РЕШЕНИЕ НА КОМИСЯТА
от 23 април 2007 година
относно налагането на задължения за обществена услуга по някои маршрути от и за Сардиния по член 4 от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността
(нотифицирано под номер C(2007) 1712)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(2007/332/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. (1), и по-специално член 4, параграф 3 от него,
като има предвид следното:
I. ФАКТИТЕ
(1)
На 27 януари и 28 февруари 2006 г. Италианската република предаде на Комисията постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г.) („постановления № 35 и 36“), които предвиждат налагането на задължения за обществена услуга (ЗОУ) по общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с различни национални летища на континентална Италия, и отправят молба към Комисията за публикуване на становище в Официален вестник на Европейския съюз в съответствие с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността („Регламента“).
(2)
В кореспонденцията си от 28 февруари 2006 г. Италианската република уточняваше:
-
че постановление № 36 е изменено с постановление от 8 февруари 2006 г. относно честотата, слотовете и капацитета на маршрута Каляри-Торино;
-
че иска също публикуването на становище в Официален вестник на Европейския съюз, серия С, което да посочва, че в съответствие с наложените задължения за обществена услуга и без да се търси финансова компенсация, се предвижда, че ако в срок от тридесет дни след публикуването на задълженията за обществена услуга нито един въздушен превозвач не се съгласи да започне редовни въздушни полети по всяка една от предвидените в постановление № 36 линии, в рамките на процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета, Италия може да ограничи достъпа до всяко едно от тези трасета до един-единствен превозвач и да предостави чрез тръжна процедура правото на експлоатация на тези линии при спазване на разпоредбите на същия регламент.
(3)
На 24 март 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 35 (2) по следните 6 маршрута:
-
Алгеро-Рим и Рим-Алгеро,
-
Алгеро-Милано и Милано-Алгеро,
-
Каляри-Рим и Рим-Каляри,
-
Каляри-Милано и Милано-Каляри,
-
Олбия-Рим и Рим-Олбия,
-
Олбия-Милано и Милано-Олбия
(4)
На 21 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 36 (3) по следните 10 маршрута:
-
Алгеро-Болоня и Болоня-Алгеро,
-
Алгеро-Торино и Торино-Алгеро,
-
Каляри-Болоня и Болоня-Каляри,
-
Каляри-Флоренция и Флоренция-Каляри
-
Каляри-Торино и Торино-Каляри,
-
Каляри-Верона и Верона-Каляри,
-
Каляри-Неапол и Неапол-Каляри,
-
Каляри-Палермо и Палермо-Каляри,
-
Олбия-Болоня и Болоня-Олбия
-
Олбия-Верона и Верона-Олбия
(5)
На 22 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз информация за тръжната процедура, открита от Италия в рамките на ЗОУ, наложени от постановление № 36 (4). В информацията се съобщава, че в случай че нито един превозвач не се ангажира със ЗОУ по тези маршрути, Италианската република предвижда да пристъпи към процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламента, за всеки един от десетте маршрута, визирани от постановлението.
(6)
Основните характеристики на ЗОУ, публикувани на 24 март и 21 април 2006 г., са следните:
-
Всяка една от двойките линии Алгеро-Рим и Рим-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, представлява неразделно цяло, което трябва да бъде прието глобално от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход. Линиите Каляри-Рим и Каляри-Милано обаче трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход.
-
Всяка една от десетте линии, които фигурират в становището от 21 април 2006 г., и наложените им ЗОУ трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от съответните превозвачи.
-
Превозвачът, който приеме тези задължения, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предварително известие до Националния орган за гражданска авиация (ENAC) и автономния регион Сардиния.
-
Превозвачът (или основният превозвач), който приеме тези задължения, трябва да представи гаранция за изпълнение, предназначена да гарантира доброто изпълнение и продължителността на обслужването, в размер на поне 5 % от оборота от въздушните услуги, предвидени в съответната група от трасета, изчислена от ENAC. Гаранцията се превежда на ENAC, който я използва, за да осигури продължителността на услугите в случай на неоправдан отказ, и се представя по същия начин както банкова гаранция, платима „при първо поискване“, или застрахователна гаранция.
-
За да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на една и съща линия от няколко превозвача може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на съответните летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат ЗОУ, към целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса следва да цели справедливо разпределение на трасетата и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга в зависимост от обема на трафика по въпросните трасета (или групи от трасета) през двете предходни години за всеки превозвач.
-
Минималната честота, слотовете и капацитетът, които трябва да се изпълняват за всяко трасе, са описани в точка 2 „ОПИСАНИЕ НА ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА“ на съобщенията от 24 март и 21 април 2006 г.
-
Минималният капацитет на използваните въздухоплавателни средства е описан в точка 3 „ВИДОВЕ ВЪЗДУХОПЛАВАТЕЛНИ СРЕДСТВА, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ВСЯКО ТРАСЕ“ на съобщенията.
-
Тарифната структура за всички засегнати линии е описана в точка 4 „ТАРИФИ“ на съобщенията. Що се отнася особено до съществуването на намалени тарифи, точка 4.8 на двете съобщения уточнява, че превозвачите, които експлоатират съответните въздушни трасета, имат законовото задължение да прилагат намалените тарифи (така, както са уточнени в точка 4 „ТАРИФИ“) поне за пътниците, които са родом от Сардиния, дори и ако последните не пребивават там.
-
Съгласно постановление № 35, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., ЗОУ трябваше да се прилагат за засегнатите линии от 31 март 2006 г. до 30 март 2009 г. На 28 февруари 2006 г. обаче италианските власти информираха Комисията, че на 23 февруари 2006 г. са приели постановление, което сменя тези дати с 2 май 2006 г. и 1 май 2009 г. (писмо на Постоянното италианско представителство с реф. № 2321). Тези дати бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 24 март 2006 г.
-
Съгласно постановление № 36, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., и в Официален вестник на Европейския съюз на 21 април 2006 г., Италианската република обявява, че датата на валидност на ЗОУ за съответните трасета ще бъде определена по-късно. Следователно никаква окончателна дата не бе публикувана в Официален вестник на Европейския съюз.
-
Превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, трябва да предоставят официалното си съгласие пред компетентния италиански орган в срок от тридесет дни, считано от датата на публикуване на известието в Официален вестник на Европейския съюз.
(7)
Преди да наложи ЗОУ, визирани от настоящото решение, с постановленията от 1 август и 21 декември 2000 г., Италианската република бе наложила ЗОУ за шест линии между летищата на Сардиния и Рим и Милано. Тези задължения бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 7 октомври 2000 г. (5). В приложение на член 4, параграф 1, буква г) от регламента бе организирана тръжна процедура, за да се изберат превозвачите, които ще получат изключителното право да експлоатират съответните трасета посредством финансова компенсация (6).
(8)
Превозвачите, които получиха право да експлоатират линиите с наложени ЗОУ, бяха следните:
-
Alitalia sulla rotta: Каляри-Рим.
-
Air One sulle rotte: Каляри-Милано, Алгеро-Милано и Алгеро-Рим.
-
Meridiana sulle rotte: Олбия-Рим и Олбия-Милано
(9)
Този режим на експлоатация бе заменен от ЗОУ, наложени от Италианската република с постановлението от 8 ноември 2004 г. и публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 10 декември 2004 г. (7) След решение на регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., което отменя частично постановлението от 8 ноември 2004 г., италианските власти информираха Комисията, че са „суспендирали“ тези задължения. По този въпрос бе публикувано известие в Официален вестник на Европейския съюз на 1 юли 2005 г. (8). На 6 декември 2005 г. италианските власти уведомиха Комисията за отменянето на постановлението от 8 ноември 2004 г., влизащо в сила от 15 ноември 2004 г.
II. ПРОЦЕДУРА
(10)
Комисията се обърна към Италианската република с писмо от 9 март 2006 г. (регистрирано под номер 204756), за да сподели загрижеността си по отношение на ЗОУ, наложени с постановления № 35 и 36. Тя поиска по-точна информация за причините и начините на тяхното прилагане. Италианската република отговори на 22 март 2006 г. с едно първо писмо, придружено с проект на отговор, а после с писмо от 4 април 2006 г.
(11)
На 27 април 2006 г. Комисията се обърна към ENAC, за да поиска уточнения и да постави въпроса за настоящото функциониране на ЗОУ преди влизането в сила на новите ЗОУ.
(12)
ENAC отговори с писмо от 9 май 2006 г. и потвърди, че до 2 май 2006 г. режимът на ЗОУ, приложим от Сардиния към градовете Рим и Милано, е бил същият като този от 2000 г., който все още е в сила, като се има предвид, че постановлението от 2004 г., което имаше намерение да го измени, бе отменено. От 2 май 2006 г. се прилага новият режим, предвиден в постановление № 35. В отговора се обясняваше също така, че ЗОУ покриват напълно цялата летищна система на Милано, както се предвижда в публикацията от 2000 г.
(13)
На 4 август 2006 г. Италианската република отново отговори на писмото на Комисията от 9 март с някои допълнителни елементи, които не предоставяха обаче съществена нова информация.
(14)
На 1 август 2006 г., по своя собствена инициатива, Комисията взе решение за започване на разследване, както се предвижда в член 4, параграф 3 от „Регламента“ (9). Италианската република бе известена за това решение на 1 август 2006 г. (номер на документа C(2006) 3516). В същото решение Комисията изискваше от италианските власти да ѝ предоставят отговори по известен брой точки, като им даваше едномесечен срок за да направят това.
(15)
Италианските власти отговориха с писмо от 31 август 2006 г. Отговорът обхващаше значителна част от поставените въпроси.
(16)
Въпреки това на 2 октомври 2006 г. Комисията се обърна към Постоянното италианско представителство с молба за допълнителна информация.
(17)
На 6 октомври 2006 г. Италианската република изпрати дълъг отговор с много точки, отговарящи на допълнителните въпроси на Комисията.
(18)
На 17 октомври 2006 г. в Брюксел се състоя среща на Комисията (отдел.TREN.F.1) с италианските власти (Министерство на транспорта, Постоянно представителство, правителство на Сардиния и ENAC).
(19)
Този отговор потвърди, че следните маршрути вече се експлоатират в съответствие със ЗОУ, наложени по член 4, параграф 1, буква а) от Регламента:
-
Олбия-Рим: Meridiana
-
Олбия-Милано: Meridiana
-
Алгеро-Рим: Air One
-
Алгеро-Милано: Air One
-
Каляри-Рим: Air One и Meridiana
-
Каляри-Милано: Air One и Meridiana
-
Каляри-Болоня: Meridiana
-
Каляри-Торино: Meridiana
-
Каляри-Верона: Meridiana
-
Олбия-Болоня: Meridiana
Относно другите 6 маршрута обаче нито една компания не се съгласи да оперира според режима, предвиден в член 4, параграф 1, буква а) на Регламента. Следователно Италианската република възнамерява да предприеме тръжна процедура в съответствие с член 4, параграф 1, буква г). За момента са допуснати да се състезават следните компании:
-
Олбия-Верона: Meridiana
-
Алгеро-Болоня: Air One
-
Алгеро-Торино: Air One
-
Каляри-Флоренция: Air One и Meridiana
-
Каляри-Неапол: Air One и Meridiana
-
Каляри-Палермо: Air One и Меридиана (10)
Италианската република обясни все пак, че още не е разпределила тези маршрути поради текущото разследване на Комисията.
III. АНАЛИЗ
1. Правна рамка
(20)
Правилата по отношение на ЗОУ са фиксирани от Регламента, който определя условията за прилагане на принципа за свободно предоставяне на услугите в сектора на въздушния транспорт.
(21)
ЗОУ са определени като изключение на принципа на Регламента, според който „при условията на настоящия регламент, на въздушните превозвачи от Общността се разрешава от засегнатата държава или държави-членки да упражняват права на трафик по вътрешнообщностни линии“ (11).
(22)
Условията за тяхното налагане са определени в член 4. Те са обект на стриктна интерпретация при спазване на принципите на недискриминация и пропорционалност. Те трябва да бъдат оправдани по адекватен начин на базата на критериите, формулирани в споменатия член.
(23)
По-точно правилата по отношение на ЗОУ предвиждат, че те могат да бъдат наложени от държава-членка „по отношение на планирани въздушни полети към летище, обслужващо периферен или район в процес на развитие, намиращи се на територията ѝ или на слаб маршрут до което и да е регионално летище на нейна територия, като всеки такъв маршрут се смята за жизнено важен за икономическото развитие на региона, в който се намира летището, до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако взимаха под внимание само своите търговски интереси“ (12).
(24)
Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид „най-вече общественият интерес, вероятността да се прибегне до други видове транспорт, способността на тези видове транспорт да посрещнат транспортните нужди, и комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“ (13).
(25)
Член 4 предвижда механизъм в две фази: в първата - член 4, параграф 1, буква а) - държавата-членка налага ЗОУ по един или повече маршрути, които са отворени за всички превозвачи от Общността при положение, че спазват въпросните задължения. Ако нито един превозвач не изяви желание да експлоатира линията с наложени ЗОУ, държавата-членка може да премине към втора фаза - член 4, параграф 1, буква г) - която се състои в това да се сведе достъпа до този маршрут до един въздушен превозвач за период до три години, след които положението ще бъде преразглеждано. Този превозвач се избира на базата на публичен търг в рамките на Общността. Избраният превозвач може да получи финансова компенсация за експлоатацията на маршрута в съответствие със ЗОУ.
(26)
Съгласно член 4, параграф 3, след разследване, извършено по молба на държава-членка или по нейна собствена инициатива, Комисията може да реши дали публикуваното ЗОУ да продължи да бъде налагано. Комисията е длъжна да съобщи решението си на Съвета и държавите-членки.
2. Избираемост на линиите
(27)
Италианската република оправда налагането на ЗОУ с необходимостта от развитие на Сардиния, което трябва да преодолее неудобствата, свързани с нейното островно положение.
(28)
От друга страна, автономното правителство на Сардиния се ангажира да насърчи мобилността на резидентите. Наистина връзките между Сардиния и континентална Италия са неравностойни според сезоните, а принципът на мобилност би трябвало да предостави на жителите на Сардиния достатъчни възможности през цялата година. Освен това Италианската република набляга на големите разстояния в километри и време на пътуване между различните летища в Сардиния - регион, който страда от големи недостатъци по отношение на инфраструктурата. Всъщност точно на това основание тя оправдава необходимостта ЗОУ да покриват три летища на острова.
(29)
Комисията счита, че Сардиния може да се смята за периферна зона поради островното си положение и липсата на действителни алтернативни транспортни средства.
(30)
Изоставането в развитието на Сардиния в сравнение с други италиански региони е широко документирано: изолираното положение на Сардиния, както и слабата ѝ населеност, за което допринася и силната емиграция, обясняват икономическото изоставане на острова, което наподобява положението в регионите на Mezzogiorno.
(31)
На базата на предоставените компоненти анализът на Комисията не позволява да се оспори жизненоважното значение на засегнатите маршрути, подчертано от италианските власти.
3. Адекватност на ЗОУ
3.1. Общи положения
(32)
Съгласно член 4, параграф 1, буква a) от Регламента държавите-членки могат да налагат ЗОУ само „до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако вземаха под внимание само своите търговски интереси“.
(33)
Задоволителността на услугите се преценява, като се държи сметка за критериите, формулирани в член 4, параграф 1, буква б) от Регламента:
-
обществените интереси,
-
вероятността, особено при островни райони, да се прибегне до други форми на транспорт и способността на такива други форми да посрещнат транспортните нужди, за които става дума,
-
тарифите и условията на превоз, които могат да бъдат цитирани пред потребителя,
-
комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута.
(34)
Освен това задълженията за обществена услуга трябва да бъдат съобразени с фундаменталните принципи на пропорционалност и недискриминация (виж например решението на Съда от 20 февруари 2001 г. по дело С-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) и други срещу Administración General del Estado, Rec. 2001, стр. I-01271).
(35)
По този въпрос въз основа на компонентите, предоставени от италианските власти, Комисията е на мнение, че налагането на ЗОУ по отношение на честотата, капацитета и тарифите може да се окаже необходимо, за да се осигури адекватно извършване на услуги по засегнатите линии.
(36)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
3.2. Задължение да се представи съгласие в срок от 30 дни за изпълняване на ЗОУ
(37)
Точка 8 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, съдържащи се в настоящото приложение, трябва да представят официалното си съгласие в ENAC в срок от 30 дни, считано от датата на публикуване на съобщението на Комисията относно налагането на гореспоменатите задължения в Официален вестник на Европейския съюз“. На практика това задължение дори се превърна в условие за изключване на превозвач, който изпрати съгласието си един ден по-късно. По този начин превозвач, който не е обявил в срок съгласието си за изпълняване на всички условия на ЗОУ, рискува да бъде изключен от тях за целия период.
(38)
Комисията счита, че това условие няма никакво законово основание съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента и е неправомерно рестриктивно. Член 4, параграф 1, буква а) от Регламента не позволява на държавите-членки да ограничават броя на превозвачите, имащи достъп до маршрутите, а само да налагат най-общо ЗОУ по отношение на всички оператори, които оперират или имат намерение да оперират по тези линии. Подобно ограничение на броя на превозвачите е възможно единствено по силата на член 4, параграф 1, буква г).
(39)
Следователно всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, наложени съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, трябва да може да оперира по този маршрут, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Ако на определена дата нито един превозвач не е започнал да извършва редовни въздушни услуги по даден маршрут в съответствие със ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), държавата-членка може да предвиди ограничаване на достъпа до този маршрут съобразно член 4, параграф 1, буква г). Но ако един или повече оператори са започнали да оперират в дадения срок, тази държава-членка не може да изключи от този маршрут други превозвачи, които заявят намерението си да оперират по нея в който и да е момент след крайния срок. Влизането на нови оператори може обаче да предизвика адаптации в ЗОУ, наложени на всеки превозвач (виж по-долу раздел 3.4).
3.3. Задължение за експлоатация на линията за период от три години
(40)
Точка 5 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „съгласно член 4, параграф 1, точка в) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 превозвачът, който приеме задълженията, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предизвестие до ENAC и автономния регион Сардиния“.
(41)
Изискването за минимален експлоатационен период в случая е съобразено с член 4, параграф 1, буква в), който предвижда, че „в случаите, когато другите форми на транспорт не могат да подсигурят задоволително, непрекъснато обслужване, засегнатите държави-членки могат да включат в задължение за обществена услуга, изискването всеки въздушен превозвач, който има намерение да оперира по маршрута, да даде гаранции, че ще оперира маршрута за определен период от време, който ще бъде определен в съответствие с другите условия на задължението за обществена услуга“. Комисията счита наистина, че поради островното положение на Сардиния и разстоянието ѝ от континента другите видове транспорт не могат да осигурят адекватно алтернативно обслужване.
(42)
Комисията е на мнение обаче, че минималният период от три години, наложен от постановления № 35 и 36, е прекомерен и непропорционален.
(43)
Комисията разбира необходимостта да се осигури продължителност на обслужването и да се получи ангажимент от страна на превозвачите, че ще оперират за известен период от време. Въпреки това, както бе посочено по-горе, властите, отговарящи за налагането на ЗОУ, нямат право да отстраняват потенциалните кандидати за изпълняването им: без изключителна концесия или компенсация, ЗОУ в никакъв случай не могат да доведат до окончателно или продължително затваряне на пазара.
(44)
Би било законосъобразно да се наложи експлоатация на маршрутите, характеризирани със силна сезонна непостоянност през някои периоди от годината. Наистина за такива маршрути превозвачите рискуват да се поддадат на естествената тенденция да ограничават или концентрират офертите си за седмиците, през които честотата е достатъчна, за да осигури рентабилността на услугата, като пренебрегват експлоатацията на маршрута през другите периоди на годината. Комисията е на мнение обаче, че при такива обстоятелства спазването на принципа за пропорционалност трябва да доведе дотам, че продължителността на периода, по време на който продължителността на експлоатацията трябва да бъде гарантирана посредством режима на ЗОУ, предвиден в член 4, параграф 1, буква а), не трябва да прехвърля една година.
(45)
Комисията счита също така, че този срок не освобождава органа, отговарящ за налагането на ЗОУ, от задължението да прави периодична преоценка на адекватността му. Както бе напомнено по-долу, подобна ревизия трябва непременно да се състои, когато нов превозвач започва или ще започне всеки момент да извършва услуги по съответния маршрут.
3.4. Разпределение на линиите и честотата от ENAC
(46)
Точка 1.6 от постановления № 35 и 36 предвижда, че „за да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на един и същ маршрут от няколко превозвачи може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на засегнатите летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса трябва да доведе до справедливо разпределение на маршрутите и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга, в зависимост от обема на трафика по въпросните маршрути (или групи от маршрути) през двете предходни години за всеки превозвач.“.
(47)
По силата на тези правомощия ENAC може да арбитрира и насърчава споразумение между няколко компании, които оперират по един и същ маршрут. В случая със Сардиния ENAC председателства кръгла маса на операторите, заинтересувани от определени маршрути, и определи съвместно с тях разпределението на трафика.
(48)
Италианската република защитава това право на намеса, което според нея гарантира продължителността на обслужването, като позволява да се избегне навлизането и напускането на случайни оператори, които биха били по-малко заинтересовани да изпълняват ЗОУ без никаква компенсация. Тя привежда най-вече решението на Регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., който счита, че е „напълно законосъобразно постановлението (от 2004 г.) да определя сценарий, според който да съществуват няколко превозвача за всички маршрути под режим на ЗОУ, които да не са групирани и да се конкурират помежду си. Подобна възможност обаче трябва да бъде ясно предвидена и в същото време трябва да се предостави минимален обективен критерий за предварително разпределение на слотовете в зависимост от броя (един, два или повече) на превозвачите, които евентуално са приели ЗОУ, за да се избегне свръхкапацитет, който би навредил на офертите, и най-вече за да не доведе разпределението на слотовете до своеволно прилагане и фактически до ексклузивност на дейността, което нормите на постановлението изрично отхвърлят“ (14).
(49)
ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), трябва да вземат предвид всички превозвачи, които оперират или имат намерение да оперират по засегнатата линия. Това е потвърдено от член 4, параграф 1, буква б), който гласи, че „Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид, комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“.
(50)
Комисията счита, че този принцип трябва да се спазва не само при налагането, но и през цялото времетраене на ЗОУ. Така всеки път, когато нов превозвач започне или се готви да започне да оперира по тази линия, нивото на капацитета и честотата, наложени от ЗОУ на всеки оператор, трябва да бъде адаптирано така, че общият капацитет и честота по всяка линия да не превишават стриктно необходимите за извършване на адекватно обслужване.
(51)
Наистина, по отношение на ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, превозвачите не са длъжни да се ангажират да осигуряват индивидуално необходимата честота и капацитет, но съвкупността от операторите може да осигури това минимално обслужване.
(52)
Комисията признава, че може да се окаже необходимо органът, отговарящ за налагането на ЗОУ, да се убеди, че съчетаването на честотата и капацитета позволява да се задоволят ЗОУ. В никакъв случай обаче тази власт не трябва да ограничава възможността за засегнатите превозвачи когато пожелаят, да извършват услуги извън капацитета и честотата, изисквани от ЗОУ, които могат да бъдат само минимални задължения. Следователно, тъй като правилата, приети от ENAC, целят да попречат на даден превозвач да извършва допълнителни услуги, те са неправомерно рестриктивни и противоречат на Регламента.
(53)
В това отношение Комисията приветства полученото потвърждение от страна на Италианската република в писмото ѝ от 15 ноември 2006 г., че нейната администрация периодично ще извършва преоценка на ситуацията на годишна база и ще анализира евентуалните искания на оператори, които изразят готовност да оперират по маршрутите, влизащи в рамките на ЗОУ (15). Тя отбелязва потвърждението на Италианската република, че „нищо не пречи на държавата-членка да проверява (включително по време на периода на прилагане на ЗОУ) адекватността и нуждата от ЗОУ, и да предприема тяхното изменение или премахване, освен ако ползата от тях или законосъобразния им характер не бъдат признати впоследствие“ (16).
3.5. Групиране на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна
(54)
Италианската република оправдава групирането на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, с тяхното взаимно допълване и взаимосвързаност по отношение на полетите. Според италианските власти тези маршрути се характеризират през 2/3 от годината с обективно ограничен трафик поради изключително сезонния характер на последния. Като се има предвид, че никаква финансова компенсация не е предвидена за тези маршрути, администрацията е отговорна да подсигури за превозвачите трайност на експлоатацията, при положение, че липсва атрактивност от икономическа гледна точка. Това означава да се приложат „благоприятните ефекти на оперативната взаимосвързаност“, които позволяват „ротацията на летателните апарати през зимата поради намаленото търсене“, докато „перспективата на групираните маршрути допринася за привличането на превозвачите, склонни да оперират по тези маршрути“. От друга страна, според Италианската република изискваните оферти за летния период ще бъдат по-лесно спазени, като се оперира съвместно по група от маршрути. Италианската република се аргументира накрая, че самият Регламент предвижда възможност за съчетаване на колебанията в търсенето, например в рамките на една и съща седмица. Следователно това групиране ще позволи да се удържат цените и да се оптимизира капацитетът, като в същото време се отговори по възможно най-добрия начин на търсенето. По този начин групирането няма да представлява пречка за пазара, а напротив, ще бъде в състояние да привлече повече превозвачи.
(55)
Комисията счита, че групирането на линиите не е съвместимо с член 4, параграф 1, букви а), б) и в) от Регламента. Критериите за избираемост и адекватност на ЗОУ, предвидени в тези разпоредби, изрично споменават всеки път „маршрута“, без да предвиждат в нито един случай групиране на линиите. Следователно трябва да се направи заключението, че всеки от тези критерии трябва да бъде оценяван поотделно спрямо всеки маршрут, взет поотделно.
(56)
Това тълкуване е съобразено също така с принципа на пропорционалността. Подобно групиране на маршрути би позволило на държавите-членки да налагат ЗОУ по маршрути, където те не са необходими за осигуряване извършването на адекватна услуга. Възможността да се групират маршрути се появява само в член 4, параграф 1, буква г), където е посочено, че правото да се експлоатират тези линии се отстъпва след извършване на публичен търг „или за един маршрут, или за група от маршрути“. Това изрично споменаване в член 4, параграф 1, буква г) изключва обаче възможността за подобно групиране в рамките на член 4, параграф 1, букви а), б) и в). Именно защото пазарът не позволява един превозвач да започне или да бъде готов да започне редовни въздушни услуги по даден маршрут, съобразно ЗОУ, наложени по тази линия, държавата-членка има право да ограничи достъпа до един превозвач за максимален период от три години и да започне тръжна процедура, която може да обхване една група от маршрути. Всъщност групирането на няколко линии може да бъде разглеждано като отговор на ясно разбиване на пазара и като един вид индиректна компенсация, която по подобие на директните компенсации може да бъде приета единствено в рамките на член 4, параграф 1, буква г). В никакъв случай, при режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а), групирането не може да цели рентабилизирането на два отделни маршрута, за да се насърчи оперирането на един или повече превозвачи.
(57)
От друга страна, обясненията на италианските органи не се опират на никакви конкретни технически или икономически данни, които биха подкрепили направения от тях анализ.
На този анализ могат да бъдат противопоставени следните аргументи:
-
изискваните капацитет и честота трябва да държат сметка за нуждите на всеки отделен маршрут, а не да се цели по-ефикасното им постигане единствено чрез групирането на тези маршрути,
-
задълженията по отношение на честотата, свързани с подобно свързване, се оказват толкова големи, че в действителност отблъскват голям брой потенциални оператори, които имат желание да отговорят на ЗОУ и да обслужват Сардиния, но поради липса на оперативна единица в един от двата града са лишени от възможността да извършват това обслужване. Следователно групирането води по-скоро до затваряне на пазара,
-
в това отношение изглежда очевидно, че така групирани ЗОУ позволяват само на ограничен брой оператори, които вече присъстват по места, да отговорят благоприятно. Така въвеждането на ЗОУ отстрани компаниите, които оперираха или имаха намерение да оперират по маршрутите от Рим и Милано и то точно към всяко от двете засегнати летища, а именно Олбия и Алгеро. По този начин, дори и да са имали желанието, превозвачите не можаха да представят кандидатурата си, поради твърде високите разходи за експлоатация. Възможно е подобни групирания да са довели до отказа и на други потенциални оператори.
Тези рестриктивни ефекти стават още по-големи като се вземе предвид обхватът на засегнатите пазари (общ брой на пътниците за 2005 г. - по данни на Италианската република)
-
Олбия-Рим и Олбия-Милано: 731 349 пътници (390 186 през лятото и 341 163 през зимата)
-
Алгеро-Рим и Алгеро-Милано: 502 820 пътници (184 273 през лятото и 318 547 през зимата)
При тези условия не е вероятно маршрутите между двата най-големи града на Италия и летищата на Олбия и Алгеро в Сардиния да са толкова непривлекателни, че да се наложи да бъдат групирани.
(58)
Следователно Комисията счита, че групирането на някои маршрути е несъвместимо с Регламента и неправомерно рестриктивно.
3.6. Преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там
(59)
Постановления № 35 и 36 изискват превозвачите да прилагат преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там. Според изчисленията на Италианската република прилагането на тези разпоредби ще засегне максимум 220 000 души, но всъщност реалната цифра е по-близка до 110 000, като се има предвид, че 50 % от тях правят едно пътуване годишно.
(60)
На практика подобна мярка фаворизира най-вече европейските граждани с италианско поданство спрямо гражданите на други държави. Следователно на пръв поглед тя може да се счита като дискриминативна по отношение на гражданството и следователно противоречаща на Договора. Подобна мярка в рамките на режима на ЗОУ може да бъде приета само ако различното отношение се основава на обективни наблюдения, които са независими от гражданството на засегнатите лица и пропорционални на законната цел, преследвана от националното законодателство.
(61)
Италианската република обаче обяснява, че тази мярка е необходима преди всичко, за да се позволи на емигрантите от Сардиния да запазят връзките си с първоначалната си културна общност (17). Въпреки това, дори ако една подобна цел може да се счита за законна цел от обществена полза по смисъла на член 4, параграф 1, буква б), i) от Регламента, мярката е явно непропорционална. На първо място, тя е приложима за всяко лице, което е родено в Сардиния, но не пребивава постоянно там, без да бъде необходимо да се доказва връзката, която може още да съществува, например по отношение на семейството, между въпросното лице и родния му регион. На второ място, мярката се прилага независимо от финансовите възможности на всеки емигрант. Трето, за разлика от резидентите на Сардиния, които трябва да се придвижват до континента сравнително често, за да получат някои основни услуги (образование, здравеопазване) и да извършват икономическите дейности, необходими за развитието на Сардиния, емигрантите пътуват до Сардиния само по отделни поводи (в най-добрия случай 5 % от тях биха направили едно пътуване годишно според италианските власти). Следователно общите разходи по тези периодични пътувания са относително по-малки в сравнение с разходите на пребиваващите постоянно в Сардиния и голям брой случаи могат да бъдат лесно покрити от самите емигранти, без да е необходимо да се прилага намалението, предвидено в постановления № 35 и 36. Най-накрая, що се отнася до тези емигранти, които не разполагат с достатъчно средства, за да си платят цената на един полет годишно до Сардиния, една по-адекватна и по-малко рестриктивна мярка би била отпускането на помощи на съответните емигранти.
(62)
При тези условия Комисията счита, че тази разпоредба е непропорционална и несъвместима с Регламента.
3.7. Приложение за цялата летищна система
(63)
Постановления № 35 и 36 предвиждат прилагането на ЗОУ към Рим и Милано да обхване всички съответни летищни системи така, както са изброени в приложение II на Регламента, а именно:
-
Летищата Fiumicino и Ciampino за Рим
-
Летищата Linate, Malpensa и Bergame за Милано
(64)
За сведение, ЗОУ от 2000 г. покриваха летищата на „Рим (Fiumicino) и Милано“. В рамките на създаването на летищната система на Милано, по линия на член 8 и приложение II от Регламента, Италия веднага разшири приложението на ЗОУ до цялата засегната летищна система.
(65)
Италианската република оправда решението си само с технически аргументи, които я накарали автоматично да запази интегралността на всяка една от летищните системи. Въпреки това тя потвърди, че основното значение на ЗОУ е свързано с летищата на Рим-Fiumicino и Милано-Linate, които са предпочитани от бенефициерите на ЗОУ поради близостта им до центъра на съответната агломерация, по която причина ЗОУ предвиждат, че „предвид наличните часови интервали поне 50 % от предвидените полети между летищата на Сардиния, Рим и Милано трябва да бъдат осъществявани от и към Fiumicino и Linate“ (18).
(66)
Италианската република се съгласи, че е „обективно доказано, че летищата Fiumicino за Рим и Linate за Милано представляват най-удобната, най-добре обслужваната и най-атрактивната дестинация за потребителите, тъй като тези летища са най-близки и най-добре свързани с центровете на двата града“. Бе обяснено, че „за да се гарантира по-добро обслужване и да се отговори мажоритарно на изискванията на потребителите, е било сметнато за необходимо да се избегне ограничаването на свободата на превозвачите, които приемат ЗОУ, да изоставят напълно тези летища за сметка на други (по-неудобни и по-малко интересни за потребителите), които са част от същата летищна система.“ (19).
(67)
От друга страна, фактите сочат, че на практика полетите, извършвани през зимния сезон, се осъществяват единствено на летищата Fiumicino и Linate.
(68)
В конкретния случай Комисията се съмнява в необходимостта от подобна мярка, която счита за непропорционална в сравнение с търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Всъщност директното следствие от нея е отстраняването на случайните превозвачи, без да се засегне принципът на ЗОУ, като по този начин се допринася за окончателното затваряне на пазара към новите оператори по най-конкурентните маршрути, предимно през летния период.
(69)
Италианската република призна обаче, че летището-хъб Malpensa играе основна роля за международните линии, докато летищата Ciampino и Bergame, като вътрешен хъб за нискотарифните авиокомпании, позволяват да се отговори на общностния принцип за социална и икономическа кохезия и да се реализира за остров като Сардиния целта за териториална кохезия с всички региони на Европа. Следователно Италианската република се ангажира да промени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ за летищата Malpensa, Bergame и Ciampino (20).
(70)
Комисията счита, че този ангажимент отговаря ефективно на съмненията, които могат да бъдат повдигнати, и че подобно изменение на постановлението ще позволи да се намали в значителна степен влиянието на неправомерните ограничения, наложени от ЗОУ, като се отговори на нуждите от мобилност на Сардиния, без да се въвеждат непропорционални ограничения за засегнатите пазари.
(71)
Имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република, Комисията не смята за необходимо да продължи анализа си на непропорционалния характер на прилагането на ЗОУ за всички летищни системи на Милано и Рим, като си запазва възможността при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(72)
На базата на елементите, предоставени от Република Италия, Комисията не поставя под въпрос принципа на прилагане на ЗОУ за линиите между Сардиния и континента, който може да се окаже необходим за осигуряване на адекватно извършване на услуги по засегнатите линии по отношение на честотата, капацитета и тарифите.
(73)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36 на Италианската република, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
(74)
Комисията счита, че ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, предполагат, че всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да може да оперира по тази линия, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Следователно въвеждането на срок за представяне на кандидатури, целящ да се изключи предварително всеки оператор, който представи кандидатурата си извън този срок, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(75)
Дори и да изглежда законосъобразно да се предвиди срок за продължителност на услугите, Комисията счита, че спазването на принципа на пропорционалността налага този срок да бъде сведен до разумни граници и че в режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а) той не би трябвало да превишава една година.
(76)
Комисията счита, че правомощията, предоставени на ENAC за координиране на дейността на операторите, с цел да се избегне свръхкапацитет, са неправомерно рестриктивни и несъвместими с Регламента.
(77)
Комисията констатира, че групирането на линиите Олбия-Рим и Олбия-Милано, от една страна, и Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от друга страна, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(78)
Комисията смята, че прилагането на намалени тарифи за лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там, е непропорционално и несъвместимо с Регламента.
(79)
Комисията се съмнява в нуждата от прилагане на ЗОУ за всички летищни системи на Рим и Милано, която тя счита за непропорционална по отношение на търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Въпреки това, имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република да измени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ на летищата Bergame, Malpensa и Ciampino, Комисията няма да продължи своя анализ, като си запазва правото при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Италианската република може да продължи да прилага Задълженията за обществена услуга („ЗОУ“), наложени от постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana от 11 януари 2006 г.) за общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с няколко национални летища на италианската метрополия, и публикувани съответно на 24 март 2006 г. (постановление № 35) и 21 април 2006 г. (постановление № 36) в Официален вестник на Европейския съюз, съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността, при условие, че се спазват следните условия:
а)
Всеки въздушен превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да получи възможност да оперира по даденото трасе, независимо кога е известил намерението си да започне да извършва своите услуги и от това дали това известие е било направено по време на или след периода от 30 дни, предвиден от постановленията.
б)
На въздушните превозвачи не трябва да се налага срок на продължителност на услугите в рамките на ЗОУ, който да превишава една година.
в)
Италианските власти трябва да преоценяват необходимостта от налагане на ЗОУ по дадено трасе, както и нивото на задълженията, наложени на всеки превозвач, веднага щом нов превозвач започне да оперира или изяви готовност да оперира по тази линия и, при всички положения, веднъж годишно.
г)
Италианските власти не трябва да пречат на въздушните превозвачи да извършват услуги по засегнатите линии извън минималните изисквания по отношение на честота и капацитет, предвидени от ЗОУ.
д)
Въздушните превозвачи не трябва да се задължават да предлагат преференциални тарифи на лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там.
е)
Италианските власти нямат право да свързват правото на извършване на услуги по една линия между два града със задължението да се оперира по друга линия между два града.
2. Италианската република трябва да съобщи на Комисията мерките, които е взела за прилагане на настоящото решение, най-късно до 1 август 2007 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 април 2007 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 23 de Abril de 2007
sobre a imposição de obrigações de serviço público em certas ligações de e para a Sardenha ao abrigo do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias
[notificada com o número C(2007) 1712]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(2007/332/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (1), nomeadamente o n.o 3 do seu artigo 4.o,
Considerando o seguinte:
I. OS FACTOS
(1)
Em 27 de Janeiro e 28 de Fevereiro de 2006, a República Italiana transmitiu à Comissão os decretos n.os 35 e 36 do Ministério das Infra-Estruturas e dos Transportes, de 29 de Dezembro de 2005, publicados na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006 («os decretos n.os 35 e 36»), que prevêem obrigações de serviço público («as OSP») para um total de 16 ligações entre os três aeroportos da Sardenha e vários aeroportos nacionais da metrópole italiana, pedindo à Comissão que publicasse um anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, em conformidade com o disposto no n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias («o regulamento»).
(2)
Na sua carta de 28 de Fevereiro de 2006, a República Italiana:
-
Especificava que o decreto n.o 36 fora alterado pelo decreto de 8 de Fevereiro de 2006 relativo às frequências, horários e capacidades da ligação Cagliari-Turim;
-
Pedia igualmente a publicação no Jornal Oficial da União Europeia, série C, de um anúncio indicando que, em conformidade com as obrigações de serviço público impostas e sem pedir compensação financeira, estava previsto que, se no prazo de trinta dias após a publicação das obrigações de serviço público, nenhuma transportadora aérea tivesse aceitado instaurar serviços aéreos regulares nas ligações previstas pelo decreto n.o 36, a Itália podia, nos termos do procedimento previsto pelo n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, limitar o acesso a cada uma dessas ligações a uma única transportadora e conferir, através de um procedimento de concurso, o direito de exploração desses serviços no respeito das disposições do mesmo regulamento.
(3)
Em 24 de Março de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma comunicação sobre as OSP previstas pelo decreto n.o 35 (2) para as seguintes 6 ligações:
-
Alghero-Roma e Roma-Alghero;
-
Alghero-Milão e Milão-Alghero;
-
Cagliari-Roma e Roma-Cagliari;
-
Cagliari-Milão e Milão-Cagliari;
-
Olbia-Roma e Roma-Olbia;
-
Olbia-Milão e Milão-Olbia.
(4)
Em 21 de Abril de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma comunicação sobre as OSP impostas pelo decreto n.o 36 (3) nas seguintes 10 ligações:
-
Alghero-Bolonha e Bolonha-Alghero;
-
Alghero-Turim e Turim-Alghero;
-
Cagliari-Bolonha e Bolonha-Cagliari;
-
Cagliari-Florença e Florença-Cagliari;
-
Cagliari-Turim e Turim-Cagliari;
-
Cagliari-Verona e Verona-Cagliari;
-
Cagliari-Nápoles e Nápoles-Cagliari;
-
Cagliari-Palermo e Palermo-Cagliari;
-
Olbia-Bolonha e Bolonha-Olbia;
-
Olbia-Verona e Verona-Olbia.
(5)
Em 22 de Abril de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma informação sobre o concurso lançado pela Itália no quadro das OSP impostas pelo decreto n.o 36 (4). Esta informação anunciava que a República Italiana previa, para cada uma das 10 ligações abrangidas pelo decreto, recorrer ao procedimento previsto no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do regulamento, caso nenhuma transportadora aérea se propusesse cumprir as OSP nessas ligações.
(6)
As principais características das OSP publicadas em 24 de Março e 21 de Abril de 2006 são as seguintes:
-
Os pares de ligações Alghero/Roma e Alghero/Milão, por um lado, e Olbia/Roma e Olbia/Milão, por outro, constituem, cada um, um todo indivisível que deve ser aceite na sua globalidade pelas transportadoras interessadas, sem compensação de qualquer natureza ou origem. Em contrapartida, as ligações Cagliari/Roma e Cagliari/Milão devem ser aceites individualmente e integralmente pelas transportadoras interessadas, sem compensação de qualquer natureza ou origem.
-
Cada uma das dez ligações que figuram no anúncio de 21 de Abril de 2006 e as OSP que lhes são impostas devem ser aceites individual e integralmente pelas transportadoras em causa.
-
A transportadora que aceite essas obrigações deve assegurar o serviço durante um período de 36 meses consecutivos, apenas podendo interrompê-lo mediante um pré-aviso mínimo de seis meses notificado à Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) e à Região Autónoma da Sardenha.
-
A transportadora (ou transportadora principal) que aceite essas obrigações deve constituir uma caução de exploração destinada a garantir a boa execução e a continuidade do serviço cujo montante deverá ser equivalente a, pelo menos, 5 % do volume de negócios total dos serviços aéreos programados no conjunto das ligações em causa, avaliado pela ENAC. A caução, 50 % sob a forma de uma garantia bancária à primeira solicitação e 50 % sob a forma de um seguro, será constituída em favor da ENAC, que a utilizará para garantir a continuidade dos serviços em caso de abandono injustificado.
-
Para evitar a situação de excesso de capacidade que poderia resultar da aceitação de uma mesma ligação por diversas transportadoras, tendo em conta as limitações e condicionantes dos aeroportos em questão a nível das infra-estruturas, a ENAC ficou encarregada de, após consulta da Região Autónoma da Sardenha, adaptar, em defesa do interesse público, os programas operacionais das transportadoras que aceitem as OSP aos objectivos de mobilidade visados pelas obrigações. Essa intervenção deverá ter por objectivo uma repartição equitativa das ligações e das frequências pelas transportadoras que aceitem as obrigações, com base nos volumes de tráfego de cada transportadora nas ligações (ou conjuntos de ligações) em questão durante os dois anos anteriores.
-
As frequências mínimas, os horários e as capacidades a fornecer para cada ligação estão descritos no ponto 2 «PORMENORES DAS OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO» das comunicações de 24 de Março e de 21 de Abril de 2006.
-
As capacidades mínimas das aeronaves utilizadas estão descritas no ponto 3 «TIPO DE AERONAVES UTILIZADAS EM CADA LIGAÇÃO» das comunicações.
-
A estrutura tarifária para todas as ligações em causa está descrita no ponto 4 «TARIFAS» das comunicações. No que respeita, nomeadamente, à existência de tarifas reduzidas, o ponto 4.8 das duas comunicações precisa que as transportadoras que explorem as ligações em causa têm a obrigação legal de aplicar as tarifas reduzidas (conforme especificadas no ponto 4 «TARIFAS») pelo menos aos nativos da Sardenha, mesmo que já lá não residam.
-
Em conformidade com o decreto n.o 35, notificado à Comissão em 29 de Dezembro de 2005 e publicado na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006, as OSP deviam aplicar-se às ligações em causa de 31 de Março de 2006 a 30 de Março de 2009. No entanto, em 28 de Fevereiro de 2006, as autoridades italianas informaram a Comissão de que tinham adoptado, em 23 de Fevereiro de 2006, um decreto que adiava essas datas para 2 de Maio de 2006 e 1 de Maio de 2009 (carta da Representação Permanente italiana, ref. n.o 2321). Foram estas as datas publicadas em 24 de Março de 2006 no Jornal Oficial da União Europeia.
-
Em conformidade com o decreto n.o 36 notificado à Comissão em 29 de Dezembro de 2005 e publicado na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006 e no Jornal Oficial da União Europeia em 21 de Abril de 2006, a República Italiana anuncia que a data de validade das OSP para as ligações em causa será fixada posteriormente. Não foi, portanto, publicada no Jornal Oficial da União Europeia qualquer data definitiva.
-
As transportadoras que tencionem aceitar as OSP devem apresentar a sua aceitação oficial à autoridade italiana competente no prazo de trinta dias a contar da data de publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia.
(7)
Antes da imposição das OSP que são objecto da presente decisão, a República Italiana impusera, pelos decretos de 1 de Agosto e de 21 de Dezembro de 2000, OSP a seis ligações entre os aeroportos da Sardenha e Roma e Milão. Estas obrigações foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia de 7 de Outubro de 2000 (5). Em aplicação do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do regulamento, foi organizado um concurso destinado a seleccionar as transportadoras autorizadas a explorar em regime de exclusividade as ligações em causa mediante compensação financeira (6).
(8)
As transportadoras autorizadas a explorar as ligações sujeitas a OSP foram na altura as seguintes:
-
Alitalia, na ligação Cagliari/Roma;
-
Air one, nas ligações Cagliari/Milão, Alghero/Milão e Alghero/Roma;
-
Meridiana, nas ligações Olbia/Roma e Olbia/Milão.
(9)
Esse regime de exploração foi substituído pelas OSP impostas pelo decreto italiano de 8 de Novembro de 2004 e publicadas no Jornal Oficial da União Europeia de 10 de Dezembro de 2004 (7). Na sequência de uma decisão do tribunal administrativo regional do Lácio, de 17 de Março de 2005, que anulou, em parte, o decreto de 8 de Novembro de 2004, as autoridades italianas informaram a Comissão de que tinham «suspendido» essas obrigações. Foi publicado um anúncio a esse respeito no Jornal Oficial da União Europeia de 1 de Julho de 2005 (8). Em 6 de Dezembro de 2005, as autoridades italianas notificaram à Comissão a revogação do decreto de 8 de Novembro de 2004, com efeitos em 15 de Novembro de 2004.
II. PROCEDIMENTO
(10)
A Comissão contactou a República Italiana, por carta de 9 de Março de 2006 (registada com o número 204756), para lhe transmitir a sua preocupação quanto às OSP impostas pelos decretos n.os 35 e 36. A Comissão pediu informações mais precisas sobre as razões e as modalidades de aplicação dessas obrigações. A República Italiana respondeu com uma primeira carta acompanhada de um projecto de resposta em 22 de Março de 2006 e, depois, por carta de 4 de Abril de 2006.
(11)
A Comissão contactou a ENAC em 27 de Abril de 2006 para lhe pedir precisões e informações sobre o funcionamento das OSP na altura, antes da entrada em vigor das novas OSP.
(12)
A ENAC respondeu por carta de 9 de Maio de 2006, confirmando que o regime aplicável às OSP nas ligações da Sardenha para as cidades de Roma e Milão até 2 de Maio de 2006 era o mesmo de 2000, que continuou em vigor pelo facto de ter sido revogado o decreto de 2004, que as modificava. A partir de 2 de Maio de 2006, o regime aplicável é o novo regime previsto pelo decreto n.o 35. A resposta explicava igualmente que as OSP abrangiam todo o sistema aeroportuário de Milão, conforme previsto na publicação de 2000.
(13)
Em 4 de Agosto de 2006, a República Italiana respondeu novamente à carta da Comissão de 9 de Março com elementos complementares que não forneciam novas informações significativas.
(14)
Em 1 de Agosto de 2006, a Comissão tomou, por sua própria iniciativa, a decisão de abrir um inquérito, como previsto no n.o 3 do artigo 4.o do regulamento (9). Esta decisão foi notificada à República Italiana em 1 de Agosto de 2006 [número do documento: C(2006) 3516]. Na mesma decisão, a Comissão pedia às autoridades italianas que respondessem a vários pontos, concedendo-lhes um prazo de resposta de um mês.
(15)
As autoridades italianas responderam por carta de 31 de Agosto de 2006. A resposta cobria uma parte importante das questões colocadas.
(16)
No entanto, a Comissão enviou uma carta à Representação Permanente italiana, em 2 de Outubro de 2006, pedindo-lhe informações complementares.
(17)
Em 6 de Outubro de 2006, em resposta ao seu pedido de informações complementares, a Comissão recebeu da República Italiana uma longa e detalhada resposta.
(18)
Em 17 de Outubro de 2006, a Comissão (unidade F.1 da DG TREN) reuniu em Bruxelas com as autoridades italianas (Ministério dos Transportes, Representação Permanente, Governo da Sardenha e ENAC).
(19)
A referida resposta confirmou, nomeadamente, que já estavam a ser exploradas de acordo com as OSP impostas a título do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento as ligações seguintes:
-
Olbia-Roma: Meridiana;
-
Olbia-Milão: Meridiana;
-
Alghero-Roma: Air One;
-
Alghero-Milão: Air One;
-
Cagliari-Roma: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Milão: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Bolonha: Meridiana;
-
Cagliari-Turim: Meridiana;
-
Cagliari-Verona: Meridiana;
-
Olbia-Bolonha: Meridiana.
Em contrapartida, para as seis ligações restantes, nenhuma companhia aceitara operar no regime previsto pelo n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, pelo que a República Italiana tencionava lançar um concurso nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o As companhias em concurso neste momento são as seguintes:
-
Olbia-Verona: Meridiana;
-
Alghero-Bolonha: Air One;
-
Alghero-Turim: Air One;
-
Cagliari-Florença: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Nápoles: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Palermo: Air One e Meridiana (10).
No entanto, a República Italiana explicou que não atribuíra ainda essas ligações devido ao inquérito em curso lançado pela Comissão.
III. ANÁLISE
1. Quadro jurídico
(20)
As regras relativas às OSP estão estabelecidas no regulamento, que define as condições de aplicação do princípio da livre prestação de serviços no sector do transporte aéreo.
(21)
As OSP são definidas como uma excepção ao princípio do regulamento segundo o qual «[s]em prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas ligações no interior da Comunidade» (11).
(22)
As condições para a sua imposição são definidas no artigo 4.o. São objecto de uma interpretação restrita, no respeito dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade. Devem ser justificadas de modo adequado com base nos critérios enunciados no referido artigo.
(23)
Mais precisamente, as regras relativas às OSP prevêem a possibilidade da sua imposição por um Estado-Membro «aos serviços aéreos regulares para um aeroporto que sirva uma região periférica ou em desenvolvimento do seu território ou numa ligação de fraca densidade de tráfego para qualquer aeroporto regional do seu território, se a ligação em causa for considerada vital para o desenvolvimento económico da região em que se encontra o aeroporto, e na medida do necessário para assegurar a oferta, nessa ligação, de serviços aéreos regulares adequados que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais» (12).
(24)
A adequação dos serviços regulares de transporte aéreo é avaliada pelos Estados-Membros «tendo em conta, nomeadamente, o interesse público, a possibilidade de recorrer a outros meios de transporte e a capacidade desses meios para dar resposta às necessidades de transporte em questão e o efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação» (13).
(25)
O artigo 4.o prevê um mecanismo em duas fases: na primeira - n.o 1, alínea a), do artigo 4.o -, o Estado-Membro em causa impõe OSP a uma ou várias ligações, que se mantêm abertas a todas as transportadoras comunitárias na medida em que respeitem as ditas obrigações. Se nenhuma transportadora manifestar interesse em explorar a ligação sujeita às OSP, o Estado-Membro pode passar a uma segunda fase - n.o 1, alínea d), do artigo 4.o - que consiste em limitar o acesso a uma única transportadora por um período máximo de três anos, renováveis. Essa transportadora é seleccionada com base num consurso comunitário. A transportadora designada pode então receber uma compensação financeira pela exploração da ligação de acordo com as OSP.
(26)
Por força do n.o 3 do artigo 4.o, a Comissão pode decidir, após inquérito efectuado a pedido de um Estado-Membro ou por sua própria iniciativa, se a OSP publicada deve ou não continuar a ser aplicável. A Comissão comunica obrigatoriamente a sua decisão ao Conselho e aos Estados-Membros.
2. Elegibilidade das ligações
(27)
A República Italiana justificou a imposição de OSP com as necessidades de desenvolvimento da Sardenha, que deve colmatar os inconvenientes da sua insularidade.
(28)
Além disso, o Governo Autónomo da Sardenha comprometeu-se a favorecer a mobilidade dos residentes. Na verdade, as ligações entre a Sardenha e a Itália continental apresentam desigualdades consoante as estações do ano, quando o princípio da mobilidade deveria permitir oferecer aos residentes sardos possibilidades suficientes e contínuas ao longo de todo o ano. Por outro lado, a República Italiana insiste nas grandes distâncias em quilómetros e em tempo de percurso entre os diferentes aeroportos da Sardenha, região carenciada em termos de infra-estruturas. É, aliás, com base nisso, que justifica a necessidade de as OSP abrangerem os três aeroportos sardos.
(29)
A Comissão é de opinião que a Sardenha pode ser considerada uma zona periférica devido à sua situação insular e à ausência de verdadeiros meios de transporte alternativos.
(30)
Além disso, o subdesenvolvimento da Sardenha em relação a outras regiões italianas é facilmente justificável: o isolamento da ilha, assim como a sua escassa população, acrescidos de uma forte emigração, explicam o seu atraso económico, que a assemelha às regiões do Mezzogiorno.
(31)
Com base nos elementos em seu poder, a análise da Comissão não permite pôr em causa o carácter vital das ligações em questão sublinhado pelas autoridades italianas.
3. Adequação das OSP
3.1. Considerações gerais
(32)
Nos termos do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, os Estados-Membros apenas podem impor OSP «na medida do necessário para assegurar a prestação nessa ligação de serviços aéreos regulares adequados que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais».
(33)
A adequação dos serviços é avaliada tendo em conta os critérios enunciados no n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do regulamento:
-
O interesse público;
-
A possibilidade de recorrer a outros meios de transporte, especialmente nas regiões insulares, e a capacidade desses meios para dar resposta às necessidades de transporte em questão;
-
As tarifas aéreas e as condições que podem ser oferecidas aos utentes;
-
O efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação.
(34)
Além disso, as obrigações de serviço público devem ser conformes com os princípios fundamentais da proporcionalidade e da não discriminação [ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 2001 no processo C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) e outros contra Administración General del Estado, Col. 2001, p. I-01271].
(35)
No caso vertente, a Comissão considera, com base nos elementos fornecidos pelas autoridades italianas, que a imposição de obrigações de serviço público em matéria de frequências e capacidades, assim como de tarifas, pode ser necessária para garantir a prestação adequada de serviços nas ligações em causa.
(36)
No entanto, a Comissão considera que certas condições impostas pelos decretos n.os 35 e 36 são indevidamente restritivas ou desproporcionadas.
3.2. Obrigação de comunicar a aceitação das OSP no prazo de 30 dias
(37)
O ponto 8 das OSP previstas pelos decretos n.os 35 e 36 estipula que «as transportadoras que tencionem aceitar as OSP constantes do presente anexo devem comunicar a sua aceitação oficial à ENAC no prazo de 30 dias a contar da data de publicação da Comunicação da Comissão relativa à imposição das referidas obrigações no Jornal Oficial da União Europeia». Na prática, esta obrigação revelou, inclusivamente, ser condição de exclusão de uma transportadora que comunicara a sua aceitação com um dia de «atraso». Assim, uma transportadora que não tenha comunicado a aceitação de todas as condições da OSP dentro do prazo estabelecido arrisca-se a ficar excluída para todo o período.
(38)
A Comissão considera que essa condição não tem qualquer base legal em conformidade com o n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, sendo indevidamente restritiva. O n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento não autoriza os Estados-Membros a limitar o número de transportadoras que podem ter acesso às ligações, mas apenas a impor de maneira geral OSP a todas as transportadoras que operem ou tencionem operar nessas ligações. Uma limitação do número de transportadoras apenas é possível nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o
(39)
Consequentemente, as transportadoras que tencionem respeitar as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento devem poder operar nessa ligação, independentemente do momento em que tencionem começar a prestar os seus serviços. Um Estado-Membro pode prever, caso nenhuma transportadora tenha começado numa data precisa a oferecer serviços aéreos regulares numa ligação de acordo com as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, que seja limitado o acesso a essa ligação nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o. Mas, se uma ou várias transportadoras tiverem começado a operar no prazo fixado, o Estado-Membro não pode excluir dessa ligação outras transportadoras que comuniquem, depois de terminado o prazo, a sua intenção de operar. A entrada de novas operadoras pode, no entanto, exigir ajustamentos às OSP impostas a cada transportadora (ver secção 3.4 mais adiante).
3.3. Obrigação de explorar a ligação durante um período de três anos
(40)
O ponto 5 das OSP previstas pelos decretos n.os 35 e 36 estipula que «em conformidade com o n.o 1, alínea c), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, a transportadora que aceita as obrigações deve assegurar o serviço durante um período de 36 meses consecutivos, apenas podendo interrompê-lo mediante um pré-aviso mínimo de 6 meses notificado à ENAC e à Região Autónoma da Sardenha».
(41)
A exigência de um período mínimo de exploração é conforme, no caso vertente, com o n.o 1, alínea c), do artigo 4.o, que prevê que «nos casos em que não seja possível assegurar um serviço adequado e ininterrupto através de outras formas de transporte, os Estados-Membros interessados poderão incluir na obrigação de serviço público a condição de todas as transportadoras aéreas que pretendam operar na ligação apresentarem garantias de que o farão durante um determinado período, a especificar de acordo com as restantes condições relativas à obrigação de serviço público». Com efeito, a Comissão considera que, devido à insularidade da Sardenha e à sua distância do continente, outros modos de transporte não asseguram um serviço alternativo adequado.
(42)
Todavia, a Comissão entende que o período mínimo de três anos imposto pelos decretos n.os 35 e 36 é excessivo e desproporcionado.
(43)
A Comissão compreende a necessidade de assegurar uma continuidade de serviço e de obter das transportadoras o compromisso de operarem durante um certo período. Porém, como já indicado, não compete às autoridades responsáveis pela aplicação das OSP afastar potenciais candidatos à sua aplicação: as OSP sem concessão exclusiva nem compensação não poderão em caso algum constituir um encerramento definitivo ou durante um longo período do mercado.
(44)
Pode ser legítimo impor durante certos períodos do ano a exploração de ligações caracterizadas por uma grande irregularidade sazonal. Efectivamente, nessas ligações, as transportadoras podem ter a tendência natural para limitar ou concentrar as suas ofertas nas semanas em que a frequência é suficiente para assegurar a rentabilidade do serviço e descurar a exploração do serviço durante os restantes períodos do ano. A Comissão considera, no entanto, que, nessas circunstâncias, o respeito do princípio da proporcionalidade deverá conduzir a que o período durante o qual a exploração deve ser assegurada de modo contínuo em regime de OSP previsto pelo n.o 1, alínea a), do artigo 4.o não seja superior a um ano.
(45)
Além disso, a Comissão considera que essa duração não dispensa a autoridade responsável pela aplicação das OSP de proceder a uma reavaliação periódica da sua adequação. Como se recorda a seguir, tal revisão deverá ter lugar, para todos os efeitos, quando uma nova transportadora começa ou está prestes a começar a oferta de serviços na ligação em causa.
3.4. Distribuição de ligações e frequências pela ENAC
(46)
O ponto 1.6 dos decretos n.os 35 e 36 dispõe que «para evitar o excesso de capacidade que a aceitação de uma mesma ligação por várias transportadoras poderá provocar devido às limitações e aos condicionalismos dos aeroportos em causa em termos de infra-estruturas, a ENAC fica incumbida de, após consulta da Região Autónoma da Sardenha, adaptar, no interesse público, os programas operacionais das transportadoras que tenham aceite os objectivos de mobilidade visados pelas obrigações. Essa medida deverá garantir uma repartição equitativa das ligações e frequências pelas referidas transportadoras, em função dos volumes de tráfego de cada uma delas nas ligações (ou conjuntos de ligações) em causa constatados nos últimos dois anos».
(47)
No âmbito desses poderes, a ENAC pode arbitrar e favorecer um acordo entre as várias companhias que operam na mesma ligação. No caso da Sardenha, a ENAC presidiu a uma mesa redonda com as operadoras interessadas em certas ligações e definiu com elas a repartição do tráfego.
(48)
A República Italiana defende esse poder de intervenção, que, em seu entender, garante a continuidade do serviço ao não submeter as OSP ao carácter aleatório das entradas e saídas de outras operadoras que possam estar menos interessadas em responder a OSP sem qualquer compensação. Cita, nomeadamente, a decisão do TAR do Lácio de 17 de Março de 2005, que considerou ser «perfeitamente legítimo que o decreto (de 2004) defina um cenário no qual, para todas as ligações sujeitas a OSP, haja várias transportadoras, não agrupadas e em concorrência entre si. Essa possibilidade, no entanto, deve ser claramente prevista e, ao mesmo tempo, deve ser fornecido um critério objectivo mínimo para a repartição a priori das faixas horárias em função do número de transportadoras que tenham eventualmente aceite OSP, a fim de evitar um excesso de capacidade prejudicial à oferta e, sobretudo, de assegurar que a atribuição das faixas horárias não conduza à introdução arbitrária e, de facto, à exclusividade do exercício, que as normas do decreto expressamente rejeitaram» (14).
(49)
As OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o devem ter em conta o conjunto das transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação em causa, o que é confirmado pelo n.o 1, alínea b), do artigo 4.o, nos termos do qual «a adequação dos serviços aéreos regulares deve ser avaliada pelos Estados-Membros tendo em conta, nomeadamente, o efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação».
(50)
A Comissão considera que este princípio deve ser observado não só no momento da imposição, mas também durante todo o período de validade da OSP. Assim, sempre que uma nova operadora comece ou esteja prestes a começar a operar nessa ligação, o nível de capacidades e de frequências imposto pela OSP a cada operadora deverá ser ajustado, de forma a que as capacidades e frequências totais oferecidas em cada ligação não excedam o estritamente necessário para garantir um serviço adequado.
(51)
Com efeito, no respeitante às OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, individualmente as transportadoras não têm de se comprometer a assegurar o número de frequências ou a capacidade, mas a globalidade das operadoras pode permitir assegurar esse serviço mínimo.
(52)
A Comissão reconhece que pode ser necessário à autoridade responsável pelas OSP assegurar que a conjugação de frequências e capacidades permita cumprir a OSP. No entanto, essa autoridade não deve, em caso algum, limitar a possibilidade para as transportadoras em causa, de, se assim o desejarem, prestarem serviços com capacidades ou frequências superiores às exigidas pelas OSP, que não podem ser mais que obrigações mínimas. Consequentemente, na medida em que as regras adoptadas pela ENAC têm por objectivo impedir que uma transportadora ofereça serviços adicionais, tais regras são indevidamente restritivas e contrárias ao regulamento.
(53)
A este respeito, a Comissão congratula-se com o facto de a República Italiana ter confirmado, na carta de 15 de Novembro de 2006, que a sua administração efectuará periodicamente, numa base anual, uma nova avaliação da situação e analisará os eventuais pedidos de operadoras que estejam dispostas a operar nas ligações, no quadro das OSP (15). A Comissão também toma nota do facto de a República Italiana ter confirmado que «nada obsta a que o Estado-Membro verifique (nomeadamente durante o período de aplicação das OSP) a adequação e a necessidade das OSP e que, eventualmente, as altere e/ou revogue em consequência disso, a não ser que a sua utilidade ou licitude seja posteriormente reconhecida» (16).
3.5. Agrupamento das ligações Alghero-Roma e Alghero-Milão, por um lado, e Olbia-Roma e Olbia-Milão, por outro
(54)
A República Italiana justifica o agrupamento das ligações Alghero-Roma e Alghero-Milão, por um lado, e Olbia-Roma e Olbia-Milão, por outro, pela sua complementaridade e interdependência em termos de operações. Com efeito, segundo as autoridades italianas, essas ligações caracterizam-se, durante 2/3 do ano, por um tráfego objectivamente reduzido devido ao seu forte carácter sazonal. Tendo em conta que não está prevista qualquer compensação financeira nessas ligações, e não sendo elas atraentes do ponto de vista económico, será responsabilidade da administração garantir, pelo menos, às transportadoras a sua exploração sustentável. Trata-se, pois, de pôr em prática «os efeitos virtuosos da interdependência operacional» que permitem, «na época de Inverno, a rotação dos aparelhos devido à exiguidade da procura» ao passo que «a previsão de pares de ligações contribui para atrair transportadoras que estejam dispostas a nelas operar». Por outro lado, segundo a República Italiana, a oferta exigida para a época de Verão poderá ser mais correctamente respeitada através da exploração conjunta de um grupo de ligações. A República Italiana argumenta, por último, que o próprio regulamento prevê a possibilidade de conjugar as flutuações da procura, por exemplo, numa mesma semana. Esse agrupamento permitirá, portanto, conter os custos e optimizar as capacidades, ao mesmo tempo que responde mais adequadamente à exigências da procura. Assim, esse agrupamento, em lugar de constituir uma restrição ao mercado, é, pelo contrário, susceptível de atrair maior número de operadoras.
(55)
A Comissão considera que o agrupamento das ligações não é compatível com o n.o 1, alíneas a), b) e c), do artigo 4.o do regulamento. Com efeito, os critérios de elegibilidade e de adequação das OSP previstos nessas disposições mencionam expressamente, em cada caso, «a ligação», sem nunca preverem qualquer agrupamento de ligações. Deve, pois, concluir-se que cada um desses critérios deve ser avaliado separadamente para cada uma das ligações individualmente.
(56)
Além disso, esta interpretação está conforme com as exigências do princípio da proporcionalidade. Com efeito, esse agrupamento de ligações permitirá que os Estados-Membros imponham OSP em ligações onde elas não são necessárias para assegurar a prestação adequada do serviço. A possibilidade de agrupar ligações apenas aparece, pois, no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o, onde se dispõe que o direito de explorar esses serviços é conferido por concurso público «efectuado quer para uma quer para um grupo de ligações […]». Esta menção expressa no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o exclui a contrario que tal agrupamento seja admissível no âmbito da aplicação do n.o 1, alíneas a), b) e c), do artigo 4.o É justamente porque o mercado não permitiu que uma transportadora aérea começasse ou estivesse prestes a começar a explorar serviços aéreos regulares numa ligação, em conformidade com as OSP que foram impostas a essa ligação, que o Estado-Membro pode limitar o acesso à ligação em causa a uma única transportadora por um período máximo de três anos e prever um concurso susceptível de ser alargado a um grupo de ligações. Em suma, o agrupamento de várias ligações pode ser considerado uma resposta a uma ruptura clara do mercado e uma forma de compensação indirecta, que, contrariamente às compensações directas, apenas é admissível no âmbito do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o. Em caso algum, num regime de OSP ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, pode o agrupamento ter o objectivo de tornar rentáveis duas ligações separadas a fim de favorecer as operações de uma ou várias transportadoras.
(57)
Por outro lado, as explicações avançadas pelas autoridades italianas não se apoiam em qualquer dado técnico ou económico quantitativo que permita justificar a sua análise.
Com efeito, podem contrapor-se-lhes os seguintes argumentos:
-
As capacidades e frequências exigidas devem ter em conta as necessidades em cada ligação per se e não o facto de poderem ser mais eficazmente garantidas apenas através do agrupamento de ligações;
-
As obrigações em termos de frequências associadas à constituição desses pares de ligações são de tal modo pesadas que afastam, de facto, um grande número de operadoras potenciais que desejariam cumprir as OSP e servir a Sardenha, mas que, não tendo a base das suas operações numa das duas cidades, são de facto afastadas da possibilidade de assegurar o serviço. Assim, o efeito de tais agrupamentos é, de facto, o de fechar o mercado;
-
Resulta evidente, a este respeito, que as OSP assim agrupadas apenas permitem a um pequeno número de operadoras já estabelecidas responder favoravelmente. Assim, a aplicação das OSP afastou as companhias que operavam ou tencionavam operar nas ligações a partir de Roma e Milão, precisamente com destino a cada um dos dois aeroportos em causa, ou seja Olbia e Alghero. Mesmo que o tivessem desejado, essas transportadoras não puderam apresentar a sua candidatura a uma exploração demasiado dispendiosa para as suas operações. Tais agrupamentos podem, portanto, ter afastado outras eventuais operadoras.
Estes efeitos restritivos são ainda mais importantes se atendermos à dimensão dos mercados em causa (número total de passageiros em 2005 - números fornecidos pela República Italiana):
-
Olbia-Roma e Olbia-Milão: 731 349 passageiros (390 186 no Verão e 341 163 no Inverno);
-
Alghero-Roma e Alghero-Milão: 502 820 passageiros (184 273 no Verão e 318 547 no Inverno).
Nestas condições, é improvável que as ligações entre as duas maiores cidades de Itália e os aeroportos de Olbia e Alghero, na Sardenha, sejam tão pouco atraentes que devam ser agrupadas para o passarem a ser.
(58)
Por conseguinte, a Comissão considera que o agrupamento de certas ligações é incompatível com o regulamento e indevidamente restritivo.
3.6. Tarifas preferenciais para as pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha
(59)
Os decretos n.os 35 e 36 exigem que as transportadoras apliquem tarifas preferenciais às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha. Segundo as estimativas da República Italiana, a aplicação dessas disposições abrangerá, no máximo, 220 000 pessoas, número que, na realidade, andará mais próximo de 110 000, se se tiver em conta que 50 % dessas pessoas efectuam uma viagem por ano.
(60)
Na prática, tal medida favorece maioritariamente os cidadãos europeus de nacionalidade italiana em relação aos cidadãos de outras nacionalidades. Por conseguinte, a medida pode ser considerada, à primeira vista, discriminatória em função da nacionalidade e, consequentemente, contrária ao Tratado. No âmbito de um regime de OSP, tal medida apenas poderia ser admissível na medida em que a diferença de tratamento se fundasse em considerações objectivas independentes da nacionalidade das pessoas em causa e proporcionadas ao objectivo legitimamente almejado pelo direito nacional.
(61)
Ora, a República Italiana explica que a medida é necessária essencialmente para permitir aos emigrantes sardos manterem os laços com a sua comunidade cultural de origem (17). No entanto, mesmo que tal objectivo possa ser considerado um objectivo legítimo de interesse público na acepção do n.o 1, alínea b), subalínea i), do artigo 4.o do regulamento, a medida é manifestamente desproporcionada. Em primeiro lugar, é aplicável a todas as pessoas nascidas na Sardenha, mas que lá não residem, sem que seja necessário demonstrar os laços que possam ainda existir, por exemplo em termos familiares, entre a pessoa em causa e a sua região de origem. Em segundo lugar, a medida é aplicável independentemente dos meios financeiros de cada emigrante. Em terceiro lugar, contrariamente aos residentes na Sardenha, que têm de se deslocar ao continente com relativa frequência para acederem a certos serviços fundamentais (educação, saúde) ou exercerem actividades económicas necessárias ao desenvolvimento da Sardenha, os emigrantes apenas viajam para a Sardenha ocasionalmente (no máximo, 50 % das pessoas que potencialmente efectuam uma viagem por ano, segundo as autoridades italianas). Consequentemente, o custo total dessas deslocações ocasionais é relativamente inferior aos custos suportados pelos residentes na Sardenha e podem facilmente ser suportados, em grande número de casos, pelos emigrantes, sem ser necessário estabelecer a redução prevista pelos decretos n.os 35 e 36. Por último, a verificar-se o caso de certos emigrantes não disporem dos meios necessários para pagar o preço de um voo anual para a Sardenha, uma medida mais adequada e menos restritiva seria a oferta de ajudas a esses emigrantes.
(62)
Nestas condições, a Comissão considera que esta disposição é desproporcionada e incompatível com o regulamento.
3.7. Aplicação a todo o sistema aeroportuário
(63)
Os decretos n.os 35 e 36 prevêem que a aplicação de obrigações de serviço público nas ligações para Roma e Milão englobe a integralidade dos sistemas aeroportuários correspondentes, tal como constam do anexo II do regulamento, a saber:
-
Os aeroportos de Fiumicino e Ciampino, no caso de Roma;
-
Os aeroportos de Linate, Malpensa e Bérgamo, no caso de Milão.
(64)
Recorde-se que as OSP de 2000 abrangiam os aeroportos de «Roma (Fiumicino) e Milão». No âmbito da constituição do sistema aeroportuário de Milão, a título do artigo 8.o e do anexo II do regulamento, a Itália alargou automaticamente a aplicação das OSP a todo o sistema aeroportuário em causa.
(65)
A República Italiana justificou a sua decisão por razões meramente técnicas, que a levaram a considerar automaticamente a integralidade de cada um dos sistemas aeroportuários. No entanto, confirmou que o interesse principal das OSP incidia nos aeroportos de Roma-Fiumicino e de Milão-Linate, preferidos pelos beneficiários das OSP devido à sua proximidade do centro da cidade, o que justificava que as OSP previssem que, «tendo em conta a disponibilidade de faixas horárias, pelo menos 50 % das ligações previstas entre os aeroportos da Sardenha, de Roma e de Milão deverão ser asseguradas a partir de e para Fiumicino e Linate» (18).
(66)
A República Italiana concordou que «está objectivamente provado que os aeroportos de Fiumicino, no caso de Roma, e Linate, no caso de Milão, representam o destino mais cómodo, mais bem servido e mais atraente para os utilizadores, sendo os aeroportos mais próximos e com melhores ligações ao centro das duas cidades», e explicou, nessa lógica, que «a fim de garantir um melhor serviço e responder às exigências da maioria dos utilizadores, considerou-se oportuno evitar que as transportadoras que aceitem as OSP possam ter a liberdade de abandonar totalmente esses aeroportos em favor dos outros (menos cómodos e interessantes para os utilizadores) que fazem parte do mesmo sistema aeroportuário» (19).
(67)
Aliás, parece que, na realidade, os voos efectuados na época de Inverno apenas utilizam os aeroportos de Fiumicino e Linate.
(68)
No caso em apreço, a Comissão duvida da necessidade de tal medida, que considera desproporcionada em relação aos objectivos almejados, que consistem em assegurar a mobilidade para o continente e a coesão territorial. Na verdade, o efeito directo dessa medida é afastar transportadoras ocasionais, sem afectar o princípio da OSP, e contribuir para o bloqueio definitivo do mercado a novas operadoras nas ligações mais concorridas, nomeadamente na época estival.
(69)
A República Italiana reconheceu, no entanto, que o aeroporto «hub» de Malpensa desempenhava um papel essencial nas ligações internacionais, enquanto os aeroportos de Ciampino e Bérgamo, na qualidade de hubs internos para as companhias low-cost, permitiam responder ao princípio comunitário da coesão económica e social e realizar, para uma ilha como a Sardenha, o objectivo de coesão territorial com todas as regiões da Europa. Consequentemente, a República Italiana assumiu o compromisso de alterar o decreto n.o 35 para não aplicar OSP aos aeroportos de Malpensa, Bérgamo e Ciampino (20).
(70)
A Comissão considera que esse compromisso vem efectivamente dar resposta às dúvidas levantadas e que a alteração do decreto permitirá reduzir significativamente o impacto das restrições indevidas impostas pelas OSP, respondendo às necessidades de mobilidade da Sardenha sem introduzir nos mercados em causa restrições desproporcionadas.
(71)
Perante este compromisso da República Italiana, a Comissão decidiu não avançar mais na sua análise do carácter desproporcionado da aplicação de OSP ao conjunto dos sistemas aeroportuários de Milão e de Roma, reservando-se embora a possibilidade de, se necessário, voltar a abordar este aspecto em relação às OSP presentes e futuras.
IV. CONCLUSÕES
(72)
Com base nos elementos fornecidos pela República Italiana, a Comissão não põe em causa o princípio da aplicação de obrigações de serviço público (OSP) nas ligações entre a Sardenha e o continente italiano, que, em matéria de frequências e capacidades, assim como de tarifas, se pode revelar necessária para garantir uma prestação de serviços adequada nas ditas ligações.
(73)
No entanto, a Comissão considera que certas condições impostas pelos decretos n.os 35 e 36 da República Italiana são indevidamente restritivas ou desproporcionadas.
(74)
A Comissão considera que as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento implicam que qualquer transportadora que tencione respeitar as OSP deve poder operar nessas ligações, seja qual for o momento em que tencione começar a prestar os seus serviços. Por consequência, a utilização de um prazo para a apresentação das candidaturas para excluir a priori as operadoras que apresentem a sua candidatura depois desse prazo é indevidamente restritiva e incompatível com o regulamento.
(75)
Ainda que possa parecer legítimo prever um período de continuidade para a oferta dos serviços, a Comissão entende que o respeito do princípio da proporcionalidade deve conduzir a que esse período não exceda os limites do razoável e que, em regime de OSP ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, não seja superior a um ano.
(76)
A Comissão considera que as competências conferidas à ENAC para coordenar as actividades das operadoras a fim de evitar excessos de capacidade são indevidamente restritivas e incompatíveis com o regulamento.
(77)
A Comissão constata que o agrupamento das ligações Olbia-Roma e Olbia-Milão, por um lado, e Alghero-Roma e Alghero-Milão, por outro, é indevidamente restritivo e incompatível com o regulamento.
(78)
A Comissão considera que a aplicação de tarifas reduzidas às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha é desporporcionada e incompatível com o regulamento.
(79)
A Comissão duvida da necessidade da aplicação de OSP ao conjunto dos sistemas aeroportuários de Roma e Milão, que considera desproporcionada em relação aos objectivos visados de assegurar a mobilidade para o continente e a coesão territorial. No entanto, perante o compromisso da República Italiana de alterar o decreto n.o 35 para não aplicar OSP aos aeroportos de Bérgamo, Malpensa e Ciampino, a Comissão não vai avançar mais na sua análise, reservando-se embora, se necessário, a possibilidade de voltar a abordar este aspecto em relação a OSP presentes e futuras,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A República Italiana pode continuar a aplicar as obrigações de serviço público («OSP») impostas pelos decretos n.os 35 e 36 do Ministério das Infra-Estruturas e dos Transportes, de 29 de Dezembro de 2005, publicados na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana de 11 de Janeiro de 2006, a um total de 16 ligações entre os três aeroportos da Sardenha e vários aeroportos nacionais da metrópole italiana, que foram publicadas, respectivamente, em 24 de Março de 2006 (decreto n.o 35) e 21 de Abril de 2006 (decreto n.o 36) no Jornal Oficial da União Europeia, em conformidade com o n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias, sob reserva do respeito das seguintes condições:
a)
Qualquer transportadora aérea que tencione respeitar as OSP deve poder operar na ligação em causa, seja qual for o momento em que notifique a sua intenção de começar a prestar os seus serviços e independentemente de essa notificação ter sido feita durante ou após o período de 30 dias previsto pelos decretos;
b)
Não deve ser imposto às transportadoras aéreas um período para a prestação contínua de serviços no âmbito das OSP superior a um ano;
c)
As autoridades italianas devem reavaliar a necessidade de manter a imposição de OSP numa ligação, assim como o nível das obrigações impostas a cada transportadora, a partir do momento em que uma nova transportadora começa a operar ou notifica a sua intenção de operar nessa ligação e, para todos os efeitos, uma vez por ano;
d)
As autoridades italianas não devem impedir as transportadoras aéreas de prestar serviços nas ligações em causa em condições que vão além das exigências mínimas previstas pelas OSP em termos de frequências e capacidades;
e)
As transportadoras aéreas não devem ter a obrigação de oferecer tarifas preferenciais às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha;
f)
As autoridades italianas não podem condicionar o direito de prestar serviços numa ligação entre duas cidades à obrigação de operar noutra ligação entre duas cidades.
2. A República Italiana deve notificar a Comissão das medidas tomadas para aplicar a presente decisão até 1 de Agosto de 2007, o mais tardar.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 23 de Abril de 2007.