Decisão da Comissão
de 12 de Março de 2002
relativa aos auxílios estatais que a Itália concedeu a favor da empresa Poste Italiane SpA (antiga Ente Poste Italiane)
[notificada com o número C(2002) 921]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/782/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu e, designadamente, o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Depois de ter convidado os interessados a apresentarem as respectivas observações nos termos do referido artigo e tendo em conta as referidas observações(1),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por denúncia recebida em 24 de Abril de 1997, a Comissão foi informada de que o Estado italiano tinha concedido auxílios a favor da empresa Ente Poste Italiane (a seguir designada "EPI"). O autor da denúncia solicitava à Comissão que verificasse se, com base na legislação comunitária, se justificavam os referidos auxílios. A Comissão solicitou informações prévias por cartas de 27 de Maio e 21 de Outubro de 1997, às quais as autoridades italianas responderam em 28 de Julho de 1997 e 2 e 23 de Fevereiro de 1998, respectivamente.
(2) Em 14 de Julho de 1998, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do ex-artigo 93.o do Tratado (actualmente n.o 2 do artigo 88.o).
(3) Por carta de 4 de Agosto de 1998, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente às referidas medidas (a seguir designada "a decisão de início do procedimento").
(4) Através de artigos veiculados pela imprensa, a Comissão teve conhecimento de que a Itália previa conceder auxílios adicionais quando já decorria o procedimento. Por carta de 15 de Julho de 1998, a Comissão solicitou informações sobre essas novas medidas, que o Governo italiano forneceu por carta de 7 de Agosto de 1998. Em 16 de Setembro de 1998, a Comissão decidiu alargar o procedimento em conformidade com o n.o 2 do ex-artigo 88.o do Tratado às novas medidas. A Itália foi informada de tal decisão por carta de 12 de Outubro de 1998 ("decisão de alargamento do procedimento").
(5) A decisão de início e a decisão de alargamento do procedimento foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Nas duas decisões a Comissão convidava os interessados a apresentarem as suas observações sobre as medidas referidas pelo autor da denúncia e sobre as outras medidas indicadas pela própria Comissão.
(6) A Comissão apenas recebeu observações do próprio autor da denúncia por cartas de 2 de Março de 1999 e 1 de Dezembro de 1999. A Comissão transmitiu as referidas observações à Itália, dando-lhe a possibilidade de as comentar, tendo recebido as respectivas observações por carta de 29 de Junho de 1999, registada na Comissão em 30 de Junho de 1999.
(7) As autoridades italianas apresentaram observações posteriormente por cartas de 23 de Outubro e 14 de Dezembro de 1998. A Comissão solicitou novas informações por cartas de 15 de Dezembro de 1998, 25 de Fevereiro, 30 de Março e 16 de Dezembro de 1999, 11 de Maio de 2000 e 1 de Janeiro de 2001.
(8) As autoridades italianas transmitiram as informações solicitadas por cartas de 17 de Fevereiro, 28 de Abril, 29 de Junho, 30 de Julho, 20 de Agosto e 30 de Setembro de 1999, 18 de Setembro e 21 de Fevereiro de 2000, 23 de Janeiro e 28 de Fevereiro de 2001. A Comissão reuniu com as autoridades italianas em 11 de Dezembro de 1998, 9 de Fevereiro, 2 de Março, 1 e 15 de Junho e 7 e 26 de Outubro de 1999, e com o autor da denúncia em 28 de Julho de 1998, 15 de Janeiro de 1999, 28 de Abril e 13 de Julho de 2000.
(9) Por carta de 6 de Dezembro de 2001, registada na Comissão em 13 de Dezembro de 2001, o autor da denúncia comunicou à Comissão que tencionava desistir da denúncia que tinha dado início à presente investigação. O autor da denúncia afirmou que a nova situação de mercado criada com a aplicação da Directiva postal a partir do final de 1999 em Itália retirou interesse à denúncia.
II. CONTEXTO JURÍDICO
Legislação comunitária aplicável
(10) Em 15 de Dezembro de 1997, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram a Directiva 97/67/CE relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado comum dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço(2) (a seguir designada "Directiva postal"), que contém a regulamentação geral para uma liberalização parcial do sector postal a nível comunitário. A este propósito, a Comissão adoptou a comunicação relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e à apreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais(3) (a seguir designada: "comunicação relativa ao sector postal") que contém "a interpretação da Comissão quanto às disposições relevantes do Tratado e os princípios orientadores de acordo com os quais a Comissão tenciona aplicar as regras da concorrência do Tratado ao sector postal em casos concretos"(4).
(11) A Directiva postal entrou em vigor em 10 de Fevereiro de 1998 dando aos Estados-Membros um ano para lhe dar cumprimento. A Directiva postal e a comunicação relativa ao sector postal são susceptíveis de proporcionar orientações para a apreciação do presente caso apesar de algumas das medidas examinadas na presente decisão terem sido estabelecidas antes da sua entrada em vigor.
Directiva postal
(12) A Directiva postal estabelece que os Estados-Membros garantem um "serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os utilizadores"(5). Este serviço universal deve incluir, no mínimo, envios postais até dois quilogramas, encomendas postais até 10 quilogramas e serviços de envios registados e de envios com valor declarado. No que diz respeito ao serviço de distribuição de encomendas, as autoridades nacionais podem aumentar o limite de peso da cobertura do serviço universal até 20 quilogramas.
(13) Em princípio, o serviço universal não é reservado. Porém, a directiva reconhece também que a prestação de serviço universal poderia exigir uma compensação especial. Por conseguinte, "na medida necessária à garantia da manutenção do serviço universal, os serviços que podem ser reservados por cada Estado-Membro ao prestador ou prestadores do serviço universal são ... a entrega dos envios de correspondência... de preço inferior ao quíntuplo da tarifa pública de um envio de correspondência do primeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida... desde que pesem menos de 350 gramas"(6). Se necessário, também o correio transfronteiras e a publicidade endereçada podem continuar a ser reservados dentro dos mesmo limites.
(14) O artigo 14.o da directiva contém as normas específicas que os prestadores de serviço universal devem aplicar para efeitos de um sistema contabilístico separado. Nos termos deste artigo:
"1. Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que, no prazo de dois anos a partir da data de entrada em vigor da presente directiva, os prestadores do serviço universal adoptem um sistema contabilístico em conformidade com as disposições do presente artigo.
2. No seu sistema contabilístico interno, os prestadores do serviço universal terão contas separadas, discriminando, no mínimo, cada serviço incluído no sector reservado, por um lado, e os serviços não reservados, por outro. As contas dos serviços não reservados devem estabelecer uma distinção nítida entre os serviços que fazem parte do serviço universal e os que dele não fazem parte. A operação desse sistema contabilístico interno deve basear-se nos princípios da contabilidade analítica, coerentemente aplicados e objectivamente justificáveis.
3. O sistema contabilístico referido no n.o 2 deve, sem prejuízo do n.o 4, imputar os custos a cada um dos serviços reservados ou não reservados, da seguinte forma:
a) Devem ser imputados a um serviço os custos que lhe sejam directamente atribuíveis;
b) Os custos comuns, ou seja, os custos que não possam ser directamente atribuídos a um serviço, devem ser imputados da seguinte forma:
i) sempre que possível, os custos comuns devem ser imputados com base na análise directa da origem dos próprios custos,
ii) quando a análise directa não for possível, as categorias de custos comuns devem ser imputadas com base numa ligação indirecta a outra categoria ou grupo de categorias de custos relativamente aos quais seja possível efectuar uma imputação ou atribuição directa; a ligação indirecta deve basear-se em estruturas de custo comparáveis,
iii) quando não for possível estabelecer medidas directas ou indirectas de repartição dos custos, a categoria de custos deve ser imputada com base numa chave de repartição geral calculada em função da relação entre todas as despesas directa ou indirectamente imputadas ou atribuídas, por um lado, a cada um dos serviços reservados e, por outro, aos outros serviços.
4. (...)
5. As autoridades reguladoras nacionais devem assegurar que a conformidade com um dos sistemas de contabilidade analítica descritos nos n.os 3 e 4 seja fiscalizada por um organismo competente independente do prestador de serviço universal. Os Estados-Membros devem assegurar que seja periodicamente publicada uma declaração de comprovação da conformidade.
(...)".
(15) A obrigação prevista no n.o 2 entrou em vigor em 10 de Fevereiro de 2000.
(16) A Directiva postal foi transposta para o direito italiano através do Decreto-Lei n.o 261 de 22 de Julho de 1999, que entrou em vigor em 6 de Agosto de 1999. O n.o 2 do seu artigo 7.o reproduz o n.o 2 do artigo 14.o da directiva. O n.o 3 do artigo 7.o do decreto-lei prevê que a empresa encarregada de proceder à revisão de contas do prestador de serviço universal verifique também a conformidade do sistema de contabilidades separadas.
(17) Antes da entrada em vigor da Directiva postal, o Contrato de Programa, de 17 de Janeiro de 1995, estabelecido entre a EPI e o Ministério das Telecomunicações (a seguir designado Contrato de 1995), previa que a EPI adoptasse gradualmente um sistema de contabilidade separada em conformidade com os princípios da transparência, objectividade e igualdade de tratamento, a fim de garantir uma efectiva concorrência para todos os serviços não reservados. Nomeadamente, o n.o 2 do artigo 11.o do Contrato de 1995 estabelecia que a contabilidade separada devia permitir verificar a não existência de subsídios cruzados entre os serviços reservados e os serviços não reservados. O artigo 12.o do Contrato de 1995 previa que o Ministério e a EPI definissem os parâmetros fundamentais de um sistema de contabilidade para imputar as receitas, os custos e o capital utilizado para a prestação de cada serviço com base nas actividades necessárias para o produzir.
(18) O artigo 13.o do Contrato de 1995 prevê que uma empresa de auditoria de contas ("empresa inscrita no registo especial das empresas de auditoria") proceda à revisão das contas através de um relatório específico ao cumprimento dos princípios de separação de contas a que se refere o artigo 11.o do mesmo contrato.
(19) A mesma obrigação a que se refere o artigo 7.o do Contrato de 1995 foi seguidamente repetida pela Lei n.o 662 de 1996, que estabelece que a EPI deve manter contabilidades separadas, isolando nomeadamente os custos e as receitas associados à prestação dos serviços em regime de monopólio legal dos custos e receitas obtidos por serviços prestados em regime de livre concorrência.
(20) Por último, as orientações do presidente do Conselho de Ministros, de 14 de Novembro de 1997(7), estabelecem que um sistema contabilístico do prestador do serviço universal proceda a uma separação que reflicta a distinção entre a área dos serviços postais e a área dos serviços financeiros e torne possível a elaboração de contas económicas separadas para cada centro de custo, através da afectação a cada área de actividade da totalidade dos custos que lhe competem.
(21) Para dar cumprimento à obrigação de contas separadas a que se referem as disposições acima referidas, bem como ao artigo 14.o da Directiva postal e ao artigo 7.o do Decreto-Lei n.o 261/99, a EPI e, posteriormente, a empresa PI adoptaram um sistema contabilístico baseado no "método da imputação dos custos por actividade".
(22) O método da imputação dos custos por actividade difere do método tradicional. Reduz a massa dos custos comuns não imputáveis identificando relativamente a alguns destes o percurso que através das actividades conduz aos produtos. Isto verifica-se com base em estudos estatísticos que estabelecem as relações causais, por um lado, entre actividades e custos gerais (factores de custo) e, por outro, entre actividades e produtos (factores de actividade). Este método pode ser utilizado em especial nos sectores com um elevado nível de custos comuns, como o dos serviços postais.
(23) De acordo com os critérios referidos no n.o 4 do artigo 14.o da Directiva postal, a PI atribuiu o custo total das suas operações com base em factores de custo aos seus diferentes produtos (imputação total e proporcional dos custos). Em primeiro lugar, imputou os custos que podem ser atribuídos directamente a um produto específico ao próprio produto. Seguidamente aplicou o método da imputação dos custos por actividade aos custos residuais(8). Tal método permite determinar o custo de cada uma das actividades (como, por exemplo, a administração, a prestação de serviços, a informatização da empresa, etc.) e a quota da actividade que é "consumida" por cada produto. Por conseguinte, cada serviço vendido pela PI, universal ou não, inclui uma percentagem específica dos custos totais incorridos pela PI para a sua produção. Contrariamente aos outros operadores postais, a PI não isola cada uma das percentagem dos custos (por exemplo, o custo de manutenção dos serviços postais em locais não rendíveis) como custos imputáveis unicamente ao serviço público. Desse modo, a PI imputa, de modo proporcional, o custo da rede territorial e todos os outros custos comuns também aos serviços comerciais.
(24) Este sistema de contabilidade permite o cálculo do lucro/prejuízo de cada produto vendido pela PI.
(25) A empresa de revisão encarregada da tarefa prevista no n.o 5 do artigo 14.o da Directiva postal, no artigo 13.o do Contrato de 1995 e no n.o 3 do artigo 7.o do Decreto-Lei n.o 261 de 22 de Julho de 1999 procedeu à revisão da separação das contas da EPI e da PI desde 1996. Nunca teceu observações sobre a compatibilidade e a conformidade das contas separadas da EPI e da PI.
(26) Com base nas informações prestadas pelas autoridades italianas, a Comissão examinou o método da imputação dos custos por actividade adoptado pela EPI e pela PI, as contas separadas e os relatórios anuais de revisão das contas e concluiu que era correcta a imputação dos custos da PI sobre as várias actividades(9).
(27) Por conseguinte, nas circunstâncias específicas do caso em apreço, sempre que o operador postal público forneça quase exclusivamente serviços de interesse económico geral (ver infra), a Comissão conclui que a contabilidades separadas da EPI e da PI pode ser utilizada para efeitos de apreciação dos custos e das receitas dos vários serviços prestados pelo operador postal público italiano, bem como para determinar o custo adicional líquido da missão de serviço geral confiada à EPI e à PI. Sempre que o custo suplementar líquido gerado pelo cumprimento de tal missão for superior ao valor global das medidas de apoio concedidas à PI, não é necessário que a Comissão verifique se existem subvenções cruzadas em benefício de actividades concorrenciais especiais da PI(10).
A comunicação relativa ao sector postal
(28) A comunicação relativa ao sector postal especifica que "as subvenções cruzadas não falseiam a concorrência quando os custos de actividades reservadas são subsidiadas pelas receitas geradas por outras actividades reservadas, dado não existir qualquer possibilidade de concorrência relativamente a estas actividades... O mesmo ocorre quando se subsidia a prestação de serviços reservados através das receitas geradas em actividades onde existe concorrência"(11). Porém, os operadores postais "não devem utilizar as receitas obtidas no âmbito do domínio reservado para concederem subvenções cruzadas a domínios abertos à concorrência"(12). A comunicação conclui que, se forem oferecidos numa base sistemática e selectiva serviços a um preço inferior ao custo médio total, a Comissão investigará a situação, caso a caso, ao abrigo do artigo 81.o ou do artigo 81.o e do n.o 1 do artigo 86.o ou ainda do artigo 87.o do Tratado.
(29) Segundo a comunicação, "a definição do domínio reservado deve ter em conta os recursos financeiros necessários para a prestação de um serviço de interesse económico geral". A comunicação relativa ao sector postal sublinha a necessidade de sistemas contabilísticos internos de modo a identificar separadamente os custos e as receitas associados à prestação de vários serviços.
(30) O ponto 3.4 da comunicação relativa ao sector postal refere que o preço dos serviços deverá "em princípio, ser, pelo menos, equivalente aos custos totais médios da prestação. Tal significa a cobertura dos custos directos e uma proporção adequada dos custos comuns e gerais do operador".
O mercado postal italiano
(31) O serviço postal era prestado em Itália pela "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (a seguir designada "APT"), departamento do Ministério italiano dos Correios e Telecomunicações, desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 884 de 14 de Junho de 1925.
(32) Para além dos serviços postais, a APT tinha também a tarefa de recolher a poupança postal e de fornecer um sistema de pagamento. Nomeadamente, a recolha da poupança postal tinha sido introduzida pela Lei n.o 2729 de 1875, posteriormente alterada pelo Decreto do Presidente da República ("DPR") n.o 156 de 1973. A obrigação de oferecer um sistema de pagamentos foi introduzido pelo Decreto-Lei n.o 1541, de 6 de Setembro de 1917, alterado pelo mesmo DPR n.o 156 de 1973.
(33) Operando no âmbito do Ministério, a APT não tinha competências para fixar as tarifas e os preços dos seus serviços, que eram fixados pelo próprio Ministério. Além disso, a APT não tinha um estatuto jurídico autónomo nem era uma entidade jurídica distinta do Ministério e tinha uma autonomia contabilística limitada. As contas da APT faziam parte integrante das contas do Ministério e deviam ser aprovadas anualmente no âmbito da legislação financeira anual relativa ao Orçamento do Estado.
(34) Durante este período, eventuais lucros e prejuízos da APT eram automaticamente transferidos para o Ministério do Tesouro (competente relativamente ao Orçamento de Estado).
(35) Os maus resultados financeiros da APT associados ao fornecimento de serviços de baixa qualidade levaram o Governo italiano a proceder a uma drástica transformação do operador postal. Com a promulgação do Decreto-Lei n.o 487 de 1 de Dezembro de 1993, convertido na Lei n.o 71/1994, a APT foi transformada em EPI, Ente pubblico economico (organismo contabilístico separado) com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1994.
(36) A Lei n.o 71/1994 atribuiu à EPI todos os activos e passivos, pessoal e actividades anteriormente geridas pela APT. Ao mesmo tempo, o Ministério do Tesouro cobriu os prejuízos até 31 de Dezembro de 1993.
(37) O Contrato de 1995 estabelecido entre a EPI e o Ministério atribuiu à EPI as seguintes actividades(13):
- prestação dos serviços postais universais e reservados (correspondência ordinária, por expresso e recomendada, serviços de telex e telegráficos, etc.),
- prestação de outros serviços universais não reservados (encomendas até 20 kg, pagamento das pensões estatais, sistema de pagamento, recolha da poupança postal por conta da Cassa Depositi e Prestiti, contas correntes postais, serviços de telex e telegráficos, etc.).
(38) O Contrato de 1995 reconhecia igualmente à EPI a possibilidade de desenvolver em regime de livre concorrência outros serviços postais, de telecomunicação, financeiros, de seguros e de distribuição.
(39) O Contrato de 1995 impunha, além disso, outras obrigações em relação às actividades atribuídas à EPI:
- níveis qualitativos vinculativos para os serviços postais, financeiros e de telecomunicações(14),
- a obrigação de garantir a prestação de todos os serviços considerados como universais (correio ordinário, expresso e recomendado, serviços de telex e telegráficos, encomendas até 20 kg, pagamento das pensões estatais, recolha da poupança postal por conta da Cassa Depositi e Prestiti, contas correntes postais, etc.) em todo o território italiano, independentemente do equilíbrio económico das estações postais situadas em áreas com tráfico reduzido(15),
- para a distribuição da imprensa e das publicações de organizações sem fins lucrativos, a aplicação de uma tarifa reduzida fixada por lei, inferior à tarifa normal que, de outro modo, seria aplicável(16),
- outras obrigações (redução de preços para campanhas eleitorais, etc.)(17).
(40) Portanto, é claro que todas as actividades indicadas no considerando anterior foram atribuídas à EPI pelo Contrato de 1995 como serviços de interesse económico geral, dado que o Estado fixou para a prestação de tais serviços um objectivo social e económico(18). De facto, a EPI foi obrigada a fornecer todos estes serviços independentemente da sua rendibilidade e a manter uma ampla rede de estações postais mesmo em zonas em que, do ponto de vista económico, o volume de negócios não teria justificado uma presença directa. Globalmente, a EPI gere uma rede de mais de 14000 estações em todo o território italiano.
(41) Por último, no que diz respeito à possibilidade da EPI fixar os preços para os próprios serviços, deve ser feita uma distinção entre diversos períodos. Até 1996, o Ministério controlava o preço dos serviços prestados pela PI. Entre 1997 e a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 261/99, o controlo do Ministério mantinha-se apenas para os serviços reservados à EPI, enquanto esta era autorizada pela Lei n.o 662/96 a fixar livremente o preço dos outros serviços postais. Após a aplicação da Directiva postal, o Decreto-Lei n.o 261/99 reintroduziu um grau diferente de controlo por parte do Ministério sobre a fixação dos preços do serviço postal universal reservado ou não.
(42) Para compensar o custo líquido incorrido pela empresa para cumprir a sua missão de interesse geral, o Estado italiano concedeu à EPI diversas medidas de apoio:
- a gestão em regime de exclusividade sobre todo o território italiano de uma série de serviços (os chamados "serviços reservados" definidos pela Lei n.o 662/1996, que incluem a correspondência ordinária, registada e assegurada, serviços de telex e telegráficos e serviços filatélicos(19),
- reembolsos directos anuais em várias formas(20).
(43) Por decisão ministerial de 1997 (Portaria do CIPE de 10 de Dezembro de 1997), a EPI foi transformada na sociedade por acções "Poste Italiane SpA" ("PI") com efeito a partir de 28 de Fevereiro de 1998(21). Até à promulgação do novo contrato, as relações entre a PI e o Estado continuaram a ser regidas transitoriamente pelo Contrato de 1995(22).
(44) Em 2000 foi estabelecido um novo Contrato de Programa entre a PI, o Ministério das Comunicações e o Ministério do Tesouro (a seguir designado "novo contrato")(23). O novo contrato reflecte a evolução registada no sector da legislação postal após o Contrato de 1995 e, em especial, a nova situação de mercado criada após a aplicação da Directiva postal.
(45) Contrariamente ao Contrato de 1995, o novo contrato não prevê qualquer obrigação universal nem níveis quantitativos vinculativos para os serviços financeiros e de telecomunicações.
III. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS
(46) O autor da denúncia afirma que foram concedidos à EPI auxílios estatais não notificados, mediante a:
- dotação de um capital inicial de 50 mil milhões de liras italianas (25 milhões de euros),
- atribuição de fundos adicionais no valor de 1287 mil milhões de liras italianas (660 milhões de euros),
- isenção do imposto sobre o património líquido das empresas(24).
(47) Além disso, a denúncia faz referência a uma medida adicional, prevista pela Lei n.o 662/1996, que consiste na concessão de 300 mil milhões de liras italianas destinados a compensar os custos das tarifas bonificadas para a imprensa.
(48) A Comissão, para além das medidas indicadas na denúncia, na decisão de início do procedimento e na decisão de alargamento do procedimento, fez referência a uma série de medidas que, em seu entender, poderiam constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado. Mais concretamente, a Comissão afirmou que, para poder formular a sua avaliação final, tinha necessidade de informações mais precisas sobre as seguintes medidas:
- a concessão de 1337 mil milhões de liras italianas (685 milhões de euros) como contributo de capital à EPI,
- a isenção do imposto sobre o património líquido das empresas,
- o possível pagamento excessivo, por parte do Estado, dos serviços de franquia, pagamento de pensões e recolha da poupança postal,
- o reembolso dos custos líquidos relativos às obrigações de serviço universal (incluindo os referidos 300 mil milhões de liras italianas previstos pela Lei n.o 662/96, referidos na denúncia),
- o apoio financeiro concedido pelo Estado ao plano de investimentos da EPI,
- o pagamento, por parte do Estado, das prestações (percentagens de capital e juros) relativas a empréstimos contraídos pela EPI,
- a cobertura dos prejuízos registados pela APT antes de 1993,
- o novo contributo de capital aquando da transformação da EPI em PI.
(49) Na decisão de alargamento do procedimento, a Comissão fez referência à remissão das dívidas a que se refere a Lei n.o 3 de 7 de Janeiro de 1999 (a seguir designada pela expressão "remissão das dívidas de 1999"). O Estado italiano decidiu suprimir uma dívida da APT ao Tesouro que tinha sido incluída na contabilidade da EPI. A dívida suprimida era de 5168 mil milhões de liras italianas. Mais precisamente, havia uma primeira parcela de 4666 mil milhões de liras para o encerramento da "Gestão de vales e poupanças", uma segunda parcela de 479 mil milhões de liras italianas para pensões pagas ao pessoal dos correios em 1993 e uma terceira parcela de 23 mil milhões de liras italianas para as pensões antecipadas pelo Tesouro para uma dada categoria de funcionários que deixaram de trabalhar entre 1 de Janeiro e 31 de Julho de 1994.
(50) Na sua apreciação das relações financeiras entre o Estado e a PI, a Comissão deve avaliar todas as medidas acima mencionadas à luz das normas sobre auxílios estatais. Para tal, deve examinar as relações entre a PI e o Estado até 1999, ano da adopção formal da medida que, sob ponto de vista cronológico, é a última identificada pelas decisões da Comissão de início e de alargamento do procedimento.
(51) Na fase actual, a Comissão considera que, posteriormente, não é necessário alargar a investigação para além de 1999, uma vez que relativamente a esse período não dispõe de informações de que o Estado italiano tenha compensado excessivamente a PI pelo cumprimento da sua missão de interesse geral. A Comissão reserva-se naturalmente o direito de chegar a uma conclusão diferente no caso de considerar oportuno examinar as relações financeiras entre a PI e o Estado italiano a partir de 1999, se obtiver posteriormente informações diferentes.
(52) Para proceder à sua investigação de modo adequado e eficaz, a Comissão identificou, a partir da decisão de início do procedimento, dois períodos diferentes para articular a investigação. O primeiro período vai de 1959 a 1993 e o segundo começa em 1994 e termina em 1999, ano da última medida identificada com base nas decisões da Comissão que definem o alcance da presente investigação.
O período de 1959-1993 e as respectivas medidas
(53) Como indicado na decisão de início do procedimento, a Comissão concentrou a sua análise, em primeiro lugar, sobre as medidas concedidas após 1994, uma vez que as mesmas afectam a concorrência de forma muito mais acentuada. Porém, recorde-se que, quando a APT foi transformada em Ente pubblico economico (EPI) mediante a Lei n.o 71/94, o Ministério do Tesouro decidiu cancelar todos os adiantamentos de tesouraria com que tinha coberto os défices de gestão da APT de 1959 a 1993, num montante de 31169 mil milhões de liras italianas (15,9 mil milhões de euros).
(54) Como referido pelas autoridades italianas nas observações relativas à decisão de alargamento do procedimento, a este valor deve ser acrescentado o montante de 4689 mil milhões de liras italianas, uma vez que a mesma se refere, na realidade, a prejuízos registados antes de 1994. Estes prejuízos foram identificados num período posterior por motivos de dificuldades de contabilidade, mas devem ser analisados no contexto temporal a que materialmente se referem. Tal montante é constituído pela primeira e segunda parcela da remissão das dívidas de 1999 prevista pela Lei n.o 3/99 e referida na decisão de início do procedimento.
(55) Portanto, globalmente, foi suprimida pelo Estado uma dívida de 35858 mil milhões de liras italianas acumulada pela APT antes de 1994.
Período de 1994-1999
(56) Como referido na decisão de início do procedimento e, posteriormente, na decisão de alargamento do procedimento, a Comissão concentrou a sua investigação sobre as medidas concedidas depois de 1994 e, em especial, até 1999. Por conseguinte, a investigação da Comissão abrange as relações jurídicas e financeiras entre a Itália e a EPI previstas na Lei n.o 71/94 e no Contrato de 1995.
(57) A Lei n.o 71/94 alterou radicalmente a organização de serviço postal bem como as modalidades operacionais da APT:
- concedendo à EPI um maior papel na fixação das tarifas dos serviços no quadro dos critérios definidos pelo Contrato de Programa(25), com um controlo ex post do Ministério,
- definindo, através de convenções específicas, o montante da remuneração que competia à EPI para os serviços financeiros a esta atribuídos (recolha da poupança postal, pagamento de pensões, etc.),
- efectuando uma separação contabilística entre o Ministério e o organismo jurídico responsável pelo serviço postal (a recém-constituída EPI),
- adoptando modalidades operacionais específicas de uma empresa comercial, tanto em termos de processos decisionais, como em termos de estrutura organizativa (por exemplo, instituindo um conselho de administração à frente da EPI, de que a APT estava privada).
(58) Por conseguinte, a Lei n.o 71/94 determinou uma drástica alteração das modalidades de gestão do serviço postal, especialmente no que diz respeito às possibilidades de oferecer novos produtos ou de praticar preços e condições mais concorrenciais. Além disso, salienta-se que a autonomia operacional da EPI foi posteriormente alargada pela Lei subsequente n.o 662/96, que atribuiu à empresa, por um curto período e até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 261/99, a faculdade de fixar os preços de todos os serviços não reservados, não carecendo de qualquer aprovação por parte do Ministério.
(59) A referida alteração substancial é confirmada, além disso, pela atribuição à EPI de um património próprio e de um fundo de dotação. Este elemento sublinha a separação contabilística, organizativa e operacional entre a APT e a nova EPI.
(60) Por conseguinte, pode concluir-se que a Lei n.o 71/94 assinala o início de um novo período no que diz respeito ao funcionamento do operador postal público italiano e às modalidades com que a missão, anteriormente atribuída à APT, é regulada e financiada pelo Estado, atribuída à EPI e realizada por esta empresa.
(61) Após a constituição da EPI, o instrumento jurídico mais significativo para efeitos da investigação da Comissão que regula as relações entre a EPI, por um lado, e o Estado, por outro, é o Contrato de 1995, cujos pormenores relevantes foram discutidos supra. O Contrato regulou as relações entre a EPI e o Estado italiano até 1999 inclusive. Durante este período, a actividade concorrencial da EPI e depois da PI(26) limitou-se a cerca de 10 % do respectivo volume de negócios. Das informações de que dispõe a Comissão resulta, nomeadamente, que durante este período a PI não efectuou qualquer serviço significativo de distribuição de encomendas expressamente destinado à utilização comercial.
(62) Como referido supra, em 2000 entrou em vigor um novo contrato para regulamentar as relações financeiras entre a PI e o Estado italiano, bem como a atribuição e o fornecimento dos serviços de interesse económico geral na nova situação de mercado instaurada após a aplicação da Directiva postal.
(63) Com base no novo contrato de programa, um número considerável de serviços (por exemplo, a totalidade dos serviços financeiros e de telecomunicações fornecidos pela PI e equivalentes a cerca de 40 % do seu volume de negócios), já não é, como acontecia anteriormente, considerado como universal e sujeito a níveis qualitativos pré-estabelecidos. Portanto, é claro que o novo contrato assinala uma outra alteração importante na forma como a missão de interesse económico geral é atribuída à EPI e por este desenvolvida, e no modo como a mesma é definida e financiada pelo Estado. Esta alteração é quase coincidente com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 261/99 que dá aplicação à Directiva postal e que redefine as regras que regulam o mercado dos serviços postais em Itália. Dado que o período de 1994-1999 é homogéneo, todos os anos podem ser apreciados conjuntamente.
(64) Com base nas informações obtidas durante o processo, a Comissão conclui que, no período de 1994-1999, a EPI e a PI beneficiaram das seguintes medidas susceptíveis de constituírem um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado.
Quadro 1
Medidas de apoio concedidas à EPI e à PI
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Informações das autoridades italianas e balanços.
(65) Os montantes indicados são calculados no momento em que cada medida foi tomada a favor da EPI ou da PI e no momento do pagamento efectivo. Na maior parte dos casos, o pagamento efectivo ocorreu muito depois do momento da concessão, por vezes mesmo vários anos depois. Como consequência, em termos de valor actual, o montante total pode ser inferior aos montantes acima indicados. Trata-se, de facto, do montante máximo susceptível de constituir um auxílio. As autoridades italianas não contestaram esta abordagem prudencial.
Descrição pormenorizada das medidas relativas ao período de 1994-1999
(66) No que diz respeito ao contributo inicial de capital à EPI (medida n.o 1), o artigo 7.o da Lei n.o 71/1994 previa um fundo de dotação inicial da empresa de 50 mil milhões de liras italianas e, depois, um contributo extraordinário de capital de 1278 mil milhões de liras italianas, a ser concedido do modo seguinte: 968 mil milhões de liras italianas em 1994, 168 mil milhões em 1995 e 142 mil milhões em 1996. Estes fundos destinavam-se a apoiar a transformação da ex-APT numa empresa com carácter mais concorrencial e comercial e a suportar o seu plano empresarial.
(67) O artigo 9.o da Lei n.o 71/1994 estabelecia a isenção da EPI do imposto sobre o património líquido das empresas (medida n.o 2), introduzida pelo Decreto-Lei n.o 394 de 30 de Setembro de 1992, convertido na Lei n.o 461/1992. Tratava-se de um imposto temporário aplicável às empresas comerciais para o período de 1993-1998, equivalente a 0,75 % do património líquido da empresa tal como resulta das contas. A EPI, dado o seu carácter de empresa comercial, teria sido sujeita a este imposto mas ficou isenta do mesmo por força do artigo 9.o da Lei n.o 71/1994.
(68) O contributo inicial de capital à PI (medida n.o 3) estava previsto no n.o 13 do artigo 53.o da Lei n.o 449 de 27 de Dezembro de 1997. Essa lei estabelecia que, relativamente à transformação da EPI em Poste Italiane SpA, o Estado teria contribuído para o capital social da mesma empresa com 3000 mil milhões de liras italianas. O contributo de capital devia ser concedido em três parcelas de 1000 mil milhões durante 1999, 2000 e 2001. O mesmo foi contabilizado nas contas da PI a partir do exercício de 1998, embora o pagamento efectivo se tenha verificado de acordo com o calendário acima indicado.
(69) O reembolso dos custos decorrentes das obrigações de serviço postal público (medida n.o 4) para os anos de 1994-1996 estava previsto na Lei n.o 662 de 1996. A Lei n.o 449 de 1997 previa o reembolso de 1998 e a Lei n.o 488 o de 1999.
(70) Os contributos para os custos relativos à tarifa bonificada para a distribuição da imprensa e das publicações sem fins lucrativos (medida n.o 5) eram regulados pela Lei n.o 662 de 1996 e pelas normas de aplicação (e anteriormente pela Lei n.o 71/94, pelo Contrato de 1995 e pela Lei n.o 549/95). A EPI e a PI eram obrigadas a aplicar tarifas consideravelmente mais baixas do que as normais para a distribuição de vários tipos de publicações relativamente às quais o Estado considerava adequado conceder um tratamento especial. O Estado procedia a um reembolso parcial da diferença entre a tarifa normal e a tarifa reduzida concedendo à EPI alguns contributos em dinheiro (ver supra, quadro n.o 1). O artigo 41.o da Lei n.o 448 de 1998 estabeleceu que, a partir de Janeiro de 2000, a PI devia ter aplicado a tarifa normal para a distribuição destas publicações. Consequentemente, o Estado teria deixado de pagar à PI o contributo relativo à distribuição da imprensa(27).
(71) A medida n.o 6 (resultado dos serviços financeiros universais) inclui os vários pagamentos efectuados pelo Estado e por organismos estatais(28) para vários serviços financeiros atribuídos à PI e considerados pelo Contrato de 1995, como universais cujos resultados foram superiores ao custo de fornecimento do conjunto dos serviços financeiros universais. O montante indicado é a margem operacional de todo o sector dos serviços financeiros universais(29).
(72) A medida n.o 7 (reembolso dos empréstimos concedidos à APT) diz respeito ao financiamento, por parte do Estado, dos investimentos realizados pela APT e depois transferidos para a EPI. Ao abrigo das Leis n.o 39/1982, 887/1984, 41/86 e 227/75, a APT podia realizar uma série de investimentos para melhorar as próprias estruturas e desenvolver melhor as suas actividades (por exemplo, mecanização de serviço postal). Estas leis estabeleciam que o Estado (Ministério do Tesouro) compensaria as prestações anuais de pagamento do operador postal para o reembolso dos empréstimos contraídos junto da Cassa Depositi e Prestiti (a seguir designada "CDDPP") para financiar tais investimentos. O funcionamento da medida consistia na concessão dos empréstimos por parte da CDDPP à APT e relativamente às prestações pagas pela EPI, no reembolso, por parte do Tesouro, tanto das percentagens de capital como dos juros (Lei n.o 887 de 1984), ou só das percentagens de capital (Leis n.o 39/82, 41/86 e 227/75). Após a sua constituição, a EPI, como confirmado pelas autoridades italianas, continuou a beneficiar dos investimentos realizados em conformidade com tais leis. O mesmo é válido para a PI.
(73) Porém, observa-se que, relativamente aos anos de 1998, 1999 e 2000, a Lei n.o 449/97 excluiu o reembolso à PI, por parte do Tesouro, das prestações pagas para os empréstimos referidos supra. Nesses três anos, a medida não foi, portanto, aplicada.
(74) Além disso, relativamente aos empréstimos concedidos pela CDDPP e relativamente aos quais o pagamento dos juros continuou a incidir sobre a EPI(30) (Lei n.o 39 de 1982, Lei n.o 41/86 e alguns dos empréstimos concedidos por força da Lei n.o 227/75), a taxa de juros anual aplicada pela CDDPP era de 3,7 %, excepto relativamente a uma parte dos empréstimos concedidos por força da Lei n.o 227/75, relativamente aos quais a taxa de juros era, em média, de 9,75 %. Como se demonstrará em seguida, esta taxa de juros é inferior à que a APT teria podido obter no mercado dos capitais (medida n.o 8).
IV. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(75) No caso em apreço, o autor da denúncia foi o único terceiro a apresentar observações sobre a decisão de início do procedimento e sobre a decisão de alargamento do mesmo. Na sua troca de correspondência com a Comissão, o autor da denúncia não teceu argumentos especiais em relação à compatibilidade das medidas em questão com o mercado comum, nem referiu se tais medidas tinham ou não efeitos distorcivos sobre qualquer dos mercados concorrenciais em que opera a PI.
(76) Todavia, recorda-se que, nas observações sobre a decisão de início do procedimento, o autor da denúncia fez referência a medidas suplementares concedidas à EPI e à PI no período de 1994-1999 e que podem ter constituído um auxílio estatal. O autor da denúncia afirmou, nomeadamente, que a Itália se abstinha de aplicar sanções à EPI por incumprimento das obrigações decorrentes do contrato de programa. A não aplicação de sanções terá conferido à EPI uma vantagem financeira susceptível de constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado.
(77) Por carta de Julho de 1999, a Comissão comunicou ao autor da denúncia que a presumida violação carecia de fundamento e que o Contrato de 1995 não previa qualquer sanção. Na mesma carta, a Comissão convidou o autor da denúncia a fornecer elementos suplementares para sustentar a sua denúncia. O autor da denúncia não respondeu ao convite da Comissão.
V. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA
(78) Nas suas respostas, o Governo italiano argumenta o seguinte: i) nenhuma das medidas examinadas pela Comissão constitui um auxílio estatal, constituindo as mesmas uma compensação - ainda que apenas parcial - dos custos suplementares das obrigações de serviço público impostas à EPI e à PI; ii) em caso algum, a EPI e a PI beneficiaram de um excesso de compensação. Nomeadamente, os serviços financeiros fornecidos pelo Estado eram remunerados a preços de mercado ou a preços inferiores aos custos efectivos suportados pela EPI ou pela PI para o fornecimento dos serviços; iii) as medidas em apreço devem ser encaradas como um único processo de reorganização do serviço postal em Itália.
(79) No que diz respeito à alínea i), as autoridades italianas argumentam que o montante total da compensação recebida em várias formas pela EPI e pela PI não cobre o custo líquido suplementar suportado pela empresa para realizar a sua missão de serviço público. Segundo as autoridades italianas, mesmo considerando como auxílios as medidas referidas pela Comissão, a EPI resultaria em todo o caso insuficientemente compensada pelas suas obrigações de interesse geral.
(80) No que diz respeito ao ponto ii), as autoridades italianas argumentam que os serviços financeiros fornecidos ao Estado pela EPI e pela PI eram remunerados a preços de mercado e, portanto, não conferiram qualquer vantagem à empresa. Nomeadamente, a remuneração fornecida pelo Estado através da CDDPP para a recolha da poupança postal e para as contas correntes era inferior à remuneração do mercado para serviços análogos, como as contas correntes e as cadernetas de poupança bancárias.
(81) Quanto ao ponto iii), as autoridades italianas afirmam que todas as medidas indicadas pela Comissão na decisão de início e de alargamento do processo não devem ser consideradas como operações separadas. Pelo contrário, as mesmas constituem um único processo, iniciado através da Lei n.o 71/1994, destinado a transformar o operador postal de um departamento da administração pública numa autêntica empresa comercial, com o objectivo de ser cotado na Bolsa.
(82) A este propósito, dada a complexidade das relações financeiras e organizativas entre a ex-APT e o Estado, a definição do capital líquido inicial da EPI e da PI foi um processo longo e gradual e os contributos de capital para a EPI e para a PI num total de 4337 mil milhões de liras italianas devem, portanto, ser considerados como destinados a separar os activos e os passivos da recém-constituída EPI. Estas medidas não representam, por conseguinte, uma concessão de novos recursos financeiros nem uma cobertura dos prejuízos gerados pela EPI e pela PI susceptíveis de constituírem um auxílio estatal. Além disso, o capital inicial de 6047 mil milhões de liras italianas conferido à EPI revelou-se excessivamente avaliado no montante de 2100 mil milhões de liras italianas, tendo sido, posteriormente, reduzido. Portanto, o Estado estava autorizado a reintegrar o capital inicial da EPI no mesmo montante.
(83) Segundo o mesmo raciocínio, a isenção do imposto sobre o património líquido das empresas não constitui um auxílio estatal, uma vez que era justificada pelo facto de que, se o Estado tivesse pretendido tal imposto, deveria igualmente ter concedido à EPI um capital inicial mais elevado. Do mesmo modo, os empréstimos concedidos perante os investimentos da APT devem ser reembolsados pelo Estado (percentagens de capital e juros). Quando a EPI e a PI entraram na APT no que diz respeito a tais investimentos, o Estado continuou a pagar por estes empréstimos como previsto inicialmente. A medida não constitui, portanto, um auxílio estatal.
(84) Por último, as autoridades italianas argumentam que, aquando do exame das medidas de financiamento relativas a empresas que operam no sector do fornecimento de serviços de interesse económico geral, a Comissão não deveria aplicar o princípio do investidor numa economia de mercado uma vez que tais empresas não operam, por definição, em condições normais de mercado.
VI. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
(85) Para que uma medida estatal constitua um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado devem verificar-se as seguintes condições:
a) Deve ser concedida pelo Estado-Membro ou ser proveniente de recursos estatais, independentemente da forma que assuma;
b) Deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções;
c) Deve afectar as trocas comercias entre os Estados-Membros.
(86) No que diz respeito a algumas medidas constantes da decisão de início do procedimento (mas não mencionadas pelo autor da denúncia), a Comissão chegou à conclusão de que tais medidas não constituem um auxílio estatal. Trata-se das medidas seguintes:
- os pagamentos para a recolha e a entrega de correspondência por conta das diferentes administrações públicas,
- a terceira parcela da remissão de dívidas de 1999 (23 mil milhões de liras italianas).
(87) No que diz respeito à recolha e entrega de correspondência por conta da administração pública, trata-se de um serviço que a EPI fornece ao Estado e pelo qual o Estado paga um preço. Em princípio, o preço por este serviço não constitui matéria de análise à luz do artigo 87.o do Tratado, na medida em que o pagamento do Estado não é superior ao preço de mercado do referido serviço.
(88) Pelos serviços postais fornecidos à administração pública, o Estado pagava habitualmente um montante fixo à APT. Quando foi constituída a EPI, este sistema de pagamento não foi alterado até 1997. O disposto no n.o 17 do artigo 2.o da Lei n.o 662 de 1996 estabeleceu, posteriormente, que o serviço seria pago com base nas tarifas em vigor. Por alguns serviços de correspondência (como aqueles de/para o Presidente da República, o Papa, os presidentes de Câmaras Municipais, etc.) não está prevista, porém, qualquer remuneração. Por conseguinte, nos anos subsequentes à adopção desta lei, o pagamento do serviço de correspondência para a administração pública não levanta qualquer problema do ponto de vista das normas relativas aos auxílios estatais. As autoridades italianas indicaram que, em 1997, o preço pago pelo Estado com base na Lei n.o 662/1996 foi de cerca de 300 mil milhões de liras italianas.
(89) Para o período 1994-1996, o Estado pagou, em média, 330 mil milhões de liras italianas, o que - tendo em conta o facto de que, no novo sistema, alguns serviços de correspondência não são de facto remunerados e de que, em Itália, na primeira metade dos anos 90 e até 1997, o volume de correspondência baixou constantemente - está substancialmente ao nível do preço pago depois de 1996. Por conseguinte, a Comissão conclui que esta medida não conferiu qualquer vantagem à EPI, não constituindo, portanto, um auxílio estatal.
(90) A terceira parcela da remissão de dívidas de 1999 ascende a 23 mil milhões de liras italianas para pensões antecipadas pelo Tesouro para uma dada categoria de funcionários que deixaram de trabalhar entre 1 de Janeiro e 31 de Julho de 1994.
(91) Com base nas informações prestadas pelas autoridades italianas, a Comissão concluiu que a parcela de remissão das dívidas relativa a 1999 não constitui um auxílio estatal.
(92) As pensões pagas pelo Tesouro no montante de 23 mil milhões de liras italianas na primeira metade de 1994 deveriam ter sido pagas pelo Estado a partir da constituição da EPI, tal como acontece com qualquer outra empresa comercial. Por conseguinte, a remissão desta dívida não conferiu qualquer vantagem para a EPI, uma vez que se tratava, desde o início, de uma dívida a cargo do Estado.
(93) Todas as outras medidas acima descritas podem constituir auxílios estatais na acepção do artigo 87.o do Tratado, uma vez que dizem respeito a recursos estatais, favorecem a empresa beneficiária e são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Auxílios concedidos pelos Estados-Membros, ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam
(94) No que diz respeito à natureza dos fundos, a Comissão observa que os fundos concedidos sob a forma de contributos de capital ou para a cobertura dos prejuízos da APT, os fundos concedidos para o serviço de pagamento de pensões, como contributos relativos aos custos das obrigações de serviço universal no sector postal, à distribuição da imprensa e ao reembolso dos investimentos efectuados pela APT, são todos directamente concedidos com base no Orçamento de Estado.
(95) Portanto, relativamente a todas estas medidas, não há dúvidas quanto à sua natureza de recursos estatais.
(96) No que diz respeito à isenção do imposto sobre o património líquido das empresas, embora tal medida não implique saídas directas de tesouraria para o Estado, a mesma incide porém indirectamente sobre as contas públicas. De facto, o Estado renuncia a receitas fiscais a que tem direito e que, em princípio, teria pretendido. Por conseguinte, é claro que também esta medida implica recursos estatais.
(97) No que diz respeito aos juros bonificados sobre os empréstimos concedidos pela CDDPP e sobre os fundos concedidos pela CDDPP para os serviços financeiros confiados à EPI (como a recolha da poupança postal), a Comissão observa que a CDDPP foi constituída e é totalmente controlada pelo Ministério do Tesouro que nomeia o respectivo conselho de administração. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, para estabelecer se uma medida pode ser considerada um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado, "não há que distinguir entre os casos em que auxílio é concedido directamente pelo Estado e os casos em que o auxílio é concedido por organismos públicos ou privados que o Estado institui ou designa"(31). Por conseguinte, embora tais fundos não provenham directamente do Orçamento do Estado, a sua natureza de recursos estatais é incontestável.
Auxílios que falseiam ou ameacem falsear a concorrência favorecendo determinadas empresas ou determinadas produções
(98) Para efeitos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, para que uma medida financeira seja considerada um auxílio estatal, a mesma deve dar à empresa beneficiária uma vantagem económica. Com base nesse princípio, o Tribunal de Justiça afirmou por diversas vezes que a noção de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o não deve limitar-se às concessões de capital ou às subvenções, mas deve compreender todas as medidas que, embora não tendo a natureza de subvenção, possam produzir os mesmos efeitos económicos(32).
(99) No que diz respeito à cobertura dos prejuízos da APT, esta medida confere uma vantagem económica exclusivamente à APT, uma vez que suprime uma rubrica de custo que deveria normalmente ser incluída nas suas contas.
(100) Todas as medidas constantes do quadro n.o 1 são susceptíveis de dar à EPI e à PI uma vantagem económica na acepção do artigo 87.o do Tratado, pelas razões a seguir expostas.
(101) No que diz respeito aos contributos de capital tanto à EPI como à PI (medidas n.os 1 e 3) num total de 4328 mil milhões de liras italianas, segundo uma jurisprudência consolidada(33), os contributos de capital efectuados mediante recursos estatais em condições não aceitáveis para um investidor privado actuando numa economia de mercado dão uma vantagem directa à empresa beneficiária e podem, portanto, constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado. De facto, o beneficiário pode utilizá-los para financiar custos e investimentos sem ter que recorrer a empréstimos de organismos financeiros nem remunerar adequadamente os recursos obtidos.
(102) Com base nos resultados económicos registados no passado pela EPI e nas previsões para o futuro, o Estado não podia esperar um rendimento que fosse aceitável para um investidor privado. A ex-APT tinha registado assim graves prejuízos e durante um período de tal modo longo que nenhum investidor privado poderia razoavelmente esperar um rendimento aceitável de um investimento de 1328 mil milhões de liras italianas na EPI. De facto, nos primeiros anos que se seguiram a este contributo de capital, a situação financeira da EPI continuou a deteriorar-se.
(103) O mesmo raciocínio pode ser feito relativamente ao contributo de capital de 3000 mil milhões de liras italianas a favor da PI, dado que, nem com base nos resultados precedentes da PI, nem com base nos resultados previstos, um investidor privado podia esperar um rendimento aceitável. Nomeadamente, com base no plano empresarial da PI apresentado pelas autoridades italianas no âmbito do presente procedimento, previa-se que a PI voltasse a ter condições de equilíbrio económico apenas em 2002, enquanto se previam prejuízos posteriores para o período de 1999-2001. Embora se previsse que, em 2002, a empresa encerraria em situação de equilíbrio, o rendimento do investimento não pode ser considerado aceitável para o investidor privado que opera numa economia de mercado.
(104) Os dois contributos de capital, tendo sido concedidos em condições não aceitáveis para um investidor privado, podem, portanto, conferir uma vantagem ao beneficiário na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(105) No que diz respeito à isenção da EPI do imposto sobre o património líquido das empresas (medida n.o 2), a medida pode ser considerada uma subvenção directa, uma vez que elimina uma rubrica de custo que de outro modo teria sido incluída nas contas da empresa beneficiária(34). A medida é, portanto, susceptível de conferir uma vantagem económica.
(106) As medidas n.os 4 e 5 dizem respeito aos pagamentos efectuados exclusivamente à EPI e à PI pelo Estado ou por um organismo público. Estas medidas são, portanto, susceptíveis de conferir uma vantagem económica à empresa beneficiária relativamente a todas as outras empresas.
(107) Os financiamentos, por parte do Estado, de investimentos realizados pela APT para melhorar as próprias estruturas e desenvolver melhor as suas actividades (medida n.o 7), depois transferidos para a EPI, suprimiram as despesas de tesouraria que a EPI devia ter efectuado se ela própria tivesse que pagar por aqueles investimentos. Como referido anteriormente, a APT tinha contraído empréstimos junto da CDDPP e era obrigada a proceder ao seu reembolso. A EPI ficou com esta obrigação de restituição. Porém, a medida estatal em questão permitiu que o Tesouro compensasse as despesas decorrentes desta obrigação através do reembolso à empresa dos montantes pagos anualmente à CDDPP.
(108) A vantagem decorrente desta medida consiste, por conseguinte, numa compensação, por parte do Estado, dos montantes pagos anualmente pela EPI à CDDPP para reembolsar os empréstimos. De facto, o efeito desta medida não difere em nada de uma concessão directa de fundos numa base anual(35).
(109) Segundo uma jurisprudência consolidada(36), a concessão de empréstimos a uma taxa de juros bonificada por parte de organismos controlados pelo Estado, como a CDDPP (medida n.o 8), pode constituir um auxílio estatal. Como referido, a EPI teve que pagar os juros sobre alguns empréstimos concedidos pela CDDPP. A taxa média de juros paga pela EPI e depois pela PI pelos empréstimos concedidos ao abrigo das Leis n.o 39/82, n.o 41/86 e n.o 227/75 era de 3,7 % ao ano. Para os restantes empréstimos concedidos ao abrigo da Lei n.o 227/75, a taxa de juros era, em média, de 9,75 %.
(110) Para determinar se esta taxa de juros conferiu uma vantagem à PI, é necessário compará-la com outra taxa obtida pela PI para o mesmo período no mercado de capitais(37). A Comissão considera para o efeito que, relativamente ao caso em apreço, a taxa média de juros para os empréstimos a longo prazo às empresas publicada pelo Banco de Itália(38) constitui um bom ponto de referência. O diferencial entre a taxa de juros efectivamente paga pela PI e a taxa de juros média para os empréstimos a longo prazo às empresas representa a vantagem conferida por esta medida à PI. Os montantes indicados no quadro n.o 1 são calculados com base nesse critério(39).
(111) As autoridades italianas argumentaram que alguns destes empréstimos eram utilizados para financiar investimentos destinados a melhorar as estruturas da APT para o fornecimento de serviço postal de interesse geral. Se a EPI tivesse pago uma taxa de juros superior teria sido mais elevado também o custo do serviço universal.
(112) As autoridades italianas não conseguiram quantificar o montante do custo suplementar do serviço universal que a EPI devia ter suportado se tivesse pago uma taxa de juros superior, nem apresentaram informações pormenorizadas para permitir que a Comissão efectuasse esta estimativa. Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar este argumento.
(113) Com base nestas considerações, pode concluir-se que, independentemente das obrigações de serviço público, todas as medidas referidas são susceptíveis, em princípio, de conferirem uma vantagem à EPI e em seguida à PI na acepção do artigo 87.o do Tratado.
Auxílios que afectam o comércio entre Estados-Membros
(114) A terceira condição para que as medidas estatais sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado é que as mesmas tenham um efeito real ou potencial sobre o comércio entre os Estados-Membros. A EPI opera no sector postal e financeiro, em que a concorrência está directamente presente para que outros operadores forneçam o mesmo serviço, ou indirectamente para que outros operadores forneçam serviços substituíveis.
(115) No sector postal italiano existia um certo grau de concorrência mesmo antes da liberalização progressiva promovida pela legislação comunitária. Nomeadamente, os serviços de correio expresso, os serviços de distribuição de encomendas para utilização comercial e os serviços logísticos foram desenvolvidos em Itália por empresas privadas, algumas das quais com sede noutros Estados-Membros(40).
(116) Relativamente aos serviços financeiros (contas correntes, cadernetas de poupança postal e serviços de pagamento), a PI compete com operadores - como os bancários e financeiros - que oferecem serviços financeiros em grande medida substituíveis aos seus produtos. As contas correntes e as cadernetas de poupança postal, utilizadas para depositar dinheiro tanto para efeitos de pagamento como de poupança, estão em concorrência com as contas correntes e com os produtos de poupança bancários. Salienta-se a propósito que a PI integrou progressivamente o seu sistema de pagamento no sistema de pagamento bancário a que estão ligados todos os bancos italianos, aumentando assim a substituibilidade entre os produtos financeiros postais e os bancários.
(117) O sector bancário está aberto à concorrência há muitos anos(41), e o comércio entre Estados-Membros é extremamente importante. Diversos bancos de vários Estados-Membros operam em Itália directamente, através de filiais ou gabinetes de representação, ou indirectamente, controlando bancos e instituições financeiras com sede em Itália.
(118) Com base nestas considerações, é evidente que todas as medidas estatais que confiram uma vantagem económica à EPI ou à PI podem afectar o comércio entre Estados-Membros na acepção do artigo 87.o do Tratado.
Serviços de interesse económico geral
(119) Para avaliar as medidas financeiras a favor de uma empresa investida de uma missão de interesse geral deve verificar-se se a natureza de auxílio de tais medidas deve ser excluída por causa das obrigações específicas de serviço público impostas a essa empresa(42). Por outras palavras, é fundamental verificar se a medida financeira em apreço constitui um auxílio superior ao custo líquido suplementar suportado pela empresa no desempenho das suas obrigações. De facto, como repetidamente afirmado pelo Tribunal de Justiça(43), os Estados-Membros têm legitimidade para assegurar que as empresas com funções de interesse geral as desenvolvam em condições de equilíbrio económico. Se o auxílio concedido não ultrapassar o custo líquido suplementar, a medida não deve ser considerada auxílio estatal uma vez que a empresa não beneficia, na verdade, de uma vantagem na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(120) Como referido supra, a Itália invocou que todas as medidas examinadas pela Comissão na presente decisão se destinam a compensar o custo líquido suplementar suportado pela PI para o desempenho da sua missão de serviço público. Além disso, a Itália acrescenta que o apoio concedido através destes auxílios não ultrapassa o montante do custo líquido suplementar suportado pela PI.
(121) Com base nestes elementos, a Comissão iniciará a avaliação das medidas em apreço apreciando a questão fundamental da proporcionalidade da compensação recebida pela PI relativamente ao custo líquido suplementar suportado pela empresa no desempenho da sua missão de serviço público relativamente ao período em que a Comissão concentrou a sua investigação (1994-1999).
(122) Na sua comunicação sobre serviços de interesse geral na Europa(44), a Comissão sublinhou que a questão da compensação deve ser examinada à luz de três princípios:
1. Neutralidade;
2. Liberdade dos Estados-Membros na definição de serviços de interesse geral;
3. Proporcionalidade.
(123) Com o primeiro princípio entende-se que a Comunidade é neutra no que se refere ao regime de propriedade pública ou privada das empresas responsáveis pelo fornecimento do serviço. A conformidade com este princípio não está em questão no presente caso.
(124) A liberdade dos Estados-Membros na definição de serviços de interesse económico geral é limitada somente pelo controlo da Comissão relativamente aos abusos ou erros manifestos. "Contudo, em todos os casos, para que se aplique a excepção prevista no n.o 2 do artigo 86.o, a missão de serviço público tem de ser claramente definida e confiada expressamente, através de um acto da autoridade pública (incluindo os contratos). Esta obrigação é necessária para garantir a certeza jurídica e a transparência face aos cidadãos e é indispensável para que a Comissão realize a sua apreciação no que se refere à proporcionalidade"(45).
(125) No que diz respeito à "definição e mandato" como referido supra, o acto jurídico que, de forma suficientemente clara, define e atribui à EPI uma série de serviços de interesse económico geral é representado pelo Contrato de 1995.
(126) O princípio da proporcionalidade implica que os meios utilizados para o desempenho da missão de interesse geral não devem conduzir a distorções indevidas do comércio e não devem ultrapassar o estritamente necessário para garantir o efectivo desempenho da missão. A prestação de serviço de interesse económico geral deve ser garantida e a empresa à qual é confiada essa missão deve ter condições para suportar os encargos específicos e os custos líquidos suplementares inerentes.
(127) Por conseguinte, no caso em apreço, é necessário quantificar os custos líquidos suplementares globais decorrentes das obrigações de serviço público impostas à EPI pelo Contrato de 1995 e seguidamente confrontar esse montante com a vantagem concedida à EPI pelo Estado.
(128) Como referido, em conformidade com a Directiva postal, a EPI introduziu uma separação contabilística que faz a distinção entre os custos e as receitas relativamente aos produtos de interesse geral e os custos e as receitas relativamente aos outros produtos. No caso em apreço, em que as actividades da PI exteriores ao sector dos serviços de interesse económico geral foram marginais no período em apreciação, a Comissão pode quantificar o custo líquido suplementar das obrigações de serviço público atribuídas à EPI com base na separação das contas revista pela empresa.
(129) Como já referido, este sistema indica o resultado operacional de cada produto da EPI. Acrescentando (em caso de lucro) ou subtraindo (em caso de prejuízo) o resultado operacional de cada serviço desenvolvido por força de uma obrigação de interesse geral e a parte atinente de encargos financeiros, é possível calcular o custo líquido suplementar global suportado pela empresa para o desempenho da sua missão de serviço público. Com base neste método, são incluídas no cálculo todas as ligações, rendíveis e não rendíveis. Ao mesmo tempo, dos custos líquidos suplementares globais dos serviços de interesse público geral são automaticamente deduzidas as receitas e todas as margens positivas realizadas por alguns destes serviços, e as receitas geradas no sector reservado. Por outro lado, no cálculo dos custos líquidos suplementares decorrentes dos serviços de interesse económico geral são excluídos os custos e as receitas decorrentes do produto relativamente aos quais não é imposta qualquer obrigação de interesse geral (mesmo quando vendidos em percursos não rendíveis).
(130) A Comissão calculou que os custos líquidos suplementares da missão de serviço público(46) confiada à EPI e depois à PI no período 1994-1999 são os seguintes:
Quadro 2
Custos líquidos suplementares da missão de serviço público confiada à EPI e à PI
POSIÇÃO NUMA TABELA
(131) Estes custos líquidos suplementares elevados devem-se a uma série de factores: i) ao facto de a EPI ter registado regularmente prejuízos mesmo no sector reservado, enquanto a maior parte das suas actividades estava concentrada no sector de serviço universal; ii) ao pesado encargo imposto pela tarifa bonificada para a imprensa e para as publicações sem fins lucrativos (que por si representa entre um terço e metade do montante total dos custos líquidos suplementares); iii) ao número reduzido de envios postais per capita em Itália relativamente à dimensão da rede (um dos piores rácios envios/rede na Europa); iv) à reduzida eficácia do operador postal italiano.
(132) Este método de cálculo do custo líquido suplementar inclui a vantagem conferida à EPI pelo direito exclusivo que lhe foi concedido. Como referido supra, para permitir à EPI o desempenho da sua missão, o Estado concedeu à empresa um direito exclusivo. Porém, no sector reservado, a EPI registou regularmente prejuízos que teriam sido ainda mais elevados se o Estado tivesse solicitado uma compensação pela concessão de tal direito exclusivo. Tais prejuízos fazem parte dos custos líquidos suplementares dos serviços de interesse económico geral. Portanto, embora a PI beneficie da inegável vantagem de ser a única empresa a poder operar no sector dos serviços reservados, dada a situação específica do presente caso (por exemplo, a reduzida eficácia da PI, o pessoal excedentário, a quota entre as dimensões da rede e o número de envios per capita), esta vantagem não é suficiente para cobrir os custos líquidos suplementares dos serviços de interesse económico geral. Por conseguinte, uma vez que as receitas realizadas no sector reservado nem sequer são suficientes para cobrir os custos suplementares do mesmo sector reservado, subtraindo tais receitas aos custos líquidos suplementares dos serviços de interesse económico geral, a Comissão teve já em conta a vantagem total que a PI pode obter do direito exclusivo.
(133) Como referido no quadro n.o 1, os fundos concedidos à EPI no mesmo período ascendem a 17960 mil milhões de liras italianas. Dado que no período em questão o custo líquido suplementar da missão de serviço público é superior ao contributo financeiro para a EPI, a Comissão conclui que as medidas em apreço, mais a vantagem conferida à EPI pelo direito exclusivo, não conduziram a um excesso de compensação do custo líquido suplementar da missão de interesse geral confiada à EPI. Por conseguinte, as medidas constantes do quadro n.o 1 não constituem auxílios estatais.
(134) Tendo chegado a tal conclusão, a Comissão considera não ser necessário verificar a existência de subvenções cruzadas a favor de uma actividade concorrencial específica da PI(47).
(135) No que diz respeito ao período 1959-1993 e à cobertura dos prejuízos da APT, salienta-se que, antes da promulgação da Lei n.o 71/94, o Estado não concedia qualquer reembolso para os custos decorrentes das obrigações de serviço de interesse geral, limitando-se a financiar os prejuízos registados pela APT através dos adiantamentos de tesouraria. A supressão de tais adiantamentos de tesouraria pode ser considerada como um reembolso ex post para os custos suplementares suportados pela APT para o desempenho da sua missão de interesse geral. Além disso, a APT não tinha uma verdadeira contabilidade e as entradas e as saídas inseriam-se nas contas do Ministério. Eventuais défices entre entradas e saídas constituíam parte integrante do orçamento de Estado e não o resultado económico de uma entidade jurídica separada. Por último, a APT não desenvolvia qualquer actividade concorrencial significativa. Por conseguinte, os prejuízos da APT podiam ser apenas a consequência do fornecimento de serviços de interesse económico geral.
(136) A Comissão considera que a cobertura de tais prejuízos não é uma medida desproporcionada relativamente ao custo líquido suplementar decorrente dos serviços de interesse económico geral atribuídos à APT para um período de 34 anos. De facto, é de ter em conta que, a partir de 1994, o custo líquido suplementar suportado pela PI para o desempenho da sua missão de interesse económico geral ascende a cerca de 3000 mil milhões de liras italianas por ano (ver supra). Sobre este ponto, a Comissão confirma portanto a sua decisão de início do procedimento e conclui, em especial, que o montante de 35835 mil milhões de liras italianas para um período de 34 anos (1959-1993) não é superior ao custo líquido suplementar suportado pela APT para a prestação, naquele período de tempo, de serviços de interesse económico geral.
VII. CONCLUSÕES
(137) A Comissão considera que os pagamentos para a recolha e a entrega de correspondência por conta das diversas administrações públicas e a terceira parcela da remissão de dívidas de 1999 (23 mil milhões de liras italianas) não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(138) A Comissão considera que a cobertura dos prejuízos acumulados pela APT anteriormente a 1993, efectuada por força das Leis n.o 71/94 e n.o 3/99, não constitui uma medida desproporcionada relativamente aos custos líquidos suplementares para o desempenho da missão de serviço público atribuída à APT para o período de 1959-1993 e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(139) A Comissão considera, além disso, que as medidas de auxílio examinadas, concedidas no período de 1994-1999, mais a vantagem conferida à EPI pelo direito exclusivo a esta concedido, não conduziram a um excesso de compensação dos custos líquidos suplementares decorrentes da missão de interesse geral confiada à empresa Ente Poste Italiane (actualmente Poste Italiane SpA) para o mesmo período e, por conseguinte, não constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os pagamentos para a recolha e a entrega de correspondência por conta das diversas administrações públicas, efectuados pela Itália no período em apreço, e a remissão de dívidas no montante de 23 mil milhões de liras italianas prevista pela Lei n.o 3/99 não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 2.o
O auxílio que a Itália concedeu à empresa "Poste Italiane SpA" (antiga empresa Ente Poste Italiane e anteriormente Amministrazione Poste e Telecomunicazioni), no período de 1959-1999 através das medidas apreciadas na presente decisão, e a concessão do direito exclusivo postal não deram lugar a qualquer compensação excessiva dos custos líquidos suplementares decorrentes da missão de interesse geral confiada à sociedade, não constituindo, por conseguinte, um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 3.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão
Feito em Bruxelas, em 12 de Março de 2002.