritivo da concorrência. Desde então, este acordo continua a ser, por um lado, um acordo sobre o princípio da cobrança de uma comissão: um acordo deste tipo é, pela sua própria natureza, restritivo da concorrência, como já verificado pela Comissão na sua Decisão 87/13/CEE - « Association Belge des Banques » (19), e, por outro, o acordo de Helsínquia continua a criar, se não já para o conjunto dos comerciantes como até Outubro de 1985, pelo menos para cada comerciante membro do groupement, uma ligação indissociável, desprovida de qualquer justificação, entre os pagamentos efectuados por cartões e os efectuados por eurocheque, que constituem dois meios de pagamento de natureza profundamente diferente. Em última análise, o objectivo do acordo de Helsínquia consiste em alinhar, para os comerciantes franceses, o preço do pagamento através de eurocheque pelo preço de pagamento através de cartão. Esta operação teve por efeito tornar os pagamentos por eurocheques menos atractivos para os comerciantes franceses. Combinada com a proibição (referida no considerando 29 supra) feita aos bancos franceses de emitir eurocheques para utilização nacional, contribuiu para impedir o desenvolvimento dos eurocheques nacionais em França.
(51) Além disso, se nos colocarmos na óptica do sistema Eurocheque, tal como foi isento em 1984 pela Comissão, o acordo de Helsínquia revela-se totalmente em contradição com este sistema, baseado, entre outros aspectos, no princípio de funcionamento - princípio este que, como foi reconhecido aliás pela Eurocheque, contribuiu para o sucesso deste sistema - segundo o qual o beneficiário de um eurocheque recebe integralmente o respectivo montante.
(52) A este propósito, o groupement, bem como a Eurocheque International objectaram que a Comissão tinha conhecimento da situação decorrente do acordo de Helsínquia aquando da sua decisão de isenção de 1984. Relativamente a este aspecto é conveniente lembrar que o acordo de Helsínquia, concluído em 1983, só foi formalmente notificado à Comissão em 1990 e que o texto deste acordo só lhe foi comunicado, após grande insistência, em Agosto de 1989. A Comissão não podia elaborar uma apreciação sobre esse acordo enquanto dele não tivesse um conhecimento exacto. Se é certo que a Comissão teve algumas informações sobre esse acordo através da AFB em Outubro de 1984, convém no entanto sublinhar que a AFB o apresentou como « sendo a título experimental », o que de certo modo limitou o interesse da Comissão em aprofundar, nessa altura, o conhecimento dos termos exactos do referido acordo. A título acessório, pode-se, aliás, referir que o carácter experimental não é mencionado expressamente no texto do acordo de Helsínquia, que refere apenas que deverá ser elaborado, no final de um ano, um balanço sobre a experiência adquirida em matéria de tarificação.
(53) Acima de tudo, e mais importante ainda, a resposta da AFB diferia consideravelmente do conhecimento que a Comissão tinha da situação através da notificação do acordo Package Deal feita em Julho de 1982, pela Eurocheque International em nome de todos os grupos nacionais membros da Assembleia Eurocheque, entre os quais a AFB. Ora, o acordo Package Deal incidia precisamente, como o atesta o seu próprio título, sobre a abertura do sector não bancário. Existe pois uma contradição, que na altura escapou em parte à Comissão, em pretender, como o fez a AFB em 1984 e como o continua a fazer o Groupement des cartes bancaires na sua resposta à comunicação de acusações suplementar (20), que os bancos franceses não tinham subscrito as disposições relativas à aceitação de eurocheques pelo comércio em França.
(54) Por outro lado, a Eurocheque International e o Groupement des cartes bancaires « CB » invocaram que o acordo Package Deal não assenta de modo algum - ou, pelo menos, já não assentava - no princípio de base segundo o qual o beneficiário de um eurocheque deve sempre receber o seu montante integral e, como tal, o acordo de Helsínquia em nada contrariava o sistema Eurocheque regido pelo acordo Package Deal.
(55) No entanto, não é possível contestar que, na altura da sua conclusão, o acordo de Helsínquia estava em contradição com o acordo Package Deal que assentava, entre outros, no princípio do carácter gratuito do eurocheque para o seu beneficiário, uma vez que as despesas estavam a cargo do emitente. Além disso, a Eurocheque Internacional reconhece este aspecto (21), que constitui aliás uma das razões da decisão de isenção (22).
Com efeito, é difícil compreender por que razão um acordo interbancário multilaterial teria sido necessário se era possível aos bancos pagadores receber uma comissão sobre os eurocheques estrangeiros apresentados para pagamento. O acordo Package Deal justificava-se precisamente porque partia do postulado de que o banco pagador não era remunerado pelo beneficiário do eurocheque mas pelo banco do emitente.
4. Medida em que o comércio entre os Estados-membros é afectado
(56) Um acordo como o acordo de Helsínquia tem uma influência manifesta sobre o comércio intracomunitário, na medida em que se refere aos cheques emitidos num Estado-membro pelos nacionais de um outro Estado-membro. Esta influência é especialmente importante no presente caso, uma vez que a França é o país onde é apresentado a pagamento o maior número de eurocheques (6,5 milhões), dos quais 15 % no conjunto do sector do comércio. Se se retiver a média atrás citada de 134 ecus por eurocheque, as somas anuais em jogo ascendem, para o conjunto dos eurocheques emitidos em França, a 871 milhões de ecus ou, apenas para os eurocheques emitidos no sector do comércio em França, a 134 milhões de ecus.
B. No 3 do artigo 85o
(57) A análise da aplicabilidade do no 3 do artigo 85o não abrange, por definição, a aplicação do acordo de Helsínquia de 1 de Dezembro de 1983 até 16 de Julho de 1990, uma vez que, durante todo esse período, o acordo não havia sido notificado. A questão da aplicabilidade do no 3 do artigo 85o coloca-se, pois, apenas para o período de 16 de Julho de 1990, data da notificação do acordo, até 27 de Maio de 1991, data da sua cessação.
1. Melhoria dos serviços prestados
(58) Na sua notificação, tal como nas argumentações ulteriores, o groupement baseou a sua justificação da aplicabilidade de uma isenção no argumento central de que o acordo de Helsínquia teria tido por objecto e por efeito favorecer o desenvolvimento dos eurocheques em França. Deste modo, para o groupement, a primeira das quatro condições enunciadas no no 3 do artigo 85o, a saber, a melhoria da distribuição e a promoção do progresso técnico e económico, estaria satisfeita, uma vez que « a França passou, graças a este acordo, de uma posição especialmente modesta para uma posição de liderança ».
(59) Longe de ter tido por objecto ou por efeito favorecer o desenvolvimento dos eurocheques em França, como o pretende o groupement, o acordo de Helsínquia terá tido por objecto e por efeito refrear esse mesmo desenvolvimento. Este acordo pode ser analisado como a segunda vertente de um mecanismo instituído pelos bancos franceses para entravar a concorrência potencial dos eurocheques, sendo a outra vertente constituída pela disposição do protocolo constitutivo do groupement de 31 de Julho de 1984, na qual se proibia aos membros do groupement a emissão de eurocheques para utilização nacional.
(60) Aquando da audição de 28 de Novembro de 1990, o groupement alegou que, por um lado, o número limitado de eurocheques emitido pelos bancos franceses era uma questão de facto, não resultando de práticas concertadas e, por outro, que, apesar da supressão, em 1988, da disposição restritiva contida no protocolo constitutivo do groupement de 1984 e segundo a qual os bancos franceses só podiam emitir eurocheques para uso no estrangeiro (ver o considerando 29 supra), o número de eurocheques emitidos pelos bancos franceses tinha sofrido uma quebra em 1989 (ver o considerando 12 supra).
(61) Os valores que o groupement apresentou na audição revelam que esta cláusula do protocolo de acordo produziu todos os seus efeitos, contrariamente às afirmações do groupement nesta audição, no decurso da qual o groupement alegou que esta disposição restritiva teria sido suprimida em 1988 e que, não obstante a sua supressão, o número de titulares franceses de cartões Eurocheque tinha registado uma quebra em 1989. Ora, só em 31 de Dezembro de 1989 é que esta cláusula foi abandonada, na sequência de uma injunção do Conselho da Concorrência francês, na sua Decisão no 88-D-37, de 11 de Outubro de 1988, e cujo artigo 3o referia que: « É ordenado ao groupement que suprima, antes de 31 de Dezembro de 1989, a disposição do protocolo de acordo de 31 de Julho de 1984, segundo a qual os eurocheques uniformes não deverão ser emitidos para garantia de pagamento em França, só podendo continuar a ser emitidos para utilização no estrangeiro. ».
(62) Assim, foi inexacto da parte do groupement pretender na audição que a disposição em questão tinha sido suprimida em 1988 e que a sua supressão não tinha impedido que o número de emitentes franceses de eurocheques registasse em 1989 uma diminuição em França. Verifica-se, pelo contrário, um paralelismo entre a entrada em vigor desta cláusula, em 1 de Julho de 1986, e a quebra sofrida no número de emitentes franceses de eurocheques que, anteriormente, havia registado um aumento significativo no decurso de 1985.
(63) Na sua resposta à comunicação de acusações suplementar, o groupement não deu explicações sobre esta surpreendente apresentação de factos aquando da audição, mas chamou a atenção para o facto de a sua tese ser confirmada pelos valores registados em 1990.
(64) Esta tese não é convincente, uma vez que os valores revelam um franco aumento dos cartões Eurocheque emitidos pelos bancos franceses em 1985, aumento esse posteriormente quebrado pela entrada em vigor, no ano seguinte, da disposição em questão. Não é pois de estranhar que, no ano de 1990, não se tenha registado um relançamento do número de cartões Eurocheque emitidos em França, se tomarmos em consideração o aumento de 50 % do número de cartões bancários emitidos durante o mesmo período: o objectivo de impedir o desenvolvimento dos eurocheques foi atingido e esta situação afigura-se irreversível.
(65) Tal como esta cláusula do protocolo do acordo de 1984, suprimida pelo groupement a partir de 31 de Dezembro de 1989 graças à acção do Conselho da Concorrência francês, pode-se considerar que o acordo de Helsínquia tem não somente por objecto mas também por efeito entravar o desenvolvimento dos eurocheques em França, ao obrigar o comerciante francês a pagar um meio de pagamento, o eurocheque, normalmente gratuito em virtude da aplicação do acordo Package Deal de 1980. O objectivo anticoncorrencial da aplicação destas duas disposições foi atingido, a julgar pela taxa de crescimento anual dos cartões bancários em França durante todo o período em que o acordo de Helsínquia se conjugou com a disposição do estatuto do groupement condenada pelo Conselho da Concorrência. Desta situação resultou que, hoje em dia, praticamente todas as famílias francesas são titulares de um cartão bancário, uma vez que foram emitidos 19,5 milhões de cartões « CB » em 1990. Deste modo, foi praticamente eliminado em França o risco em que incorreu o groupement de uma potencial concorrência por parte dos eurocheques.
(66) É igualmente inexacto pretender, como o groupement o fez na sua notificação, que o acordo de Helsínquia contribuiu para a melhoria da distribuição e para a promoção do progresso técnico e económico, na medida em que a França passou a ser o país em que se aceita o maior número de eurocheques. Se é verdade que foi em França que se emitiram, em 1989, o maior número de eurocheques estrangeiros, a explicação não deve ser procurada no acordo de Helsínquia, uma vez que, segundo os valores apresentados pelo groupement, desses 6,5 milhões de eurocheques emitidos em França em 1989, o número de eurocheques emitidos nos comerciantes foi de cerca de um milhão. O acordo de Helsínquia, que respeita apenas a 15 % dos eurocheques emitidos - e mesmo uma percentagem ligeiramente inferior, uma vez que nem todos os comerciantes franceses a quem são emitidos eurocheques estrangeiros são membros do sistema de pagamento por cartão do groupement -, não pode pois, de modo algum, constituir a explicação para o facto de a França ser o primeiro país no que respeita à aceitação de eurocheques. A explicação reside, outrossim, no número de turistas em França provenientes dos principais países emitentes de eurocheques, cuja classificação consta do segundo quadro do considerando 14, e através do qual se verifica também que a França, em primeira posição a nível dos países em termos de aceitação, com 15 % de eurocheques emitidos em França, se encontra apenas em nono lugar no que respeita aos países emitentes de eurocheques, com apenas 1 % dos eurocheques emitidos no estrangeiro, facto que vem demonstrar que a França não é, globalmente, um país de eleição do sistema Eurocheque, como a Alemanha e os países do Benelux.
2. Vantagens para os utilizadores
(67) Para o groupement, a segunda condição de aplicação do disposto no no 3 do artigo 85o, nomeadamente a referente à parte equitativa do lucro reservada dos utilizadores, encontrar-se-ia preenchida relativamente às duas categorias de utilizadores, os titulares e os comerciantes, uma vez que o acordo « fez beneficiar os titulares estrangeiros de eurocheques de uma redução dos encargos incorridos aquando da utilização dos seus cheques » e que « a estes titulares estrangeiros foram concedidas possibilidades consideráveis no que respeita à utilização dos seus eurocheques, uma vez que adquiriram instantaneamente a possibilidade de levantarem numerário em mais de 250 000 balcões dos bancos membros do groupement, bem como de efectuarem pagamentos em mais de 450 000 comerciantes pertencentes ao CB ». Quanto aos comerciantes, « beneficiaram amplamente da aceitação dos eurocheques pelo sistema de pagamento por cartões », bem como « da publicidade realizada junto dos titulares estrangeiros » pelo groupement.
(68) No que respeita aos emitentes de eurocheques, pretender que o acordo fez com que beneficiassem de uma redução dos encargos por eles suportados é esquecer que, nos termos do Package Deal de 1980, assinado pela comunidade bancária francesa, ao titular não deveria ser facturado qualquer montante aquando da utilização de eurocheques no estrangeiro: se os bancos franceses cobraram, antes ou após o acordo de Helsínquia, comissões aos portadores, faziam-no em violação do acordo Package Deal . É igualmente inexacto pretender que o acordo de Helsínquia teria dado aos emitentes a possibilidade de levantarem numerário nos 250 000 balcões dos bancos membros do groupement: uma tal possibilidade, se não existia antes, resultava do Package Deal de 1980 e não do acordo da Helsínquia de 1983 que respeitava apenas ao sector do comércio.
(69) No que respeita aos comerciantes, é evidente que o acordo de Helsínquia lhes é completamente desfavorável, uma vez que os obriga a pagar uma comissão sobre cada eurocheque estrangeiro que receberem, enquanto para os comerciantes dos outros Estados-membros o eurocheque, em virtude do Package Deal de 1980, é gratuito. Assim, os comerciantes franceses são os únicos comerciantes da Comunidade que devem pagar uma comissão específica sobre os eurocheques estrangeiros. Na ausência do acordo de Helsínquia, os comerciantes franceses, através do acordo Package Deal de que eram parte os bancos franceses, não tinham que pagar qualquer comissão, sendo possível o surgimento de uma tendência para exercer uma certa pressão sobre a comunidade bancária francesa, no sentido de travar o desenvolvimento dos pagamentos efectuados por cartões - que geram uma comissão a cargo do comerciante - em proveito dos eurocheques.
(70) A única categoria de utilizadores - se é que podem ser qualificados deste modo, na medida em que se trata na realidade de intermediários - a lucrar com o acordo de Helsínquia é constituída pelos bancos franceses, que passaram a ser pagos duas vezes pelo mesmo serviço, sendo os únicos bancos da Comunidade a ter tal privilégio: uma primeira vez pelos comerciantes franceses, através do acordo de Helsínquia, e uma segunda vez pelos bancos estrangeiros (os bancos dos emitentes dos eurocheques), através do acordo Package Deal. Os verdadeiros utilizadores não retiram qualquer benefício do acordo de Helsínquia, que é, pelo contrário, prejudicial aos seus interesses, quer se trate de comerciantes, que devem pagar uma comissão apesar dos eurocheques deverem ser gratuitos, quer se trate dos emitentes, que deparam com dificuldades na utilização dos seus eurocheques em França, ou porque os comerciantes lhos recusam, precisamente por causa da comissão que têm que pagar, ou porque sobre eles repercutem os encargos que, eles próprios, comerciantes, devem pagar ao seu banco.
3. Carácter indispensável das restrições
(71) A terceira condição enunciada no no 3 do artigo 85o, o carácter indispensável das restrições, encontrar-se-ia preenchida de acordo com o groupement, uma vez que « o sistema permite aos portadores de eurocheques a sua utilização em França nas mesmas condições que nos outros países membros da Eurocheque e aos seus bancos que aceitem os eurocheques nas mesmas condições que o cartão bancário » e também porque a situação geográfica da França exigia que se facilitasse a utilização por parte dos turistas dos países do Norte dos seus meios habituais de pagamento.
(72) Mas não foi o acordo de Helsínquia que veio permitir aos titulares a utilização dos eurocheques, em França, nas mesmas condições que nos outros Estados-membros: este era o objecto do acordo Package Deal. O argumento invocado pelo groupement, de que o carácter indispensável residia no facto de o acordo de Helsínquia constituir a condição necessária para a aplicação do acordo Package Deal ao sector do comércio em França, é inaceitável, uma vez que o acordo Package Deal foi isento em 1984, tendo em conta o carácter gratuito do eurocheque para o seu beneficiário. É pois totalmente contraditório analisar o acordo de Helsínquia, que constitui uma derrogação importante ao acordo Package Deal, como sendo uma restrição indispensável para atingir os objectivos do acordo Package Deal.
(73) O argumento da situação geográfica da França também não tem qualquer relevância. É certo que existe um desequilíbrio estrutural no sistema Eurocheque, no sentido de que os países emitentes de eurocheques são os países da Europa do Norte (em primeiro lugar a Alemanha que contribui com cerca de metade do número de eurocheques emitidos no estrangeiro, seguida do Benelux e, em menor grau, do Reino Unido) enquanto os países de apresentação são, sobretudo, os países da Europa do Sul em virtude do fluxo turístico que se produz do Norte para o Sul da Europa. No entanto, é importante referir, a este propósito, que a França não se encontra numa situação geográfica mais especial do que a Espanha ou a Itália, cujos sectores bancários não consideraram necessário um acordo do tipo do de Helsínquia, contentando-se com as modalidades de remuneração previstas no acordoPackage Deal.
4. Existência de possibilidades de concorrência
(74) A quarta condição constante do no 3 do artigo 85o, a da não eliminação total da concorrência, estaria satisfeita, segundo o groupement, uma vez que o acordo teria « permitido a introdução em França de um novo meio de pagamento, utilizável também pelos titulares estrangeiros » e que « continua a existir uma concorrência significativa entre os diferentes meios de pagamento internacionais ».
(75) Em primeiro lugar, é conveniente lembrar, mais uma vez, que não foi o acordo de Helsínquia que veio permitir a utilização de eurocheques no sector do comércio em França, mas sim o acordo Package Deal, que referia expressamente no seu título a « abertura ao sector não bancário »: não foi nunca mencionado no acordo notificado à Comissão que a França se encontrava excluída desta abertura ao sector não bancário.
(76) No que respeita à não eliminação total da concorrência é possível analisar este aspecto a diversos níveis. O primeiro é o do mercado directamente em questão, ou seja, o mercado dos eurocheques estrangeiros emitidos no sector do comércio em França. A este nível torna-se claro que o acordo de Helsínquia implica uma eliminação total da concorrência, uma vez que os bancos franceses não somente acordaram na facturação de uma comissão aos comerciantes, em contradição com o acordo Package Deal, como acordaram em que esta comissão fosse igual à aplicada aos pagamentos efectuados por cartão.
(77) Um segundo nível de análise da questão da concorrência, a título subsidiário, consistiria no conjunto dos meios de pagamento internacionais utilizados pelos comerciantes franceses. Mas já foi sublinhado, a este propósito (ver considerando 13 supra), que a concorrência se encontra de um modo geral limitada, por razões concretas, entre os diferentes meios de pagamento. Claro que existe sempre a possibilidade de utilizar numerário. Mas, para além dos riscos que esta solução comporta em termos de perda ou de roubo, já foi demonstrado por vários estudos do BEUC (23), que os custos de câmbio se revelam especialmente dissuasivos. Quanto aos certões internacionais de crédito ou de débito, os valores mostram que a maioria dos portadores de eurocheques não possuem tais cartões e mesmo quando um portador de eurocheques possui um cartão internacional de pagamento, a concorrência é totalmente eliminada a nível das comissões pagas pelo comerciante, uma vez que essas comissões, precisamente devido ao acordo de Helsínquia, são as mesmas quer se pague através de um eurocheque ou de um cartão internacional de crédito-débito. Quanto aos cheques, o eurocheque é praticamente o único cheque de utilização internacional se exceptuarmos os cheques de viagem ou os cheques postais, utilizados sobretudo para levantamentos de numerário, não se encontrando como tal em concorrência com os eurocheques enquanto meio de pagamento nos estabelecimentos comerciais.
C. No 2 do artigo 15o do Regulamento no 17
(78) Em relação a todo o período anterior à notificação, e tendo em conta a gravidade da infracção (ver os considerandos 46 e seguintes supra) bem como a sua duração, deve prever-se a imposição de coimas tanto ao groupement como à Eurocheque International. Para determinar o montante de coimas, tomaram-se também em consideração os elementos a seguir expostos.
1. A repartição de responsabilidades
(79) Claro que a iniciativa da infracção pertenceu aos bancos franceses, que são pois os principais responsáveis da infracção, cometida deliberadamente ou, pelo menos, por negligência. Mas a Eurocheque International consentiu, contudo, em participar nessa infracção pela qual é, em grau, sensivelmente menor, também responsável, e que cometeu pelo menos por negligência ou mesmo deliberadamente.
2. O benefício retirado dos acordos
(80) Os bancos franceses retiraram do acordo de Helsínquia um benefício financeiro directo, o que não aconteceu com a Eurocheque International. Os benefícios anuais para os bancos franceses em termos de comissões gerados pelo acordo de Helsínquia podem ser aproximativamente estimados com base em três dados. Em primeiro lugar, o montante médio de um eurocheque é de 134 ecus (ver considerando 9 supra), mas pode-se considerar, por comparação com os dados existentes em matéria de cartões de pagamento, que o montante médio de eurocheques emitidos nos estabelecimentos comerciais é inferior ao montante médio de eurocheques emitidos nos balcões dos bancos para levantamento de dinheiro, caso em que o montante médio a tomar em consideração seria um pouco inferior a 134 ecus, ou seja da ordem de 100 ecus. Em segundo lugar, o número anual de eurocheques em causa é de cerca de um milhão (ver o considerando 15 supra). Em terceiro lugar, a comissão média aplicada a estes eurocheques deve ser de cerca de 1 %. Globalmente, os benefícios anuais podem, portanto, estimar-se em cerca de um milhão de ecus.
(81) O acordo foi aplicado desde 1 de Dezembro de 1983, sendo pois de tomar em consideração seis anos e meio no que respeita à duração da infracção até à notificação em 16 de Julho de 1990. Tendo em conta o facto de o número de eurocheques emitidos anualmente nos estabelecimentos comerciais franceses dever ter sido ligeiramente inferior, antes de 1988, ao valor de um milhão registado nesse ano, poder-se-á considerar que o acordo de Helsínquia proporcionou ao sector bancário francês cerca de cinco milhões de ecus a título de comissões pagas pelos comerciantes. Trata-se de receitas resultantes de um acordo ilícito à luz do artigo 85o As comissões pagas pelos comerciantes adicionaram-se às comissões interbancárias máximas de 1,6 % pagas pelos bancos dos emitentes de eurocheques, nos termos do acordo Package Deal, que beneficiou de uma isenção da Comissão com base, nomeadamente, no facto de que o montante integral do eurocheque seria pago ao seu beneficiário.
3. Circunstâncias agravantes
a) Benefício indirecto não quantificável retirado do acordo
(82) Mas não era esta vantagem financeira que constituía o objectivo final do acordo de Helsínquia: aliás, os bancos franceses nunca alegaram que o acordo de Helsínquia se lhes tinha afigurado necessário devido ao facto de a remuneração máxima prevista pelo acordo Package Deal ser insuficiente para cobrir os seus custos. O acordo de Helsínquia tinha, como objectivo fundamental - e teve como efeito - impedir, em França, o desenvolvimento de uma eventual concorrência entre eurocheques e cartões bancários. Para além disso (tal como se indicou no considerando 50 supra) este acordo, combinado com a disposição do protocolo constitutivo do groupement que proíbe aos bancos franceses emitir eurocheques para uso nacional, contribuiu para impedir o desenvolvimento dos eurocheques em França.
(83) A Eurocheque International, que não retirou qualquer benefício financeiro directo do acordo, beneficiou, contudo, indirectamente, no sentido que este acordo foi sem dúvida o preço a pagar - mesmo que particularmente elevado em termos de restrições à concorrência e de distorção flagrante de acordo Package Deal - para continuar a ter acesso ao sector do comércio em França.
b) Ausência de cooperação das partes
(84) Em vez de censurar a Comissão por não ter procurado conhecer melhor a situação em França, descrita em algumas linhas pela AFB, se alguma acusação deve ser feita nesta matéria deverá ser dirigida à Eurocheque International, bem como à comunidade bancária francesa por não terem por sua própria iniciativa informado cabalmente a Comissão das subtilezas das adesões, pretensamente parciais, ao acordo Package Deal e da situação resultante do acordo de Helsínquia. Se, desde essa altura, se tivesse chamado a atenção da Comissão (quando na realidade foi a própria Comissão que, na sequência de uma denúncia, dirigiu um pedido formal de informações aos bancos franceses, a fim de tentar conhecer melhor a situação) sobre o alcance real do acordo de Helsínquia, esse melhor conhecimento teria sem dúvida influenciado a decisão da Comissão quanto ao próprio acordo Package Deal. Se é certo que, enquanto o Regulamento (CEE) no 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (24) prevê uma notificação obrigatória das operações de concentração de dimensão comunitária, a notificação no âmbito do Regulamento no 17 é apenas facultativa. No entanto, se uma empresa opta por recorrer a esta notificação deverá colaborar lealmente com a Comissão, não devendo omitir qualquer informação importante. O princípio de uma notificação leal e completa decorre do disposto no no 3, alínea c), do artigo 8o e do no 1, alínea a), do artigo 15o do Regulamento no 17, tendo sido confirmado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão proferido a título prejudicial, de 20 de Março de 1980, no processo 106/79 « VBBB c/Eldi Records BV » (25). Além disso, na medida em que o acordo de Helsínquia constituía uma ruptura considerável em relação ao acordo Package Deal, poder-se-ia colocar a questão de saber se, quando a Comissão anunciou, em Outubro de 1983, através de uma comunicação publicada no Jornal Oficial, nos termos do disposto no no 3 do artigo 19o do Regulamento no 17, a sua intenção de tomar uma decisão favorável a respeito da Eurocheque, a notificação do acordo Package Deal podia ainda, mesmo sem ter sido completada por uma notificação do acordo de Helsínquia, ser considerada como uma notificação « leal e exacta », tal como a Comissão precisou igualmente na sua Decisão 85/206/CEE (« Alumínio ») (26), sobretudo na medida em que determinados membros do sistema Eurocheque apenas tinham aderido parcialmente ao acordo Package Deal.
(85) O acordo de Helsínquia apesar de pôr em causa os próprios fundamentos do acordo Package Deal, cuja análise estava em curso pela Comissão, não foi notificado nessa altura. Para além disso, foi com muita dificuldade que a Comissão conseguiu obter o texto do acordo de Helsínquia. A Eurocheque omitiu deliberadamente anexar o texto do acordo em resposta a um pedido de informações enviado pela Comissão e foi só após repetidos e consecutivos pedidos dos serviços da Comissão que este acordo foi finalmente comunicado.
(86) Ademais, o agrupamento e a Eurocheque não cessaram de fazer uma leitura enganosa do acordo, pretendendo mostrar que ele não impunha qualquer obrigação de receber uma comissão.
(87) Por fim, só em Maio de 1991, isto é um ano após o envio da comunicação de acusações é que o acordo foi abandonado.
4. Circunstâncias atenuantes
(88) Se é verdade que o abandono do acordo foi tardio, é um facto que ocorreu contudo espontaneamente, sem esperar uma decisão de proibição da Comissão.
(89) Para além disso, a Comissão poderia ter sido acusada, como aliás as partes fizeram, de não ter, no fim de 1984, procurado melhor avaliar o verdadeiro alcance do acordo de Helsínquia, cuja existência havia sido evocada pelos bancos franceses em resposta a um pedido de informações mas em termos vagos e enganosos, dado que o acordo era apresentado como celebrado « a título experimental ».
(90) Finalmente, trata-se do primeiro caso de imposição de coimas no sector bancário, o que pode justificar uma certa clemência, pelo menos em comparação com a gravidade da infracção.
(91) No presente caso, as circunstâncias atenuantes compensam as circunstâncias agravantes,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1o O acordo concluído, aquando da Assembleia Eurocheque de Helsínquia em 19 e 20 de Maio de 1983, entre as instituições financeiras francesas e a Assembleia Eurocheque sobre a aceitação pelos comerciantes em França dos eurocheques sacados sobre instituições financeiras estrangeiras, aplicado de 1 de Dezembro de 1983 até 27 de Maio de 1991, constitui uma infracção ao disposto no no 1 do artigo 85o do Tratado CEE.
Artigo 2o É rejeitado o pedido de isenção a título do no 3 do artigo 85o do Tratado CEE a favor do acordo referido no artigo 1o, relativamente ao período de 16 de Julho de 1990, data da sua notificação, até 27 de Maio de 1991, data da cessação do acordo.
Artigo 3o 1. É aplicada uma coima no montante de 5 000 000 de ecus ao Groupement des cartes bancaires « CB » e uma coima de 1 000 000 de ecus à Eurocheque International sc, pela infracção referida no artigo 1o
2. Este montante deve ser pago à Comissão das Comunidades Europeias no prazo máximo de três meses a contar da data da notificação da presente decisão através de depósito na seguinte conta bancária: no 310-0933000-43, la Banque Bruxelles Lambert, agence européenne, rond-point Schuman 5, B-1040 Bruxelles. Decorrido este prazo, vencem automaticamente juros à taxa aplicada pelo Fundo Europeu de Cooperação Monetária nas suas operações em ecus, no primeiro dia útil do mês em que a decisão foi tomada, acrescida de três pontos e meio, isto é, 13,75 %.
3. Em caso de pagamento em francos franceses pelo Groupement des cartes bancaires « CB » ou em francos belgas pela Eurocheque International sc, a conversão será efectuada à taxa em vigor no dia anterior ao dia do pagamento.
Artigo 4o São destinatários da presente decisão:
1. O Groupement des cartes bancaires « CB »,
29, rue de Lisbonne,
F-75008 Paris.
2. A Eurocheque International sc,
avenue Louise 327, bte 1,
B-1050 Bruxelles.
A presente decisão constitui título executivo nos termos do disposto no artigo 192o do Tratado CEE. Feito em Bruxelas, em 25 de Março de 1992.