DECISÃO DA COMISSÃO
de 10 de Dezembro de 2004
relativa aos auxílios estatais aplicados pela França a favor da France 2 e da France 3
[notificada com o número C(2003) 4497]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2004/838/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos dos artigos acima referidos (1) e tendo em conta tais observações,
Considerando o seguinte:
I. ASPECTOS PROCESSUAIS
(1)
Em 10 de Março de 1993, a Télévision Française 1 SA (a seguir «TF1») apresentou uma denúncia junto da Comissão no que se refere às modalidades de financiamento e de exploração dos canais públicos France 2 e France 3 (2). Esta denúncia refere a existência de infracções ao artigo 81.o, ao n.o 1 do artigo 86.o e ao artigo 87.o do Tratado.
(2)
Nos termos do artigo 81.o do Tratado, a TF1 considera que a France 2 e a France 3 adoptaram diversas práticas concertadas que tiveram por objecto e efeito uma restrição da concorrência. No que se refere ao artigo 86.o do Tratado, a TF1 alega que o Estado francês mantém em vigor medidas contrárias ao princípio da igualdade de tratamento entre empresas públicas e empresas privadas e medidas que impõem ou incentivam acordos anti-concorrenciais. Por último, no que se refere ao artigo 87.o do Tratado, a TF1 afirma que a licença, e as diversas subvenções e injecções de capital, bem como as autorizações de défice de que beneficiaram a France 2 e a France 3 no início da década de noventa, constituem auxílios estatais. Além disso, a TF1 qualifica como medida de efeito equivalente a um auxílio estatal a impossibilidade de o Conselho Superior do Audiovisual (a seguir «CSA») aplicar sanções pecuniárias contra os canais públicos. A TF1 considera que estes auxílios estatais permitiram que os canais públicos não tomassem em consideração quaisquer limitações em termos de rendibilidade comercial, apresentando propostas artificialmente elevadas de compra de direitos televisivos e praticando preços chamariz e reduções artificiais no que se refere às suas emissões publicitárias ou às suas acções de patrocínio.
(3)
Em 16 de Julho de 1993, a Comissão enviou um pedido de informações à TF1, que respondeu por carta de 30 de Setembro de 1993. Em 12 de Agosto de 1993, foi enviado um pedido de informações às Autoridades francesas, que responderam por carta de 9 de Dezembro de 1993.
(4)
Em 17 de Março de 1994, a TF1 dirigiu uma carta à Comissão reiterando os principais elementos incluídos na sua denúncia.
(5)
Por carta de 23 de Setembro de 1994 e num documento de 12 de Dezembro de 1994, a TF1 apresentou informações complementares. Durante o mesmo período, realizaram-se diversos encontros entre os representantes da Comissão e os representantes da TF1.
(6)
Por carta de 9 de Junho de 1995, a TF1 expressou preocupações quanto à análise da denúncia. A Comissão respondeu por carta de 5 de Julho de 1995, afirmando que o estudo que havia encomendado sobre o financiamento da televisão de serviço público em todos os Estados-Membros não estava ainda disponível.
(7)
Por carta de 3 de Outubro de 1995, a TF1 apresentou à Comissão uma notificação para agir. A Comissão, por carta de 11 de Dezembro de 1995, informou a requerente que tinha solicitado informações complementares às Autoridades francesas por carta de 21 de Novembro de 1995. Num documento de 27 de Novembro de 1995, a TF1 apresentou informações complementares.
(8)
Em 2 de Fevereiro de 1996, a TF1 interpôs um recurso por omissão contra a Comissão perante o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias.
(9)
Por carta de 16 de Fevereiro de 1996, as Autoridades francesas responderam ao pedido de informações que lhes havia sido dirigido em 21 de Novembro de 1995. Por cartas de 22 de Fevereiro, 28 de Junho, 4 e 18 de Outubro de 1996, a Comissão apresentou novos pedidos de informações às Autoridades francesas. Estas responderam através de diversas cartas e faxes com datas de 21 de Março, 28 de Março, 12 de Abril, 18 de Julho e 20 de Dezembro de 1996.
(10)
Por carta de 10 de Março de 1997, a TF1 apresentou à Comissão um complemento da sua denúncia inicial.
(11)
Numa carta dirigida à TF1 em 15 de Maio de 1997, a Comissão considerou que as medidas estatais não constituíam, em nenhum caso, uma infracção ao artigo 86.o em articulação com os artigos 81.o e 82.o do Tratado.
(12)
Por carta de 21 de Outubro de 1997, as Autoridades francesas apresentaram informações complementares à Comissão.
(13)
Em 10 de Julho de 1998 realizou-se uma reunião entre a Comissão e a TF1.
(14)
Por decisão adoptada em 2 de Fevereiro de 1999, a Comissão rejeitou a argumentação apresentada na denúncia da TF1, com base nos artigos 81.o e 82.o do Tratado.
(15)
Em 26 de Fevereiro de 1999, a Comissão dirigiu uma injunção para prestação de informações às Autoridades francesas, que responderam por carta de 29 de Abril de 1999.
(16)
Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em 1 de Maio de 1999, o protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros (a seguir «o protocolo») foi anexado ao Tratado.
(17)
Em 3 de Junho de 1999, o Tribunal de Primeira Instância condenou a Comissão por omissão, após ter verificado que esta não tinha adoptado uma decisão sobre a parte da denúncia da TF1 relativa aos auxílios estatais (3).
(18)
Por carta de 27 de Setembro de 1999, a Comissão informou a França da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente às subvenções ao investimento recebidas pela France 2 e pela France 3, bem como relativamente às injecções de capital recebidas pela France 2 entre 1988 e 1994.
(19)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (4). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.
(20)
Em 19 de Novembro de 1999, realizou-se uma reunião entre as Autoridades francesas e a Comissão. As Autoridades francesas apresentaram as suas observações por carta de 10 de Dezembro de 1999. Em 1 de Fevereiro de 2000, a Association des Télévisions Commerciales Européennes (a seguir «ACT») apresentou observações à Comissão. As Autoridades francesas responderam a estas observações por carta de 15 de Junho de 2000.
(21)
Em 10 de Fevereiro de 2000, realizou-se uma reunião entre a Comissão e os representantes da TF1, e seguidamente, em 6 de Abril e 2 de Outubro de 2000, entre a Comissão e os representantes das Autoridades francesas e da France Télévisions.
(22)
A comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão (5) (a seguir a «comunicação») foi publicada em 15 de Novembro de 2001. Define os princípios que a Comissão tenciona utilizar na apreciação das medidas de financiamento público concedidas às televisões públicas.
(23)
Por cartas de 29 de Julho, 18 de Outubro e 16 de Dezembro de 2002, e seguidamente de 21 de Janeiro, 20 de Março e 15 de Abril de 2003, a Comissão solicitou informações adicionais às Autoridades francesas. Estas responderam por cartas de 19 de Agosto de 2002 e seguidamente de 2 de Janeiro, 11 de Fevereiro, 12 de Fevereiro, 19 de Maio, 26 de Agosto e 7 de Novembro de 2003.
(24)
Além disso, em 20 de Novembro de 2002 e 11 de Junho de 2003, realizaram-se reuniões entre a Comissão e os representantes das Autoridades francesas e da France Télévisions; em 14 de Abril de 2003, teve lugar uma reunião entre a Comissão e os representantes da TF1.
(25)
A presente decisão incide apenas sobre as medidas financeiras objecto da decisão de início do procedimento, ou seja, as subvenções ao investimento recebidas pela France 2 e pela France 3, bem como as injecções de capital recebidas pela France 2 entre 1988 e 1994. A presente decisão não incide sobre a questão da licença relativa ao direito de utilização dos postos receptores de televisão instituída pela Lei francesa n.o 49-1032, de 30 de Julho de 1949, uma vez que não foi incluída na decisão de início do procedimento.
(26)
Contudo, a fim de obter uma imagem completa das relações financeiras entre o Estado francês e os canais públicos France 2 e France 3 durante o período abrangido pela presente decisão, a Comissão deverá tomar em consideração não só as subvenções ao investimento e as injecções de capital, mas também a licença. Consequentemente, na presente decisão, a Comissão fará referência à licença na medida em que tal se afigurar necessário para a sua apreciação das medidas financeiras referidas no considerando 25.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS EM CAUSA
(27)
O financiamento da France 2 e da France 3 é misto, uma vez que se baseia simultaneamente na licença e nas receitas provenientes da publicidade e das acções de patrocínio. A licença constitui o financiamento público normal dos canais públicos franceses. Contudo, no período entre 1988 e 1994, a France 2 e a France 3 beneficiaram para além disso de subvenções ao investimento e a France 2 de injecções de capital.
A. Subvenções ao investimento e outras subvenções
(28)
Entre 1988 e 1994, a France 2 e a France 3 receberam do Estado, respectivamente, subvenções ao investimento e as outras subvenções indicadas nos quadros 1 e 2.
QUADRO 1
Subvenções recebidas pela France 2
(em milhões de francos franceses FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Subvenções ao investimento
130
136
-
178,3
195
139
-
Outras subvenções
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Total das subvenções
130
136
0,74
264,82
195
139
21
QUADRO 2
Subvenções recebidas pela France 3
(em milhões de francos franceses FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Subvenções ao investimento
50
100
40
80
145
159
-
Outras subvenções
-
-
-
-
-
4,5
-
Total das subvenções
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Injecções de capital
(29)
No período em análise, a France 2 beneficiou igualmente de três injecções de capital. A primeira foi concedida pelo Estado em 1991, num montante de 500 milhões de FRF, a segunda em 1993, num montante de 55 milhões de FRF e a terceira em 1994, num montante de 355 milhões de FRF.
(30)
Após verificação, concluiu-se que, à excepção da licença, os canais France 2 e France 3 não receberam outros financiamentos públicos que lhes tivessem permitido financiar a sua actividade.
III. OBSERVAÇÕES DE UM TERCEIRO INTERESSADO
(31)
No âmbito do procedimento formal de investigação, a Comissão recebeu, por carta de 1 de Fevereiro de 2000, observações da ACT, que representa a maior parte dos canais comerciais de televisão da Comunidade.
(32)
A título preliminar, a ACT considera que aos canais privados TF1, M6 e Canal+ foram impostas obrigações de serviço público sem que lhes fosse paga uma compensação financeira estatal e, consequentemente, as obrigações de serviço público que incumbem à France 2 e à France 3 não justificam, de forma alguma, o seu financiamento público. Além disso, a ACT lamenta que determinadas informações, como os custos suplementares incorridos pelos canais públicos devido às suas missões de serviço público ou o conteúdo do plano de reestruturação dos canais, não figurem na decisão de início do procedimento formal de investigação. A ACT confirma, em contrapartida, a análise da Comissão quanto ao efeito dos auxílios em causa sobre a concorrência e ao facto de afectarem as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(33)
A ACT começa por afirmar que a licença constitui um auxílio estatal desde a liberalização do sector audiovisual e que se trata de um auxílio novo, uma vez que a licença é paga aos canais televisivos todos os anos. A ACP conclui que a Comissão deveria ter incluído a licença entre as medidas objecto do procedimento formal de investigação. Considera, além disso, que a licença não pode ser declarada compatível com o mercado comum ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, nem ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. O financiamento público da France 2 e da France 3 parece-lhe com efeito injustificado, uma vez que os canais privados têm obrigações de serviço público semelhantes às dos canais públicos, não beneficiando da mesma compensação financeira estatal.
(34)
Quanto às subvenções ao investimento e às injecções de capital em causa, a ACT considera que estes auxílios não estão relacionados com um projecto cultural preciso e que não podem, por conseguinte, ser justificados nos termos do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado. Considera ainda que constituem auxílios ao funcionamento e que a isenção prevista para os auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade não pode ser aplicada no caso vertente, visto que as Autoridades francesas não comunicaram à Comissão o plano de reestruturação dos canais televisivos.
(35)
Por último, após ter recordado a metodologia que a Comissão deve seguir para apreciar um auxílio estatal face ao n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, a ACT considera que as subvenções ao investimento e as injecções de capital analisadas no caso em apreço não preenchem os critérios estabelecidos no referido artigo, na medida em que se trata de auxílios excepcionais e temporários, que não foram concedidos com o intuito de financiar missões de serviço público suplementares.
(36)
Para concluir, a ACT solicita à Comissão que adopte uma decisão final negativa relativamente às subvenções ao investimento pagas à France 2 e à France 3 e às injecções de capital concedidas à France 2, que dê início a um procedimento formal de investigação relativamente à licença e que lhe forneça informações mais circunstanciadas quanto às obrigações de serviço público dos dois canais e ao conteúdo do seu plano de reestruturação.
IV. OBSERVAÇÕES DA FRANÇA
A. No que se refere ao início do procedimento formal de investigação
(37)
As Autoridades francesas apresentaram as suas observações relativamente ao início do procedimento formal de investigação por carta de 10 de Dezembro de 1999. Indicam que as suas cartas de 20 de Dezembro de 1996 e de 29 de Abril de 1999 fazem parte integrante destas observações. Os elementos incluídos nestas duas cartas só serão retomados na presente decisão na medida em que não figurem já na carta de 10 de Dezembro de 1999.
(38)
As Autoridades francesas abordam em primeiro lugar as consequências da liberalização do sector audiovisual. Consideram que a privatização da TF1 fragilizou o equilíbrio económico da France 2 de forma drástica e imprevista, uma vez que a partir de 1987 as receitas publicitárias da TF1 aumentaram significativamente, enquanto as da France 2 estagnaram. As Autoridades francesas apresentam uma dupla explicação para esta evolução: por um lado, a grelha de programas da TF1 foi, numa perspectiva comercial, reorientada para a audiência da «dona-de-casa com menos de cinquenta anos», audiência mais interessante para os anunciantes, enquanto os operadores públicos têm por alvo uma audiência ampla e de composição diversificada; por outro lado, as disposições legislativas e regulamentares prevêem um acesso aos recursos publicitários mais limitado para os operadores públicos do que para os operadores privados.
(39)
Por outro lado, os custos de aquisição e de produção dos programas registaram uma forte inflação. Uma vez que o número de operadores duplicou em quatro anos, a concorrência intensificou-se a nível do mercado dos programas, enquanto os novos operadores introduziam no mercado capitais suplementares. Assim, independentemente do seu género, os custos dos programas aumentaram. Para compensar esta inflação, os dois canais públicos tiveram que recorrer ao seu stock de programas. Contando com meios financeiros mais reduzidos e menos frequentemente renovados, estes programas tornaram-se menos atraentes, o que conduziu nomeadamente à queda drástica da audiência da France 2 e, por conseguinte, a uma redução das suas receitas publicitárias. A redução das receitas publicitárias e o aumento dos custos traduziram-se por uma degradação da situação financeira dos dois canais públicos.
(40)
As Autoridades francesas afirmam que o Estado foi obrigado a intervir para assegurar a sobrevivência dos canais públicos e o cumprimento das suas missões de serviço público, assegurando assim a manutenção do pluralismo. Estas missões de serviço público traduzem-se por uma obrigação geral de qualidade e por uma programação específica. Decorrem de uma concepção segundo a qual a existência de canais públicos com uma vocação generalista e que agreguem um público suficientemente diversificado constitui uma condição indispensável para o pluralismo da informação, a variedade dos programas e um apoio diversificado à criação audiovisual e cinematográfica. O exercício destas missões implica simultaneamente um custo suplementar e uma perda de lucros em termos de publicidade para os canais públicos. Entre 1988 e 1994, a degradação da sua situação económica era susceptível de pôr em causa a existência dos canais públicos, podendo assim prejudicar o correcto cumprimento das suas missões de serviço público. Desta forma, o Estado teve de intervir sob a forma de subvenções ao investimento e de injecções de capital. Com efeito, o aumento espontâneo da licença não foi suficiente para absorver o crescimento rápido dos custos dos programas e pôr termo à degradação da situação económica dos canais. As Autoridades francesas consideram que a intervenção estatal a favor da France 2 e da France 3 é compatível com o mercado comum, tanto nos termos do n.o 2 do artigo 86.o, como nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, e das orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (8).
(41)
As Autoridades francesas justificam as subvenções ao investimento concedidas à France 2 e à France 3 devido à necessidade de ajudar os canais a fazerem face ao aumento dos custos dos programas. Por outro lado, na sequência de uma auditoria da Coopers & Lybrand, os dois canais públicos elaboraram um plano estratégico em Julho de 1991 que incluía, relativamente a cada canal, um projecto de reestruturação interna e um plano social destinados a gerar economias e que apresentavam uma estratégia no sentido de corresponder melhor às expectativas dos telespectadores, afirmando simultaneamente a sua especificidade de canais públicos. O Estado acompanhou a realização deste plano estratégico através de financiamentos suplementares, sob a forma das subvenções ao investimento já referidas e, no que se refere à France 2, de uma injecção de capital destinada a reequilibrar a estrutura do balanço. Visto que esta primeira injecção de 500 milhões de FRF se revelou insuficiente, o Estado decidiu conceder à France 2 duas novas injecções de capital em 1993 e 1994, tendo a última sido concedida na sequência de uma nova auditoria da Coopers & Lybrand e paralelamente à elaboração de um novo plano económico. Estas medidas de recapitalização permitiram sanear a situação financeira da France 2. As Autoridades francesas consideram que estas medidas financeiras permitiram que os dois canais públicos se adaptassem ao novo contexto concorrencial.
(42)
As Autoridades francesas recordam que estes auxílios a favor dos canais públicos foram concedidos num contexto geral de redefinição das suas missões de serviço público e das suas relações com o Estado através da conclusão de contratos de objectivo.
(43)
As Autoridades francesas indicam por último que os mercados da audiência, dos programas e da publicidade audiovisual constituem mercados de dimensão nacional e criticam a Comissão por não ter demonstrado de que forma o comércio intracomunitário havia sido afectado por estas medidas financeiras estatais.
(44)
Na sua resposta de 29 de Abril de 1999, as Autoridades francesas apresentaram observações quanto à posição da France 2 e da France 3 nos mercados da aquisição de direitos audiovisuais e da publicidade. Indicaram que os canais públicos não estão em condições de contestar as posições dos canais comerciais nos mercados da aquisição de direitos audiovisuais, na medida em que as suas capacidades financeiras são menores e que a sua programação dá resposta a um imperativo de exigência e de diversidade, enquanto os canais comerciais apenas propõem programas atraentes em termos de audiência. As Autoridades francesas contestaram igualmente que a France 2 e a France 3 tivessem adoptado uma política tarifária «artificialmente baixa» no que se refere à venda de espaços publicitários. Alegaram nomeadamente que os preços de venda dos espaços publicitários da France 2 são, no seu conjunto, inferiores em apenas 5 a 10 % aos da TF1, enquanto as emissões desta última têm um impacto duas vezes superior. A diferença nos preços praticados pelos dois canais públicos e pela TF1 reflectiria apenas a diferença de impacto das emissões publicitárias.
B. No que se refere às observações da ATC
(45)
Por carta de 15 de Junho de 2000, as Autoridades francesas comunicaram à Comissão os seus comentários relativamente às observações da ATC. Recordam a sua posição, segundo a qual a licença constitui um auxílio existente, e contestam que os canais privados hertzianos estejam sujeitos a obrigações comparáveis às dos canais públicos. Confirmam a sua análise segundo a qual as subvenções ao investimento e as injecções de capital objecto da presente decisão são compatíveis com o mercado comum nos termos do n.o 2 do artigo 86.o e do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado e referem não ter solicitado a aplicação do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o relativo à promoção da cultura. Indicam por último que incumbe à Comissão determinar se as informações de que dispõe são suficientes para encerrar o procedimento e quais são os documentos públicos que podem ser comunicados à ACT.
V. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS EM CAUSA
(46)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado estabelece que «salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(47)
Desta forma, para que uma medida financeira constitua um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado devem estar preenchidas, cumulativamente, as seguintes condições:
-
o auxílio deve ser concedido por um Estado-Membro através de recursos estatais,
-
o auxílio deve favorecer certas empresas ou certos sectores criando ou sendo susceptível de criar uma distorção da concorrência,
-
o auxílio deve afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
A. No que se refere aos recursos estatais
(48)
As subvenções e as injecções de capital objecto da presente decisão são provenientes do orçamento do Estado. A concessão destas subvenções e destas injecções de capital resultou quer de um acto legislativo, quer de um acto regulamentar. Desta forma, o carácter de recurso estatal das medidas em causa e sua imputabilidade ao Estado não suscitam quaisquer dúvidas.
B. No que se refere à vantagem selectiva e à distorção da concorrência
(49)
Todas as subvenções de que a France 2 e a France 3 beneficiaram entre 1988 e 1994 representaram, para estes dois canais públicos, recursos financeiros de que puderam dispor para financiar a sua actividade ou para investir e que obtiveram sem ter de utilizar os seus próprios recursos nem solicitar empréstimos no mercado. Desta forma, estas subvenções constituíram uma vantagem. Por outro lado, esta vantagem é selectiva, uma vez que apenas estes dois canais públicos de televisão dela beneficiaram, e não todos os operadores de televisão independentemente de serem públicos ou privados.
(50)
No período compreendido entre 1988 e 1994, o Estado concedeu igualmente à France 2 três injecções de capital. A Comissão considera normalmente que uma injecção de capital do Estado a favor de uma empresa não constitui uma vantagem selectiva para esta última, quando tal injecção de capital é realizada em condições que seriam aceitáveis por um investidor privado que desenvolva actividades em condições normais de uma economia de mercado. Por definição, este teste do investidor privado em economia de mercado apenas é aplicável aos investimentos em actividades comerciais relativamente aos quais se espera obter um rendimento normal. No caso em apreço, a France 2 tem como actividades a concepção e a programação de emissões de televisão, em conformidade com as missões que lhe foram confiadas pelo Estado e uma grande parte da sua actividade é, por esse motivo, directamente financiada pelo Estado através da licença. A sua programação não tem por objectivo uma maximização das receitas comerciais. Ao realizar uma injecção de capital na France 2, o principal objectivo do Estado não consistia, por conseguinte, em obter um rendimento optimizado. Desta forma, o Estado não concedeu as injecções de capital à France 2 com a mesma motivação de um investidor privado em economia de mercado. Nas suas observações de 20 de Dezembro de 1996 e de 29 de Abril de 1999, as Autoridades francesas haviam argumentado que o Estado tinha agido como um investidor privado em economia de mercado. Contudo, afigura-se contraditório alegar num determinado contexto que o Estado actuou como um investidor privado em economia de mercado e, nas observações sobre o início do procedimento formal de investigação, que a intervenção do Estado a favor da France 2 respeitou os critérios das orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. Com efeito, as orientações aplicam-se quando se trata de auxílios de emergência ou à reestruturação e não de intervenções que estão em conformidade com as de um investidor privado em economia de mercado.
(51)
Contudo, uma vez que as Autoridades francesas evocaram a semelhança do seu comportamento para com a France 2 com o de um investidor privado em economia de mercado, é necessário analisar este argumento. A fim de apreciar se as injecções de capital são concedidas em condições normais de mercado, devem analisar-se os resultados económicos do beneficiário no período que precede a concessão das injecções de capital, assim como as perspectivas financeiras baseadas nas previsões de mercado. No caso em apreço, o quadro 3 revela quais foram os resultados líquidos da France 2 antes e depois das três injecções de capital.
QUADRO 3
Dados financeiros da France 2 para o período entre 1988 e 1994
(em milhões de FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Volume de negócios
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Resultado líquido do exercício
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Fonte: Contas de ganhos e perdas da France 2.
(52)
Tal como se conclui do quadro 3, a France 2 não era rentável na altura da concessão das injecções de capital. As Autoridades francesas não podiam esperar, com base nos resultados anteriores deste canal, uma taxa de rendimento razoável do seu investimento. Não podiam também esperar um rendimento normal do investimento com base nas perspectivas financeiras da empresa ou nas previsões do mercado. Embora seja um facto que a viabilidade da France 2 foi restabelecida a partir de 1992, após alguns anos de prejuízos, os escassos lucros obtidos por este canal apenas foram possíveis graças às injecções suplementares de capital realizadas pelo Estado em 1993 e 1994. Consequentemente, não pode ser aceite o argumento das Autoridades francesas segundo o qual as injecções de capital concedidas à France 2 devem ser consideradas um investimento normal de mercado.
(53)
A Comissão considera, assim, que um investidor privado em economia de mercado não teria concedido à France 2 injecções de capital equivalentes às que o Estado realizou em 1991, 1993 e 1994. Desta forma, as injecções de capital constituem uma vantagem para a France 2, que é para além disso selectiva, uma vez que a France 2 é o único canal de televisão que beneficiou de tais injecções de capital para financiar a sua actividade.
(54)
Por outro lado, deve analisar-se se a condição relativa à vantagem concedida se encontra preenchida à luz das condições cumulativas apresentadas pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no acórdão Altmark (9). Estas condições são as seguintes:
-
a empresa beneficiária deve efectivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas,
-
os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, a fim de evitar que aquela implique uma vantagem económica susceptível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes,
-
a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações,
-
quando a escolha da empresa não é efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.
(55)
No caso em apreço, a Comissão considera que a segunda condição estabelecida pelo acórdão Altmark não está preenchida. Com efeito, as subvenções ao investimento e as injecções de capital constituem medidas de apoio pontuais concedidas pelo Estado francês à France 2 e à France 3 para lhes permitir fazer face à degradação da sua situação económica. Estes financiamentos foram apenas concedidos a posteriori e para fazer face a uma situação imprevista. Não se trata, assim, de financiamentos concedidos em função de parâmetros previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente
(56)
Além disso, no que se refere à quarta condição estabelecida pelo acórdão Altmark, a Comissão verifica que os canais de televisão a que as Autoridades francesas confiaram o exercício de missões de serviço público não foram seleccionados na sequência de um processo de concurso público. Acresce que o nível de compensação financeira concedido aos dois canais públicos não foi determinado com base numa análise dos custos que teria suportado uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada para executar estas missões de serviço público.
(57)
Uma vez que as condições cumulativas apresentadas no acórdão Altmark não estão preenchidas, a Comissão conclui que as subvenções e as injecções de capital objecto da presente decisão constituíram, para a France 2 e para a France 3, vantagens selectivas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(58)
Por outro lado, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (10) que qualquer auxílio estatal que reforça a posição de uma empresa face a outras empresas concorrentes a nível das trocas comerciais intracomunitárias provoca uma distorção da concorrência. Em 1988, data a partir da qual foi iniciada a investigação da Comissão no âmbito do presente processo, o sector audiovisual francês estava aberto à concorrência. A France 2 e a France 3 concorriam com outros operadores de televisão e a vantagem financeira de que beneficiaram através das medidas financeiras objecto da presente decisão manteve ou reforçou necessariamente a sua posição relativamente às dos seus concorrentes. As medidas financeiras de que beneficiaram provocaram, com efeito, uma distorção da concorrência na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
C. Afectação das trocas comerciais
(59)
Uma medida financeira estatal só constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado se afectar real ou potencialmente as trocas comerciais entre Estados-Membros. Quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente à de outras empresas concorrentes a nível do comércio intracomunitário, deve considerar-se que estas últimas são afectadas pelo auxílio (11). O Tribunal de Justiça desenvolveu uma ampla interpretação desta noção de afectação, segundo a qual o facto de uma empresa em causa não participar, ela própria, nas exportações não exclui que as trocas comerciais sejam afectadas. Com efeito, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a actividade interna pode ser mantida ou aumentada o que diminui, de forma correspondente, as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros se virem a estabelecer nesse mercado. Neste caso, o auxílio permite manter uma quota de mercado que poderia ser conquistada por concorrentes estabelecidos noutros Estados-Membros (12).
(60)
À luz desta jurisprudência, a comunicação refere que «pode considerar-se que o financiamento dos organismos de radiodifusão de serviço público pelo Estado afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro» (13).
(61)
Na sua injunção para prestação de informações (14) e na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão desenvolveu amplamente esta questão da afectação das trocas comerciais. Os mercados da aquisição dos direitos audiovisuais e da venda de programas têm dimensão internacional, apesar de os direitos e os programas serem normalmente adquiridos para um mercado geográfico determinado. Os recursos financeiros concedidos à France 2 e à France 3 forneceram-lhes meios concorrenciais suplementares para a aquisição de direitos audiovisuais e para o investimento em programas que foram subsequentemente vendidos. Por outro lado, as medidas de auxílio em causa colocaram a France 2 e a France 3 numa posição mais favorável do que as dos seus concorrentes da Comunidade, diminuindo de forma correspondente as hipóteses de estes últimos se estabelecerem em França. Deve realçar-se neste contexto que durante uma parte do período em análise na presente decisão, um grupo do sector audiovisual que desenvolve actividades em diversos Estados-Membros era accionista do canal francês la Cinq, que entrou em falência em 1992.
(62)
Consequentemente, as subvenções e injecções de capital de que beneficiaram a France 2 e a France 3 afectaram, com efeito, as trocas comerciais entre Estados-Membros, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(63)
Tendo em conta o atrás exposto, deve concluir-se que as subvenções pagas pelas Autoridades francesas à France 2 e à France 3, bem como as injecções de capital concedidas à France 2 entre 1988 e 1994 constituem auxílios estatais na acepção do Tratado.
VI. ATRIBUIÇÃO À FRANCE 2 E À FRANCE 3 DA GESTÃO DE UM SERVIÇO DE INTERESSE ECONÓMICO GERAL
(64)
O n.o 2 do artigo 86.o do Tratado estabelece que «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade».
(65)
Segundo jurisprudência constante, o artigo 86.o do Tratado constitui, para as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, uma derrogação à proibição de auxílios estatais (15). O acórdão Altmark confirma implicitamente que um auxílio estatal que compensa os custos incorridos por uma empresa pelo fornecimento de um serviço de interesse económico geral pode ser declarado compatível com o mercado comum desde que sejam respeitadas as condições estabelecidas no n.o 2 do artigo 86.o
(66)
Decorre de jurisprudência constante (16) que o artigo 86.o do Tratado constitui uma disposição derrogatória que deve ser interpretada de forma restrita. O Tribunal de Primeira Instância precisou que é necessário que estejam preenchidas todas as condições seguintes para que uma medida possa beneficiar desta derrogação:
-
o serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral e estar claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro,
-
a empresa em causa deve ser explicitamente encarregada pelo Estado-Membro do fornecimento do referido serviço,
-
a aplicação das regras de concorrência do Tratado deve constituir um obstáculo à execução da missão particular que incumbe à empresa e a derrogação não deve afectar o desenvolvimento das trocas comerciais numa medida contrária aos interesses da Comunidade.
(67)
A comunicação fixa os princípios e métodos que a Comissão deve seguir para garantir o respeito destas condições em matéria de radiodifusão. No caso em apreço, a Comissão deve estabelecer que:
-
a actividade dos canais de televisão France 2 e France 3 constitui uma actividade de serviço público e que as suas missões de serviço público estão claramente definidas (definição),
-
a France 2 e a France 3 foram investidas destas missões de serviço público através de um acto oficial (mandato e controlo),
-
a compensação financeira que lhes foi concedida é proporcional ao custo líquido das suas actividades de serviço público (proporcionalidade).
(68)
No âmbito da sua análise, a Comissão deve igualmente tomar em consideração o protocolo, que recorda que o serviço público de radiodifusão está directamente associado às necessidades democráticas, sociais e culturais de cada sociedade, bem como à necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social. O protocolo estipula mais precisamente que os Estados-Membros são competentes para «proverem ao financiamento do serviço público de radiodifusão, na medida em que esse financiamento seja concedido aos organismos de radiodifusão para efeitos do cumprimento da missão de serviço público, tal como tenha sido confiada, definida e organizada por cada um dos Estados-Membros, e na medida em que esse financiamento não afecte as condições das trocas comerciais, nem a concorrência na Comunidade de forma que contrarie o interesse comum, devendo ser tida em conta a realização da missão desse serviço público».
A. Definição das missões de serviço público da France 2 e da France 3
(69)
Nos termos do protocolo e da comunicação, a definição das missões de serviço público incumbe aos Estados-Membros. A comunicação indica que «dada a natureza específica do sector da radiodifusão, uma definição “lata” que confira a um determinado organismo de radiodifusão a tarefa de fornecer uma programação equilibrada e variada de acordo com as atribuições de serviço público, preservando simultaneamente um certo nível de audiência pode ser considerada, em conformidade com as disposições interpretativas do protocolo, legítima para efeitos do no 2 do artigo 86.o do Tratado. Tal definição seria coerente com o objectivo de satisfação de necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade e a garantia de pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística» (17). Por último, é necessário recordar que em matéria de definição do serviço público no sector da radiodifusão, o papel da Comissão se limita ao controlo do erro manifesto (18).
(70)
O artigo 48.o da Lei francesa n.o 86-1067, de 30 de Setembro de 1986, relativa à liberdade de comunicação faz referência à «missão educativa, cultural e social» dos canais de televisão France 2 e France 3. Os artigos 54.o, 55.o e 56.o desta lei determinam precisamente certas missões da France 2 ou da France 3 em matéria da difusão de declarações governamentais, debates parlamentares e emissões consagradas às formações políticas, às organizações sindicais e profissionais bem como aos principais cultos praticados em França.
(71)
As missões de serviço público da France 2 e da France 3 são seguidamente especificadas, no que se refere a cada um destes canais, num caderno de encargos. O artigo 3.o do caderno de missões e encargos da France 2, de 28 de Agosto de 1987, estabelece que «a empresa concebe e programa as suas emissões com o objectivo de proporcionar a todas as componentes do público informação, enriquecimento cultural e divertimento, em função da missão cultural, educativa e social que lhe incumbe por lei» e que «assegura, nomeadamente através dos seus programas, a valorização do património e contribui para o seu enriquecimento através de criações audiovisuais que propõe na sua antena». O artigo 3.o do caderno de missões e encargos da France 3, também de 28 de Agosto de 1987, retoma estes dois pontos acrescentando um terceiro, segundo o qual «a empresa concebe e programa emissões sobre a vida regional, promovendo nomeadamente a expressão e a informação das comunidades culturais, sociais e profissionais e das famílias espirituais e filosóficas».
(72)
Seguem-se cerca de vinte artigos que descrevem mais precisamente o conteúdo destas missões de serviço público: expressão pluralista das correntes de pensamento e de opinião; honestidade, independência e pluralismo da informação; adaptação às transformações tecnológicas; adaptação dos programas às dificuldades dos surdos e deficientes auditivos; divulgação das comunicações governamentais, dos principais debates do Parlamento, de emissões consagradas às formações políticas, às organizações sindicais e profissionais e aos principais cultos praticados em França; difusão de mensagens consagradas às grandes causas nacionais e à segurança rodoviária e de emissões de informação dos consumidores; difusão de emissões educativas e sociais; obrigações relativas à difusão e à natureza dos documentários, dos programas de informação, teatro, música, dança, variedades, desporto, emissões para crianças e adolescentes e obras de ficção.
(73)
Os cadernos de missões e encargos da France 2 e da France 3, de 16 de Setembro de 1994, que vieram substituir os de 1987, reafirmam estas missões de serviço público. O preâmbulo do caderno de missões e encargos indica que «as empresas nacionais de programas televisivos [France 2 e France 3] constituem a televisão de todos os cidadãos. Assim, estão vocacionadas para reunir o mais amplo público possível, afirmando a sua personalidade através de uma oferta específica de programas, baseada em quatro características principais:
-
ao executar a missão cultural, educativa e social que lhes incumbe por lei, estes canais proporcionam ao público informação, enriquecimento cultural e divertimento, numa óptica de constante respeito pela pessoa humana,
-
asseguram o pluralismo dos seus programas abordando todos os géneros de programas e dirigindo-se a todos os públicos,
-
a programação que propõem é particularmente rica e diversificada no domínio das emissões culturais e dos programas destinados à juventude,
-
desenvolvem um esforço significativo de criação televisiva procurando inovar, consagrando uma atenção sistemática à escrita e favorecendo a realização de produções originais destinadas, nomeadamente, a valorizar o património francês.
Ao fazê-lo, as empresas nacionais de programas estão vocacionadas para constituir a referência em matéria de ética, de qualidade e de imaginação. Neste contexto, deverão ter a preocupação de evitar a vulgaridade. A atenção que consagram à sua audiência expressa mais uma exigência face ao público do que uma vontade de obter resultados comerciais». O preâmbulo do caderno das missões e encargos da France 2 descreve seguidamente esta empresa como «o único canal exclusivamente generalista do sector público», vocacionado para atingir «um amplo público, a quem oferece uma gama diversificada e equilibrada de programas», enquanto o preâmbulo do caderno de missões e encargos da France 3 indica que esta última «afirma a sua vocação específica de canal regional e local» e privilegia «a informação descentralizada e os acontecimentos regionais». Tal como os cadernos de missões e encargos de 28 de Agosto de 1987, seguem se cerca de vinte artigos que estabelecem mais pormenorizadamente o conteúdo destas missões de serviço público.
(74)
A Comissão considera que as missões de serviço público que incumbem à France 2 e à France 3 correspondem a um serviço de interesse económico geral na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. Estas missões de serviço público são claramente definidas e legítimas, uma vez que se destinam simultaneamente a assegurar a satisfação das necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade francesa e a garantir o pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística, na acepção do protocolo. A Comissão conclui além disso que estas missões de serviço público abrangem a concepção e a difusão de todos os programas difundidos pela France 2 e pela France 3. A actividade de serviço público destes dois canais consiste, desta forma, na concepção e difusão de todos os seus programas. É um facto que certas missões de serviço público são de natureza geral e mais qualitativa, mas a Comissão, tendo em conta as disposições interpretativas do protocolo, considera legítima esta definição «lata». A Comissão considera por último que esta definição das missões de serviço público não contém nenhum erro manifesto.
(75)
Os cadernos das missões e encargos dos dois canais públicos incluem igualmente disposições relativas às quotas de difusão de obras cinematográficas e audiovisuais «de expressão original francesa» e ao financiamento de co produções de obras cinematográficas. Trata-se de disposições de ordem regulamentar, aplicáveis a todas as televisões que efectuam transmissões gratuitas por via hertziana. Uma vez que estas medidas não são abrangidas pelo âmbito da presente decisão, esta não prejudica uma eventual análise das vantagens que são desta forma concedidas ao sector da produção audiovisual e cinematográfica.
B. Mandato e controlo
(76)
As missões de serviço público em questão foram confiadas à France 2 e à France 3 através de actos oficiais, uma vez que resultam da Lei n.o 86-1067 bem como dos cadernos de missões e encargos de 28 de Agosto de 1987 e de 16 de Setembro de 1994, adoptados por decreto do primeiro-ministro. Estes cadernos de missões e encargos prevêem que certas obrigações sejam definidas através de disposições anuais. Os cadernos de missões e encargos de 16 de Setembro de 1994 indicam, além disso, que as obrigações e os princípios que mencionam serão definidos, se necessário, nos contratos de objectivos concluídos entre o Estado e os canais televisivos.
(77)
As Autoridades francesas instauraram diversos meios de controlo do respeito, por parte da France 2 e da France 3, das suas missões de serviço público. Os dois canais públicos enviam todos os anos ao ministro encarregado da comunicação e ao CSA um relatório sobre a execução das disposições previstas no seus cadernos de missões e encargos. O CSA publica anualmente um relatório público, em que é avaliado, relativamente a cada canal, o respeito, artigo por artigo, dos cadernos de missões e encargos. Em caso de incumprimento grave, por parte de um canal, das suas missões de serviço público, o CSA dirige observações públicas ao respectivo conselho de administração.
(78)
Por outro lado, nos termos do artigo 53.o do Lei n.o 86-1067, o Parlamento vota o orçamento dos canais públicos com base num relatório elaborado em cada assembleia, por um membro da comissão das finanças. O relator pode, se o considerar necessário, apresentar observações sobre o cumprimento, por parte dos canais televisivos, das suas missões de serviço público.
(79)
Por último, deve salientar-se que entre os doze membros do conselho de administração de cada canal, contam-se dois deputados, quatro representantes do Estado e quatro personalidades qualificadas. Estas dez pessoas são independentes dos canais de televisão e podem assim expressar sem reservas as suas observações quanto ao cumprimento das missões de serviço público.
C. Proporcionalidade do financiamento da actividade de serviço público
a) Avaliação da compensação concedida pelo Estado relativamente aos custos das actividades de serviço público
(80)
A Comissão deve apreciar se os auxílios estatais pagos à France 2 e à France 3 são proporcionais ao custo das suas actividades de serviço público. Nos termos da comunicação, a fim de preencher o critério da proporcionalidade, «é necessário que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos das funções de serviço público, tomando igualmente em consideração outras receitas directas ou indirectas resultantes das funções de serviço público. Por esta razão, o benefício líquido que as actividades de serviço não público obtêm das actividades de serviço público será tomado em consideração na apreciação da proporcionalidade do auxílio» (19).
(81)
Deve realçar-se que, embora a Comissão faça neste contexto referência à Directiva 80/723/CEE da Comissão, de 25 de Junho de 1980, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas (20) e à obrigação de separação das contas introduzida por esta directiva, esta obrigação não se aplicava ao sector da radiodifusão televisiva durante o período objecto da presente decisão.
(82)
A comunicação é neutra no que se refere aos meios escolhidos pelo Estado Membro para financiar as televisões investidas de missões de serviço público. As Autoridades francesas optaram por um financiamento misto, baseado simultaneamente em recursos públicos e em recursos comerciais. As receitas de publicidade e de patrocínio representam a quase totalidade destes recursos comerciais, uma vez que as actividades de distribuição apenas geram receitas marginais. No que se refere aos recursos públicos, a licença constitui o financiamento público normal da France 2 e da France 3. No entanto, entre 1988 e 1994, para além da licença, as Autoridades francesas concederam à France 2 e à France 3 as subvenções referidas nos quadros 1 e 2.
(83)
As Autoridades francesas concederam igualmente à France 2 três injecções de capital. Entre 1988 e 1991, o canal televisivo acumulou um tal volume de prejuízos que em 1991 foi obrigado, nos termos do artigo 241.o da Lei francesa n.o 66-537, de 24 de Julho de 1966, a aumentar e posteriormente a reduzir o seu capital social para compensar uma grande parte dos seus prejuízos e reconstituir os seus capitais próprios a um nível correspondente a metade do seu capital social. Durante esta operação, o Estado francês realizou uma injecção de capital de 500 milhões de FRF a favor da France 2. Esta operação foi suficiente para garantir o prosseguimento das actividades deste canal televisivo a curto prazo, mas não permitiu restabelecer um equilíbrio duradouro entre fundos próprios e endividamento bancário. Desta forma, o Estado viu-se obrigado a conceder duas novas injecções de capital em 1993 e em 1994, num montante total de 410 milhões de FRF.
(84)
No âmbito da apreciação do critério de proporcionalidade, a Comissão deve verificar se o conjunto dos financiamentos públicos recebidos pela France 2 e pela France 3 entre 1988 e 1994, nomeadamente os auxílios estatais objecto da presente decisão, mas também a licença e as subvenções para equipamento, não excedem os custos líquidos das suas actividades de serviço público.
(85)
A título preliminar, deve notar-se que no caso em apreço, no período compreendido entre 1988 e 1994, a France 2 e a France 3 receberam recursos públicos que integram diferentes lógicas contabilísticas. Com efeito, a licença destina-se a compensar os encargos anuais incorridos pelos dois canais públicos no exercício das suas actividades de serviço público; por conseguinte, é inscrita anualmente na conta de ganhos e perdas. Em contrapartida, as injecções de capital e as subvenções são inscritas no balanço. Com efeito, as injecções de capital constituem medidas excepcionais que serviram para fazer face a défices anteriores, cumulados durante diversos exercícios. Da mesma forma, as subvenções ao investimento e para equipamento permitem financiar investimentos que vão ser utilizados, e consequentemente amortizados, durante diversos exercícios. Assim, as subvenções são inscritas na conta de ganhos e perdas ao mesmo ritmo que a amortização dos investimentos. Na medida em que, para o cálculo da compensação dos custos de serviço público, se misturam elementos do balanço (subvenções) e elementos da conta de ganhos e perdas (amortizações incluídas nos encargos totais do exercício), é indispensável adoptar uma abordagem cumulativa a médio ou a longo prazo, porque é assim possível considerar que as inscrições das subvenções (que figuram na conta de ganhos e perdas) e as subvenções (que figuram no balanço) convergem para os mesmos montantes. Uma vez que o procedimento formal de investigação incide sobre o período compreendido entre 1988 e 1994, será este o período a tomar em consideração para efeitos de cumulação.
(86)
A France 2 e a France 3 gerem simultaneamente uma actividade de serviço público e actividades comerciais, quer internamente quer através de filiais. Só o custo das actividades de serviço público dos canais de televisão, que inclui todos os custos necessários à concepção e à difusão dos seus programas, pode ser compensado financeiramente pelo Estado. Ora, os encargos totais do exercício de cada canal incluem os encargos relacionados com as actividades de serviço público, mas também os encargos associados às actividades comerciais. Por conseguinte, o custo líquido das actividades de serviço público de cada canal obtém-se deduzindo dos seus encargos totais do exercício todos os encargos relacionados com as actividades comerciais, quer sejam gerados internamente quer através de filiais, bem como os lucros líquidos destas actividades (essencialmente receitas de publicidade e de acções de patrocínio), tal como prevê a comunicação. No período em análise, 1988-1994, tal como se indica no quadro 4, o custo líquido das actividades de serviço público da France 2 elevou-se, cumulativamente, a 15,69 mil milhões de FRF e o da France 3 a 20,89 mil milhões de FRF (21).
QUADRO 4
Determinação do custo líquido da actividade de serviço público, cumulativamente, no período 1988-1994
(em mil milhões de FRF)
France 2
France 3
Encargos totais
41,982
37,011
Encargos relacionados com as actividades comerciais
15,2
11,74
Lucros líquidos das actividades comerciais
11,091
4,379
Custo líquido das actividades de serviço público
15,691
20,892
(87)
Estes custos líquidos de serviço público devem seguidamente ser comparados com o conjunto dos financiamentos públicos recebidos pelos canais de televisão a fim de avaliar se a compensação financeira do Estado excedeu ou não tais custos. Uma vez que a licença, por um lado, e as subvenções e injecções de capital, por outro, se regem por lógicas contabilísticas diferentes, é necessário apresentar sucessivamente os saldos da compensação do custo das actividades de serviço público em função dos financiamentos públicos tomados em consideração. Para o período 1988-1994, a France 2 e a France 3 receberam respectivamente, no que se refere à licença, 12,12 e 20,17 mil milhões de FRF (22). Desta forma, no final de uma análise realizada em conformidade com uma abordagem «conta de ganhos e perdas», verifica-se que a France 2 e a France 3 foram, em termos cumulativos, subcompensadas em montantes que correspondem, respectivamente, a 3,57 mil milhões de FRF e 718,6 milhões de FRF.
(88)
Estes montantes de subcompensação devem agora ser comparados com os recursos públicos complementares inscritos no balanço. Estes recursos complementares são constituídos, por um lado, pelas subvenções para equipamento e, por outro, pelas subvenções ao investimento, outras subvenções e injecções de capital objecto do presente procedimento. Em termos cumulativos, elevam-se para a France 2 a 1,91 mil milhões de FRF e para a France 3 a 633,5 milhões de FRF. Por outro lado, não devem ser incluídos no custo líquido das actividades de serviço público as injecções de capital e os adiantamentos em conta corrente não reembolsados às filiais dos dois canais públicos que desenvolvem actividades comerciais (115,2 milhões de FRF no que se refere à France 2 e 25,9 milhões de FRF para a France 3).
(89)
Tomando em consideração estes recursos complementares, conclui-se que a France 2 e a France 3 foram subcompensadas durante o período 1988-1994. A subcompensação da France 2 eleva-se a 1,54 mil milhões de FRF e a da France 3 a 59,2 milhões de FRF.
b) Avaliação do comportamento da France 2 e da France 3 no mercado da venda de espaços publicitários
(90)
Nos termos da comunicação, a Comissão deve igualmente determinar que não se verificou qualquer distorção de concorrência que não fosse necessária para efeitos de execução das missões de serviço público, a nível das actividades comerciais intrinsecamente relacionadas com as actividades de serviço público. Estar-se-ia perante uma distorção deste tipo se a France 2 e a France 3, visto que tinham a garantia de que a redução das suas receitas comerciais seria compensada pelo Estado, diminuíssem o preço de venda dos espaços publicitários, reduzindo assim as receitas dos seus concorrentes.
(91)
Na sua denúncia, a TF1 apresenta este argumento afirmando que graças aos auxílios estatais de que beneficiam, os canais France 2 e France 3, visto não estarem sujeitos «às limitações de rendibilidade que pesam sobre os seus concorrentes, podem praticar preços chamariz e baixas artificiais dos preços das suas emissões publicitárias ou das suas acções de patrocínio, a fim de conservar a clientela dos anunciantes».
(92)
Com base nas informações de que dispõe, a Comissão não detectou qualquer elemento de prova susceptível de confirmar o argumento apresentado pela TF1. A diferença entre os preços de venda das emissões publicitárias da TF1 e da France 2 e da France 3 explica-se, não através do comportamento comercial dos dois canais públicos, mas pela diferença de impacto das emissões da TF1 relativamente às dos canais públicos.
(93)
No sector da publicidade televisiva, os anunciantes interessam-se principalmente pela audiência das emissões publicitárias junto do público das donas-de-casa de menos de 50 anos. Esta audiência mede-se através da noção de «Gross Rating Point» (GRP, indicador de pressão dos meios de comunicação), definida como o número médio de contactos de uma campanha publicitária obtidos em 100 pessoas do público-alvo. Considera-se que é estabelecido um contacto quando uma pessoa é exposta uma vez, num determinado momento, à mensagem difundida.
(94)
Os anunciantes procuram para a sua publicidade as emissões de maior impacto que asseguram, num determinado momento, a melhor cobertura da população alvo. Desta forma, quanto mais forte for a audiência de uma emissão, mais facilmente os anunciantes aceitam pagar um preço unitário por contacto mais elevado (preço GRP). Existe assim uma majoração em função do impacto da emissão.
(95)
O quadro 6 indica, para cada canal, o GRP médio e o preço GRP médio para todo o dia, no público-alvo das donas-de-casa de 15 a 49 anos.
QUADRO 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
GRP médio
Preço GRP
(euros)
GRP médio
Preço GRP
(euros)
GRP medio
Preço GRP
(euros)
GRP médio
Preço GRP
(euros)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Fonte: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT tratamento POPCORN.
A alteração de metodologia em 1989 não permite estabelecer comparações com dados anteriores.
(96)
O quadro 7 indica, para cada canal, o GRP médio e o preço GRP médio para as horas de grande audiência (19-22 horas), no público alvo das donas-de-casa de 15 a 49 anos.
QUADRO 7
TF1
France 2
France 3
M6
GRP médio
Preço GRP
(euros)
GRP médio
Preço GRP
(euros)
GRP médio
Preço GRP
(euros)
GRP médio
Preço GRP
(euros)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Fonte: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT tratamento POPCORN.
A alteração de metodologia em 1989 não permite estabelecer comparações com dados anteriores.
(97)
Estar-se-ia perante um comportamento anti-concorrencial dos canais públicos no mercado da venda de espaços publicitários se, tomando em consideração o facto de um GRP médio superior provocar um preço GRP superior (majoração em função do impacto), os preços GRP praticados pelos canais públicos fossem sensivelmente inferiores aos preços praticados pela TF1 e pela M6. Não é o que se verifica com base nos dados apresentados nos quadros 6 e 7. É um facto que se conclui destes quadros que, na generalidade, tal como sublinha a TF1, o seu preço GRP é superior ao da France 2 ou ao da France 3, que são por seu turno superiores ao da M6. Conclui-se igualmente que o GRP médio da TF1 é sempre claramente superior ao da France 2 ou ao da France 3. Entre 1990 e 1994, durante todo o dia, o GRP médio da TF1 variou entre 4,7 e 5,8 pontos, enquanto o da France 2 variou entre 2,4 e 3 pontos, o da France 3 entre 1,6 e 2,3 pontos e o da M6 entre 1,9 e 2 pontos. Nas horas de grande audiência, o GRP médio da TF1 variou entre 10,3 e 12,8 pontos, enquanto o da France 2 variou entre 5,7 e 6,1 pontos, o da France 3 entre 3,4 e 4,1 pontos e o da M6 entre 3,4 e 4,4 pontos. Contudo, a diferença entre os preços GRP da TF1 e dos dois canais públicos não se afigura desproporcionada se for comparada com a diferença entre os preços GRP da TF1 e da M6. Em média, observa-se que os preços GRP da France 2, France 3 e M6 são cerca de 83 euros por unidade de GRP inferiores aos preços GRP da TF1 nos dois períodos considerados (todo o dia e horas de grande audiência). Consequentemente, verifica-se que a France 2 e a France 3 não facturaram a venda dos seus espaços publicitários a um preço artificialmente baixo.
(98)
A título ilustrativo, os gráficos infra representam os dados relativos aos preços GRP e ao GRP médio dos canais, tal como surgem nos quadros 6 e 7, efectuando uma distinção entre a média durante o dia e as horas de grande audiência. O número limitado (cinco) de pontos disponíveis para cada canal e a sua fraca dispersão permitem representar o conjunto dos cinco anos e os quatro canais no mesmo gráfico.
(99)
Os dois gráficos revelam que existe uma correlação positiva entre o GRP médio e o preço GRP, o que vem corroborar o facto de existir uma majoração em função do impacto: um canal que tenha um GRP mais elevado tem um preço GRP superior. Esta correlação concretiza-se no gráfico pela recta de regressão linear do preço GRP relativamente ao GRP médio, que traduz a relação «média» entre preço GRP e GRP para todos os canais, durante o período em análise. Por outro lado, conclui-se destes estes dois gráficos que os preços praticados pela France 2 e pela France 3 não são significativamente inferiores aos praticados pela TF1 e pela M6, tomando em consideração o efeito da majoração em função do impacto. Com efeito, no que se refere à France 2 e à France 3, os poucos pontos que se situam abaixo da recta de regressão estão contudo muito próximos desta última. Por outro lado, verifica-se que determinados preços da France 3 são superiores aos da M6, para um GRP praticamente equivalente.
(100)
Para concluir, os preços praticados pela France 2 e pela France 3 entre 1990 e 1994 não parecem ser significativamente inferiores aos preços praticados pela TF1 e pela M6. Desta forma, o preço superior das emissões publicitárias da TF1 explica-se pelo impacto das suas emissões e não pelo comportamento comercial dos canais públicos. O Conselho Francês da Concorrência chegou aliás à mesma conclusão numa decisão de 2001 relativa à venda de espaços publicitários televisivos (24).
(101)
Em último lugar, a Comissão verifica, por um lado, que durante o período 1988-1994, os financiamentos públicos pagos pela Autoridades francesas à France 2 e à France 3 foram inferiores ao custo das suas actividades de serviço público e, por outro lado, que não existe qualquer indício comprovativo de um comportamento anti concorrencial dos canais públicos no mercado da venda de espaços publicitários. Desta forma, a Comissão considera que o financiamento estatal das actividades de serviço público da France 2 e da France 3 satisfaz a condição da proporcionalidade.
(102)
A Comissão considera que, no caso em apreço, estão reunidas as três condições de aplicação da derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o
VII. CONCLUSÃO
(103)
Ao concluir a sua análise, a Comissão considera que os auxílios estatais objecto do presente procedimento formal de investigação são compatíveis com o mercado comum nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As subvenções ao investimento pagas pela França à France 2 e à France 3, bem como as injecções de capital concedidas pela França a favor da France 2 entre 1988 e 1994, constituem auxílios estatais compatíveis com o mercado comum nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado
Artigo 2.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas em 10 de Dezembro de 2003.